Flavia Terigi

LA INCLUSIN COMO PROBLEMA DE LAS POLTICAS EDUCATIVAS

El aporte que este trabajo puede realizar al anlisis del modo en que las polticas
educativas abordan las nuevas demandas sociales toma como punto de partida
una definicin concreta de tales demandas: garantizar a nias, nios,
adolescentes y jvenes de los grupos ms vulnerabilizados de la regin
trayectorias escolares continuas, completas y en proyectos educativos que los
preparen para vivir en sociedades cada vez ms complejas y plurales.
La condicin que nos ocupa, vulnerabilizados, es el resultado histrico y
(esperamos) reversible de procesos sociales que producen como efecto la
situacin de vulnerabilidad: los grupos no son vulnerables por alguna condicin
propia que los haga tales, sino que estn colocados en situacin de vulnerabilidad
por efecto de procesos de concentracin de la riqueza, de explotacin econmica,
de segregacin en la participacin poltica y de desigualdad en el acceso a los
bienes culturales.
Las consideraciones
Del anlisis de este variado conjunto de polticas educativas emergen las
consideraciones que se presentan en este escrito. Se trata de consideraciones
que se proponen plantear reflexiones sobre lo que funciona, sobre lo que parece
no funcionar y sobre lo que hace falta, pero debe advertirse que no son
recomendaciones generales vlidas para cualquier contexto poltico: la
singularidad de las situaciones que atraviesan los pases, los gobiernos, los
programas y las escuelas, nos impiden realizar afirmaciones de valor universal.
Proponemos estas consideraciones con la expectativa de que quienes afrontan los
problemas de la inclusin educativa en el da a da de las escuelas y de las
polticas pueden encontrar en ellas una perspectiva conceptual en la que inscribir
sus esfuerzos y en la que construir los planteamientos que cabe hacer al Estado,
un Estado que se pretende garante de los derechos educativos de la poblacin de
nuestros pases.
1. Amrica Latina es una regin en la que en el sector educacin las normas son
de avanzada en cuanto al reconocimiento del derecho a la educacin,12 pero
donde se experimentan grandes dificultades para traducir la legislacin en
polticas sectoriales y, ms an, en prcticas pedaggicas que hagan realidad el
derecho. Nos encontramos en un momento de universalizacin de niveles de
escolarizacin que histricamente no alcanzaban a toda la poblacin de nuestros
pases; pero este esfuerzo de universalizacin coincide con un agravamiento de
las desigualdades sociales, debido a la crisis de un modo de produccin que se ha

mostrado incapaz de garantizar todos los derechos reconocidos en las leyes. Son
conocidas las situaciones de exclusin de una parte de la poblacin del sistema
educativo, as como la desigualdad de la educacin a la que tienen acceso grupos
distintos de la poblacin. Por tanto, sin minimizar la importancia del
reconocimiento del derecho en la norma, es necesario considerar el derecho a la
educacin ms all de su dimensin normativa como expectativas de
actuacin social que se concretan (o no lo hacen) en prcticas cotidianas.
2. En trminos empricos, los problemas de inclusin educativa no se reducen a
las situaciones en las que no se accede a la escuela, o en las que determinadas
poblaciones acceden a ella pero permanecen pocos aos. Por consiguiente, una
premisa conceptual para la consideracin de la inclusin como problema de las
polticas educativas es la ampliacin del significado de la exclusin en
educacin, a fin de abarcar las formas de escolaridad de baja intensidad, los
aprendizajes elitistas y los de baja relevancia.
Cuando se habla de exclusin educativa, nos encontramos frente a problemas
cuya superacin podemos ligar ms directamente con las polticas educativas,
como la falta de oportunidades de escolarizacin en la primera infancia, o la
desigualdad en el equipamiento escolar. Pero cuando se consideran formas ms
sutiles de exclusin, podemos aadir otros problemas, como las repitencias
reiteradas de la poblacin pobre, o la derivacin de los chicos pobres a circuitos
de recuperacin en nombre de sus dificultades de aprendizaje. En educacin,
hace tiempo que se trabaja para sacar a la luz las barreras de distinto tipo y
condicin establecidas por la tradicin escolar que limitan la presencia, el
aprendizaje o la participacin de algunos grupos en condiciones de igualdad con
sus iguales en las instituciones escolares.
3. Las propuestas de poltica educativa que apuntan a la inclusin deben
comprender la complejidad de las causas de la desescolarizacin y el rezago
escolar, y actuar por consiguiente sobre una multiplicidad de fenmenos.
Ahora bien, si bien es frecuente encontrar referencias a la multicausalidad de los
fenmenos de exclusin educativa en las declaraciones de los gobiernos, es
menos frecuente que las polticas se hagan cargo de esa multicausalidad con
iniciativas capaces de atender las diversas razones por las que los nios, nias,
adolescentes y jvenes no logran completar su escolaridad. Las razones por las
cuales no asisten a la escuela, asisten irregularmente y/o no logran aprender, son
mltiples. Entre las explicaciones aportadas por distintos estudios, cabe mencionar
la situacin socioeconmica de las familias, el escaso valor que tiene la educacin
para algunas de ellas, la desmotivacin de los nios, nias y jvenes ante la
reiteracin de la experiencia de fracaso, y tambin las prcticas expulsoras de las

instituciones educativas. Las polticas deben hacerse cargo de dar respuesta a

estas diferentes situaciones, lo que abre la cuestin de la intersectorialidad.
4. La situacin de vulnerabilidad educativa en que se encuentran los nios, nias,
adolescentes y jvenes con trayectorias escolares discontinuas, inconclusas y/o
signadas por el fracaso, no se explica solo por razones escolares ni se resuelve
solo con intervenciones educativas. Hay problemas cuya superacin desborda la
intervencin especficamente educativa, y que requieren otras polticas: las
enfermedades producidas por las malas condiciones de alimentacin y salubridad
del ambiente; los desplazamientos compulsivos por violencia o por catstrofes
naturales; la desintegracin de los grupos de crianza por migraciones en procura
de escapar de la pobreza; el trabajo infantil y la explotacin de diverso tipo; la
exposicin a acciones criminales como la prostitucin infantil o el trfico de drogas,
entre otras graves situaciones que afectan las vidas de estos nios, nias,
adolescentes y jvenes. Por consiguiente, es evidente la importancia de la
intersectorialidad para hacer frente a las situaciones de vulneracin de
derechos en educacin.
5. Es necesario reconocer las peculiaridades que toman problemas
educativos generales cuando se los analiza en contextos especficos. La
exclusin educativa no es un fenmeno general que se muestre de manera
uniforme en distintos contextos, y ciertos contextos nos resultan ms conocidos en
tanto otros quedan oscurecidos en su especificidad.
Es necesario el reconocimiento de que los problemas educativos generales
pueden tomar formas especficas en contextos determinados, y de que existen
problemas que son propios de ciertos contextos. Por ejemplo un cierto nmero de
problemas educativos que toman formas especficas en los grandes centros
urbanos: entre ellos, los impactos de la segregacin urbana en la conformacin de
circuitos educativos diferenciados, los quiebres en las trayectorias educativas que
producen las migraciones hacia las ciudades, los lmites del planeamiento
educativo para dar respuesta a fenmenos demogrficos que alteran el
poblamiento de las ciudades, Se necesita un mejor conocimiento de problemas
como los enumerados, contexto por contexto, para generar polticas que den
respuestas ms precisas a cada uno de ellos.
6. Resulta de gran utilidad para comprender las iniciativas en curso analizar las
polticas en trminos de intensidad y extensin. La extensin hace referencia a
la escala o alcance de la iniciativa en relacin con su poblacin potencial. La
intensidad describe tanto la profundidad de los cambios como la exigencia de
instancias de diseo y ajuste en el nivel institucional mismo, con implicacin de
diversos actores y creacin de funciones especficas.

El aspecto problemtico de esta tensin se hace palpable si tenemos en cuenta

que son las condiciones estructurales de la escolarizacin las que dificultan las
metas de universalizacin cuando se trata de los grupos en situacin de mayor
vulnerabilidad; en este sentido, se requeriran cambios de gran intensidad, los que
sin embargo parecen contrarios a la viabilidad y el alcance de las propuestas.
Es necesario abordar el desafo en el futuro: ampliar la escala y la intensidad de
las polticas, que hoy no abarcan el conjunto de las poblaciones que es necesario
atender, ni el conjunto de fenmenos que convergen en la produccin de la
exclusin.
7. Cuando se analizan las polticas inclusivas en desarrollo, se encuentran
grandes diferencias en el armado institucional de los programas,
contraponindose dos situaciones dispares: la de los gobiernos que construyen
una institucionalidad especfica para las polticas inclusivas, dotndolas de
instancias de conduccin reconocibles y con capacidad para intervenir en el
desarrollo de las iniciativas, y la de los gobiernos que colocan los programas
inclusivos entre muchos otros, sin responsables especficos ni recursos
institucionales adecuados.
Por ejemplo, programas de asistencia socioeducativa a estudiantes pobres
quedan identificados casi con exclusividad con las becas u otras ayudas
econmicas; los programas de aceleracin de aprendizajes para poblacin escolar
con extraedad se consideran equivalentes a los cuadernillos para los alumnos; los
programas de atencin pedaggica a los multigrados rurales quedan reducidos a
materiales de apoyo a los maestros. Sin perjuicio de la centralidad que puedan
tener becas, cuadernillos para alumnos y materiales para docentes, ninguno de
ellos es toda la iniciativa; trasladar la iniciativa no es trasladar un componente, por
muy importante que ste sea y por muy adaptado que resulte al contexto en que
deber operar.
8. Finalmente, una consideracin principal: la restitucin a gran escala del derecho
a la educacin requiere transformar las prcticas escolares en el sistema
educativo regular; de lo contrario, la escuela seguir produciendo candidatos a
programas de aceleracin, de (re)ingreso, etc. Las iniciativas que hemos analizado
parecen partir de la conviccin de que se necesitan cambios en la escuela, y al
tiempo que los procuran ponen de relieve rasgos naturalizados de la llamada
forma escolar, transversal a mltiples prcticas socializadoras.
En qu medida la transformacin de las prcticas pedaggicas es posible sin
transformaciones organizacionales en las escuelas es un asunto que suscita
posiciones encontradas. Nos encontramos en un momento de debate (al menos
en el mbito educativo) sobre el carcter sistmico y universal que ha tenido el
proyecto escolar, en el que a la crtica de la escuela tal como la conocemos se le

suma la proliferacin de propuestas alternativas que se alejan en mayor o menor

medida del diseo estndar del sistema. Un desafo para el futuro es involucrarse
en polticas que cambien la escuela y asuman la construccin de respuestas a los
problemas de exclusin educativa que son producidos por la accin de la escuela.
De lo contrario, seguiremos produciendo candidatos a programas de inclusin
educativa.