GOVERNANA, PARTICIPAO

SOCIAL E DILOGO FEDERATIVO

Contribuies: Constantino Mendes, Acir Almeida, Joana Alencar, Ronaldo Garcia, Luseni Aquino, Paulo de Tarso
Linhares (DIEST), Renato Balbim (DIRUR) e Grupo CODE.

Apresentao: Renato BALBIM IPEA/DIRUR renato.balbim@ipea.gov.br

Federalismo: Conceito e especificidades

Estrutura de Estado definida por meio de regras
constitucionais com objetivo de prover um grau
de autonomia regional e representao nacional
para suas unidades geogrficas.
28 Estados nacionais federativos (3 na Amrica do Sul e 3
na Amrica do Norte).
Competncias dos entes federativos
Arranjos, cooperao e coordenao federativa.

Especificidade do Modelo federativo brasileiro

ps - CF 88, em especial, os municpios como
entes ou unidades federadas.

Bases tericas e metodolgicas

Abordagens terico-metodolgicas diversas: Cincia
Poltica, Economia do Setor Pblico (Finanas
pblicas),
Administrao
pblica,
Direito
Administrativo etc.
Referncias: Modelos Americano (competitivo) e
Alemo (cooperativo).
Questes: 1) Que federalismo queremos para o
Brasil? 2) Por que o federalismo brasileiro no tem
sido capaz de lidar com as heterogeneidades e as
desigualdades regionais no pas?

Constituio Federal de 1988: alguns legados...

Cumprimento parcial de atribuies federativas:
Unio: planos nacionais e regionais, de ordenamento
territorial e de desenvolvimento econmico-social;
Estados: ordenamento regional, Regies Metropolitanas;
Municpios: plano diretor e uso do solo, saneamento,
transporte coletivo;
Insuficiente regulamentao das atribuies concorrentes;
Tenses: descentralizao x centralizao.
Demandas por criao de novos Estados ou Territrios (15)
e Municpios (800). Emenda Constitucional 15/1996
restringe a emancipao municipal.

Novos Estados Propostos

Constituio das RMs no Brasil

Metropolizao: processo de formao socioespacial; configurao de um
territrio ampliado (cotidiano), a partir de uma cidade-ncleo, em que se
COMPARTILHA um conjunto de funes de interesse comum.

Especificidades da questo metropolitana no Brasil:

Metrpoles RMs (Regies Metropolitanas)
Quais RMs constituem efetivamente metrpoles hoje no Brasil?

Descolamento no caso brasileiro:

Metrpoles que no so RMs X RMs sem metrpoles
Balbin, Renato et au Desafios contemporneos na gesto das Regies Metropolitanas
In: Revista Paranaense de Desenvolvimento.
IPARDES n 120 - http://www.ipardes.pr.gov.br/ojs/index.php/revistaparanaense/article/view/245

Constituio das RMs no Brasil

Atualmente no Brasil...
Ausncia de normativas nacionais/federais: perda de importncia do
papel estratgico das RMs para o desenvolvimento do pas?
Gesto metropolitana no mobiliza lutas sociais e se identifica com o
planejamento tecnocrtico e autoritrio, em contraste com os
desdobramentos da poltica urbana => Estatuto da Cidade: valorizao
do urbano, cidade como conceito atrelado a municpio.
Valorizao da esfera municipal, desvalorizao dos estadosmembros e falhas de articulao entre as esferas do governo
Desarticulao e enfraquecimento da questo metropolitana
A quem (qual esfera) interessa a metrpole?

Constituio das RMs no Brasil

Atualmente no Brasil...
54 RMs e 3 RIDEs. (10 RMs SC 04 SP)
Ao menos 27 interpretaes, solues, arranjos e omisses no que diz
respeito gesto metropolitana;
RMs heterogneas em termos de composio, tipologia e perfil, e
pluralidade de critrios para instituio e gesto metropolitana.

Fragmentao institucional da gesto metropolitana

Parcial: 10 Sistemas de Gesto Metropolitanas previstos em lei;
16 Conselhos Metropolitanos: democracia do espetculo, todos
com forte peso dos agentes pblicos e polticos (estaduais e da capital).

RMs
sem metrpoles
Quanto taxa de urbanizao:
6 RMs tem taxa inferior taxa brasileira de 84,3%, sendo a RM do Agreste a com
menor taxa : 55%.
Quanto ao nmero de municpios:
RMs formadas de 02 municpios (Macap, N-NE Catarinense e Lajes) at 39 (So
Paulo);
RMs federais, exceo de Belm, so formadas por 13 (Salvador) a 39 municpios
(So Paulo).
Tamanho mdio das cidades metropolitanas.
Tubaro, a menor RM, tem 129 mil habitantes, contra os 19 milhes de So Paulo;
Rio de Janeiro, So Paulo e Belm: 678.990, 504.425 e 408.169 habitantes. O
mesmo indicador para as RMs do Agreste, de Campina Grande e de Chapec de
30.063, 29.875 e 21.535, respectivamente.
A relao encontrada entre a maior delas (Rio de Janeiro) e a menor (Chapec)
de 32 vezes. Consideradas as 09 RMs originais seria de 5,3 vezes
Comunicado IPEA n 116
http://www.ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=10881

Classificaes das RMs e metrpoles

IBGE REGIC: 12 espaos metropolitanos no Brasil, sendo uma grande
metrpole nacional (So Paulo), duas metrpoles nacionais (Rio de Janeiro e
Braslia), e outras 9 metrpoles regionais;
IBGE GEUBs: 17 Grandes Espaos Urbanos Brasileiros;
Governo Federal - IPEA 2002 e outros estudos: 11 metrpoles globais,
nacionais e regionais. Metrpoles prioritrias;
IPEA 2010: 9 RMs originais ou metrpoles nacionais;
Plano Nacional de Habitao: diferencia RMs Rio e So Paulo (A), Centro-Sul
(B), e Norte e Nordeste (C) na sua tipologia;
Fundao Joo Pinheiro Dficit Habitacional no Brasil 2007: 9 RMs
historicamente pesquisadas pela PNAD - IBGE;
Observatrio das Metrpoles estuda 15 metrpoles e Maring (citada como
aglomerao urbana);
MPOG: 11 RMs e RIDE DF como prioritrias no PAC 2.

Configurao Atual e Tendncias da Rede

Urbana no Brasil (IPEA, 2002)
O estudo de referncia para agregar as RMs por grupos.

Grandes Espaos Urbanos Brasileiros

GEUBs (IBGE)

Regio de Influncia das Cidades REGIC

(IBGE, 2008)
Classificao da REGIC IBGE 2008
Nvel

Metrpole

Nmero de ocorrncias

Grande metrpole nacional

So Paulo

Metrpole nacional

Rio de Janeiro e Braslia (Ride)

Metrpole

Manaus, Belm, Fortaleza, Recife, Salvador, Belo

Horizonte, Curitiba, Goinia e Porto Alegre

Capital regional A

So Lus, Teresina (Ride), Natal, Joo Pessoa,

Macei, Aracaju, Vitria, Campinas,
Florianpolis e Cuiab

Capital regional B

Campina Grande, Londrina, Maring Blumenau

(RM do Vale do Itaja), Chapec e Joinville (RM
do Norte-Nordeste Catarinense)

Capital regional C

Santos (RM da Baixada Santista), Macap,

Petrolina-Juazeiro (Ride), Arapiraca (RM do
Agreste), Ipatinga-Coronel Fabriciano-Timteo
(RM do Vale do Ao) e Cricima (RM
Carbonfera), Crato (RM do Cariri) e Imperatriz
(RM do Sudoeste Maranhense)

Centro sub-regional A

Itaja (RM da Foz do Rio Itaja), Lages e Tubaro

Capital regional

Centro sub-regional

RMs e regies integradas de desenvolvimento

Subnvel

10

Concluses primeiras
Profunda heterogeneidade entre RMs
Existncia de RMs no metrpoles
Esvaziamento institucional
Falta de cidadania metropolitana
Falta de critrios nacionais
Falta de institucionalidade acerca das FPIC
INEXISTENCIA DE POLITICA METROPOLITANA
METROPOLE NO SE INSERE NA PERSPECTIVA DO
DESENVOLVIMENTO NACIONAL

Gesto regional e metropolitana:

avanos recentes
Lei de Consrcios Pblicos n 11.107/2005 (e Decreto n 6.017/2007)
Arranjos institucionais cooperativos: maior legalidade e viabilidade
gesto metropolitana, porm no se adapta s questes de planejamento
integrado e gesto do uso do solo;
Aes setoriais concertadas entre estados: Cear, Piau e Maranho na
rea do turismo; Alagoas e Sergipe para o desenvolvimento regional;
Pernambuco e Bahia na rea da sade;
Entre municpios e entre municpios e estado, sobretudo nas reas
de sade pblica, educao e meio ambiente (apoio do MMA para
formao de consrcios intermunicipais para coleta e destinao de
resduos slidos), transportes (Recife e Curitiba), e saneamento e uso dos
recursos hdricos (Cear).
Comunicado IPEA n 116
http://www.ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=10881

Gesto regional: avanos recentes

Nmero de municpios consorciados por setor

CUNHA et al (org.). Coordenao e cooperao no federalismo brasileiro: avanos e desafios. In: Estado,
instituies e democracia : repblica. Braslia : Ipea, 2010.

Consrcios pblicos: avanos recentes

Grfico 1: Evoluo do consorciamento por setor (Em %) Brasil 2005/2009
Modalidade de Consorciamento
45%
40%
35%

BRASIL
2005

30%

BRASIL
2009

25%
20%
15%
10%
5%
0%
EDUCAO

Fonte: MUNIC 2009/IBGE.

SADE

DESENVOLVIMENTO
URBANO E SOCIAL

HABITAO

MEIO AMBIENTE

TRANSPORTES

Grfico 2 - Modalidade de consorciamento, por grande regio (2009)

(Em % do total de municpios participando de consrcios)
Tipo de Consrcio por Grande Regio - 2009

80%
70%
60%

EDUCAO

50%

SADE
DESENV. URBANO

40%

HABITAO

30%

MEIO AMBIENTE

20%

TRANSPORTES

10%

Fonte: MUNIC 2009/IBGE.

ES
TE

L
CE
NT
R

SU

DE
ST
E
SU

ES
TE
NO

RD

RT
E
NO

BR

AS
IL

0%

Grfico 3 - Modalidade de consorciamento, por faixa populacional (2009)

(Em % do total de municpios participando de consrcios, em cada faixa)
Tipo de Consrcio por Tamanho da Populao - 2009
60%

50%
EDUCAO

40%

SADE

30%

DESENVOLVIMENTO
URBANO
HABITAO
MEIO AMBIENTE
TRANSPORTES

20%

10%

0%
Total

At 5000

Fonte: MUNIC 2009/IBGE.

De 5001 a
10000

De 10001 a
20000

De 20001 a
50000

De 50001 a
100000

de 100001 a
500000

Mais de 500000

MAPA 2 - Frequncia dos consrcios por municpio (2005 / 2009) - Brasil

Governar
De acordo com o paradigma da governana,
governar :
Capacitar grupos sociais e comunidades para que eles se
organizem de forma autnoma; e
Coordenar e articular esses grupos e comunidades,
assim como equilibrar os seus interesses.

A identificao e soluo de problemas sociais e

econmicos envolve a interao - redes;
Esse processo essencial para se produzir polticas
geradoras de desenvolvimento sustentvel.

Governana recente
Principais mudanas na governana, no Brasil
ps-1988:
Transferncia de poderes decisrios e de
implementao aos governos ou esferas federativas
subnacionais;
Reduo do escopo da interveno do Estado;
Ampliao da transparncia das decises pblicas;
Incorporao da sociedade civil ao processo
decisrio, via instituies participativas.

Participao social
Uma das dimenses do regime democrtico e de
sistemas federativos e republicanos, tem como
objetivos:
Transparncia,
Expresso das demandas sociais,
Insero da sociedade nas aes estatais
governana em redes,
Controle social.

Avano das instituies participativas

no Brasil
CONSELHOS NACIONAIS
Espaos permanentes de interao entre
representantes do poder pblico e da
sociedade civil que auxiliam no planejamento,
formulao e controle das polticas pblicas.
31 conselhos criados desde 1930 1350
conselheiros titulares
10 conselhos criados na dcada de 1990 (33%)
16 conselhos criados entre 2003 e 2010(50%)

Avano das instituies participativas

no Brasil
CONFERNCIAS NACIONAIS
Eventos que ocorrem periodicamente e
constituem canal de comunicao entre
diversos setores sociais e o Estado brasileiro.
Produzem deliberaes e diretrizes para as
polticas pblicas.
12 conferncias at 1988
74 conferncias nacionais entre 2003 e 2010

OUVIDORIAS
Atuam na interlocuo entre o cidado e a
administrao pblica.
Permite que o cidado participe da gesto pblica e
realize o controle social sobre os servios oferecidos.
O nmero de ouvidorias cresceu de 40 em 2003 para
176 em 2011.
3 Desafios para as ouvidorias:
1. Constituio de ouvidorias autnomas e democrticas.
2. Criao de um Sistema Federal de Ouvidoria Pblicas
com o objetivo de Articular e coordenar a ao das
Ouvidorias Pblicas.
3. Criao de indicadores de avaliao.

Estudos sobre participao

Estudos no Brasil at anos 90 :
A dinmica horizontal da relao entre os
atores sociais,
Relao de autonomia e dependncia em
relao ao Estado.
A partir de 2000 os estudos tornaram-se mais
complexos:
Efetividade deliberativa
Efeitos distributivos da participao social.

Monitoramento
e fiscalizao

Direcionamento
estratgico

Resoluo de
problemas e
conflitos

Conferncias

Conselhos e
Ouvidorias

Reunies,
comits, GTs
e mesas de
negociao

Audincias e
Consultas

Oitiva para aes

especficas

Legenda: azul 1 a 10 conselheiros, amarelo 11 a 20, verde 21 a 30, vermelho mais de 30.
Fonte: Survey IPEA 2011.

Fonte: Survey PRODEP 2011

PROPOR (44,2%):
Garantias de direitos
Estabelecimento de estratgias
Indicao de prioridades de ao
Articulao de entes federados
Indicao de alternativas de financiamento
Criao ou qualificao de programas,
polticas, planos e sistemas

AGENDAR (24,5%):
Disseminar uma viso de poltica ou maneira
de tratar o assunto
Possibilitar o encontro de diferentes sujeitos
polticos
Promover reflexes e debates
Reafirmar compromissos

FORTALECER A PARTICIPAO (17,3%):

Reafirmando princpios e propondo
instrumentos participativos
Garantir o acesso a grupos especficos em
espaos participativos
Criao e reformulao de conselhos
Monitoramento e institucionalizao de
conferncias

ANALISAR (14%):
Diagnstico da realidade
Avaliao da implementao de uma poltica

O(A) SR(A) ACHA QUE O GOVERNO FEDERAL

ENTRE 2003 E 2010 AMPLIOU AS
OPORTUNIDADES DE INFLUNCIAS DA
SOCIEDADE NAS DECISES GOVERNAMENTAIS?
%
Sim
53,0
No
38,0
NR
9,0
Total
100,0

J PARTICIPOU DE ALGUMA CONFERNCIA

TEMTICA ?
%
Sim
6,5
No
35,3
NR
58,2
Total
100,0

J OUVIU FALAR DAS CONFERNCIAS

TEMTICAS PROMOVIDAS NOS
MUNICPIOS,ESTADOS E NA UNIO?
%
Sim
41,8
No
57,7
NR
,5
Total
100,0

Se j participou de conferncias, em qual temtica?

%
Assistncia social

56,4

Comunicao

22,2

Cultura

29,4

Das cidades

20,5

Direitos humanos

39,2

Educao

18,9

Esportes

16,1

Juventude

11,2

Poltica para as mulheres

44,8

Sade

8,4

Sade mental

11,2

Segurana alimentar e nutricional

3,5

Segurana pblica

12,6

Fonte: survey PRODEP 2011

13%

8%

11%
68%

Fonte: IPEA, 2011.

Desenvolvimento
Econmico
Garantia de direitos
Infraestrutura e
Recursos Naturais
Polticas Sociais

Proteo Social

MeioAmbiente

Desenvolvimento
Econmico

Infraestrutura

Transparncia e
legitimidade

42%

38%

32%

27%

Correo de rumos e
metodologias dos
programas

22%

29%

43%

45%

Fiscalizao e controle

36%

33%

25%

28%

Total

100%

100%

100%

100%

Fonte: Sigplan - Respostas de gerentes de programas nos relatrios de avaliao

anual

 Multidimensionalidade dos resultados

formao de cidados mais preparados para ao
poltica;
formao e ativao de novos atores na sociedade
civil;
transparncia, racionalidade e eficincia da
administrao pblica;
polticas pblicas direcionadas a funes
distributivas e inclusivas; a formao de novas elites
polticas;

Contribuies: Constantino Mendes, Acir Almeida, Joana Alencar,

Ronaldo Garcia, Luseni Aquino, Paulo de Tarso Linhares (DIEST),
Renato Balbim (DIRUR) e Grupo CODE.
Apresentao: Renato BALBIM IPEA/DIRUR
renato.balbim@ipea.gov.br