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Arturo Miranda Blanco

Revista Tarea 91

Presupuesto y gasto en la educacin peruana. Enfoque y tendencias


La evolucin de los recursos pblicos destinados a la educacin, al final del periodo de
gobierno, y ahora con ms razn, a puertas de un nuevo ciclo poltico, deber ser en
adelante un tema prioritario en la agenda del debate de la poltica educativa.
Los anuncios gubernamentales de mejores y mayores presupuestos para la escuela pblica
durante el gobierno que termina parecen crebles a la luz de las cifras, sin embargo es
necesario un anlisis concienzudo de las cifras como argumento fundamental para conocer
la orientacin de los recursos.
Evolucin de los recursos destinados a la educacin pblica
En el periodo 2011 al 2015 el gasto pblico en educacin se ha mantenido alrededor del
15% del Gasto Pblico Total, se pretende que al 2016 esta relacin crezca al 18%.
Asimismo, este en relacin al PBI ha experimentado un repunte histrico entre los aos del
2014 al 2016, acercndose al 4%.

Grfico 1
Per: evolucin del gasto pblico en educacin respecto del total y del PBI, 2011 2016
(En porcentajes %))
20.00

18.02
16.77

18.00
16.00

14.69

15.46

14.96

14.52

14.00
12.00

GEP/PBI

GEP/GGC

10.00
8.00
6.00
4.00

2.91

2.95

3.19

3.48

3.64

3.74

2.00
.00

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Fuente: www.mef.gob.pe. Consulta Amigable de Ejecucin del Gasto (Devengado). www.inei.gob.pe/estadisticas/indice-tematico/main-macroeconomic-indicators/

Entre los aos 2011 y 2015 los recursos que los gobiernos regionales destinan a la funcin
educacin han crecido en 43.6% en valores corrientes, fundamentalmente por el peso que
tienen las planillas activas y pasivas, en el presupuesto de los pliegos presupuestales. Caso
contrario es el de los gobiernos locales que se incrementaron en 66.8%, dinamizados
bsicamente por gastos en proyectos de inversin en infraestructura de las instituciones
educativas de su localidad.

Arturo Miranda Blanco

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Cuadro 1
Per: evolucin del gasto pblico en educacin, 2011 2016
(En millones de nuevos soles a precios corrientes)

Aos
Gasto Pblico Total
Funcin Educacin
Gobierno Nacional
Gobiernos Regionales
Gobierno Locales
Sector Educacin
Pliego MED
Unidades Ejecutoras MED
Institutos y Escuelas
Instancias de gestin LM
Organismos Pblicos Adscritos
Universidades

2011
93,699
13,753
5,468
7,073
1,212
6,253
3,470
1,747
24
1,699
258
2,525

2012
103,096
14,968
5,544
8,058
1,366
6,281
3,379
1,380
31
1,967
207
2,695

2013

2014

115,773
17,317
6,412
9,012
1,894
7,208
3,859
1,799
36
2,024
349
3,000

129,351
20,833
9,138
9,843
1,852
9,138
6,261
2,966
59
2,394
249
3,428

2015
134,524
22,566
9,625
10,919
2,021
9,155
6,066
4,287
36
1,743
58
3,031

2016
138,491
24,960
15,435
9,046
478
16,079
12,269
10,120
38
2,112
313
3,497

Fuente: www.mef.gob.pe. Consulta Amigable de Ejecucin del Gasto (Devengado). www.inei.gob.pe/estadisticas/indice-tematico/main-macroeconomic-indicators/


Nota: (*) las cifras del 2016 corresponden al Presupuesto Institucional de Apertura (PIA)

En el caso de universidades pblicas, que en el ao 2011 eran 41, en el ao 2015 su nmero


subi de 47 (seis ms) las mismas que se ubicaron en capitales provinciales. En ese lapso
el gasto total se increment en 20%.
Gestin del presupuesto desde el gobierno nacional
Las cifras nos muestran que en el lapso de la referencia los recursos destinados al Sector
han crecido en 46.4%, mientras que el presupuesto de la Sede Central se ha incrementado
en 145.3%.
El Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) formulado para el ao 2016 plantea un
crecimiento de la Funcin Educacin del 10.6% y del Sector Educacin del 75.6%, respecto
del presupuesto devengado (gastado) el ao 2015, asimismo, un incremento significativo
(136.1%) de los recursos que agrupan las unidades ejecutoras que operan al interior de la
Sede Central del Ministerio de Educacin.
Esto ltimo sugiere un tratamiento pormenorizado, en la medida que la evidente
centralizacin del presupuesto explica la orientacin de la poltica educativa.
El PIA 2016 considera nueve (9) unidades ejecutoras de presupuesto a cargo de la Sede
Central del Ministerio de Educacin por un monto de S/. 10,120 millones que representan
el 40.5% del gasto pblico en educacin.
Cuadro 2
Per: PIA de la sede central del ministerio de educacin, 2016
Unidades Ejecutoras
Ministerio de Educacin-Sede Central
Programa Educacin Bsica Para Todos
M.E.-Programa Nacional de Infraestructura Educativa
M.E.- APROLAB II
Colegio Mayor Secundario Presidente del Per
Programa Nacional de Becas y Crdito Educativo
Mejoramiento de la Calidad de La Educacin Bsica
Programa Nacional de Dotacin de Materiales Educativos
Proyecto Especial para la Preparacin y Desarrollo de los XVIII Juegos Panamericanos 2019
Total
Fuente: www.mef.gob.pe. Consulta Amigable de Ejecucin del Gasto. Presupuesto Institucional de Apertura (PIA)

S/. Millones
276
4,297
3,309
6
30
903
250
921
127
10,120

%
2.7
42.5
32.7
0.1
0.3
8.9
2.5
9.1
1.3
100.0

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El programa Educacin bsica para todos concentra la mayor cantidad de recursos, ms


de 4 mil S/. Millones (42.5%), en la medida que en esta ejecutora se cuenta con la mayor
discrecionalidad para disponer bienes y servicios como son los de personal a travs de la
modalidad de Contrato Administrativo de Servicios (CAS), asimismo, servicios de terceros,
como son las consultoras especializadas para las diferentes direcciones y oficinas del
Ministerio de Educacin. Esta concentracin de recursos no afecta a los Programas
Presupuestales.
El Programa Nacional de Infraestructura Educativa cuenta con un presupuesto de S/. 3,309
Millones, recursos que debern ser destinados a la ampliacin de la capacidad instalada
para la prestacin del servicio educativo a nivel nacional, es decir, el referido presupuesto
deber ser transferido paulatinamente a los gobiernos regionales para el financiamiento de
estudios de pre inversin.
El Programa Nacional de Becas y Crdito Educativo por ser un programa emblemtico del
gobierno a travs de Beca 18 se le asigna un presupuesto de S/.903 millones (8.9%).
Cabe aclarar que el PIA es susceptible de modificaciones (PIM) mediante crditos
presupuestarios que implican habilitaciones y/o anulaciones, los mismos que pueden
suceder entre las unidades ejecutoras del Pliego o transferencias a otros Pliegos
(Gobiernos Regionales). Este es el caso de los recursos para infraestructura y locales
escolares; y, los compromisos de desempeo.
Eficiencia del gasto por niveles de gobierno
De otro lado, en trminos de eficiencia del gasto se mejora de manera significativa. En el
ao 2011 se situ en el 84.7% para aumentar en el 2015 al 89.3%. Sin embargo existen
diferencias significativas en cuanto a la clasificacin econmica del gasto y entre los niveles
de gobierno.
Cuadro 3
Per: eficiencia del gasto pblico en educacin por niveles de gobierno, 2011 - 2015
(Porcentajes)
Clasificacin Econmica
Gasto Corriente
Gasto de Capital
Nacional
Gasto Corriente
Gasto de Capital
Local
Gasto Corriente
Gasto de Capital
Regional
Gasto Corriente
Gasto de Capital

Total

2011
91.3%
51.6%
79.6%
98.8%
61.1%
69.4%
98.8%
65.0%
92.8%
95.7%
58.1%

2012
85.1%
42.5%
73.1%
51.0%
57.1%
57.0%
99.5%
78.2%
95.3%
92.9%
57.7%

2013
91.4%
47.1%
79.4%
87.0%
69.9%
70.1%
99.6%
75.5%
95.5%
96.0%
63.6%

2014
91.5%
74.2%
85.3%
90.2%
74.6%
74.9%
99.1%
70.0%
94.9%
95.9%
73.5%

2015
92.9%
71.0%
87.4%
88.4%
70.7%
71.0%
98.8%
76.5%
95.6%
96.1%
72.2%

84.7%

81.2%

85.7%

88.6%

89.3%

Nota: la eficiencia es el cociente del gasto devengado entre el presupuesto institucional modificado (PIM)
Fuente: www.mef.gob.pe. Consulta Amigable de Ejecucin del Gasto.

El gasto de capital en el nivel nacional experimento bajos niveles de eficiencia en los


primeros aos del periodo de gobierno, el mismo se situ alrededor del 50%, es decir, los
proyectos de inversin para la mejora, ampliacin y/o creacin de capacidad instalada para
satisfacer la demanda por educacin pblica, no lograron culminarse en su totalidad. Entre

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el 2011 y el 2013 se dejaron de ejecutar aproximadamente S/. 3,362 en proyectos de


inversin pblica en educacin.
En lo que a gasto corriente se refiere cabe resaltar que al tener un fuerte componente de
remuneraciones, como es el pago al personal administrativo, personal del magisterio,
docentes universitarios, contribuciones a la seguridad social y otros indispensables para la
operacin de los procesos al interior del sector, los niveles de eficiencia superan el 90% en
todos los niveles de gobierno.
Logros de aprendizaje inversin y desarrollo humano
El nuevo enfoque de gestin pblica por resultados requiere de competencias tcnicas tales
como: trabajo concertado con los actores sociales de la educacin; conocimiento de las
normas legales tcnicas y administrativas del Sector Pblico Nacional; experiencia en la
gestin de la educacin (sistema funcional); capacidades institucionales de la entidad
(sistemas administrativos); y, manejo de las herramientas de gestin. Estas debern
garantizar la adecuada asignacin de recursos y la orientacin del servicio al ciudadano.
La evidencia es una condicin necesaria que dar soporte a los programas presupuestales
por resultados (PpR). Si bien es cierto los PpR han experimentado cambios importantes en
el periodo 2008 2016, es necesario aportar algunos elementos de anlisis que contribuyan
a su evaluacin.
Desde el principio el Programa Presupuestal Logros de Aprendizaje de los Estudiantes de
Educacin Bsica Regular (PELA) se constituy en el PpR emblemtico para el ministerio
de educacin y los gobiernos regionales a travs de las Direcciones Regionales de
Educacin (DRE) y Unidades de Gestin Educativa Local (UGEL) las que asumieron con
renovado entusiasmo las actividades operativas del programa, fundamentalmente las
relacionadas con la distribucin de material educativo y acompaamiento pedaggico lo
cual supuso un aumento 82.7% (promedio nacional) de la asignacin presupuestal por
estudiante, entre los aos 2008-2014.
Es importante sealar que el gasto pblico se asignacin criterio sectorial/funcional y de
nivel de gobierno, sin embargo se ejecuta e implementa territorialmente. Al nivel operativo,
es decir, la unidad bsica en la cual se prestan los servicios educativos. La institucin
educativa brinda los servicios segn etapa, nivel y/o modalidad en un determinado local
escolar en el cual confluyen los recursos del gobierno central, regional y local.
El fundamento de los PpR es asignar recursos a las actividades operativas que
secuenciadas en funcin de una estrategia permitirn que los ciudadanos accedan a ciertos
bienes y servicios que dan como resultado una mejor condicin en sus capacidades y
desempeos, en el entendido, el PELA debera producir mejores y mayores aprendizajes.
Para establecer la asociacin en las regiones entre las variables de insumo, resultado y
contexto del sistema educativo en el nivel primario proponemos el gasto medio
ao/estudiante en educacin primaria, los resultados de la ECE en el nivel satisfactorio en

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comprensin lectora y matemtica, el ndice de Desarrollo Humano (IDH)1 y el ndice de


Densidad del Estado (IDE)2, respectivamente
En el primer caso, el indicador resulta del cociente entre el gasto pblico en educacin en
los tres (3) niveles de gobierno.
Cuadro 4
Per: gasto pblico por estudiante de primaria, ndice de desarrollo humano, ndice
de densidad del estado y nivel satisfactorio alcanzado en comprensin lectora y
matemtica, 2015
Nro.

Departamento

1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25

Amazonas
Ancash
Apurmac
Arequipa
Ayacucho
Cajamarca
Callao
Cusco
Huancavelica
Hunuco
Ica
Junn
La Libertad
Lambayeque
Lima
Loreto
Madre de Dios
Moquegua
Pasco
Piura
Puno
San Martin
Tacna
Tumbes
Ucayali
Per

Matrcula (1)

Gasto
(2)

63,530
211,879,711
132,142
246,282,574
54,703
163,433,076
132,516
170,134,115
83,562
257,756,290
189,574
437,118,811
101,499
83,658,793
155,160
311,248,678
53,140
159,572,778
104,986
236,301,062
91,307
128,478,250
153,706
235,538,295
214,844
332,345,306
137,285
176,448,523
938,380 1,173,206,768
175,466
288,799,930
19,650
68,201,824
17,298
42,697,067
32,543
76,623,293
237,871
310,222,261
129,201
300,275,132
115,398
208,912,189
32,862
49,058,570
28,754
45,360,891
79,144
95,180,065
3,474,521 5,808,734,252

Gasto por
Estudiante
S/.
3,335
1,864
2,988
1,284
3,085
2,306
824
2,006
3,003
2,251
1,407
1,532
1,547
1,285
1,250
1,646
3,471
2,468
2,355
1,304
2,324
1,810
1,493
1,578
1,203
1,985

Gasto por
Estudiante $

IDH 2012
(3)

IDE 2012
(3)

965
539
864
371
892
667
238
580
869
651
407
443
447
372
362
476
1,004
714
681
377
672
524
432
456
348
574

0.38
0.44
0.34
0.58
0.33
0.38
0.59
0.44
0.30
0.37
0.54
0.45
0.47
0.46
0.63
0.40
0.56
0.62
0.41
0.44
0.39
0.44
0.56
0.52
0.43
0.51

0.63
0.74
0.67
0.86
0.64
0.62
0.85
0.71
0.60
0.62
0.79
0.72
0.76
0.78
0.89
0.61
0.76
0.82
0.66
0.70
0.66
0.69
0.90
0.74
0.62
0.77

Nivel
Satisfactorio
en
Compresin
Lectora (4)

43.1
43.3
36.2
65.2
48.3
37.1
64.7
48.8
36.1
31.9
58.2
51.7
42.5
46.6
61.2
18.1
40.0
73.9
46.9
51.8
50.6
36.7
78.1
43.3
29.0
47.3

Nivel
Satisfactorio
en Matemtica

(4)

32.0
24.6
17.6
31.8
30.1
26.0
35.1
27.7
22.9
17.2
34.6
32.2
23.2
21.9
29.0
5.8
17.6
45.0
29.7
31.8
32.8
19.8
53.5
21.9
10.3
27.0

Fuentes: (1) Ministerio de Educacin. Censo Escolar, 2015. (2) www.mef.gob.pe. Consulta Amigable de Ejecucin del Gasto (Devengado). (3) PNUD. Per. INEI. Censo de
Poblacin y Vivienda 2007. ENAHO 2012 y ENAPRES 2012. (4) Ministerio de Educacin. UMC. Muestra de Control de Evaluacin Censal de Estudiantes, 2015

Las cifras consignadas en el cuadro 4, nos dicen que no existe un patrn sistemtico entre
la asignacin anual por estudiante de escuela primaria pblica y resultados del sistema
educativo. Los primeros en la clasificacin regional son Madre de Dios y Amazonas con
$1,004 y $965 al ao por estudiante matriculado en primaria, sin embargo, sus resultados
en la ECE son 40.0% en compresin lectora y 17.6% en matemtica en Madre de Dios3; y,
43.1% en compresin lectora y 32.0% en matemtica en Amazonas. Como es evidente, a

1
2

El ndice de Desarrollo Humano (IDH) es un indicador para medir el nivel de desarrollo humano de un territorio. El IDH se basa en tres
indicadores: Longevidad, medida en funcin de la esperanza de vida al nacer (PNUD: 2014).
El ndice de Densidad del Estado (IDE) es un indicador que est compuesto por una canasta de servicios pblicos bsicos, necesarios para
acceder al desarrollo humano. El IDE se basa en los servicios esenciales de identidad, salud, educacin, saneamiento y electrificacin
(PNUD: 2014).
Hay que recordar que en Madre de Dios, las escuelas estn muy distintas y hay ausencia de estado y es una regin plurilinge. Pese a que
se invierte ms, no necesariamente llega a tos los estudiantes y la complejidad y los desafos que implica gestionar en una regin que tiene
varias lenguas, con una geografa agreste.

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pesar de recibir mayores recursos sus rendimientos se sitan por debajo de la media
nacional, 47.3% en compresin lectora y 27.0%, respectivamente.
Caso contrario, la regin Moquegua alcanza el puesto 20 en la clasificacin de gasto por
estudiante y el segundo lugar en rendimiento con 73.9% en compresin lectora y 45.0% en
matemtica como producto de una deliberada poltica regional de mayor y mejor inversin
en educacin. De otro lado, Tacna observa un nivel de inversin inferior al promedio, $ 432
por estudiante de primaria, sin embargo en trminos de rendimiento se ubica primero en la
clasificacin con 78.1% en compresin lectora y 53.5% en matemtica.
En el lugar en que el Estado invierte menos en educacin, es el departamento de Ucayali,
donde el gasto por estudiante para la educacin primaria es de US$ 348 y sus resultados
educativos son 29.0% en compresin lectora y 10.3% en matemtica (penltimos en la
clasificacin); mientras que en el departamento que ms se invierte, Madre de Dios, este
mismo indicador es de US$ 1,004, de lo cual se deduce que en Ucayali se invierte slo el
34.6% de lo que en Madre de Dios. Esto nos da una idea de las diferencias notables que
existen entre los distintos mbitos geogrficos.
Cuadro 2
Per: asociacin lineal entre indicadores de gasto pblico por estudiante de primaria,
desarrollo humano, densidad del estado y nivel satisfactorio alcanzado en
comprensin lectora y matemtica, 2014
Nivel Satisfactorio en
Nivel Satisfactorio en
Gasto por Estudiante $
IDH 2012
IDE 2012
Indicadores
Compresin Lectora
Matemtica
Gasto por Estudiante $
IDH 2012
IDE 2012
Nivel Satisfactorio en Compresin Lectora
Nivel Satisfactorio en Matemtica

1.00
-0.49
-0.50
-0.28
-0.09

-0.49
1.00
0.90
0.70
0.44

-0.50
0.90
1.00
0.82
0.59

-0.28
0.70
0.82
1.00
0.92

-0.09
0.44
0.59
0.92
1.00

Elaboracin: propia

El grado de asociacin o afinidad entre los indicadores considerados se expresa a travs


del coeficiente de correlacin lineal.
A nivel regional el coeficiente de correlacin entre la inversin en educacin pblica, los
indicadores de desarrollo humano y densidad del estado observan una correlacin negativa
moderada, asimismo, respecto del logro educativo, es casi nula o muy dbil en sentido,
tambin, negativo. El gasto por estudiante se correlaciona con el IDH (-0.49), el IDE (-0.50)
el nivel satisfactorio en compresin lectora (-0.28); y: el nivel satisfactorio en matemtica (0.09).
El ndice de Desarrollo Humano (IDH) con el ndice de Densidad del Estado (IDE) se
correlacionan fuertemente (0.90), asimismo con el nivel satisfactorio en compresin lectora
(0.70), al respecto es importante destacar que los contextos de mayor desarrollo humano
favorecen las habilidades lectoras y en menor medida las matemticas (0.44).
Cabe destacar que la presencia del Estado y sus servicios pblicos en el territorio impacta
positivamente en los logros de los estudiantes, tanto en compresin lectora (0.82) como en
matemtica (0.59). Como es de esperarse existe alta correlacin entre los niveles de
rendimiento en esta dos materias (0.92).

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Propuestas de poltica
Luego del anlisis y de la caracterizacin de la problemtica referida a la distribucin de los
recursos pblicos en educacin es importante pasar a la parte propositiva, en tal sentido
cremos conveniente expresar algunos puntos de vista.
a) Si bien es cierto, como dijimos lneas atrs, hubo un incremento importante de los recursos
destinados a la funcin educacin. Incremento que hay que mantener durante el siguiente
quinquenio, este no cubre las necesidades de recursos para el logro de un mnimo de
calidad del servicio educativo, es por ese motivo que el prximo gobierno deber no slo
optimizar el gasto, sino tambin aumentarlo tomando en cuenta incrementos
diferenciados, privilegiando los sectores que observan indicadores menos favorables, para
lo cual el aporte de los proyectos educativos locales e institucionales es fundamental
dentro de una visin de largo plazo y enmarcados en el Proyecto Educativo Nacional, esto
implica un compromiso de todos los sectores con la educacin del pas en base a metas
concretas para el 2021, en ese sentido el Ministerio de Educacin se ha propuesto invertir
el 6% de su Producto Bruto Interno tomando en cuenta los compromisos del Acuerdo
Nacional.
b) La poltica educativa a cargo de la nueva administracin del Ministerio de Educacin, en
coordinacin con los Gobiernos Regionales, deber tomar en cuenta la actual distribucin
espacial de los recursos, adems de los indicadores como el IDH, IDE y ECE; para que
los resultados de los programas presupuestales se distribuyan de manera equitativa. No
tomar en cuenta estos criterios, sera un grave error, en tanto que existira el peligro de
reproducir en el tiempo, la actual situacin de inequidad en la distribucin de los recursos
destinados a la educacin pblica, y esforzar an ms la economa de las familias pobres
del pas. De ser as, las polticas educativas lograran efectos favorables slo en los lugares
donde tradicionalmente se han concentrado los pocos recursos.
c) Lo anterior implica un previo fortalecimiento de las oficinas y reas de planificacin y
presupuesto de todas las unidades ejecutoras del sector educacin a nivel regional y local,
para que de esta manera la evaluacin de la eficiencia del sistema educativo se constituya
en una prctica, y coadyuve al mejoramiento de la calidad del sistema educativo.
d) Dentro del sistema de planificacin, al interior del sector educacin, habra que poner
nfasis a la evaluacin y monitoreo a los proyectos educativos locales e institucionales
donde los hubiere, y a la elaboracin de los mismos en los mbitos educativos de mayores
carencias, para de esta manera, en base a los diagnsticos, encontrar una explicacin a
la situacin de desigualdad y caos que aqueja al sector. De otro lado, calcular las
necesidades de recursos (presupuesto) por el lado de la demanda, es decir, desde un
enfoque de necesidades educativas de la poblacin.