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Introduo
A Organizao das Naes Unidas (ONU) foi criada em 1945 sob o impacto
dramtico da Segunda Guerra Mundial. Seu propsito supremo podia ser expresso
em uma nica palavra: segurana. Entre outras frmulas aventadas na poca, o
Presidente Franklin Delano Roosevelt acalentava a ideia de implantar um sistema
chamado por ele de tutela dos poderosos, a cargo dos Quatro Policiais: Estados
Unidos, Gr-Bretanha, Unio Sovitica e China, aos quais depois se somou
a Frana. Na Conferncia de Dumbarton Oaks, em 1944, foram aprovadas
propostas para o estabelecimento da nova organizao internacional, definindo a
estrutura e o funcionamento de seus rgos principais. O Conselho de Segurana
ficaria encarregado de manter a paz e prevenir futuros atos de agresso, pela fora
se necessrio.1 Mesmo ausente de Dumbarton Oaks, o Brasil foi o nico pas a
ser cogitado naquela Conferncia como possvel detentor de uma sexta cadeira
permanente no Conselho. Este artigo procura investigar como essa hiptese
surgiu e se desenvolveu, assim como a atitude que assumiu o governo brasileiro e
o desenlace da questo.
Roosevelt lana seu balo de ensaio
A ideia original dos Quatro Policiais nasceu de uma concepo regionalista de
Roosevelt acerca do ordenamento mundial que deveria emergir aps o conflito e
impedir a ecloso de uma Terceira Guerra Mundial. As grandes potncias deveriam
* Doutor em Histria das Relaes Internacionais pela Universidade de Braslia e diplomata. Este artigo parte
de pesquisa mais ampla realizada para a elaborao de Tese do LV Curso de Altos Estudos do Instituto Rio
Branco, aprovada em outubro de 2010. As opinies aqui expressas so de exclusiva responsabilidade do autor
(eugeniogarcia2005@yahoo.com).
1 Cf. HILDERBRAND, Robert. Dumbarton Oaks: the origins of the United Nations and the search for postwar
security. Chapel Hill: The University of North Carolina Press, 1990.
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repartir seus deveres com a manuteno da segurana em cada regio, evitando assim
que os EUA ficassem obrigados a assumir compromissos militares por toda parte.
Atuando de forma concertada, seria teoricamente possvel aos Policiais fornecer
razovel grau de proteo Europa e sia. No Oriente Mdio, zona instvel
de encruzilhada de civilizaes entre a frica e o continente euroasitico, Roosevelt
flertou com a hiptese de sugerir um Estado muulmano para o Conselho de
Segurana. Tal sugesto, porm, nunca foi formalmente apresentada pelo governo
norte-americano.2
Na Amrica Latina, o pas mais bem posicionado para eventualmente ser um
dos Policiais se essa escolha tivesse de ser feita seria o Brasil. Embora os EUA
fossem capazes de garantir sozinhos a segurana do Hemisfrio Ocidental, poderia
ser til a Washington ter um firme aliado latino-americano no Conselho. Incluir o
Brasil como membro permanente seria coerente com o grand design de Roosevelt
para salvaguardar a paz mundial no ps-guerra, articulando as diferentes regies
em torno de potncias com peso especfico em suas reas geogrficas, no marco
institucional de uma organizao que representaria foro universal de diplomacia
parlamentar para todos os Estados amantes da paz. Alm disso, a colaborao
brasileira aos Aliados havia sido em geral muito apreciada pelo governo norteamericano, em particular por Roosevelt e pelo secretrio de Estado Cordell Hull,
que consideravam o Brasil um modelo de bom vizinho.
possvel que Roosevelt, alm do reconhecimento pela contribuio brasileira
durante a guerra, tambm tivesse genuna simpatia pelo Brasil, pas que havia
visitado duas vezes: a primeira em 1936, quando parou no Rio de Janeiro a caminho
da Conferncia Pan-americana de Buenos Aires, e a segunda em 1943, para a
Cpula de Natal. Em ambas as ocasies, seus encontros com Getlio Vargas foram
amistosos. Ficou-lhe a impresso de que o presidente brasileiro era um parceiro
confivel, amigo dos EUA e comprometido com a defesa do continente americano.
As credenciais pouco democrticas de Vargas no eram obstculo a uma estreita
cooperao entre os dois pases. Enquanto prevalecessem os imperativos estratgicos
da guerra e da alta poltica mundial, em tempos de polarizao ideolgica e embate
global com o nazifascismo, de menor relevncia era a natureza do regime poltico
brasileiro. A longa noite autoritria do Estado Novo no obscurecia o fato de que
o Brasil, com Vargas e Oswaldo Aranha, havia-se revelado um apoio vital aos EUA
nos momentos de necessidade.
No somente questes de afinidade ou oportunismo teriam influenciado o
nimo de Roosevelt. Fatores conjunturais tambm tiveram seu papel. Importante
nesse sentido era a percepo norte-americana do instvel equilbrio de foras na
poltica sul-americana. A Argentina especificamente era vista como o mau vizinho,
que se mantinha apegado a uma neutralidade que mal disfarava suas inclinaes
2 Extracts from the personal diary of the Under Secretary of State (Stettinius), 31 ago. 1944, Foreign relations of
the United States [doravante FRUS], 1944, vol. I. Washington: Government Printing Office, 1966, p. 758-759.
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pelo Eixo. Aos olhos de Washington, a Argentina em 1944 parecia longe de chegar
ao ponto de ir guerra contra o Eixo, o que outros pases latino-americanos haviam
feito desde 1942, como no caso do Brasil. A conjuntura regional parecia indicar
ou ao menos no desautorizava que uma poltica mais robusta de apoio ao Brasil,
como contrapeso influncia argentina, teria guarida no quadro mais amplo dos
objetivos norte-americanos para a regio.
Assim, quando comeou a Conferncia de Dumbarton Oaks, havia um
histrico recente que se coadunava com a viso favorvel que Roosevelt tinha das
relaes com o Brasil e com a abordagem regionalista que lhe era to cara no projeto
da ONU. Em 24 de agosto de 1944, durante reunio na Casa Branca sobre o
andamento das negociaes tripartites com a Gr-Bretanha e a URSS, foi discutida
a possibilidade de ingresso da Frana e do Brasil como membros permanentes do
Conselho de Segurana. Antecipando possveis resistncias, Roosevelt expressou seu
entendimento de que a delegao norte-americana poderia levantar a questo de
um assento permanente adicional em termos gerais, mas no deveria insistir no
assunto por enquanto. Seria melhor que se fizessem apenas referncias informais
ao Brasil na discusso.3
Na sesso do Comit Diretor Conjunto de Dumbarton Oaks, que teve lugar
na manh de 28 de agosto, o subsecretrio de Estado Edward Stettinius, seguindo
as instrues de Roosevelt, levantou pela primeira vez a questo do Brasil que,
diga-se de passagem, no havia sido previamente consultado a respeito. Indicou
que mais frente nas conversaes sua delegao poderia desejar propor um sexto
assento permanente no Conselho, a fim de poder acomodar algum dos pases
latino-americanos. O chefe da delegao sovitica, Andrei Gromyko, inquiriu se
Stettinius teria algum pas especfico em mente. Leo Pasvolsky, assessor norteamericano presente reunio, respondeu que talvez pudesse ser o Brasil. Sobolev,
delegado sovitico, perguntou ento quando o Brasil deveria ser includo. Stettinius,
vendo que a discusso estava indo muito mais longe do inicialmente pretendido,
esclareceu que sua delegao no estava fazendo de fato uma proposta e tampouco
estava sugerindo qualquer momento particular para tal aumento dos membros
permanentes. O representante britnico, Alexander Cadogan, disse que se o nmero
fosse aumentado para mais de cinco membros permanentes haveria considervel
confuso. Adiantou que informaria seu governo a respeito do caso brasileiro, mas
duvidava que Londres contemplasse essa possibilidade.4
Na sequncia da reunio, Gromyko indagou se a ideia norte-americana era
inserir uma referncia ao Brasil nas propostas a serem aprovadas em Dumbarton
Oaks. Stettinius assinalou que poderia haver uma clusula recomendando que um
lugar fosse reservado Frana e outro para os pases latino-americanos. Gromyko
3 FRUS, 1944, vol. I, p. 730-732.
4 DILKS, David (ed.). The diaries of Sir Alexander Cadogan, 1938-1945. Nova York: Putnams Sons, 1972,
p. 653-654.
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aproveitou a ocasio para sublinhar que a delegao sovitica era favorvel a limitar
os membros permanentes s quatro potncias (China includa) e Frana. Stettinius
escreveria depois em seu dirio que era bvio que os soviticos preferiam somente
cinco assentos permanentes.5
No mesmo dia, tarde, Stettinius se encontrou com Roosevelt para repassar
os vrios tpicos discutidos na Conferncia, entre eles o caso do Brasil. Relatou que
as reaes tanto de britnicos quanto de soviticos haviam sido negativas. Opinou
que se o presidente quisesse agora pressionar mais duramente o assunto seria mais
difcil. Roosevelt ponderou a questo e finalmente disse que ele pessoalmente
estaria disposto a aceitar que no se nomeasse o Brasil na minuta inicial da Carta.
Desejava, no entanto, que houvesse uma meno geral no projeto que deixasse a
porta aberta para que o tema fosse futuramente tratado por ele com Churchill e
Stalin, antes que a organizao fosse efetivamente lanada.6
Em face das dificuldades encontradas, a delegao norte-americana se reuniu,
em 31 de agosto, para avaliar de novo a situao. Diversas vozes se levantaram
contra a proposta do sexto membro permanente e advogaram retir-la tout court.
Pasvolsky sustentou que outro assento desse tipo obrigaria a um aumento do
nmero de no permanentes, se fosse mantido o princpio de maioria de assentos
eletivos. O Conselho passaria a ter ento 13membros, nmero agourento
que Roosevelt no aceitaria. Outros delegados argumentaram que a presena do
Brasil reabriria o debate regional e poderia levar a presses para a incorporao
de potncias menores de outras regies. Foi tambm comentado que o Brasil no
era uma grande potncia e seu futuro poltico e econmico ainda era incerto.
A duvidosa capacidade militar do Brasil poderia minar a justificativa principal
para a concesso de privilgios aos membros permanentes, isto , as potncias
vitoriosas na guerra que teriam depois maiores responsabilidades na paz.7 Esses
e outros argumentos foram consolidados em um memorando sobre o lugar do
Brasil no Conselho, escrito por Pasvolsky e outro assessor snior, James Dunn. Os
britnicos e soviticos haviam rejeitado enfaticamente a proposta. luz dessa
oposio, alegava o texto, era preciso reconsiderar a atitude que havia sido tomada.
A delegao norte-americana, aps exaustivo estudo do assunto, recomendava
unanimemente que os EUA no apoiassem o Brasil.8
Ainda no dia 31, Stettinius entregou o memorando Pasvolsky-Dunn a
Roosevelt, que leu cuidadosamente o documento e de incio no ficou impressionado.
A maior parte das crticas da delegao norte-americana bem poderia ser aplicada
5 Stettinius a Roosevelt, memorando, Washington, 28 ago. 1944, FRUS, 1944, vol. I, p. 737; CAMPBELL,
Thomas & HERRING, George. The diaries of Edward R. Stettinius Jr. Nova York: New Viewpoints, 1975,
p. 111-113.
6 Matters to discuss with the President, Washington, 28 ago. 1944, FDR Papers, Presidents Secretarys File,
Box 131, Dumbarton Oaks Conference.
7 HILDERBRAND. Dumbarton Oaks. op. cit. p. 123-128.
8 Brazils place on the Council, Stettinius a Roosevelt, memorando particular e pessoal, secreto, Washington,
31 ago. 1944, FDR Papers, Presidents Secretarys File, Box 131.
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receber as esperadas compensaes por tudo o que o Brasil havia feito em prol
dos Aliados. Vargas deu sinal verde a Leo Velloso para que o Itamaraty fizesse
gestes junto ao governo norte-americano. Em conversas com o encarregado de
negcios dos EUA no Rio de Janeiro, Walter Donnelly, Leo Velloso ressaltou
a importncia que o governo brasileiro ligava ao assunto. Comentou que o
embaixador Carlos Martins havia sido informado em Washington de que, durante
a recente Conferncia de Qubec, Roosevelt teria falado sobre isso com Churchill
em resposta recomendao britnica de fazer da Frana um dos membros do
Conselho. Roosevelt teria dito: Se ns concordarmos com a Frana, ento eu devo
cuidar dos meus bons amigos brasileiros, porque eles vo esperar serem includos
no Conselho Permanente [sic].15
Ao que tudo indica, em meados de outubro Roosevelt ainda nutria esperanas
com relao ao Brasil no Conselho, mesmo havendo aprovado com relutncia
o memorando Pasvolsky-Dunn, que recomendava o contrrio. O fato de que
Stettinius retirara o tema da pauta em Dumbarton Oaks no significava que o
presidente simplesmente havia abdicado por completo de ver sua ideia realizada.
Ele havia pessoalmente patrocinado a China e obtido sucesso, a despeito das
crticas reconhecida fraqueza chinesa. Na perspectiva regionalista que Roosevelt
acalentava, o status de grande potncia no era exigncia to fundamental se o
pas escolhido pudesse desincumbir-se a contento ao menos em sua prpria regio,
em colaborao com os EUA. Mas, se a proposta tinha seus detratores dentro do
prprio governo norte-americano, as objees levantadas por soviticos e britnicos
representavam bice de peso, capaz de frear a iniciativa se no houvesse forte
empenho de Washington. Faz-se mister, pois, examinar melhor os dois casos.
O Brasil e a Unio Sovitica no mantinham relaes diplomticas em
1944. Na verdade, os contatos oficiais entre os dois pases eram inexistentes desde
o triunfo da Revoluo Russa. O governo brasileiro no havia reconhecido o
regime bolchevique em 1917 e fechara sua Legao na capital russa. O governo de
Moscou, que tampouco tinha representao diplomtica no Rio de Janeiro, estava
cabalmente informado do sentimento antissovitico que prevalecia entre as elites
polticas e militares brasileiras, sobretudo aps a chamada Intentona Comunista
de 1935. A estranha aliana da URSS com as potncias ocidentais na Segunda
Guerra Mundial no chegou a alterar completamente o quadro mais profundo de
antipatia pelas ideias socialistas entre membros da cpula do Estado Novo, que no
dissociavam o governo sovitico do movimento comunista internacional. Em 1942,
tentativas de aproximao entre o Brasil e a URSS foram rechaadas por Vargas,
que no queria dar a impresso de estar no mesmo barco com os soviticos. As
relaes bilaterais trilhavam caminho incerto e repleto de desconfianas dos dois
lados. Diante disso, Stalin no tinha motivao concreta e substancial para acolher
a proposta norte-americana. Mas poderia bloque-la?
15 FRUS, 1944, vol. I, p. 932-933.
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Com sua percepo crua da Realpolitik, Stalin valorizava a fora e via com
desprezo os pases pequenos, sem poder militar expressivo. Na sua viso, s grandes
potncias e somente elas deveria caber a responsabilidade de gerir os assuntos
pertinentes ordem global. Os Trs Grandes seriam os nicos a preencher esse
critrio de poder. A URSS havia aceitado a contragosto o ingresso da China e da
Frana entre os membros permanentes, por insistncia dos EUA e da Gr-Bretanha
respectivamente. Seria mais um teste de vontade fazer com que os soviticos
apoiassem a entrada de qualquer outro pas adicional que no fosse considerado
uma potncia forte o bastante para figurar entre os grandes.16 Havia o receio de
que quanto mais atores no Conselho, mais poderia diluir-se o poder da URSS no
rgo. Alm disso, politicamente alinhado aos EUA, o Brasil poderia significar um
voto extra para Washington, com a possibilidade no apenas terica de que Frana
e China pudessem tambm cerrar fileiras com os dois pases anglo-saxes (EUA e
Gr-Bretanha). Como a URSS j se sentia em menor nmero no Conselho, esse
cenrio no atraa Stalin, muito pelo contrrio.
A Gr-Bretanha, por sua vez, no tinha objeo especfica ao Brasil, pas com
o qual mantinha relaes corretas, amigveis, ainda que no fossem excelentes.
No fundo, o Brasil no era politicamente fundamental para a Gr-Bretanha, cujas
prioridades de poltica externa passavam primeiro pelas relaes transatlnticas
(EUA), pela Europa e pelo Imprio Britnico, espalhado em diversos continentes.
Nas questes de preparao para a paz, o governo de Londres costumava coordenar
sua posio com os Domnios, que participavam ativamente da guerra, inclusive
com tropas de combate. Depois de haver-se batido pela incluso da Frana no
Conselho, Churchill no podia encampar mais um candidato a assento permanente
sem se indispor com seus parceiros da Comunidade Britnica. J havendo cedido
aos desejos norte-americanos no caso da incorporao da China, seria mesmo
difcil que Churchill pudesse explicar aos Domnios que apoiaria ainda outro
pas proposto pelos EUA, deixando de fora o Canad ou a Austrlia, que tambm
vinham fazendo sacrifcios em prol da causa aliada e, muito especialmente, em
defesa de Sua Majestade Britnica e da sobrevivncia da Gr-Bretanha nas horas
mais soturnas da guerra. Para o Foreign Office, criar um sexto assento permanente
seria o mesmo que mexer num vespeiro.17
Outro ponto importante era a prpria viso britnica do Conselho de
Segurana a ser criado, influenciada pelo regionalismo de Churchill. A GrBretanha no queria arcar sozinha com os custos de manter a ordem no psguerra. Com a economia em frangalhos, o pas tinha srios problemas internos e
um Imprio imenso para cuidar, com crescente dificuldade para conter revoltas
e presses por maior autonomia, como na ndia. Seu poder claramente havia
16 SCHILD, Georg. Bretton Woods and Dumbarton Oaks: American economic and political postwar planning
in the Summer of 1944. Nova York: St. Martins Press, 1995, p. 144.
17 Position of Brazil in World Organisation Council, Embaixada britnica em Washington ao Foreign Office,
ofcio, 7 out. 1944, National Archives, Kew, FO 371/40720.
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diminudo, embora sua real condio estivesse oculta pela ilusria sensao de poder
gerada pela vitria. Para Churchill, os EUA policiariam o hemisfrio ocidental e
idealmente dariam sua contribuio para manter a segurana na Europa, servindo
como garante contra qualquer pretenso futura alem e anteparo ao expansionismo
sovitico no continente europeu. No Extremo Oriente, EUA e URSS poderiam
juntos controlar o Japo (eventualmente com assistncia chinesa). Ainda que muito
debilitada, a Frana repartiria o fardo com a Gr-Bretanha na Europa e em reas
extraeuropeias onde houvesse uma presena colonial francesa paralela britnica
(frica, Oriente Mdio ou mesmo no Sudeste Asitico). Nesse esquema, todas as
principais regies do globo estariam cobertas. Para fins exclusivos de segurana,
finalidade primeira e ltima do Conselho, no haveria ento por que incluir um
sexto membro permanente, fosse ele qual fosse.
Os Estados Unidos recuam
Entrementes, mudanas na chefia do Departamento de Estado teriam impacto
no desenrolar das tratativas. Hull, com sua sade severamente debilitada h um
bom tempo, teve de ser hospitalizado e renunciou ao cargo em 27 de novembro
de 1944. Para seu lugar foi nomeado Stettinius, com a promessa de revitalizar o
Departamento.18 Stettinius no havia compartilhado das experincias anteriores de
Roosevelt e Hull na poltica hemisfrica. No se sentia previamente comprometido
e muito menos entusiasmado com o Brasil. O novo secretrio de Estado podia
agora dar livre curso s suas prprias vises sobre o caso brasileiro, que no contexto
da guerra e da pesada agenda interna de Roosevelt convm sempre ter presente
no estava no topo da lista de prioridades do governo norte-americano. Desde
outubro, Roosevelt dividia seu tempo entre governar os EUA, acompanhar a guerra
e conduzir sua campanha eleitoral para um quarto mandato.19
Em 18 de dezembro, procurando dar um ponto final na questo, Stettinius
telegrafou embaixada no Rio de Janeiro para transmitir a posio de seu governo
em relao s aspiraes brasileiras. Os EUA estavam preparados a dar forte apoio
a um assento no permanente para o Brasil. Quanto alocao ao Brasil de um
assento permanente, Stettinius foi incisivo ao afirmar que os EUA no iriam insistir
nisso. Entre as razes para tanto, anotou, estava o fato de que as perspectivas de
sucesso, sem o apoio ativo da URSS, seriam em termos prticos desprezveis.
O esforo seria no apenas infrutfero, mas enfraqueceria tambm a posio
norte-americana em outros assuntos importantes. Havia uma oposio resoluta
ao aumento da composio do Conselho acima da proposta de 11membros (cinco
permanentes e seis no permanentes). Elevar o nmero de cadeiras permanentes,
18 CAMPBELL, Thomas. Masquerade peace: Americas UN policy, 1944-1945. Tallahassee: Florida State
University Press, 1973, p. 68.
19 HOOPES, Townsend & BRINKLEY, Douglas. FDR and the creation of the U.N. New Haven: Yale University
Press, 1997, p. 164.
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This article aims at investigating how the hypothesis that Brazil could become one of the
permanent members of the United Nations Security Council emerged and developed when the
organization was created in 1945. The motivations of President Roosevelt in putting forward
this proposal in 1944, during the Dumbarton Oaks Conference, the resistances faced, as well as
the position adopted by the Brazilian government at the San Francisco Conference, are analyzed
by using archival sources and documents from the period under examination.
Keywords: international organizations; United Nations; Security Council; Brazilian foreign policy;
19441945.
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Abstract