LOS EQUIPAMIENTOS COLECTIVOS

EN LA ORDENACIN DEL TERRITORIO (1)

Miguel FABO Ramn BARINAGA
LABURPENA
Herriko ekipamenduak dira, zalantzarik gabe, lurralde antolakuntzako tresna pribilegiatuak. eta
ez bakarrik konstumo bezala harturik produkzio eta egoitza ekintzen gai integratzaile bezala ere
harturik. Ikerketa honetan hiri eta barruti mailatan ekipamenduen politikaren garapenerako balio
lezakeen metodologia bat jartzen da. eta haren inguruan kateatzen gairik nagusienetako
batzuk: ekonomia. gizartea eta administraritza. Gisa berean, eskudantziak lekuko
administraritza mailen artean nola banatzeari buruzko arguimendurik erabilineak azpimarratu
nahi izan dira. udalen neurrri arazoak eta biltze eta banatze ereduenak. Azkenik, ekipamendu
eta herriko zerbitzuen politikak hiri eta lurralde planifikazioan barneratzeko erronka azaltzen da,
hau da espazioaren itxuraketa. Eta guzti hori noskieraginkortasun ekonomiko eta sozialaren
ikuspegitik eta produkto soziala zuzenago banatzearen politikaren ikuspegitik.
El fenmeno de los equipamientos colectivos fue tratado en el trabajo del que estas lneas son
resumen, siguiendo un esquema descriptivo. El esfuerzo de sntesis que todo resumen lleva
consigo, nos ha sugerido la oportunidad de una cierta variacin en el esquema del estudio
completo. y ello con una finalidad: la de subrayar la importancia del planteamiento
metodolgico para un anlisis integral del equipamiento pblico, que en el trabajo inicial
figuraba en el artculo IV.
Esa metodologa de anlisis propone un estudio interesante y novedoso, por lo integrador, del
fenmeno de los equipamientos colectivos, que el trabajo al que hacemos referencia no segua
de modo estricto, si bien abordaba buena parte de los temas que en ella se sealaban.
En este resumen se ha querido trastocar en parte el esquema formal de' estudio completo,
ofreciendo a cambio una mejora en contenido, en la que se recalca la idoneidad de ese
planteamiento metodolgico y se valoran de modo diferenciado los distintos apartados del
estudio completo.
La Base metodolgica para el anlisis integrado del equipamiento pblico est tomada
bsicamente de J. Leal y J. Ros (1980), a partir de un estudio realizado por estos en torno al
anlisis y diagnstico de los equipamientos en la ordenacin del territorio, con el que
colaboraron en la revisin del Plan General del rea Metropolitana de Madrid.
El esquema metodolgico se configura en un primera paso en el que se analiza el medio fsico
y se realiza un inventario de suelos, y en un segundo paso, ste en torno a cuatro grandes
niveles de anlisis. Todos ellos se componen, a grandes rasgos, de una fase de anlisis y otra
de diagnstico.

1.EQUIPAMIENTO COMO PRESTACIN DE SERVICIOS:

Informar, explicar y diagnosticar la situacin actual de un rea respecto al proceso de
produccin y consumo de servicios colectivos, resulta mucho ms complejo que efectuar un

anlisis convencional sobre el grado de cumplimiento de unas dotaciones mnimas. Tres clases
de anlisis se pueden conformar en este nivel para la consecucin de un diagnstico final en el
que se identifiquen deficiencias cuantitativas y cualitativas en cada zona y se estudien las
posibilidades que se presentan para solucionar los aspectos anteriores, as como las
actuaciones modificadoras que convenga llevar a cabo.
a) Anlisis del nivel actual de prestacin y utilizacin de los servicios en reIacin a las
necesidades en cada momento y especficas de la poblacin residente en la zona. Es
necesaria la elaboracin de indicadores para cada sector, que estn relacionados con los
estndares normativos establecidos. A partir de aqu, se obtiene un prediagnstico en el que se
dejarn establecidas estimaciones y conclusiones en torno al grado de satisfaccin de las
exigencias sociales, a las condiciones de accesibilidad en trminos de tiempo y monetarios, a
los problemas especficos, al nivel de funcionalidad de la red actual de prestacin de servicios y
a las necesidades previsibles a corto, medio y largo lazo por sectores de equipamiento.
b) Anlisis de las prcticas actuales de consumo para detectar, a travs e las encuestas a la
poblacin, las pautas en el consumo real de equipamiento; as como las causas de estas
diferencias, relacionndolas con los factores fsicos, econmicos y sociales.
c) Anlisis de los procesos de produccin de equipamientos a travs de que se identifiquen las
responsabilidades de los agentes que intervienen, la capacidad de organizacin institucional y
los mecanismos de financiacin y obtencin de recursos econmicos.

2.EQUIPAMIENTO Y ESTRUCTURA DE ADMINISTRACIN Y GESTIN.

En este nivel se distinguen dos apartados.
Administracin territorial de los equipamientos.
-Se trata de analizar para un mbito regional o provincial las caractersticas del sistema
administracin y gestin de los equipamientos. Para ello se analiza la distribucin
competencias por niveles administrativos y mbitos de servicio. Consecuentemente,
realizar un diagnstico planteando, en su caso, las necesidades de reestructuracin que
consideren oportunas.

de
de
se
se

Aspectos econmico-financieros de los equipamientos.

-Tiene por objeto llevar a cabo una evaluacin de la participacin y responsabilidades de los
distintos organismos y niveles de la Administracin Pblica. Habr de investigarse en torno al
origen, cuanta y administracin de los fondos pblicos disponibles para la financiacin de
servicios y equipamientos. En su caso, pueden establecerse esquemas para la articulacin de
las competencias que permitan agilizar los procesos de produccin.

3.EQUIPAMIENTO Y ESTRUCTURA TERRITORIAL.

Los sistemas a considerar en este apartado se refieren a las interacciones del equipamiento
con el sistema territorial. El objetivo general de este anlisis es el de maximizar la eficacia
social y reducir, en lo posible, los costes sociales y econmicos del funcionamiento de la red de
servicios en un contexto geogrfico determinado.

En primer lugar interesa conocer el grado de eficacia de la distribucin espacial de la oferta de

equipamientos, tomando como base la organizacin territorial existente. Se trata de
diagnosticar la situacin del rea respecto al potencial de oferta del equipamiento desde el
punto de vista de la accesibilidad real de los mismos .
Por otra parte, han de considerarse los requerimientos locacionales especficos para cada tipo
de equipamiento. Se trata de identificar aspectos conflictivos e incompatibilidades de
localizacin asociadas a determinados tipos de servicio.

4.EQUIPAMIENTO Y POLTICA TERRITORIAL.

La produccin de equipamientos conlleva inversiones que directa o indirectamente pueden
utilizarse como instrumentos de Poltica Territorial. En determinados momentos puede darse el
caso, y de hecho se da a menudo, que la produccin de equipamientos es consecuencia del
desarrollo de una poltica territorial con objetivos de marcado carcter social. Ms adelante
trataremos estos factores de manera general.
El potencial del equipamiento como elemento de poltica territorial se manifiesta de varias
maneras:
- como sector con capacidad de generar empleo en condiciones menos selectivas y con
igualdad de oportunidades para toda la poblacin.
- como instrumento de freno a la emigracin y para elevar el nivel de vida en reas deprimidas.
- como un factor de desconcentracin industrial y residencial, ofreciendo localizaciones
alternativas con elementos cualitativos especficos.
- por ltimo, una oferta selectiva de equipamientos constituye un mecanismo redistributivo
bsico tendente a favorecer a determinadas clases sociales o reas geogrficas que se
encuentran en inferioridad de condiciones de vida y oportunidades de desarrollo.

CLASIFICACIN DE LOS EQUIPAMIENTOS

Los equipamientos son en cierta manera elementos que materializan la prestacin de los
servicios pblicos. En este sentido, a lo largo de este trabajo aparecern utilizados
indistintamente los trminos de servicio y equipamiento.
Una primera clasificacin diferencia entre servicios pblicos y servicios de carcter colectivo
ofrecidos por empresas privadas. En los servicios pblicos, a diferencia de los privados, puede
y debe existir algn tipo de control ciudadano, puesto que en definitiva los propietarios son los
propios ciudadanos, ya travs de la eleccin de los responsables polticos pueden ejercer cierto
nivel de gestin. As mismo. mientras la empresa privada tiene como objetivo el mximo
beneficio, la Administracin Pblica pretende maximizar la utilidad de las prestaciones para el
conjunto de la comunidad. Lo que se traducir en diferentes concepciones y estructuracin de
los servicios y probablemente en la eleccin de localizaciones distintas a las que optara la
iniciativa privada. En otras palabras, la Administracin puede elegir alternativas menos
rentables o deficitarias econmicamente para cubrir al mismo tiempo que la prestacin del
servicio otro tipo de objetivos sociales, econmicos o simplemente de ordenacin del territorio.
Nos podemos encontrar tambin con servicios que siendo competencia de un determinado

nivel administrativo no son ofrecidos directamente por ste, sino que son contratados,
financiados o se otorgan licencias a empresas privadas. En este caso la Administracin se
limita a garantizar la provisin del servicio.
Desde el punto de vista de la ordenacin del territorio es interesante la divisin entre
equipamientos corrientes y equipamientos excepcionales (J. Jung 1972). Los primeros, como lo
indica la misma palabra, estn destinados a satisfacer las necesidades de la vida cotidiana. De
estos, un grupo significativo, gas, agua, luz, etc. se ofrecen de manera individualizada ya
domicilio; el usuario no tiene que desplazarse. Los equipamientos excepcionales cubren
necesidades que no son sentidas por todos los ciudadanos, o al menos no cotidianamente,
como por ejemplo, la enseanza superior, centros sanitarios especializados, centro de cultura,
etc. La divisin entre ambos grupos de equipamientos no es radical ya que a medida que la
sociedad evoluciona lo que hoy es considerado como un lujo puede pasar a ser, en poco
tiempo, un bien de consumo de masas. Son los factores generales y desarrollo los que en
definitiva sealan la frontera entre equipamientos corrientes y equipamientos excepcionales.
Los servicios pblicos pueden dividirse tambin en tangibles e intangibles; Los primeros
constituye por definicin los equipamientos. Por oposicin, se denominan servicios intangibles
a aquellos que no tienen una percepcin fsica, pero cuya existencia se manifiesta
posteriormente en la configuracin urbana. El planeamiento y el urbanismo son ejemplos de
servicios intangibles. Normalmente estn adscritos a lo que suele denominarse administracin
general en los ayuntamientos.
Otra clasificacin de los equipamientos hace referencia a los diversos niveles administrativos
que los ofrecen y gestionan. De manera general se distinguen tres niveles jerrquicos: estatal o
central, provincial y local. Cada nivel tiene adjudicadas una serie de competencias que no
coinciden necesariamente con una divisin funcional de los servicios pblicos. Esta ltima
clasificacin tiene una especial importancia en el contexto del trabajo que estamos resumiendo,
puesto que se refiere a uno de los temas principales que en l se plantean: la eficacia y la
distribucin de competencias entre los diversos niveles administrativos. Uno de los temas ms
relevantes de la economa regional y urbana es de los niveles adecuados de la administracin
local para el desarrollo ptimo de la economa pblica (Thompson, 1971). En el Estado Espaol
las figuras de las reas metropolitanas, distritos en reas urbanas y las mancomunidades de
ayuntamientos, no son sino frmulas para tratar de adecuar niveles administrativos a las
exigencias de costes y gestin de los nuevos equipamientos. Por un lado se trata de poder
acceder a una mayor diversidad de equipamientos y servicios, y por otro, de conseguir las
correspondientes economas de escala y posibilidades de eleccin.
En relacin con las caractersticas de la produccin de los servicios y a la posible existencia de
economas de escala es significativa la distincin entre servicios integrados horizontal, vertical y
circularmente (Hirsch, 1977). Los servicios integrados horizontalmente existen cuando hay un
nmero de establecimientos que producen esencialmente el mismo servicio y se sigue una
poltica unificada con respecto a dichos establecimientos o unidades. Un ejemplo de este tipo lo
constituyen los ambulatorios de la Seguridad Social. La integracin vertical existe cuando hay
un nmero de etapas sucesivas en la produccin y funcionamiento del servicio, y se sigue una
poltica unificada en toda la secuencia. Esto incluye servicios tales como la generacin y
distribucin de electricidad y del agua. La integracin circular tiene lugar cuando un nmero de
servicios complementarios son suministrados por unidades diferentes, pero conjuntamente y se

sigue una poltica unificada. El ejemplo tpico de este tipo de servicios lo constituyen las
actividades burocrticas.
Clasificacin de los servicios pblicos, (Hirsch,
1977)
Servicios de proteccin:
-sistema de justicia criminal
-servicio de bomberos
-Desarrollo de recursos humanos:
-educacin
-ocio
-cultura
-salud
seguridad social
Servicios de saneamiento:
-alcantarillado
-recogida de basuras
-captacin, depuracin y distribucin de agua
Sistema viario:
-comunicaciones
-construccin y mantenimiento
-alumbrado
-limpieza
-servicios de transporte
Servicios pblicos generales:
-rama ejecutiva
-rama legislativa
-administracin burocrtica
Por ltimo, los equipamientos se clasifican atendiendo a las relaciones entre ellos en base a
sus caractersticas funcionales (J. Riera, 1979). As se distingue entre:
- equipamientos complementarios, que son los que pueden agregarse en el mismo solar o en
las distintas plantas de un edificio, sea porque realizan las mismas funciones aunque a distintos

niveles de especializacin, porque estas funciones sean interdependientes o bien porque

precisan las mismas dependencias complementarias.
-equipamientos compatibles, que son los que realizando funciones no complementarias, al no
ser excluyentes, pueden situarse en solares cercanos. o sea aconsejable esta cercana al
realizar algunas funciones afines.
-equipamientos incompatibles, que son aqullos que por ocasionar algunas molestias (ruidos,
trfico) entre s, es aconsejable no situarlos contiguos. Tambin se incluyen en este apartado
los equipamientos que, por sus caractersticas funcionales o condiciones de accesibilidad
opuestas, no es adecuado que se siten en reas de actividad terciaria o prximas a las
viviendas, como sucede con la mayora de los equipamientos.

EL CONCEPTO DE EFICACIA EN LA PRODUCCIN DE EQUIPAMIENTOS

La idea de eficacia en la produccin de servicios pblicos y equipamientos persigue la
produccin de los bienes adecuados al menor costo. La teora econmica no dispone de un
cuerpo de doctrina desarrollado que estudie las caractersticas de la produccin y distribucin
de los servicios ofrecidos desde instancias pblicas. En trminos generales puede decirse que
el mercado de los servicios pblicos se desarrolla en condiciones de monopolio u oligopolio.
Adems, el objetivo de la produccin de servicios pblicos no es el genrico del mximo
beneficio, sino el de la satisfaccin de una serie de necesidades "sociales" que no estn
cubiertas desde sectores privados por su falta de rentabilidad en la mayora de los casos. Bajo
estos condicionantes resulta difcil concretizar el concepto de eficacia referido al sector pblico,
sobre todo ms all de) gasto. El anlisis econmico no ofrece, por el momento, una funcin de
coste de los servicios pblicos con suficientes garantas. En definitiva, no podemos obtener una
ecuacin que nos d el coste mnimo para cada nivel de produccin.
Un concepto ms general, pero que es interesante traer a colacin aqu, es el de la eficiencia
de los gastos pblicos. El concepto de eficiencia se aplica a las decisiones en la asignacin de
recursos. Pero, en cuanto que ha de cumplir el requisito de asumir e interpretar a travs de las
realizaciones colectivas los deseos individuales, ha de ser aplicado tambin al sistema fiscal
para que no distorsione el comportamiento individual. No obstante su definicin terica, el
concepto de eficiencia presenta importantes limitaciones metodolgicas, tanto ms
insuperables cuanto ms alto es el nivel administrativo que toma la decisin de asignacin y
cuanto menos concretizados se presentan los objetivos o las alternativas. En ltimo trmino, la
eficiencia tiene una importante carga de subjetivismo por lo que el tcnico limita su trabajo a
presentar las alternativas de la manera ms difana posible. Aunque hay que sealar la
existencia de algunos metodologas como el anlisis Coste-Beneficio o el sistema de
Presupuesto Planificado por Programas, stas no estn excluidas de la subjetividad que implica
toda eleccin cualitativa ni del sesgo del anlisis Econmico. En opinin de Sez de Buruaga
(1979) todava no hay nada que se asemeje a una toma cientfica de decisiones. Sin embargo,
lo que si puede plantearse es una serie de criterios de racionalidad que den coherencia y
transparencia a las decisiones de asignacin de recursos. Esta idea de racionalidad pretende,
por un lado, que las tcnicas aplicadas se adapten a la finalidad prevista, para lo que se
plantea la necesidad de la mxima informacin y la coordinacin de quienes toman las
decisiones. Por otro lado, se exige una transparencia y control de los distintos niveles
administrativos por parte de los electores.

La manera en la que el anlisis econmico puede aportar ciertos grados de informacin que
permitan una mayor eficacia de los servicios pblicos desde el punto de vista de la produccin,
es a travs del estudio de los costes medios y marginales de los servicios y equipamientos
tanto en el momento de la inversin como en el posterior funcionamiento. Estos costes llegan a
estimarse a partir de los anlisis estadsticos de los equipamientos ya existentes.
Otro aspecto de la misma importancia que los estudios de costes pero de una aplicabilidad
inmediata en las nuevas actuaciones, puede aportarse a travs del estudio de las economas y
deseconomas externas, y las economas de escala presentes en las actividades pblicas. La
informacin procedente de este tipo de anlisis permitir conocer los costes diferenciales de los
servicios, inherentes al tamao de las subdivisiones administrativas y al tamao de los
equipamientos. Esto es, conoceramos el nivel administrativo ms eficaz desde el punto de
vista econmico para la produccin de un determinado servicio. Precisamos que este objetivo
es distinto del de deducir directamente una estructura administrativa "ptima" en el sentido de
ser la que produce el mismo nivel de servicios a un coste mnimo. Por otra parte, aportaciones
de un estudio en este sentido habrn de referirse a una jerarquizacin de niveles
administrativos prcticamente inalterable. Adems, es claro que las divisiones administrativas
no responden ms que de manera secundaria a las cuestiones de racionalidad econmica en
las actividades de las administraciones locales. Por lo que cualquier propuesta de
reestructuracin en este sentido, basada en criterios de "eficacia en la produccin de servicios
pblicos" o ms ampliamente en criterios "tcnicos" encontrar gran resistencia.
En este campo y dentro de las tareas del anlisis econmico entran los estudios de las
haciendas locales, las diferencias de capacidad fiscal en relacin al tamao y estructura social
y productiva del rea, y la bsqueda de la eficacia en la captacin y administracin de los
recursos obtenidos. Como resultado, tendremos que la estructura poltico-administrativa
eficiente para la captacin de recursos no coincide con la Correspondiente, cuando se trata de
la produccin de servicios pblicos. Y adems, ambas propuestas no coincidirn Con toda
seguridad Con el modelo administrativo ptimo desde el punto de vista del control social sobre
la administracin pblica o de la participacin ciudadana. En este contexto, hemos de
preguntarnos qu puede aportar el anlisis econmico en la planificacin de la produccin de
equipamientos y servicios pblicos para aumentar la eficacia general del modelo administrativoterritorial. Aunque la respuesta es amplia y compleja, un primer paso fundamental vendra
(Thompson, 1971) a travs de la desagregacin de los servicios pblicos en: los componentes
que estn suficientemente estandarizados y lo suficientemente libres de subjetividad local para
garantizar la produccin centralizada si las economas de escala lo justifican, y los que no lo
estn.
Este primer paso marca una pauta que podemos concretizar en dos niveles. Un primer nivel
que tendra por objeto el estudio de las necesidades y la produccin de servicios por grandes
sectores de servicios o equipamientos educacin, sanidad,... etc.-, lo que significa un cierto
grado de centralizacin y con objetivos evidentemente de carcter ms general. y un segundo
nivel, no necesariamente subordinado al anterior y que integrara, para un espacio concreto, el
nivel de oferta de equipamientos y servicios en funcin de los objetivos y necesidades
obtenidos de abajo hacia arriba. Consecuentemente, este segundo nivel habr de asumir la
mayor parte de las responsabilidades en las tareas de control y gestin.

ANLISIS DE COSTES EN LOS EQUIPAMIENTOS PBLICOS.

A modo de sntesis, la idea que se pretende aportar en este apartado es la de la necesidad del
conocimiento de los "costes" de los equipamientos pblicos. Un conocimiento exacto de cada
uno de los costes por unidad de servicio as como de a qu factores son imputables. Una
informacin de este tipo puede convertirse en imprescindible para la planificacin de
equipamientos, tanto en la localizacin fsica como en la adecuacin de los mismos a los
niveles administrativos. Para una actuacin en este sentido, sera necesario un estudio de los
tipos de costes por equipamientos y que las administraciones de los mismos optasen por un
mtodo de contabilidad analtica.
Desde un punto de vista general, podemos definir el coste de un bien o un servicio como el
valor de los recursos utilizados en su produccin. Una concepcin ms estricta y desde una
visin administrativa o contable, el concepto de coste viene ligado a la idea de gasto, es decir al
desembolso econmico. El planteamiento contable conlleva la dimensin anual para el registro
de los gastos, lo que implica que el desembolso de un periodo corresponde al coste total
dividido por el nmero de periodos que se hayan previsto para la amortizacin de la inversin.
La aportacin de la planificacin ampla esta visin del coste tomapdo en cuenta los costes
sociales e intangibles, que son difcilmente evaluables en trminos monetarios, pero que
muchas veces su incidencia en el coste total hace que el mero coste econmico no sea
decisivo. La hiptesis que se plantea a lo largo del captulo de costes en el trabajo que estamos
resumiendo, es la de la necesidad de contar en el momento de la decisin adems de con el
proyecto de construccin e inversin, con un proyecto de costes de utilizacin y explotacin
que dicha inversin generar en el futuro.
La creciente importancia que los equipamientos pblicos tienen en el mbito de la
Administracin Pblica y sobre todo en el documento presupuestario. exige de la propia
Administracin el conocimiento profundo de los costes de los equipamientos a nivel individual.
Esta informacin es considerada indispensable para la racionalizacin de la gestin y el
establecimiento de una poltica global de equipamientos. una vez que la Administracin Local
haya decidido jugar un papel "pblico'. preferente en la vida comunitaria de las ciudades. Esta
informacin se articula partiendo del anlisis de los costes de acciones emprendidas en el
pasado; estudiando a continuacin los costes de explotacin actuales de los equipamientos a
travs de un sistema de contabilidad analtica y su comparacin con los datos estndar
habitualmente considerados; y por ltimo con la elaboracin de proyectos de explotacin que
acompaen al proyecto de inversin.
En este sistema, el equipamiento, independientemente del sector de servicios al que
pertenezca, se convierte en el centro de referencia para el clculo de costes. Ha de
considerarse el equipamiento en su globalidad. Se distinguen tres niveles de observacin: el
primero es el coste de inversin, que comprende el coste total del terreno, el coste de
construccin y el coste de material y mobiliario adems de la informacin referente a la
estructura de la financiacin -subvenciones, prstamos, autofinanciacin-; en segundo lugar,
los costes de funcionamiento que son los de mantenimiento del edificio, los de explotacin del
servicio y los de personal; un ltimo nivel de observacin se centra en la evaluacin del servicio
ofrecido por el equipamiento. Los datos de este apartado se refieren ms concretamente al
nivel de utilizacin, caractersticas del servicio y dotacin y cualificacin del personal.

El inters del acercamiento a los costes a nivel de equipamiento radica en el conocimiento de

los costes por unidad de servicio. Pero, ste, no es el nico objetivo del clculo de costes. En
Primer lugar, el clculo de los costes por equipamiento permite a los responsables de la
Administracin comparar entre los diferentes equipamientos ofrecidos al pblico en funcin del
coste y del' servicio prestado a los usuarios. Otro objetivo al que se contribuye es a la vigilancia
del empleo de los recursos utilizados ya la justificacin de mayores medios financieros; es
posible controlar con mayor precisin los efectos de variaciones en los precios, en la
productividad, coste de nuevas actividades y otros factores. Por ltimo, el clculo de costes
permite sistematizar una importante masa de informacin necesaria en el planeamiento en un
doble sentido, establecimiento de prioridades y previsin de los efectos de cualquier inversin.

CONCENTRACIN Y FRAGMENTACIN ADMINISTRATIVA.

La existencia de una jeraqua de niveles administrativos, adems de unos lmites espaciales
para las administraciones del mismo rango, son los dos aspectos ms importantes a considerar
en la provisin de servicios pblicos en relacin a los llamados problemas de escala. La
planificacin de los servicios de carcter colectivo y local, al igual que el planeamiento urbano
en general, se encuentra limitado por una excesiva fragmentacin poltico-administrativa,
constituyendo una estructura inamovible. Cada vez ms generalizado y grave es el problema
de los municipios que debido a su pequeo tamao y poblacin escasa, no pueden proveer
servicios que para resultar econmicamente factibles exigen cada vez umbrales de poblacin
ms elevados. Las grandes aglomeraciones urbanas se enfrentan tambin con problemas
derivados de la fragmentacin administrativa. Fijmonos en el Gran Bilbao y la comarca de San
Sebastin, en estos casos en los que se hacen necesarios proyectos globales de ordenacin y
en los que se hace imprescindible internalizar las llamadas economas de aglomeracin, la
rigidez de las administraciones locales frenan pobres alternativas econmicas y socialmente
ms provechosas. Al mismo tiempo, nos encontramos con ncleos urbanos saturados,
comunicaciones congestionados y entornos degradados sobre los que un mayor crecimiento
nos enfrenta a graves problemas de deseconomas, sobre todo en la construccin de
equipamientos y provisin de servicios de carcter pblico.
Los problemas de los pequeos municipios y de las reas metropolitanas son probablemente
de las cuestiones urbanas ms ampliamente tratadas en Espaa, especialmente desde la
perspectiva del Derecho Administrativo. En este sentido, han venido sucedindose algunas
fusiones de municipios rurales y algunas anexiones de unos ncleos por otros. Pero
paradjicamente, en la actualidad tanto en Vizcaya como en Guipzcoa se plantean
reivindicaciones en pos de la desanexin de estos procesos anteriores, o como en el caso de
Lasarte se reivindica un nuevo ayuntamiento. Evidentemente, esto significa que existe una
tradicin muy arraigada en torno a la institucin municipal. Determinadas capas sociales
valoran fuertemente la participacin poltica generalizada y un control poltico prximo al
ciudadano. Lo que, en nuestra opinin, subyace en estas polticas que propician la
fragmentacin o la descentralizacin es la idea, posiblemente justificada, de que con una
administracin ms cercana los problemas de servicios, de equipamientos y en general de
calidad de vida se resolvern ms rpidamente. Al mismo tiempo, en toda esta discusin
parece darse un estado latente de confrontacin entre los barrios perifricos y las zonas
urbanas tradicionales. En cualquier caso, cabe decirse que los condicionantes econmicos en
esta discusin tienen cada vez mayor importancia. y estos por dos razones: la cada vez mayor

importancia de la economa pblica local en el conjunto de la economa pblica, y las

caractersticas de los costes de los servicios y equipamientos. Ambos aspectos crean una serie
de condicionantes, de tal manera que para mantener y mejorar la eficiencia es necesario
ajustar los niveles administrativos y los factores tcnicos y econmicos de la prestacin y
gestin de los servicios.
Bajo estas consideraciones, no subyace una opinin en extremo economicista en torno a las
directrices que determinan las decisiones de creacin de equipamientos, visin bajo cuya
ptica habra de proponerse una estructura centralizada de los servicios y equipamientos
pblicos. Por el contrario, en el nimo de este artculo y del trabajo est el resaltar y valorar la
descentralizacin en la produccin y gestin de equipamientos. como un factor importante en la
calidad final del producto. Pero plantearse la descentralizacin como un objetivo en la
planificacin de equipamientos, pasa porque las Administraciones Locales se doten de una
estructura organizativa acorde con las exigencias tcnicas y econmicas que la adquisicin de
nuevas competencias y mayor poder les va a suponer .
En torno a este planteamiento del tema existen otra serie de cuestiones como son: el control
poltico y la participacin ciudadana, la tradicin cultural y administrativa, la especializacin
funcional de las ciudades, etc., en las que no entraremos, pero cuya consideracin explica la
rigidez de la estructura administrativa y, en consecuencia, las dificultades que suelen
plantearse en los intentos de organizacin de niveles administrativos intermedios.

CONCENTRACIN VERSUS DESCENTRALIZACIN .

Los intentos de racionalizacin de la oferta espacial de los equipamientos pasan por el anlisis
individual de cada uno de los servicios para, posteriormente, tipificar y estandarizar los
equipamientos mnimos por reas escalonadas segn su tamao. De esta manera, nos
encontraramos con una jerarquizacin de equipamientos y categoras de equipamientos tal
como: equipamientos de barrio, urbanos, comarcales, regionales, etc.
En sentido contrario evoluciona la dinmica de la planificacin sectorial de los equipamientos
cuando acta sin conexin con el planeamiento fsico. Es una opinin generalizada la de que
los grandes equipamientos no han surgido en la mayora de los casos como consecuencia del
anlisis de las necesidades de la poblacin de las grandes ciudades sino, como seala J. Ros
(1981), en base a determinaciones histricas y como resultado de los intereses, valores e
ideologas prevalentes en un momento dado. Las grandes instalaciones responden a
determinaciones polticas y han creado grandes problemas operativos, de mantenimiento,
amen de los impactos urbansticos.
Estas determinaciones polticas no se mantienen en la actualidad en el mismo sentido. Por el
contrario, se desarrolla un poder poltico de carcter local con un objetivo claro de
descentralizar al mximo la localizacin de los equipamientos y situarlos los ms prximo
posible a sus residentes. En trminos de planeamiento este objetivo debe plantearse como la
mxima desconcentracin geogrfica de los servicios.
La descentralizacin plantea una serie de cuestiones tales como la disminucin de los
requerimientos de escala, lo que si bien disminuye el coste de produccin puede afectar de la
misma manera al nivel cualitativo del servicio. Frente al ahorro de suelo que puede suponer un
equipamiento concentrado, la descentralizacin tiene la ventaja de no requerir grandes

cantidades de suelo en localizaciones concretas. En este mismo sentido actan los impactos
urbansticos generados por el desarrollo de un equipamiento.
La desconcentracin reduce los costes monetarios y temporales de los desplazamientos, o lo
que es lo mismo, adecua la organizacin espacial a las necesidades de los distintos grupos
sociales residentes en el rea. Por ltimo, ofrece un mayor acercamiento entre la poblacin y
los profesionales prestatarios del servicio, lo que sin duda es un factor de mayor calidad para el
servicio.
En nuestra opinin, la descentralizacin o la desconcentracin en su caso, es un bien en s
misma, pero entendida como acercamiento del servicio al ciudadano. tanto en su consumo
como en la gestin, y no como modelo de produccin limitativo de las posibilidades de
crecimiento y desarrollo que ofrece la concentracin de recursos econmicos y humanos.

TRATAMIENTO DE LOS EQUIPAMIENTOS EN EL PLANEAMIENTO URBANO.

De manera general puede decirse que el planeamiento, en lo que a la oferta de equipamientos
se refiere, constituye un instrumento para realizar las reservas de suelo que se estimen
convenientes, con el objetivo de que las actividades pblicas se localicen de la manera ms
eficiente. Este instrumento adquiere sentido siempre y cuando exista coordinacin entre los
diversos organismos administrativos que planifican-financian los equipamientos, y los
responsables del diseo urbano.
El proceso de planeamiento y el proceso de produccin de servicios son interdependientes;
ambos mantiene sobre el otro condicionantes de tipo econmico, social y tcnico. Es indudable
que la morfologa urbana ha de cuestionarse su evolucin conforme a la planificacin sectorial
de los equipamientos, y que estos requieren, en muchos casos, de una trama densa y un
potencial urbano importantes para tener sentido econmico y social.
En este sentido el planeamiento urbano debe ampliar su campo de accin " y tener en cuenta
aspectos ms determinantes que la mera reserva de suelo. 'El urbanista debe preguntarse
hasta qu punto la capacidad y la red de equipamientos "ptima" debe determinar el lmite de la
densidad, adems de otros aspectos, en la ciudad. Por red de equipamientos ptima
entendemos quella que ofrece la mejor relacin cantidad/calidad al menor coste. Pero no
olvidemos que la produccin de equipamientos no tiene sentido mercantil sino objetivos de
carcter comunitario y trascendencia social. Este carcter y estos objetivos han de trascender
el planeamiento urbano a travs de una poltica de equipamientos municipal. Pero, para que
una poltica pueda trascender es necesario establecerla en trminos legibles para el
planeamiento, esto es, en trminos cuantitativos. Los stndares urbansticos, los estndares de
equipamiento y el establecimiento de umbrales son mtodos vlidos pero no universales. Por
ello, el urbanista si quiere desarrollar y para ello comprender los postulados de una poltica de
equipamientos debe participar en su elaboracin, o dicho de otro modo, asumirla dentro del
propio proceso de planeamiento.
En el trabajo que resumimos se esbozan los planteamientos bsicos para una poltica de
equipamientos a nivel municipal. Sin embargo, llevarla adelante es muy difcil en la actualidad
dadas las relaciones existentes entre los distintos niveles administrativos que tienen
participacin en el proceso de produccin y gestin de un servicio pblico. La alternativa, el
bagaje que debemos elaborar, para entonces por el estudio de los procesos concretos de

produccin y gestin de cada uno de los equipamientos. y ms concretamente, por la

consideracin de las pautas de localizacin y funcionamiento con el fin de adaptar estas pautas
a las necesidades especficas y cambiantes de cada rea.
F. Stuart (1977) define el planeamiento urbano como un conjunto de medios para,
sistemticamente, anticipar y obtener ajustes en el medio fsico de un rea urbana, que sean
consistentes con las fuerzas sociales y econmicas y con los slidos principios de
planeamiento fsico. El desarrollo urbano y las caractersticas de cada territorio responden
exactamente a los modelos socioeconmicos en vigor. La divisin social del espacio se
corresponde con la divisin de las clases sociales existente. El nivel de desarrollo, la ideologa
del poder, los prejuicios sociales, la cultura..., se graban en el modelo de utilizacin del
territorio. Siendo conscientes de este tipo de interrelaciones entre el sistema urbano y el
sistema social, es como deben plantearse las polticas de planificacin de equipamientos y
paralelamente las propuestas de planeamiento urbano. .
Las propuestas de planeamiento se realizan en base a su aceptacin por la poblacin a la que
directa o indirectamente van a efectuar. La aceptacin implica la satisfaccin de una serie de
condicionantes, que afectan a todo tipo de factores. Algunos de estos condicionantes estn
establecidos por la legislacin de cada nivel administrativo, otros son patentes, otros generan
luchas de intereses, otros se basan en la escala de valores ms o menos socialmente
aceptada, y su importancia la seala con su sesgo el tcnico de planeamiento. Una de las
caractersticas ms importantes de las realizaciones urbanas, de la produccin de
equipamientos y en general de obras de infraestructura es su elevado coste, lo que determina
su irreversibilidad en el plazo de varias generaciones.
Sin entrar en un primer momento en el papel que juegan los equipamientos como elementos
estructurantes de la organizacin territorial, han de establecerse los lmites del subsistema de
equipamientos, al que por supuesto consideramos componente del sistema general urbano.
Una vez definido dicho subsistema podemos pasar a analizar y establecer las tcnicas precisas
para dotar de eficacia al proceso de planificacin en la produccin y localizacin de los
equipamientos.
La legislacin urbanstica (Art. 13 de la Ley sobre Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana,
anexo I) establece en relacin al desarrollo de las actividades pblicas un primer grupo de
determinaciones referidas a las reservas de suelo en las zonas destinadas a urbanizacin. A
partir de aqu es necesario articular las polticas sectoriales de equipamiento, en lo que se
refiere a los aspectos locacionales, con la problemtica y aspiraciones del rea sobre la que se
acta. La Ley del Suelo limita las reservas de suelo a las reas en que se desarrollan planes de
ordenacin en base a servicios y equipamientos tpicamente urbanos. Sin embargo, los
objetivos de las polticas sociales y territoriales municipales no estn nicamente relacionadas
con el mero crecimiento urbano. De hecho, la problemtica urbana en la mayora de las
ciudades lo determina el crecimiento urbano anterior y los dficits de equipamientos y de suelo
pblico en las zonas ya construidas. Por otra parte, estn las consideraciones estructurales y
funcionales de las afeas urbanas que van a determinar unas necesidades distintas de espacio
pblico en razn de su grado de especializacin y su papel en un contexto comarcal, regional o
estatal.
Por ltimo, es importante sealar desde el punto de vista equitativo la necesidad de integrar en
el desarrollo urbano los dficits cuantitativo y cualitativos de las zonas ya consolidadas; lo que

significa limitar la densidad en el crecimiento en base al principio de igualdad de dotaciones

para todos los ciudadanos. Esta idea de igualdad implica unas posibilidades de utilizacin de
los servicios pblicos en idnticas condiciones, lo que limita as mismo las alternativas de
localizacin. Estos aspectos deben estar comprendidos en la base de todo planeamiento a la
hora de articular l mismo con un plan de equipamientos. Los estndares desde el punto de
vista de las dotaciones y los umbrales desde el punto de vista de la viabilidad econmica son
dos mtodos utilizados ms o menos satisfactoriamente en la articulacin de ambos procesos
de planificacin.
En este resumen no vamos a entrar en el anlisis de estas tcnicas, tema que puede verse
tanto en el trabajo del que ste artculo es sntesis como en la bibliografa que referenciamos al
final.
Para terminar este apartado conviene sealar las competencias y objetivos ms significativos
desde el punto de vista del desarrollo de los equipamientos y servicios pblicos en general, que
se inscriben en el marco legal del planeamiento urbanstico:
- afectar el aumento del valor del suelo originado por el planeamiento -lase tambin
equipamiento y servicios a los gastos de urbanizacin.
- encauzar, dirigir, realizar, conceder y fiscalizar la ejecucin de las obras de urbanizacin .
- expropiar los terrenos y construcciones necesarias.
- impedir la desigual distribucin de los beneficios y cargas de planeamiento entre los
propietarios afectados.
- promover que el suelo se utilice en consecuencia con la utilidad pblica y la funcin social de
la propiedad.
- limitar el uso del suelo y las edificaciones.
- sealar el emplazamiento de los centros y servicios de inters pblico y social.
- establecer espacio libre para parques y jardines pblicos.
- formular el trazado de las vas pblicas y medios de comunicacin.
LOCALIZACIN DE EQUIPAMIENTOS Y ESTRUCTURA TERRITORIAL.
En la prctica la localizacin de equipamientos resulta mucho menos conceptual de lo que
cabra esperar de la existencia de los estudios de localizacin clsicos; el espacio fsico es el
nico factor bsico. La dificultad se centra ms en el conocimiento del territorio y en la
adaptacin al mismo de la oferta que en la evaluacin de los costes de transporte y del coste al
usuario. Partiendo de este enfoque sealaremos las caractersticas generales que condicionan
la localizacin en mbitos rurales y urbanos.
En el marco rural la significacin de los servicios y equipamientos es mucho ms determinante
para su configuracin territorial que en los ncleos urbanos. La creacin de la infraestructura de
servicios mnimos en el campo ha de ser una accin pblica, porque en la mayora de los casos
el tamao de la poblacin servida no es suficiente para atraer la inversin privada. Solo la
Administracin Pblica es capaz de invertir con expectativas de rentabilidad a largo plazo, o
simplemente para obtener una rentabilidad social. No obstante, el desarrollo de la inversin
est condicionado al establecimiento de un tamao mnimo de los asentamientos poblacionales
para que los equipamientos all localizados cumplan los mnimos de eficiencia, de acuerdo con

el tamao de sus unidades funcionales. A partir de aqu se establece una jerarqua de centros
que determinan reas de influencia de los equipamientos para que se cumplan esos mnimos
de eficiencia tcnica. En la medida que el espacio rural no alcanza los mnimos de poblacin
-mayores cada vez exigidos por los condicionantes tcnicos de los equipamientos, su
desarrollo se encuentra en crisis, la poblacin residente disminuye, las actividades principales
se transforman y se establece una, cada vez mayor relacin de dependencia respecto de la
urbe. Si bien la mera existencia del equipamiento no puede decirse que implique el crecimiento
y el desarrollo de un rea rural, no es menos cierto que es la nica manera de mantener la
actividad residencial y contrarrestar en ltimo trmino tendencias lentas de despoblamiento.
En este punto, podemos situar el papel de los ncleos rurales dentro de la organizacin
territorial de una comarca o regin. Dada una situacin como la descrita, que por otra parte es
comn a todas las regiones, en el mejor de los casos se producen migraciones intracomarcales
o intrarregionales hacia los centros comarcales o ciudades que ofrecen ms y mejores
servicios. La cuestin es, si se pretende o no por parte de la sociedad dotar al espacio rural ya
sus actividades de un dinamismo y de un nivel de vida en igualdad de oportunidades a los
centros urbanos. Si ello es as y se considera como un bien social el mantenimiento de una
estructura territorial diversificada, el apoyo a las actividades agrcolas, y se tienen expectativas
a largo plazo sobre la importancia econmica de evitar el despoblamiento, los organismos
pblicos que prestan los servicios habrn de asumir una poltica territorial en este sentido. Esto
es, ofrecer los servicios y equipamientos ms all de los costes mximos o estndar, o
establecer sistemas de prestacin que mantengan los niveles de bienestar social en torno a la
media existente. De aqu la importancia de los equipamientos y servicios en general como
instrumentos de ordenacin del territorio en las reas rurales.
En el medio urbano los estudios prcticos de localizacin de equipamientos se basan en el
establecimiento de unos niveles mnimos de servicio -estndares y en el clculo de los dficits
y necesidades en relacin a ellos, por sustraccin de la oferta existente. La cuestin se centra
entonces en la determinacin de las reas a las que han de referirse las necesidades. Una
primera determinacin de la forma y extensin de las reas de servicios viene dada por las
propias caractersticas de los servicios, que se referirn a un nivel urbano concreto.
Los servicios ms especficos y los equipamientos singulares tienden a localizaciones centrales
en el contexto urbano en relacin a la bsqueda de la mxima accesibilidad. En este sentido,
histricamente todos los equipamientos de este tipo presentan esquemas centralistas en sus
prestaciones, por encima de que existan o no posibilidades de oferta descentralizada de los
mismos. As, a nivel provincial, las capitales tienden a concentrar la oferta de determinados
servicios muy por encima de su poblacin. Por otra parte, se sitan los servicios y
equipamientos estrechamente relacionados con la actividad residencial -docencia, sanidad,
ocio-, que exigen localizaciones cercanas a la vivienda para que la demanda sea efectiva. Es
por ello que en todos los casos procede la delimitacin de reas homogneas de consumo de
una determinada forma y tipo de servicio para que el equipamiento se instale dentro del rea.
Se trata de evitar, como ocurre en las ciudades de este pas, que una gran parte de las
escuelas, los hospitales y las zonas deportivas se concentren en puntos concretos de la ciudad.
Los lmites de estas divisiones que planteamos no pueden ser arbitrarios, aunque
evidentemente habrn de hacer referencia a mbitos espaciales definidos administrativamente.
Es decir, no pueden aceptarse a priori las simples divisiones administrativas puesto que
presentan lmites inflexibles; sin embargo, en todo conjunto urbano existen divisiones ms o

menos comnmente aceptadas y que deben estar en la base de un estudio como el que se
plantea.
Metodolgicamente, lo correcto es establecer de forma previa el mbito de influencia espacial y
social real de equipamiento, delimitando de esta forma reas funcionales adaptadas a la
realidad que se pretende analizar. La ciudad se encuentra dividida en zonas que se distinguen
entre s por estar dotadas de diferente funcin y significacin y por estar ocupadas por
poblaciones cuyas caractersticas sociales son, asimismo, muy distintas. Tal como afirma J .
Prieto (1981), "se hace preciso por tanto; partiendo de los requerimientos del equipamiento a
estudiar, el tratar de delimitar un conjunto de subreas urbanas significativas que permitan:"
-o btener una imagen descriptiva de la divisin social del espacio lo ms adecuada y
caracterizada posible "
- aplicar en base a ella estndares ponderados que faciliten tanto el anlisis comparativo entre
la oferta y demanda en un momento determinado, como el anlisis tendencial de cara a valorarl
as necesidades futuras.
- introducir el anlisis locacional, estableciendo unos radios reales de cobertura de cada
instalacin de forma que se pongan de manifiesto las zonas no servidas o deficientemente
servidas.
Una vez determinadas las reas de servicio e identificadas y definidas de acuerdo con las
pautas de consumo de cada rea, la localizacin de equipamientos aparece condicionada a la
existencia de suelo en condiciones econmicas y de accesibilidad que no impidan su utilizacin
para la prestacin deI servicio. En la mayora de las ciudades la escasez del suelo en los
lugares necesarios es el principal problema para la instalacin del equipamiento previsto. En la
prctica, esta cuestin es ms un problema de gestin y alternativa poltica que de tcnica de
planeamiento.
De la misma manera que en el mbito rural, los equipamientos tienen en la ciudad un papel
integrador y estructurante del espacio aunque constituyen un elemento ms y en este sentido,
solo los equipamientos singulares y de mayor nivel son instrumentos relevantes. En el marco
urbano los equipamientos y los servicios de las administraciones pblicas forman parte del
sector terciario y aparecen interrelacionados con actividades productivas constituyendo el
centro de negocios de la ciudad. El planteamiento de una poltica de descentralizacin de este
tipo de servicios habr que condicionarla y conjuntarla con la descentralizacin del sector
terciario. El Plan Especial del Gran Equipamiento Comercial Metropolitano (coplaco), y los
Centros Direccionales en Barcelona presentan algunas alternativas de localizacin dentro del
tema general de la descentralizacin terciaria. Es significativa en este tema la aportacin de J.
Clusa (1978).

EQUIPAMIENTOS COLECTIVOS, ADMINISTRACIN PUBLICA Y REDISTRIBUCIN DEL

INGRESO.
La incorporacin de la componente espacial en el anlisis de los problemas econmicoterritoriales, pone de manifiesto la existencia de unos mecanismos que distorsionan, via
localizacin, la distribucin de la renta entre los diversos grupos sociales. El espacio no es una
variable neutral en los procesos urbanos y, en general, territoriales, sino que interviene como

un elemento ms, susceptible de utilizacin, para la implementacin de distintos

planteamientos socio-econmicos y de poltica territorial.
La diferenciacin en el consumo que la situacin de clase determina, lleva a J .Leal a plantear
la hiptesis de una relacin entre espacio urbano, produccin de equipamientos y segregacin
social: "realmente podemos partir del hecho de que la produccin de equipamientos contribuye
a acrecentar las diferencias sociales existentes en la ciudad, manifestadas a travs de la
desigual distribucin de las clases sociales en el espacio". Si esto es cierto en el mbito
urbano, a nivel regional, las diferencias se agudizan en el binomio rural-urbano. La idea acerca
de que el espacio queda determinado desde la economa y la poltica, hasta donde sabemos,
no es contestada.
H. Lefebvre (1968), apoya esta interpretacin cuando dice que el espacio es un producto social,
modelado desde la poltica, a partir de elementos histricos o naturales: '"Lespace a te
faonn, model, a partir d'lments historiques au naturels, mais politiquement. Lespace est
politique et idologique. Il y a une idologie de l'espace parce que cet espace qui semble
homogene, qui parait donn d'un bloc dans son objetivit, dans sa forme pure, tel que nous le
constatons, est un produit social".
J. Lojkine ( 1977) , en uno de sus estudios sobre la cuestin urbana, en el que se realiza una
anlisis de la situacin diferencial entre diversas clases sociales, corrobora el planteamiento al
que venimos haciendo referencia, cuando seala la hiptesis de una separacin fundamental
entre los intereses "urbanos" de la clase obrera y los de los estratos medios asalariados, a los
que corresponde en lo espacial una asignacin distinta, fruto de la segregacin.
Del mismo modo para Roch y Guerra (1979), "la Divisin Econmica y Social del Espacio, es el
resultado del desarrollo de Ias fuerzas productivas y expresin de las relaciones econmicas de
produccin, as como la divisin social del trabajo' , .
As pues, es esta lgica de un espacio no neutral, se. comprende que ste sea utilizado como
instrumento para llevar a cabo las polticas que se impongan en cada colectividad humana. En
este sentido, Lefebvre habla de una doble utilizacin, de un doble poder sobre el espacio,
ejercido por la clase dominante. Por un lado a travs de la propiedad privada del suelo y por
otro, va intervencin del Estado, "... on s'aperoit que la bourgeoisie, classe dominante,
dispose d'un double pouvoir sur l'espace entier, rserve faite des droits des collectivits et de
l'Etat et secondement para la globalit, a savoir la connaissance, la stratgie, l'action de l'Etat
lui-meme".
En este sentido cabe hablar de lo que se ha venido en denominar accesibilidad social, segn la
cual las posibilidades de promocin social se establecen por la capacidad de acceso a los
mejores colegios por las posibilidades de una atencin sanitaria rpida, eficaz y de calidad, por
la posibilidad de participacin en los actos culturales ms relevantes, como conferencias,
exposiciones, conciertos, y todo ello afecta de forma desigual a los componentes de las
diversas clases sociales. "En trminos generales podramos afirmar que las clases trabajadoras
estarn asentadas en espacios con menor capacidad de acceso a los mejores equipamientos
de forma que esta dificultad de acceso espacial suponga un impedimento para la promocin
social", Leal (1979).
Queda claro de esta manera que la segregacin en el espacio es un factor adicional de
distorsin que se aade a la segregacin social y que consigue, con su presencia, dar carcter

de permanente a la distancia social. Lojkine, llama la atencin sobre la no coincidencia de los

conceptos de proximidad espacial y social: "porque la cohabitacin de los estratos medios
asalariados y la clase obrera en los grandes conjuntos habitacionales bien podra exacerbar la
conciencia que tiene de su "distancia social", en lugar de ser un crisol unificador".
Estos fenmenos a los que venimos haciendo referencia se manifiestan con mayor claridad
cuanto mayor es el mbito espacial analizado. As la discriminacin espacial y social ser ms
patente en reas metropolitanas, o espacios comarcales o regionales, que en ciudades de
tamao medio.

LOS EQUIPAMIENTOS Y LO IDEOLGICO.

Los equipamientos colectivos no son simplemente un dato objetivo que se superpone al
territorio, sino que, en s mismos son variables con contenido ideolgico. F. Fourquet y L. M.
Murard (1973), quienes se centran fundamentalmente en la cuestin urbana, citan en este
sentido a Guattari, para quin "la funcin del equipamiento colectivo es producir integracin,
producir ciudad". De este modo para Fourquet, la ciudad se consume, como tal, como una
fuerza productiva: "en s misma, ... cumple una funcin productiva, es algo distinto de la suma
de equipamientos colectivos yuxtapuestos. Es un medio de produccin, un valor de uso para la
produccin",
La vinculacin de los equipamientos colectivos con la implementacin de las diversas polticas
aparece clara en la obra de Fourquet y Mourard, quienes tras analizar los diversos planes que
han existido en Francia sobre el sector, sealan el tratamiento que ya en los comienzos de la
dcada de los setenta reciban los equipamientos colectivos.
Como un intento por superar la oposicin entre lo social y lo productivo surge una nueva
dimensin: la calidad de vida. El papel relevante que el equipamiento colectivo juega dentro de
la calidad de vida, hace que acte como justificante de la produccin y, en ltimo trmino, de un
sistema de produccin. En efecto, se dice en el sexto plan francs, "la oposicin a veces
esbozada entre una determinada industrializacin y la satisfaccin de las necesidades
colectivas parece todava errnea, porque solo la industrializacin permite obtener los recursos
necesarios para el desarrollo de los equipamientos colectivos y para el mejoramiento de la
calidad de vida".
De otra parte, el hipottico carcter neutro de los equipamientos colectivos es criticado en base
a la no-objetividad de las necesidades colectivas, cuya propia identificacin viene definida por
el Estado. En opinin de F. de Lavergne (1979), los equipamientos son parte de su aparato
ideolgico. "Un examen empirique des procdures de production d'quipements collectifs nous
a amen a constater l'existance, a cot des rapports de production, d'autres rapports sociaux
de normalidation, de hirarchisation, de structuration de I' organisation sociale" .

REDISTRIBUCIN Y TEORA ECONMICA SOBRE LO URBANO..

El territorio, y en concreto la ciudad, como queda dicho, es una fotografa de lo social, cuya
lgica interna y funcionamiento son an, insuficientemente conocidos. Los modelos tericos
que tratan de interpretar lo territorial, y/o de incidir en su desarrollo, muestran claras

deficiencias. En lo que a este epgrafe se refiere, especialmente destaca la falta de

internalizacin del problema de la distribucin en los modelos urbanos.
Cabra partir de la afirmacin de que se debe intentar superar la desigualdad social, que se
hace patente en las reas urbanas, y esto, aunque solo fuera por motivos <\e carcter tico, y
sin entrar a considerar si la eficiencia econmica y la rentabilidad poltica lo aconsejaran
tambin. De la anterior afirmacin, se sigue automticamente la cuestin de determinar la
cantidad de ingreso que ha de ser distribuido. Aqu no entraremos en ese tema, simplemente
sealar que ste "es un problema tico que las diversas sociedades han resuelto de modo
diferente, en distintas pocas, y el juicio tico central el que ha de solventarse en la formulacin
de cualquier tipo de poltica social con respecto a un sistema urbano (D. Harvey, 1973) .
En la lnea de pretender una distribucin ms igualitaria del ingreso, habra que conocer bien
los mecanismos que generan desigualdades en los ingresos, "porque seguramente -como
aade el mismo Harvey controlando y manipulando estos mecanismos lograremos alcanzar el
objetivo que nos hemos propuesto".
Como se ha dicho ms arriba, la distribucin del ingreso no es tomada en cuenta en la teora, al
abordar lo territorial. "El estudio de la distribucin de la renta, quiz constituya en el mundo de
la economa el rea ms subdesarrollada. La vacilacin de los economistas para vrselas con
el tema se debe, en parte, a la rapidez con que casi todos los anlisis de la distribucin de la
renta , 'degeneran' , en juicios de valor o morales; abandonamos aqu la confortable torre de
marfil de la teora pura que tan hospitalaria resulta para el mtodo cientfico' , W. R. Thompson
(1965).
Harvey, por su parte, contina sealando que "gran parte de nuestro conocimiento analtico del
sistema urbano proviene del anlisis del equilibrio. La mayora de estos anlisis del equilibrio
tratan de definir una ptima asignacin de los recursos (los recursos del suelo, por ejemplo), en
condiciones en las que la distribucin del ingreso ha sido determinada". E indica poco ms
adelante. "solo bajo este supuesto es posible determinar lo que normalmente se llama "ptimo
de Pareto" (situacin en la cual nadie puede beneficiarse de un cambio sin perjudicar a otro).
Estos anlisis de equilibrio. entre los que podemos incluir los modelos de. terministas de Alonso
y Milis. y los modelos estadsticos de Wilson. no recogen otro aspecto importante. la velocidad
de reajuste de las distintas partes de ;un sistema urbano a los cambios que se producen dentro
de l. Obviar este tema. puede ser peligroso. pues se podra llegar a pensar que el reajuste es
un proceso homogneo. cuando bien al contrario. como seala Harvey. "ciertos grupos.
particularmente aquellos con recursos financieros y educacin. son capaces de adaptarse de
modo ms rpido a un cambio en el sistema urbano. y estas capacidades diferenciales con
respecto al cambio son una importante fuente de desigualdades.
En estas ltimas consideraciones se recoge la idea de que el sistema territorial no es un
sistema en equilibrio, y de que las diferencias existentes entre los diversos actores que se
instalan en el mismo, se agudizan por una capacidad diferencial de los mismos, en cuanto a
adecuarse a una nueva situacin.
Todava hoy, hay que buscar, como seala J. Castanyer (1981), una justificacin para la
intervencin del sector pblico, en los pases de economa de mercado. Esto es debido, a que
en el fondo subyace la idea de que la actividad del sector privado es "natural" y no necesita
justificacin, mientras que la intervencin pblica es "artificial"y requiere ser justificada. La

razn bsica de la accin pblica radica en la existencia de bienes pblicos, entendidos como
quellos que no pueden ser provistos adecuadamente desde el mercado.
En la cuestin de los equipamientos es destacable, as mismo, el problema de las
externalidades a las que Mishan (1969), defina como aquellos efectos exteriores que "surgen
cuando importantes efectos sobre la produccin y el bienestar social no tienen, total o
parcialmente, un precio determinado. Al estar fuera del sistema de precios, dichos efectos
exteriores son algunas veces considerados como subproductos, deseados o no, de las
actividades de otra gente que directa o indirectamente afectan a bienestar de los individuos.

ASPECTOS REDISTRIBUTIVOS DE UNA POLTICA URBANA DE EQUIPAMIENTOS

COLECTIVOS.
Los efectos redistributivos de las polticas sobre equipamientos, han sido insuficientemente
estudiados, pero pensamos que tanto cuantitativa como cualitativamente son de gran magnitud.
"El ingreso real de un individuo puede ser modificado cambiando los recursos a los que tiene
acceso ", (Thompson, 1965). Por esto nos parece claro que cuando en la prctica de la
planificacin de equipamientos, se discrimina una parte del espacio en favor de otra, se est
agudizando la distancia social que separa a los diversos colectivos en ellas asentados.
En efecto, "desde el punto de vista de la distribucin y del consumo, la localizacin es un factor
absolutamente vital para comprender el impacto de los efectos exteriores en un sistema
urbano", (Buchanan, 1968). Harvey por su parte aade acerca de los efectos exteriores en un
medio urbano, "no podemos tener ninguna duda sobre el hecho de que su localizacin conlleva
efectos muy importantes sobre el ingreso real de los individuos. Es posible que los cambios que
puedan producirse en ellos sea un factor de redistribucin, y por ello una fuente potencial de
desigualdad del ingreso>".
Si bien es cierto, que como se ha dicho anteriormente, no existen estudios especficos sobre el
aspecto redistribuidor de una poltica de localizacin de equipamientos colectivos, s que
existen anlisis de los efectos redistributivos del cambio en la localizacin del trabajo y de la
vivienda, en ciudades norteamericanas, de los que podemos extraer las siguientes ideas,
susceptibles de ser utilizadas sin mayor error, en el caso de los equipamientos:
1.Los planteamientos tericos tradicionales no recogen los aspectos redistributivos de la renta.
2.Un desequilibrio diferencial en la forma de la ciudad, puede redistribuir el ingreso.
3.Se aprecia la necesidad de la intervencin de los poderes pblicos.
Estas situaciones hacen que en un sistema territorial dinmico, la persona rica en recursos,
ante una situacin permanente de cambio en el sistema, pueda obtener beneficios adicionales
frente a la persona pobre en recursos, lo que puede significar una muy importante
redistribucin regresiva del ingreso en un sistema territorial que cambia rpidamente. Dicho de
otro modo, un individuo que habite en un barrio marginal, no slo tendr unos ingresos
menores que otro que viva en una zona central, sino que adems por el mero hecho de su
localizacin tendr ms lejos el colegio de calidad, el parque de bomberos o la sala de teatro.
Por otra parte, aquellos equipamientos que se encuentran en su mbito espacial sern la
guardera mal acondicionada, la biblioteca de es casos recursos, el ambulatorio
sobreutilizado...

De esta manera quedan recogidos los aspectos espaciales y cualitativos de la localizacin de

equipamientos, que la tcnica de estndares, con su visin cuantitativa a travs de las cotas de
dotaciones mnimas, no puede recoger .
Algunos de los costes adicionales impuestos, va localizacin, a los colectivos de renta baja,
son susceptibles de cuantificacin, aunque no vamos a referirnos a ellos aqu. S, por el
contrario, merecen ser destacados aquellos otros costos de difcil, cuando no imposible
cuantificacin. Nos estamos refiriendo a las mayores tasas de mortalidad infantil en barrios
degradados, la polucin del aire, el ruido, el mayor ndice de actividades delictivas, etc: La
influencia de estos factores en el Bienestar Social, es desde luego decisiva.
Todo lo hasta ahora sealado, es especialmente grave, si se tiene en cuenta que muchos de
los servicios pblicos en un sistema urbano, estn localizados por la accin pblica, ya que' 'el
acto de elegir un emplazamiento tiene un significado distributivo", (Harvey, 1973). Son estas
consideraciones las que hacen proclamar a Thompsori, "el aspecto redistributivo de las
funciones generales del Gobierno est lejos de ser trivial y aumenta con el tamao de la
ciudad". Haremos una breve mencin de las implicaciones polticas que la cuestin sugiere.
Cabra empezar sealando que la redistribucin, o no, sus formas y cuantas, vendr
determinada por el proceso poltico. Los tericos de la cuestin territorial y urbana, aprecian en
sus modelos la posibilidad de dirigir la redistribucin del ingreso, pero son escpticos en cuanto
a sus posibilidades prcticas. ' 'Tericamente es posible utilizar por medio de la negociacin y
de la actividad poltica, los mecanismos ocultos de la redistribucin del ingreso para llevar a
cabo una asignacin equilibrada de todos los bienes y servicios impuros, entre una poblacin
espacialmente distribuida. Pero tambin hemos llegado a la conclusin de que esto slo puede
ocurrir si el proceso poltico est tan organizado que facilita la igualdad de la negociacin entre
grupos de intereses diferentes, (Harvey, 1973). Esta condicin no es fcil que se d, ya que en
la realidad los participantes en la dinmica urbana no estn en igualdad de condiciones
respecto al control de los otros recursos, como se supone, por ejemplo, en la teora de los
juegos. Esto es particularmente cierto, ya que como sugiere Oslo (1965), "los grupos ms
pequeos -los grupos privilegiados pueden a menudo derrotar a los grupos grandes -los grupos
latentes-, los cuales se supone que normalmente triunfaran en una democracia". No suele
suceder de ese modo ya que los primeros son generalmente activos y organizados, mientras
que los ltimos son, normalmente, inactivos y desorganizados.
Si la economa puede entenderse como un intento de racionalizacin de la Poltica, habr que
empezar por reconocer, que ese intento, an, no ha logrado plenamente sus propsitos.
Cuando conceptos ticos con significacin poltica, como "bien comn" o "justicia distributiva",
tuvieran una interpretacin unvoca desde la Teora Econmica, a travs, quizs, de una
hipottica funcin de bienestar social, entonces el problema sera exclusivamente de poder
poltico. Hoy, adems, lo es de limitaciones de la propia Ciencia. Los tericos de la economa,
han reconocido siempre las limitaciones de la teora econmica, en su intento por internalizar
conceptos ticos o polticos.
Sin embargo, desde una perspectiva ms prctica y cindonos al tema de los aspectos
redistributivos de una poltica de equipamientos, habra que determinar una va de actuacin.
Va de actuacin que debiera recoger dos enfoques: un enfoque tcnico y otro poltico de la
cuestin. El poltico hara hincapi en el papel de las Administraciones Locales como
redistribuidoras de renta. Se deberan propiciar estructuras administrativas que supieran

ponderar el peso de las distintas partes del territorio, en la pretensin de un espacio mejor
estructurado. El tcnico, tendra que contar, por un lado, con unos instrumentos que reflejaran
la realidad lo ms fielmente posible y que recogieran aspectos cuantitativos, cualitativos y
espaciales. Por otro lado, con un modelo terico, socialmente aceptado que hiciera posible un
sistema de relaciones ms equilibrado.
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