INSTITUTUL DE TIINE PENALE I CRIMINOLOGIE APLICAT

CATEDRA TIINE JURIDICE I

SECURITATE CRIMINOLOGIC

APROBAT
la edina Catedrei
2013
ef catedr,
V. Guuleac, dr., prof. univ.

NOTE DE CURS

DREPT ADMINISTRATIV
pentru anul I-II secia zi/frecven redus

AUTORI:
GUULEAC Victor,
doctor n drept, prof. univ,;
COMARNICAIA Elena,
doctor n drept, lect. sup. univ.

Chiinu 2013

TITLUL I
Introducere n dreptul administrativ
TEMA 1
Dreptul administrativ ca ramur
a dreptului public i ca tiin.
Sistemul dreptului administrativ
1. Definirea dreptului administrativ; 2. Obiectul dreptului administrativ; 3. Metoda dreptului
administrativ; 4. Sistemul dreptului administrativ; 5. Corelaia dreptului administrativ cu ramurile
nrudite ale sistemului naional de drept; 6. Izvoarele dreptului administrativ; 7. tiina dreptului
administrativ.
1. Definirea dreptului administrativ
Dreptul administrativ, ca ramur a dreptului public, a aprut relativ nu demult. Apariia lui a fost
determinat de modificarea relaiilor sociale existente n societate legate de necesitatea proteciei
drepturilor fundamentale ale ceteanului i intereselor lui legale.
Constituirea dreptului administrativ ca ramur distinct a sistemului de drept a nceput odat cu
divizarea puterii n diverse verigi.
n literatura juridic att cea naional, ct i a altor state exist multiple opinii referitoare la
definirea dreptului administrativ.
n doctrina actual, menioneaz acelai autor, dreptul administrativ este definit ca acea
ramur a dreptului public care reglementeaz relaiile sociale din sfera administraiei publice,
precum i cele de natur conflictual dintre autoritile publice sau persoanele juridice de drept
privat, care exercit atribuii de putere public, pentru realizarea unui interes public, asimilate
autoritilor publice, pe de o parte, i cei vtmai n drepturile lor prin acte administrative ale
acestor autoriti, pe de alt parte1.
n viziunea lui C. Manda, n esena sa, dreptul reprezint un ansamblu de soluii ale problemelor
sociale. Ca atare, misiunea esenial a administraiei i a dreptului administrativ const n realizarea
unei raionale i eficiente serviri a interesului general al societii2.
n doctrina actual, constat un alt autor, dreptul administrativ a fost definit ca reprezentnd
acea ramur a dreptului public romn care cuprinde totalitatea normelor juridice ce reglementeaz
1
2

Iorgovan A. Tratat de drept administrativ. Vol. I. Ed. IV-a. Bucureti: ALL Beck, 2005, p. 122.
Manda C. Drept administrativ. Tratat elementar. Ediia a IV-a, revzut i adugit. Bucureti: Lumina Lex, 2007, p. 43.

organizarea i activitatea organelor de stat nfiinate pentru realizarea sarcinilor puterii executive,
raporturile dintre aceste organe i particulari (persoane fizice sau juridice), precum i rspunderea
i sanciunile aplicate pentru nerespectarea acestor norme3.
n doctrina juridic a Federaiei Ruse, dreptul administrativ este definit ca fiind:
1) cea mai cuprinztoare ramur de drept public, care reglementeaz un spectru larg de relaii
privind organizarea i funcionarea organelor administraiei publice, asigurarea legalitii
n funcionarea puterii executive4;
2) ramura dreptului public, care prezint n sine totalitatea normelor juridice imperative, n
procesul realizrii de ctre stat, n persoana organelor executive i a altor organe, a funciei
de dirijare statal a proceselor i evenimentelor vieii sociale n scopul racordrii lor la
interesele publice5;
3) ramur a sistemului rusesc de drept, ce cuprinde totalitatea de norme de drept destinate
reglementrii relaiilor sociale, aprute n legtur cu realizarea practic a puterii
executive6.
Pornind de la cele menionate i n baza analizei diverselor opinii privind definirea acestei
ramuri a dreptului, considerm c Dreptul administrativ este acea ramur a dreptului public
care cuprinde ansamblul normelor juridice ce reglementeaz relaiile sociale cu caracter executiv
i de dispoziie, referitoare la organizarea i funcionarea administraiei publice (puterii
executive) pe baza i n executarea legii.
Dreptul administrativ, ca ramur distinct a sistemului de drept, are trsturile sale specifice, i
anume: este o ramur aprut recent; reglementeaz un spectru larg de sfere; nu poate fi codificat;
este foarte mobil (dinamic); conine norme juridice bazate pe principiul inegalitii prilor
raportului juridic; unele litigii aprute pot fi soluionat de nsei organele administraiei publice;
legalitatea actelor administrative, emise de organele administraiei publice, poate fi apreciat att
de organul legislativ, ct i de instana de judecat.
Dreptul administrativ difer de alte ramuri ale dreptului, n primul rnd, prin obiectul
reglementrii.
2. Obiectul dreptului administrativ

5
6

Prisacaru V. Tratat de drept administrativ romn: partea general. Ediia a III-a, revzut i adugit. Bucureti: Lumina Lex, 2002,
p. 17.
. ., . ., . . : . 3- ., . . :
, 2008, p. 57.
. . : . : , 2009, p. 24.
/ . . . . : , 2006, p. 18.

Obiectul oricrei ramuri a dreptului l constituie un cerc strict determinat de relaii sociale, care
snt reglementate prin normele juridice ale ramurii respective.
Obiectul dreptului administrativ l constituie totalitatea relaiilor sociale care se formeaz n
procesul organizrii i funcionrii puterii executive7.
n primul rnd, obiectul dreptului administrativ, n general, cuprinde acea parte a relaiilor
sociale care au tangen cu activitatea autoritar a organelor executive i organizaiilor subordonate
lor. n al doilea rnd, obiectul dreptului administrativ cuprinde activitatea organizatoric intern
(elaborarea organigramei, selectarea i angajarea cadrelor, perfecionarea lor; asigurarea tehnico
material i juridic de funcionare a organului etc.) a conductorilor altor organe statale, care nu se
refer la sistemul organelor administraiei publice. n al treilea rnd, instanele de judecat la
examinarea cauzelor contravenionale, potrivit competenei lor (art. 394 CC al RM), i la
examinarea recursului mpotriva hotrrii (deciziei) contravenionale (art. 465 474 CC al RM)
realizeaz nu puterea judectoreasc, ci pe cea executiv (jurisdicia administrativ), adopt nu acte
judiciare, ci acte administrative cu caracter individual, anume acestea odat cu obinerea forei
juridice, implic promt apariia, modificarea sau stingerea unui raport juridic de drept administrativ.
Obiectul dreptului administrativ l constituie relaiile sociale care apar, se modific sau se
sting n procesul organizrii aparatului puterii executive i activitii administrative a lui; relaiile
ce apar n procesul activitii organizatorice interne a altor organe statale; relaiile sociale ce reies
din jurisdicia administrativ, efectuate de ctre instanele de judecat.
n doctrina actual se susine opinia potrivit creia obiectul dreptului administrativ l formeaz
acele raporturi sociale care constituie obiectul activitii administrative a statului i a
colectivitilor locale, realizate, deci, de ctre autoritile administraiei publice potrivit normelor
legale, cu excepia raporturilor sociale care se nasc n procesul realizrii activitii financiare a
statului i a colectivitilor locale8.
Obiectul dreptului administrativ, n viziunea noastr, el cuprinde nu ntregul ansamblu de
relaii sociale care apar, se modific i se sting n procesul organizrii i funcionrii organelor
administraiei publice, ci numai acea parte din ele care are caracter executiv i de dispoziie i
care nu se atribuie la obiectul reglementrii altor ramuri ale dreptului.
n urma analizei, normelor administrativjuridice i a practicii administrrii publice, putem
formula urmtoarele grupe tipice de relaii sociale care constituie obiectul reglementrii

. ., . ., . . : . 3- ., . . :
, 2008, p. 63.
Alexandru I., Carauan M., Bucur S. Drept administrativ. Bucureti: Lumina Lex, 2005, p. 83.

dreptului administrativ: 1) dintre diverse organe ale administraiei publice situate pe vertical,
atunci cnd ele snt subordonate unul altuia (de exemplu, relaiile dintre aparatul central al MAI i
inspectoratele de poliie); 2) dintre organele administraiei publice situate pe orizontal, atunci cnd
ntre ele nu exist subordonare (de exemplu, relaiile dintre ministere); 3) dintre organele
administraiei publice i alte organe statale (de exemplu, relaiile dintre MAI i Procuratura
General); 4) dintre organele administraiei publice i organizaiile, ntreprinderile, instituiile
subordonate acestora (de exemplu, relaiile dintre Consiliul municipal Chiinu i Direcia
General nvmnt din mun. Chiinu); 5)

dintre

organele

administraiei

publice

formaiunile nestatale (obteti) (de exemplu, relaiile dintre Guvern i sindicatele de ramur); 6)
dintre organele administraiei publice i ceteni.
Particularitatea de baz a raportului administrativ juridic const n faptul c una din
prile obligatorii la raportul juridic o constituie organul administraiei publice (organul
executiv), care, de regul, evalueaz n calitate de subiect al administrrii publice.
3. Metoda dreptului administrativ
Metoda reglementrii juridice este un procedeu de influen asupra voinei i comportrii
prilor raporturilor juridice. Orice ramur a dreptului are metoda sa distinct de reglementare.
Obiectul reglementrii este unul de baz de delimitare a ramurilor drepturilor, ns nu unicul. Un
criteriu nu mai puin important este metoda reglementrii. Obiectul (ce anume, care relaii sociale
urmeaz a fi reglementate?) determin i specificul metodei de reglementare (cum, n ce modul n
care urmeaz a fi reglementate relaiile sociale respective).
Administrarea presupune predominarea voinei a unei pri a raportului juridic fa de voina
alteia, iar uneori i supunerea unei pri alteia. n sistemul relaiilor administrativjuridice prile
raportului, de regul, nu snt egale, fiecare din ele i realizeaz rolul su social: unul calitatea
de administrator (subiect al administrrii), iar altul parte administrat (obiectul administrrii).
Prin aceasta i se manifest particularitatea metodei de reglementare administrativjuridic.
Caracteristica de baz a metodei de reglementare juridic se manifest prin rspunsurile la
urmtoarele ntrebri: Care este statutul juridic al prilor raportului juridic? De care fapte sau
evenimente juridice snt determinate apariia, modificarea sau stingerea raportului juridic? Cum snt
determinate drepturile i obligaiile prilor raportului juridic i cum ele snt protejate?.
Pentru o nelegere mai profund a esenei metodei de reglementare i a particularitilor
metodei administrativjuridice vom compara metoda dreptului civil cu metoda dreptului
administrativ.
5

n doctrina dreptului administrativ, metoda este perceput ca form juridic, ca model al

administrrii. Normele dreptului administrativ fixeaz inegalitatea, asimetria prilor relaiilor de
administrare. Acest fapt are legtur cu subordonarea unei pri alteia. Inegalitatea juridic a prilor
relaiilor este determinat i prin diverse roluri, sarcini ale prilor raportului. Chiar la organele,
persoanele cu funcie de rspundere, situate pe aceeai scar ierarhic, caracterul statutului juridic
(obligaiile i drepturile) difer.
n ceea ce privete dreptul civil, acesta, fixnd relaiile patrimoniale i cele comerciale, stabilete
egalitatea juridic a prilor raportului. Prin urmare, evenimentul juridic care d natere, modific
sau stinge raportul juridic de drept civil este contractul, care reflect voina ambelor pri.
Raporturile administrativjuridice, de regul, apar, se modific i se sting n legtur cu
evenimentele determinate de voina unilateral a uneia din pri.
n baza celor menionate, concluzionm c pentru dreptul administrativ snt caracteristice
urmtoarele metode de reglementare:
metoda de dispoziie direct (relaiile dintre prile raportului de drept administrativ se
bazeaz pe supunerea uneia dintre pri la raportul juridic alteia);
metoda de recomandare (recomandrile subiectului administrrii obin for juridic numai
n cazul n care ele snt acceptate de ctre cealalt parte a raportului administrativjuridic);
metoda de coordonare (prin aceast metod snt reglementate relaiile dintre prile
raportului de drept administrativ, care nu se afl n relaii de subordonare);
metoda egalitii prilor (subiecii administrrii de acelai nivel al mecanismului
administrrii statale ntreprind anumite aciuni comune sub form de contract administrativ).
Esena metodei de reglementare administrativjuridic a relaiilor din domeniul administrrii
const n: stabilirea unor reguli determinate de conduit dispunerea de a aciona n condiiile i
n modul stabilit de norma administrativjuridic respectiv; interzicerea unor aciuni sub
ameninarea constrngerii juridice respective; asigurarea posibilitii selecionrii uneia din
variantele de conduit stipulate n norma administrativjuridic; acordarea posibilitii de a
aciona sau nu n modul prevzut n norma administrativjuridic respectiv.

4. Sistemul dreptului administrativ

Sistemul de drept reprezint un fenomen juridic indivizibil, care include urmtoarele elemente
de structur: ramurile dreptului, subramurile dreptului, instituiile juridice, normele de drept.
6

Elementul de baz al acestui sistem este ramura dreptului. Ea reprezint elementul relativ separat
al sistemului de drept i este format din norme juridice care reglementeaz un grup calitativ
specific de relaii sociale. Normele juridice care reglementeaz relaiile sociale cu caracter executiv
i de dispoziie, ce apar, se modific sau se sting n procesul realizrii puterii executive i formeaz
ramura dreptului administrativ.
Ramura sistemului de drept se subdivizeaz n subramuri i instituii juridice, fiecare dintre care
cuprinde un complex separat de norme juridice ce reglementeaz relaiile sociale de acelai gen.
Pentru dreptul administrativ, de exemplu, pot fi nominalizate drept instituii juridice rspunderea
administrativ i procesul administrativ.
Dreptul administrativ este un sistem integru de norme juridice i instituii juridice asociate dup
obiect, scop, principii i metoda reglementrii. Aceste elemente ale sistemului dreptului
administrativ trebuie s fie coordonate i bazate pe definiii unice. n interiorul sistemului exist
ierarhizarea normelor cu diverse fore juridice: generale i speciale. n total, ramura dreptului
administrativ creeaz un regim de reglementare juridic specific.
Dreptul administrativ este o ramur a dreptului public, de aceea regimul de ramur al dreptului
administrativ poart un caracter publicojuridic. Partea obligatorie a raportului juridic reglementat
de dreptul administrativ este statul n persoana instituiilor sale.
Dreptul administrativ, ca i alte ramuri, reprezint un sistem, compus din instituii juridice i
norme juridice, care se intersecteaz strns. Normele administrativjuridice, dup coninutul
relaiilor sociale, se divizeaz n:
a) norme, care reglementeaz relaiile generale de administrare, adic generale pentru ntregul
proces de administrare. Aceste norme constituie prima parte a dreptului administrativ
partea general;
b) normele, care reglementeaz relaiile sociale din ramurile i sferele de administrare separate.
Aceste norme constituie a doua parte a dreptului administrativ partea special9;
c) normele, care reglementeaz relaiile sociale din sfera jurisdiciei administrative, alctuiesc a
treia parte a dreptului administrativ procesul administrativ (procedura administrativ).
Fiecare parte component a dreptului administrativ conine norme juridice care reglementeaz
relaiile sociale de acelai gen (relaii omogene).
Deci, putem concluziona c dreptul administrativ este unul dintre cele mai voluminoase i cele
mai complicate ramuri a sistemului naional de drept. Practic, nu exist sfer de activitate vital a

n prezenta lucrare Partea special nu este examinat.

societii n care s nu se desfoare activitatea executiv i de dispoziie i care nu ar fi

reglementat prin intermediul normelor juridice ale dreptului administrativ. De exemplu,
administrarea n domeniul aprrii, securitii statale, afacerilor interne, energeticii, standardizrii
etc., prioritar, este reglementat prin normele dreptului administrativ.
Dreptul administrativ este nu numai cea mai voluminoas i complicat ramur a dreptului, ci i
una important, deoarece funcia executiv n stat este de o importan major.
5. Corelaia dreptului administrativ
cu ramurile nrudite ale sistemului naional de drept
Fiind parte inseparabil a sistemului de drept, dreptul administrativ se intersecteaz, practic, cu
toate ramurile sistemului de drept:
cu dreptul constituional, care cuprinde principiile de baz ale tuturor ramurilor dreptului,
inclusiv celui administrativ;
cu dreptul civil n ceea ce privete reglementarea relaiilor patrimoniale. Dreptul
administrativ reglementeaz aceste relaii prin metoda dispozitiv. Metoda reglementrii juridice
caracteristic pentru dreptul civil, spre deosebire de metoda reglementrii administrativjuridice, se
bazeaz pe egalitatea prilor raporturilor reglementate;
cu dreptul muncii. Multiplele relaii de munc a muncitorilor i funcionarilor snt
reglementate att de dreptul muncii, ct i de dreptul administrativ. Pornind de la faptul c apariia
raporturilor de munc dintre angajator i cel angajat este precedat de emiterea unui act administrativ
ordin de ncadrare i se sting aceste raporturi, la fel, n baza emiterii unui act administrativ
ordin de eliberare din funcie;
cu dreptul financiar, care reglementeaz relaiile sociale n sfera activitii financiare a
statului, relaiile ce apar n procesul acumulrii i distribuirii resurselor financiare ce constituie
venitul naional al Republicii Moldova;
cu dreptul penal. Normele dreptului administrativ determin care fapte ilicite constituie
abatere administrativ, abatere disciplinar, contravenie i care msuri de constrngere
administrativ pot fi aplicate fa de subiecii activi ai faptelor comise. Dreptul penal stabilete
faptele ilicite ce constituie infraciune i care msuri de constrngere penal pot fi aplicate fa de
subiectul activ al infraciunii.
6. Izvoarele dreptului administrativ

Definirea i clasificarea izvoarelor dreptului. Termenul de izvor, n domeniul dreptului, are

semnificaia de surs, de origine, de factor de determinare i de creare a dreptului10.
Analiza izvoarelor dreptului n teoria general a dreptului a pus n lumin dou categorii de
accepiuni ale acestei noiuni: izvor de drept n sens material i izvor de drept n sens formal11.
Izvoarele materiale ale dreptului, denumite i izvoarele reale, snt concepute ca adevrate daturi ale dreptului, realiti exterioare acestuia, care determin aciunea legiuitorului sau dau natere
unor reguli izvorte din necesitile practice.
Izvoarele materiale reprezint condiii sociale care determin adoptarea unor norme juridice.
Pentru ca o regul de conduit s devin obligatorie pentru cei crora li se adreseaz, este nevoie ca
acea regul s capete o form juridic, prin care voina guvernanilor s devin voin de stat,
obligatorie pentru membrii societii, pentru a putea s intervin, n caz de nevoie, cu fora de
constrngere a statului. Aici intervin izvoarele formale ale dreptului. Acestea reprezint actele
normative adoptate sau emise de ctre autoritile publice competente, acte ce conin norme
juridice, reguli de conduit obligatorii, imperative12.
ntr-o formulare succint, izvoarele formale reprezint formele juridice de exprimare a
voinei guvernanilor.
tiina dreptului investigheaz izvoarele formale ale dreptului ca forme de exprimare concret a
normelor juridice care au un caracter abstract13.
Izvoarele dreptului administrativ reprezint formele n care se exprim normele dreptului
administrativ care genereaz, modific sau sting raporturi de drept administrativ.
Cu alte cuvinte, normele juridice snt cuprinse n acte juridice cu caracter normativ, care devin,
astfel, izvoare formale ale dreptului.
Potrivit unei opinii exprimate n doctrina actual, spre deosebire de celelalte ramuri ale dreptului
public, care i au izvorul, de regul, n lege, dreptul administrativ i are izvorul i n alte forme
de exprimare a normelor juridice (actele administrative cu caracter normativ elaborate (emise) de
ctre subiecii administrrii de toate nivelele).
Izvoarele scrise ale dreptului administrativ prezint, n epoca contemporan, o determinare
constituional, Constituia fiind primul dintre acestea.

10
11

12
13

Manda C. Drept administrativ. Tratat elementar. Ed. a IV-a, revzut i adugit. Bucureti: Lumina Lex, 2007, p. 58.
Popa N., Eremia M., Cristea S. Teoria general a dreptului. Ed. a II-a, revizuit i adugit. Bucureti: ALL Beck, Colecia curs
universitar, 2005, p. 161.
Brezoianu D. Drept administrativ romn. Bucureti: ALL Beck, 2004, p. 31.
Balan E. Instituii administrative. Bucureti: C. H. Beck, Colecia Master, 2008, p. 40.

n principiu, se admite ideea ordonrii i a ierarhizrii izvoarelor scrise, avndu-se n vedere un

sistem al normativitii juridice, ierarhizarea fcndu-se dup fora juridic a actelor normative,
neleas ca for de a produce efecte juridice. Fora juridic a unui izvor scris este dat n
coninutul i caracterul acestuia, determinate de natura i poziia autoritii publice de la care
eman actul respectiv14.
n raport de autoritate public de la care provin i, implicit, de fora lor juridic, izvoarele scrise
ale dreptului administrativ snt: Constituia, alte legi (constituionale, organice i ordinare),
ordonanele Guvernului, decretele Preedintelui Republicii Moldova, hotrrile Guvernului,
actele administraiei centrale de ramur, indiferent de denumirea lor (ordine, instrucii,
precizri), hotrrile consiliilor locale, dispoziiile preedintelui raionului, dispoziiile primarilor.
Tratatele i conveniile internaionale reprezint izvoare ale dreptului administrativ numai cu
ndeplinirea urmtoarelor trei condiii: s fie de aplicaie direct, nemijlocit; s fi fost ratificate
conform dispoziiilor constituionale (art. 8 alin. (1) din Constituie); s cuprind reglementri ale
relaiilor sociale ce fac obiectul dreptului administrativ15.
Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ. n ceea ce privete izvoarele nescrise ale
dreptului administrativ, discuiile se poart, de regul, n literatura de specialitate, n legtur cu
obiceiul (cutuma), jurisprudena, principiile generale ale dreptului i doctrina.
7. tiina dreptului administrativ
tiina dreptului administrativ este parte component a sistemului tiinelor juridice. Ea este
privit ca un sistem de concepii tiinifice, de metode a cunoaterii, principii de baz despre
ramura dreptului administrativ i obiectul reglementrii lui.
Obiectul tiinei dreptului administrativ l constituie investigaiile privind administrarea
public, relaiile sociale ce apar n procesul administrrii i normele administrativjuridice care
reglementeaz aceste relaii, analiza practicii aplicrii a acestor norme juridice, dezvluirea i
studierea eficacitii mecanismului juridic de reglementare a relaiilor sociale din domeniul
administrrii publice.
Scopul de baz al tiinei dreptului administrativ, a investigaiilor tiinifice din acest domeniu
este elaborarea recomandrilor i propunerilor privind majorarea eficacitii reglementrii
administrativjuridice a proceselor de administrare, perfecionarea practicii creativ-aplicative a
normelor dreptului administrativ n toate domeniile i sferele administrrii publice. Prin atingerea
14
15

Iorgovan A. Tratat de drept administrativ. Vol. I. Ed. a IV-a. Bucureti: ALL Beck, 2005, p. 129.
Iorgovan A. Op. cit. (2005), p. 135.

10

acestui scop, tiina dreptului administrativ vine cu suportul su n soluionarea problemelor

stingente a societii i ale statului.
Baza teoretic a investigaiilor din domeniul administrrii publice o constituie operele
savanilor autohtoni i celor strini. Pentru realizarea investigaiilor tiinifice n domeniul dreptului
administrativ un rol deosebit i revine studierii i contientizrii practicii organizrii i funcionrii
organelor executive ale statului i celor ale administraiei publice locale, formelor i metodelor
performante de administrare.
Baza metodologic a tiinei dreptului administrativ o constituie metodele tiinifice de
investigaie unanim acceptate, cum ar fi: metoda istoric, analiza comparat, metoda logic i cea
formal-juridic, metodele sociologice etc. tiina dreptului administrativ are menirea de a sluji
intereselor persoanei, societii i statului.
Este firesc c orice ramur a tiinei, inclusiv celei juridice, are i sistemul su, care este
condiionat de coninutul tiinei. Sistemul tiinei dreptului administrativ este bazat pe
raporturile interne existente dintre diverse instituii juridice ale ramurii dreptului administrativ.
Sistemul disciplinei dreptului administrativ, studiat n instituiile universitare, este raportat la
sistemul tiinei dreptului administrativ i sistemul ramurii dreptului administrativ. Totodat,
sistemul cursului are specificul su, deoarece este condiionat de amplasarea materialului didactic.
Scopul primordial de dezvoltare a tiinei dreptului administrativ al Republicii Moldova, la
momentul actual, trebuie s fie investigarea proceselor de integrare condiionate de intenia
Republicii Moldova de a se integra n Uniunea European, investigarea practicii administrrii
publice n rile europene.

11

TEMA2
Normele i raporturile de drept administrativ
1. Definiia i structura normei de drept administrativ; 2. Clasificarea normelor de drept
administrativ; 3. Realizarea normelor de drept administrativ; 4. Raporturile de drept
administrativ.
1. Definiia i structura normei de drept administrativ
Convieuirea oamenilor n societate nu este posibil fr o anumit ordine de conduit, fr
reguli de comportare, inclusiv n domeniul administrrii publice, crora trebuie s se conformeze
fiecare individ aparte i cu toii mpreun. Ordinea creeaz coeziunea dintre indivizi i armonia
social, d natere, susine i dezvolt societatea.
Multitudinea i varietatea activitilor i a formelor de organizare a sistemului administraiei
publice impun cu necesitate reglementarea juridic. Normele juridice constituie o modalitate
important de introducere a ordinii n organizarea i funcionarea sistemului administraiei publice,
oferind un criteriu obiectiv de apreciere a conduitei oamenilor care realizeaz administraia public.
Norma juridic este celula de baz a dreptului, este sistemul juridic elementar. Dreptul nu poate
exista i nici nu poate fi explicat n afara realitii sale normative.
Norma juridic este un etalon, un model de comportament, ce conine preteniile i exigenele
societii fa de conduita membrilor si n anumite categorii de relaii16.
Normele de drept administrativ snt acele norme ce reglementeaz raporturile sociale care apar
ntre autoritile administraiei publice n realizarea sarcinilor executive, ntre acestea i
particulari.
Norma juridic de drept administrativ poate fi definit ca regula de conduit general i
impersonal a activitii executive a statului, cu caracter tipic, prescriptiv instituit de puterea
public, a crei respectare obligatorie este asigurat prin posibilitatea aplicrii constrngerii
administrative.
1.1. Trsturile normelor dreptului administrativ. Normelor juridice ale dreptului
administrativ le snt caracteristice trsturile recunoscute de teoria general a dreptului, i anume:

16

Baltag D. Teoria general a dreptului: [pentru uzul studenilor]. Chiinu: ULIM, 2010, p. 228.

12

caracterul general i impersonal; caracterul tipic; obligativitatea normei juridice; caracterul

prescriptiv al normei juridice.
n acelai rnd, normele dreptului administrativ au unele trsturi proprii: reglementeaz
raporturile sociale care apar ntre autoritile administraiei publice sau ntre acestea i particulari, n
realizarea sarcinilor administrrii publice; se caracterizeaz printr-o mare diversitate, ntlnindu-se
n aproape toate domeniile i sectoarele de activitate; au un grad diferit de generalitate; se emit n
baza i n vederea respectrii Constituiei i a altor acte legislative.
1.2. Formele de manifestare a normelor juridice de drept administrativ (contravenional).
n funcie de scopurile reglementrii juridice, de specificul relaiilor sociale reglementate, de
particularitile caracteristice prilor acestor relaii, normele juridice de drept administrativ pot
prelua diverse forme de manifestare n coninutul dispoziiilor normative, cele mai importante fiind:
a) stabilirea consecutivitii stricte a aciunilor n condiiile corespunztoare i n modul cuvenit,
prevzute de norma respectiv;
b) interzicerea svririi diferitor aciuni sub ameninarea aplicrii unor mijloace de influen
juridic;
c) acordarea unei pri la raporturile de drept administrativ (contravenional), posibilitatea de a
alege una din variantele de comportare prevzute n norm. n aceste cazuri nu este posibil
eschivarea de la executarea dispoziiei, partea corespunztoare a raportului fiind obligat s
acioneze de sine stttor, prin alegerea variantei de comportare;
d) acordarea unei pri la raportul de drept administrativ (contravenional), posibilitatea de a
aciona din proprie iniiativ, adic libertatea de a ntreprinde sau nu anumite aciuni care snt
prevzute n norma juridic contravenional.
1.3. Structura normei dreptului administrativ. Sub aspectul structurii lor, la normele
dreptului administrativ, ca la orice norm juridic, deosebim o structur intern, logicojuridic,
i o structur extern, tehnicojuridic.
Din punctul de vedere al structurii tehnicojuridice, normele dreptului administrativ se exprim
n articole i alineate.
Sub aspectul structurii logicojuridice, adic al formei interne i coninutului su, norma de
drept administrativ conine trei elemente, i anume: ipoteza (de regul, mai dezvoltat), dispoziia
(de regul, imperativ), precum i sanciunea.
Ipoteza normei de drept administrativ prevede mprejurrile, condiiile n care se aplic i
subiectele la care se refer dispoziia. Dispoziia normei de drept administrativ cuprinde fondul,
coninutul reglementrii, indicnd conduita pe care trebuie s o urmeze subiectele la care se refer,
13

ce trebuie s fac sau s nu fac acestea. Ea este n general categoric, imperativ, deoarece relaiile
sociale care fac obiectul reglementrii n dreptul administrativ se desfoar n procesul de realizare
a puterii. Sanciunea normei de drept administrativ stipuleaz consecinele ce pot surveni n
cazul nerespectrii (nclcrii) prevederilor dispoziiei. Ea este un element al normei de drept n care
snt prevzute metodele de influen asupra persoanei care a comis cu vinovie un delict
administrativ, prin aplicarea fa de ea a msurilor de constrngere statal.
Trebuie fcut ns o distincie ntre sanciune, ca element al structurii logicojuridice, i
sanciune, ca element al rspunderii juridice din dreptul administrativ. ntre ele exist un raport de
la ntreg la parte.
1.4. Raportul normelor juridice ale dreptului public cu normele juridice ale dreptului
privat. n ceea ce privete normele dreptului public, n general, normele dreptului administrativ
aparinnd acestei categorii, n doctrina interbelic s-a realizat o delimitare de normele dreptului
privat care i pstreaz valoarea peste decenii, fiind preluat, la ora actual, de majoritatea
autorilor17.
Normele dreptului public (inclusiv ale dreptului administrativ) i celui privat au caracteristici
att comune, ct i distinctive.
Spre deosebire de normele de drept privat, care snt mult mai cristalizate i mai stabile, normele
dreptului public se caracterizeaz printr-o mobilitate mare, mai ales datorit caracterului lor politic.
Spre deosebire de dreptul privat, n cazul cruia oricine poate s fie titularul unui drept, n
dreptul public nu oricine poate s exercite drepturile reglementate de normele ce aparin acestuia.
Normele de drept privat au o precizie mai mare dect cele de drept public, care snt mai puin
determinate.
n timp ce dreptul public se bazeaz, n caz de nerespectare a normelor sale, pe fora de
constrngere a statului, n dreptul privat, constrngerea, ca mod de asigurare a respectrii normelor,
se ntlnete foarte rar.
n dreptul privat ntlnim sanciuni precise, cum ar fi nulitatea, rezilierea contractului, daune
etc., pe cnd n dreptul public, cu excepia dreptului penal i celui contravenional, sanciunile nu au
aceeai precizie.
Normele de drept administrativ snt adoptate numai de organul legislativ (cu excepia
ordonanelor Guvernului). Actele administrative cu caracter normativ snt acte juridice care cuprind

17

Negulescu P. Op. cit. (1934), p. 34.

14

norme de conduit i snt emise (adoptate) numai de ctre autoritile administraiei publice de toate
nivelele.
2. Clasificarea normelor de drept administrativ
n ceea ce privete clasificarea normelor de drept administrativ, acestea pot fi mprite n
mai multe categorii, avnd la baz diferite criterii. Aceste criterii difer de la o ar la alta, de la un
autor la altul. n urma sintezei diverselor opinii, n prezenta lucrare vom utiliza urmtoarele criterii
de clasificare a normelor dreptului administrativ dup:
1) obiectul de reglementare;
2) sfera de cuprindere a normelor;
3) funcia dreptului administrativ;
4) specificul raporturilor sociale reglementate;
5) coninutul juridic (gradul de impunere) a normelor.
3. Realizarea normelor de drept administrativ
Realizarea normelor administrativjuridice se manifest prin implementarea n practic a
prescrierilor lor, asigurarea comportrii cuvenite a participanilor la raporturile de administrare. Cele
mai recunoscute i acceptate snt urmtoarele variante de realizare a normelor administrativ
juridice: executarea, aplicarea, utilizarea, respectarea.
Executarea const n conformarea strict a tuturor subiecilor relaiilor de administrare a
prescrierilor juridice, regulilor obligatorii de comportare, restriciilor i limitelor care se conin n
normele administrativjuridice.
Aplicarea const n elaborarea i adoptarea (emiterea), de ctre subiecii administraiei publice
(organele puterii executive i persoanele de rspundere a lor), fie a actelor administrative cu caracter
normativ care prevd mecanismul de realizare a prescrierii juridice respective, fie a actelor
administrative cu caracter individual, care determin aplicarea normei administrativjuridice n
situaia concret.
Utilizarea se manifest prin aplicarea de ctre organul executiv al administraiei publice
(persoanelor cu funcii de rspundere) a unei variante alternative a activitii executive prevzute de
norma administrativjuridic.
Respectarea presupune abinerea subiectului dreptului administrativ de a svri aciuni
interzise. Respectarea se distinge de utilizare prin comportamentul pasiv al subiectului raportului de
administrare.
15

 4. Raporturile de drept administrativ

4.1. Definirea raportului de drept administrativ. Ca sistem al normelor juridice, dreptul
administrativ nu este un scop n sine. El are menirea de a reglementa conduita oamenilor n relaiile
interindividuale i n planul vieii sociale n conformitate cu interesul general i valorile admise. n
relaiile lor reciproce, normate juridic, oamenii trebuie s se comporte dup prescripiile normelor
juridice.
ntr-o formulare general, prin raporturi juridice nelegem relaiile sociale ce se afl sub
incidena normelor juridice.
Prin urmare, nu orice relaie social este reglementat de norme juridice i nu poate fi conceput
un raport juridic n absena normelor juridice18.
Premisele apariiei unui raport juridic snt existena normei juridice i a faptului juridic, precum
i a subiecilor raportului. ntre subiecte se stabilete o relaie social reglementat juridic. Prin
intermediul normei juridice se determin conduita subiecilor raportului juridic concret, extinderea
drepturilor i obligaiilor acestora, momentul apariiei, modificrii i stingerii raportului respectiv
etc.19
Raporturile de drept administrativ reprezint relaiile sociale care au fost reglementate, direct
sau indirect, adic prin intervenia unor fapte juridice, de ctre normele dreptului administrativ20.
Cu alte cuvinte, raporturile de drept administrativ snt relaiile sociale ce se formeaz, n
principal, n legtur cu organizarea i exercitarea competenei organelor administraiei publice,
relaiile sociale ce snt supuse reglementrilor normelor dreptului administrativ21.
ntr-o alt formulare, raportul juridic administrativ a fost definit ca acel raport social
reglementat de normele dreptului administrativ care intervin n cadrul i pentru realizarea funciei
executive a statului22.
Raporturile de drept administrativ apar, se modific sau se sting n condiiile prevzute de
normele dreptului administrativ. Astfel, pentru ca norma juridic s fie operant, s apar, s
modifice sau s sting un raport de drept administrativ, este necesar o premiz un fapt de care
nsi norma juridic s decid aplicarea sa. Este vorba despre fapte juridice administrative, ce pot fi
independente de voina omului (evenimente) sau de aciuni sau inaciuni ale omului.

18
19
20
21
22

Iorgovan A. Op. cit. (2005), p. 149.

Blan E. Op. cit. (2008), p. 41.
Iorgovan A. Op. cit. (2005), p. 150.
Negoi Al. Op. cit. (1996), p. 40.
Petrescu R. N. Op. cit. (2004), p. 49.

16

Spre deosebire de evenimente, care snt acele mprejurri (fapte naturale) ce se produc
independent de voina omului i de care legea leag apariia, modificarea sau stingerea de raporturi
juridice administrative, aciunile snt fapte voluntare, de care legea de asemenea apariia,
modificarea sau stingerea de raporturi juridice administrative. Faptele naintate de lege pot fi
clasificate dup urmtoarele criterii:
1. Dup calitatea celui care le svrete, faptele juridice administrative pot fi comise de
funcionarii publici sau de particulari;
2. Dup legalitatea efectelor juridice pe care le produc, faptele juridice administrative pot fi
licite (care produc efecte juridice legale) i ilicite (care produc efecte juridice ilegale).
4.2. Trsturile raporturilor dreptului administrativ. Raporturile de drept administrativ se
caracterizeaz prin dou trsturi eseniale23. n primul rnd, unul dintre subiecte este ntotdeauna
un purttor al autoritii publice, determinnd, n condiiile legii, la un anumit comportament din
partea celuilalt subiect. n al doilea rnd, este vorba de raporturi de putere, care apar n sfera
relaiilor sociale, reglementate de dreptul administrativ.
Prima trstur urmrete s individualizeze raporturile de drept administrativ fa de
raporturile de drept civil, n care pot intra i autoritile administraiei publice, autoritile publice
sau structurile nestatale, n timp ce prin cea de-a doua trstur se urmrete delimitarea
raporturilor de drept administrativ de celelalte raporturi de drept public.
4.3. Structura raportului de drept administrativ. Raportul de drept administrativ este format,
ca orice raport juridic, din trei elemente: subiect, obiect i coninut24.
Raportul de drept administrativ presupune existena a cel puin dou persoane, denumite
subiecte. n anumite raporturi, unul din subiecte este titular de drepturi, iar cellalt este titular de
obligaii, n timp ce n alte categorii de raporturi de drept administrativ ambele subiecte pot fi
titulare att de drepturi, ct i de obligaii. Subiectul titular de drepturi se numete subiect activ, iar
subiectul titular de obligaii se numete subiect pasiv.
Deoarece activitatea de administrare este realizat, n principal, de autoritile administraiei
publice i, n subsidiar, de autoritile publice, cel puin unul din subiecte la raporturile de drept
administrativ este nvestit cu prerogative de putere public.
Obiectul raportului juridic este definit ca reprezentnd o anumit aciune sau conduit asupra
creia snt ndreptate drepturile i obligaiile prilor.

23
24

Iorgovan A. Op. cit. (2005), p. 153.

Petrescu R. Op. cit. (2004), p. 51; Manda C. Op. cit. (2007), p. 68; Trilescu A. Op. cit. (2005), p. 5; Blan E. Op. cit. (2008), p. 41.

17

Obiectul raportului de drept administrativ l constituie acele aciuni sau inaciuni ori fapte
materiale care se realizeaz n sfera administraiei publice, fiind prin natura lor foarte numeroase i
diverse. Important este ca aceast norm juridic s se refere la apariia, modificarea sau stingerea
unor drepturi i obligaii din sfera administraiei publice.
Coninutul raportului de drept administrativ l formeaz totalitatea drepturilor i obligaiilor ce
le revin subiectelor.
Fiecare autoritate a administraiei publice execut anumite atribuii stabilite prin lege, totalitatea
lor formnd competena.
4.4. Clasificarea raporturilor de drept administrativ. Complexitatea administraiei publice,
caracterizat printr-o extrem diversitate, impune ca raporturile juridice nscute din aplicarea
normelor de drept administrativ s fie diverse.
1. O prim categorie o prezint raporturile care se formeaz n cadrul administraiei publice,
n special, cu privire la organizarea i funcionarea administraiei publice. Ele pot fi raporturi de
subordonare, de colaborare i de participare25.
2. A doua categorie mare de raporturi o prezint raporturile care se formeaz ntre un subiect
ce aparine administraiei publice i unul din afara acestui sistem26.
n aceste situaii, subiectele din afara sistemului intr n raporturi juridice cu reprezentanii
administraiei publice. Aceste raporturi pot fi: de subordonare, de colaborare i de participare. n
doctrin se apreciaz c acest gen de raporturi ar fi cel mai rspndit, el avnd ponderea cea mai
ridicat n ansamblul raporturilor juridice administrative27.
Unii autori au identificat i categoria raporturilor juridice de utilizare a serviciilor publice n
cadrul crora subiectele active acioneaz tot pe baza i n executarea legii, dar n calitatea lor de
servicii publice nfiinate pentru desfurarea de activiti cu caracter de prestaie n vederea
satisfacerii unor nevoi de interes public28.
n prestarea acestor servicii pot s apar dou situaii:
a) cnd legea oblig organele administraiei publice s le presteze, fiind ndeplinite condiiile
cerute de lege;
b) cnd legea las la aprecierea organelor administraiei publice prestarea unui serviciu public.
Raportul juridic contravenional este acea relaie de aprare social reglementat prin
legislaia contravenional, relaie ce apare, se modific i dispare n aiunea de combatere a
25
26
27
28

Brezoianu D. Op. cit. (2004), p. 29; Negoi Al. Op. cit. (1996), p. 44.
Brezoianu D. Op. cit. (2004), p. 29; Negoi Al. Op. cit. (1996), p. 45.
Petrescu R. Op. cit. (2004), p. 53; Giurgiu L., Segrceanu A., Zaharie C. G. Op. cit. (2002), p. 40.
Brezoianu D. Op. cit. (2004), p. 30; Orlov M., Belecciu t. Drept administrativ. Op. cit., p. 54.

18

contravenionalitii. Drept motiv de apariie a raporturilor juridice contravenionale servesc normele

juridice materiale care nu contribuie nemijlocit la formarea raporturilor, ci doar prevd condiiile
apariiei lor ntr-o form general29. Raportul juridic concret apare n procesul realizrii (ndeplinirii)
prevederilor normei juridice concrete.
Raporturile juridice contravenionale, n funcie de atitudinea subiecilor dreptului administrativ
fa de prevederile legale, onorarea sau neonorarea lor, se divizeaz n:
raporturi de conformare (de cooperare) n cazul respectrii legislaiei contravenionale,
cnd subiecii snt statul, care impune respectarea legii, i persoanele, destinatarii legii, care
snt determinai s respecte legea;
raportul de conflict (de contradicie) n cazul nclcrii legii contravenionale, cnd
subiecii snt statul, care impune rspunderea contravenional, i persoana tras la
rspundere contravenional, care este obligat s suporte sanciunea pentru contravenia
svrit30.
Raportul juridic contravenional de conformare (de cooperare) apare odat cu obinerea
forei juridice a legii contravenionale. Din acest moment, toi subiecii dreptului contravenional
au posibilitatea s ia cunotin de acea valoare care este protejat prin norma contravenional
material, cu modalitatea de constrngere statal, n caz de nerespectare (nclcare) a dispoziiilor
normelor materiale, i i asum obligaia constituional de a respecta legea. Statul, la rndul su,
i asum responsabilitatea de a elabora mecanismul necesar de realizare (respectare) a normelor
juridice (regulilor de conduit): constituirea organelor executive abilitate s supravegheze
respectarea legilor contravenionale; stabilirea competenei lor; asigurarea condiiilor necesare
pentru activitate etc.
Raportul juridic contravenional de conflict (de contradicie) apare din momentul comiterii
unei fapte contravenionale (nclcarea dispoziiei normei materiale). Numai din acest moment,
statul, prin organele sale competente, efectueaz ancheta contravenional i, n cazul n care va fi
stabilit vinovia fptuitorului, fa de ea va fi aplicat constrngerea statal prevzut n sanciunea
normei juridice nclcate.
Subieci ai raportului juridic contravenional pot fi toi subiecii dreptului administrativ
(contravenional).
n raporturile juridice contravenionale, dup cum am menionat deja, reprezentantul statului va
fi ntotdeauna subiect dominant, el fiind titular al funciei de aprare social, a puterii statale.
29
30

. . . : , 1996, p. 179-180.
Furdui S. Drept contravenional. Op. cit., p. 79.

19

Subiecii concrei ai raportului juridic contravenional snt dependeni de tipul acestor raporturi.
n cazul raporturilor juridice de conformare, statul, prin elaborarea normelor juridice
contravenionale, impune tuturor subiecilor dreptului administrativ (contravenional), n mod
indiscutabil, reguli de conduit obligatorii31. Cel de-al doilea subiect n acest raport nu este strict
nominalizat i, n funcie de modul i coninutul activitii privind prevenirea de contravenii i
combaterea contravenionalitii, poate fi orice subiect de drept administrativ (contravenional).
n cazul raporturilor juridice de conflict, cel de-al doilea subiect al raporturilor juridice
contravenionale este strict determinat persoana fizic sau juridic care a nclcat legea, svrind
o contravenie32.
Obiectul raportului juridic contravenional l constituie anumite aciuni sau inaciuni pe care
statul ca subiect dominant le poate pretinde i pe care cealalt parte a raportului este obligat
s le svreasc sau s se abin de a le svri33.
Durata raportului juridic contravenional depinde de pericolul social al faptei comise, de
operativitatea efecturii procedurii contravenionale etc. Ea include patru elemente: apariia,
constatarea, modificarea i stingerea raportului juridic contravenional34.
Raportul juridic de conformare apare odat cu intrarea n vigoare a legii contravenionale.
Modificarea i stingerea raportului juridic de conformare au loc odat cu modificarea sau abrogarea,
n modul stabilit, a legislaiei contravenionale. Stingerea raportului juridic de conformare se
manifest prin transformarea lui n raport de conflict.
Raportul juridic de conflict (de contradicie) apare n momentul comiterii faptei
contravenionale (obiectul contraveniei i latura obiectiv). Pentru acest grup de raporturi juridice
contravenionale snt caracteristice toate cele patru elemente ale duratei raportului juridic: apariia,
constatarea, modificarea i stingerea acestuia.

31
32

33
34

Mitrache C. Drept penal romn. Partea general. Ediia a III-a. Bucureti: ansa, 1999, p. 37.
Potrivit Codului cu privire la contraveniile administrative din 1985, subiect al raportului juridic privind aplicarea sanciunii
contravenionale putea fi doar persoana fizic.
Drghici C., Drghici C. V., .a. Op. cit., p. 21.
Furdui S. Op. cit., p. 82.

20

TEMA

Subiecii particulari ai dreptului administrativ

1. Capacitatea administrativjuridic a subiecilor individuali ai dreptului administrativ; 2.
Statutul administrativjuridic al ceteanului Republicii Moldova; 3. Statutul administrativjuridic
al cetenilor strini i al apatrizilor; 4. Regimul de paapoarte n Republica Moldova; 5.
Garantarea drepturilor cetenilor privind exercitarea puterii executive; 6. Dreptul cetenilor la
petiionare; 7. Procedura de soluionare a petiiilor.
1. Capacitatea administrativjuridic a subiecilor individuali
ai dreptului administrativ
Statutul administrativjuridic al omului i al ceteanului cuprinde o totalitate (un complex) de
drepturi i obligaii al individului n raporturile juridice de drept administrativ. Aceste raporturi apar
n procesul interaciunii cu ali subieci ai dreptului administrativ: organele puterii de stat i ale
administraiei publice locale, alte organe statale i cele nestatale, ntreprinderile, organizaiile,
asociaiile obteti, persoanele cu funcii de rspundere a acestora, organele judectoreti.
Statutul administrativjuridic al omului i al ceteanului este parte component a statutului
general de drept al individului i este reglementat prin normele dreptului constituional i
administrativ. Multe drepturi i obligaii din statutul administrativjuridic al individului deriv de la
drepturile i obligaiile constituionale i i gsesc exprimarea sa concret n legi, n acte
administrativnormative subordonate legii i n actele juridice ale organelor administraiei publice
locale. Cealalt parte a drepturilor i obligaiilor nu este reglementat expres de normele
constituionale, ns ele corespund spiritului Constituiei Republicii Moldova i snt stabilite prin
alte acte juridice.
Raporturile administrativjuridice ale individului cu ali subieci ai dreptului administrativ pot
s apar att n baza realizrii drepturilor lui sau n baza onorrii obligaiilor n sfera administrrii
publice, ct i n baza proteciei drepturilor i libertilor sau neonorarea de ctre el a obligaiilor
sale. Din aceste considerente, coninutul statutului administrativjuridic al omului i al ceteanului
cuprinde i alte dou componente responsabilitatea i rspunderea, care asigur realizarea
drepturilor i executarea (asumarea) obligaiilor.

21

Statutul administrativjuridic al individului este determinat, n primul rnd, de personalitatea

juridic civil care const din capacitatea de folosin (administrativjuridic) i capacitatea de
exerciiu (de aciune).
Capacitatea de folosin este posibilitatea individului, recunoscut prin lege, de a obine
capacitatea de subiect al dreptului administrativ, posibilitatea de a avea drepturi i obligaii cu
caracter administrativjuridic.
Drepturile i obligaiile de baz ale omului i aparin din momentul naterii, ns o parte din
ele, n special din sfera administrrii publice, individul le obine ceva mai trziu.
Capacitatea de folosin a omului nu poate fi nstrinat sau strmutat, volumul i
coninutul ei se determin i se modific numai prin normele dreptului administrativ.
Capacitatea de folosin este temelia capacitii administrative de exerciiu (de a aciona) care, la
rndul su, servete drept condiie pentru realizarea capacitii juridice, drepturilor subiective i a
ndatoririlor omului i ceteanului n raporturile de drept administrativ concrete.
Capacitatea de exerciiu (de a aciona) este aptitudinea persoanei de a realiza drepturile i de
a executa (a asuma) obligaiile stipulate n normele dreptului administrativ, prin propriile aciuni i
de a purta rspundere n conformitate cu prevederile acestor norme.
Potrivit Constituiei Republicii Moldova, persoana poate de sine stttor s-i realizeze
drepturile i ndatoririle n volum deplin ncepnd cu vrsta de 18 ani, ns snt i excepii de la
regula general. Unele din ele ce in de sfera administrativjuridic i de la o vrst mai mic. Drept
temei de limitare a capacitii de exerciiu (de a aciona) a persoanei servesc criteriile stabilite att
prin normele generale ce in de drepturile i libertile omului (prevederile constituionale, potrivit
crora persoana, recunoscut de instana de judecat ca fiind incapabil, nu dispune de dreptul la
alegere i de a fi ales), ct i prin normele speciale ce reglementeaz relaiile administrativjuridice
concrete (de exemplu, persoana care a atins vrsta de pensionare nu poate candida la ocuparea
funciei publice35).
2. Statutul administrativjuridic
al ceteanului Republicii Moldova
Statutul administrativjuridic al cetenilor Republicii Moldova este determinat de Constituia
Republicii Moldova, Legea ceteniei Republicii Moldova36 i alte acte normative. Statutul
administrativjuridic este parte component a statutului juridic al persoanei.
35
36

Legea privind funcia public i statutul funcionarului public, art. 27 alin. (1) lit. d).
Legea ceteniei Repubicii Moldova nr. 1024 din 02.06.2000. n: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 98 din 10.08.2000.

22

Printre drepturile de baz ale cetenilor RM, care snt parte component a statutului
administrativjuridic i care au o importan mai esenial, din punctul de vedere al interaciunilor
cetenilor cu organele puterii statale, administraiei publice locale, formaiunii obteti,
administraiei ntreprinderilor, organizaiilor i instituiilor, precum i din punctul de vedere al
organizrii sistemului de administrare cu chestiunile statului, n primul rnd, urmeaz a fi numite:
1. Libertatea individual i sigurana persoanei. Libertatea individual i sigurana persoanei
snt inviolabile. Percheziionarea, reinerea sau arestarea unei persoane snt permise numai n
cazurile i cu procedura prevzut de lege. Reinerea nu poate depi 72 de ore.
2. Dreptul la libera circulaie. Dreptul la libera circulaie n ar este garantat. Oricrui
cetean al Republicii Moldova i este asigurat dreptul de a-i stabili domiciliul sau reedina n orice
localitate din ar, de a iei, de a emigra i de a reveni n ar37.
3. Inviolabilitatea domiciliului. Domiciliul i reedina snt inviolabile. Nimeni nu poate
ptrunde sau rmne n domiciliul sau n reedina unei persoane fr consimmntul acesteia.
4. Dreptul la un mediu nconjurtor sntos. Fiecare om are dreptul la un mediu nconjurtor
neprimejdios, din punct de vedere ecologic, pentru via i sntate, precum i la produse alimentare
i obiecte de uz casnic inofensive.
5. Dreptul de a vota i dreptul de a fi ales. Potrivit Constituiei Republicii Moldova, voina
poporului constituie baza puterii de stat. Aceast voin se exprim prin alegeri libere, care au loc,
periodic, prin sufragiu universal, egal, direct, secret i liber exprimat. Cetenii Republicii Moldova
au drept de vot de la vrsta de 18 ani, mplinii pn n ziua alegerilor inclusiv, excepie fcnd cei
pui sub interdicie, n modul stabilit de lege. Dreptul de a fi alei le este garantat cetenilor
Republicii Moldova cu drept de vot, n condiiile legii38.
6. Dreptul la administrare. Cetenii Republicii Moldova au dreptul de a participa la
administrarea treburilor publice nemijlocit, precum i prin reprezentanii lor. Oricrui cetean i se
asigur, potrivit legii, accesul la o funcie public39.
7. Libertatea partidelor i a altor organizaii social-politice. Cetenii se pot asocia liber n
partide i n alte organizaii social-politice. Ele contribuie la definirea i la exprimarea voinei
politice a cetenilor i, n condiiile legii, particip la alegeri. Partidele i alte organizaii
social-politice snt egale n faa legii. Statul asigur respectarea drepturilor i intereselor legitime ale
partidelor i ale altor organizaii social-politice.

37
38
39

Constituia RM, art. 27.

Ibidem, art. 38.
Ibidem, art. 39.

23

Aceste i alte drepturi ale cetenilor Republicii Moldova constituie un principiu fundamental n
efectuarea administrrii publice i, n mare msur, determin caracterul raporturilor administrativ
juridice dintre ceteni i ali subieci ai dreptului administrativ.
Cetenii Republicii Moldova, dispunnd de drepturi, trebuie s-i onoreze ndatoririle
fundamentale: s-i exercite drepturile i libertile constituionale cu bun-credin, fr s ncalce
drepturile i libertile altora40; cetenii, crora le snt ncredinate funcii publice, precum i
militarii, rspund de ndeplinirea cu credin a obligaiilor ce le revin i, n cazurile prevzute de
lege, depun jurmntul cerut de ea41; aprarea Patriei este un drept i o datorie sfnt a fiecrui
cetean42; cetenii au obligaia s contribuie prin impozite i prin taxe la cheltuielile publice43;
protecia mediului nconjurtor, conservarea i ocrotirea monumentelor istorice i culturale
constituie o obligaie a fiecrui cetean44.
Cetenia Republicii Moldova stabilete ntre persoana fizic i Republica Moldova o legtur
juridicopolitic permanent, care genereaz drepturi i obligaii reciproce ntre stat i persoan. Ea
este pstrat att pe teritoriul Republicii Moldova, ct i n alte state, precum i n spaiul n care nu
se exercit suveranitatea niciunui stat. Problemele privind cetenia Republicii Moldova se
reglementeaz de Constituia RM, de tratatele internaionale la care Republica Moldova este parte,
de alte acte legislative.
Dovada ceteniei se face cu buletinul de identitate, cu paaportul, cu certificatul de natere, n
cazul copilului, sau un certificat eliberat de organele competente ale RM.
Numai cetenii Republicii Moldova au dreptul de a alege i de a fi alei, de a ocupa funcii ce
implic exercitarea autoritii publice i de a participa la referendum, n modul stabilit de lege 45.
Cetenii Republicii Moldova beneficiaz de protecia statului att n ar, ct i n strintate. Ei nu
pot fi extrdai sau expulzai din ar.
2.1. Dobndirea ceteniei Republicii Moldova. Cetenia Republicii Moldova se dobndete n
baza urmtoarelor temeiuri: 1) natere; 2) recunoatere; 3) nfiere; 4) redobndire; 5) naturalizare.
Ea poate fi dobndit i n temeiul acordurilor internaionale la care Republica Moldova este
parte.

40
41
42
43
44
45

Ibidem, art. 55.

Constituia RM, art. 56.
Ibidem, art. 57.
Ibidem, art. 58.
Ibidem, art. 59.
Ibidem, art. 6.

24

2.2. Pierderea ceteniei Republicii Moldova. Cetenia Republicii Moldova se pierde potrivit
urmtoarelor temeiuri: 1) prin renunare; 2) prin retragere; 3) n temeiul acordurilor internaionale la
care Republica Moldova este parte46.
2.3. Atribuii referitoare la cetenie au urmtoarele autoriti publice:
1. Preedintele Republicii Moldova;
2. Ministerul Tehnologiei Informaiei i Comunicaiilor i organele lui;
3. Ministerul Afacerilor Externe i Integrrii Europene, reprezentanele diplomatice i
instituiile consulare ale Republicii Moldova;
4. Ministerul Afacerilor Interne;
5. Serviciul de Informaii i Securitate.
Pentru examinarea prealabil a problemelor ceteniei Republicii Moldova, pe lng Preedintele
Republicii Moldova funcioneaz Comisia pentru problemele ceteniei i acordrii de azil politic, al
crei mod de organizare i funcionare se stabilete n regulament, aprobat de Preedintele
Republicii Moldova.
3. Statutul administrativjuridic al cetenilor strini i al apatrizilor
Statutul administrativjuridic al cetenilor strini i al apatrizilor este reglementat prin Legea
nr. 275 din 10.11.1994 cu privire la statutul juridic al cetenilor strini i al apatrizilor n Republica
Moldova47.
Se consider cetean strin persoana care nu are cetenia Republicii Moldova, dar are dovada
apartenenei sale la un alt stat. Apatrid este persoana care nu este considerat cetean al niciunui
stat, conform legislaiei acestora. Cetenii strini i apatrizii snt obligai s respecte Constituia
Republicii Moldova i alte legi ale ei. Statutul juridic al lor este stabilit de legislaia n vigoare i de
acordurile internaionale la care Republica Moldova este parte.
Cetenii strini i apatrizii au aceleai drepturi, liberti i ndatoriri ca i cetenii Republicii
Moldova, cu excepiile stabilite de lege. Aceste persoane beneficiaz de drepturi i liberti fr a
leza interesele statului, drepturile i interesele legitime ale cetenilor Republicii Moldova i ale
altor persoane. Cetenii strini i apatrizii snt egali n faa legii i a autoritilor publice, fr
deosebire de ras, naionalitate, origine etnic, limb, religie, sex, opinie, apartenen politic, avere
sau de origine social48.

46
47
48

Ibidem, art. 21.

Publicat n Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 20 din 29.12.1994.
Legea cu privire la statutul juridic al cetenilor strini i al apatrizilor n Republica Moldova nr. 275 din 10.11.1994, art. 1-5.

25

Cetenii strini i apatrizii pot fi divizai n trei categorii:

cei care temporar se afl pe teritoriul Republicii Moldova;
cei care domiciliaz temporar pe teritoriul Republicii Moldova;
cei care permanent domiciliaz pe teritoriul Republicii Moldova.
Aceast divizare influeneaz coninutul statutului administrativjuridic al lor i, n primul rnd,
volumul i caracterul drepturilor n domeniul administrrii publice, care esenial difer de volumul i
caracterul drepturilor n domeniul administrrii publice a cetenilor Republicii Moldova.
3.1. Drepturile cetenilor strini i ale apatrizilor. Cetenii strini i apatrizii domiciliai n
Republica Moldova au drepturi reglementate n art. 6-13 din lege49.
3.2. ndatoririle cetenilor strini i apatrizilor i unele limitri n exercitarea drepturilor.
Ele sunt reglementate n Constituia Republicii Moldova (art. 17), Legea ceteniei i Legea cu
privire la statutul juridic al cetenilor strini i al apatrizilor ei50 etc.
Una din particularitile statutului administrativjuridic al cetenilor strini i apatrizilor const
n faptul c ei snt considerai ca subieci speciali ai contraveniei i rspunderii contravenionale.
Pentru aceast categorie de subieci ai rspunderii contravenionale este introdus n Codul
contravenional o sanciune specific expulzarea51.
Expulzarea este o msur de ndeprtare silit de pe teritoriul Republicii Moldova a cetenilor
strini i a apatrizilor care au nclcat regulile de edere. Ea are drept scop nclcarea unei stri de
pericol i prevenirea svririi de ctre aceste persoane a unor fapte socialmente periculoase.

4. Regimul de paapoarte n Republica Moldova

Potrivit prevederilor legale52, regimul de paapoarte n Republica Moldova prezint o totalitate
de norme juridice care reglementeaz ordinea eliberrii, schimbului i ridicrii actelor de
identitate, regulile de eviden a populaiei.
Sistemul naional de paapoarte are un rol important n ceea ce privete evidena populaiei,
realizarea drepturilor i ndatoririlor cetenilor n asigurarea ordinii publice i securitii publice. El
este necesar i important n activitatea de combatere a infracionalitii i contravenionalitii, la
stabilirea persoanelor anunate n cutare n modul stabilit de lege.

49
50
51
52

Legea cu privire la statutul juridic al cetenilor strini i al apatrizilor n Republica Moldova, art. 6-13.
Legea cu privire la statutul juridic al cetenilor strini i al apatrizilor n Republica Moldova, art. 7, 8, 18, 19, 20.
Codul contravenional al RM., art. 40.
Legea privind actele de identitate din sistemul naional de paapoarte nr. 273 din 09.11.1994. n: Monitorul Oficial al Republicii
Moldova nr. 9 din 09.02.1995.

26

Actele de identitate din sistemul naional de paapoarte snt: toate tipurile de paapoarte, de
buletine de identitate, permisele de edere, documentele de cltorie ale apatrizilor (Convenia
privind statutul apatrizilor din 28 septembrie 1954), ale refugiailor (Convenia cu privire la statutul
refugiailor din 28 iulie 1951) i ale beneficiarilor de protecie umanitar.
Paapoartele, buletinele de identitate, permisele de edere i documentele de cltorie se
consider proprietate de stat. Paapoartele, buletinele de identitate, permisele de edere i
documentele de cltorie se ntrebuineaz n calitate de acte de identitate n condiiile prevzute de
legislaia naional.
Paaportul ceteanului Republicii Moldova i documentul de cltorie pentru apatrizi se
elibereaz cetenilor i apatrizilor pentru ieire i intrare n Republica Moldova. Documentul de
cltorie se elibereaz persoanelor crora li s-a acordat statutul de refugiat sau protecie umanitar,
indiferent de vrst, pentru ieire i intrare n Republica Moldova. Denumirea documentului de
cltorie se indic n limbile moldoveneasc, francez i englez.
n paapoartele cetenilor Republicii Moldova i documentele de cltorie, pe lng datele
personale, se introduc i datele biometrice (grupa sangvin, amprentele degetale, fotografia digital).
Buletinul de identitate al ceteanului Republicii Moldova se elibereaz cetenilor de la
momentul naterii pentru ntrebuinare pe teritoriul republicii sau peste hotarele ei, dac aceasta este
prevzut n acordurile internaionale la care Republica Moldova este parte.
Buletinul de identitate pentru apatrizi se elibereaz apatrizilor crora li s-a recunoscut statutul
de apatrid, precum i celor crora li s-a acordat dreptul de edere permanent n Republica Moldova
pentru ntrebuinare pe teritoriul Republicii Moldova.
Biletinul de identitate pentru refugiat se elibereaz persoanelor crora li s-a acordat statut de
refugiat, indiferent de vrst, pentru ntrebuinare pe teritoriul Republicii Moldova.
Buletinul de identitate pentru beneficiari de protecie umanitar se elibereaz persoanelor
crora li s-a acordat protecie umanitar, indiferent de vrst, pentru ntrebuinare pe teritoriul
Republicii Moldova.
Permisul de edere provizorie se elibereaz strinului cruia i s-a acordat sau i s-a prelungit,
dup caz, dreptul de edere provizorie n Republica Moldova.
Permis de edere permanent se elibereaz strinului, cu excepia apatrizilor, cruia i s-a
acordat dreptul de edere permanent n Republica Moldova53.

53

Legea privind actele de identitate din sistemul naional de paapoarte, art. 1 alin. (2), (3), (4).

27

4.2. Modul de eliberare i de ridicare a actelor de identitate. Modul de perfectare i eliberare a

actelor de identitate se stabilete de Guvern. Perfectarea i eliberarea actelor de identitate se asigur
de Ministerul Tehnologiei Informaiei i Comunicaiilor, cu excepia cazurilor prevzute de
legislaia n vigoare. Actele de identitate se elibereaz la cererea solicitantului, depus personal la
organele competente, n modul stabilit.
Legea nr. 273 din 09.11.1994 privind actele de identitate din sistemul naional de paapoarte, cu
modificrile ulterioare, determin faptele care constituie abateri ilicite pentru care, prin lege, poate fi
stabilit rspunderea juridic.
5. Garantarea drepturilor cetenilor privind exercitarea puterii executive
Garantarea drepturilor i intereselor legale, a ndatoririlor presupune condiiile i mijloacele prin
care se asigur protecia lor faptic i sigurana pazei.
Mecanismul acestor garanii reprezint o component de aciuni juridice ale organelor statale
competente privind:
onorarea (executarea) obligaiunilor juridice cu privire la asigurarea realizrii de ctre
ceteni a drepturilor i libertilor lor constituionale;
crearea condiiilor necesare pentru realizarea lor;
supravegherea permanent i nentrerupt i controlul procesului de realizare a drepturilor i
libertilor;
aplicarea msurilor de constrngere n cazul atentrii ilicite la drepturile i libertile
constituionale ale cetenilor54.
Acest mecanism de garantare a drepturilor cetenilor n exercitarea puterii executive are
caracter de putere statal autoritar. Aceasta nseamn c Constituia Republicii Moldova, alte acte
legislative pun n sarcina tuturor organelor puterii statale asigurarea executrii reale de ctre ceteni
a drepturilor i libertilor sale. Exercitarea acestor sarcini de ctre organele puterii executive i
constituie coninutul garantrii administrativjuridice. Aceste garanii pot avea un caracter
deosebit, fapt care ne permite s divizm dou direcii de baz prin care ele se manifest n procesul
administrrii publice: garaniile administrativjuridice de realizare a drepturilor i libertilor
cetenilor; garaniile administrativjuridice de protecie a drepturilor i libertilor cetenilor.
5.1. Garaniile administrativjuridice de realizare a drepturilor i libertilor cetenilor.
Aceasta presupune ndatoririle juridice ale organelor executive (persoanelor cu funcii de rspundere
54

. . : . : , 2001, . 65.

28

a acestora) privind att realizarea de ctre ceteni a drepturilor sale, ct i formarea condiiilor
pentru aceast realizare.
O mare importan n acest scop o au garaniile administrativprocesuale, care snt realizate n
legislaie privind: procedura de soluionare a petiiilor; procedura de soluionare a litigiilor n
instana de contencios administrativ; procedura disciplinar; procedura contravenional; procedura
de desfurare a diverselor concursuri pentru ocuparea funciilor publice; procedura de liceniere etc.
Mecanismul administrativjuridic de garantare prezint un ansamblu de activiti cu
caracter juridic cum ar fi: adresarea cetenilor la organul executiv (persoana cu funcie de
rspundere) n ceea ce privete realizarea dreptului ce i revine n mod legal; examinarea de ctre
organul competent (persoana cu funcie de rspundere) a adresrii ceteanului n scopul verificrii
legalitii i temeiniciei adresrii; emiterea deciziei privind obiectul adresrii; executarea deciziei
emise.
Important este c organul executiv (persoana cu funcie de rspundere) este obligat, din punct
de vedere juridic, s admit adresarea ceteanului, s emit decizia respectiv cu caracter de
voin juridic unilateral i s realizeze decizia emis. Aceast obligaie a organului executiv
reiese att din prevederile legale, ct i din obligaiile fa de cetean ca parte a raportului
administrativjuridic.
5.2. Garaniile administrativjuridice de protecie a drepturilor i libertilor cetenilor.
Protecia administrativjuridic a drepturilor i libertilor ceteanului prezint un ansamblu de
diverse activiti ale organelor administraiei publice stabilite prin acte legislative i cele
subordonate legii privind: supravegherea procesului realizrii drepturilor i libertilor; protecia
nemijlocit a drepturilor i libertilor cetenilor; aplicarea msurilor de constrngere administrativ
fa de persoanele care cu vinovie au atentat la drepturile i libertile ceteanului.
Aplicarea msurilor de convingere i constrngere administrativ fa de persoanele care cu
vinovie au atentat la drepturile i libertile ceteanului este o metod administrativjuridic de
baz de protecie a drepturilor i libertilor ceteanului. n procesul administrrii publice, inclusiv
n sfera asigurrii i proteciei drepturilor omului, cu predilecie este folosit n calitate de
instrument de influen a administratorului (subiectul administrrii) asupra contiinei celui
administrat (obiectul administrrii) metoda convingerii.

29

 6. Dreptul cetenilor la petiionare

Dreptul cetenilor la petiionare declarat de Constituia Republicii Moldova (art. 52) este
detalizat i concretizat prin Legea cu privire la petiionare55, Legea contenciosului administrativ56
este o form real i efectiv de participare a cetenilor n administrarea chestiunilor statului.
Legea cu privire la petiionare determin modalitatea de examinare a petiiilor cetenilor,
adresate organelor de stat, ntreprinderilor, instituiilor i organizaiilor (denumite n continuare
organe), n scopul asigurrii proteciei drepturilor i intereselor lor legitime. Legea se extinde
asupra modului de examinare a petiiilor adresate de organizaiile legal constituite n numele
colectivelor pe care le reprezint. Sub incidena acestei legi cad cetenii strini i apatrizii, ale cror
drepturi i interese legitime au fost realizate pe teritoriul Republicii Moldova. Legea nominalizat
nu se extinde asupra modului de examinare a petiiilor, prevzute de legislaia de procedur penal,
de procedur civil, de procedur de executare, cu privire la contravenii, precum i de legislaia
muncii.
n funcie de coninutul petiiei i scopul urmrit de ctre petiionar, ele pot fi divizate n: cereri,
plngeri, propuneri i comunicri. Toate acestea snt adresate organelor de resort, inclusiv cererea
prealabil prin care se contest un act administrativ sau nesoluionarea n termenul stabilit de lege a
unei cereri.
Divizarea petiiilor n cereri, plngeri, propuneri i comunicri, n mare msur, condiioneaz:
scopul adresrii n organul respectiv, modalitatea repartizrii lor pentru soluionare, varianta de
decizie etc.
Depunerea cererii are drept scop soluionarea unui drept subiectiv al ceteanului.
Plngerea, de regul, se depune atunci cnd petiionarul nu este satisfcut de modul i de
rezultatul soluionrii cererii. Soluionarea plngerii nu poate fi poruncit (ncredinat) organului
(persoanei cu funcie de rspundere) ale crei aciuni snt contestate. La emiterea deciziei privind
soluionarea plngerii, de rnd cu satisfacerea dreptului solicitat de petiionar, trebuie s fie luate sau
nu msuri fa de executorul cererii anterioare, ale crei aciuni snt contestate.
Att cererea, ct i plngerea servesc drept instrumentar pentru realizarea drepturilor i
libertilor omului.

55
56

Legea cu privire la petiionare nr. 190 din 19.07.1994. n: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 6-8 din 24.01.2003.
Legea contenciosului administrativ nr. 793 din 10.02.2000.

30

n ceea ce privete propunerile i comunicrile, ele snt utilizate n scopul onorrii de ctre
ceteni a ndatoririlor constituionale, n mod deosebit, n procesul de administrare n sfera
asigurrii ordinii publice sau securitii publice.
Prin intermediul propunerilor, ceteanul poate s participe activ n procesul de administrare
(propunerile privind modificarea structurii de administrare, de desfurare a diverselor concursuri
pentru ocuparea funciilor n diverse organe, de modificare a procedurii de desfurare a alegerilor
etc.).
Prin intermediul comunicrilor, cetenii, deseori, asigur diverse organe, n special cele de
ocrotire a normelor de drept, cu informaie care are o importan deosebit n asigurarea ordinii
publice i securitii publice (comunicrile privind locul aflrii infractorului anunat n cutare,
comiterea infraciunilor grave, producerea incendiilor sau accidentelor rutiere cu consecine grave
etc.).
Petiia se depune n scris sau n form electronic n limba de stat sau ntr-o alt limb, n
conformitate cu Legea cu privire la funcionarea limbilor vorbite pe teritoriul Republicii Moldova.
Petiia n form electronic trebuie s corespund cerinelor fa de documentul electronic, inclusiv
aplicarea semnturii digitale, n conformitate cu legislaia n vigoare.
Petiiile adresate a doua oar, care nu conin argumente sau informaii noi, nu se reexamineaz,
fapt despre care este informat n scris sau n form electronic petiionarul.
Petiiile ce in de problemele securitii naionale, de drepturile i interesele legitime ale unor
grupuri largi de ceteni, ori care conin propuneri privind modificarea legislaiei, deciziilor
organelor de stat, se adreseaz Preedintelui Republicii Moldova, Parlamentului i Guvernului.
Petiiile, n care snt abordate oricare alte probleme dect cele menionate mai sus, se adreseaz
organelor sau persoanelor oficiale, de a cror competen nemijlocit ine soluionarea lor. Petiiile
n care este atacat un act, o decizie, o aciune ori inaciune a unui organ administrativ sau unei
persoane oficiale, care au lezat drepturile i interesele legitime ale petiionarilor, se adreseaz
organului ierarhic superior de prim instan. Petiiile n care snt atacate deciziile organizaiilor care
nu au organele lor superioare, precum i deciziile executivelor raionale, primriilor oraelor de
subordonare republican, se adreseaz instanei de contencios administrativ.
Petiiile trebuie s fie semnate de autor, indicndu-se numele, prenumele i domiciliul. Petiiile
n form electronic conin informaii privind numele, prenumele, domiciliul i adresa electronic a
petiionarului.
Petiiile ce nu ntrunesc condiiile indicate anterior se consider anonime i nu se examineaz.
Fac excepie de la aceast prevedere legal petiiile ce conin informaii referitoare la securitatea
31

naional, cea economic, ordinea public i securitatea public etc., care se remit spre utilizare
organelor competente.
7. Procedura de soluionare a petiiilor
ntr-un stat de drept, orice drept subiectiv trebuie s fie nu doar declarat, ci i garantat prin
mecanismul juridic de realizare al lui. Procedura de soluionare a petiiilor i reprezint un gen al
acestui mecanism.
Procedura de soluionare a petiiilor poate fi considerat o totalitate de activiti ale organelor
administraiei publice i altor organe statale, a funcionarilor acestora, reglementate prin normele
administrativjuridice cu caracter procesual privind garantarea i realizarea propriu-zis a
dreptului ceteanului la petiionare.
Att petiionarul, ct i funcionarul, n a crui sarcin este pus soluionarea petiiei, devin pri
ale procedurii. Legea cu privire la petiionare stipuleaz rolul lor n procedura respectiv. Deoarece
n cazul dat raportul administrativjuridic procesual concret apare din iniiativa petiionarului
(obiectul administrrii), obligaiile procesuale ale funcionarului (subiectului administrrii) snt
condiionate i reies din drepturile procesuale ale petiionarului.
7.1. Drepturile i obligaiile prilor la procedura de soluionare a petiiilor. Drepturile
petiionarului ca parte la procedur sunt reglementate prin legea respectiv57.
Drepturile iniiatorului raportului administrativjuridic procesual determin i obligaiile
celeilalte pri ale raportului procesual. Organul sau persoana oficial crora le-au fost adresate
petiile snt obligate: s examineze petiiile, inclusiv cererile prealabile, n termenul stabilit de lege;
s asigure restabilirea drepturilor lezate i recuperarea, n condiiile legii, a prejudiciului cauzat; s
asigure executarea deciziilor adoptate n urma examinrii petiiilor. Organul emitent este n drept s
resping cererea prealabil sau s o accepte i, dup caz, s anuleze sau s modifice actul
administrativ.
7.2. Fazele procedurii de soluionare a petiiilor i coninutul activitii la fiecare din ele.
Pornind de la coninutul i caracterul activitii privind soluionarea petiiilor, procedura acestei
activiti poate fi divizat n patru faze (trepte): depunerea petiiei i nregistrarea ei n modul
stabilit de lege; verificarea i controlul coninutului petiiei; emiterea deciziei n baza rezultatelor
controlului efectuat i aducerea la cunotina petiionarului a acestei decizii; executarea deciziei
emise.
57

Legea cu privire la petiionare, art. 11.

32

7.3. Responsabilitatea organelor (persoanelor cu funcie de rspundere) menite s soluioneze

petiiile. nclcarea ordinii oficial stabilite de organizare a lucrului cu petiiile, precum i a evidenei
sau pstrrii lor de ctre persoanele special desemnate prin aceasta, atrage dup sine pentru
funcionarii publici rspunderea administrativdisciplinar, iar pentru ceilali funcionari
rspunderea disciplinar. n lipsa persoanelor indicate, rspunderea administrativdisciplinar
sau disciplinar o poart conductorul organului respectiv.
Refuzul nentemeiat de a examina petiia sau trgnarea examinrii ei, adoptarea unor decizii
ce contravin legislaiei, divulgarea informaiilor privind viaa personal a petiionarului contra
voinei lui atrage dup sine rspunderea contravenional58.
Persecutarea petiionarului n legtur cu naintarea petiiei ori cu exprimarea unor aprecieri
critice ce se conin n ea, precum i adoptarea unor decizii ce contravin legislaiei, dac acestea au
fost nsoite de abuz de putere sau abuz de serviciu, exces de putere sau depire a atribuiilor de
serviciu, de atitudine neglijent fa de ndatoririle sale din partea persoanelor cu funcii de
rspundere, n urma crora au fost prejudiciate considerabil drepturile petiionarului, interesele de
stat i obteti atrage dup sine rspundere penal.
7.4. Precizri finale. Petiionarii, care consider c drepturile lor snt lezate i nu snt de acord
cu deciziile organului sau persoanei oficiale care au examinat petiia, au dreptul de a se adresa n
instana de contencios administrativ n termen de 30 de zile de la data comunicrii deciziei, dac,
conform legii, se adreseaz direct n instan sau de la data primirii rspunsului la cererea prealabil
sau, n caz dac n intervalul menionat nu au primit rspuns din ziua cnd trebuiau s-l
primeasc. El depune n instana de contencios administrativ, concomitent cu cererea, i rspunsul
organului sau persoanei oficiale, care i-au refuzat restabilirea dreptului. n cazul cnd petiionarul nu
a primit nici un rspuns n termenele stabilite, el va meniona acest fapt n cererea depus, iar
instana de contencios administrativ va cere rspunsul respectiv. Instana de contencios administrativ
examineaz cererea conform prevederilor Legii contenciosului administrativ nr. 793 din 10.02.2000.

58

Ibidem, art. 17, 18.

33

TEMA 4
Instituia Preedintelui Republicii Moldova
ca subiect al dreptului administrativ
1. Consideraii generale privind instituia efului statului; 2. Instituirea instituiei de Preedinte (ef
de stat) n Republica Moldova; 3. Alegerea Preedintelui Republicii Moldova i modalitatea de
nvestire n funcie; 4. Atribuiile de baz ale Preedintelui Republicii ca subiect al administrrii; 5.
Actele emise de Preedintele Republicii Moldova; 6. Responsabilitatea i rspunderea Preedintelui
Republicii Moldova.
1. Consideraii generale privind instituia efului statului
Instituia efului statului face parte din mecanismul prin care se exercit puterea de stat sau,
altfel spus, suveranitatea naional. eful statului, n toate regimurile politice, este organul oficial
care ocup locul de vrf n ierarhia instituiilor statale antrenate n exercitarea suveranitii59.
Cuvntul prezident n limba romn este ieit din uz, fiind cndva mprumutat de la francezi.
Traducerea corect este preedinte, ceea ce nseamn o persoan care conduce un organ de stat, o
instituie, o asociaie, dezbaterile unei edine, ale unei comisii. Preedintele este denumirea
oficial a funciei de conducere a statului cu form republican de guvernare. n acest sens,
denumirea de ef de stat atest acelai lucru conductor de stat fiind aplicabil i
monarhului60.
n decursul timpului, instituia efului statului a preluat dou forme de organizare i manifestare:
1) unipersonal (rege, mprat, sultan, domn, principe sau preedinte), de regul, numit, dar n
vremurile moderne i aleas;
2) colegial aceasta a purtat i poart diverse denumiri: Prezidiu, Consiliul de stat, Consiliul
prezidenial.
Desemnarea sau alegerea efului statului, atribuiile i prerogativele acestei instituii in de o
serie de factori: natura sistemului politic; sistemul constituional i forma de guvernmnt; anumite
tradiii istorice i naionale. Practica social-istoric de pn astzi a relevat patru mari moduri, ci de

59

60

: . . . / . . .
. , . . . . . : --, 2000, . 210.
Bantu I., Secrieru S. Drept constituional. Chiinu, 2000, p. 109.

34

desemnare a efului statului: 1) calea ereditar; 2) alegerea de ctre Parlament; 3) desemnarea

efului de stat de ctre un colegiu electoral; 4) alegerea efului statului prin vot universal.
n dreptul public modern, ideea efului de stat este legat de forma de guvernmnt, concept prin
care, de regul, s-a rspuns la ntrebarea cine exercit puterea n stat: o singur persoan
(monocraia), un grup de persoane (oligarhia) sau poporul, n mod direct, (democraia)61?
Explicarea instituiei efului de stat trebuie realizat n funcie de structura executivului i de
locul efului de stat n acest executiv, loc ce exprim i relaia popor-parlament-ef de stat62.
Treptat, noiunea a dobndit i semnificaia definirii statului, din punctul de vedere al modului de
desemnare a efului de stat, unipersonal i al legturilor acestuia cu celelalte autoriti statale.
Dup forma de guvernmnt, statele se clasific, de regul, n dou categorii: monarhii, n care
eful statului este desemnat pe baze ereditare sau pe via, i republici, n care eful statului, numit
cel mai adesea preedinte, este ales pe o perioad determinat, fie de popor, prin vot direct sau
indirect (republici prezideniale sau republici semiprezideniale), fie de Parlament (republici
parlamentare).
Actualmente, instituia efului de stat cunoate organizri unipersonale sau colegiale, existnd
sub diferite forme: monarh venit la tron pe cale ereditar (Marea Britanie, Japonia, Belgia,
Spania); monarh desemnat de familia regal (Arabia Saudit); monarh al unui stat federativ,
desemnat de monarhii subiecilor federaiei, din rndurile lor (Malaizia, Emiratele Arabe); preedinte
ales de ctre ntregul popor, Parlament sau un colegiu electoral reprezentativ pentru un termen
stabilit (SUA, Germania, Italia, India, China); organ colegial ales de Parlament pentru un termen
stabilit, totodat, unele atribuii care nu pot fi exercitate colegial, cum ar fi primirea scrisorilor de
acreditare ale reprezentanilor diplomatici, se transmit preedintelui organului colegial (Cuba); eful
Guvernului care, n acelai timp, exercit i atribuiile efului de stat (landurile Germaniei);
reprezentantul monarhului Marii Britanii n statele cu statut de dominion britanic (Canada,
Australia, Noua Zeelend, Barbados); eful de stat unipersonal sau colegial care uzurpeaz
puterea n stat, de obicei, fr stabilirea unui termen anumit63.

61
62
63

Iorgovan A. Op. cit. (2005), p. 287.

Muraru I., Tnsescu E. Drept constituional i instituii politice. Op. cit. (2006), p. 236.
() . . 1-2. . . . . . : .
, 1996, . 567-568.

35

 2. Instituirea instituiei de Preedinte (ef de stat)

n Republica Moldova
Republica Moldova, n perioada scurt de cnd i-a declarat suveranitatea i independena, a
cunoscut mai multe forme de guvernmnt. Elucidnd instituia efului statului n Republica
Moldova, trebuie s ncepem cu anul 1990, perioad n care actuala Republica Moldova (fosta
RSSM) se afl n componena URSS, perioad n care a aprut funcia efului statului. ncepnd cu
aprilie 1990 i pn n prezent, Republica Moldova a exercitat urmtoarele forme de guvernmnt:
regimul prezidenial (3 septembrie 1990 27 august 1994);
regimul semi-prezidenial (27 august 1994 5 iulie 2000);
regimul parlamentar (5 iulie 2000 prezent)64.
n cadrul puterilor statului, puterea executiv se distinge prin coninutul i trsturile sale
specifice. Ea este organizat ntr-un organ statal unic sau n dou structuri i activeaz conform
atribuiilor concretizate, de regul, de Constituie. n cazul organizrii puterii executive din dou
organe statale, se subliniaz caracterul dualist, bicefal al acestuia. Tocmai asemenea caracter are
puterea executiv n Republica Moldova. Ca urmare, atribuiile puterii executive snt repartizate nu
numai Guvernului, ci i efului statului65.
Potrivit reglementrilor legale, Preedinte al Republicii putea fi orice cetean n vrst de la 35
la 60 de ani, pentru un mandat de 5 ani, iar aceeai persoan nu putea fi aleas dect pentru dou
mandate consecutive.
Data de 3 septembrie 1990 este considerat data instituirii Preedintelui n Republica Moldova,
n pofida faptului c acest eveniment are i o alt apreciere juridic.
Reglementrile respective au fost valabile pn la adoptarea noii Constituii a Republicii
Moldova din 29 iulie 1994, care a stabilit modalitatea de alegere, condiiile pentru a candida la
funcia de preedinte al rii, mandatul, incompatibilitile, atribuiile, rspunderea etc.
3. Alegerea Preedintelui Republicii Moldova
i modalitatea de nvestire n funcie
Odat cu adoptarea noii Constituii, a fost abordat problema reglementrii trecerii instituiilor
de stat de la un regim juridic la altul, ceea ce n baza unor dispoziii finale i tranzitorii ale
Constituiei. Ct privete Preedintele Republicii, acesta, potrivit Constituiei, a rmas n funcie pn

64
65

Crna T. Drept constituional. Ed. a 2-a (rev. i adug.). Chiinu: print-Caro SRL, 2010, p. 424.
Creang I. Curs de drept administrativ. Op. cit., p. 81.

36

la expirarea mandatului pentru care a fost ales, reducndu-se termenul mandatului de 5 ani, prevzui
iniial, la 4 ani conform noului termen determinat expres n art. 80 din Legea Suprem.
Noua Constituie determina, cu referire la alegerea Preedintelui, c acesta este ales prin vot
universal, egal, direct, secret i liber exprimat, de ctre ntreg poporul. n opinia unor specialiti, la
care avem unele reineri, o astfel de modalitate de alegeri s-a dovedit a fi ineficient, deoarece pe
parcursul a dou mandate ulterioare doi preedini care s-au succedat au invocat insuficien de
atribuii, fiind nemulumii de soluiile constituionale i solicitnd extinderea competenelor
preedintelui prin trecerea la un regim prezidenial de guvernare. Acest fapt a generat o criz politic
pentru o perioad de opt ani, n care s-au confruntat Parlamentul, Preedintele Republicii Moldova i
Guvernul.
Deznodmntul crizei politice a survenit n urma modificrilor operate n Constituie prin Legea
nr. 1115-XIV din 5 iulie 2000, care a schimbat modul de alegere a Preedintelui Republicii.
Potrivit prevederilor Constituiei, Preedintele Republicii Moldova este ales de Parlament prin
vot secret (art. 78 alin. (1)). Aceeai norm constituional stipuleaz c poate fi ales Preedinte al
Republicii Moldova ceteanul cu drept de vot care are 40 de ani mplinii, a locuit sau locuiete
permanent pe teritoriul Republicii Moldova nu mai puin de 10 ani i posed limba de stat (art. 78
alin. (2)). Este ales candidatul care a obinut votul a trei cincimi din numrul deputailor alei (art.
78 alin. (3)). Pentru realizarea prevederilor art. 78 alin. (6), la 22 septembrie 2000 a fost adoptat
Legea nr. 1234 cu privire la procedura de alegere a Preedintelui Republicii Moldova.
La alegerile ordinare pentru funcia de Preedinte al Republicii Moldova pot participa unul sau
mai muli candidai. Se consider ales candidatul care a obinut votul a trei cincimi din numrul
deputailor alei66.
Comisia special totalizeaz rezultatele votrii i prezint informaia respectiv Parlamentului,
n baza creia organul legislativ adopt o hotrre prin care confirm c Preedintele Republicii
Moldova este ales. Hotrrea Parlamentului i actele comisiei speciale snt prezentate de ndat
Curii Constituionale.
3.1. nvestirea n funcie a Preedintelui. Rezultatul alegerilor pentru funcia de Preedinte al
Republicii Moldova este validat de Curtea Constituional.
Candidatul, a crui alegere a fost validat, depune n faa Parlamentului i a Curii
Constituionale, cel trziu la 45 de zile dup alegeri, urmtorul jurmnt: Jur s-mi druiesc toat
puterea i priceperea propirii Republicii Moldova, s respect Constituia i legile rii, s apr

66

Legea nr. 1224 din 22.09.2000, art. 9 alin. (2).

37

democraia, drepturile i libertile fundamentale ale omului, suveranitatea, independena, unitatea

i integritatea teritorial a Moldovei.
Din momentul validrii de ctre Curtea Constituional a rezultatelor alegerilor, Preedintele
Republicii Moldova obine capacitatea administrativ de folosin ca subiect al administrrii
publice i ca subiect al dreptului administrativ, iar din momentul depunerii jurmntului i
capacitatea administrativ de exerciiu.
3.2. Durata mandatului. Mandatul Preedintelui dureaz de la validarea acestuia pn la
ncetarea lui. De regul, termenul mandatului Preedintelui este de 4 ani 67 i se exercit efectiv de la
data depunerii jurmntului pn la depunerea jurmntului de ctre Preedintele nou-ales.
De menionat i faptul c n art. 80 alin. (3) Constituia Republicii Moldova prevede, n mod
expres, dou mprejurri ce permit prelungirea mandatului prezidenial: n situaii de rzboi sau
catastrof.
ntruct Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului i unica autoritate
legiuitoare, iar reglementrile constituionale stabilesc c prelungirea mandatului Preedintelui
face obiectul unei legi organice, precum i pentru a asigura controlul asupra acestor circumstane
excepionale, aprecierea oportunitii prelungirii mandatului efului statului este de competena
exclusiv a Parlamentului, evitndu-se astfel posibilitatea ca Preedintele s-i aroge mputerniciri
suplimentare68.
Cu referire la numrul mandatelor pe care poate s le dein o persoan, Constituia Republicii
Moldova stabilete c nicio persoan nu poate ndeplini funcia de Preedinte dect pentru cel mult
dou mandate consecutive (art. 80 alin. (4)).
3.3. Vacana i interimatul funciei de Preedinte al Republicii. Vacana funciei de Preedinte
al Republicii intervine n caz de: a) expirare a mandatului; b) demisie; c) demitere; d) imposibilitate
definitiv a exercitrii atribuiilor; e) deces.
Mandatul Preedintelui rii, n mod normal, nceteaz odat cu expirarea termenului de 4 ani
prevzut, cu excepia cazurilor de rzboi sau de catastrof, anterior examinate. ns interimatul
funciei de Preedinte poate aprea i pn la expirarea termenului mandatului.
Demisia const n manifestarea unilateral de voin a Preedintelui Republicii, prin care acesta
hotrte s renune la funcia sa. Nu se prevede nicio condiie pentru producerea efectelor juridice

67

68

n unele state durata mandatului preeedintelui difer, de exemplu, n Federaia Rus este de 6 ani, n Romnia 4 ani, n
Kazahstan 7 ani, Azerbaidjan, Armenia, Republica Belarus, Bulgaria, Georgia, Cirpu, Polonia, Ucraina, Frana, Portugalia 5
ani, n Romnia 4 ani, n Mexica Preedintele i execut atribuiile de la 1 decembrie pe un termen de 6 ani (art. 83 Constituia
din 05.02. 1917).
Creang I. Op. cit. Vol. I., p. 93.

38

ale acestui act, care pune capt nainte de termen mandatului efului statului. Demisia efului
statului intervine n urma unei cereri adresat Parlamentului care se pronun asupra ei.
Demiterea din funcie a Preedintelui poate avea loc n cazul svririi unor fapte grave, prin
care se ncalc prevederile Constituiei, sau n cazul svririi unei infraciuni. n astfel de cazuri,
punerea sub acuzare a efului statului sau suspendarea lui din funcie se face de Parlament, cu votul
a 2/3 din deputaii alei.
Suspendarea din funcie a Preedintelui intervine pentru infraciunile comise i dureaz pn la
judecarea acestuia de ctre Curtea Suprem de Justiie. Rmnerea definitiv a sentinei de
condamnare atrage demiterea de drept a Preedintelui din funcie: n aceste cazuri constatarea
circumstanelor care justific demiterea Preedintelui de ctre Curtea Constituional nu este
necesar69.
Imposibilitatea exercitrii atribuiilor mai mult de 60 de zile de ctre Preedinte este o situaie
temporar, determinat de o boal sau de alte circumstane, care snt constatate de Curtea
Constituional, care urmeaz s se pronune n termen de 30 de zile de la sesizare 70. n aceste cazuri
Preedintele i preia funcia din momentul ncetrii circumstanelor ce au creat o astfel de stare.
Imposibilitatea definitiv a exercitrii atribuiilor de ctre Preedinte este o prelungire a situaiei
artate mai sus, n condiiile n care are caracter definitiv i este determinat pe cale medical.
Interimatul funciei de Preedinte al Republicii parvine i n cazul decesului Preedintelui
Republicii Moldova n exerciiu.
n toate cazurile de apariie a vacanei funciei de Preedinte al Republicii, Preedintele n
exerciiu i pierde capacitatea administrativ de subiect al administrrii publice.
4. Atribuiile de baz ale Preedintelui Republicii
ca subiect al administrrii
Locul i rolul Preedintelui Republicii n sistemul organelor puterii statale, la momentul actual,
pot fi determinate prin analiza atribuiilor lui de baz care, potrivit prevederilor constituionale,
determin dou ipostaze ale lui: de ef al statului i ef al executivului. i dac prima ipostaz
expres este prevzut n Constituie71, apoi cea de-a doua poate fi confirmat numai prin analiza i
sinteza sferelor de activitate a Preedintelui i atribuiilor lui.

69
70
71

Ibidem, p. 95.
Constituia RM, art. 90 alin. (3).
Constituia RM, art. 77 alin. (1).

39

Ca ef de stat, Preedintele Republicii realizeaz funcia de reprezentare72 a statului. Prin

reprezentare nelegem posibilitatea efului statului de a vorbi din numele poporului att n
exteriorul rii, ct i n interiorul ei.
Atribuiile Preedintelui Republicii este logic s le examinam n funcie de: 1) raporturile lui cu
Parlamentul; 2) raporturile Preedintelui cu Guvernul; 3) raporturile cu puterea judectoreasc; 4)
domeniul politicii externe a Republicii Moldova; 5) domeniul aprrii rii; 6) alte domenii.
1. Atribuiile Preedintelui n raporturile sale cu Parlamentul snt condiionate de:
1.1. Alegerea i demiterea lui;
1.2. Adresarea ctre Parlament a mesajelor cu privire la principalele probleme ale naiunii;
1.3. Convocarea i dizolvarea Parlamentului;
1.4. Participarea la activitatea de legiferare (promulgare a legilor) etc.
2. Atribuiile Preedintelui n raporturile sale cu Guvernul i cu alte autoriti
administrative. n raporturile sale cu Guvernul, eful statului este implicat chiar de la formarea
executivului, prin desemnarea candidatului pentru funcia de Prim-ministru.
Potrivit prevederilor art. 98 din Constituie, Preedintele Republicii desemneaz un candidat
pentru funcia de Prim-ministru, n urma consultrii fraciunilor parlamentare, de regul, accentul
consultrilor se pune pe fraciunea care deine majoritatea absolut n Parlament ori fraciunile care
constituie aliana de guvernare.
3. Atribuiile Preedintelui n raporturile sale cu puterea judectoreasc. Practica mondial
privind raporturile efului statului cu puterea judectoreasc este diferit. Ea depinde de locul i
rolul care i revin efului statului n sistemul puterii judectoreti.
Raporturile Preedintelui Republicii cu autoritile publice cu funcii jurisdicionale constau n
numirea i eliberarea din funcie a judectorilor din instanele judectoreti i curile de apel. Acest
drept determin mecanismul de colaborare cu puterea judectoreasc.
4. Atribuiile Preedintelui n domeniul politicii externe a Republicii Moldova. Considernd
politica extern la fel o dimensiune a administraiei publice, rezult c reglementarea unor atribuii
i pentru eful de stat, n acest domeniu, reprezint semnificaia implicrii sale n procesul
decizional administrativ.
Politica extern a Republicii Moldova, fiind neleas, n mod uzual, ca o exteriorizare a puterii
statului moldovenesc fa de alte state, dar mai ales fa de alte organisme internaionale atrage, n

72

Popa V. Drept public. Chiinu: Editura AAP, 1998, p. 340; Guceac I. Curs elementar de drept constituional. Vol. II. Chiinu: S.
n., 2004, p. 245.

40

mod inevitabil, implicarea n procesul decizional politic nu doar a autoritilor administraiei publice
situate la nivelul puterii executive superioare, ci i a tuturor autoritilor publice, n general, inclusiv
a Parlamentului i a efului de stat pentru a asigura credibilitatea rii n exterior.
Potrivit art. 86 din Constituia Republicii Moldova, atribuiile efului de stat n domeniul
politicii externe pot fi divizate n dou grupe:
Preedintele rii poart tratative i ia parte la negocieri, ncheie tratate internaionale n
numele Republicii Moldova i le prezint, n modul i n termenul stabilit prin lege, spre
ratificare Parlamentului;
Preedintele Republicii Moldova acrediteaz i recheam reprezentanii diplomatici ai rii i
aprob nfiinarea, desfiinarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice. El primete
scrisorile de acreditare i de rechemare ale reprezentanilor diplomatici ai altor state n
Republica Moldova.
5. Atribuiile Preedintelui Republicii Moldova n domeniul aprrii. Exercitarea acestei
atribuii este legitimat de calitatea de ef al statului i de funcia acestuia de garant al independenei
naionale, al unitii i integritii teritoriale a rii.
Aceste atribuii ale efului de stat snt expres stipulate n Constituie (art. 87). Aceast norm
constituional stipuleaz c:
Preedintele Republicii Moldova este comandant suprem al forelor armate;
Preedintele poate declara, cu aprobarea prealabil a Parlamentului, mobilizarea parial sau
general;
n caz de agresiune armat ndreptat mpotriva rii, ia msuri pentru respingerea agresiunii,
declar stare de rzboi i le aduce nentrziat la cunotina Parlamentului.
6. Atribuiile Preedintelui n alte domenii. Preedintele Republicii Moldova, ca ef de stat,
garant al suveranitii, independenei naionale, al unitii i integritii teritoriale a rii, pe lng
atribuiile deja examinate, este nvestit i cu alte atribuii, care sunt reglementate n art. 88 din
Constituia R. M.
5. Actele emise de Preedintele Republicii Moldova
eful de stat, ca subiect al administrrii publice, influeneaz persoanele (fizice i juridice) i
procesele administrate (obiectul administrrii) prin intermediul emiterii diverselor acte de
administrare. Legea Suprem prevede c: n exercitarea atribuiilor sale, Preedintele Republicii
Moldova emite decrete, obligatorii pentru executare pe ntreg teritoriul statului. Decretele snt

41

publicate n Monitorul Oficial al Republicii Moldova73. Dac pornim de la aceste prevederi

constituionale, reiese c eful statului emite doar decrete, n pofida faptului c norma
constituional nominalizat este intitulat: Actele Preedintelui. La fel din aceast prevedere
reiese c Preedintele emite numai acte juridice cu un singur regim juridic i unica denumire
decrete.
Avem restane la aceast prevedere constituional i considerm c ea necesit o concretizare,
deoarece, n viziunea noastr, activitatea creativ-normativ a aparatului Preedintelui Republicii
Moldova nu se limiteaz cu elaborarea, emiterea i punerea n executare a decretelor. Preedintele
Republicii Moldova emite att acte juridice (i nu o singur categorie), ct i acte politice.
Trebuie s reinem c:
toate actele de administrare emise de ctre Preedintele Republicii Moldova ca subiect al
administrrii publice snt acte administrative, caracteristice pentru veriga organelor
executive a statului;
aceste acte se refer att la categoria actelor juridice, ct i la categoria actelor exclusiv
politice (mesaje, declaraii, apeluri etc.);
majoritatea actelor juridice preiau forma de decret. Decretul este un act administrativ juridic
de baz pe care l emite Preedintele Republicii Moldova i care este utilizat de el ca
instrument juridic de baz pentru realizarea atribuiilor ce i revin.
Unele decrete ale efului de stat au statut de act administrativ cu caracter normativ (de
exemplu, decretul Preedintelui Republicii Moldova nr. 1501-11 din 05.06.2000 Cu privire la unele
msuri de asigurare a legalitii i ordinii publice74), altele au statut de acte administrative cu
caracter individual (decrete cu privire la: conferirea decoraiilor i titlurilor de onoare, acordarea
gradelor militare supreme, acordarea ceteniei, acordarea rangurilor diplomatice, conferirea
gradelor superioare de clasificare etc.).
De regul, cele mai importante decrete ale Preedintelui snt contrasemnate de ctre
Prim-ministru. Acestea in de domenii deosebit de importante i pentru realizarea crora Guvernul
este responsabil nemijlocit. Domeniile respective snt determinate expres de Constituie, n art. 86
alin. (2), acreditarea i rechemarea reprezentanilor diplomatici), i n art. 87 alin. (2), (3) i (4)
(respingerea agresiunii armate), contrasemnarea n aceste cazuri intervine n virtutea prevederilor
art. 94 alin. (2). Toate celelalte decrete nu se supun procedurii contrasemnrii i intervin n diverse
domenii a cror administrare este pus n seama Preedintelui.
73
74

Ibidem, art. 94 alin. (1).

n: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 65-67/497 din 08.06.2000.

42

Decretele emise de ctre Preedintele rii, ca acte administrative, produc efecte juridice numai
dup publicarea lor n Monitorul Oficial al Republicii Moldova, dac alt dat nu este indicat n
decret.
6. Responsabilitatea i rspunderea
Preedintelui Republicii Moldova
Preedintele Republicii Moldova n procesul executrii atribuiilor care i revin ca ef de stat,
garantul suveranitii, independenei naionale, al unitii i integritii teritoriale a rii, comandant
suprem al forelor armate este responsabil i poart rspunderea att politic, ct i juridic pentru
neonorarea acestor atribuii.
Responsabilitatea juridic i rspunderea juridic snt elemente structurale de baz ale statutului
administrativjuridic al efului de stat ca subiect al administrrii. Responsabilitatea juridic i
rspunderea juridic a Preedintelui trebuie examinate n raport cu capacitatea de folosin i
capacitatea de exerciiu a lui ca subiect al administrrii publice.
Capacitatea de folosin, n calitate de ef de stat, ceteanul o poate obine din momentul
alegerii lui, n modul stabilit de lege, n funcia de Preedinte al Republicii Moldova i validrii de
ctre Curtea Constituional a rezultatelor alegerii. Din acest moment el obine statut de subiect al
administrrii n calitate de Preedinte al Republicii Moldova, devine responsabil de onorarea
atribuiilor ce reies din funcia n care este nvestit, iar din momentul obinerii capacitii depline de
exerciiu care corespunde cu depunerea jurmntului, responsabilitatea juridic a Preedintelui
Republicii este asigurat i prin rspundere juridic, potrivit prevederilor Constituiei. Att timp ct
eful de stat este responsabil fa de onorarea atribuiilor constituionale, fa de el nu poate fi
aplicat constngerea nici moral, nici cea juridic.
Instituia rspunderii Preedintelui este dezvoltat prin alin. (3) al art. 81 din Constituie, care
prevede posibilitatea punerii sub acuzare a Preedintelui pentru svrirea de infraciuni. Acuzarea
poate fi adus efului statului de ctre Parlament cu votul a cel puin dou treimi din numrul
deputailor alei.
Vacana funciei de Preedinte al Republicii Moldova i interimatul funciei. Vacana
funciei de Preedinte al Republicii Moldova intervine n caz de: expirare a mandatului; demisie;
demitere; imposibilitate definitiv a exercitrii atribuiilor; deces75.
Dac funcia de Preedinte al Republicii Moldova devine vacant, atunci interimatul ei este
asigurat n urmtoarea ordine de Preedintele Parlamentului sau de Primul-ministru.
75

Constituia Republicii Moldova, art. 90 alin. (1).

43

TEMA5
Guvernul Republicii Moldova
ca subiect al dreptului administrativ
1. Evoluia instituiei. Noiune. Aspecte terminologice; 2. Rolul Guvernului n sistemul organelor
puterii statale. Principiile i direciile de baz ale activitii Guvernului; 3. Structura Guvernului
i modul lui de constituire i nvestire. Durata mandatului; 4. Competena Guvernului i
principalele mputerniciri; 5. Actele Guvernului; 6. Organizarea activitii Guvernului; 7.
Responsabilitatea i rspunderea Guvernului.
1. Evoluia instituiei. Noiune. Aspecte terminologice
Sub aspect istoric, Guvernul sau Consiliul de Minitri, ca organ de sine stttor, reprezint o
creaie a vremurilor moderne, aprut odat cu primele Constituii, originea sa aflndu-se, cel puin
n rile Europei continentale, n fostele consilii ale regelui din perioada absolutismului monarhic,
Curia regis76. n doctrina interbelic, termenul de guvern avea mai multe accepiuni77.
n sens extins, termenul de guvern semnifica exercitarea suveranitii de ctre titularul ei, adic
suveranitatea n aciune, care desemna cele dou puteri politice: legiferarea i meninerea ordinii
legale, aplicarea legilor n cuprinsul teritoriului.
n sens restrns, termenul de guvern desemna numai puterea executiv ori ministerul sau
cabinetul ministerial.
Stabilitatea guvernamental, care influeneaz att aciunea administrativ, ct i vrfurile
ierarhiei administraiei centrale, este condiionat de numeroi factori, printre care sistemul
partidelor politice i obiceiurile care se practic la constituirea guvernelor.
n ceea ce privete formarea i funcionarea guvernelor, trei aspecte prezint interes deosebit:
gradul de libertate privind modificarea structurii guvernamentale, ce influeneaz stabilitatea
administraiei i capacitatea ei de adaptare;
poziia efului guvernului care poate fi de primus inter pares sau de adevrat conductor al
politicii guvernamentale;
modul de funcionare a echipei guvernamentale, care condiioneaz modalitile de
coordonare interministerial i rezultatele aciunii guvernului.

76
77

Iorgovan A. Tratat de drept administrativ. Vol. I, ed. a IV-a. Bucureti: ALL Beck, 2005, p. 338.
Negulescu P. Tratat de drept administrativ. Principii generale. Vol. I. Ed. a IV-a. Bucureti: Institutul de Arte Grafice E. Marvan,
1934, p. 289.

44

n Constituia Republicii Moldova din 1994 cu ulterioarele modificri, Guvernul este

reglementat n titlul III Autoritile publice n capitolul VI la art. 96-103, dar prevederi cu privire
la aceast autoritate public snt nglobate n capitolul VII, intitulat Raporturile Parlamentului cu
Guvernul (art. 104-106/2), precum i n capitole, cum ar fi: cel consacrat Parlamentului (art. 66,
art. 73, art. 74) sau n cel consacrat Preedintelui Republicii Moldova (art. 85, art. 88, art. 91).
2. Rolul Guvernului n sistemul organelor puterii statale.
Principiile i direciile de baz ale activitii Guvernului
2.1. Rolul Guvernului. ntr-o viziune general, Guvernul are sarcina de a realiza politica
naiunii, el este iniiatorul, modelatorul i executantul msurilor de redresare economic, scdere a
inflaiei i stabilitate economic, rspunde de ordinea public, de aprarea naional sau de
raporturile statului pe care-l guverneaz cu alte state78.
Din perspectiva dreptului comparat, din punctul de vedere al extinderii rolului Guvernului, se
distinge ntre constituiile care stabilesc un rol trihotomic (politic, legislativ i administrativ),
constituii care stabilesc un rol dihotomic (politic i administrativ) i constituii care stabilesc un rol
exclusiv politic sau un rol exclusiv administrativ79.
n ceea ce privete rolul politic al Guvernului, n statele europene se disting dou mari situaii.
Astfel, pe de-o parte, exist state n care Guvernul stabilete exclusiv liniile politicii naiunii pe plan
intern i extern, realizarea acestei politici fiind supus controlului parlamentar, precum n Frana, n
Germania sau n Grecia, iar, pe de alt parte, exist state n care Guvernul conduce chiar politica
general a rii, n limitele stabilite de Parlament.
Din coninutul art. 96 alin. (1) din Constituia Republicii Moldova rezult c Guvernul are un
dublu rol: politic i administrativ. Conform acestei dispoziii, Guvernul asigur realizarea politicii
interne i externe a statului i exercit conducerea general a administraiei publice.
Guvernul reprezint indiscutabil o autoritate a administraiei publice centrale, care intr n
componena celei de-a doua verigi a puterii n stat, puterea executiv. Guvernul, dei constituie o
expresie a intereselor politice parlamentare, fiind prin aceasta o instituie politic, reprezint, n
esen, o autoritate statal. Este motivul pentru care n doctrin snt identificate dou categorii de
acte ale Guvernului: acte de guvernmnt (acte politice prin excelen) i acte pur administrative
(actele prin care se rezolv problemele tehnicoorganizatorice) ale administraiei publice.

78
79

Iorgovan A. Tratat de drept administrativ. Op. cit. (2005), p. 358.

Ibidem, p. 359.

45

Raiunea fundamental a Guvernului o reprezint asigurarea realizrii liniilor politice interne i

externe ale rii, ceea, ce sub aspect juridic, este concretizat n iniierea proiectelor legislative,
adoptarea de hotrri pentru aplicarea acestora, iar administraia public, a crei conducere general
este realizat de Guvern, are drept scop tocmai ndeplinirea acestor valori politice.
Rolul politic al Guvernului se exprim nu numai n sfera exclusiv executiv, ci i prin
colaborarea cu celelalte autoriti publice, din care hotrtoare este aciunea sa n sfera puterii
legislative prin exercitarea iniiativei legislative, raporturilor cu Parlamentul, delegarea legislativ
(art. 106/2 din Constituia Republicii Moldova).
n timp ce utilizarea verbului a aproba ar fi avut semnificaia unei implicri a Parlamentului i
n procesul de realizare a liniilor politice concretizate n programul de guvernare, noiunea folosit
cea de acceptare semnific acceptarea n bloc a programului de guvernare80. Din prevederile
art. 98 alin. (2) reiese c Parlamentul, prin votul de ncredere programului de activitate, i exprim
doar ncrederea n acest program, ncredere pe care o poate retrage oricnd, prin adoptarea unei
moiuni de cenzur, dac motivele pentru care fusese acordat la nvestitur au disprut ulterior.
Deci ndeplinirea programului de guvernare depinde esenial de sprijinul de care beneficiaz
Guvernul n Parlament. Programul de guvernare nu leag majoritatea parlamentar prin votul creia
Guvernul a fost nvestit. Acesta i va putea retrage sprijinul acordat dac, n virtutea mandatului
reprezentativ al parlamentarilor, va considera c interesele rii o cer81.
ntre Guvern i toate celelalte autoriti ale administraiei publice se stabilesc raporturi de drept
administrativ, care pot fi: de subordonare (fa de ministere i preedinii raioanelor), de
colaborare (fa de autoritile administraiei publice autonome etc.) i de tutel administrativ
(fa de autoritile administraiei publice locale).
Deci, Guvernul este un organ al administraiei publice cu competen material i
teritorial general care exercit, potrivit legii, urmtoarele funcii: de strategie, de reglementare,
de administrare a proprietii statului, de reprezentare i de autoritate de stat.
2.2. Principiile de baz ale activitii Guvernului. n exercitarea atribuiilor, Guvernul se
conduce de programul su de activitate acceptat de Parlament, avnd la baz unele principii ale
activitii: se cluzete de Constituie, de celelalte legi ale Republicii Moldova, de decretele
Preedintelui Republicii Moldova i de tratatele internaionale la care Republica Moldova este
parte; n activitatea sa pornete de la principiile democraiei, legalitii i utilitii sociale; asigur

80
81

Preda M., Vasilescu B. Drept administrativ. Partea special. Op. cit., p. 68.
Constantinescu M., Iorgovan A. n colectiv. Constituia Romniei comentat i adnotat. Bucureti: Regia Autonom Monitorul
Oficial al Romniei, 1992, p. 266.

46

colegialitatea i rspunderea personal a membrilor Guvernului n procesul elaborrii, adoptrii i

realizrii deciziilor sale; asigur transparena n procesul elaborrii i adoptrii ordonanelor,
hotrrilor i dispoziiilor; asigur implementarea concluziilor i propunerilor tiinifice privind
perfecionarea procesului de administrare, ine seama de experiena mondial n sfera construciei
de stat i o aplic82.
2.3. Direciile principale ale activitii Guvernului. Guvernul i realizeaz rolul su de subiect
al conducerii generale a administraiei publice prin activitile de baz reglementate n art. 3 din
Legea cu privire la Guvern.
Direciile de activitate a Guvernului stau la baza stabilirii structurii Guvernului i componenei
lui nominale. Cu ct mai corect vor fi stabilite direciile de activitate, prioritile i coninutul lor, cu
att mai ampl va fi claritatea referitoare la structura Guvernului i la capacitile personale i
profesionale ale fiecrui membru n parte, ulterior ca administrator (subiect de administrare) ale unui
organ al administrrii publice centrale de ramur.
3. Structura Guvernului i modul lui de constituire i nvestire.
Durata mandatului
3.1. Structura Guvernului. Structura este modul de organizare intern, de alctuire a unui
corp, a unui sistem; mod de asociere a componenelor unui corp sau a unui ntreg organizat,
caracterizat prin forma i dimensiunile fiecrui element component, cum i prin aranjarea lor unul
fa de cellalt.
Deci Guvernul, ca subiect al administrrii publice, are structura sau modul su de organizare
intern care, n mod direct, dup cum deja a fost menionat, depinde de caracteristica atribuiilor
care i revin.
Fiind un element important al statutului ca subiect al administrrii publice, structura Guvernului
este, n mod direct, prevzut de Constituie. Potrivit prevederilor art. 97 din Legea Suprem,
Guverul este constituit din: Prim-ministru, prim-viceprim-ministru, viceminitri, minitri.
De menionat c modificrile n structura Guvernului n ceea ce privete Prim-ministrul i
prim-viceprim-ministru pot fi efectuate numai printr-o lege constituional.
Fiecare Parlament nou-ales dup finalizarea organizrii sale interne purcede la formarea
organului suprem executiv, ns nu nainte de a determina structura Guvernului.

82

Legea cu privire la Guvern, art. 2.

47

3.2. Modul de constituire i nvestire a Guvernului. nvestirea Guvernului, reglementat, att de

dispoziiile art. 85 alin. (1), ct i de cele ale art. 98 din Constituia Republicii Moldova, cuprinde
patru etape, dup cum urmeaz:
1) desemnarea candidatului pentru funcia de prim-ministru;
2) solicitarea de ctre candidatul desemnat la funcia de prim-ministru a votului de ncredere;
3) dezbaterea n Parlament a programului i a listei Guvernului, acordarea ncrederii
Guvernului;
4) numirea Guvernului83.
1. Prima etap se realizeaz n conformitate cu art. 98 alin. (1) din Constituie, potrivit cruia
Preedintele Republicii Moldova desemneaz un candidat pentru funcia de Prim-ministru, n
urma consultrii partidului care are majoritatea absolut n Parlament ori, dac nu exist o asemenea
majoritate, a partidelor reprezentate n Parlament.
2. Candidatul pentru funcia de Prim-ministru va cere, n termen de 15 zile de la desemnare,
votul de ncredere al Parlamentului privind programul de activitate i a ntregii liste a Guvernului.
n procesul perfectrii listei nominale a Guvernului, dezbaterii ei n edina Parlamentului,
nvestirii n funcie a fiecrui membru al Guvernului, trebuie s fie luate n consideraie unele
condiii i incompatibiliti84 naintate fa de candidatul la funcia de membru al Guvernului,
aprobate n doctrin i n legislaie.
Pentru a deveni membru al Guvernului, o persoan fizic, pe lng calitile personale i
capacitile profesionale, trebuie s ndeplineasc, cel puin, urmtoarele condiii: s aib cetenia
Republicii Moldova i domiciliul n Republica Moldova; s se bucure de exerciiul drepturilor
electorale, care includ dreptul de a alege i dreptul de a fi ales; s nu fi suferit condamnri penale;
s nu se afle n vreun caz de incompatibilitate etc85.
3. Urmtoarea etap este dezbaterea programului de guvernare i a listei nominale a
Guvernului n edina Parlamentului. nainte de dezbaterea nemijlocit n edin, poate avea loc
audierea candidailor la funcia de ministru n edina fraciunilor parlamentare. Avizele (opiniile)
fraciunilor parlamentare au caracter consultativ (de recomandare). Candidatul la funcia de
Prim-ministru, n cazul n care unii din candidai au primit un aviz nefavorabil, poate s nu efectueze
modificri n lista Guvernului, asumndu-i rspunderea pentru echipa guvernamental, solicitnd, n
acest sens, nvestirea acestuia.
83

84
85

Constantinescu M., Iorgovan A. n colectiv. Constituia Romniei comentat i adnotat. Bucureti: Regia Autonom Monitorul
Oficialal Romniei, 1992, p. 227.
Legea cu privire la Guvern, art. 29.
Constituia Republicii Moldova, art. 99; Trilescu A. Drept administrative. Ed. a IV-a, rev. Bucureti: C. H. Beck, 2010, p. 15.

48

Dezbaterile n edina plenar a Parlamentului a programului de activitate a Guvernului i listei

nominale a Guvernului se finalizeaz, de regul, cu adoptarea prin votul majoritii deputailor alei
uneia din urmtoarele variante de decizie:
1) acceptarea votului de ncredere pentru formarea Guvernului sau
2) respingerea solicitrii de a accepta votul de ncredere Guvernului.
4. Ultima etap de nvestire a Guvernului este numirea lui. Dup acordarea votului de ncredere
asupra programului i a ntregii sale liste, Guvernul este numit prin decret de ctre Preedintele
Republicii (art. 98 alin. (4) din Constituie). De reinut c, la aceast etap, Preedintele nu poate
opera modificri n lista Guvernului i l numete n componena acceptat de Parlament.
Numirea Guvernului este o atribuie ce genereaz o obligaie constituional a Preedintelui,
prin urmare, Constituia impune emiterea decretului de numire. Termenle de emitere a decretului
Preedintelui privind numirea Guvernului nu snt reglementate de lege.
Capacitatea administrativjuridic de folosin a Guvernului, ca subiect colegial al
administrrii publice i ca subiect al dreptului administrativ, l obine din momentul numirii lui de
ctre Preedintele rii, iar capacitatea de exerciiu din momentul depunerii jurmntului.
3.3. Durata mandatului Guvernului. n ceea ce privete durata mandatului Guvernului, n
mod normal, ea este echivalent cu cea a mandatului Parlamentului, ntr-un regim parlamentar i
cea a mandatului Preedintelui, ntr-un regim prezidenial. n practic, un Cabinet rezist atta timp
ct este susinut de majoritatea parlamentar.
ncetarea mandatului Guvernului este prevzut n art. 103 din Constituia Republicii Moldova.
Astfel, potrivit art. 103 alin. (1) din Constituie, Guvernul i exercit mandatul pn la data
validrii alegerilor pentru un nou Parlament. Aceast norm constituional consacr situaia tipic
n care un Cabinet funcioneaz pe durata ntregului mandat parlamentar. Pn la aceast dat,
Guvernul se afl n plenitudinea prerogativelor sale, cu excepia rezervelor impuse de prelungirea
mandatului Parlamentului, iar dup aceast dat i pn la depunerea jurmntului de ctre
membrii noului Guvern, el devine Guvern demisionar86.
Potrivit prevederilor Constituiei87, durata mandatului Guvernului poate fi ncetat i nainte de
termenul prevzut n legislaie n urmtoarele cazuri:
a) retragerea de ctre Parlament a ncrederii acordate prin adoptarea unei moiuni de cenzur88;

86
87
88

Iorgovan A. Tratat de drept administrativ. Op. cit. (2005), p. 385.

Constituia Republicii Moldova, art. 103 alin. (2); art. 106; art. 106/1 alin. (2).
De exemplu, Hotrrea Prlamentului Republicii Moldova din 5 martie 2013 Cu privire la acordarea votului de nencredere
Guvernului Filat II i susinerea moiunii de cenzur depus de PCRM.

49

b) prim-ministrul se afl n una din situaiile de ncetare a funciei de membru al Guvernului, cu

excepia revocrii care nu poate fi dispus n cazul prim-ministrului.
4. Competena Guvernului i principalele mputerniciri
Ca subiect de conducere general a administraiei publice, Guvernul este nvestit cu urmtoarea
competen: promoveaz n via legile Republicii Moldova, decretele Preedintelui Republicii
Moldova i exercit controlul asupra executrii ordonanelor i hotrrilor sale; stabilete funciile
ministerelor, ale altor autoriti administrative centrale i ale celor din subordinea sa, asigur
ntreinerea autoritilor administraiei publice centrale n limitele mijloacelor financiare aprobate n
acest scop de Parlament; coordoneaz i exercit controlul asupra activitii organelor administraiei
publice locale ale Republicii Moldova; realizeaz programele dezvoltrii economice i sociale a
republicii, creeaz condiii pentru funcionarea autoadministrrii; conduce organele de aprare a
teritoriului, securitii Republicii Moldova i a cetenilor ei; asigur promovarea politicii interne i
externe a Republicii Moldova89.
Competena Guvernului se realizeaz prin principalele mputerniciri ale lui n diverse
domenii, i anume:
1. n domeniul dezvoltrii sociale, nvmntului, tineretului i sportului, culturii i ocrotirii
sntii90;
2. n domeniul economiei91;
3. n domeniul finanelor, creditelor, impozitelor, preurilor i circulaiei monetare;
4. n domeniul muncii i politicii de cadre n serviciul public:
5. n domeniul tiinei i tehnicii;
6. n domeniul asigurrii legalitii;
7. n domeniul asigurrii securitii i capacitii de aprare a rii;
8. n domeniul politicii externe92.
Competena sa i principalele mputerniciri ale Guvernului se realizeaz n strict colaborare cu
alte organe att statale, ct i cele nestatale i ceteni, conducndu-se de programul su de activitate
acceptat de Parlament.

89
90
91
92

Legea cu privire la Guvern, art. 10.

Legea cu privire la Guvern, art. 11.
Legea cu privire la Guvern, art. 12.
Legea cu privire la Guvern, art. 13-18.

50

 5. Actele Guvernului
5.1. Noiunea de act al Guvernului. Tipurile lor. Din perspectiva dreptului comparat, autorii de
drept public opereaz, n principiu, cu dou categorii de acte: acte exclusiv politice (moiuni,
declaraii etc.) i acte juridice. La rndul lor, constituiile conin, de regul, reglementri doar cu
privire la actele juridice93.
Potrivit art. 102 din Constituie, (1) Guvernul adopt hotrri, ordonane. (2) Hotrrile se
adopt pentru organizarea executrii legilor. (3) Ordonanele se emit n condiiile art. 106/2. (4)
Hotrrile i ordonanele adoptate de Guvern se semneaz de Prim-ministru, se contrasemneaz de
minitrii care au obligaia punerii lor n executare i se public n Monitorul Oficial al Republicii
Moldova. Nepublicarea atrage inexistena hotrrii sau a ordonanei. (5) Dispoziiile se emit de
Prim-ministru pentru organizarea activitii interne a Guvernului.
5.2. Ordonanele acte cu for de lege. Aspecte generale. Analiza celor trei tipuri de acte ale
Guvernului, sub aspectul regimului juridic, presupune delimitarea acestora ca acte juridice, avnd o
natur juridic diferit.
n exercitarea atribuiilor sale, Guvernul adopt (emite), pe baza i n vederea executrii legilor,
acte juridice (inclusiv ordonane) de reglementare a relaiilor sociale din diverse domenii de
activitate, precum i acte administrative cu caracter individual, prin care aplic dispoziiile legale la
diferite cazuri concrete94.
Regimul juridic aplicabil ordonanelor Guvernului rezult att din art. 102 din Constituia
Republicii Moldova, ct i din art. 106/2, consacrat instituiei delegrii legislative.
Constituia Republicii Moldova a optat pentru utilizarea termenului de ordonan pentru a
identifica actul juridic prin care Guvernul i exercit delegarea legislativ.
Ordonana, ca act juridic al Guvernului, a fost privit, astfel, ca expresia unei competene
legislative delegate, ea depind sfera strict a conducerii generale a administraiei publice,
aprnd ca o modalitate de participare a Guvernului la realizarea puterii legislative, participare
impus chiar de rolul Guvernului de realizare a politicii interne i externe a rii. Deoarece
Parlamentul are rolul consacrat de Constituie, de organ reprezentativ suprem al poporului i unic
autoritate legiuitoare a rii, se nelege c participarea Guvernului la activitatea de legiferare, pe
de-o parte, trebuie autorizat de Parlament, iar, pe de alt parte, nu poate fi dect limitat. Din cele

93
94

Iorgovan A. Tratat de drept administrativ. Op. cit. (2005), p. 402.

Preda M., Vasilescu B. Drept administrativ. Partea special. Op. cit. (2007), p. 88.

51

menionate urmeaz c Guvernul poate s se antreneze n activitatea de legiferare prin adoptarea

ordonanelor numai dup votarea de ctre Parlament a unei legi speciale de abilitare.
Ordonanele se public n Monitorul Oficial al Republicii Moldova i intr n vigoare n modul
stabilit pentru acte oficiale. Ele se abrog, se suspend sau se modific de Guvern prin aprobarea de
ordonane n limitele termenului de abilitate. Dup expirarea termenului de abilitate, ordonanele pot
fi abrogate, suspendate sau modificate numai prin lege.
5.3. Hotrrile Guvernului. Aspecte generale. Ct privete hotrrile Guvernului, n doctrina
administrativ este unanim admis c acestea snt acte administrative normative sau individuale,
reprezentnd expresia unei competene originare a Guvernului, prevzut de Constituie, tipic
pentru rolul acestuia de autoritate public a puterii executive95.
Hotrrile cu caracter normativ pot fi clasificate n dou categorii: a) cele care stabilesc ele
nsele reguli juridice, pe baza i n vederea executrii legii, deci snt acte de reglementare a relaiilor
sociale din administraia public (acestea formeaz majoritatea) i b) hotrrile prin care se aprob
alte acte juridice, ca, de exemplu, hotrrile de aprobare a unor regulamente, a unor norme etc96.
Deci hotrrile se adopt ntotdeauna n baza legii, fiind secundum legem i urmrind
organizarea executrii i executarea n concret a legii sau, cu alte cuvinte, ntr-o formul mai
sintetic, aplicarea legilor97.
5.4. Dispoziiile. Dispoziiile Guvernului snt acte mai puin nsemnate, cu un regim juridic mai
simplu. Aceste acte administrative, de regul, nu pot avea caracter normativ i, potrivit prevederilor
legale98, snt emise de ctre Prim-ministru ca subiect uninominal al administrrii publice pentru
organizarea activitii interne a Guvernului. Legalitatea acestui tip de acte administrative ale
Guvernului poate constitui obiectul sesizrii n instituia de contencios administrativ, n modul
stabilit prin lege. Oportunitatea actelor juridice, practic, rmne n afara unei forme de control al
ctivitii Guvernului.
Dispoziiile Prim-ministrului nu se public n Monitorul Oficial al Republicii Moldova i obin
for juridic, de regul, din momentul emiterii lor.
5.5. Contrasemnarea ordonanelor i hotrrilor Guvernului. Una din condiiile legalitii
ordonanelor i hotrrilor Guvernului naintate de Constituie (art. 102 alin. (4)) este cea de
contrasemnare a acestora de ctre minitrii care au obligaia de a le aplica. Instituia contrasemnrii

95
96
97
98

Iorgovan A. Tratat de drept administrativ. Op. cit. (2005), p. 405.

Petrescu R. N. Op. cit., 2004, p. 109.
Apostol Tofan D. Drept administrativ. Op. cit., (2008), p. 204.
Constituia RM, art. 102 alin. (5); Legea cu privire la Guvern, art. 30.

52

are o semnificaie deosebit, deoarece este o condiie ce determin legalitatea actelor Guvernului i
o metod de trecere a rspunderii concrete ctre un membru al guvernului pentru executarea actului
adoptat de acesta. Contrasemnarea ordonanelor sau hotrrilor nu poate fi refuzat de cei care au
obligaia executrii lor. Semntura autentific faptul c persoana responsabil de executarea
ordonanei sau hotrrii este familiarizat cu textul ei, refuzul contrasemnrii l-ar putea determina pe
Prim-ministru s solicite nlocuirea acestei persoane printr-o remaniere guvernamental.
Nerespectarea regulilor de contrasemnare a actelor, ce urmeaz a fi n mod obligatoriu
contrasemnate, va conduce la nulitatea acestora. Contrasemnarea trebuie s fie evident i indicat
n textul actului publicat n Monitorul Oficial al Republicii Moldova.
Valoarea instituiei contrasemnrii actelor Guvernului se manifest i prin faptul c legile oblig
minitrii s contrasemneze ordonanele i hotrrile Guvernului, n funcie de tematica
reglementrilor cuprinse n acestea.
Ordonanele i hotrrile care urmeaz a fi contrasemnate, practic, snt stabilite n legea-cadru a
Guvernului.
6. Organizarea activitii Guvernului
Activitatea Guvernului, ca subiect al administrrii, care asigur realizarea politicii interne i
externe a statului i exercit conducerea general a administrrii trebuie privit din punctul de
vedere al administrrii interne i cel al administrrii externe. Administrarea intern presupune
determinarea i ornduirea tuturor elementelor structurale ale Guvernului i au drept scop asigurarea
capacitii lui de a-i onora atribuiile care i revin.
Din punctul de vedere al organizrii activitii interne a Guvernului, se examineaz:
1) rolul i atribuiile Prezidiului Guvernului;
2) rolul i locul Prim-ministrului;
3) atribuiile Prim-viceprim-ministrului i al viceprim-minitrilor n organizarea activitii
Guvernului;
4) Cancelaria de Stat ca subiect de baz a organizrii activitii Guvernului;
5) organizarea i desfurarea edinelor Guvernului.
1. Potrivit prevederilor legale99, pentru coordonarea activitii interne a Guvernului i n scopul
aprobrii proiectului ordinii de zi a edinelor Guvernului, se formeaz Prezidiul Guvernului din
care fac parte Prim-ministrul i viceprim-minitrii.

99

Legea cu privire la Guvern, art. 27.

53

edina Prezidiului Guvernului este convocat de Prim-ministru i considerat deliberativ dac

la ea particip toi membrii Prezidiului. Legea prevede c, n cazul absenei unui
viceprim-ministru, acesta va delega pentru participare la edin cu drepturi depline un alt membru
al Guvernului. Deciziile n cadrul Prezidiului Guvernului se adopt prin consens.
2. Prim-ministrul conduce Guvernul i coordoneaz activitatea membrilor acestuia, respectnd
atribuiile ce i revin.
n cazul n care prim-ministrul este n imposibilitatea de a-i exercita atribuiile, Preedintele
Republicii Moldova, n conformitate cu prevederile Constituiei (art. 101 alin. (2)), va desemna un
alt membru al Guvernului ca Prim-ministru interimar. Interimatul nceteaz dac Prim-ministrul reia
activitatea n Guvern.
3. Prim-viceprim-ministrul i viceprim-minitrii Republicii Moldova nfptuiesc n
conformitate cu obligaiile lor coordonarea activitii ministerelor, a altor autoriti administrative
centrale i a celorlalte organe din subordinea Guvernului, exercit controlul asupra activitii lor i le
dau n mod operativ indicaii pentru asigurarea ndeplinirii ordonanelor, hotrrilor i dispoziiilor
Guvernului i soluionrii altor probleme ale activitii lor; examineaz n prealabil propunerile i
proiectele ordonanelor, hotrrilor i dispoziiilor, prezentate de Guvern.
4. Cancelaria de Stat. Aceast subdiviziune a Guvernului are menirea de a organiza i de a
monitoriza administrarea intern a ntregului aparat guvernamental.
n sarcina Cancelariei de Stat snt puse i o serie de activiti ce in de finane, contabilitate i
investiii, aprovizionarea, gestionarea i administrarea bunurilor, personal i salarizare, organizarea
accesului publicului n sediul Guvernului i a pazei acestuia, organizarea modului de desfurare a
relaiilor cu publicul etc.
Cancelaria de Stat i desfoar activitatea n baza regulamentului aprobat de Guvern.
Structura, statul de personal i asigurarea social-material a funcionarilor Cancelariei de Stat se
stabilesc de Guvern n baza principiului oportunitii, iar condiiile de retribuire a muncii n
conformitate cu prevederile legale n domeniu.
5. edinele Guvernului constituie forma de baz de organizare a activitii Guvernului i
atributul obligatoriu al unui organ colegial de administrare. Potrivit legii, edinele Guvernului se
desfoar dup caz, dar nu mai rar dect o dat pe trimestru. Ordinea de zi a edinelor Guvernului
se aprob de acesta la propunerea Prezidiului Guvernului.
edinele Guvernului snt prezidate de Prim-ministru sau de unul din viceprim-minitri.
edinele snt deliberative, dac la ele particip majoritatea membrilor Guvernului.

54

Ordonanele i hotrrile se adopt cu votul majoritii membrilor Guvernului. edinele

Guvernului snt publice. La ele pot participa i alte persoane, n conformitate cu legislaia. La
decizia Prim-ministrului, edinele pot fi nchise100.
Guvernul asigur transparena activitii sale. n acest scop, Guvernul din oficiu sau la iniiativa
cetenilor, a asociaiilor constituite n corespundere cu legea, a altor pri interesate, dispune, n
conformitate cu legea, consultarea public a proiectelor de acte ale Guvernului care pot avea impact
economic, de mediu i social (asupra modului de via i drepturilor omului, asupra culturii, sntii
i proteciei sociale, asupra colectivitilor locale, serviciilor publice). Guvernul plaseaz pe pagina
web oficial stenogramele edinelor sale publice i alte acte viznd activitatea executivului.
La edinele Guvernului n care snt examinate avizele privind proiectele de acte legislative
naintate de Preedintele Republicii Moldova, de deputai sau de Adunarea Popular a Unitii
Teritoriale Autonome Gguzia este invitat autorul. Invitaia de participare la edina Guvernului,
care va include data, ora i locul n care se va desfura, precum i documentele relevante snt
remise n scris de ctre Cancelaria de Stat cu cel puin 48 de ore nainte de edin. Potrivit
prevederilor legale, neprezentarea autorului nu este un impediment pentru a examina avizul privind
proiectul de act legislativ.
7. Responsabilitatea i rspunderea Guvernului
Responsabilitatea i rspunderea snt elemente componente ale statutului administrativjuridic
al Guvernului, ca subiect al administrrii publice i ca subiect al dreptului administrativ.
Responsabilitatea trebuie analizat n raport cu capacitatea de folosin a Guvernului, ca subiect
al administrrii, care apare odat cu numirea n funcie a cel puin unei majoriti simple a
membrilor Guvernului, iar rspunderea n raport cu capacitatea de exerciiu, care apare din
momentul depunerii de ctre Guvern a jurmntului.
Responsabilitatea Guvernului (moral, politic i juridic) este privit de noi ca atitudine
contiincioas a Guvernului, ca organ colegial al administraiei publice, i a fiecrui membru al
Guvernului individual fa de onorarea atribuiilor ce le revin.
Guvernul este responsabil n faa Parlamentului pentru rezultatele activitii sale. Cel puin o
dat n an Guvernul raporteaz Parlamentului despre activitatea sa. Membrii i conductorii altor
100

Avem restane i la coninutul acestei norme juridice. Considerm c ntr-un singur aliniat al normei aceste dou propoziii se
contrazic. Pe de-o parte, norma prevede expres c edinele Guvernului snt publice, iar, pe de alt parte, aceeai norm, la fel,
stipuleaz c La decizia prim-ministrului, edinele pot fi nchise. Nu este clar de ce decizia, privind publicitatea edinei unui
organ colegial trebuie s fie luat n mod unilateral de ctre un singur membru al Guvernului, fie chiar i n funcia de
Prim-ministru? Considerm c o asemenea decizie, dac este oportun, trebuie s in de competena Prezidiului Guvernului.

55

autoriti administrative centrale, n baza unei hotrri a Parlamentului, in n faa lui dri de seam
asupra activitii lor. Membrii Guvernului snt obligai s rspund la ntrebrile formulate de
deputai referitor la activitatea Guvernului i a organelor din subordinea lui, n modul stabilit prin
lege. Guvernul examineaz deciziile comisiilor Parlamentului, viznd activitatea Guvernului i a
organelor din subordinea lui, comunic comisiilor rezultatele examinrii deciziilor sau msurile
luate n vederea lor.
n acest sens rspunderea Guvernului (moral, politic i juridic) este privit de ctre noi drept
consecin de depire a responsabilitii Guvernului, ca organ colegial, i al fiecrui membru al lui
n parte.
Unii autori consider c, pentru modul n care i desfoar activitatea, Guvernul poart att o
rspundere politic, ct i o rspundere juridic101.
Guvernul, ca organ colegial al administrrii publice, poart numai rspundere colegial
moral i politic. Cea mai pronunat i mai des utilizat form a rspunderii politice a Guvernului
este demisia n urma exprimrii votului de nencredere (art. 106 din Constituia Republicii
Moldova) sau moiunii de cenzur (art. 106 din Constituia Republicii Moldova).
Rspunderea membrilor Guvernului, dup cum a fost menionat, poate fi att moral i politic,
ct i juridic. Astfel, ei rspund disciplinar, contravenional, civil sau penal, dup caz, potrivit
dreptului comun. De menionat c, n toate cazurile de aplicare a rspunderii juridice fa de un
membru al Guvernului, forma rspunderii juridice i sanciunea aplicat va depinde de abaterea
ilegal comis i numai acea svrit de acesta n exerciiul funciei. Adic, n toate cazurile de
tragere la rspundere juridic a unui membru de Guvern acesta va rspunde n calitate de subiect
special al rspunderii juridice.

101

Trilescu A. Drept administrativ. Ed. a 4-a, rev. Bucureti: C. H. Beck, 2010, p. 27.

56

TEMA 6
Autoritile centrale de specialitate
ale administraiei publice
ca subieci ai dreptului administrativ
1. Locul i rolul autoritilor centrale de specialitate n exercitarea funciilor executive ale
statului; 2. Structura administraiei publice centrale; 3. Funcionarea autoritilor centrale de
specialitate i reglementarea juridic a activitii lor.
1. Locul i rolul autoritilor centrale de specialitate
n exercitarea funciilor executive ale statului
Structura organelor centrale de specialitate ale administraiei publice o constituie: administraia
ministerial (ministerele) i administraia extraministerial (alte autoriti administrative centrale
subordonate Guvernului).
Ministerele i celelalte autoriti centrale ale administraiei publice constituie o categorie
distinct de organe n cadrul sistemului autoritilor administraiei publice, avnd rolul de organizare
a executrii i de executare n concret a legilor, fiind, astfel, organe de specialitate, de resort. Mai
precizm faptul c ele desfoar aceast activitate pe ntreg teritoriul rii, fiind autoriti centrale
ale administraiei publice.
Rolul determinant n activitatea autoritilor centrale de specialitate l constituie dou elemente:
competena material i competena teritorial. Aceste elemente definesc, n principal, locul acestor
organe n sistemul autoritilor administraiei publice ca o verig important, subordonat
Guvernului, ca fiind autoritatea central cu competena material general, care coordoneaz i
controleaz ntreaga activitate a ministerelor i celorlalte organe centrale de specialitate ale
administraiei publice.
Potrivit Legii Supreme, ministerele snt organe ale administraiei publice de specialitate, care
transpun n via politica Guvernului i exercit, n conformitate cu legea, administraia public n
domeniile de activitate de care rspund102.
Domeniile de activitate i structura organelor centrale de specialitate nu se stabilesc prin norme
constituionale, iniiativa n acest scop aparinnd Parlamentului, fiind realizate prin legi organice.

102

Constituia Republicii Moldova, art. 107 alin. (1).

57

n toate statele Uniunii Europene, ministrul este cel responsabil de organizarea i de gestiunea
intern a departamentului su ministerial, cu condiia aplicrii reglementrilor generale n domeniul
funciei publice i al contabilitii publice.
Ministrul cumuleaz funcia politic cu cea administrativ. Sub aspect politic, D-sa particip la
aciunea Guvernului i este solidar cu ceilali membri ai Guvernului n faa Parlamentului, iar sub
aspect administrativ, este eful departamentului ministerial care i-a fost ncredinat i exercit
numeroase atribuii, n acest sens103.
Structura general a ministerelor (departamentelor) este aproape identic peste tot. n vrf se afl
ministrul, dispunnd de un triplu rol: 1) de a fi n fruntea serviciilor grupate n departamentul su;
2) de a le conduce; 3) de a rspunde de activitatea acestora, de actele lor.
De menionat c, activitatea ministrului, n calitate de subiect al administrrii, are o semnificaie
dubl:
a) ca membru al Guvernului, D-sa nu activeaz n calitate de subiect individual al administrrii,
ci ca parte a subiectului colegial de administrare Guvernului;
b) ca ef al ministerului, ministrul este subiect individual al administrrii publice, respectiv al
dreptului administrativ.
2. Structura administraiei publice centrale
Structura administraiei publice centrale este n raport direct cu domeniile de activitate a
Guvernului. Fiecare domeniu (ramur, subramur, sfer etc.) este administrat de structura
respectiv n persoana organului central de specialitate.
La momentul actual, potrivit legislaiei104, din structura administraiei publice centrale fac parte
urmtoarele ministere: Ministerul Economiei; Ministerul Finanelor; Ministerul Justiiei; Ministerul
Afacerilor Interne; Ministerul Afacerilor Externe i Integrrii Europene; Ministerul Aprrii;
Ministerul Dezvoltrii Regionale i Construciilor; Ministerul Agriculturii i Industriei Alimentare;
Ministerul Transporturilor i Infrastructurii Drumurilor; Ministerul Mediului; Ministerul Educaiei;
Ministerul Culturii; Ministerul Muncii, Proteciei Sociale i Familiei; Ministerul Sntii;
Ministerul Tineretului i Sportului; Ministerul Tehnologiei Informaiei i Comunicaiilor.

103
104

Apostol Tofan D. Instituii administrative europene. Op. cit. (2006), p. 98.

Legea cu privire la Guvern, art. 24.

58

Ministerele snt conduse de minitri care poart rspundere personal pentru exercitarea
sarcinilor puse n seama lor. n activitatea sa de conducere a ministerului, ministrul este asistat de
unul sau mai muli viceminitri.
Ministerele transpun n via, n baza legilor republicii, decretele Preedintelui Republicii
Moldova, politica Guvernului, ordonanele i hotrrile lui, conduc n limitele competenei
domeniile ncredinate i snt responsabile de activitatea lor.
Ministerele promoveaz o politic statal de cadre direcionat spre completarea propriului
aparat central i a organelor de resort cu specialiti de nalt calificare, creeaz sistemul ramural de
instruire continu a cadrelor, organizeaz pregtirea specialitilor cu studii superioare i medii de
specialitate, asigur pregtirea cadrelor, inclusiv n strintate. n virtutea sarcinilor, ministerele au
dreptul de a face remanieri n aparatele lor prin rennoirea contractelor de munc sau prin atestarea
funcionarilor de stat.
Pe lng ministere (16 la numr), din structura administraiei publice centrale fac parte i alte
autoriti administrative centrale, i anume: Biroul Naional de Statistic; Agenia Relaii
Funciare i Cadastru; Biroul Relaii Interetnice; Agenia Moldsilva; Agenia Rezerve Materiale;
Agenia Turismului; Centrul Naional Anticorupie.
Autoritile administrative centrale de pe lng Guvern snt constituite de Parlament, la
propunerea Prim-ministrului, n scopul conducerii, coordonrii activitii i exercitrii controlului n
domeniul organizrii economiei, precum i n alte domenii, care nu intr nemijlocit n atribuiile
ministerelor. Ele snt conduse de directori generali sau de directori, numii sau eliberai din funcie
de Guvern.
Inspectoratele de stat snt formate de ctre Guvern, n scopul exercitrii controlului asupra
executrii legilor republicii. Ele snt conduse de directori, numii sau eliberai din funcie de Guvern.
Autoritile administrative centrale i inspectoratele de stat emit, n limitele competenei lor,
acte administrative departamentale cu caracter normativ i individual.
Guvernul poate s creeze comisii i consilii permanente i provizorii pentru studierea unor
probleme i elaborarea hotrrilor n vederea dezvoltrii economiei, politicii n domeniile finanelor,
creditelor, preurilor, valutei, circulaiei monetare, precum i n domeniile politicii sociale,
nvmntului public, culturii, precum i din alte sfere ale vieii.
Organele centrale de specialitate ale administraiei se subordoneaz direct Guvernului, activeaz
sub conducerea lui i snt controlate de el. Prim-ministrul Republicii Moldova poate cere dri de
seam prim-viceprim-ministrului, viceprim-minitrilor, fiecrui ministru, conductor de autoritate

59

administrativ central, de inspectorat de stat, de comisie guvernamental sau de consiliu

guvernamental.
Competena de supraveghere a Guvernului se extinde i asupra persoanelor cu funcii de
conducere din autoritile administraiei publice centrale.
3. Funcionarea autoritilor centrale de specialitate
i reglementarea juridic a activitii lor
Fiecare autoritate central de specialitate exercit funciile de subiect al administrrii n
domeniul respectiv. Capacitatea administrativ de folosin i de exerciiu de subiect al administrrii
i, evident, de subiect al dreptului administrativ, fiecare din aceste autoriti o obine din momentul
din care devine persoan juridic.
Sarcinile, funciile i mputernicirile fiecrei autoriti centrale de ramur snt determinate de
Regulamentul intern al fiecrei autoriti, aprobat prin Hotrrea Guvernului.
n acelai rnd, potrivit doctrinei105, toate autoritile centrale de specialitate, indiferent de
ramura (sfera) pe care o administreaz, exercit un ir de funcii identice, care pot fi grupate n:
funcii de strategie, prin care se asigur stabilirea obiectivelor sectoriale de aplicare a
Programului de guvernare;
funcii de reglementare, avnd ca scop elaborarea i supunerea spre aprobare a cadrului
normativ i instituional necesar realizrii obiectivelor strategice din domeniul respectiv;
funcii de reprezentare, pe plan intern i extern, a statului Republica Moldova i a
Guvernului n domeniul de resort;
funcii de autoritate de stat prin care se asigur urmrirea modului de aplicare a
reglementrilor din domeniu;
funcii de administrare a patrimoniului su i a proprietii publice din domeniul respectiv;
funcii de sintez, precum i de ndrumare, sprijin i control.
Funciile fiecrui organ central de specialitate ca subiect al administrrii publice, n parte, snt
fixate n regulamentul intern de organizare i funcionare.
n ceea ce privete administrarea ministerelor, apoi, n pofida faptului c fiecare din ele dup
modul de emitere a deciziilor, prezint n sine organe cu caracter unipersonal de administrare, pe
lng fiecare ministru funcioneaz colegiul ministerului. Membrii colegiului, la propunerea

105

Manda C. Drept administrativ: tratat elementar. Bucureti: Lumina Lex, 2007, p. 157.

60

ministrului, snt numii prin hotrre de Guvern. Colegiul este un organ colegial de administrare,
ns cu caracter consultativ. Hotrrile colegiului se aduc la cunotin prin ordinul ministrului.
Din cele menionate reiese c funcia de subiect principal al administrrii (att interne, ct i
externe) n cadrul fiecrui minister i aparine ministrului i aceast administrare are caracter
unipersonal.
Ct privete actele emise la nivelul conducerii unipersonale a unui minister, legea precizeaz c,
n exercitarea atribuiilor ce-i revin, ministrul emite ordine, instruciuni i dispoziii, n condiiile
legii106.
Ministrul este responsabil pentru rezultatele autoritii publice pe care o conduce.
Responsabilitatea i rspunderea ministrului au un caracter dublu: a) ca membru al Guvernului,
D-sa poart rspundere pentru activitatea Guvernului, n ansamblu, care are caracter de rspundere
politic colegial; b) ca ministru (subiect individual de administrare), D-sa poart rspundere
pentru sfera de activitate ce i-a fost ncredinat. Aceast responsabilitate i rspundere snt
individuale sub toate formele: moral, politic i juridic. n cazul rspunderii juridice
(administrativdisciplinare, contravenionale, materiale sau penale), ministrul are statut de subiect
special al rspunderii juridice.
Ministrul nu este n drept:
s dein o oricare alt funcie n organele autoritilor publice centrale i locale;
s se ncadreze n organele de conducere a unitilor comerciale;
s practice activitate de ntreprinztor personal sau prin tere persoane;
s dein o alt funcie retribuit, cu excepia activitii tiinificopedagogice107.
3.1. Cadrul juridic de funcionare a autoritilor centrale de specialitate ale administraiei
publice. Fiecare din aceste organe i desfoar activitatea sa, n strict conformitate cu cadrul
legal, izvoarele de baz fiind legislaia din domeniul respectiv i Regulamentul propriu.

106
107

Legea cu privire la Guvern, art. 21, 22.

Ibidem, art. 29.

61

TEMA 7
Organele administraiei publice locale
ca subieci ai dreptului administrativ
1. Administraia public local. Aspecte de drept comparat; 2. Principii contemporane de
organizare a administraiei publice locale; 3. Principiile organizrii administraiei publice locale
n Republica Moldova; 4. Administraia public local de nivelul nti; 5. Administraia public
local de nivelul doi; 6. Specificul organizrii i funcionrii administraiei publice n municipiul
Chiinu; 7. Particularitile administrrii publice n unitatea teritorial-administrativ Gguzia
1. Administraia public local. Aspecte de drept comparat
Spre deosebire de administraia public central, competent la nivelul ntregii ri,
administraia public local este competent numai n limitele unitii administrativteritoriale n
care aceasta funcioneaz108.
Organizarea local reflect regimul politic, transpunnd pe plan local, spiritul i instituiile. Un
regim politic liberal va avea, drept consecin complementar, recunoaterea sau atribuirea unor
liberti colectivitilor locale.
Indiferent de ara unde le regsim, colectivitile locale se caracterizeaz prin urmtoarele
elemente: existena unui teritoriu; recunoaterea unui anumit grad de autonomie chiar prin
dispoziiile constituionale, justificat prin existena intereselor locale; principiul alegerii
autoritilor locale prin sufragiu universal; un anumit grad de protecie juridic, sub aspect
legislativ109.
Caracterul legislativ privete att limitele acestor colectiviti, ct i regulile de compunere, i
modalitile de desemnare a autoritilor, competenele acestora, precum i diferitele mijloace de a le
exersa (mai ales, de natur financiar), dar i modalitile de control la care activitatea acestora
poate fi supus.
Sub aspect terminologic, sintagma autoriti locale reprezint termenul generic, utilizat n toate
statele Uniunii Europene, termenul de colectivitate teritorial fiind folosit pentru a desemna
suportul teritorial sau populaia, creia i se aplic competenele acestor autoriti.

108
109

Prisacaru V. Tratat de drept administrativ. Partea general. Ed. a III-a, revzut i adugit. Bucureti: Lumina Lex, 2002, p. 747.
Apostol Tofan D. Instituii administrative europene. Bucureti: C. H. Beck, Colecia Master, 2006, p. 129.

62

Autonomia local este considerat ca fiind una dintre cele mai eficiente forme de autogestiune
administrativ. Astfel, evocnd opinia unui autor francez, C. Manda, consider c autonomia local
asigur un nalt grad de democraie, colectivitile teritoriale autonome fiind veritabile
contraputeri, calitate n care pot s previn abuzul guvernului central110.
n Republica Moldova, ntre cele dou categorii, administraia public central i cea local,
exist corelaii strnse, determinate de caracterul unitar al statului nostru, dar snt i delimitri
datorate faptului c la baza organizrii i funcionrii administraiei publice locale se afl principiile
constituionale (art. 109 din Constituie) al autonomiei locale.

2. Principii contemporane de organizare

a administraiei publice locale
Dac ne raportm la principiile contemporane de organizare a administraiei publice locale,
vom reine c organizarea administraiei publice locale din Republica Moldova se bazeaz pe
aplicarea principiilor fundamentale dominante n prezent nu doar n Europa, ci peste tot n lume.
Astfel, n doctrina administrativ se analizeaz, n mod tradiional, principiul descentralizrii
prin raportare la cel al centralizrii, deconcentrarea, ca formul intermediar, i federalismul.
Dac sub aspectul naturii sau esenei ei, descentralizarea este prezentat, de regul, ca un mod
de organizare a statului i a administraiei, sub aspect juridic, profilul noiunii de descentralizare a
fost conturat n principal de doctrin, legislaiei i jurisprudenei revenindu-le un rol secundar.
Centralizarea, caracterizat prin dependena organelor locale de cele centrale ce stabilesc
deciziile aplicabile n teritoriu, presupune o strict subordonare.
Cu alte cuvinte, centralizarea concretizeaz ansamblul sarcinilor administrative din teritoriul
naional la nivelul statului, sarcini a cror ndeplinire i-o asum printr-o administraie ierarhizat i
unificat.
Deconcentrarea constituie o msur intermediar n procesul descentralizrii, fiind privit ca
transfer de atribuii de la centru la agenii puterii centrale aflai la conducerea diferitor organisme
locale; ea nseamn mult mai puin dect descentralizarea i presupune recunoaterea unei anumite
puteri de decizie, n favoarea agenilor statului repartizai pe ntreg teritoriul rii (preedintele
raionului, serviciile exterioare ale ministerelor rspund ideii de deconcentrare).

110

Manda C. Drept administrativ: tratat elementar. Bucureti: Lumina Lex, 2007, p. 198.

63

Astfel, serviciile publice deconcentrate snt structurile administrative prin care ministerele i
celelalte organe centrale i realizeaz competena pe ntreg teritoriul rii i i ndeplinesc
atribuiile conferite de lege.
Descentralizarea administrativ nu trebuie confundat cu descentralizarea politic ce implic
federalismul.
n doctrina administrativ au fost identificate dou forme ale descentralizrii, i anume:
descentralizarea teritorial i descentralizarea tehnic sau prin servicii111.
Descentralizarea teritorial presupune existena unor autoriti alese, la nivelul unitilor
administrativteritoriale, autoriti ce dispun de competen material general.
Descentralizarea tehnic sau prin servicii presupune existena unor persoane morale de drept
public care presteaz anumite servicii publice distincte de masa serviciilor prestate de autoritile
statale.
n esen, gradul descentralizrii administrative depinde de numrul serviciilor publice date n
competena autoritilor publice locale, de modul de organizare a autoritilor publice locale i
raporturile lor cu cele centrale i forma n care este exercitat controlul special efectuat de autoritatea
central112.
Elementele descentralizrii snt: personalitatea juridic, soluionarea propriilor afaceri,
autonomia local.
Autonomia local reprezint dreptul unitilor administrativteritoriale de a-i satisface
interesele proprii, dup cum consider oportun, cu respectarea legalitii, dar fr intervenia puterii
centrale. Autonomia local constituie principiul fundamental al organizrii administrativteritoriale
a unui stat.
Autonomia local constituie un drept, iar descentralizarea administrativ este un sistem ce o
presupune. Ea nu trebuie neleas ns n sensul unei liberti totale, cu eliminarea oricrei
intervenii a statului atunci cnd aceasta se dovedete necesar.
Prin urmare, descentralizarea administrativ nu poate fi conceput n statele unitare fr
existena unui control statal, cunoscut n doctrin sub denumirea de tutel administrativ. Tutela
administrativ se materializeaz n sistemul moldovenesc de organizare i funcionare a
autoritilor administraiei publice locale, n dreptul i obligaia corelativ acestui drept, ce revine

111
112

Iorgovan A. Tratat de drept administrativ. Op. cit., 2005, p. 452.

Preda M., Vasilescu B. Op. cit., 2007, p. 151.

64

preedintelui raionului de a ataca n contencios administrativ actele consiliilor raionale i celor de

nivelul nti pe care, prin serviciul su de specialitate, le consider ilegale113.
3. Principiile organizrii administraiei publice locale
n Republica Moldova
Cadrul constituional al problemei se regsete n capitolul VIII din Constituia Republicii
Moldova, intitulat Administraia public. Art. 107 din acest capitol este consacrat administraiei
publice centrale de specialitate, iar art. 109 determin principiile de baz ale administraiei publice
locale.
Aceast divizare a administraiei publice, n central i local, a fost interpretat n doctrina
administrativ n sensul c legiuitorul constituant a dorit s delimiteze, n cadrul administraiei
publice, dou sfere de regimuri diferite.
Constituia Republicii Moldova prevede c administrarea public n unitile administrativ
teritoriale se ntemeiaz pe urmtoarele principii:
1) autonomiei locale;
2) descentralizrii serviciilor publice;
3) eligibilitii autoritilor administraiei publice locale;
4) consultrii cetenilor n problemele locale de interes deosebit114.
1. Principiul autonomiei locale este principiul fundamental care guverneaz administraia
public local i activitatea autoritilor acesteia, care const n dreptul unitilor administrativ
teritoriale de a-i satisface interesele proprii fr amestecul autoritilor centrale, principiu care
atrage dup sine descentralizarea administrativ, autonomia fiind un drept, iar descentralizarea un
sistem care implic autonomia115.
Coninutul acestui principiu, ca i caracteristicile sale, rezult din cadrul legislativ din domeniu.
Potrivit Legii privind descentralizarea administrativ, autonomia local este dreptul i
capacitatea efectiv a autoritilor publice locale de a reglementa i gestiona, n condiiile legii, sub
propria lor responsabilitate i n interesul populaiei locale, o parte important din treburile
publice116.

113
114
115
116

Apostol Tofan D. Op. cit., 2008, p. 255.

Constituia RM, art. 109 alin. (1).
Manda C. Drept administrativ: tratat elementar. Op. cit., 2007, p. 196.
Legea Republicii Moldova nr. 435 din 28.12.2006 privind descentralizarea administrativ, art. 1. n: Monitorul Oficial al Republicii
Moldova nr. 29-31 din 02.03.2007, art. Nr. 91.

65

Detaliznd aceast prevedere legal, Legea privind administraia public local stipuleaz c
Autoritile

administraiei

publice

locale

beneficiaz

de

autonomie

decizional117,

organizaional118, gestionar i financiar119, au dreptul la iniiativ n tot ceea ce privete

administrarea treburilor publice locale, exercitndu-i, n condiiile legii, autoritatea n limitele
teritoriului administrat120.
Principiul autonomiei locale, n practic, cunoate dou forme: autonomia funcional
(tehnic) i autonomia teritorial.
Autonomia funcional const n recunoaterea posibilitii pentru unele servicii publice de a
beneficia de autonomie n domeniul lor de activitate, iar autonomia teritorial este cea prin care se
recunoate dreptul unitilor administrative, n condiiile legii, de a se autoadministra.
Din aceast perspectiv, autonomia local presupune existena unor condiii i ndeplinirea
unor exigene, cum ar fi:
prezena unei colectiviti care s aib interese i cerine specifice fa de interesele
colectivitii naionale;
existena unor mijloace materiale i financiare puse la dispoziia colectivitii locale, snt
gestionate sub responsabilitatea acestei colectiviti;
autoritile care conduc colectivitatea local trebuie s fie alese dintre cetenii care o
compun, stabilirea unor atribuii distincte pentru autoritile alese, potrivit crora acestea pot
s decid liber soluionarea problemelor locale i, n sfrit,
existena tutelei administrative.
Coninutul principiului autonomiei locale se regsete att n activitatea administraiei publice
locale, ct i n raporturile dintre autoritile comunale, oreneti, municipale i raionale, precum
i n relaiile dintre acestea i autoritile administraiei publice deconcentrate.
Comunele, oraele, municipiile i raioanele, potrivit legii, snt persoane juridice de drept public,
cu capacitate juridic deplin, au un patrimoniu, un buget propriu i hotrsc n tot ceea ce
privete administrarea intereselor locale, exercitnd, n condiiile legii, autoritatea n limitele
administrativteritoriale stabilite.

117

118

119

120

Autonomie decizional dreptul autoritilor publice locale de a adopta liber decizii, n condiiile legii, fr intervenii din partea
altor autoriti publice, n scopul realizrii intereselor sale.
Autonomie organizaional dreptul autoritilor publice locale de a aproba, n condiiile legii, statutul, structurile administrative
interne, modalitile de funcionare a acestora, statele i organigrama lor, prcum i de a institui persoane juridice de drept public de
interes local.
Autonomie financiar i bugetar dreptul autoritilor publice locale de a dispune de resurse financiare proprii suficiente i de a
le utiliza liber, n condiiile legii, prin adoptarea propriilor bugete locale.
Legea privind administraia public local nr. 436 din 28.12.2006.

66

n concluzie, autonomia local este un principiu constituional proclamat de Constituia

Republicii Moldova, care confer dreptul colectivitilor locale de a-i rezolva singure problemele
locale, n cadrul legii i al statului unitar.
2. Principiul descentralizrii serviciilor publice. Descentralizarea serviciilor publice const,
n fapt, n recunoaterea unei anumite autonomii i acordarea personalitii juridice unor instituii
sau servicii publice organizate la nivelul unitilor administrativteritoriale.
n acelai timp, legiuitorul constituant, menionnd principiul descentralizrii serviciilor publice
ca principiu fundamental al administraiei publice locale, a avut n vedere i descentralizarea
teritorial, realizat prin recunoaterea unei anumite autonomii colectivitilor locale, deci unitii
administrativteritoriale, comuna, oraul (municipiul), raionul, care, pe baza autonomiei locale i n
conformitate cu dispoziiile legale, se administreaz prin ele nsele, aa cum se precizeaz n
legislaie, prin autoriti ale descentralizrii teritoriale121.
Principiul descentralizrii serviciilor publice concur, pe de o parte, la crearea de servicii
publice deconcentrate i mrimea competenelor acestora, iar, pe de alt parte, la nfiinarea de
servicii publice descentralizate n unitile administrativteritoriale i, respectiv, a unor instituii i
servicii publice de interes local organizate sub autoritatea consiliilor locale i raionale.
3. Principiul eligibilitii autoritilor administraiei publice locale i are sediul materiei i i
gsete, n mod distinct, recunoaterea n norma constituional (art. 112), care prevede c
autoritile administraiei publice, prin care este exercitat autonomia local n sate i n orae, snt
consiliile locale alese i primarii alei.
Principiul eligibilitii autoritilor administraiei publice locale este unica form de realizare a
prevederilor normei constituionale (art. 2 din Constituia RM), care stipuleaz c Suveranitatea
naional aparine poporului Republicii Moldova, care o exercit n mod direct i prin organele sale
reprezentative n formele stabilite de Constituie.
Un ultim aspect pe care l considerm necesar a fi subliniat, ca o consecin a principiului
eligibilitii, se refer la faptul c autoritile locale, odat alese, n condiiile stabilite de lege, devin
autoriti locale reprezentative, recunoscute implicit i de ctre stat, ceea ce face ca actele i
aciunile lor s poat produce efecte juridice ncadrate n ordinea juridic a statului, desigur, n
msura n care acestea se ncadreaz constant n respectarea cadrului legal.

121

Manda C. Drept administrativ: tratat elementar. Bucureti: Lumina Lex, 2007, p. 203.

67

4. Principiul consultrii cetenilor n problemele locale de interes deosebit. Instituia

referendumului local. Consacrat expres numai prin dispoziiile art. 3 alin. (1) din Legea privind
administraia public local, principiul consultrii cetenilor n problemele locale de interes
deosebit este integrat i subordonat principiului constituional al autonomiei locale122.
nscrierea acestui principiu la baza organizrii i funcionrii administraiei publice locale deriv
din nsui spiritul principiului constituional al autonomiei locale, n procesul de transformare i
reaezare a instituiilor administraiei publice locale pe fundamentul acestui principiu modern,
principiu care deteremin un nou sistem de raporturi n planul administraiei publice locale,
cetean, colectivitate local.
Statuarea acestui principiu al consultrii cetenilor n probleme de interes deosebit este i o
exigen impus de necesitatea asigurrii unui echilibru ntre prerogativele autoritilor publice
locale i puterea de supraveghere a colectivitilor locale care le-au ales, i care le-a conferit
misiunea de exercitare a unui mandat local. Din acest punct de vedere, n raport de procesul de
multiplicare i de diversificare a instrumentelor legale puse la dispoziia autoritilor locale,
concomitent implicrii acestora n variate domenii de activitate, principiul consultrii semnific i
controlul societii civile asupra autoritilor locale eligibile, mai cu seam prin participarea
efectiv a cetenilor n procesul lurii deciziilor n privina acelor probleme ce au impact deosebit
asupra vieii colectivitilor locale.
Conform dispoziiilor art. 8 alin. (1) i (2) din Legea privind administraia public local, n
probleme de interes local, care preocup o parte din populaia unitii administrativteritoriale pot
fi organizate, cu aceast parte, diverse forme de consultri, audieri publice i convorbiri, n
condiiile legii. Iar n probleme de importan deosebit pentru unitatea administrativteritorial
populaia poate fi consultat prin referendum local, organizat n condiiile Codului electoral. Cu
alte cuvinte, legea organic instituionalizeaz referendumul ca form principal de consultare a
colectivitilor locale, fr a se rezuma ns doar la aceasta. Nu snt excluse, aadar, nici alte forme
de participare a cetenilor la treburile publice, care, dei i cele neprevzute, n mod expres, se
subsumeaz i ele alturi de referendumul local, modalitilor de manifestare concret a principiului
legal al consultrii.

122

n acest sens, reprezentantul doctrinei romne, Vida Ioan, reliefeaz c principiul autonomiei absoarbe i principiul consultrii
cetenilor n probleme de interes local, tiut fiind c organizarea unui referendum sau a altor forme de consultare popular intr
n coninutul acestui principiu. Vida I. Puterea executiv i administraia public. Op. cit., p. 196.

68

 4. Administraia public local de nivelul nti

Potrivit construciei administrativteritoriale a Republicii Moldova, autoritile administraiei
publice locale se divizeaz n dou nivele: nivelul I i nivelul II.
Autoriti ale administraiei publice locale de nivelul nti snt autoriti publice, luate n
ansamblu, care snt constituite i activeaz pe teritoriul satului (comunei), oraului (municipiului)
pentru promovarea intereselor i soluionarea problemelor colectivitilor locale.
Autoriti ale administraiei publice locale de nivelul al doilea snt autoriti publice, luate n
ansamblu, care snt constituite i activeaz pe teritoriul raionului, municipiului Chiinu,
municipiului Bli, unitii teritoriale autonome cu statut juridic special pentru promovarea
intereselor i soluionarea problemelor populaiei unitii administrativteritoriale respective.
4.1. Domeniile proprii de activitate pentru autoritile publice locale de nivelul nti.
Orice unitate administrativteritorial este persoan juridic de drept public i dispune, n
condiiile legii, de un patrimoniu distinct de cel al statului i al altor uniti administrativteritoriale.
Autoritile publice n fiecare din aceste uniti se ntemeiaz pe principiile autonomiei locale,
examinate n paragraful precedent, fiecare din ele beneficiaz de autonomie decizional,
organizaional, gestional i financiar, are dreptul la iniiativ n tot ce privete administrarea
treburilor locale, exercitndu-i, n condiiile legii, autoritatea n limitele teritoriului administrat123.
Sistemul administraiei publice locale124 n fiecare din unitile administrativteritoriale, structura
organizaional a fiecrei autoriti publice, formele i metodele lor de activitate, trebuie s fie raportate
la domeniile proprii de activitate care sunt clar reglementate prin lege125.
4.2. Consiliile locale ca autoriti deliberative de nivelul nti
Autoritile administraiei publice locale prin care se realizeaz autonomia local n sate
(comune), orae (municipii) snt consiliile locale, ca autoriti deliberative, i primarii, ca
autoriti executive.
Consiliile locale i organizeaz i desfoar activitatea n domeniile stabilite de Legea privind
descentralizarea administrativ, dispunnd n acest scop de competene (ansamblul de obligaii i
drepturi ale autoritilor publice locale n domeniile de activitate care le snt stabilite) depline care
nu pot fi puse n cauz sau limitate de nicio autoritate public, dect n condiiile legii. Competenele
autoritilor publice locale snt delimitate, n condiiile legii, ntre competenele autoritilor publice

123
124

125

Legea privind administraia public local, art. 3.

Potrivit Legii privind administraia public local administraia public local este totalitatea autoritilor publice locale
constituite, n condiiile legii, pentru promovarea intereselor generale ale locuitorilor unei uniti administrativteritoriale.
Legea privind administraia public local, art. 4.

69

deliberative i executive de nivelurile nti i al doilea. Autoritile administraiei publice centrale nu

pot s stabileasc ori s impun competene autoritilor publice locale fr o evaluare prealabil a
impactului financiar pe care aceste competene l-ar putea genera, fr o consultare a autoritilor
locale de nivelul corespunztor i fr ca colectivitile locale s fie asigurate cu mijloacele
financiare necesare.
4.2.1. Competena i constituirea consiliilor locale. Consiliile locale snt compuse din consilieri
alei n condiiile Codului electoral126. Numrul de consilieri se stabilete n funcie de numrul de
locuitori ai unitii administrativteritoriale la data de 1 ianuarie a anului n care au loc alegerile,
conform datelor statistice127.
Statutul juridic i organizarea activitii aleilor locali din cadrul autoritilor publice locale,
inclusiv din unitatea teritorial autonom cu statut juridic special, se reglementeaz prin Legea
privind statutul alesului local128.
Consiliul local de nivelul nti devine subiect al administrrii publice i subiect al dreptului
administrativ din momentul obinerii capacitii administrativjuridice: capacitatea de folosin o
obine din momentul constituirii legale; iar cea de exerciiu din momentul ntrunirii n edina de
constituire.
Consiliul local este legal constituit dac snt validate mandatele a cel puin dou treimi din
numrul de consilieri alei. Acesta se ntrunete n edin de constituire n termen de 20 de zile
calendaristice de la data validrii mandatelor de consilier. Consilierii din unitile administrativ
teritoriale de nivelul nti se convoac n prim edin prin hotrre a consiliului electoral de
circumscripie, care notific Comisiei Electorale Centrale prima convocare a consiliului local.
edina consiliului este deliberativ este o procedur reglementat prin legea respectiv n art. 13.
Lucrrile edinei de constituire snt conduse de cel mai n vrst consilier dintre cei prezeni la
edin, asistat de unul sau doi dintre cei mai tineri consilieri prezeni.
Ulterior, consiliul local formeaz organele sale de lucru (fraciuni i comisii consultative de
specialitate), n condiiile Legii nr. 457-XV din 14 noiembrie 2003 pentru aprobarea
Regulamentului-cadru privind constituirea i funcionarea consiliilor locale i raionale129.
126
127

128
129

Codul electoral al Republicii Moldova nr. 1381 din 21.11.1997. n: Monitorul Oficial al RM nr. 81 din 08.12.1997, art. nr. 667.
Aleii locali se aleg n urmtorul raport: numrul de locuitori ai unitii administrativteritorial la numrul de consilieri, i anume:
pn la 1500 de locuitori 9 consilieri; ntre 1501 i 2500 11 consilieri; ntre 2501 i 5000 13 consilieri; ntre 5001 i 7000
15 consilieri; ntre 7001 i 10000 17 consilieri; ntre 10001 i 20000 23 de consilieri; ntre 20001 i 50000 27 de
consilieri; ntre 50001 i 100000 33 de consilieri; ntre 100001 i 200000 35 de consilieri; peste 200000 43 de consilieri.
Numrul de consilieri n consiliul municipiului Chiinu se stabilete potrivit art. 56 a Legii privind administraia public local.
Legea privind statutul alesului local nr. 768 din 02.02.2000. n: Monitorul Oficial al RM nr. 34 din 24.03.2000, art. nr. 231.
Legea pentru aprobarea Regulamentului-cadru privind constituirea i funcionarea consiliilor locale i raionale nr. 457 din
14.11.2003. n: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 248-253 din 19.12.2003.

70

4.2.2. Competenele consiliilor locale. Pornind de la domeniile de activitate ale autoritilor

administraiei publice locale de nivelul nti stabilite la art. 4 al Legii privind descentralizarea
administrativ, consiliul local realizeaz urmtoarele obligaii i drepturi prevzute n art. 14 din
Legea cu privire la APL.
4.2.3. Funcionarea consiliului local. Durata mandatului consiliului local este stabilit de
Codul electoral i constituie 4 ani. Consiliul local i exercit mandatul de la data declarrii ca legal
constituit pn la data constituirii legale a consiliului nou-ales. Mandatul consiliului local poate fi
prelungit, prin lege organic, n caz de rzboi sau catastrof.
Consiliul local se ntrunete n edin ordinar o dat la trei luni, la convocarea primarului, cu
excepia primei edine. Acesta se poate ntruni n edin extraordinar, cu ordinea de zi propus,
ori de cte ori este necesar, la cererea primarului sau a cel puin o treime din numrul consilierilor
alei. Convocarea se face cu cel puin 5 zile nainte de edina ordinar i cu cel puin 3 zile nainte
de edina extraordinar a consiliului local.
edinele consiliului local urmeaz a fi publice. Orice persoan interesat poate asista la
edinele consiliului local. Cetenii, asociaiile, constituite n corespundere cu legea i alte pri
interesate, au dreptul: de a participa, n condiiile legii, la orice etap a procesului decizional; de a
avea acces la informaiile privind bugetul localitii i modul de utilizare a resurselor bugetare, la
proiectele de decizii i la ordinea de zi a edinelor consiliului local i ale primriei; de a propune
iniierea elaborrii i adoptrii unor decizii; de a prezenta autoritilor publice locale recomandri,
n nume propriu sau n numele unor grupuri de locuitori ai colectivitilor respective, privind
diverse proiecte de decizie supuse dezbaterilor.
Prezena consilierilor la edina consiliului local este obligatorie. edina consiliului local este
deliberativ dac la ea snt prezeni majoritatea consilierilor alei.
Deciziile consiliului local se semneaz, n cel mult 5 zile de la data desfurrii edinei lui, de
preedintele acesteia i se contrasemneaz de secretarul consiliului.
Dac secretarul consiliului consider c decizia consiliului local este ilegal, el este n drept s
nu o contrasemneze i s solicite consiliului reexaminarea acestei decizii. El va remite decizia
consiliului local primarului i, n cazurile prevzute de lege, oficiului teritorial al Cancelariei de Stat
n cel mult 5 zile dup data semnrii. n cazul n care primarul consider c decizia consiliului
local este ilegal, el sesizeaz oficiul teritorial al Cacelariei de Stat i/sau instana de contencios
administrativ.

71

Deciziile cu caracter normativ intr n vigoare la data aducerii la cunotin public prin
publicare sau prin afiare n locuri publice, iar cele cu caracter individual la data comunicrii
persoanelor vizate.
4.2.4. Responsabilitatea i rspunderea consilierilor n consiliul local. Ca i n cazul
membrilor Guvernului, responsabilitatea i rspunderea consilierilor au o semnificaie dubl:
a) pentru legalitatea i oportunitatea deciziilor consiliului care le-a votat, ei poart
responsabilitatea i rspunderea moral i politic colegial130;
b) pentru propria activitate desfurat n exercitarea mandatului, conform legislaiei n vigoare,
ei poart responsabilitatea i rspunderea personal sub toate formele: moral, politic,
inclusiv cea juridic, fiind subieci speciali ai ultimei forme de rspundere.
Ca modalitate concret de rspundere a consiliilor locale i a consilierilor, ca reacie la depirea
responsabilitii fa de atribuiile ce le revin, pot fi: 1) dizolvarea consiliului local naintea de
expirarea termenului i 2) ncetarea nainte de termen a mandatului de consilier.
Decizia consiliului de ridicare a mandatului, fiind un act administrativ cu caracter individual,
poate fi atacat de ctre consilier n instana de contencios administrativ.
4.3. Primarul ca autoritate executiv, ca subiect al administrrii publice i ca subiect al
dreptului administrativ. Puterea executiv la nivel local este reprezentat de ctre primari.
Primarul este eful administraiei publice locale. Acest statut primarul l obine din momentul
apariiei capacitii administrativjuridice de subiect al administrrii publice. Att capacitatea de
folosin, ct i cea de exerciiu apar din momentul confirmrii legalitii alegerii primarului i
validrii mandatului acestuia.
Primarul particip la edinele consiliului local i are dreptul s se pronune referitor la toate
problemele supuse dezbaterilor. Odat cu viceprimarii, el cade sub incidena Legii privind statutul
alesului local.
Validarea sau invalidarea mandatului de primar se aduce la cunotina public, se comunic
oficiului teritorial al Cancelariei de Stat i se prezint de ctre un judector la prima edin sau,
dup caz, la o edin extraordinar a consiliului.
4.3.1. Competena primarului. Pornind de la domeniile de activitate ale autoritilor
administraiei publice locale de nivelul nti, stabilite la art. 4 alin. (1) din Legea privind

130

De menionat c fiecare consilier, potrivit legii, se bucur de dreptul la opinia separat. La cererea consilierului, votul i opinia lui
separat pot fi consemnate n procesul-verbal al edinei. n aceste cazuri, consilierul care i-a consemnat opinia separat i
dezacordul cu decizia adoptat de consiliu nu poart rspundere solidar. mprtind aceast decizie a legiuitorului, considerm
c norma juridic prevzut n art. 23 alin. (3) din Legea privind administraia public local sintagma pot fi consemnate ar trebui
substituit cu sintagma se consemneaz.

72

descentralizarea administrativ, primarul exercit n teritoriul administrat urmtoarele atribuii de

baz prevzute n art. 29 din Legea privind APL.
4.3.2. Funcionarea primarului i a primriei. Primarul este responsabil fa de consiliul local i
alegtorii si pentru onorarea atribuiilor ce i revin. El prezint, la cererea consiliului local, informaii
despre executarea deciziilor adoptate de consiliu, alte informaii despre activitatea sa de executare a
anumitor atribuii ce i revin potrivit legii.
Una din metodele de baz de realizare a atribuiilor funcionale de ctre primar este elaborarea
i emiterea actelor administrative. n acest scop, primarul emite dispoziii cu caracter normativ i
individual.
Dispoziiile cu caracter normativ snt remise, n termen de 5 zile dup semnare, oficiului
teritorial al Cancelariei de Stat i intr n vigoare la momentul aducerii lor la cunotin public.
Cele cu caracter individual devin executorii dup ce snt aduse la cunotin persoanelor vizate.
Aparatul de lucru al primarului este primria. Aceasta este organizat i funcioneaz n baza
unui regulament aprobat de consiliul local.
Condiiile numirii, angajrii, promovrii, sancionrii i ncetrii raporturilor de serviciu sau de
munc ale personalului primriei, drepturile i obligaiile lui snt stabilite de legislaia n vigoare i
de regulamentul primriei, aprobat de consiliul local.
4.3.3. Responsabilitatea i rspunderea primarului. Primarul, fiind subiect unipersonal al
administrrii publice, din momentul nvestirii lui n funcie, n modul stabilit de lege, se face
responsabil de modul i rezultatele exercitrii funciei de ef al executivului consiliului local.
Depirea acestei responsabiliti implic o rspundere. Primarul poart rspundere personal
att moral i politic, ct i juridic administrativpatrimonial, administrativdisciplinar,
contravenional, civil i penal, fiind subiect special al rspunderii juridice.
Are tangen parial cu rspunderea juridic a primarului ncetarea nainte de termen a
mandatului, iar suspendarea din funcie tangen direct.
Potrivit legii, primarul i exercit atribuiile de la data validrii mandatului pn la data validrii
urmtorului mandat de primar, cu excepia cazurilor cnd mandatul nceteaz nainte de termen.
Prelungirea, prin lege organic, a mandatului primarului poate avea loc numai n caz de rzboi sau
catastrof. nainte de termen, mandatul primarului nceteaz n caz de: demisie; incompatibilitate a
funciei; imposibilitate de a-i exercita atribuiile pe o perioad mai mare de 4 luni consecutive,
inclusiv pe motiv de boal; intrarea n vigoare a sentinei de condamnare; deces131.

131

Legea privind administraia public local, art. 28.

73

Suspendarea din funcie a primarului poate avea loc n cazul n care el a fost oferit justiiei
pentru svrirea unei infraciuni. Suspendarea poate fi dispus numai de ctre instana de
judecat, n condiiile legii, i dureaz pn la soluionarea definitiv a cauzei.
n cazul n care inculpatul a fost achitat sau dosarul su penal a fost clasat, cu excepia cazurilor
de amnistie, primarul suspendat din funcie are dreptul la reparare, n condiiile legii, a prejudiciului
cauzat. El este restabilit n funcie pentru perioada pn la expirarea mandatului su.
4.4. Secretarul consiliului local. Potrivit prevederilor locale, secretarul consiliului local este
secretar al satului (comunei), oraului (municipiului)132.
Tradiional, n administraia public local, pe lng organele alese sau numite pe baza unor
criterii politice, au existat i funcionari care au avut statutul de funcionari de carier, acetia
asigurnd continuitatea133. Alturi de notar, a nceput s apar i funcia de secretar al consiliului
local, funcie care, treptat, prin diferite organizri administrative, a nlocuit funcia de notar,
prelund i atribuii ale acestuia.
Potrivit legii, fiecare unitate administrativteritorial are un secretar salarizat din bugetul
local. Secretarul se bucur de stabilitate n funcie i cade sub incidena Legii cu privire la funcia
public i statutul funcionarului public134.
Candidatul la funcia de secretar este selectat n baz de concurs. Candidatul trebuie s fie
liceniat al unei faculti (secii) de drept sau de administraie public.
Numirea n funcie a nvingtorului concursului pentru ocuparea funciei de secretar, organizat
n conformitate cu legislaia n vigoare, se face la prima edin a consiliului local, dup anunarea
rezultatelor concursului.
Modificarea, suspendarea i ncetarea raporturilor de serviciu ale secretarului se face, n
condiiile legii, prin decizia (hotrrea) consiliului. Evaluarea performanelor profesionale ale
secretaraului se face de ctre primar, n baza deciziei consiliului.
Primarul, viceprimarul, secretarul unitii administrativteritoriale i aparatul de specialitate al
primarului constituie o structur funcional cu activitate permanent, denumit primria satului
(comunei), oraului (municipiului), care conduce la ndeplinire deciziile (hotrrile) consiliului
local i dispoziiile primarului, soluionnd problemele curente ale colectivitii locale.

132
133
134

Ibidem, art. 37.

Iorgovan A. Tratat de drept administrativ. Op. cit., 2005, p. 527.
Legea cu privire la funcia public i statutul funcionarului public nr. 158 din 04.07.2008, anexa nr. 1. n: Monitorul Oficial al RM
nr. 230-232 din 23.12.2008, art. nr. 840.

74

 5. Administraia public local de nivelul doi

5.1. Domeniile de activitate. Pornind de la prevederile Legii privind descentralizarea
administrativ, constatm c pentru autoritile publice locale de nivelul al doilea se stabilesc
urmtoarele domenii proprii de activitate (art. 4 alin. (2)).
Autoritile publice locale de nivelul nti i al doilea, n limitele legii, dispun de libertate
deplin de aciune n reglementarea i gestionarea oricrei chestiuni de interes local care nu este
exclus din competena lor i nu este atribuit unei alte autoriti. Alte competene proprii
autoritilor publice locale pot fi atribuite acestora numai prin lege.
5.2. Componena i constituirea consiliului raional, ca organ deliberativ de nivelul doi
Consiliul raional este autoritatea reprezentativ a populaiei raionului, este constituit din
consilieri alei, n condiiile Codului electoral. Numrul de consilieri este stabilit n funcie de
numrul de locuitori din raion de la data de 1 ianuarie a anului n care au loc alegerile, conform
datelor statistice, n modul stabilit de lege.
Constituirea consiliului i edinele lui se desfoar, n modul stabilit de lege, pentru consiliile
locale135. El se convoac n prima edin prin hotrrea Comisiei Electorale Centrale.
Durata mandatului consiliului raional este stabilit de Codul electoral i constituie 4 ani.
Mandatul se exercit de la data declarrii ca legal constituit pn la data constituirii legale a
consiliului nou ales. El poate fi prelungit, prin lege organic, numai n caz de rzboi sau catastrof.
5.2.1. Competena consiliului raional. Pornind de la domeniile de activitate ale autoritilor
administraiei publice locale de nivelul al doilea, consiliul raional realizeaz n teritoriul administrat
urmtoarele competene de baz prevzute n art. 43 din Legea privind APL.
5.2.2. Funcionarea consiliului raional. Organizarea i funcionarea consiliului raional se
desfoar n conformitate cu prevederile Legii privind administraia public local.
Consiliul raional alege prin vot deschis, cu votul majoritii consilierilor prezeni, pentru
durata unei edine, un preedinte care o prezideaz. Preedintele edinei este statuat de
secretarul consiliului raional.
n realizarea competenelor sale, consiliul raional adopt decizii cu votul majoritii
consilierilor prezeni, cu excepia cazurilor n care legea sau regulamentul consiliului cere un
numr mai mare de voturi. Deciziile snt semnate de preedintele edinei i contrasemnate de
secretarul consiliului.

135

Vezi Legea privind administraia public local, art. 13, 16, 17 i 19, dup caz.

75

5.2.3. Responsabilitatea i rspunderea consiliului raional. Consiliul raional, fiind subiect

colegial al administrrii publice, este responsabil de atribuiile ce i revin din momentul obinerii
capacitii administrativjuridice. Rspunderea, care este una colegial, moral i politic, este
consecina iresponsabilitii fa de activitatea sa, inclusiv fa de deciziile adoptate.
Rspunderea colegial a consiliului raional i al fiecrui consilier, n parte, se manifest prin
dizolvarea consiliului raional nainte de expirarea termenului (art. 48 alin. (1)).
n cazul adoptrii n mod deliberat a deciziei repetate n aceeai materie, oficiul teritorial al
Cancelariei de Stat sau Guvernul este n drept s se adreseze n instana de judecat pentru
constatarea circumstanelor care justific dizolvarea consiliului raional. Parlamentul dizolv
consiliul raional, la propunerea motivat a preedintelui raionului sau a Guvernului, n
temeiul unei hotrri judectoreti definitive, prin care au fost constatate circumstanele care
justific dizolvarea.
Dizolvarea de drept a consiliului raional n condiiile reducerii sub jumtate a numrului stabilit
de consilieri sau nefuncionrii sale timp de 6 luni consecutiv, se constat de ctre preedintele
raionului i se notific n scris, n termen de cel mult 10 zile de la data dizolvrii, Comisiei
Electorale Centrale care stabilete data desfurrii alegerilor noi.
Pn la constituirea unui nou consiliu, preedintele raionului va soluiona problemele curente ale
unitii administrativteritoriale.
5.3. Preedintele raionului ca autoritate executiv, ca subiect al administraiei publice i ca
subiect al dreptului administrativ. Puterea executiv la nivel raional este reprezentat de ctre
preedintele raionului. El este eful administraiei publice raionale. Acest statut preedintele
raionului l obine din momentul apariiei capacitii administrativjuridice de subiect al
administrrii publice, care coincide cu momentul alegerii n funcie.
5.3.1. Alegerea preedintelui i vicepreedintelui raionului. Preedintele raionului este ales de
ctre consiliul raional la propunerea a cel puin o treime din consilierii alei, cu votul majoritii
consilierilor alei136. n cazul n care candidatura propus nu ntrunete votul majoritii consilierilor
alei, n termen de 8 zile se convoac o nou edin n vederea efecturii votrii repetate. Dac i
dup votarea repetat niciuna dintre candidaturile propuse nu ntrunete votul majoritii

136

Ibidem, art. 49 alin. (1).

76

consilierilor alei, n termen de 3 zile se organizeaz o votare suplimentar, n urma creia se

consider ales candidatul care ntrunete cel mai mare numr de voturi137.
Pentru a asigura realizarea atribuiilor de ef al executivului raionului, preedintele este asistat
de vicepreedini. Numrul vicepreedinelor se stabilete de consiliul raional, la propunerea
preedintelui raionului. Vicepreedinii raionului snt alei de consiliul raional, la propunerea
preedintelui raionului, conform procedurii prevzute de lege. n funcia de vicepreedinte, poate fi
aleas orice persoan, inclusiv din rndul consilierilor.
5.3.2. Competena preedintelui raionului. Pornind de la domeniile de activitate ale autoritii
publice raionale, preedintele raionului, ca ef al executivului, realizeaz n teritoriul administrat
urmtoarele obligaii i drepturi de baz reglementate n art. 53 din Legea prind APL.
5.3.3. Funcionarea preedintelui raionului i a aparatului lui. Preedintele raionului exercit
conducerea operativ a serviciilor publice de interes raional. El reprezint raionul n raporturile cu
Guvernul, cu alte autoriti publice centrale, cu persoane fizice i juridice din ar i din strintate,
precum i n instane judectoreti. Este coordonator al serviciilor publice descentralizate din cadrul
raionului i exercit atribuiile de preedinte al comisiei pentru situaii excepionale.
Preedintele i vicepreedinii raionului cad sub incidena Legii privind statutul alesului local.
Vicepreedinii raionului exercit atribuiile stabilite de preedintele raionului i poart rspundere
n conformitate cu legislaia n vigoare.
n scopul funcionrii prompte i eficiente a autoritii publice executive a raionului,
preedintele raionului nu numai c este nsoit de ctre vicepreedinte(i), ci i dispune de un aparat
de lucru care se organizeaz i funcioneaz n baza unui regulament intern aprobat de consiliul
raional.
Actele preedintelui raionului. n exercitarea atribuiilor sale, ca ef al executivului raionului,
preedintele emite dispoziii cu caracter normativ i individual. Dispoziiile cu caracter normativ
snt remise, n termen de 5 zile dup semnare, oficiului teritorial al Cancelariei de Stat i intr n
vigoare la momentul aducerii lor la cunotin public. Cele cu caracter individual devin executorii
dup ce snt aduse la cunotin persoanelor vizate n ele.

137

Considerm c aceast modalitate de alegere a preedintelui raionului este depit. Ca ef al executivului raionului, acesta trebuie
s fie garantul asigurrii drepturilor i intereselor legitime ale tuturor cetenilor raionului. Totodat el se afl n dependen direct
a consilierilor raionali care au format coaliia de guvernare la nivel raional.
Considerm c, n acest sens, ar fi raional preluarea practicii legislatorului romn, unde, potrivit Legii nr. 67/2004 pentru
alegerea autoritilor administraiei publice locale (modificat prin Legea nr. 35/2008) i preedintele consiliului judeean este ales
prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat, soluia ce reprezint, indiscutabil, rezultatul unei voine politice majoritare n
Parlament.

77

Preedintele raionului este n drept s emit dispoziii numai n chestiuni ce in de competena

sa. La emiterea dispoziiilor, preedintele raionului are dreptul s consulte oficiul teritorial al
Cancelariei de Stat, conductorii sau reprezentanii autoritilor administraiei publice att locale, ct
i centrale.
5.3.4. Responsabilitatea i rspunderea preedintelui raionului. Ca ef al executivului
raionului, el este subiect uninominal al administrrii publice, deci i rspunderea este personal.
Din momentul nvestirii, n modul stabilit de lege n funcie, el devine responsabil n faa
consiliului raional i n faa locuitorilor raionului pentru realizarea atribuiilor ce i revin potrivit
funciei deinute.
n cazul neexecutrii obligaiilor sau abuz de drepturi, ca manifestare a responsabilitii,
preedintele raionului poart rspundere individual: moral, politic i juridic.138
Ca exemplu de rspundere politic, ulterior cu consecine juridice, a preedintelui raionului este
eliberarea lui din funcie nainte de termen.
Consiliul raional l poate elibera din funcie pe preedintele raionului nainte de termen, cu votul
a dou treimi din numrul consilierilor alei, la propunerea a cel puin o treime din consilierii
alei. Vicepreedintele raionului poate fi eliberat din funcie nainte de termen, cu votul majoritii
consilierilor alei, la propunerea preedintelui raionului sau a unei treimi din consilierii alei.
6. Specificul organizrii i funcionrii administraiei publice
n municipiul Chiinu
Administraia public n municipiul Chiinu, organizarea i funcionarea autoritilor publice n
aceast localitate se desfoar potrivit aceluiai cadru legal i, n primul rnd, potrivit prevederilor
Legii privind administraia public local.
Existena unor particulariti n procesul de administrare specifice pentru aceast localitate este
determinat de organizarea administrativteritorial, locul i rolul mun. Chiinu n dezvoltarea
demografic, economic i social-cultural a rii, de statutul lui drpet capital a rii.
Municipiul Chiinu este organizat n uniti administrativteritoriale numite sectoare, orae i
sate (comune). Aici administrarea public este realizat de consiliul municipal, consiliile sectorale,
oreneti i steti (comunale), ca autoriti deliberative, i de primarul general al municipiului
Chiinu, de primarii sectoarelor, satelor (comunelor) i oraelor, ca autoriti executive.
Organizarea i funcionarea autoritilor administraiei publice ale municipiului Chiinu se

138

Formele, temeiul i procedura rspunderii juridice a aleilor locali au fost deja examinate anterior.

78

reglementeaz, n mod corespunztor, de prevederile legale referitoare la autoritile administraiei

publice locale de nivelurile nti i al doilea, precum i de prevederile unui cadru juridic propriu a
Legii privind statutul municipiului Chiinu139.
Componena numeric a autoritilor deliberative i celor executive a municipiului Chiinu,
fr suburbii, snt expres prevzute n Legea privind administraia public local (art. 56), i anume:
consiliul municipal Chiinu este constituit din 51 de consilieri;
consiliile sectorale ale municipiului Chiinu snt constituite din urmtorul numr de
consilieri: Botanica 25; Buiucani 23; Centru 23; Ciocana 23; Rcani 25.
Autoritatea public executiv n municipiul Chiinu este reprezentat de ctre: un primar
general i 4 viceprimari, care snt alei, n condiiile legii, prevzute pentru organele executive de
nivelul nti.
Consiliul municipal Chiinu se ntrunete n edin ordinar, cu ordinea de zi propus, o dat
la trei luni, la convocarea primarului general. El se poate ntruni n edin extraordinar n cazul
unor probleme de neamnat sau ori de cte ori este necesar, la iniiativa primarului general sau la
cererea scris a cel puin o treime din numrul consilierilor alei.
n fiecare sector al municipiului Chiinu, primarul general numete, n condiiile legii, un
pretor, care este reprezentant al primarului general.
Pretorul este asistat de un aparat de lucru, denumit pretur. Personalul preturii este compus din
funcionari publici, supui reglementrilor Legii nr. 158-XVI din 4 iulie 2008 cu privire la funcia
public i statutul funcionarului public, i personalul contractual, care desfoar activiti auxiliare,
supus reglementrilor legislaiei muncii.
Organigrama, statele de personal ale subdiviziunilor instituite n sectoare, precum i
regulamentele preturilor snt aprobate de Consiliul municipal Chiinu, la propunerea primarului
general.
7. Particularitile administrrii publice
n unitatea teritorial-administrativ Gguzia-Yeri
Gguzia (Gagauz-Yeri) este o unitate teritorial autonom cu un statut special care, fiind o
form de autodeterminare a gguzilor, este parte component a Republicii Moldova. Ea
soluioneaz de sine stttor, n limitele competenei sale, n interesul ntregii populaii, problemele

139

Legea privind statutul municipiului Chiinu nr. 431 din 19.04.1995. n: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 31-32 din
09.06.1995.

79

dezvoltrii politice, economice i culturale. Potrivit Legii 344 din 1994, n cazul schimbrii
statutului Republicii Moldova ca stat independent poporul Gguziei are dreptul la autodeterminare
extern.
Gguzia este administrat n temeiul Constituiei Republicii Moldova, Legii privind statutul
juridic special al Gguziei140 i altor legi ale Republicii Moldova, Regulamentului Gguziei i
actelor normative ale Adunrii Populare (Halc Topluu) a Gguziei, care nu vin n contradicie cu
Constituia i legislaia Republicii Moldova.
Potrivit Legii nr. 344 din 1994, limbile oficiale ale Gguziei snt limbile moldoveneasc,
gguz i rus. Pe teritoriul Gguziei este garantat funcionarea, alturi de limbile oficiale, i a
altor limbi. Corespondena cu autoritile administraiei publice ale Republicii Moldova, cu
ntreprinderile, organizaiile i instituiile situate n afara teritoriului Gguziei se face n limba
moldoveneasc i rus.
Gguzia i are simbolica sa, care se folosete deopotriv cu simbolica de stat a Republicii
Moldova.
La nivelul unitii administrativteritoriale Gguzia sunt clar determinate verigile puterii
legislative i celei executive.
Veriga puterii legislative este Adunarea Popular, nvestit cu dreptul de a adopta acte
normative, n limitele competenei sale. Adunarea Popular a Gguziei este aleas n
circumscripii teritoriale prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat pentru un mandat de
4 ani. Componena numeric a Adunrii Populare se constituie astfel: un deputat de la 5 mii de
alegtori cu condiia ca fiecare localitate s aib cel puin un deputat. Deputat n Adunarea Popular
poate fi ceteanul Republicii Moldova care a mplinit vrsta de 21 de ani i n momentul efecturii
alegerilor locuiete pe teritoriul circumscripiei teritoriale (localitii) pe care o va reprezenta.
Calitatea de deputat salarizat n Adunarea Popular a Gguziei este incompatibil cu
exercitarea oricrei alte funcii retribuite n alte autoriti locale, instituii publice i structuri
antreprenoriale.
Adunarea Popular a Gguziei la prima sa edin alege Preedintele Adunrii Populare (Halc
Topluu Ba), vicepreedinii, Prezidiul i aprob Regulamentul Adunrii Populare. Unul din
vicepreedinii Adunrii Populare este ales din rndul deputailor de alt origine etnic dect cea
gguz.

140

Legea privind statutul special al Gguziei (Gagauz-Yeri) nr. 344 din 23.12.1994. n: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.
3-4 din 14.01.1995, art. Nr. 51.

80

Adunarea Popular a Gguziei adopt legi locale, n limitele competenei sale, cu votul
majoritii deputailor alei. Regulamentul Gguziei se adopt cu votul a dou treimi din deputaii
alei141.
Legea local adoptat este semnat de Guvernatorul (Bakanul) Gguziei n termen de 10 zile.
n cazul n care Guvernatorul nu este de acord cu legea adoptat, el o restituie pentru a fi
definitivat. Dac pentru legea local voteaz repetat dou treimi din numrul total de deputai ai
Adunrii Populare, ea se consider adoptat i urmeaz a fi semnat de Guvernator. Legile i
hotrrile Adunrii Populare snt trimise Parlamentului i Guvernului Republicii Moldova n termen
de 10 zile de la data adoptrii, cu titlu de informare.
Veriga puterii executive este prezentat de Guvernatorul (Bakanul) Gguziei.
Guvernatorul (Bakanul) este persoana oficial suprem a Gguziei. Lui i se subordoneaz toate
autoritile administraiei publice ale Gguziei.
Guvernatorul Gguziei este ales prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat pentru
un mandat de 4 ani, pe baz alternativ.
Candidatul la funcia de Guvernator al Gguziei trebuie s fie cetean al Republicii Moldova
care a mplinit vrsta de 35 de ani i posed limba gguz.
Guvernatorul Gguziei este confirmat n funcia de membru al Guvernului Republicii Moldova
printr-un decret al Preedintelui Republicii Moldova. Aceeai persoan este reeligibil n funcia de
Guvernator al Gguziei pentru dou mandate consecutiv.
Guvernatorul Gguziei exercit conducerea activitii autoritilor administraiei publice i
poart rspundere pentru exercitarea atribuiilor cu care este nvestit prin lege. El emite, n condiiile
legii, hotrri i dispoziii care snt executorii pe tot teritoriul Gguziei i intr n vigoare la data
publicrii. Rspunderea Guvernatorului poate fi manifestat prin suspendarea din funcie nainte de
termen.
Suspendarea din funcie, nainte de termen, a Guvernatorului Gguziei are loc n cazul dac
acesta nu respect Constituia i alte legi ale Republicii Moldova, legile locale i hotrrile Adunrii
Populare sau dac a comis o infraciunile. Decizia de destituire a Guvernatorului Gguziei se ia cu
votul a dou treimi din deputaii alei ai Adunrii Populare.
Dac Guvernatorul Gguziei din motive de boal sau din alte motive obiective este n
imposibilitate de exercitare a atribuiilor, interimarul funciei este asigurat de prim-vicepreedintele
Comitetului executiv (Bakannk Komiteti) al Gguziei. n cazul destituirii Guvernatorului

141

Legea privind statutul special al Gguziei, art. 11 alin. (2).

81

Gguziei sau al demisionrii acestuia obligaiunile lui i snt ncredinate prim-vicepreedintelui

Comitetului executiv.
Organul executiv permanent al Gguziei este Comitetul executiv care este format de ctre
Adunarea Popular la prima sesiune pentru durata mandatului.
Comitetul executiv deine dreptul de iniiativ legislativ n Adunarea Popular. Hotrrile i
dispoziiile Guvernatorului i Comitetului executiv al Gguziei n termen de 10 zile dup adoptare
snt trimise Guvernului Republicii Moldova cu titlu de informare.
Bugetul Gguziei este format din toate tipurile de vrsminte stabilite de legislaia Republicii
Moldova i de Adunarea Popular. Raportul dintre bugetul Gguziei i bugetul de stat se stabilete
n conformitate cu legile Republicii Moldova cu privire la sistemul bugetar i cu privire la bugetul
de stat pe anul corespunztor sub form de vrsminte fixe din toate tipurile de impozite i pli.

82

TEMA 8
Serviciul public, funcia public
i statutul funcionarului public
1. Serviciul public: noiune i coninut, principiile, regimul de drept public i trsturile; 2.
Funcia public: legalitatea, trsturile i principiile ei; 3. Funcionarul public: definirea,
clasificarea, nvestirea n funcia public i statutul administrativjuridic; 4. Responsabilitatea i
rspunderea juridic ca elemente constitutive ale statutului funcionarului public; 5. Modificarea,
suspendarea i ncetarea raporturilor de serviciu ale funcionarului public
1. Serviciul public: noiune i coninut, principiile,
regimul de drept public i trsturile
1.1. Noiunea de serviziu public este interpretat n mod diferit att n doctrin, ct i n
legislaie.
Art. 1 din Legea serviciului public a Republicii Moldova din 1995 (actualmente abrogat),
serviciul public era definit ca o totalitate a autoritilor publice i activitatea persoanelor care
ocup posturi n aparatul acestor organe, ndreptat spre realizarea mputernicirilor acestor
autoriti n scopul dezvoltrii economiei, culturii, sferei sociale, promovrii politicii externe,
aprrii ordinii de drept i asigurrii securitii naionale, ocrotirii drepturilor, libertilor i
intereselor legitime ale cetenilor.
Legea cu privire la funcia public i statutul funcionarului public definesc serviciul public ca
activitate de interes public, organizat i desfurat de ctre o autoritate public. Tot aici este
stipulat c autoritatea public este orice structur organizatoric sau organ, instituite prin lege sau
printr-un alt act normativ, care acioneaz n regim de putere public n scopul realizrii unui interes
public142.
La prima vedere, definiiile de serviciu public din cadrul celor dou legi nominalizate snt puse
fa n fa, ns, n viziunea noastr, nu este chiar aa. Ambele definiii au dreptul la existen143.
Diferena dintre ele const n faptul c prima definiie reflect rezultatele analizei serviciului
public din dou direcii (puncte de vedere): cea material i cea formal-organizatoric. Cea de-a

142
143

Legea cu privire la funcia public i statutul funcionarului public, art. 2.

n vizunea noastr, definiia serviciului public, stipulat n Legea serviciului public din 1995, era mai reuit.

83

doua reflect doar direcia material, iar direcia formal-organizatoric se reflect n definiia de
autoritate public.
De altfel, nsui dreptul administrativ se definete prin dou noiuni fundamentale: noiunea
organic, reprezentat prin persoana juridic de drept public, i cea material, reprezentat de
serviciul public.
Serviciile publice au fiecare cte o specialitate, conform nevoii sau interesului respectiv, ele
neputnd ndeplini, n acelai timp, i alte activiti n afara celor determinate de lege. Concomitent
cu nmulirea i diversificarea nevoilor colectivitii naionale sau locale, factorii ce au determinat
intervenia satului (comunei), oraului (municipiului) sau a statului pentru satisfacerea acestora,
serviciul public s-a impus treptat prin omniprezena sa, devenind elementul central al administraiei
publice.
Concluzionm c conceptul de serviciu public trebuie perceput mai nti ca pe un mod de
satisfacere a nevoilor umane, fiecrei astfel de nevoi, aa cum deja am artat, corespunzndu-i o
activitate distinct organizat de autoritile publice statale sau locale.
Considerm c, n sens larg (att material, ct i formal-organizatoric), serviciul public poate fi
definit ca activitate desfurat de o autoritate administrativ sau agent public (de stat i/sau
particular), n baza i n modul stabilit printr-un act juridic, n vederea satisfacerii unui interes
general, indiferent dac aceast activitate desfurat se soldeaz sau nu cu un deficit.
Definiia formulat indic dou direcii de analiz a serviciului public, generate de cele dou
componente: cea material i cea formal-organizatoric.
1.2. Principiile de baz ale serviciului public. nfiinarea unui serviciu public presupune ns, n
afara condiiilor de fond i de form, i respectarea unor principii de baz ale organizrii i
funcionrii sale, care snt unanim admise n dreptul public, aa cum ar fi:
a) principiul continuitii, care semnific permanena serviciului public, nefiind acceptate
ntreruperile;
b) principiul adaptabilitii, care rezid n necesitatea adaptrii serviciului public la
schimbrile i exigenele interesului general;
c) principiul neutralitii, ce semnific faptul c serviciul public trebuie s funcioneze avnd
ca unic scop satisfacerea interesului general i nu a altor interese, astfel c girantul unui
serviciu public nu-l poate i nu trebuie s l foloseasc ca pe un instrument de creare a unor
avantaje anumitor interese sau n detrimentul altora;
d) principiul egalitii semnific faptul c toate persoanele interesate pot solicita i beneficia
de satisfacerea unor anumite necesiti, n mod egal, fr diferenieri sau discriminri.
84

1.2.4. Trsturile serviciului public. Pornind de la prerogativele de putere public a activitii

desfurate de funcionarii publici, definirea serviciului public i principiile lui de organizare i
funcionare, aspectul material al activitii de satisfacere a unor interese generale, putem formula
urmtoarele trsturi ale serviciului public: a) permanen (continuitate); b) egalitatea tuturor
cetenilor n faa autoritilor (de stat i/sau private) care presteaz servicii publice; c) regimul
juridic de drept administrativ, n centrul cruia se afl, de regul, o autoritate a administraiei
publice; d) prestarea de servicii, indiferent dac activitatea desfurat se soldeaz sau nu cu un
deficit.
2. Funcia public: legalitatea, trsturile i principiile ei
2.1. Legalitatea funciei publice: aspecte de drept comparat. Noiunea de funcie public
reprezint o noiune fundamental a dreptului public, n general, a dreptului administrativ, n special,
strns legat de noiunea de organ, autoritate, activitate administrativ etc144.
Funcia public i funcionarul public snt instituii juridice ale dreptului public, n general, i
ale dreptului administrativ, n particular, care au fost conturate ca atare ntr-o continu disput ntre
doctrin, jurispruden i reglementare145.
Funcionarea oricrei autoriti sau instituii publice presupune trei elemente: competen,
mijloace materiale i financiare i personalul, structurat pe compartimente, linii ierarhice i
funcii, dintre care doar unele snt funcii publice146.
n esen, funcia public trebuie s prefigureze, pe lng cerine ca profesionalismul, eficiena,
responsabilitatea, onestitatea i dinamismul i respectarea cu strictee a reglementrilor
constituionale i legale, precum i o ct mai mare apropiere fa de nevoile ceteanului147.
Titularul unei funcii publice este, de regul, dar nu ntotdeauna, un funcionar public. n ceea
ce privete constituionalitatea funciei publice, dac raportm la rile Uniunii Europene constatm
c n fiecare din rile care au constutuii scrise se regsesc principii ale funciei publice. Numrul
articolelor din Constituie referitoare la funcia public difer ns de la o ar la alta, dup cum
difer i tehnica sau coninutul reglementrii148.
Statutul funcionarilor publici sau dreptul comun al funciei publice, ntr-o formulare mai
riguroas sub aspect juridic, ar putea fi definit ca ansamblul regulilor referitoare la situaia juridic
144
145
146
147
148

Iorgovan A. Tratat de drept administrativ. Op. cit., 2005, p. 547.

Preda M. Drept administrativ. Partea general. Op. cit., 2006, p. 63.
Apostol Tofan D. Drept administrativ. Op. cit., 2008, p. 319.
Manda C. Drept administrativ. Tratat elementar. Op. cit., 2007, p. 297.
Ziller J. Administrations compares. Les systmes politicoadministratifs de lEurope des Douze. Paris: ditions Mont-Chrestien
E. J. A., 1993, p. 362.

85

a funcionarului. n acest sens, mai peste tot n Europa se poate regsi un Statut al funcionarilor
publici.
Bazele constituionale ale funciei publice n Republica Moldova, n principal, se regsesc n
coninutul art. 39 Dreptul la administrare, alin. (2) care prevede: Oricrui cetean i se asigur,
potrivit legii, accesul la o funcie public.
Mecanismul de realizare a acestei prevederi constituionale a fost elaborat i justificat n
Legea serviciului public nr. 443-XIII din 4 mai 1995149, mai apoi, n Legea cu privire la funcia
public i statutul funcionarului public nr. 158 din 04.07.2008 150.
2.2. Noiunea de funcie public. Pentru realizarea i consolidarea unui stat de drept,
democratic se tie, din totdeauna, c trebuie realizate nu numai reforme politice, economice i
sociale, ci i administrative i, n cadrul acesteia, implicit o reformare a serviciilor publice.
n acest context, este necesar s subliniem c, democraia, n esena sa, const att n respectarea
valorilor proprii, ct, mai ales, n eficiena titularilor funciei publice, indiferent de nivelul lor. Cu
alte cuvinte, funcia public trebuie s prefigureze, pe lng cerine ca profesionalismul, eficiena,
responsabilitatea, onestitatea i dinamismul, i respectarea cu strictee a reglementrilor
constituionale i legale, precum i o ct mai mare apropiere fa de necesitile ceteanului. n
acest sens, democraia apare nu numai ca un principiu de organizare politic, ci i unul care
genereaz relaii interumane.
Noiunea de funcie public reprezint noiunea fundamental a dreptului administrativ, ea
fiind n corelaie cu noiunea de activitate, autoritate, organ etc151.
Astfel, ntreg organismul de stat are la baz puterea public, dreptul de comand. Aceast putere
este reglementat i organizat de lege, n scopul satisfacerii intereselor generale, formnd servicii
publice. Dar serviciul public, ca i statul, este o instituie ce are la baz ideea de interes general, pe
care caut s o realizeze, ns nu poate s acioneze dect prin persoanele fizice care-l compun152.
Ca atare, pentru funcionarea serviciilor publice, autoritile publice folosesc un personal,
denumit personalul administraiei153, a crui situaie juridic este foarte divers, ntruct funcionarii
publici nu constituie dect o parte, este adevrat, ci cea mai numeroas a acestui personal.

149
150
151
152
153

n: Monitorul Oficial al Rm nr. 61/1995, art. nr. 681.

n: Monitorul Oficial al RM nr. 230-232 din 23.12.2008, art. nr. 840.
Iorgovan A. Tratat de drept administrativ. Op. cit., 2005, p. 597.
Negulescu P. Op. cit., 1934, p. 52.
Andr de Laubadre, Yves Gaudmet. Trait de droit administratif. Tome 5, La function publique, 11 edition, p. 10 i urm.

86

Noiunile de servicu public i de funcie public snt n raport de parte fa de ntreg, adic
funcia public face parte dintr-un serviciu public, iar aceasta, ca i un organ de stat sau o autoritate
public, structural, cuprinde, n general, trei elemente:
a) competena;
b) mijloacele materiale i financiare;
c) personalul.
Pentru a selecta viitorul personal al autoritii publice, trebuie s cunoatem cerinele care
urmeaz a fi naintate fa de capacitile lor profesionale i calitile personale ale candidailor la
funcia respectiv. Aceste cerine, n mod direct, snt raportate la coninutul funciei publice care va
sta la baza competenei viitorului funcionar.
Personalul, la rndul su, este structurat pe compartimente, linii ierarhice i funcii, dintre
acestea numai unele apar ca fiind funcii publice; iar titularul unei funcii publice este denumit
funcionar public.
Funcia public apare ca o grupare de atribuii i de competene n scopul de a satisface
anumite interese generale, ntruct orice putere social se legitimeaz numai prin finalitatea sa de
interes public, neputndu-se admite ca ea s fie utilizat n scopuri personale. Ea reprezint
complexul drepturilor i obligaiilor de interes general stabilite potrivit legii n scopul realizrii
competenei unei autoriti de ctre persoane legal nvestite154.
n ceea ce privete noiunea funciei publice, opiniile specialitilor din domeniul dat s-au divizat.
Vom apela doar la cteva definiii ale acestei noiuni existente n literatura juridic.
n urma analizei doctrinelor i a cadrului legislativ funcia public va fi interpretat ca
unitatea primar a autoritii publice, care determin locul i rolul persoanei care va fi nvestit n
ea, sarcinile155 i drepturile necesare pentru realizarea lor, exigenele fa de pregtirea
profesional i calitile personale ale celui care va candida la ocuparea ei.
2.3. Trsturile funciei publice. Din analiza opiniilor exprimate n literatura juridic a
dispoziiilor legale i din definiia funciei publice propus de noi, rezult urmtoarele trsturi
specifice funciei publice: reprezint un complex de activiti necesare pentru atingerea scopului
concret i drepturi echivalente sarcinilor (mai apoi obligaiilor); este permanent (are caracter de
continuitate) i nfiinat pentru satisfacerea unui interes general; este creat de lege sau n baza legii
printr-un act administrativ; este creat ca s realizeze satisfacerea att a intereselor generale, ct i a

154
155

Petrescu R. Drept administrativ. Bucureti: accept, 2004, p. 437.

Din momentul nvestirii persoanei concrete n funcia public, sarcinile, potrivit funciei publice, devin obligaiile funcionarului
public.

87

celor locale; statutul juridic al persoanei nvestite n funcie depinde de caracterul sarcinilor i
drepturilor, prevzute n ea; determin exigenele naintate fa de capacitile persoanei fizice care
va fi nvestit n funcia public concret.
2.4. Principiile care stau la baza exercitrii funciei publice. Ct privete principiile care stau
la baza exercitrii funciei publice, acestea snt: legalitate, imparialitate i obiectivitate;
transparen; eficien i eficacitate; orientare ctre cetean; stabilitatea n exercitarea funciei;
subordonare ierarhic.
Referitor la aceste principii, apreciem, n consens cu ali autori156, c unele snt mult prea
sumare, iar altele inconsistente i insuficiente pentru a sta la baza ntregii reglementri.
De aceea se impun att reconsiderarea unora, ct i completarea cu alte principii fundamentale,
cum ar fi, de exemplu, principiul carierei funcionarului public, principiul apolitismului
funcionarului public etc157.
2.5. Clasificarea funciilor publice. n literatura de specialitate exist diverse variante privind
clasificarea funciilor publice158, iar noi vom utiliza doar acea variant de clasificare a funciilor
publice care ne propune legiuitorul naional i care servete drept temei de clasificare a
funcionarilor publici.
Legea cu privire la funcia public i statutul funcionarului public prevede c funciile publice
se instituie n temeiul actelor Parlamentului, Preedintelui Republicii Moldova, Guvernului i ale
altor autoriti publice n limitele competenei lor, stabilite de Constituie i de alte legi. Mai mult
dect att, legea nominalizat vine cu o list exhaustiv a autoritilor publice care cad sub incidena
ei.
Conform nivelului atribuiilor titularilor, funciile publice din cadrul acestor autoriti publice
se clasific n urmtoarele categorii:
1) funcii publice de conducere de nivel superior;
2) funcii publice de conducere;
3) funcii publice de execuie159.

156

157

158

159

Vedina V. Legea nr. 188 din 8 decembrie 1999 privind Statutul funcionarilor publici, comentat. Bucureti: Lumina Lex, 2000, p.
14 i urm.
Manda Cezar. Succinte consideraii asupra raportului de serviciu al funcionarului public. Coordonate posibile ale evoluiei cadrului
legal n materie. n: Revista Drept public, nr. 1/2000, p. 21 i urm.
Manda C. Drept administrativ: tratat elemntar. Op. cit., p. 299-300; Creang I. Op. cit., p. 179; Trilescu A. Drept administrativ. Ed.
a 4-a, rev. Bucureti: Editura C. H. Beck, 2010, p. 120-121.
Legea cu privire la funcia public i statutul funcionarului public, art. 7.

88

Legea prevede c n raport cu complexitatea i natura sarcinilor, cu nivelul de importan i

responsabilitate, fiecare categorie de funcii publice se mparte n grupuri, specificate n
clasificatorul unic al funciilor publice, aprobat de Parlament160.
De menionat c legislatorul naional, alturi de definiia funciei publice, vine i cu definiiile
de funcie de demnitate public, funcie public vacant i funcie public temporar vacant.
Funcie de demnitate public este o funcie public ce se ocup prin mandat obinut direct n
urma alegerilor organizate sau, indirect, prin numire n condiiile legii.
Funcie public vacant se consider funcia public liber, fr titular.
Funcie public temporar vacant este funcia public cu al crei titular au fost suspendate
raporturile de serviciu sau al crei titular a fost detaat n alt autoritate public ori, dup caz,
asigur interimatul unei funcii publice de conducere.
3. Funcionarul public: definirea, clasificarea,
nvestirea n funcia public i statutul administrativjuridic
3.1. Definirea funcionarilor publici. n doctrina actual, funcionarul public este definit ca
persoan fizic nvestit n mod legal, prin actul de voin unilateral al unei autoriti publice sau
al cetenilor, cu sarcina ndeplinirii pe un timp limitat sau nedeterminat a unei funcii publice, n
vederea realizrii competenei organului din structura creia face parte funcia respectiv161.
n aceeai ordine de idei, funcionarul public este privit de un alt autor ca fiind acea persoan
fizic care, cu respectarea condiiilor cerute de lege, a fost nvestit prin numire ntr-o funcie
public, pentru a desfura, contra unui salariu, o activitate continu i ritmic. Pe timpul ct deine
funcia public, persoana fizic are anumite drepturi i i revin anumite obligaii162.
Noi mprtim cea de-a doua variant a definiiei de funcionar public. Legislatorul naional
este foarte laconic i definete funcionarul public ca persoana fizic numit, n condiiile legii,
ntr-o funcie public.
Pornind de la aceast prevedere, reiese c persoana fizic poate s obin statut de funcionar
public numai n cazul n care ea va fi nvestit n una din funciile publice din cadrul autoritilor
publice indicate n anexa nr. 1 la Legea cu privire la funcia public i statutul funcionarului public.
n acelai timp, n art. 4 din legea nominalizat se stipuleaz altfel.

160

161
162

Legea pentru aprobarea Clasificatorului unic al funciilor publice nr. 155 din 21.07.2011. n: Monitorul Oficial al RM nr. 164-165
din 04.10.2011, art. nr. 480.
Iorgovan A. Tratat de drept administrativ. Op. cit., 2005, p. 587.
Prisacaru V. Tratat de drept administrativ romn. Partea general. Op. cit., 2002, p. 265.

89

nseamn c persoanele care ocup aceste funcii nu au calitatea de funcionar public i li se

aplic legislaia muncii.
Are specificul su i statutul juridic al persoanelor care exercit funcii de demnitate public.
Situaia lor a fost apreciat n doctrina actual ca fireasc, deoarece asemenea persoane snt supuse
jocului politic i deci selectate dup criterii exclusiv politice, fr a se supune regulilor privind
stabilitatea, ocuparea prin concurs etc.
Prin urmare, demnitarii publici nu beneficiaz de stabilitate n funcie, ei fiind n principiu
revocabili din funciile pe care le dein. Funcia de demnitate public a fost definit n legislaie ca
reprezentnd o funcie public ce poate fi ocupat prin mandat obinut direct, prin alegeri organizate,
sau indirect, prin numire, potrivit legii. Corespunztor, demnitarii publici snt persoane numite sau
alese ntr-o funcie de demnitate public n urma alegerilor generale sau locale.
3.2. Clasificarea funcionarilor publici. Dup cum deja a fost menionat, la baza acestei
clasificri st funcia public deinut.
Potrivit acestui criteriu, legislaia naional divizeaz funcionarii publici n urmtoarele grupe:
1) funcionarii publici de conducere de nivelul superior, care realizeaz managementul nivelului
superior n administraiile publice;
2) funcionarii publici de conducere;
3) funcionarii publici de execuie163.
Ocuparea funciei publice de conducere de nivel superior vacante se face prin concurs. Pentru a
ocupa o funcie public de conducere de nivel superior, persoana, pe lng faptul c ea trebuie s
dispun de condiiile generale pentru ocuparea funciei publice, trebuie s ndeplineasc cumulativ
urmtoarele cerine:
s aib studii superioare, absolvite cu diplom de licen sau echivalent;
s aib cel puin 5 ani vechime n specialitatea /profilul funciei publice respective;
s aib experien managerial de cel puin 2 ani.
Funcionarii publici de conducere organizeaz, coordoneaz, ndrum i controleaz activitile
care implic exercitarea prerogativelor de putere public (art. 3 din Legea privind funcia public i
statutul funcionarului public) sub autoritatea unui funcionar public ierarhic superior sau a unei
persoane care exercit funcie de demnitate public.
Funcionarii publici de execuie. Aceast categorie include persoanele numite, n condiiile
legii, n alte funcii publice dect cele examinate i enumerate anterior.
163

Legea cu privire la funcia public i statutul funcionarului public, art. 8-10.

90

3.3. nvestirea n funcia public. Dreptul de a se angaja n serviciul public, conform

prevederilor legale, l au cetenii Republicii Moldova, indiferent de ras, de naionalitate, de sex,
de confesiune, precum i de alte criterii, i crora nu li se aplic restriciile prevzute de lege.
3.4.1. Dreptul de a candida la ocuparea funciei publice. Conform legii, la o funcie public
poate candida orice persoan care ndeplinete urmtoarele condiii de baz: deine cetenia
Repubicii Moldova; posed limba moldoveneasc i limbile oficiale de comunicare interetnic
vorbite n teritoriul respectiv n limitele stabilite de lege; are capacitate deplin de exerciiu; nu a
mplinit vrsta necesar obinerii dreptului la pensie pentru limit de vrst; este apt, din punctul de
vedere al strii sntii, pentru exercitarea funciei publice, conform certificatului medical eliberat
de instituia medical abilitat, dac pentru funcia respectiv snt stabilite cerine speciale de
sntate; are studii necesare prevzute pentru funcia public respectiv; n ultimii 3 ani nu a fost
destituit dintr-o funcie public drept sanciune disciplinar aplicat pentru svrirea unei abateri
disciplinare, inclusiv celei care a avut consecine grave; nu are antecedente penale nestinse pentru
infraciuni svrite cu intenie; nu este privat de dreptul de a ocupa anumite funcii sau de a
exercita o anumit activitate, ca pedeaps de baz sau complementar, ca urmare a sentinei
judectoreti definitive prin care s-a dispus aceast interdicie164.
Pentru ocuparea funciei publice n autoritile publice snt necesare studii superioare absolvite
cu diplom de licen sau echivalent, cu excepia funciilor publice de execuie din autoritile
administraiei publice locale de nivelul nti n care, dup caz, pot fi ncadrate persoane cu studii
medii de specialitate absolvite cu diplom.
Candidatul la ocuparea funciei publice trebuie s ntruneasc i cerinele specifice minime
pentru ocuparea respectivei funcii, stabilite n Clasificatorul unic al funciilor publice, aprobat prin
Legea nr. 155 din 21.07.2011. Autoritatea public poate stabili alte cerine specifice care se refer la
specialitatea studiilor, cunotine, abiliti profesionale i atitudini/comportamente necesare pentru
exercitarea eficient a funciei publice, acestea fiind stipulate n fia postului aferent funciei
publice.
Ocuparea funciei publice vacante sau temporar vacante se face prin: concurs, promovare,
transfer, detaare, asigurare a interimatului funciei publice de conducere165.
3.3.2. Organizarea i desfurarea concursului. Recrutarea funcionarilor publici prin metoda
concursului ofer o serie de avantaje.
Concursul pentru ocuparea funciilor publice are la baz urmtoarele principii166:
164
165

Legea cu privire la funcia public i statutul funcionarului public, art. 27.

Ibidem, art. 28.

91

 principiul competenei deschise, potrivit cruia orice persoan, care ndeplinete condiiile
legale, poate participa la concursul pentru ocuparea unei funcii;
principiul transparenei n organizarea i desfurarea concursului, aceste proceduri fiind
publice;
principiul competenei, potrivit cruia va fi declarat ctigtor al concursului i numit n
funcia public acel candidat care a obinut cele mai bune rezultate la probele concursului;
principiul egalitii accesului la funciile publice, care reiese din principiul constituional al
egalitii n drepturi a tuturor cetenilor i care impune ca nscrierea la concursul pentru
ocuparea funciilor publice s nu fie condiionat de vreun criteriu discriminator.
Condiiile de organizare i desfurare a concursului, precum i condiiile de validare a
rezultatelor acestuia, se stabilesc prin hotrre a Guvernului.
n virtutea principiului egalitii accesului la funciile publice, orice persoan fizic are dreptul
s se nscrie la concurs pentru ocuparea unei funcii publice, dac ndeplinete condiiile cerute de
lege. mpotriva refuzului nejustificat al unei autoriti sau instituii publice de a nscrie la concurs o
persoan fizic, poate fi depus o plngere la instana de contencios administrativ, potrivit legii nr.
793 din 10.02.2000 privind contenciosul administrativ.
Participarea la un concurs pentru ocuparea unei funcii publice nu-i confer unei persoane
dreptul de a ocupa, n mod automat, funcia public pentru care a concurat. Participarea la concurs
reprezint un drept, iar ocuparea unei funcii publice reprezint un interes pur subiectiv al unei
persoane, care nu poate fi invocat i aprat dect dac este ocrotit de lege.
Concursul pentru recrutarea funcionarilor publici se organizeaz de ctre autoritile i
instituiile publice, n limita funciilor publice vacante rezervate n acest scop, prin planul de ocupare
a funciilor publice.
Concursul este organizat, n condiiile legii, de ctre:
comisia permanent, care este format din 7 membri specialiti notorii din cadrul
administraiei publice desemnai de Guvern. De competena acestei comisii in organizarea i
desfurarea concursului pentru ocuparea funciilor de: secretar de stat al ministerului,
adjunct al conductorului autoritii administrative;
comisiile special formate print-un act normativ al autoritilor publice abilitate. De
competena acestor comisii in organizarea i desfurarea concursului pentru ocuparea
funciilor de conductor i adjunct al conductorului aparatului autoritii publice:
166

Ibidem, art. 29 alin. (1).

92

Parlamentul Republicii Moldova, Consiliul Suprem al Magistraturii, Curtea Constituional,

Curtea Suprem de Justiie, Procuratura General, Curtea de Conturi;
comisiile de concurs instituite de ctre autoritile publice pentru funciile publice de
conducere i de execuie din aceste autoriti.
Condiiile de desfurare a concursului snt publicate periodic, pe pagina web a autoritii
publice iniiatoare, precum i afiate pe panoul informaional la sediul autoritii publice, ntr-un loc
vizibil i accesibil publicului cu cel puin 20 de zile calendaristice nainte de data desfurrii
concursului.
Procedura de organizare i desfurare a concursului, potrivit legii, este stabilit de Guvern167.
Odat ntrunite condiiile generale i cele speciale de acces la funcia public, urmeaz
nvestitura, ca procedur desfurat de ctre o autoritate sau instituie public prin care se
ncredineaz unei persoane exercitarea unei funcii publice n cadrul autoritii sau instituiei
respective.
3.3.3. Numirea n funcia public. Candidaii care au reuit la concurs snt numii funcionari
publici debutani prin ordin sau, dup caz, prin dispoziia conductorului autoritii ori instanei
publice n care se afl postul vacant.
Numirea n calitate de funcionar public definitiv, precum i numirea n funcii publice de
conducere, se face de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice respective, prin actul
administrativ, emis de ctre acesta.
Raporturile de serviciu apar n baza actului administrativ de numire n funcia public. Actul
administrativ de numire are form scris i conine temeiul legal al numirii, referina la una din
modalitile de ocupare a funciei publice specificate anterior, numele funcionarului public, funcia
public, data de la care acesta urmeaz s exercite funcia public, drepturile salariale, perioada de
prob, dup caz, alte componente stabilite de legislaie.
Actul administrativ de numire, la care se anexeaz fia postului, se aduce la cunotin
funcionarului public sub semntur. O copie de pe fia postului se nmneaz funcionarului public
i conductorului ierarhic superior al acestuia.
3.3.4. Statutul funcionarului public debutant. Persoana care anterior nu a fost nvestit ntr-o
funcie public i o exercit pentru prima dat dup nvestirea n funcie, n modul stabilit prin lege,
obine statut de funcionar public debutant.

167

Regulamentul cu privire la ocuparea funciei publice vacante prin concurs, aprobat prin Hotrrea Guvernului nr. 201 din
11.03.2009. n: Monitorul Oficial al RM nr. 55-56 din 17.03.2009, art. nr. 249.

93

Funcionar public debutant se consider i persoana care a exercitat anterior o funcie public,
ns raporturile de serviciu au ncetat pn la evaluarea activitii acestuia la expirarea perioadei de
prob sau care a fost eliberat din funcie ca urmare a obinerii de ctre funcionarul public debutant
a calificativului nesatisfctor la evaluarea activitii profesionale.
3.3.5. Depunerea jurmntului. Procedura de ncadrare n funcia public este finalizat din
momentul depunerii jurmntului. Funcionarul public depune jurmnt de credin cu urmtorul
cuprins: Jur solemn s respect Constituia Republicii Moldova, drepturile i libertile
fundamentale ale omului, s apr suveranitatea i integritatea teritorial a Republicii Moldova, s
execut n mod obiectiv i imparial legile rii, s ndeplinesc contiincios obligaiile ce mi revin n
exercitarea funciei publice i s respect normele de conduit profesional.
Jurmntul este depuns de ctre funcionarul public o singur dat, dup perioada de prob, n
termen de 10 zile de la confirmarea n funcia public, n prezena conductorului autoritii publice
respective i n faa simbolurilor de stat.
Organizarea depunerii jurmntului aparine persoanei/organului care are competena legal de
numire n funie. Funcionarul public semneaz jurmntul, care se pstreaz n dosarul lui personal.
Refuzul depunerii jurmntului are, ca efect, destituirea funcionarului din funcia public.
3.3.6. Conferirea gradelor de calificare. Gradele de calificare a funcionarilor publici snt
raportate la categoriile de funcionari publici.
Pentru fiecare categorie de funcionari publici se stabilesc urmtoarele grade de calificare:
1) pentru funcionari publici de conducere de nivel superior: consilier de stat al Republicii
Moldova de clasa I; consilier de stat al Republicii Moldova de clasa a II-a; consilier de stat al
Republicii Moldova de clasa a III-a;
2) pentru funcionari publici de conducere: consilier de stat de clasa I; consilier de stat de clasa
a II-a; consilier de stat de clasa a III-a;
3) pentru funcionari publici de execuie: consilier de clasa I; consilier de clasa a II-a; consilier
de clasa a III-a.
Gradul de calificare este conferit de ctre persoana/organul care are competena legal de
numire n funcie a funcionarului public, printr-un act administrativ. Gradul de calificare este
consemnat n carnetul de munc al funcionarului public, iar copia actului administrativ prin care a
fost conferit gradul de calificare se pstreaz n dosarul personal al acestuia.
3.5. Statutul administrativjuridic al funcionarului public se afl n raport direct cu
capacitatea administrativjuridic a funcionarului public ca subiect al administrrii publice i ca
subiect al dreptului adminisrativ.
94

La rndul su, n general, capacitatea de folosin de drept administrativ a funcionarului

public, ca subiect al administrrii publice, apare din momentul nvestirii lui n funcie, indiferent
de faptul prin care form acesta a fost nvestit. Capacitatea de exerciiu de drept administrativ
apare din momentul depunerii jurmntului. Astfel, putem constata dou tipuri de statut: 1)
statutul administrativjuridic al funcionarului public debutant i 2) statutul administrativjuridic al
funcionarului public.
Anterior statutul administrativjuridic al oricrui subiect al dreptului administrativ cuprinde
patru elemente constitutive: obligaiile ce i revin n domeniul administrrii publice; drepturile
necesare pentru executarea obligaiilor i participarea real n procedurile de administrare public;
responsabilitatea juridic, adic atitudinea responsabil fa de executarea obligaiilor ce i revin;
rspunderea juridic, drept consecin a depirii responsabilitii.
3.5.1. Obligaiile (ndatoririle) funcionarului public168. Scopul de baz care st n faa fiecrei
autoriti publice poate fi atins numai prin activiti concrete care snt reflectate n funciile publice,
ce constituie celula iniial a fiecrei autoriti publice, din punctul de vedere al structurii ei interne.
Din momentul nvestirii n funcia public, activitile respective devin obligaii (ndatoriri) ale
funcionarului public concret, deci obligaii individuale. Totodat, toi funcionarii publici, ca ptur
social specific a societii i a reprezentanilor puterii executive, potrivit normelor legale, au
anumite obligaii generale. Deci acest element al statutului administrativjuridic al funcionarului
public trebuie divizat n: obligaii generale i obligaii individuale.
Funcionarul public are obligaii generale care sunt prevzute n art. 22 din Legea respectiv.
La obligaiile funcionarului public trebuie s fie ataate incompatibilitile i restriciile.
Incompatibilitile generale pentru funcia public sunt reglementate n art. 25 din Legea
corespunztoare.
Restricii n ierarhia funciei publice. Funcionarul public nu poate exercita o funcie public
n subordinea nemijlocit a unei rude directe (printe, frate, sor, fiu, fiic) sau a unei rude prin
afinitate (so/soie, printe, frate i sor a soului/soiei) n cadrul aceleiai autoriti publice.
Aceeai prohibiie este aplicat i n situaia n care conductorul superior nemijlocit al
funcionarului public are calitatea de persoan care exercit o funcie de demnitate public.
Obligaiile individuale snt personale pentru fiecare funcionar public, se afl n raport direct cu
funcia deinut i reflectate n fia de post.

168

Aici ne vom referi doar la primele dou elemente ale statutului administrativjuridic al funcionarului public. Responsabilitatea i
rspunderea juridic vor constitui obiectul studiului n urmtorul paragraf.

95

3.5.2. Drepturile, cu care legal este nvestit funcionarul public, snt divizate n generale i
individuale. Funcionarul public are acele drepturi generale care sunt expres prevzute n art. 15-20
din Legea de baz.
Drepturile individuale ale funcionarului public snt n raport cu funcia deinut, condiionate
de exercitarea obligaiilor individuale.
Concluzionm c, din momentul nvestirii n funcia public, statutul administrativjuridic al
ceteanului Republicii Moldova se modific. La obligaiile i la drepturile generale ceteneti
se adaug i obligaiile i drepturile potrivit funciei n care el a fost nvestit, pe lng
responsabilitatea i rspunderea, ca cetean (unde este, de regul, subiect general al rspunderii
juridice), el devine responsabil i poart rspundere ca funcionar public (unde este numai n
calitate de subiect special al rspunderii juridice).
Statutul administrativjuridic al funcionarului public debutant nu poate fi egalat cu cel al
funcionarului public definitiv, ci este mai restrns att n obligaii, ct i n drepturi. Funcionarul
public debutant nu are calitatea de subiect special al rspunderii juridice, deci responsabilitatea i
rspunderea lui snt doar morale.
Funcionarul public debutant devine funcionar definitiv i intr n corpul funcionarilor publici
numai dup depunerea jurmntului.
Din momentul depunerii jurmntului, funcionarul public i poate exercita n mod legal
atribuiile, fiind vorba evident doar despre funcionarul public definitiv. Acest fapt nu atrage ns
declararea ca nule de drept a actelor juridice efectuate pe perioada stagiaturii.
4. Responsabilitatea i rspunderea juridic
ca elemente constitutive ale statutului funcionarului public
Dup cum doctrina de drept public subliniaz, i n domeniul tiinei dreptului se contureaz
distincia dintre noiunile de rspundere i responsabilitate.
Rspunderea juridic intervine pe terenul rului nfptuit, adic n urma svririi unei abateri.
Specific abaterilor svrite de funcionarii publici este faptul c ele pot interveni n timpul
exercitrii funciei, n legtur cu exercitarea acesteia sau, pur i simplu, prin abaterea de la anumite
norme care nu au o legtur direct, nemijlocit cu funcia, dar care pun sub semnul ntrebrii
prestigiul funcionarului public. Prin intermediul rspunderii se realizeaz att scopul preventiv, ct i
cel sancionator, crora ar trebui s li se adauge, portivit doctrinei, i cel educativ.
Legea nr. 158/2008 cu privire la funcia public i statutul funcionarului public, n capitolul VII
reglementeaz instituia rspunderii funcionarului public. Potrivit legii, pentru nclcarea
96

ndatoririlor de serviciu, a normelor de conduit, prin pagubele materiale pricinuite, contraveniile

sau infraciunile svrite n timpul serviciului sau n legtur cu exercitarea atribuiilor funciei,
funcionarul public poart rspundere disciplinar, civil, administrativ, penal, dup caz169.
4.1. Responsabilitatea juridic a funcionarului public. Responsabilitatea juridic a
funcionarului public, ca subiect al administrrii, poate fi definit ca o atitudine contient i
deliberat de asumare de ctre individ a unor rspunderi i riscuri fa de modul de executare
a obligaiilor, potrivit funciei publice deinute, excluderea abuzului de drepturi oferite,
conformarea regulilor de conduit, stabilite n domeniul serviciului, contribuia contient la
atingerea scopului ce st n faa autoritii publice n care el deine funcia170.
Pornind de la coninutul acestei definiii, putem evidenia elementele responsabilitii, care pot
fi repartizate schematic n felul urmtor: 1) determinarea i reglementarea statutului administrativ
juridic a funciei publice (obligaiile, drepturile, exigenele fa de individul care va ocupa aceast
funcie) 2) ncadrarea n modul stabilit de legislaie a individului n funcia public 3)
contientizarea i perceperea de ctre funcionarul public a obligaiilor i drepturilor potrivit
funciei, a altor cerine, naintate fa de funcionarul public 4) autoangajarea liber consimit
de a aciona n modul corespunztor 5) executarea contient i prin autoconstrngere a
obigaiilor, conformarea regulilor de conduit a funcionarului public 6) reacia administraiei
organului statal la starea de conformare a funcionarului fa de exigenele serviciului respectiv
prin aplicarea diverselor forme de convingere (ncurajarea, stimularea moral sau material etc.);
4.2. Rspunderea juridic a funcionarului public reprezint reacia statului (societii) la
depirea responsabilitii juridice (transformarea raportului juridic de conformare n cel de
conflict) prin aplicarea fa de autor de ctre organul mputernicit, n modul stabilit de lege, a
uneia dintre formele rspunderii juridice, potrivit faptei ilicite comise cu vinovie.
Funcionarul public poate fi tras la rspundere: administrativdisciplinar, administrativ
patrimonial, contravenional i penal, dup caz. Forma rspunderii juridice a funcionarului
depinde de faptul n legtur cu ce a aprut raportul juridic de conflict, care este apartenena
ilicitului comis.
4.2.1. Rspunderea administrativdisciplinar. Trebuie s constatm c aceast form a
rspunderii juridice are trsturile sale bine determinate. n doctrin sunt identificate urmtoarele
trsturi ale rspunderii disciplinare: este o rspundere de drept public; intervine numai n cazul

169
170

Legea cu privire la funcia public i statutul funcionarului public, art. 56.

Guuleac V. Tratat de drept contravenional. Op. cit., 2009, p. 129.

97

svririi unei abateri disciplinare calificat ca atare prin norme ale dreptului public, deci n cadrul
unor raporturi de drept public; subiectul pasiv al rspunderii este un funcionar public, iar
subiectul activ este autoritatea sau instituia public la care acesta este ncadrat i care aplic
sanciunea; procedura de constatare, aplicare i contestare a sanciunilor disciplinare sunt supuse
unor norme speciale; abaterile i sanciunile disciplinare sunt prevzute prin norme cu putere de
lege sau, n baza acestora, prin statute speciale171.
Menionm c n toate cazurile pentru aplicarea, fie a rspunderii disciplinare, fie a rspunderii
administrativdisciplinare, exist unicul temei juridic abaterea disciplinar comis cu
vinovie. Abaterea disciplinar a fost definit ca reprezentnd fapta svrit cu vinovie de ctre
funcionarul public prin care acesta ncalc obligaiile ce-i revin din raportul de funcie public sau
n legtur cu acesta i care afecteaz statutul su socio-profesional i moral.
Pentru a analiza faptele sesizate ca abateri disciplinare i a propune sanciuni disciplinare
aplicabile funcionarilor publici din autoritatea sau instituiile publice, snt constituite comisii de
disciplin. Modul de constituire, organizare i funcionare a acestor comisii, competena, atribuiile,
modul de sesizare i procedura de lucru a comisiilor de disciplin snt aprobate de Guvern172.
Rezultatele cercetrii administrative i propunerile comisiei de disciplin privind sanciunea
disciplinar pasibil aplicat snt raportate conductorului care a dispus cercetarea cazului.
Sanciunea disciplinar, cu excepia avertismentului, nu poate fi aplicat dect dup cercetarea
prealabil a faptei imputate i dup audierea echitabil a funcionarului public de ctre comisia de
disciplin, n termen de cel mult o lun de la data constatrii abaterii. Termenele indicate snt
suspendate pe perioada aflrii funcionarului n concediu de odihn anual, n concediu de studii,
precum i pe perioada suspendrii raporturilor de serviciu n legtur cu boala sau trauma. n cazul
n care fapta funcionarului public conine componente ale unei abateri disciplinare i ale unei
infraciuni, procedura cercetrii de ctre comisia de disciplin, precum i termenele, snt suspendate
pn la dispunerea nenceperii urmririi penale, scoaterii de sub urmrire penal ori ncetrii
urmririi penale sau pn la data la care instana de judecat dispune achitarea sau ncetarea
procesului penal. Persoana competent s aplice sanciunea disciplinar nu poate aplica o
sanciune mai grav dect cea propus de comisia de disciplin, putnd ns aplica o sanciune
mai uoar, cu obligaia motivrii acesteia.

171
172

Preda M. Drept administrativ. Partea general. Op. cit., 2006, p. 135.

Regulamentul cu privire la comisia de disciplin, adoptat prin Hotrrea nr. 201 din 11.03.2009. n: Monitorul Oficial al RM, nr.
55-56 din 17.03.2009.

98

Actul administrativ cu privire la aplicarea sanciunii disciplinare se aduce la cunotina

funcionarului public n termen de 5 zile de la emitere, contra semntur. Refuzul funcionarului
public de a se prezenta la audiere, de a-i prezenta argumentele, precum i refuzul funcionarului
public de a semna actul administrativ cu privire la aplicarea sanciunii disciplinare se consemneaz
ntr-un proces-verbal.
Potrivit legii, funcionarul public nemulumit de sanciunea aplicat, timp de 30 de zile de la
aducerea la cunotin a deciziei respective, se poate adresa instanei de contencios administrativ,
solicitnd anularea sau modificarea, dup caz, a ordinului sau a dispoziiei de sancionare.
4.2.2. Rspunderea contravenional a funcionarului public se angajeaz n cazul n care
acesta a svrit o contravenie n timpul i n legtur cu sarcinile de serviciu.
n acest context, rspunderea administrativcontravenional ia n considerare faptele ce
constituie contravenii, n cadrul rspunderii administrative a funcionarilor publici, svrite n
timpul i n legtur cu atribuiile de serviciu, diferite de cele svrite n afara activitii
profesionale, asemeni oricrui cetean, care implic o rspundere contravenional potrivit
dreptului comun n materie.
Dup intrarea n vigoare a Codului contravenional (31 mai 2009), n doctrina juridic naional
a aprut o nou form a rspunderii juridice rspunderea contravenional, funcionarul public
avnd statut de subiect special al rspunderii contravenionale.
Unicul temei juridic de aplicare a sanciunii contravenionale este comiterea cu vinovie a unei
contravenii. Deci funcionarul public poate fi tras la rspundere contravenional, ca subiect special
al rspunderii contravenionale numai n cazurile prevzute n normele materiale din Codul
contravenional.
Aadar, rspunderea contravenional a funcionarului public este reacia statului la comiterea
cu vinovie a unei contravenii prin aplicarea fa de el de ctre organul mputernicit a unei
sanciuni prevzute n legea contravenional, n modul i termenul prevzut de lege, precum i
obligaia funcionarului public s suporte consecinele acestei sancionri.
4.2.3. Rspunderea administrativpatrimonial a funcionarului public este aplicat n caz de:
a) pagube produse cu vinovie patrimoniului autoritii sau instituiei publice n care funcioneaz;
b) nerestituire n termenul legal a sumelor ce i-au fost acordate necuvenit; c) daune pltite de
autoritatea sau instituia public, n calitate de comitent, unor tere persoane, n temeiul unei hotrri
judectoreti definitive i irevocabile.

99

Relevant este rspunderea patrimonial a funcionarilor publici n cazul n care acetia au

cauzat prin actele sau faptele lor anumite prejudicii, fie autoritii sau instituiei publice din care fac
parte, fie unei altei persoane fizice sau juridice de drept public sau privat.
n ceea ce privete modul de reparare a pagubelor aduse autoritii sau instituiei publice, n
primele dou situaii, aceasta va fi dispus prin emiterea de ctre conductorul autoritii sau
instituiei publice a unui ordin sau a unei dispoziii de imputare, n termen de 30 de zile de la
constatarea pagubei sau, dup caz, prin asumarea unui angajament de plat, iar, n a treia situaie, pe
baza unei hotrri judectoreti definitive i irevocabile.
4.2.4. Rspunderea penal a funcionarului public intervine n cazul infraciunilor svrite n
timpul serviciului sau n legtur cu atribuiile funciei publice pe care o ocup.
n cazul n care funcionarul public este trimis n judecat pentru svrirea unei infraciuni,
persoana care are competena legal de numire n funcia public va dispune suspendarea
funcionarului public din funcia public pe care o deine.
Dac instana judectoreasc dispune achitarea sau ncetarea procesului penal, suspendarea din
funcia public nceteaz, iar funcionarul public respectiv i va relua activitatea n funcia public
deinut anterior i i vor fi achitate drepturile salariale aferente perioadei de suspendare.
n situaia n care nu snt ntrunite condiiile pentru angajarea rspunderii penale, iar fapta
funcionarului public poate fi considerat abatere disciplinar sau contravenie, va fi sesizat comisia
de disciplin competent sau organul mputernicit de a examina cauza contravenional, dup caz.
De la momentul nceperii urmriri penale, n situaia n care funcionarul public poate influena
cercetarea, persoana care are competena numirii n funcia public are obligaia s dispun mutarea
temporar a funcionarului public n cadrul altui compartiment sau altei structuri fr personalitate
juridic a autoritii ori instituiei publice.
Regimul rspunderii penale consacrat de drept comun i se adaug instituia suspendrii
funcionarului public, care va fi dispus de conductorul autoritii sau instituiei publice, n mod
obligatoriu, dac snt ntrunite condiiile prevzute de lege.
5. Modificarea, suspendarea i ncetarea raporturilor de serviciu
ale funcionarului public
5.1. Modificarea raporturilor de serviciu se face: n interesul serviciului sau la cererea
funcionarului public. Modificarea raporturilor de serviciu ale funcionarilor publici de conducere i
de execuie are loc prin: promovare n funcie; avansare n trepte de salarizare; detaare; transfer;
interimatul unei funcii publice de conducere.
100

Modificarea raporturilor de serviciu ale funcionarilor publici de conducere de nivel superior are
loc prin: avansare n trepte de salarizare; detaare; transfer n interesul serviciului173.
5.2. Suspendarea raportului de serviciu. Suspendarea raporturilor de serviciu presupune
ncetarea ndeplinirii pentru o anumit perioad a atribuiilor de ctre funcionarul public i a plii
drepturilor salariale de ctre autoritatea public n care acesta activeaz.
Suspendarea raporturilor de serviciu poate interveni n circumstane ce nu depind de voina
prilor, prin acordul prilor sau la iniiativa uneia dintre pri.
Suspendarea raporturilor de serviciu se aprob sau, dup caz, se constat, prin actul
administrativ al persoanei/organului care are competena legal de numire n funcie, cu excepia
concediului de maternitate i bolii sau traumei.
5.3. ncetarea raportului de serviciu. Raporturile de serviciu nceteaz n urmtoarele cazuri:
n circumstane ce nu depind de voina prilor; eliberare din funcie; destituire; demisie.
ncetarea raportului de serviciu dintre autoritatea public i funcionarul public atrage dup
sine dispariia capacitii administrative a funcionarului public, ca subiect al administrrii publice
i ca subiect al dreptului administrativ, revenind numai la statutul administrativ al ceteanului
Republicii Moldova.

173

A se vedea: Legea cu privire la funcia public i statutul funcionarului public, art. 44-50.

101

TEMA 9
Actele juridice ale organelor puterii executive
i celor ale administraiei publice locale
(actele administrative)
1. Definirea, trsturile de baz i natura juridic a actelor administrative; 2. Clasificarea actelor
administrative; 3. Condiiile de legalitate i eficacitate ale actelor administrative; 4. Procedura de
elaborare a actelor administrative; 5. Efectele juridice ale actelor administrative
1. Definirea, trsturile de baz i natura juridic
a actelor administrative
1.1. Definiia actului administrativ. Activitatea organelor administraiei publice constituie un
ir de aciuni, realizate n vederea organizrii executrii n concret a legii i a satisfacerii interesului
general. n acest sens, unele aciuni poart un caracter juridic i preia forma unui act administrativ.
Snt exprimate mai multe opinii i cu privire la definiia actelor administrative. Astfel, snt
evocate opinii cu privire la sensurile formal, material i funcional ale noiunii de act administrativ.
Actul administrativ poate fi definit ca forma juridic principal a activitii autoritilor
administraiei publice, care exprim o manifestare unilateral i expres de voin de a genera, a
modifica sau a stinge drepturi i obligaii, pe baza i n vederea organizrii executrii legii174.
Conform art. 2 din Legea nr. 793 din 10.02.2000 a contenciosului administrativ, actul
administrativ reprezint o manifestare juridic unilateral de voin, cu caracter normativ
sau individual, din partea unei autoriti publice n vederea organizrii executrii sau
executrii n concret a legii.
1.2. Trsturile actului administrativ. Aceast definiie ne permite s evideniem urmtoarele
caracteristici (trsturi) ale actului administrativ:
- este forma juridic de manifestare a activitii autoritii publice. Pentru ca executarea legii
s prind via este nevoie, n primul rnd, de materializarea voinei n acte;
- prezint o manifestare de voin unilateral. Chiar dac actul administrativ a fost emis la
cererea celor interesai, voina autoritii publice este unilateral, deoarece aceasta poate satisface
sau refuza cererea. n cazul emiterii de ctre un organ colegial, actele administrative snt rezultatul

174

Manda C. Drept administrativ: tratat elementar. Op. cit., 2007, p. 320.

102

votului, potrivit cvorumului cerut de lege, caracterul unilateral decurgnd din faptul c organele
colegiale acioneaz pentru realizarea puterii publice;
- se emit pentru realizarea puterii executive. Astfel, actul administrativ este obligatoriu spre
executare att persoanelor fizice i juridice crora le este adresat, ct i organului emitent, deoarece
este emis n vederea organizrii sau executrii concrete a legii;
- are putere juridic inferioar legii. Fiind emise pe baza i n vederea executrii legii, actele
administrative nu pot conine dispoziii contrare legii, nu pot modifica sau interpreta legea;
- poart un caracter creativ175, deoarece este direcionat spre realizarea de ctre autoritile
publice a competenelor sale ntr-o perioad optim de timp. Astfel, de la subieci se cere o abordare
tiinific, creativ, previziune, precauie, eviden i analiz profund a situaiei de fapt;
- este emis conform competenei conferite de lege i n domeniile de activitate care le-au fost
ncredinate prin lege.
n literatura de specialitate i n practica administrrii, cele mai aprinse discuii tiinifice au loc
n privina trsturii actului administrativ de a fi unilateral.
1.3. Structura logiconormativ a actelor administrative. Natura juridic i coninutul
actelor administrative adoptate (emise) de ctre organele executive i autoritile publice locale este
n raport direct cu structura logiconormativ a actului administrativ, n mod special a celui cu
caracter normativ.
Procedura de elaborare i adoptare a actului administrativ concret trebuie s fie precedat de
determinarea i contientizarea structurii lui. Aceast cerin este condiionat de principiul
legalitii actului administrativ.
Conform art. 49 alin. (2) din Legea nr. 317-XV din 18.07.2003 privind actele normative ale
Guvernului i alte autoritiale administraiei publice centrale i locale, actul normativ are
urmtoarea structur logiconormativ: titlul; preambulul, dup caz; clauza de emitere; partea
dispozitiv; anexele, dup caz; formula de atestare a autenticitii actului.
Titlul actului administrativ include denumirea general a actului n funcie de caracterul su
juridic, de organul emitent i de obiectul reglementat, exprimat n linii generale. Nu se permite
coinciderea denumirii actului care se elaboreaz cu denumirea unui act normativ deja existent. Titlul
actului conine n mod obligatoriu numrul de ordine i anul n care a fost emis.

175

. . . Op. cit., p. 180.

103

Preambulul este prezentat, de regul, n actele normative mai importante, pentru a explica
scopul i motivul elaborrii actului. Preambulul nu conine indicaii sau reguli de interpretare, nu are
for juridic i nu este parte a coninutului normativ al actului.
Clauza de emitere stabilete temeiul legal de elaborare a actului normativ i const dintr-o
fraz. Aceasta cuprinde denumirea autoritii emitente i exprim hotrrea de elaborare a actului
normativ respectiv. n actele Guvernului se face trimitere, dup caz, la temeiul din legea respectiv.
Clauza de emitere este obligatorie pentru toate actele normative.
Partea dispozitiv reprezint coninutul propriu-zis al reglementrii, alctuit din totalitatea
normelor juridice instituite pentru sfera raporturilor sociale care fac obiectul reglementat de acestea.
Anexele. n structura actului normativ pot fi introduse componente ale acestuia, numite anexe,
care conin exprimri cifrice, desene, tabele, planuri sau altele asemenea. Pot constitui anexe la un
act normativ reglementrile care trebuie aprobate de autoritatea public competent, cum ar fi:
statute, regulamente, instruciuni, reguli, metodologii sau norme cu caracter predominant etnic.
Anexa este parte integrant a actului, are natura i fora sa juridic. Dac un act normativ are
cteva anexe, acestea se numeroteaz cu cifre arabe n ordinea n care au fost enunate n textul
actului.
Formula de atestare a autenticitii actului se constituie din semntura reprezentantului legal
al emitentului, data i numrul actului i indicaia locului de emitere. Hotrrile de Guvern snt
semnate de prim-ministru. n conformitate cu Constituia Republicii Moldova i Legea nr. 64 din
31.05.1990 cu privire la Guvern, unele hotrri snt contrasemnate de minitrii care au obligaia de a
le aplica.
2. Clasificarea actelor administrative
Actele administrative, n funcie de doctrin i autori, se clasific n mod diferit, snt operate
(folosite) diverse criterii de clasificare, ns esena este, practic, aceeai.
1. Dup natura lor juridic, deosebim:
- acte administrative simple, care se supun tuturor cerinelor prevzute de lege, adic au un
regim juridic general;
- acte administrative de autoritate, care snt emise de un serviciu al Parlamentului, al
Preedintelui Republicii, al Guvernului sau al unui alt serviciu din autoritile publice care se va
considera act de autoritate;
- acte administrative de gestiune;

104

- acte administrative jurisdicionale. Acestea snt emise n mod unilateral de organele de

jurisdicie administrativ (instanele judectoreti) care, n conformitate cu legea, soluioneaz
conflictele aprute ntre serviciile publice i alte persoane fizice sau juridice.
2. Dup gradul de ntindere al efectelor juridice, deosebim:
- acte administrative cu caracter normativ, care produc efecte generale i impersonale
(hotrri ale Guvernului, instruciuni, regulamente, ordine etc. ale ministerelor, departamentelor i
altor autoriti centrale i locale);
- acte administrative individuale, care produc efecte juridice numai pntru o singur persoan
fizic sau juridic sau pentru un numr determinat de persoane;
- acte administrative interne, prin care se reglementeaz activitatea intern a unui organ;
- acte prin care snt stabilite drepturi sau obligaii determinate pentru subiectul sau subiectele
crora li se adreseaz. n doctrin, cu privire la actele din aceast subcategorie, s-a precizat c
eliberarea unora dintre ele depinde de aprecierea autoritii emitente, pe cnd, emiterea altora este
obligatorie, dac snt ndeplinite condiiile prevzute de lege;
- acte prin care este conferit un statut personal, adic de atribuire a unui complex de drepturi,
n condiiile stabilite de lege;
- acte prin care este aplicat constrngerea administrativ, snt caracterizate prin faptul c
instituie aceast constrngere sub formula sanciunii.
3. Potrivit competenei materiale, distingem:
- acte administrative cu caracter general, care snt emise de autoritile administraiei publice
cu competen material general;
- acte administrative de specialitate, care snt emise de organul de specialitate al administraiei
publice centrale i locale.
4. Competena teritorial determin divizarea actelor administrative n:
- cele emise de organele administraiei publice centrale, care produc efecte pe ntreg teritoriul
rii; i
- cele emise de autoritile administraiei publice locale, care produc efecte juridice n limitele
unitii administrativteritoriale respective.
5. Dup natura efectelor produse, actele administrative snt cele care: acord drepturi; constat
existena unui drept; suspend un drept.
6. Potrivit organului emitent, divizm:
actele administrative adoptate de Parlament;
actele administrative emise de Preedintele Republicii;
105

 actele administrative emise de organele administraiei publice. Acestea snt cele mai
frecvente i cele mai solicitate;
actele administrative emise de instanele judectoreti;
actele administrative emise de instituiile publice.
7. Un alt criteriu de clasificare a actelor administrative poate servi perioada de timp n care se
produc efecte juridice, i anume:
actele administrative permanente care produc efecte juridice de la intrarea lor n vigoare
pn la ieirea lor din vigoare, fr a fi limitate n timp;
actele administrative temporare, care produc efecte juridice numai pentru o anumit
perioad de timp.
ns exist i alte criterii de clasificare ale actelor administrative. n clasificarea prezentat s-a
inut cont de majoritatea mprejurrilor care pot genera clasificri ale actelor administrative.
3. Condiiile de legalitate i eficacitate
ale actelor administrative
Actul administrativ va fi un instrument juridic eficient n procesul de administrare public
numai n cazul corespunderii lui unor condiii de principiu aprobate n doctrin i practica
administrrii, principale din ele, n viziunea noastr, fiind: legalitatea, oportunitatea i
eficacitatea.
n ceea ce privete cerinele naintate fa de actele organelor administraiei publice constatm
multitudinea de opinii. Aa, reprezentantul doctrinei ruse Bahrah D. deosebete urmtoarele cerine
fa de actele administrative: oportunitatea; legalitatea care poate fi atins prin: respectarea
competenei, corespunderea scopului i coninutului legii, emiterea n termenele stabilite i cu
respectarea regulilor procesuale176.
Prof. R. Ionescu menioneaz urmtoarele condiii de valabilitate a actelor administrative: s fie
emis n baza i n executarea legii; s fie emis n baza tuturor actelor organelor de stat care snt
superioare organului administrativ emitent; s fie emis numai n limitele competenei organului
emitent; s fie conform scopului legii ca i al celorlalte acte normative ale organelor superioare
organului administrativ emitent; s respecte cerinele legale referitoare la forma sa; s fie
oportun177.
Deci, s examinm unele din ele, fiind, n viziunea noastr, cele mai importante.
176
177

. . . . : - , 1997, p. 162-164.
Ionescu R. Drept administrativ. Bucureti, 1970, p. 250-251 (citat de Orlov M. Drept administrativ. Op. cit., p. 106).

106

3.1. Actul administrativ s fie emis de ctre autoritatea (organul) competent i n limitele
competenei sale. n dreptul administrativ, prin competen se nelege ansamblul drepturilor i
obligaiilor care revin unei autoriti a administraiei publice sau unui funcionar public, acordate
de lege, i limitele exercitrii lor, pentru a face anumite acte administrative.
Regulile de competen se impun administraiei ntr-o manier strict. n acest sens, nclcarea
regulilor de competen constituie ilegaliti de ordine public, care pot fi invocate cu ocazia unei
aciuni contencioase, n orice moment al procedurii i din oficiu de ctre judector. De asemenea,
regulile referitoare la competen snt de strict interpretare i aplicate, n consecin, cu
rigurozitate.
Competena autoritilor administraiei publice poate fi personal, material, teritorial i
temporal.
Competena personal are dou semnificaii: una are n vedere sfera atribuiilor unei persoane
care deine o anumit funcie, iar a doua privete competena unei autoriti n funcie de calitatea
special a unei persoane178.
Competena material este forma care determin specificul atribuiilor unei autoriti ale
administraiei publice. Aceast competen poate fi clasificat, la rndul ei, n competen general,
i competen special.
Competena teritorial desemneaz limitele geografice n care i manifest atribuiile prevzute
de lege autoritile administraiei publice. n acest sens, distingem autoriti ale administraiei
publice centrale care i exercit atribuiile pe ntreg teritoriul rii i autoriti ale administraiei
publice locale.
Competena temporal desemneaz limitele n timp n care o autoritate a administraiei publice
i exercit competena.
Competena autoritilor administraiei publice are anumite caracteristici, cum ar fi:
a) caracter legal al competenei. Orice autoritate a administraiei publice este dotat cu o
anume competen stabilit de lege. Drept urmare, autoritile administrative sau titularii funciilor
nu pot renuna sau tranzaciona, adic s o ncredineze unei alte autoriti sau funcionar public.
Totui, pentru a se evita asemenea situaii i a se asigura continuitatea exercitrii competenei, legea
prevede i anumite modaliti, cum snt: suplinirea i delegarea competenei.

178

Santai I. Drept administrativ i tiina administraiei. Vol. I. Sibiu: Universitatea Lucian Blaga, 1998, p. 60.

107

Suplinirea const n nlocuirea titularului funciei cu o alt persoan cnd aceasta nu-i poate
exercita atribuiile. Snt situaii prevzute de lege i, n aceast situaie, ne aflm n faa unei
supliniri de drept (de exemplu, ministrul i primarul snt nlocuii de adjuncii acestora pe perioada
absenei). Alteori, desemnarea nlocuitorului este la latitudinea titularului funciei.
Delegarea semnific desemnarea de ctre o autoritate sau titularul unei funcii a unei alte
autoriti ori funcionar public care s exercite anumite atribuii ale titularului competenei;
b) caracterul obligatoriu al competenei, adic atribuiile stabilite de lege autoritilor
administraiei publice trebuie realizate n conformitate cu dispoziiile legale, exercitarea lor neavnd
un caracter facultativ;
c) caracterul permanent al competenei. De regul, competena este exercitat n mod
continuu, autoritatea administraiei publice competente poate s adopte (emit) un act administrativ
ori de cte ori snt ntrunite condiiile stabilite de lege.
3.2. Coninutul actului administrativ trebuie s fie conform cu Constituia i celelalte acte
normative n vigoare. Ca un act administrativ s fie valabil, nu este suficient s fie numai emis de
ctre o autoritate competent i cu respectarea formelor procedurale stabilite de lege, ci este necesar
ca i coninutul actului s fie conform cu prevederile constituionale i cu celelalte acte normative n
vigoare. Actul administrativ este conform cu cele trei elemente ale normei juridice: ipoteza,
dispoziia i sanciunea, cuprinse n actele normative n vigoare pe care trebuie s le organizeze i
s le execute.
Elabornd mecanismul juridic de aplicare a legii, organele administraiei publice (organul
emitent al actului administrativ) va trebui s examineze ce urmeaz a fi aplicat i, n primul rnd,
dac exist condiiile de fapt cerute de ipoteza normei juridice. n raport cu ipoteza normei juridice,
autoritatea emitent va avea o dubl obligaie: s emit un anumit act administrativ pe care legea l
dispune, dac exist n mod obiectiv condiiile de fapt prevzute de ea n acest scop; s nu emit
actul administrativ, dac aceste condiii de fapt nu exist179. ndeplinirea acestei duble obligaii
impune i o a treia, i anume aprecierea existenei sau inexistenei acestei condiii de fapt.
Dac autoritatea administraiei publice nu-i ndeplinete aceste obligaii, actul va fi ilegal prin
coninutul su.
3.3. Actul administrativ trebuie s corespund scopului urmrit de lege. Scopul actului
administrativ este un rezultat pe care acesta l-a prevzut s-l ating prin reglementarea pe care o

179

Manda C. Drept administrativ: tratat elementar. Op. cit., p. 332.

108

conine. Actul administrativ trebuie s fie emis n vederea realizrii interesului general sau al
interesului public determinat de lege.
Cunoscut sub mai multe denumiri: interes public, interes general sau utilitate public, noiunea
de interes general joac un rol esenial n dreptul administrativ. n acest context, noiunea de
interes public poate fi privit sub dou accepiuni, una politic, cealalt juridic. Din perspectiva
accepiunii politice, interesul public, prin esen, nu este distinct de interesul persoanelor, grupurilor
sau membrilor unei colectiviti, locale ori naionale, fapt pentru care este apreciat ca un arbitraj,
stabilit att cantitativ, dar mai ales calitativ. Interesul public este definit ca fiind conceptul care
desemneaz necesitile materiale i spirituale ale cetenilor la un moment dat, concept ce depinde
de scopurile politice, sensul su putndu-se modifica odat cu schimbarea concepiilor politice.
Noiunea de interes public, din accepiunea juridic, semnific determinarea i recunoaterea de
ctre legiuitor a autoritii competente de a arbitra ntre interesele particulare. Unii autori consider
c scopul legii, interesul public, este un element care ine de legalitate, iar mijloacele pentru
atingerea acestui scop snt aspecte ce in de oportunitate. Ca urmare, conformitatea unui act
administrativ cu scopul urmrit de lege va implica nu numai controlul elementelor care privesc
legalitatea actului, ci i al unor elemente care au n vedere oportunitatea sa.
Actele administrative, pentru a fi valabile, trebuie s fie actuale i oportune, actualitatea i
oportunitatea reprezentnd concordana, n cadrul i n limitele legii, ntre sarcinile autoritilor
administraiei publice i prevederile actului.
Oportunitatea reprezint dreptul de apreciere al autoritilor administrative, n cursul
organizrii executrii i executarea n concret a legii, prin care este asigurat exercitarea
atribuiilor legale n timp optim, cu cheltuieli minime i folosind mijloace adecvate realizrii
scopului legii. Nu este valabil un act oportun, dar ilegal.
Legalitatea i oportunitatea actului administrativ snt controlate de ctre organele care au
dreptul de a revoca i de a anula actele administrative ilegale i inoportune. Snt i alte autoriti,
expres prevzute de lege, care pot s exercite controlul de legalitate asupra actelor administrative.
Ct privete exercitarea controlului realizat de autoritatea judectoreasc asupra actelor
administrative, regula este de a controla numai legalitatea acestora.

109

 4. Procedura de elaborare a actelor administrative

Actele administrative, n majoritatea cazurilor, preiau forma scris, apreciat ca o garanie a
respectrii legalitii. Aceasta nseamn c actele administrative nu snt, n principiu, consensuale,
fapt explicat de caracterul lor de acte autentice, acte emise n numele i cu autoritatea statului, n
realizarea puterii publice.
Forma scris a actelor administrative se impune i pentru alte considerente cum snt: exclude
posibilitatea contestrii existenei sale; creeaz posibilitatea prilor dintr-un raport administrativ
de a-i cunoate cu exactitate drepturile i obligaiile; asigur condiii pentru exercitarea de ctre
autoritatea competent a unui control eficient al legalitii actelor administrative; este un mijloc de
aprare al drepturilor cetenilor, n caz de litigiu.
Condiia formei scrise la actele administrative normative este indispensabil, ntruct
Constituia i alte acte legislative stabilete obligaia publicrii lor.
Actele administrative individuale, n majoritatea cazurilor, preiau forma scris; snt, totui, unele
acte administrative care pot prelua i forma verbal.
Procesul de elaborare i emitere a unui act administrativ poate fi conceput n trei activiti de
baz, i anume:
1. Activiti ale fazei de concepere (conceperea i elaborarea proiectului actului normativ);
2. Activiti concomitente emiterii proiectului actului administrativ (emiterea, adoptarea);
3. Activiti posterioare emiterii actului (aducerea la cunotin, punerea n executare)180.
Elaborarea actelor administrative, constituind esena procesului managerial n orice organ al
administraiei publice, trebuie s rspund urmtoarelor cerine181: s fie fundamentat tiinific; s
aib un caracter realist; s fie oportun; s intervin n timp util; s fie integrat n ansamblul
actelor administrative adoptate anterior.
4.1. Activiti ale fazei pregtitoare. Proiectul actului normativ este conceput n baza unui
program de elaborare a actelor administrative, stabilit din timp n acest sens sau la iniiativ.
Proiectele de acte normative snt concepute de ctre organele mputernicite, din proprie
iniiativ sau la nsrcinarea Parlamentului, Preedintelui Republicii Moldova sau Guvernului.
Dreptul de iniiere a elaborrii proiectelor de acte normative, n conformitate cu legislaia n
vigoare182, au urmtoarele autoriti publice:

180
181

182

Orlov M., Belecciu t. Drept administrativ. Op. cit., p. 192.

Teodorof Gh. Tehnici i metode de elaborare i adoptare a deciziei administrative. Suport de curs. Ediia a II-a. Bucureti: ALL
Beck, 2008, p. 7.
Legea privind actele normative ale Guvernului i alte autoriti ale administraiei publice centrale i locale nr. 317-XV din
18.07.2003, art. 29. n: Monitorul Oficial al RM nr. 208-210 din 03.10.2003.

110

 ministerele i alte autoriti aflate n subordinea Guvernului, autoriti i instituii publice

autonome;
organele de specialitate aflate n subordinea sau n coordonarea ministerelor, prin aceste
autoriti;
autoritile unitilor teritoriale autonome cu statut juridic special i alte autoriti ale
administraiei publice locale de nivelul nti i de nivelul doi.
Faza de concepere a procedurii de adoptare (emitere) a actului administrativ cu caracter
normativ include urmtoarele activiti:
1) examinarea propunerilor, documentarea i luarea deciziei corespunztoare;
2) asigurarea tehnic, organizatoric i financiar a procesului elaborrii;
3) determinarea conceptelor i noiunilor ce vor fi utilizate n proiect;
4) ntocmirea textului;
5) fundamentarea;
6) avizarea i expertizarea;
7) definitivarea.
Fundamentarea. Concomitent cu elaborarea proiectului de act normativ, grupul de lucru
ntocmete o not de argumentare (informativ)183, semnat de persoane responsabile, care include:
condiiile ce au impus elaborarea proiectului, argumentele necesare, prognozele social-economice
i consecinele realizrii lor; principalele prevederi, locul actului n sistemul de acte normative,
evidenierea elementelor noi; argumentarea i gradul compatibilitii proiectului de act normativ cu
reglementrile legislaiei comunitare; referinele la reglementrile corespondente ale legislaiei
comunitare; fundamentarea economicofinanciar n cazul n care realizarea noilor reglementri
necesit cheltuieli financiare i de alt natur; materialele informative i analitice; actul de analiz
a impactului de reglementare, n cazul proiectelor de acte normative ce reglementeaz activitatea
de ntreprinztor. Actul de analiz a impactului de reglementare reprezint argumentarea, n baza
evalurii costurilor i beneficiilor, a necesitii adoptrii actului normativ i analiza de impact al
acestuia asupra activitii de ntreprinztor, inclusiv asigurarea respectrii drepturilor i intereselor
ntreprinztorilori ale statului; numele, denumirea participanilor la elaborarea proiectului, precum
i denumirea autoritilor i instituiilor care au efectuat avizarea i expertiza proiectului.

183

Legea privind actele normative ale Guvernului i alte autoriti ale administraiei publice centrale i locale, art. 37.

111

Avizarea. nainte de a fi prezentat spre aprobare organului competent, proiectul de act normativ
trebuie avizat. Avizele se clasific n trei categorii: facultative (organul care emite actul poate s
cear un aviz, iar dac l-a cerut, este liber s se conformeze sau nu acestuia); consultative (organul
emitent este obligat s cear avizul, dar nu este obligat s se i conformeze acestuia) i conforme
(ele trebuie cerute de organul care emite actul, iar opiniile pe care le conin snt obligatorii).
Proiectul de act normativ este naintat spre avizare mpreun cu nota informativ i examinat n
termen de 10 zile. Termenul ncepe n ziua intrrii i integrrii proiectului la autoritatea sau instituia
care avizeaz.
Autoritile i instituiile care au primit proiectul de act normativ spre avizare urmeaz s
expedieze organului care a elaborat proiectul actului normativ un aviz cu obiecii i propuneri
motivate, anexnd, dup caz, versiunea redactat a proiectului sau doar a unor prevederi ale lui, ori
vor comunica lipsa de obiecii i propuneri.
Proiectul actului normativ este supus n mod obligatoriu unor expertize184, i anume:
unei expertize juridice pentru a verifica dac nu contravine Constituiei Republicii Moldova,
legislaiei naionale, legislaiei comunitare, tratatelor internaionale la care Republica
Moldova este parte, precum i normele tehnicii legislative;
unei expertize anticorupie pentru a verifica dac corespunde standardelor anticorupie
naionale i internaionale, precum i a preveni apariia de noi reglementri care favorizeaz
sau pot favoriza corupia.
La decizia organului care l-a elaborat, precum i a autoritii competente de a-l emite, proiectul
de act normativ poate fi supus i unor expertize financiare, economice, ecologice etc. n calitate de
experi snt antrenate organizaii, precum i ceteni, care nu au participat nemijlocit la elaborare,
specialiti strini i organizaii internaionale.
Definitivarea. Organul care a elaborat proiectul actului normativ l definitiveaz conform
avizelor. n caz de divergene, autoritatea care a elaborat proiectul actului normativ va organiza o
dezbatere cu autoritile i instituiile interesate, pentru a se decide pe principii reciproc acceptabile.
Dac o asemenea decizie nu a fost luat n proiect, se va reflecta punctul de vedere al autoritii care
l-a elaborat. n plus, se va anexa lista divergenelor expuse sub form de tabel, cu argumentarea
neacceptrii propunerilor, precum i avizele.

184

Legea privind actele normative ale Guvernului i alte autoriti ale administraiei publice centrale i locale, art. 41.

112

Dup primirea avizelor i efectuarea expertizei proiectului de act normativ, grupul de lucru
ntocmete varianta final, dosarul de nsoire i le prezint organului care i-a mputernicit cu
elaborarea actului normativ.
4.2. Activiti ale fazei concomitente adoptrii (emiterii) actului administrativ cu caracter
normativ. Aceast faz include urmtoarele activiti de baz: 1) prezentarea proiectului de act
normativ autoritii publice spre examinare; 2) studierea proiectului de ctre autoritatea emitent;
3) adoptarea (emiterea) proiectului acceptat.
4.2.1. Prezentarea proiectului de act normativ autoritii publice spre emitere. Proiectul de act
normativ elaborat este prezentat autoritii publice competente spre emitere n termenul stabilit n
dispoziie sau n planul de elaborare. La proiectul de act normativ, n funcie de categoria i
caracterul lui, este anexat dosarul de nsoire, care va conine: rezultatele investigaiei tiinifice;
nota de argumentare (informativ); avizele i rapoartele de expertiz; tabelul divergenelor cu
argumentri; lista actelor condiionate care trebuie elaborate sau revizuite n legtur cu emiterea
actului normativ; raportul final al grupului de lucru; alte acte necesare.
Proiectul de act normativ este ntocmit n limba de stat, cu traducere n limba rus, i transmits
spre examinare autoritii care l va emite. Proiectul se prezint n scris, iar n caz de complexitate,
pe suport electronic. nainte de a fi prezentat spre examinare organului competent, proiectul actului
normativ este vizat de conductorii organelor care au participat la elaborarea lui. Coordonarea este
confirmat prin viza conductorului respectiv ori a adjunctului su, care i exercit atribuiile, viza
aplicat pe proiect, sau pe scrisoare aparte. Obieciile sau completrile snt expuse pe foaie aparte.
Dac n procesul definitivrii au fost operate modificri eseniale, proiectul este vizat din nou de
ctre autoritile care au participat la elaborarea lui. O nou viz nu este necesar, dac la
definitivare s-au fcut precizri care nu au modificat coninutul proiectului.
4.2.2. Studierea proiectului. La etapa studierii proiectului actului normativ prezentat, pe lng
stabilirea concret a obiectului reglementrii, o atenie deosebit se acord i limbajului
documentului (stilul de expunere a gndurilor) i terminologiei juridice. Nu se admite folosirea
arhaismelor i regionalismelor. Se interzice utilizarea neologismelor, dac exist sinonime de larg
rspndire. n cazurile n care se impune folosirea unor termeni sau expresii strine, se va altura,
dup caz, corespondentul n limba de stat. Utilizarea abrevierilor pentru anumite denumiri sau
termeni se poate face numai dup explicarea lor n text, la prima folosire. Verbele se utilizeaz, de
regul, la timpul prezent.
4.2.3. Adoptarea (emiterea) proiectului acceptat de ctre autoritatea emitent. Din punctul de
vedere al procedurii i efectelor juridice ulterioare, aceast activitate este de o importan major, n
113

special n cazul n care proiectul elaborat este adoptat de ctre organul colegial al administrrii
publice. Adoptarea cuprinde unele reguli procesuale ce trebuie respectate n momentul manifestrii
de voin care produce efecte juridice, i anume: cvorumul, majoritatea necesar pentru adoptarea i
semnarea (contrasemnarea) actului, precum i motivarea actului.
Prin cvorum se nelege numrul de membri, raportat la totalul membrilor unei autoriti
pluripersonale (colegiale), care trebuie s fie prezeni pentru ca deliberrile acestei autoriti s fie
valabile. Cvorumul este obligatoriu ntruct normele ce-l reglementeaz snt stabilite n legi organice
sau ordinare i, n consecin, autoritatea trebuie s le respecte i s li se conformeze. Astfel, legea
administraiei publice locale stabilete c orice edin a consiliului local trebuie s se desfoare
legal n prezena majoritii consilierilor n funcie, adic a majoritii consilierilor alei.
Majoritatea stabilit de lege pentru adoptarea unui act administrativ poate fi absolut, simpl
(sau relativ) i calificat.
Majoritatea absolut reprezint adoptarea unui act administrativ cu votul majoritii membrilor
autoritii pluripersonale care este un numr mai mare dect jumtate din numrul total al membrilor
care constituie autoritatea, membrilor alei185. Majoritatea simpl (sau relativ) reprezint adoptarea
unui act administrativ cu votul majoritii membrilor autoritii pluripersonale prezeni la edin,
care este, de fapt, jumtate plus unul din numrul membrilor prezeni186. Majoritatea calificat
reprezint adoptarea unui act administrativ cu votul a dou treimi din numrul membrilor care
compun autoritatea pluripersonal187.
Cvorumul nu poate fi confundat cu majoritatea necesar pentru adoptarea unui act administrativ,
ntruct primul privete numrul necesar pentru ca o autoritate administrativ pluripersonal s
lucreze valabil, pe cnd cea de-a doua are n vedere numrul de membri necesar pentru ca un act
administrativ s fie adoptat n mod valabil.
Semnarea sau/i contrasemnarea unui act administrativ adoptat este prevzut de Constituia
Republicii Moldova, de alte acte legislative i cele subordonate legii.
Motivarea. n dreptul administrativ exist obligaia motivrii actelor administrative normative
sub forma notei de fundamentare sau a expunerii de motive. Obligaia motivrii exist i pentru

185

186

187

Potrivit Legii privind administraia public local (art. 19 alin. (4)), deciziile privind aprobarea bugetului local, administrarea
bunurilor proprietate a satului (comunei), oraului (municipiului), stabilirea cuantumului taxelor i impozitelor locale, planificarea
dezvoltrii localitilor i amenajrii teritoriului, asocierea cu alte consilii, instituii publice din ar sau din strintate se adopt cu
votul majoritii consilierilor alei.
Acestea snt majoritatea actelor administrative adoptate de organele colegiale ale administraiei publice (Legea privind administraia
public local, art. 19 alin. (3)).
Art. 19 alin. (5) din Legea privind administraia public local expres stipuleaz: Deciziile privind iniierea revocrii primarului se
adopt cu votul a dou treimi din numrul consilierilor alei.

114

actele administrative jurisdicionale individuale, dar, n puine cazuri, pentru acte administrative
individuale.
4.3. Activiti ale fazei posterioare adoptrii actului administrativ cu caracter normativ.
Aceast faz a procedurii de elaborare i adoptare (emitere) a actelor administrative cuprinde:
comunicarea, publicarea, aprobarea i confirmarea actului adoptat.
4.3.1. Comunicarea este operaiunea prin care autoritatea administrativ emitent aduce la
cunotina celui interesat un act administrativ, fie predndu-l direct acestuia sau unei persoane din
familie, fie prin afiare la ua locuinei sale sau prin alte mijloace. Necesitatea comunicrii
reprezint o condiie a actului administrativ respectiv, condiie prevzut, de altfel, de lege.
4.3.2. Publicarea reprezint operaiunea material prin care un act administrativ este adus la
cunotina cetenilor fie prin imprimare, fie prin afiare ntr-un loc public sau prin alte mijloace de
difuzare.
Publicarea este o form procedural posterioar obligatorie pentru actele administrative
normative, prevzut de Constituia Republicii Moldova i de alte acte normative.
4.3.3. Aprobarea reprezint manifestarea de voin a unei autoriti ierarhic superioare, stabilit
de lege, prin care acesta se declar de acord cu un act deja emis de ctre o autoritate ierarhic
inferioar, act care, fr aceast manifestare de voin posterioar lui, nu ar putea produce, conform
legii, efecte juridice188. Aprobrile astfel concepute, denumite i aprobri propriu-zise189, nu snt
acte juridice distincte de actele administrative aprobate. Ele nu adaug nimic la efectele juridice ale
actelor aprobate, ci constituie doar o condiie de form, fr de care actele administrative ale
autoritii ierarhic inferioare nu snt valabile.
4.3.4. Confirmarea reprezint o form procedural posterioar emiterii actului. Ea are mai multe
sensuri. ntr-un prim sens, confirmarea poate fi, de fapt, o aprobare dat de autoritatea
administrativ superioar, fr de care, potrivit legii, un act administrativ anterior nu poate fi pus n
executare190. Aceast form de confirmare nu produce i nu adaug efecte juridice noi actului
confirmat. ns actul administrativ emis n prealabil de autoritatea inferioar nu poate fi pus n
executare fr aceast confirmare. ntr-un al doilea sens, prin confirmare se poate nelege actul prin
care o autoritate administrativ informeaz subiectul de drept interesat c nelege s-i menin un
act administrativ anterior191. Aceast manifestare de voin nu produce niciun alt efect juridic fa de
actul confirmat, iar acesta nu dobndete caracter de act complex. ntr-un al treilea sens, prin
188
189
190
191

Drganu T. Acte de drept administrativ. Op. cit., p. 136.

Petrescu R. N. Op. cit., p. 199.
Iona I. Op. cit., p. 239.
Ibidem, p. 238.

115

confirmare, o autoritate administrativ urmrete s acopere un viciu al propriului su act emis

anterior sau s acopere un viciu de care era lovit un act al unei autoriti inferioare. n acest sens,
confirmarea este un act administrativ distinct de cel confirmat, care contribuie la valabilitatea
acestuia.
Respectarea formelor procedurale stabilite de lege la elaborarea actelor administrative urmrete
realizarea unui scop mptrit. Astfel, unele dintre ele, denumite eseniale, urmrete asigurarea
legalitii i oportunitii actelor administrative i, n consecin, dac ele nu snt respectate, actele
vor fi nule sau anulabile. Altele, denumite neeseniale, snt prevzute de lege i de alte acte
normative, numai n vederea stimulrii operativitii activitii administraiei sau a mbuntirii
tehnicii de munc de birou a autoritilor i serviciilor sale i, din acest motiv, nerespectarea lor nu
influeneaz valabilitatea actului192.
5. Efectele juridice ale actelor administrative
Actele administrative snt emise n scopul de a produce efecte juridice. Ele ncep s produc
efecte juridice din momentul publicrii, n cazul actelor administrative normative i cel al
comunicrii, n cazul actelor administrative individuale. Numai din aceste momente un subiect de
drept are obligaia de a avea o anumit conduit, ntruct atunci ele iau cunotin de coninutul
actului. Deci, actele administrative produc efecte pentru viitor, snt active i nu retroactive193.
Totui exist i unele excepii, cum ar fi:
actele administrative care prevd o dat ulterioar de la care intr n vigoare cele normative
sau de la care produc efecte juridice cele individuale;
actele administrative cu caracter retroactiv, respectiv actele care constat existena sau
ntinderea unor drepturi i obligaii care au luat natere anterior (actele declarative sau
recognitive) ori inexistena lor.
Din aceast categorie de acte administrative cu caracter retroactiv fac parte actele ce prevd
producerea efectelor juridice la o dat anterioar publicrii lor, actele de revocare (anulare), care
produc efecte juridice de la data intrrii n vigoare a actului desfiinat sau de la data emiterii
actului de desfiinare; actele interpretative care eman de la aceeai autoritate ce a emis actul
interpretat sau de ctre o autoritate ierarhic superioar i au ca efect retroactiv de la data aplicrii

192
193

Drganu T. Actele de drept administrativ. Op. cit., p. 138.

Iorgovan A. Tratat de drept administrativ. Op. cit., 2002, p. 318.

116

actului interpretat; actele administrative jurisdicionale, care au efect retroactiv, ntruct se

recunosc prilor situaii juridice preexistente emiterii actului194.
ncetarea efectelor. Actele administrative produc efecte juridice pn la momentul ieirii lor n
vigoare, care se face fie prin intervenia unui act juridic emis n acest scop, fie a unor fapte materiale
prevzute de lege care lipsesc de efecte juridice aceste acte.
Actele administrative emise pentru ncetarea efectelor unui act administrativ aparin, de regul,
autoritii emitente, autoritii ierarhice acesteia, ori instanelor judectoreti.
Modalitile prin care nceteaz raporturile juridice administrative snt: anularea, revocarea i
suspendarea.
5.1. Anularea. Prin anulare se nelege manifestarea de voin a unei anumite autoriti, n
scopul de a determina ncetarea efectelor juridice produse de un act administrativ, de a-l desfiina.
Anularea este o form specific de ncetare a efectelor juridice ale actelor administrative, ce nu
poate fi aplicat faptelor materiale juridice care produc transformri n lumea material pentru c
bunul transformat ntr-un fapt material nu poate fi readus n starea iniial printr-un act de anulare,
ci, eventual, tot printr-un fapt material juridic. Dimpotriv, actul juridic fiind o manifestare de
voin, va putea fi desfiinat n efectele lui juridice tot printr-o manifestare de voin.
Viciile de ilegalitate care afecteaz un act juridic pot fi mai mult sau mai puin grave.
Nerespectarea unor condiii de fond referitoare la coninutul actului, de regul, va atrage
nulitatea absolut a actului administrativ, pe cnd nerespectarea unor condiii de form va atrage
nulitatea relativ.
Nulitile iau, n dreptul administrativ, aspectul nulitilor absolute, ntruct aici i gsete
aplicare principiul sesizrii din oficiu i anularea poate fi hotrt oricnd, niciun termen de
prescripie nelimitnd controlul de legalitate pe care poate s-l exercite autoritatea administrativ
emitent sau de ctre autoritatea sa ierarhic.
Actele administrative inexistente. Actul inexistent se caracterizeaz prin lipsa elementelor
eseniale referitoare la natura i obiectul su, fr de care acesta nu poate fi conceput195, cum ar fi
actul emis de o autoritate vdit incompetent sau de ctre o persoan care nu are calitatea de
funcionar public.

194
195

Drganu T. Actele de drept administrativ. Op. cit., p. 172-174.

Drganu T. Nulitatea actelor administrative individuale. Op. cit., p. 59.

117

Actele administrative inexistente nu prezint nici mcar aparena de legalitate, ntruct nclcarea
legii este att de evident nct oricine o poate sesiza i, ca atare, nu mai au nevoie de nici o
constatare196.
Efectele anulrii actelor administrative. n cazul n care actul administrativ este anulat pentru
motiv c acesta este inoportun, acesta produce efecte doar de la data emiterii actului n anulare,
pstrndu-i efectele produse nainte de anulare197.
5.2. Revocarea este o operaiune juridic prin care organul administraiei publice decide ca
actul respectiv s nu mai produc efecte juridice pentru care a fost emis. Revocarea constituie un
mod de ncetare a efectelor juridice ale acestor acte; apare ca un caz particular al nulitii lor, n
acelai timp, un principiu al regimului juridic al actelor administrative.
Revocarea presupune o modalitate specific de ncetare a efectelor juridice ale actelor
administrative realizat de ctre autoritatea administrativ emitent (numit i retractare sau
retragere) sau de ctre autoritatea administrativ ierarhic superioar.
Dei nu exist nici un text care s precizeze prompt revocarea actelor administrative, ea nu poate
fi contestat ci, dimpotriv, aceasta s-a consacrat ca un principiu determinat de specificul activitii
autoritilor administrative, de organizare i executare a legii, prin actele administrative unilaterale
ca form juridic principal de exercitare a administraiei publice.
Motivele care conduc la revocarea actului administrativ snt condiiile de ilegalitate i cele
privind inoportunitatea.
Nu pot fi revocate actele administrative: a) declarate irevocabile de o dispoziie prompt a
legii; b) cu caracter jurisdicional; c) de aplicare a sanciunilor contravenionale; d) care au fost
executate198.
Revocarea actelor administrative este o modalitate de anulare a lor.
5.3. Suspendarea constituie o alt modalitate de ncetare temporar a efectelor juridice ale
actelor administrative. Actul administrativ, dup intrarea n vigoare, poate fi atacat sau contestat de
persoanele interesate pe motive de ilegalitate, inoportunitate sau din alte motive. n aceste cazuri, n
condiiile legii actul administrativ poate fi suspendat.
Suspendarea semnific situaia n care un act administrativ, fr a fi desfiinat, nu se mai aplic
n mod provizoriu, adic nceteaz efectele juridice pe care trebuie s le produc actul administrativ.
Suspendarea actului administrativ poate fi determinat de mai multe motive:

196
197
198

Drganu T. Acte de drept administrativ. Op. cit., p. 247.

Iorgovan A. Noua lege a contenciosului administrativ. Genez i explicaii. Bucureti: Editura Roata, 2004, p. 328 i urm.
Creang I. Curs de drept administrativ. Op. cit., p. 235.

118

 contestarea legalitii n cazurile prevzute de lege depunerea plngerii suspend aplicarea

actului administrativ;
la decizia instanei de judecat n cazul cnd suspendarea nu se face de drept, dac a fost
contestat actul, persoanele interesate pot cere instanei s suspende actul administrativ, pentru
a evita provocarea unei daune.
n cazul schimbrii condiiilor de fapt dup emiterea actului se pune sub semnul ntrebrii
legalitatea sau dup adoptarea unei noi legi din considerente de oportunitate;
din necesitatea de a pune de acord actul administrativ cu alte acte juridice cu for juridic
superioar emise ulterior;
la decizia organului ierarhic superior sau a organului care l-a emis n urma unui control
i numai cnd exist motive serioase pentru a fi suspendat;
suspendarea actului poate fi aplicat ca o msur de pedeaps de exemplu, retragerea
temporar a licenei sau a permisului de conducere etc.
Suspendarea actului administrativ poate determina autoritatea care l-a emis sau organul ierarhic
superior s revoce actul administrativ199.

199

Creang I. Curs de drept administrativ. Op. cit., p. 235.

119

TEMA 10
Definirea i tipurile (genurile)
metodelor de administrare
1. Noiunea i particularitile metodelor de administrare; 2. Clasificarea metodelor de
administrare; 3. Esena metodelor de administrare directe i a celor indirecte; 4. Convingerea ca
metod de influen a subiectului administrrii asupra contiinei celui administrat; 5. Stimularea
(ncurajarea) n sistemul metodelor de administrare
1. Noiunea i particularitile metodelor de administrare
Analiza formelor administrrii publice (activitii executive) condiioneaz necesitatea analizei
i a altei instituii juridice n teoria administrrii metodei administrrii.
Metoda administrrii publice reprezint un procedeu juridic, care este utilizat pentru atingerea
scopului administrrii, soluionrii sarcinilor i funciilor administrrii. Forma i metoda
administrrii trebuie examinate, indisolubil, separat.
Metoda administrrii este un instrument de baz al subiecilor administrrii, prin care
administratorul influeneaz pe cel administrat. El demonstreaz caracterul relaiilor dintre subiectul
administrrii i obiectul administrat.
Metodele de administrare snt ntr-o unitate strns cu scopurile administrrii. Scopul determin
specificul aplicrii metodelor, alegerea metodelor n mare msur determin posibilitatea real de
atingere a scopurilor propuse. Dar, pe de alt parte, metodele arat modul de atingere a scopurilor
administrrii. Perfecionarea lor nseamn mbuntirea administrrii.
Metodele administrrii exprim legtura obiectului administrrii cu subiectul ei, mijlocul, modul
de realizare a aciunii de administrare a subiectului asupra obiectului administrrii; cile de
ordonare, organizare a proceselor ce au loc n sistemul administrrii, cile prin care se ating
scopurile generale ale activitii comune a oamenilor. Metodele de administrare snt elementul mobil
i activ n sistemul administrrii. Aplicarea metodelor poart un caracter alternativ, n administrarea
de stat ele constituie un instrument al politicii statului care este folosit de aparatul de stat pentru
atingerea scopurilor politice200.
Metoda administrrii se manifest prin forma administrrii. Astfel, dac nu ar exista forma
administrrii, atunci metoda sau modalitatea influenei subiectului administrrii asupra obiectului
200

Guuleac V., Balmu V. Problemele administrrii de stat. Op. cit., p. 50.

120

administrrii i-ar pierde nelesul (sensul) su, deoarece influena de administrare ar rmne doar ca o
idee, ca o dolean. de exemplu, cum s-ar putea aplica msurile de rspundere contravenional sau
administrativdisciplinar (forma administrrii) fr emiterea actului administrativ (metoda
administrrii).
Metodele de administrare snt modaliti i procedee ntrebuinate de ctre autoritile publice i
persoanele cu funcie de rspundere a lor, n limitele stabilite de lege, n procesul administrrii.
n teoria dreptului administrativ este oportun ca problema metodelor administrrii s fie privit
sub dou aspecte:
argumentarea teoretic a necesitii existenei metodelor de administrare i a importanei lor
n activitateta executiv a statului;
constituirea i legiferarea mecanismului lor de realizare.
Metoda administrrii este un procedeu concentrat de influen a unui subiect de drept asupra altuia
(colectiv, grup, individ etc.), este legtura specific dintre indivizii concrei sau organele concrete i
modalitile relaiilor cu caracter autoritar dintre indivizi.
n ceea ce privete trsturile de baz ale metodelor de administrare, n literatura de
specialitate nu se observ o diversitate vdit de opinii, la ele se refer:
scopul aplicrii metodelor de administrare i nsemntatea lor practic const n asigurarea
administrrii publice i a funciei executive a statului;
metodele administrrii se afl n raport direct cu mputernicirile i competena subiectului
administrrii;
caracterul metodelor concrete reflect caracterul raporturilor subiectului administrrii fa de
obiect, caracterul competenei subiectului;
coninutul influenei de administrare, n fiecare situaie concret, depinde de specificul
administrrii fa de care se aplic metodele de administrare;
metoda de administrare se caracterizeaz prin specificul influenei subiectului asupra
obiectului: el poate s aib influen direct asupra celui administrat (de exemplu, aplicarea
forei fizice fa de fptuitorul unei fapte ilicite sau aplicarea sanciunii disciplinare unui
funcionar public) sau influen indirect (elaborarea diverselor programe de asisten
social a diverselor pturi ale populaiei, aplicarea msurilor de stimulare fa de persoanele
concrete) etc.
La moment, n procesul administrrii publice n domeniul economiei, se cristalizeaz i se
obine reglementarea juridic a metodelor generale sau a metodelor reglementrii juridice, care
conin un potenial viguros i efectiv de influen asupra relaiilor economice. Acestea i alte metode
121

administrativjuridice au ca scop protecia intereselor publice, amplificarea rolului statului n

realizarea activitilor ce in de asigurarea ordinii de drept, a drepturilor i intereselor
legitime ale persoanelor fizice i juridice, meninerea disciplinei n sfera administrrii.
2. Clasificarea metodelor de administrare
Caracterul complex i multilateral al proceselor de administrare determin existena unei
multitudini de metode de administrare. Metodele nu se exclud, dar se completeaz reciproc,
deoarece fiecare metod se caracterizeaz prin modul de realizare a scopurilor administrrii,
perceperea corect a legturilor reciproce dintre metode, clasificarea lor snt foarte importante
pentru nelegerea esenei i a condiiilor pentru o aplicare mai efectiv.
Exist dou moduri universale de aciune asupra contiinei i voinei oamenilor: convingerea i
constrngerea, ca metode generale ale administrrii sociale, inclusiv ale administrrii publice.
Se evideniaz urmtoarele metode: administrative, economice, social-psihologice, precum i
metode complexe de administrare. Snt indicate metodele generale de administrare ce se refer la
ntregul sistem de administrare i locale, proprii unor pri aparte ale sistemului de administrare.
Exist ns i alte principii de clasificare. Cel mai clar criteriu de clasificare a metodelor de
administrare, acceptat de ctre majoritatea specialitilor din domeniu, este caracterul aciunii asupra
obiectului administrrii: direct i indirect.
Metodele de influen (aciune) direct se caracterizeaz prin aciune volitiv nemijlocit a
subiectului administrrii asupra comportamentului celor administrai. Subiectul administrrii emite o
decizie (ordin), cu un caracter obligatoriu. Neexecutarea deciziei, pentru obiectul administrrii,
implic urmri negative. Este absolut evident c, n virtutea naturii administrrii publice, metodele
aciunii directe snt necesare pentru procesul normal de administrare. Metodele aciunii directe snt
numite metode administrative.
Metodele de influen (aciune) indirect de administrare asupra obiectului constau c, prin
intermediul lor, subiectul obine comportamentul dorit din partea obiectului, acionnd asupra
intereselor lui. Obiectul administrat este pus n aa condiii n care el singur este interesat de a aciona
n modul corespunztor nu la dispoziia direct a subiectului administrrii, dar n virtutea faptului c
acest comportament se stimuleaz prin mijloacele corespunztoare. Deoarece mijloacele de stimulare,
de cele mai dese ori, poart un caracter material, ele snt numite metode economice de administrare.
2.1. Metodele de influen directe (administrative) se caracterizeaz prin unilateritatea i
caracterul autoritar de influen a subiectului administrrii asupra celor administrai (persoanelor
fizice i juridice). Persoana ce realizeaz funciile de administrare emite acte juridice cu caracter
122

autoritar, care snt obligatorii pentru executare de ctre toi n adresa cui se adreseaz. Neexecutarea
hotrrii, ordinului, dispoziiei etc. se calific ca abatere disciplinar care poate s implice aplicarea
msurilor de constrngere.
n sensul larg al cuvntului, metodele administrative (directe) asigur unitatea puterii executive,
ordinea i disciplina n interaciune cu diverse subiecte i instituii statale, legalitatea funcionrii
organelor executive. Metodele administrative (directe) influeneaz asupra contiinei, voinei i
comportamentului persoanelor crora snt adresate aceste metode.
Atingerea valorii depline a scopului i sarcinilor administrrii publice este imposibil fr
aplicarea metodelor de influen direct asupra subiecilor de drept. Influena direct se
realizeaz prin intermediul emiterii ordinelor, dispoziiilor, care o manifest autoritatea
mputernicit sau persoana cu funcie de rspundere ierarhic superioar competent201.
Metodele administrative (metodele de influen direct) pot fi clasificate dup diverse
criterii:
1) n funcie de forma manifestrii, metodele de influen direct se divizeaz n cele juridice
(care se conin n normele actelor administrative i au un coninut juridic) i cele
organizatorice (care se caracterizeaz prin efectuarea unor activiti organizatorice de ctre
subiectul administrrii);
2) n funcie de efectele juridice (proprieti juridice) produse de metodele administrative, se
divizeaz n cele normative (care snt aplicate n scopul elaborrii actelor administrative cu
caracter normativ) i individuale (care snt utilizate pentru elaborarea i emiterea actelor
administrative cu caracter individual);
3) potrivit gradului de influen administrativ asupra obiectului administrrii, deosebim
metode de administrare: imperative, de autorizare, de stimulare i de recomandare.
2.2. Metodele de influen indirect n literatura de specialitate snt numite i metode
economice. Aplicarea lor contribuie la asigurarea intereselor economice i celor materiale ale
obiectului administrat, n condiiile comportamentului onest i legal. Metodele economice
stimuleaz comportamentul legal, eficacitatea activitii obiectelor, realizarea contiincioas a
atribuiilor ce le revin potrivit funciei deinute (de exemplu, stimularea material, stabilirea
diverselor nlesniri, revizuirea politicii de impozitare etc.).

201

. ., . ., . . . Op. cit., 2008, p. 439.

123

2.3. Metodele social-psihologice de administrare snt orientate la crearea n colectivul organului

puterii executive a unui climat moral-psihologic favorabil i stabil care s contribuie la ndeplinirea
cu succes a sarcinilor ce stau n faa lui, stabilirea unui consens ntre subiectul i obiectul
administrrii.
La metodele sociologice se refer metodele de administrare ale: proceselor sociale de mas;
colectivelor, organelor, grupelor, fenomenelor din cadrul grupurilor i proceselor; comportamentului
individual.
Din categoria metodelor psihologice de administrare fac parte: completarea grupelor mici i a
colectivelor n baza compatibilitii psihologice a angajai; umanizarea muncii; stimularea
psihologic, formarea motivaiilor de munc; selectarea profesional a personalului cu caracteristici
psihologice care ar corespunde maximal postului ocupat.
2.4. Metodele administrative, economice i social-psihologice de administrare Aceste
metode cu diverse meniri i coninut, n realitate, de regul, se intersecteaz, avnd trsturi
tangeniale, i anume: 1) coninutul de administrare; 2) subiecii care le aplic; 3) obiectele fa de
care se aplic; 4) scopul aplicrii; 5) forma influenei juridice (emiterea actelor administrative).
Metodele administrative, economice i cele social-psihologice constituie un sistem de
modaliti (procedee) de influen a administratorului asupra celui administrat.
3. Esena metodelor de administrare directe i celor indirecte
Fiecare dintre aceste grupe de metode de administrare are avantajele sale care trebuie s fie
luate n consideraie de ctre subiectul administrrii pentru a spori procesul de administrare,
rezultatele finale ale lui.
3.1. Esena metodelor directe de administrare poate fi reflectat prin lozinca: F aa cum este
ordonat.
Pentru acest grup de metode snt caracteristice urmtoarele particulariti: influena direct
asupra voinei persoanei; caracterul ordonator (de ordonare); unilateritatea ordinului care, de regul,
nu asigur executorului mai multe variante de comportare i selectare uneia din ele din proprie
iniiativ. Executorul este obligat s procedeze n aa mod, precum prescrie ordinul emis; aplicarea
actelor administrative departamentale i reducerea rolului actelor legislative; existena unui aparat
administrativ mare de control i supraveghere a procedurii de executare a comenzilor primite cu
dreptul de aplicare a msurilor de constrngere statal n cazul neexecutrii lor etc.
Avantajele acestor metode const n faptul c influena direct de administrare permite
atingerea operativ a rezultatelor. Acest grup de metode au i dezavantaje. Atingerea accelerat a
124

rezultatelor dorite cu orice pre nu este cea mai bun soluie. ns cel mai mare dezavantaj al
metodelor directe de administrare const, n viziunea noastr, n faptul c ele frneaz gndirea
logic a executorului privind procedura de executare a ordinului primit, oportunitatea
activitilor sale, eficacitatea atingerii scopului202.
3.2. Metodele directe de administrare trebuie aplicate n combinare raional cu metodele
indirecte. Esena metodelor indirecte de administrare, spre deosebire de cele directe, poate fi
reflectat prin lozinca: F cum este mai bine.
Dezavantajele acestor metode const n faptul c aplicarea lor nu asigur atingerea nentrziat
a rezultatului dorit. ns aceste metode stimuleaz iniiativa executorilor, fapt care contribuie la
sporirea eficacitii muncii depuse. Omiterea caracterului unilateral de luare a deciziilor adoptate,
consultarea opiniilor executorilor contribuie la formarea unor relaii mai binevoitoare dintre
administratori i cei administrai, asigur dezvoltarea continu a sistemului i atingerea scopului
strategic.
Lund n calcul situaia concret, sfera activitii, posibilitile materiale, potenialul uman i
tehnic etc., este necesar ca influena direct i cea indirect asupra celor administrai s fie
utilizate rezonabil..
4. Convingerea ca metod de influen a subiectului administrrii asupra contiinei celui
administrat
Statul, prin activitatea pe care o desfoar organele sale, pune n executare dispoziiile cuprinse
n legislaie, aplicnd, n primul rnd, convingerea prin educarea i explicarea necesitii de a traduce
n via voina majoritii membrilor societii exprimat prin lege i acte administrative
subordonate ei.
Convingerea i constrngerea snt acele dou metode care stau la baza reglementrii vieii
sociale i prin care se asigur buna nelegere a indivizilor i armonia n societate, eficacitatea
influenei administratorului asupra contiinei celui administrat i, ca urmare, eficacitatea
administrrii n general.
Metodele prioritar aplicate n procesul administrrii publice sunt cele de convingere, mai apoi,
dup ce au fost iepuizate cile acestora, se trece la metoda de constrngere. Aceste msuri trebuie s
fie aplicate pentru o administrare eficient a tuturor ramurilor, sferelor i domeniilor, inclusiv pentru
meninerea ordinii n societate.
202

Guuleac V. Bazele teoriei dirijrii de stat. Op. cit., p. 71-80.

125

Pornind de la particular la general, convingerea este definit ca o influen psihopedagogic a

subiectului administrrii asupra contiinei celor administrai, n limitele stipulate de normele
juridice i cele morale, n scopul conformrii regulilor stabilite de conduit, executrii calitative i
la timp a sarcinilor i funciilor, potrivit funciei deinute203.
Metoda convingerii este premergtoare celei de constrngere i ntru susinerea respectrii legii.
Metoda convingerii const n aplicarea msurilor educative i de influenare psihologic a
maselor, cu privire la necesitatea de a respecta legile i alte acte normative204.
Ca metod de asigurare a respectrii normelor de conduit, convingerea reprezint un ansamblu
de msuri educative i de explicare, utilizate n scopul determinrii indivizilor, aflai pe teritoriul
statului, de a respecta ordinea stabilit. Procesul formrii convingerilor este determinat de un ir de
factori att obiectivi, ct i subiectivi.
Metodei convingerii i se atribuie mai mult aspectul convorbirilor, mprtirea anumitor idei,
convingeri prin care se ncearc ncredinarea persoanei de a cinsti prevederile legii. Prin
convingere se ncearc ca persoana s-i dea seama de necesitatea i beneficiul neabaterii de la lege.
Este necesar ca s se explice clar prevederile legii, s se prezinte consecinele nerespectrii acesteia,
s se aduc modele i metode de respectare a legii.
5. Stimularea (ncurajarea) n sistemul metodelor de administrare
Convingerea, ca metod de influen a subiectului administrrii asupra contiinei celui
administrat, deseori, se manifest prin aplicarea diverselor stimulri fa de cel administrat, care i
onoreaz atribuiile.
Stimulentul este mijlocul care stimuleaz activitatea indivizilor, activizeaz posibilitile lor.
Prin intermediul stimulentelor, administraia public realizeaz influena orientat spre exercitarea
intereselor cetenilor, condiioneaz cointeresarea lor la svrirea unor activiti.
Realiznd cu iscusin competena sa juridic i de facto a posibilitilor de stimulare, subiecii
administrrii asigur transformarea adecvat a stimulentelor n motive de comportare a celor
administrai.
Stimularea (ncurajarea) este un mijloc de influen asupra indivizilor, care prin interes i
contiin concentraz voina oamenilor la un comportament legal, la executarea atribuiilor de
serviciu etc.

203
204

. . . Op. cit., 2007, p. 211.

Orlov M. Drept administrativ. Op. cit., 2001, p. 111.

126

La momentul actual, exist multiple norme juridice care reglementeaz, justific ncurajarea.
Prin intermediul normelor juridice se fixeaz genurile de stimulare, temeiurile aplicrii lor,
competena subiecilor n ceea ce privete aplicarea lor, procedura de stimulare.
Ca metod de activitate a puterii executive, stimularea (ncurajarea) se caracterizeaz prin
urmtoarele particulariti: temeiul faptic pentru aplicarea stimulentelor este meritul, activitatea
apreciat pozitiv de ctre subiecii administrrii; aplicarea stimulentelor se bazeaz pe aprecierea
activitii deja efectuate; ncurajarea este personificat, se aplic fa de indivizi sau fa de subieci
colectivi; se manifest prin ncuviinarea moral, atribuirea cu drepturi, nlesniri, valori materiale
etc.; indirect, prin intermediul intereselor, emoiilor, contiinei, subiectul administrrii influeneaz
asupra voinei celui ncurajat, stimulnd activitatea lui.
Principiile de baz ale stimulrii (ncurajrii) snt: ntemeierea, operativitatea, publicitatea,
diversitatea stimulentelor.
Tipurile (genurile) de stimulare se stabilesc prin acte legislative, acte administrative ale
organelor administraiei publice centrale de ramur i administraiei publice locale, administraia
organelor statale i celor nestatale.
Ca metod de administrare, ncurajarea reprezint un sistem de mijloace de influen
ncurajatoare.
Toate stimulentele, dup modalitatea influenei lor asupra celor stimulai, pot fi divizate n cele:
morale, materiale, combinate (mixte).
Un rol deosebit, n aplicarea metodei de ncurajare, i revine sistemului distinciilor de stat.
Distinciile de stat ale Republicii Moldova snt:
1. Ordinele Republicii Moldova: Ordinul Republicii; tefan cel Mare; Ordinul de
Onoare; Gloria Muncii; Recunotin Patriei;
2. Medaliile Republicii Moldova: Meritul Militar; Pentru Vitejie; Meritul Civic; Mihai
Eminescu; Nicolae Testemieanu;
3. Titlurile onorifice ale Republicii Moldova: Meter-Faur; Maestru al Literaturii;
Maestru n Art; Om emerit205.
Ordinul Republicii este o distincie de stat suprem i conferit pentru merite excepionale
n toate domeniile de activitate pentru binele Patriei i al omenirii.
Conferirea decoraiilor i titlurilor de onoare, potrivit Constituiei (art. 88 lit. a)), este de
competena exclusiv a Preedintelui Republicii Moldova.
205

Legea cu privire la distinciile de stat ale Republicii Moldova nr. 1123 din 30.07.1992, art. 9. n: Monitorul Oficial al RM nr. 008
din 28.09.1992.

127

TEMA11
Sistemul de liceniere n Republica Moldova
1. Noiunea, coninutul i principiile sistemului de liceniere; 2. Cadrul juridic al sistemului de
liceniere; 3. Procedura de liceniere; 4. Suspendarea i retragerea licenei
1. Noiunea, coninutul i principiile sistemului de liceniere
Licenierea este una dintre metodele de administrare public care se aplic n diverse domenii de
activitate.
Licenierea este totalitatea peocedurilor legate de eliberarea, reperfectarea, suspendarea,
rennoirea i retragerea licenelor, eliberarea copiilor i duplicatelor de pe acestea, inerea dosarelor
de liceniere i a registrelor de licene, controlul respectrii de ctre titularii de licene a condiiilor
de liceniere, adoptarea prescripiilor privind lichidarea nclcrilor ce in de condiiile de liceniere.
Sistemul de liceniere este reglementat prin norme juridice, totalitatea relaiilor sociale dintre
autoritile de liceniere, solicitanii de licen i titularii de licen aprute n urma determinrii
genurilor de activitate liceniate, eliberrii i reperfecionrii licenelor, controlul i supravegherea
asupra respectrii de ctre titularii de licene a condiiilor de liceniere, suspendrii i retragerii
licenelor.
La genurile de activitate liceniate se atribuie numai acele genuri a cror practicare, n mod
neregulamentar, poate prejudicia drepturile, interesele legale i sntatea cetenilor, mediul
ambiant i securitatea statului i a cror reglementare nu se poate efectua altfel dect prin liceniere.
Prin lege206 snt stabilite, la momentul actual, 50 de genuri de activitate supuse licenierii.
Procedura de liceniere urmeaz a fi efectuat n conformitate cu urmtoarele principii de baz:
a) asigurarea egalitii n drepturi i a intereselor legitime ale tuturor ntreprinderilor,
organizaiilor, persoanelor fizice;
b) confirmarea de ctre solicitant de licen a abilitilor sale de a desfura pe rspunderea sa
un anumit gen de activitate;
c) protecia drepturilor, intereselor legale i a sntii cetenilor, protecia mediului ambiant i
asigurarea securitii statului;
d) stabilirea unui mod unic de liceniere pe teritoriul Republicii Moldova;

206

Legea privind licenierea unor genuri de activitate nr. 451 din 30.07.2001, art. 8. n: Monitorul Oficial al RM nr. 108 din
06.09.2001, art. nr. 836.

128

e) transparena licenierii207.
Participanii la procesul de liceniere snt: Camera de Liceniere; Banca Naional a Moldovei;
Comisia Naional a Valorilor Mobiliare; Agenia Naional pentru Reglementare n Energetic;
Agenia Naional pentru Reglementare n Telecomunicaii i Informatic; Consiliul Coordonator al
Audiovizualului; autoritile administraiei publice locale, organul abilitat al Comitetului executiv al
UTA Gguziei; autoritile administraiei publice centrale de specialitate; solicitanii de licen;
titularii de licen208.
Camera de Liceniere este autoritatea public de baz, ca subiect de administrare n acest
domeniu, ce exercit atribuiile prevzute n art. 7 din Legea nominalizat.
2. Cadrul juridic al sistemului de liceniere
Cadrul juridic al sistemului de autorizare, inclusiv de liceniere, l constituie diverse acte
juridice209, principalul din ele fiind Legea nr. 451 privind licenierea unor genuri de activitate.
Aceasta determin cadrul juridic, organizatoric i economic de liceniere a unor genuri de activitate,
stabilete genurile de activitate supuse licenierii i este orientat spre asigurarea controlului din
partea statului asupra respectrii cerinelor i condiiilor a cror efectuare este necesar la
desfurarea genurilor respective de activitate.
Modul de liceniere stabilit n lege nu se extinde asupra licenierii genurilor de activitate a
instituiilor financiare, i a unitilor de schimb valutar a participanilor profesioniti la piaa
valorilor mobiliare, n domeniul energeticii, telecomunicaiilor i informaticii, a audiovizualului, a
cror liceniere se efectueaz conform legilor ce reglementeaz relaiile din domeniile respective.
n scopul utilizrii uniforme a cadrului juridic, desfurrii efective i corecte a procedurii de
liceniere n actul juridic nominalizat sunt legiferate noiunile terminologiei utilizate, cum ar fi:
licena, solicitant de licen, titular de licen, condiii de liceniere, registrul licenelor,
suspendarea licenei, retragerea licenei.
Licena este definit ca act oficial, eliberat de autoritatea pentru liceniere, ce atest dreptul
titularului de licen de a desfura, pentru o perioad determinat, genul de activitate indicat n
acesta, cu respectarea obligatorie a condiiilor de liceniere.

207
208
209

Legea privind licenierea unor genuri de activitate nr. 451 din 30.07.2001, art. 3.
Legea privind licenierea unor genuri de activitate nr. 451 din 30.07.2001, art. 6.
Legea privind regimul armelor i al muniiilor cu destinaie civil nr. 130 din 08.07.2012. n: Monitorul Oficial al RM nr. 222-227
din 26.10.2012, art. rr. 721; Legea privind activitatea particular de detectiv i de paz nr. 283 din 04.07.2003. n: Monitorul Oficial
al RM nr. 200-203 din 19.09.2003, art. nr. 769 etc.

129

Solicitant de licen se consider persoan juridic sau fizic, nregistrat n modul stabilit n
Republica Moldova n calitate de ntreprindere sau de organizaie, indiferent de tipul de proprietate
i forma juridic de organizare, precum i persoan fizic ce poate practica unele genuri de activitate
supuse licenierii n temeiul unor alte acte legislative, care depune la autoritatea de liceniere cerere
i documentele necesare obinerii licenei.
Titular de licen este ntreprinderea, organizaia, persoana fizic ce a obinut licen, n modul
stabilit de lege.
Condiiile de liceniere constituie totalitatea cerinelor i condiiilor stabilite, a cror respectare
este obligatorie pentru solicitantul de licen i titularul de licen la desfurarea genului de
activitate liceniat.
Registrul licenelor este totalitatea informaiilor cu privire la licenele eliberate, reperfectate,
suspendate, rennoite i retrase.
Suspendarea licenei presupune privarea titularului de licen, pe un termen stabilit, de dreptul
de a desfura un anumit gen de activitate.
Retragerea licenei este privarea titularului de licen de dreptul de a desfura un anumit gen
de activitate210.
Legea nr. 451/2001 stabilete autoritile de liceniere, inclusiv din sistemul organelor
administraiei publice locale de nivelul nti i doi, competena lor. Aceste autoriti efectueaz
licenierea n conformitate cu normele legale i n baza regulamentului aprobat de autoritatea
reprezentativ a administraiei publice locale.
3. Procedura de liceniere
Existena unui cadru juridic, care reglementeaz un proces special de realizare a unor genuri de
activitate, condiioneaz i necesitatea unei proceduri speciale.
Procedura de liceniere poate fi determinat ca o activitate a tuturor participanilor la
procesul de liceniere, reglementat prin norme juridice procesuale ce ine de iniierea procedurii
de liceniere, emiterea deciziei i executarea ei, supravegherea respectrii cerinelor i condiiilor
regimului de liceniere, suspendarea sau retragerea licenei.
Din aceast definiie putem determina urmtoarele faze ale procedurii de liceniere (autorizaie):
1) iniierea procedurii de obinere a licenei;

210

Legea privind licenierea unor genuri de activitate nr. 451 din 30.07.2001, art. 2.

130

2) emiterea deciziei privind eliberarea licenei sau privind respingerea cererii de eliberare a
licenei;
3) supravegherea i controlul respectrii cerinelor i condiiilor regimului de liceniere
(autorizaie);
4) suspendarea i retragerea licenei.
3.1. Iniierea procedurii de obinere a licenei. Dac o persoan fizic sau juridic dorete s
desfoare careva genuri de activitate pentru care este prevzut licenierea, ea este obligat s
iniieze procedura de obinere a ei.
Pentru obinerea licenei, conductorul ntreprinderii sau organizaiei ori persoana autorizat de
acesta sau persoana fizic nemijlocit depune la autoritatea de liceniere o cerere de un model
stabilit (art. 10 alin. (1) din Legea corespunztoare).
La cererea de eliberare a licenei, n mod obligatoriu, se anexeaz copia certificatului de
nregistrare de stat a ntreprinderii sau organizaiei ori a buletinului de identitate al persoanei fizice,
precum i alte documente solicitate.
Documentele se depun n original sau n copii cu prezentarea originalelor pentru verificare.
Cererea pentru eliberarea licenei i documentele anexate la ea se primesc conform borderoului a
crui copie se expediaz (nmneaz) solicitantului de licen, cu meniunea privind data primirii
documentelor autentificat prin semntura persoanei responsabile.
Din acest moment, persoana (fizic sau juridic), care a depus cererea respectiv, obine statut
administrativjuridic de solicitant de licen.
Cererea pentru eliberarea licenei nu se accept, n cazul n care:
aceasta a fost depus (semnat) de ctre o persoan care nu are atribuiile respective;
documentele snt perfectate cu nclcarea cerinelor legale.
Despre neacceptarea cererii de eliberare a licenei solicitantul de licen este informat n scris,
indicndu-se temeiurile i respectndu-se termenele prevzute pentru eliberarea licenelor.
3.2. Decizia privind eliberarea licenei sau privind respingerea cererii de eliberare a licenei.
Legislatorul naional expres a prevzut n lege211 c autoritatea competent trebuie s emit o
asemenea decizie timp de cel mult 15 zile lucrtoare, ncepnd cu data primirii cererii, mpreun
cu documentele anexate.

211

Legea privind licenierea unor genuri de activitate nr. 451 din 30.07.2001, art. 11 alin. (1).

131

ntiinarea despre adoptarea deciziei privind eliberarea licenei sau privind respingerea cererii
de eliberare a licenei se expediaz (se nmneaz) solicitantului de licen, n scris, n termen de cel
mult 3 zile lucrtoare de la data adoptrii deciziei.
Temeiurile privind respingerea cererii de eliberare a licenei sunt: neautenticitatea datelor
din documentele prezentate de solicitant de licen; nencadrarea solicitantului de licen, n
condiiile de liceniere.
Eliberarea licenei. Licena se perfecteaz n termen de 3 zile lucrtoare, ncepnd cu ziua
primirii documentului care confirn achitarea taxei pentru eliberarea licenei. Meniunea despre data
primirii documentului, care confirm achitarea taxei pentru eliberarea licenei, se face pe borderoul
documentelor primite de la solicitant de licen.
Coninutul licenei. Formularele de licen snt documente de strict eviden. Formularele
tipizate au serie i numerotare continu. Tipul formularului de licen i al anexei la aceasta se
aprob de Guvern. Licena conine acele elemente obligatorii care sunt stabilite n art. 9 din Legea
de vaz n acest domeniu.
3.3. Supravegherea i controlul respectrii cerinelor i condiiilor regimului de liceniere
(autorizaie). Aplicarea regimului de liceniere, ca metod de administrare public, demonstreaz c
aceast faz a procedurii de liceniere este una din cele mai importante. Dac nu exist un control
riguros i eficient de respectare a condiiilor regimului de liceniere i regulilor respective, aceast
metod de administrare nu poate s-i ating scopul fixat.
Scopul de baz al controlului i suprevegherii, ca faz a procedurii de liceniere, const n
verificarea desfurrii de ctre titularul licenei a acelui gen de activitate, care este determinat n
licen, neadmiterea prejudicierii drepturilor i intereselor legale a cetenilor, sntii lor, a
mediului ambiant i a securitii statului prin abaterile de la regulile regimului de liceniere
(autorizaie).
Controalele planificate asupra respectrii de ctre titularii de licen a condiiilor de liceniere se
fac de ctre Camera de Liceniere, mpreun cu autoritile administraiei publice centrale de
specialitate, iar cele inopinante de ctre Camera de Liceniere i, dup caz, n comun cu
autoritile menionate.
Controalele inopinate se fac numai n temeiul unei cereri scrise privind nclcarea condiiilor
de liceniere de ctre titularul de licen sau n scopul de a verifica ndeplinirea prescripiilor privind
lichidarea nclcrilor ce in de condiiile de liceniere.
Organele de control de stat, autoritile publice centrale de specialitate, precum i autoritile
administraiei publice locale, n caz de depistare a nclcrilor condiiilor de liceniere, snt obligate
132

s sesizeze Camera de Liceniere, prezentndu-i documentele constatatoare, care, n baza

documentelor prezentate, emite, n decurs de 15 zile lucrtoare, prescripia privind lichidarea
nclcrilor condiiilor de liceniere, iar n cazul constatrii nclcrilor stipulate n lege, suspend
sau retrage licena.
4. Suspendarea i retragerea licenei
Att timp ct titularul licenei se afl n raport de conformare cu regulile, condiiile i restriciile
regimului de liceniere (autorizaie), este responsabil de realizarea obligaiilor de titular al licenei,
fa de el nu poate fi aplicat vreo oarecare form de rspundere, inclusiv cea juridic. Odat cu
intrarea n conflict cu prevederile legale, abaterea de la regulile regimului de liceniere, depirea
responsabilitii fa de titularul de licen pot fi aplicate msuri de constrngere statal, inclusiv
rspunderea administrativ, suspendarea sau retragerea licenei fiind o modalitate a acestei
forme de rspundere.
4.1. Suspendarea i reluarea valabilitii licenei. Drept temei pentru suspendarea licenei
servesc:
a) nerespectarea de ctre titularul de licen a prescripiei privind lichidarea nclcrii condiiilor
de liceniere n termenul stabilit;
b) pierderea parial sau temporar de ctre titularul de licen a capacitii de a desfura genul
de activitate liceniat212.
Decizia privind suspendarea licenei se adopt de ctre Camera de Liceniere n termen de 3
zile lucrtoare i se aduce la cunotina titularului de licen de asemenea n termen de 3 zile
lucrtoare de la data adoptrii. Termenul de suspendare a licenei nu poate depi 6 luni. Titularul
de licen este obligat s ntiineze n scris Camera de Liceniere despre lichidarea circumstanelor
care au dus la suspendarea licenei.
Decizia privind reluarea valabilitii licenei se adopt de Camera de Liceniere n termen de 3
zile lucrtoare i se aduce la cunotin titularului de licen de asemenea n termen de 3 zile
lucrtoare de la data primirii ntiinrii respective i a verificrii faptului de lichidare a
circumstanelor care au condus la suspendarea licenei. Termenul de valabilitate a licenei nu se
prelungete pe perioada de suspendare a acesteia.

212

Legea privind licenierea unor genuri de activitate nr. 451 din 30.07.2001, art. 20 alin. (1).

133

4.2. Retragerea licenei. Temeiurile i procedura de retragere a licenei n legislaie snt

reglementate mai amplu.
Retragerea licenei poate avea loc att la iniiativa titularului de licen, ct i la iniiativa
autoritii care a eliberat-o, ca form de sancionare pentru nerespectarea regimului de liceniere.
Drept temei pentru retragerea licenei servesc acele circumstane care sunt reglementate de art.
20 alin. (1) din legea corespunztoare.
Licena poate fi retras prin decizia Camerei de Liceniere. Decizia privind retragerea licenei se
adopt n termen de 15 zile lucrtoare de la data stabilirii temeiurilor pentru aceasta i o aduce la
cunotina titularului de licen, cu indicarea temeiurilor retragerii, nu mai trziu de 3 zile
lucrtoare de la data adoptrii. Meniunea referitoare la data i numrul deciziei privind
retragerea licenei se nscrie n registrul licenelor nu mai trziu de ziua lucrtoare imediat urmtoare
adoptrii deciziei.
Titularul de licen, cruia ia fost retras licena, poate s depun o nou cerere de eliberare a
licenei pentru acelai gen de activitate doar dup expirarea a 6 luni de la data depunerii la Camera
de Licen a licenei retrase, cu excepia cazurilor prevzute de alte acte legislative.
Titularul de licen este obligat, n decurs de 10 zile lucrtoare de la data adoptrii deciziei de
retragere a licenei, s depun la Camer licena retras.
Decizia Camerei de Liceniere privind retragerea licenei este un act administrativ cu caracter
individual, care poate fi contestat n instana de contencios administrativ, n ordinea i n modul
stabilit de cadrul legal.

134

TEMA 12
Supravegherea administrativ
ca metod de administrare public
1. Noiunea de supraveghere administrativ i coninutul ei, subiecii supravegherii; 2.
Supravegherea de stat a sntii publice; 3. Supravegherea de stat a msurilor antiincendiare; 4.
Supravegherea regimului armelor i al muniiilor cu destinaie civil
1. Noiunea de supraveghere administrativ i coninutul ei,
subiecii supravegherii
Executarea legal i optim a deciziei a subiectului administrrii a oricrei politici elaborate de
el este imposibil fr realizarea controlului i supravegherii.
Controlul este atributul puterii executive, una din funciile lui de baz, ce include
suprevegherea legalitii i oportunitii diverselor activiti, evaluarea procedurii efecturii lor i
rezultatelor atinse, din punct de vedere juridic, tiinific, socialpolitic, organizaionaltehnic.
n multe cazuri, n scopul asigurrii libertii cetenilor, ntreprinderilor, organizaiilor i
instituiilor, izolarea lor de tutela statal excesiv, mputernicirile de control al subiecilor
administrrii se limiteaz prin diverse acte normative, acordndu-le doar competena de
supraveghere.
n condiiile economiei de pia, limitarea implicaiei organelor statale n activitatea agenilor
economici i n viaa cetenilor, volumul supravegherii se va majora din contul reducerii
funciilor de control. Exist ns i alte argumente de sporire a rolului metodei de supraveghere.
Unul dintre aceste argumente este extinderea rolului mijloacelor tehnice, diverselor tehnologii, a
cror supraveghere este o condiie de asigurare a securitii publice. Supreavegherea reprezint
un control limitat. Deosebirea esenial a supravegherii de control const n faptul c
supraveghetorul213, n procesul realizrii metodei de supraveghere, nu se amestec n chestiunile
interne ale supravegheatului214.
n Republica Moldova exist trei tipuri (genuri) de supraveghere: supravegherea
judectoreasc, supravegherea procurorului, supravegherea administrativ.

213
214

Supraveghetor persoana nsrcinat cu supravegherea cuiva sau a ceva.

Supravegheat persoana care se afl sub supraveghere sau careva proces (regul), care este supravegheat.

135

Ultimul gen al supravegherii este cel mai voluminos i variat. El constituie o metod de
activitate a unui numr impuntor de subieci ai administrrii n toate domeniile i, n mod special,
n domeniile de: combatere a infracionalitii i contravenionalitii; asigurare a ordinii publice i a
securitii publice; asigurare a securitii antiincendiare; asigurare a securitii circulaiei rutiere;
asigurare a regimului frontier; asigurarea sanitar-epidemiologic a populaiei etc.
Supravegherea administrativ esenial se deosebete de cea judectoreasc i de cea efectuat
de ctre organele procuraturii.
Particularitile de baz ale supravegherii administrative snt: existena subiecilor speciali ai
supravegherii n persoana funcionarilor publici; realizarea sistematic i nentrerupt; prezena
scopului principal ai activitii de supraveghere: controlul procesului de executare a normelor legale,
asigurarea securitii cetenilor, societii i a statului, n mod special, n caz de diverse situaii
extremale (cataclisme) cutremur, inundaii, epidemii i epizootii, incendii, explozii etc.;
specializarea. Supravegherea administrativ, de regul, este specializat i are ca obiect de
supraveghere respectarea regulelor speciale (securitii antiincendiare, veterinare, sanitare, a
comerului etc.), prevzute n diverse acte normative; ubiecii supravegherii administrative se bucur
de competen larg n ceea ce privete aplicarea msurilor de constrngere statal n procesul
activitii sale.
Pornind de la particularitile nominalizate, putem defini c supravegherea administrativ este
controlul supradepartamental, specializat i sistematic ai puterii executive privind respectarea de
ctre toi subiecii dreptului administrativ a regulilor de conduit, stabilite n diverse domenii i
sfere ale administrrii publice. Supravegherea administrativ are drept scop:
n prim plan, pronosticul, prevenirea i curmarea diverselor aciuni (inaciuni) ilegale din
partea supravegheailor, prevenirea i minimizarea diverselor consecine negative;
n al doilea plan, aplicarea msurilor de constrngere statal fa de cei supravegheai, care se
gsesc vinovei n comiterea ilicitului concret, n scopul reeducrii lor.
n sistemul supravegherii administrative pot fi evideniate dou grupe de supravegheai (obieci
ai supravegherii): 1) numrul nedeterminat de supravegheai, adic toi cei care snt obligai s
respecte regulile sanitar-epidemiologice, securitii antiincendiare i circulaiei rutiere, vamale etc.;
2) numrul determinat de suprevegheai, adic toi deintorii de licen i alte permise etc.
Subiecii supravegherii administrative (supraveghetorii) pot fi divizai n trei grupe:
1)

structurile

specializate

ale

supravegherii

administrative

de

nivel

naional

(supradepartamental), n sarcina crora este supravegherea supradepartamental a comportrii

supravegheailor;
136

2) inspeciile de stat i alte subdiviziuni din structura organelor administraiei publice centrale de
ramur;
3) reprezentanii organelor administraiei publice locale de ambele nivele.

2. Supravegherea de stat a sntii publice

Supravegherea este utilizat ca metod de administrare n domeniul proteciei sntii publice.
2.1. Supravegherea de stat a sntii publice reprezint activiti ntreprinse n numele
statului, orientate spre colectarea continu, analiza, interpretarea i difuzarea datelor privind
starea de sntate a populaiei i factorii care o determin, precum i activitile controlului de stat
n sntatea public n baza crora snt identificate prioritile de sntate public i instituite
msuri de sntate public.
Scopul supravegherii de stat a sntii publice const n efectuarea controlului privind
executarea normelor care reglementeaz asigurarea condiiilor optime pentru realizarea maxim a
potenialului de sntate al fiecrui individ pe parcursul ntregii viei prin efectul organizat al
societii n vederea prevenirii mbolnvirilor, proteciei i promovrii sntii populaiei i
mbuntirii calitii vieii.
Acest scop nobil poate fi atins, inclusiv prin activiti de supraveghere de stat a sntii
publice, cum ar fi cele prevzute n art. 4 a Legii corespunztoare215.
2.2. Managementul sistemului de supraveghere de stat a sntii publice. Ministerul Sntii
este autoritatea administraiei publice centrale de specialitate n acest domeniu. Serviciul de
Supraveghere de Stat a Sntii Publice este autoritatea special creat i competent pentru
supravegherea de stat a sntii publice, fiind n subordinea Ministerului Sntii. Consiliul de
sntate public este organul consultativ pentru realizarea activitilor de sntate public la nivel
teritorial, care este instituit i activeaz n baza unui regulament aprobat de Ministerul Sntii.
Serviciul de Supraveghere de Stat a Sntii Publice reprezint un sistem unic cu subordonare
pe vertical i este dirijat de medicul-ef sanitar de stat al Republicii Moldova viceministrul
Sntii.
Acest serviciu este structurat astfel:
la nivelul nti Ministerul Sntii, reprezentat de medicul-ef sanitar de stat al Republicii
Moldova viceministrul Sntii i de direciile relevante ale ministerului;
215

Legea privind supravegherea de stat a sntii publice, art. 4.

137

 la nivelul doi Centrul Naional de Sntate Public, centrele de performan de sntate

public i centrele teritoriale de sntate public.
2.3. Autorizarea sanitar a produselor, serviciilor i activitii lor se efectueaz prin:
notificare, nregistrare statal, certificarea sanitar i expertiza sanitar.
Notificarea reprezint o procedur de informare a autoritii competente pentru supravegherea
sntii publice privind plasarea pe pia a unui produs sau serviciu i despre caracteristicile
relevante ale acestuia din punctul de vedere al sntii publice.
Snt spupuse avizrii sanitare urmtoarele activiti, proiecte de documente, produse i servicii:
atribuirea terenurilor pentru construcii/reconstrucii; proiectele de construcii/reconstrucii; recepia
final a obiectivelor construite/reconstruite; standardele pentru produse i servicii; tehnologiile de
producere.
Snt supuse nregistrrii de stat produsele i serviciile care reprezint un pericol potenial
pentru sntatea i viaa omului: substanele chimice, radioactive, biologice i preparatele din ele
(denumite n continuare substane), utilizate pentru prima dat n ar; produsele alimentare noi;
suplimentele alimentare, altele dect cele care conin exclusiv vitamine i/sau minerale;
medicamentele; sistemele de diagnostic microbiologic, diagnosticele, mediile nutritive, reagenii
chimici; substanele biodistructive.
Certificarea sanitar reprezint o procedur de evaluare a conformitii lotului de produse cu
legislaia sanitar aplicabil, ce include investigaii de laborator ale lotului de produse.
Expertiza sanitar include investigaii, examinri, cercetri, experimentri, testri i msurtori
ale determinanilor strii de sntate. Ea se efectueaz de ctre experii din cadrul instituiilor
Serviciului de Supraveghere de Stat a Sntii Publice i de ali experi abilitai, utilizndu-se
metode i procedee de investigaii i msurare oficial recunoscute.
2.4. Supravegherea i prevenirea maladiilor. Prevenirea i controlul bolilor netransmisibile
reprezint o prioritate de sntate public i constituie subiectul politicilor de dezvoltare
social-economic. Ele se efectueaz prin aciuni complexe de prevenie primar i secundar.
2.5. Declararea i anularea strii de urgen n sntatea public. Unul din rezultatele
supravegherii de stat a sntii publice, efectele juridice ale acestei metode de administrare este
declararea strii de urgen.
Starea de urgen n sntatea public se declar de ctre Comisia naional extraordinar de
sntate public i/sau comisia teritorial extraordinar de sntate public, la propunerea
medicului-ef sanitar de stat al Republicii Moldova sau a medicului-ef sanitar de stat din teritoriul
respectiv. Ea se declar prin emiterea unei hotrri a Comisiei naionale extraordinare de sntate
138

public sau a unei comisii teritoriale extraordinare de sntate public, care va include cel puin:
descrierea naturii urgenei de sntate public; specificarea unitii teritoriale, administrative sau
geografice care constituie subiectul acestei hotrri; condiiile care au condus la declanarea
urgenei de sntate public; durata de timp pentru care se instituie starea de urgen n sntatea
public; autoritatea competent pentru supravegherea sntii publice responsabil de
gestionarea urgenei de sntate public.
Declararea strii de urgen n sntatea public modific i regimul juridic al
supravegherii n acest domeniu.
Anularea strii de urgen n sntatea public se declar de ctre Comisia naional
extraordinar de sntate public i/sau comisia teritorial extraordinar de sntate public, la
propunerea medicului-ef sanitar de stat al Republicii Moldova sau a medicului-ef sanitar de stat
din teritoriul respectiv. Anularea se declar prin emiterea unei hotrri a Comisiei naionale
extraordinare de sntate public sau a comisiei teritoriale extraordinare de sntate public care a
declarat aceast stare, care va include cel puin:
descrierea naturii urgenei de sntate public;
specificarea unitii teritoriale, administrative sau geografice care constituie subiectul acestei
hotrri;
condiiile care fac posibil anularea strii de urgen n sntatea public;
data la care intr n vigoare anularea strii de urgen n sntatea public.
2.6. Rspunderea pentru nclcarea legislaiei sanitare. Una dintre prghiile cele mai eficiente
de desfurare a supravegherii de stat a sntii publice este aplicarea constrngerii statale fa de
cei supravegheai, care nu se conformeaz prevederilor legale. nclcarea prevederilor legislaiei
sanitare atrage rspunderea disciplinar, administrativdisciplinar, civil, contravenional sau
penal conform legislaiei n vigoare216.
3. Supravegherea de stat a msurilor antiincendiare
3.1. Aprarea mpotriva incendiilor se realizeaz printr-un ansamblu de msuri juridice,
organizatorice, economice, sociale i tehnicotiinifice, prin fore i mijloace destinate prevenirii i
stingerii incendiilor prin aciuni prioritar de intervenie, de blocare i salvare n caz de incendii i
avarii.

216

Legea privind supravegherea de stat a sntii publice, art. 65.

139

Cadrul juridic al activitii de asigurare a aprrii mpotriva incendiilor i a proteciei contra

incendiilor se constituie din Constituie, Legea privind aprarea mpotriva incendiilor217 i din alte
acte normative.
Aprarea mpotriva incendiilor este asigurat prin crearea de condiii n localiti i la obiective
care ar exclude riscurile de incendiu i ar asigura protecia oamenilor, valorilor spirituale i materiale i
a mediului natural mpotriva focului i factorilor lui nocivi. Obligaia de a asigura msurile de aprare
mpotriva incendiilor revine conductorilor, altor factori de decizie i colaboratori de la ministere,
departamente i uniti economice, precum i cetenilor. Aceast obligaie trebuie s fie stabilit n
regulile de aprare mpotriva incendiilor, n instruciunile i acordurile (contractele) de serviciu
respective.
3.2. Supravegherea de stat a msurilor contra incendiilor este exercitat de organele
serviciului de salvatori i pompieri. Organele supravegherii de stat a msurilor contra incendiilor se
constituie din organ central i organe locale. Organ central al supravegherii de stat mpotriva
incendiilor este Direcia salvatori i pompieri, iar organe locale snt seciile i serviciile
supravegherii de stat a msurilor contra incendiilor, subunitile serviciului de salvatori i pompieri
din localiti, precum i de la obiective, subordonate Direciei salvatori i pompieri.
Factorii de decizie din serviciul de salvatori i pompieri care exercit supravegherea de stat a
msurilor contra incendiilor snt independeni n exercitarea funciei i se conduc de legi, precum i
de standardele, normele i regulile de aprare mpotriva incendiilor.
3.3. Clasificarea controalelor tehnice de specialitate i a obiectivelor. Controalele tehnice de
specialitate se clasific n controale planificate, speciale (operative) i suplimentare. La
controalele planificate se raporteaz controalele tehnice de specialitate complexe i cele detaliate, iar
la controalele suplimentare controalele de verificare.
Controalele complexe prevd testarea strii de aprare mpotriva incendiilor n organele centrale
de specialitate ale administraiei publice i n obiectivele subordonate acestora, precum i n
localiti. Controalele detaliate prevd testarea ntregului complex de msuri n vederea asigurrii
aprrii mpotriva incendiilor a unitilor economice i a obiectivelor.
Controalele speciale (operative) se exercit, pe msura necesitii, lundu-se n considerare
caracterul sezonier, particularitile obiectivelor i incendiile produse. Controalele n cauz au drept
scop verificarea selectiv a strii de aprare mpotriva incendiilor a cldirilor i ncperilor, a
modului de ntreinere a sistemelor de protecie mpotriva incendiilor, de telecomunicaii etc.
217

Legea privind aprarea mpotriva incendiilor nr. 267 din 09.11.1994. n: Monitorul Oficial al RM nr. 15-16 din 17.03.1995.

140

Controalele de verificare prevd verificarea ndeplinirii msurilor stabilite n prescripiile i

propunerile organelor supravegherii de stat a msurilor contra incendiilor, considerndu-se parte
component a controlului detaliat.
4. Supravegherea regimului armelor
i al muniiilor cu destinaie civil
Realiznd dreptul oricrui individ att la autoaprare, ct i n alte scopuri, legislaia Republicii
Moldova218 stabilete categoriile de arme i de muniii cu destinaie civil, precum i condiiile n
care procurarea, deinerea, portul, folosirea acestor arme i muniii i operaiunile cu ele snt permise
pe teritoriul Republicii Moldova.
Pentru asigurarea securitii publice prin legea nominalizat este determinat i regimul armelor
i al muniiilor, respectarea cruia poate avea loc prin efectuarea supravegherii ca metod de
administrare n acest domeniu.
4.1. Controlul n domeniul armelor i al muniiilor. Ministerul Afacerilor Interne este
autoritatea competent care, prin intermediul reprezentanilor si, exercit controlul privind
respectarea regimului armelor i al muniiilor, n condiiile legislaiei n vigoare.
La efectuarea controlului privind respectarea regimului armelor i al muniiilor, autoritatea de
control va ine cont de urmtoarele principii: legalitatea i respectarea competenei stabilite de
legislaie; interpretarea dubiilor, aprute la aplicarea legislaiei, n favoarea persoanei supuse
controlului; prescrierea recomandrilor de evitare a nclcrilor constatate n timpul controlului.
4.2. Ridicarea armelor i a muniiilor. n caz de suspendare, revocare i anulare a dreptului de
deinere sau de port i de utilizare a armelor letale i neletale supuse autorizrii, armele i muniiile
se ridic de ctre organul de poliie n a crui raz de competen teritorial proprietarul armelor i
are domiciliul.
Armele i muniiile se ridic dac: snt deinute n lipsa actelor care confirm legalitatea
deinerii lor; au marcaj falsificat, distrus, ndeprtat sau modificat; snt transformate, au eava ori
patul retezat ori snt adaptate la folosirea dispozitivelor de diminuare a zgomotului cauzat prin
arderea unei ncrcturi; n urma examinrilor sesizrilor sau a petiiilor, a fost constatat
folosirea lor ilegal sau contrar destinaiei; snt nclcate actele normative privind vnatul219.

218

219

Legea privind regimul armelor i al muniiilor cu destinaie civil nr. 130 din 08.07.2012. n: Monitorul Oficial al RM nr. 222-227
din 26.10.2012, art. nr. 721.
Ibidem, art. 70.

141

TEMA 13
Regimurile administrativjuridice
1. Bazele teoriei regimurilor juridice; 2. Noiunea i caracteristica regimurilor administrativ
juridice speciale; 3. Specificul regimului strii de urgen; 4. Specificul regimului strii de asediu;
5. Specificul regimul strii de rzboi; 6. nfptuirea justiiei n perioada strii de urgen, de
asediu sau de rzboi
1. Bazele teoriei regimurilor juridice
n literatura juridic, regimurile juridice snt tratate sub diverse puncte de vedere: ca element al
instrumentarului juridic care ntrunete un complex unic de mijloace juridice; ca parte component a
sistemului de drept, care, odat cu obiectul i metoda reglementrii juridice, rspund de delimitarea
unei ramuri de drept de alta; regimul juridic este examinat ca un ansamblu de msuri juridice i
organizaional-tehnice, folosite n sfera securitii, care reprezint un institut juridicoorganizatoric;
regimul juridic este analizat i ca un rezultat al influenei de reglementare asupra relaiilor sociale
din sistemul mijloacelor juridice; se identific cu forma regimului special etc.
Regimul juridic, pe de o parte, recunoate diverse componente ale instrumentarului juridic,
obligndu-l (impunndu-l) s funcioneze ntr-o baz juridic unic, iar, pe de alt parte, asigur
diferenierea lui, crend diverse condiii pentru realizarea drepturilor i obligaiilor de ctre subiecii
administrrii, n funcie de scopul, de sarcinile, de timpul, de locul desfurrii activitii, de factorii
exteriori.
Regimul juridic poate fi definit ca o ordine excepional, oficial stabilit prin reglementarea
juridic care reflect ansamblul de mijloace juridice i organizatorice, utilizate pentru fixarea strii
social-juridice a obiectului influenat i prevzut pentru asigurarea funcionrii stabile a lui.
Aadar, putem evidenia urmtoarele semne ale regimului juridic: reglementarea juridic
concentrat este efectuat n interesele unui obiect, lucru sau proces exponent al regimului
juridic; totalitatea mijloacelor juridice aplicate reglementeaz regulile de conduit, de activitate
special stabilite i protejate printr-un sistem de msuri juridicoorganizatorice; prin acte juridice se
fixeaz starea juridic determinat a obiectului sau procesului, ca exponent al regimului juridic i
prin care el difer de alte obiecte sau procese; regulile special stabilite snt orientate spre formarea
condiiilor care ar mpiedica nclcarea statutului exponentului () regimului juridic;
activitatea subiecilor, care realizeaz regimurile juridice stabilite, este bazat pe principii juridice

142

uniforme i se desfoar n strict conformitate cu mecanismul stabilit anterior de exercitare a

drepturilor i de executare a obligaiilor.
Structura regimului juridic include aa elemente ca: exponentul regimului, mijloacele
regimului juridic, regulile regimului juridic, statutul juridic al subiectelor care realizeaz regimul
juridic, sistemul garaniilor organizatoricojuridice.
Mijloacele regimului juridic snt prescrierile normative, actele juridice de realizare a drepturilor
i obligaiilor subiecilor, actele de jurisdicie administrativ, msurile de convingere i de
constrngere, metodele i procedeele de administrare.
Regulile regimului juridic reprezint o mbinare particular de mijloace juridice, care creeaz
modelul juridic de comportare i care reglementeaz ordinea de exercitare a drepturilor subiective, a
mputernicirilor, a obligaiilor i a limitrilor.
Subiecii (participanii) la regimurile juridice snt persoanele fizice i juridice, legate de
exponentul regimului (domiciliaz pe teritoriul respectiv, activeaz la o ntreprindere cu regim
juridic special etc.) i obligate s respecte regulile regimului juridic. n calitate de subieci speciali
(subieci ai administrrii), evalueaz autoritile executive statale i cele municipale, persoanele cu
funcii de rspundere a acestora, care asigur respectarea regulilor regimului juridic. Statutul
administrativjuridic al subiecilor care particip la realizarea cerinelor regimului este un element
de importan major. Volumul i nsui coninutul lui caracterizeaz regimul juridic, specificul lui.
Sistemul garaniilor organizatoricojuridice este parte component a regimului juridic,
responsabil de stabilitatea regulilor regimului, realizarea lor real, prevenirea nclcrii
(nerespectrii) lor.
Dreptului administrativ i este caracteristic regimul juridic de ramur propriu la baza cruia
snt principiile reglementrii administrativjuridice, metodele i procedeele influenei administrativ
juridice, statutul juridic al prilor la raporturile administrativjuridice. Regimul administrativ
juridic nsoete activitatea organelor executive n relaiile lor cu cetenii i diverse organizaii.
Acest regim poate avea semnificaia de regim general al activitii administraiei publice. El este
destinat pentru administrarea public de zi cu zi la situaiile tipice ale procesului de administrare.
Totodat, n cazul n care snt necesare procedee speciale ale activitii executive n adresa unui
obiect specific determinat, se stabilete un regim administrativjuridic special (RAJS).

143

 2. Noiunea i caracteristica
regimurilor administrativjuridice speciale
Regimurile administrativjuridice speciale reprezint o specie a regimurilor juridice
excepionale care funcioneaz n sfera dreptului public. Scopul lor de baz const n asigurarea
securitii constituionale n cazurile apariiei ameninrilor interne i externe la integritatea
teritorial i la independena statului agresiunea contra Republicii Moldova, conflictele militare,
dezordinele n mas; n asigurarea funcionrii obiectelor ce reprezint o securitate public avansat
sau de o importan major; n determinarea ordinii de realizare a drepturilor i obligaiilor, condiii
activitilor vitale pe teritoriile pe care se desfoar diverse msuri sanitare, antiincendiare etc. sau
pe teritoriile cu statut special de protecie juridicostatal; n asigurarea drepturilor cetenilor i a
persoanelor juridice n condiiile situaiilor excepionale etc.
Temeiul instaurrii regimului administrativjuridic special l constituie apariia situaiilor
extraordinare de natur social, climateric etc. crearea obiectului, adic a exponentului regimului
administrativjuridic special (nfiinarea unei rezervaii naturale, crearea unui punct de trecere a
frontierei de stat etc.), apariia altor factori care determin necesitatea reglementrii speciale.
2.1. n acest capitol vom examina regimul strii de urgen, regimul de asediu i regimul de
rzboi ca tipuri ale regimurilor administrativjuridice speciale.
Regimul strii de urgen reprezint un ansamblu de msuri cu caracter politic, economic,
social i de meninere a ordinii publice, care se instituie provizoriu n unele localiti sau pe ntreg
teritoriul rii n caz de:
a) iminen a declanrii sau declanrii unor situaii excepionale cu caracter natural, tehnogen
sau biologicosocial, ceea ce necesit prevenirea, diminuarea i lichidarea consecinelor
acestora;
b) existen a unui pericol pentru securitatea naional sau ordinea constituional, ceea ce
necesit aprarea statului de drept, meninerea sau restabilirea strii de legalitate220.
Regimul strii de asediu este ansamblul de msuri cu caracter politic, economic i social, care
se instituie n unele localiti sau pe ntreg teritoriul rii n scopul ridicrii capacitii de lupt a
trupelor i a nivelului de pregtire a populaiei, economiei i teritoriului respectiv n iminena unei
agresiuni armate.

220

Legea privind regimul strii de urgen, de asediu i de rzboi nr. 212 din 24.06.2004, art. 1. n: Monitorul Oficial al Republicii
Moldova nr. 132-137 din 06.08.2004, art. nr. 696.

144

Stare de rzboi este un regim instituit pe ntreg teritoriul rii n cazul notificrii declaraiei de
rzboi sau al unei agresiuni armate mpotriva Republicii Moldova, n scopul aprrii suveranitii,
independenei, unitii, integritii teritoriale i ordinii constituionale.
2.2. Efectele juridice de introducere a regimului strii de urgen, de asediu i de rzboi se
manifest prin: 1) aciunea actelor normative; 2) restrngerea exerciiului unor drepturi i liberti;
3) onorarea angajamentelor internaionale; 4) protecia social a sinistrailor.
2.3. Procedura instituirii i ridicrii strii de urgen, de asediu sau de rzboi. Starea de
urgen, de asediu sau de rzboi se declar prin hotrre a Parlamentului221. n caz de agresiune
armat mpotriva rii, Preedintele Republicii Moldova ia msuri pentru respingerea agresiunii,
instituie starea de rzboi i le aduce nentrziat la cunotina Parlamentului. Dac Parlamentul nu se
afl n sesiune, el se convoac de drept n 24 de ore de la declanarea agresiunii222.
Hotrrea privind declararea strii de urgen, de asediu sau de rzboi trebuie s prevad:
a) motivele care au impus declararea strii respective;
b) teritoriul pe care se instituie;
c) durata instituirii;
d) msurile urgente care urmeaz a fi luate;
e) organele competente n a cror sarcin este pus aducerea la ndeplinire a hotrrii n cauz;
f) alte prevederi i restricii care se impun223.
Hotrrea privind declararea strii de urgen, de asediu sau de rzboi intr n vigoare din
momentul adoptrii i de ndat se aduce la cunotina populaiei prin mijloacele de informare n
mas. Ea se public n Monitorul Oficial al Republicii Moldova.
n funcie de evoluia situaiei, Parlamentul poate prelungi durata strii de urgen sau de asediu,
poate extinde sau restrnge aria de aciune a strii de urgen224.
Ridicarea strii de urgen sau de asediu are loc la data stabilit n hotrrea privind declararea
sau prelungirea acesteia. n cazul n care situaia care a condus la declararea strii de urgen sau de
asediu a fost nlturat nainte de expirarea termenului stabilit, Parlamentul adopt hotrrea cu
privire la ridicarea strii respective. Ridicarea strii de rzboi se face prin hotrrea Parlamentului,
dup ncetarea aciunilor militare i ncheierea pcii.

221
222
223
224

Constituia Republicii Moldova, art. 66 lit. m).

Ibidem, art. 87 alin. (3).
Legea privind regimul strii de urgen, de asediu i de rzboi, art. 13.
Ibidem, art. 15.

145

 3. Specificul regimului strii de urgen

3.1. Starea de urgen se declar la propunerea Preedintelui Republicii Moldova sau a
Guvernului. Acest regim administrativjuridic poate fi instituit pe o perioad care nu va depi 60
de zile. n funcie de evoluia situaiei, Preedintele Republicii Moldova sau Guvernul poate solicita
Parlamentului prelungirea sau reducerea duratei strii de urgen, precum i extinderea sau
restrngerea ariei de aciune a acesteia.
Comisia pentru Situaii Excepionale a Republicii Moldova prezint Guvernului un raport
privind necesitatea declarrii strii de urgen. Raportul este examinat, n regim de urgen, la
edina Guvernului, la care se adopt hotrrea de a nainta Parlamentului propunerea privind
declararea strii de urgen. Prim-ministrul remite nentrziat Parlamentului propunerea privind
declararea strii de urgen.
Pe durata strii de urgen, n funcie de situaia concret, pot fi aplicate msurile expres
prevzute n art. 20 a legii225.
3.2. Subiecii administrrii pe durata strii de urgen i atribuiile lor de baz. n cazul
declarrii strii de urgen la iminena declanrii sau la declanarea unor situaii excepionale cu
caracter natural, tehnogen sau biologicosocial, fapt ce impune necesitatea prevenirii, diminurii i
lichidrii consecinelor acestora, planificarea, organizarea i coordonarea activitii de aplicare a
msurilor impuse revin Comisiei pentru Situaii Excepionale a Republicii Moldova, iar
coordonarea aducerii la ndeplinire a msurilor de rigoare revine Serviciului Proteciei Civile i
Situaiilor Excepionale.
n cazul declarrii strii de urgen ntr-un anumit teritoriu, acesta va fi administrat de comisia
pentru situaii excepionale a autoritii administraiei publice locale respective, care va activa sub
conducerea Comisiei pentru Situaii Excepionale a Republicii Moldova. Coordonarea aducerii la
ndeplinire a msurilor de rigoare revine Ministerului Afacerilor Interne i Serviciului de Informaii
i Securitate al Republicii Moldova.
Armata Naional acord sprijin Ministerului Afacerilor Interne i Serviciului de Informaii i
Securitate al Republicii Moldova n cazurile i n modul stabilite de legislaia n vigoare.

225

Legea privind regimul strii de urgen, de asediu i de rzboi, art. 20.

146

 4. Specificul regimului strii de asediu

Starea de asediu este declarat la propunerea Preedintelui Republicii Moldova Comandant
Suprem al Forelor Armate i poate fi instituit pe o perioad ce nu va depi 30 de zile226.
Mobilizarea n stat este declarat de ctre Parlament, din momentul instituirii strii de asediu, la
propunerea Consiliului Suprem de Aprare. Preedintele Republicii Moldova poate declara, cu
aprobarea prealabil a Parlamentului, mobilizarea parial sau general227.
4.1. Organele de administrare n condiiile regimului de asediu i atribuiile lor
4.1.1. Consiliul Suprem de Aprare. La instituirea strii de asediu, n scopul planificrii,
organizrii i coordonrii activitii de aprare a rii i asigurrii securitii statului,
Consiliul Suprem de Securitate se transform n Consiliul Suprem de Aprare, n temeiul
unui decret emis de Preedintele Republicii Moldova.
Preedintele Consiliului Suprem de Aprare este Preedintele Republicii Moldova Comandant
Suprem al Forelor Armate. Hotrrile Consiliului Suprem de Aprare snt executorii pentru:
autoritile publice, agenii economici, instituiile publice, cetenii Republicii Moldova, cetenii
strini i apatrizi.
4.2. Msurile aplicabile n perioada strii de asediu. Pe durata strii de asediu, suplimentar la
msurile prevzute pentru regimul strii de urgen228, pot fi luate urmtoarele msuri:
nchiderea frontierei de stat a Republicii Moldova i ntrirea controlului acesteia,
intensificarea controlului la punctele de trecere a frontierei de stat;
limitarea circulaiei rutiere, feroviare, fluviale i aeriene;
interzicerea prsirii de ctre rezerviti a localitii n care i au domiciliul permanent fr
permisiunea comandantului organului administrativmilitar al unitii administrativ
teritoriale de nivelul al doilea sau al unitii teritoriale autonome cu statut juridic special229.
5. Specificul regimului strii de rzboi
Starea de rzboi se declar la propunerea Preedintelui Republicii Moldova Comandant
Suprem al Forelor Armate. Mobilizarea n stat se declar de ctre Parlament230 din momentul
instituirii strii de rzboi, la propunerea Consiliului Suprem de Aprare sau de ctre Preedintele
Republicii Moldova, cu aprobarea prealabil a Parlamentului.

226
227
228
229
230

Legea privind regimul strii de urgen, de asediu i de rzboi, art. 28.

Constituia Republicii Moldova, art. 87 alin. (2).
Legea privind regimul strii de urgen, de asediu i de rzboi, art. 20.
Ibidem, art. 42.
Constituia Republicii Moldova, art. 66 lit. e).

147

5.1. Msuri aplicabile pe durata strii de rzboi. Pe durata strii de rzboi, suplimentar la
cele prevzute pentru starea de urgen i de asediu231, pot fi luate urmtoarele msuri: renunarea
relaiilor diplomatice cu statul agresor; ncetarea aciunii majoritii tratatelor i acordurilor
bilaterale ncheiate cu statul agresor i cu statele implicate n agresiune; introducerea unui statut
juridic special pentru cetenii statului agresor, aflai pe teritoriul Republicii Moldova, i pentru
bunurile proprietate a statului agresor; interzicerea oricror relaii cu caracter politic, militar,
economic, tiinific i umanitar cu reprezentanii i instituiile, precum i cu cetenii statului
agresor.
6. nfptuirea justiiei n perioada
strii de urgen, de asediu sau de rzboi
6.1. n teritoriile n care este declarat starea de urgen, de asediu sau de rzboi, justiia se
nfptuiete doar de instanele judectoreti constituite n conformitate cu legea. Crearea de instane
extraordinare este interzis.
Pe durata strii de urgen, de asediu sau de rzboi, procedura n cauzele penale i
contravenionale se ndeplinete n acelai mod ca pn la declararea strii de urgen, de asediu
sau de rzboi, innd cont de particularitile stabilite de lege.
Pe teritoriul n care este declarat starea de urgen, de asediu sau de rzboi, Curtea Suprem de
Justiie poate dispune modificarea competenei teritoriale n cauzele penale i n cele
contravenionale.
Activitatea organelor procuraturii pe teritoriul n care este declarat starea de urgen, de asediu
sau de rzboi se desfoar n modul stabilit de legislaie.
6.2. n perioada strii de urgen, de asediu sau de rzboi, urmrirea penal trebuie s fie
ncheiat n termen de cel mult o lun de la data pornirii procesului de urmrire penal. Cauzele
penale se supun spre examinare n termen de 7 zile de la data trimiterii n instana de judecat.
Cauzele contravenionale se examineaz de ctre persoanele cu funcii de rspundere din organele
abilitate s aplice sanciuni contravenionale, precum i de instanele de judecat, n termen de 3
zile de la data comiterii contraveniei232.

231
232

Legea privind regimul strii de urgen, de asediu i de rzboi, art. 20 i 42.

Legea privind regimul strii de urgen, de asediu i de rzboi, art. 61-64.

148

6.3. Rspunderea pentru nclcarea regimului strii de urgen, de asediu sau de rzboi.
Persoanele care ncalc regimul strii de urgen, de asediu sau de rzboi snt trase la rspundere
civil, penal sau contravenional. Modul i temeiurile tragerii la rspundere civil, penal sau
contravenional snt reglementate de legislaia n vigoare, dac ea nu stabilete altfel.
n ceea ce privete aplicarea rspunderii contravenionale ca msur de constrngere statal n
procesul asigurrii regimului de stare de urgen, de asediu sau de rzboi, avem unele restane la
legea contravenional: n primul rnd, n lege nu este o claritate cu privire la faptul care din
aciunile sau inaciunile ilegale, comise n perioada strii de urgen, de asediu sau de rzboi,
constituie contravenii; n al doilea rnd, legislatorul la stabilirea sanciunilor pentru acest gen de
contravenii, n viziunea noastr, a neglijat prevederile principiului echitabilitii. Considerm c
pericolul social al contraveniilor care atenteaz la regulile regimului strii de urgen, de asediu sau
de rzboi nu este echitabil cu sanciunile stabilite.
Codul contravenional n vigoare, pentru comiterea contraveniilor ce atenteaz la regulile
regimurilor administrativjuridice speciale nu prevede arest contravenional.

149

TEMA 14
Constrngerea administrativjuridic
1. Noiunea i particularitile constrngerii administrativjuridice; 2. Clasificarea msurilor de
constrngere administrativjuridic; 3. Tipurile i caracteristica msurilor administrative de
prevenire; 4. Sistemul msurilor de curmare (stopare) a raporturilor juridice de conflict,
specificul aplicrii lor; 5. Aplicarea forei fizice, mijloacelor speciale i a armei de foc ca msuri
de constrngere administrativjuridic
1. Noiunea i particularitile constrngerii administrativjuridice
Prin noiunea de constrngere nelegem msurile de influen aplicate direct de ctre organele
statului asupra persoanei vinovate de nclcarea normelor de drept fr adresare n judecat233.
Temeiul aplicrii msurilor de constrngere, de regul, este comportamentul ilicit.
n administrarea public, constrngerea se aplic n cazul n care metodele de convingere, de
organizare i de educare se dovedesc a fi insuficiente pentru a influena comportamentul unor
persoane, apelarea la contiina lor fiind ineficient.
Sfera constrngerii administrative nu se reduce la aplicarea msurilor de rspundere juridic.
Este necesar a defini constrngerea ca pe o activitate specific a organelor administrrii de stat i ca
pe o metod de administrare234.
Prima dintre ele (care include constrngerea n general: disciplinar, administrativ) este
aplicat, n principiu, numai fa de cei care nu respect benevol prevederile legislaiei sau
prescripiile legale ale organelor administraiei publice.
Constrngerea ca metod de administrare, de aciune asupra comportamentului oamenilor sau a
organizaiilor i elementele ei snt prezente acolo unde este aplicat puterea de stat. nfptuirea
puterii de stat presupune impunerea voinei ei. Supunerea, de obicei, are loc benevol, fr s se
bazeze pe constrngere direct, ns n unele cazuri la supunere nu se ajunge dect prin constrngere.
Elementele constrngerii forate se regsesc n toate dispoziiile legilor i ale actelor de administrare,
deoarece ele au un caracter obligatoriu, se bazeaz pe puterea i autoritatea statului i, n caz de
necesitate, pe posibilitatea aplicrii lor.
Constrngerea administrativjuridic235 const n faptul c organul corespunztor al
administrrii de stat sau persoana cu funcie de rspundere (subiectul administrrii), conducndu-se de
233
234

. . . . : , 1957, p. 10.
. . . : , 1990, p. 173.

150

mputernicirile sale, oblig ceteanul s nfptuiasc sau s nceteze unele aciuni, cu posibilitatea
aplicrii msurilor de constrngere administrativ236.
Constrngerea se aplic, de asemenea, n scopul corectrii i reeducrii celor care ncalc
ordinea de drept i al prevenirii altor nclcri sau a repetrii lor (de exemplu, tratarea forat a
alcoolicilor cronici, a narcomanilor i a toxicomanilor, supravegherea administrativ a diferitor
categorii de persoane aflate n evidena organelor de poliie sau a organelor ocrotirii sntii).
Deci, prin constrngere administrativ nelegem un ansamblu de msuri pe care organele
administrrii de stat le pot lua direct pentru a asigura executarea dispoziiilor legale n cazul n
care acestea nu snt executate de bunvoie, precum i pentru a preveni producerea unor fapte care
ar periclita ordinea public i securitatea public, drepturile i interesele statului sau ale
cetenilor.
1.2. Particularitile constrngerii administrativjuridice. Bazndu-ne pe rezultatele analizei
diverselor opinii cu privire la definiia i coninutul juridic al constrngerii administrativjuridice,
putem concluziona c ea se deosebete de alte forme ale constrngerii juridice prin semnele
(trsturile) ei caracteristice, i anume:
aplicarea extrajudiciar a msurilor de constrngere prevzute n actele normative prin fora
organelor mputernicite ale administraiei publice. Msurile administrative de constrngere
pot fi aplicate de judector, ns numai n cazurile special prevzute de lege. Uneori, ele pot
fi aplicate i de ctre unele formaiuni nestatale;
aplicarea msurilor de constrngere de ctre conducerea unui organ de administrare poate
avea loc i fa de o ter persoan, adic fa de persoanele care nu se gsesc cu el n relaii
de serviciu. n calitate de teri, de regul, snt cetenii, iar n cazuri prevzute de legislaie,
tere pot fi persoanele cu funcii de rspundere, organizaiile, instituiile i ntreprinderile,
indiferent de subordonare;
msurile de constrngere pot fi aplicate dor de acele organe de conducere care au
mputerniciri ale reprezentanilor puterii administrative, nfptuind funcii de control i
supraveghere cu dreptul de a le cere respectarea ordinii de drept i aplicndu-le msuri
administrative de constrngere;

235

n prezenta lucrare snt utilizate noiunile: constrngere administrativ i constrngere contravenional, care snt foarte
apropiate dup natura lor juridic. n acelai timp, n viziunea noastr, constrngerea administrativ este o noiune mai larg, iar
constrngerea contravenional este o parte component (o modalitate) a ei.

236

. . . ., 1967, p. 176.

151

 numai n caz de nclcare a regulilor general-obligatorii de conduit, organele de conducere

pot aplica msuri de constrngere;
msurile de constrngere administrativ pot fi aplicate nu numai n scopul prevenirii i
curmrii contraveniilor i a infraciunilor, dar i pentru asigurarea securitii publice, precum
i n alte scopuri237. Prin urmare, scopurile constrngerii administrative snt diferite,
aplicndu-se nu doar pentru comiterea unei fapte contravenionale, dar i n scopul prevenirii
i curmrii ei, iar uneori i n lipsa semnelor unei contravenii (de exemplu, controlul vamal,
supravegherea persoanelor care se afl la evidena organelor de drept i cele de ocrotire a
sntii etc.);
constrngerea administrativ, i n special cea contravenional238, se realizeaz prin formele
procesuale mai simple dect constrngerea judiciar, fapt ce asigur operativitatea msurilor
ei, meninerea ordinii de drept i asigurarea securitii publice;
caracterul specific al constrngerii administrative se manifest i prin faptul c ele cuprind i
constrngerea fizic.
Orice form a constrngerii statale, inclusiv constrngerea administrativ (contravenional), este
o arm puternic n minile subiectului administrrii, deoarece ea limiteaz ntr-un fel sau altul
libertatea celor fa de care se aplic, atinge substanial drepturile i interesele lor. De aceea ea poate
fi aplicat doar acolo i atunci cnd este cu adevrat necesar. Pentru a nu permite aplicarea nelegitim a constrngerii, statul reglementeaz strict ordinea de aplicare. Diferite msuri de constrngere
se aplic fa de un numr mare de ceteni i persoane juridice. O reglementare strict este
necesar, n special, la aplicarea unor msuri precum reinerea administrativ, tratamentul forat
etc.
2. Clasifcarea msurilor de constrngere administrativjuridic
Clasificarea msurilor de constrngere este extrem de necesar att pentru analiza tiinifico
teoretic a acestor msuri, ct i pentru utilizarea eficient a lor, deoarece fiecare grup de msuri de
constrngere are propriul mecanism juridic de aplicare.
Opiniile specialitilor cu privire la acest subiect snt destul de controversate. Unii clasific
aceste msuri n dou grupe: msurile de pedeaps i msuri de aprare social. Alii, referindu-se

237

238

. . : . : : 1985, p. 210; Guuleac V. Tratat de drept

contravenional. Op. cit., p. 81-82.
Codul contravenional al RM, art. 432-439.

152

la constrngerea administrativ, se limiteaz la aplicarea pedepselor. Nu putem fi de acord cu

niciuna dintre aceste opinii.
Cea mai acceptabil, recunoscut de ctre majoritatea specialitilor din domeniu, este,
clasificarea msurilor de constrngere administrativ n:
a) msuri de prevenire sau prentmpinare;
b) msuri de curmare sau stopare;
c) msuri de sancionare administrativ (contravenional).
n literatura de specialitate exist i alte variante de clasificare a msurilor de constrngere
administrativ, ceea ce, n viziunea noastr, poate fi explicat i prin faptul c nu ntotdeauna corect
snt stabilite (selectate) criteriile lor de clasificare. Unii autori nu le utilizeaz n general, alii doar
parial.
n urma analizei i sintezei celor menionate, considerm c cea mai important este clasificarea
msurilor de constrngere, potrivit scopului aplicrii lor n:
msuri de prevenire;
msuri de curmare sau stopare;
msuri de constrngere procesual;
sanciuni administrative (contravenionale);
msuri de resocializare a persoanelor care deja snt n conflict cu legislaia administrativ i a
altor persoane predispuse la comiterea faptelor ilicite.
3. Tipurile i caracteristica msurilor de prevenire
Scopul aplicrii acestor msuri de constrngere reiese nsi din denumirea lor. n ceea ce
privete asigurarea ordinii de drept, sarcina de baz ce este pus n faa tuturor organelor abilitate
pentru realizarea ei const n supravegherea respectrii normelor de drept, neadmiterea nclcrii
(neonorarea) lor.
n literatura de specialitate nu percepem un consens referitor la definiia sintagmei de msuri de
prevenire i sistemul lor. Unii autori consider c msurile administrative de prevenire snt nite
indicaii (recomandri) ce se conin n dispoziiile normelor, a cror realizare este nfptuit prin
constrngere de ctre organele mputernicite, n cazul apariiei unor circumstane, n scopul
prevenirii nclcrilor de drept i al asigurrii securitii publice.

153

Deci msurile administrative preventive au caracter de educare a populaiei n spiritul respectrii

legislaiei, inclusiv celei contravenionale, de influen reglementativ asupra cauzelor i condiiilor
ce favorizeaz contravenionalitatea239.
n pofida faptului c caracterul preventiv se exprim n mod vdit la utilizarea activ a metodei
de convingere, aplicarea msurilor administrative de prevenire are un caracter de constrngere care
se manifest prin realizarea prescripiilor juridice unilaterale din partea organelor executive ale
statului i reprezentanilor lor. Aceste prescripii, de regul, au diverse forme de limitri i
interdicii. Ele nu se refer la comiterea unei fapte infracionale sau contravenionale, ci, dimpotriv,
au scopul de a le preveni. Msurile administrative de prevenire anticipeaz pe cele de curmare, de
sancionare i de asigurare a procedurii contravenionale.
Analiznd diverse opinii referitoare la clasificarea msurilor administrative de prevenire,
considerm c cel mai important criteriu de clasificare a lor este scopul aplicrii, care i determin
mecanismul juridic de aplicare a fiecrei msuri. Potrivit acestui criteriu, divizm msurile
administrative n dou grupe:
1) care se aplic n scopul neadmiterii ameninrilor securitii publice i securitii personale
ale cetenilor, apariia consecinelor negative;
2) care se aplic n scopul prevenirii contraveniilor. Aceste msuri se manifest n aciuni
concrete i de orientare240.
La primul grup de msuri se refer: introducerea carantinei; nchiderea unor segmente ale
frontierei de stat, a magistralelor i strzilor pentru circulaie, n caz de avarii, desfurarea
manifestaiilor n mas, diverselor calamiti naturale etc.; evacuarea forat din locuinele avariate,
rechiziia patrimoniului n cazurile necesitilor statale i diverselor calamiti naturale; revizia
tehnic a unitilor de transport; examinarea medical forat; examinarea sanitar a mrfurilor;
supravegherea antiincendiar; controlul mijloacelor de transport; controlul bagajelor i personal al
pasagerilor vaselor aeriene etc. Fiecare din aceste dou grupe de msuri administrative are
particularitile sale n ceea ce privete temeiul juridic de aplicare a lor.
Cel de-al doilea grup de msuri au un caracter vdit de profilaxie individual, fiind aplicat fa
de persoane concrete n scopul prevenirii i neadmiterea comiterii diverselor delicte din partea lor.
La ele se refer: controlul actelor de identitate i a altor documente oficiale; intrarea n locuine i
alte ncperi ale cetenilor, oficiile de serviciu; controlul personal, controlul lucrurilor i al

239
240

Guuleac V. Tratat de drept contravenional. Op. cit., p. 85.

. . . Op. cit., p. 254.

154

bagajelor efectuat de ctre organele administraiei publice abilitate; supravegherea administrativ

a unor categorii de ceteni din grupurile de risc i care stau la evidena organelor de ocrotire a
sntii, precum i la evidena organelor de drept etc.
n mod repetat constatm c pentru aplicarea acestui grup de msuri de prevenire nu este
necesar comiterea unei fapte ilicite, apariia unui raport juridic de conflict. ns aplicarea lor, ntr-o
oarecare msur, are legtur cu respectarea drepturilor, libertilor i cerinelor legitime ale
cetenilor, de aceea, organele abilitate (persoanele cu funcii de rspundere), n primul rnd, trebuie
s fie abilitate cu dreptul de a le aplica, care, mai apoi va fi nsoit de temeiul juridic pentru
aplicarea fiecrei din aceste msuri. Dreptul la aplicarea msurii administrative respective i temeiul
juridic de aplicare a ei trebuie s fie stipulat ntr-un act normativ concret.
Majoritatea msurilor administrative preventive se aplic de ctre organele abilitate pentru
asigurarea securitii publice: introducerea carantinei are drept scop de a preveni rspndirea unor
maladii (boli) periculoase pentru sntatea populaiei sau a animalelor; limitarea traficului rutier
asigurarea siguranei circulaiei rutiere; controlul personal i controlul bagajelor, mai ales n
transportul aerian, se aplic, n primul rnd, pentru prevenirea aducerii la bordul aparatului de zbor a
armelor, materialelor explozibile i uor inflamabile, pentru asigurarea securitii pasagerilor i a
membrilor echipajului etc.
n vederea aplicrii legitime a msurilor administrative de constrngere, n general, i a celor
preventive, n special, este necesar ca subiecii administrrii nu numai s beneficieze de dreptul de
aplicare a acestor msuri, dar i s dispun de temeiul juridic de aplicare a unei msuri
concrete, s respecte condiiile i limitele de aplicare a lor.
4. Sistemul msurilor de curmare (stopare)
a raporturilor juridice de conflict, specificul aplicrii lor
Msurile de curmare (stopare) reprezint o modalitate a constrngerii juridice. Particularitatea
destinaiei lor reiese din menirea special i esena lor.
Msurile administrative de curmare (stopare) snt privite ca o metod i procedeu de influen ce
se aplic n scopul ntreruperii (stoprii) unui raport juridic de conflict, prevenirii sau minimizrii
consecinelor negative ale lui, crearea condiiilor pentru atragerea la rspundere a autorului faptei
ilicite, comise cu vinovie241.

241

. . . Op. cit., p. 260.

155

Aceste msuri se aplic nu doar pentru curmarea faptelor ilegale comise de ctre persoanele care
au statut juridic de subiect activ al ilicitului, dar i pentru stoparea comportamentului ilicit din partea
persoanelor care nu au atins vrsta rspunderii prevzute de lege i celor aflai n stare de
iresponsabilitate.
Aplicarea acestor msuri, de regul, condiioneaz implicarea direct a reprezentanilor
organelor de drept n situaia de conflict care deja se desfoar. Deseori, asemenea implicare nu
este cel mai eficient procedeu de stopare a ilicitului, dar i, totodat, unicul pasibil.
Msurile administrative de curmare se aplic att pentru protecia intereselor societii civile, a
statului, ct i pentru protecia persoanei fa de care ele se aplic. O importan deosebit le revine
msurilor de curmare n domeniul combaterii contravenionalitii.
Diversitatea msurilor de curmare aplicate n acest domeniu este foarte mare de la cerina
legitim a reprezentantului organului de drept aflat n exerciiul funciei de a nceta comportarea
ilegal (antisocial) pn la aplicarea armei de foc din dotare.
Temeiul i procedura aplicrii msurilor administrative de curmare snt stipulate n diverse acte
juridice. Temeiul juridic general pentru toate msurile de curmare este apariia raportului juridic
de conflict. Deci, att timp ct persoana se afl n raport de conformare fa de cerinele naintate de
normele de drept, le respect, fa de ea nu poate fi aplicat nici o msur de curmare.
n ceea ce privete clasificarea msurilor de curmare, atunci, i n acest caz, opiniile
specialitilor s-au divizat242.
Considerm util clasificarea acestor msuri dup scopul i obiectul de influen
reglementativ-juridic n:
a) cele ce se aplic fa de autorul faptei ilicite comise;
b) cele cu caracter patrimonial i economic;
c) cele cu caracter tehnic;
d) cele cu caracter sanitar-epidemiologic243.
Tipurile (felurile) msurilor administrative de curmare ce se aplic nemijlocit fa de autorul
faptei ilicite comise, ca i celelalte grupe de msuri de curmare, se intersecteaz cu atribuiile i
drepturile organelor abilitate n domeniul administrrii publice, reies nsi din ele i se regsesc n
legile i regulamentele respective.

242

243

Orlov M. Drept administrativ. Op. cit., p. 115; Iorgovan I. Drept administrativ: tratat elementar. Vol. III. Op. cit., p. 180; . .
. Op. cit., p. 15 etc.
. . . Op. cit., p. 260.

156

Din grupa de msuri de curmare cu caracter patrimonial i economic fac parte: sistarea
activitii unei ntreprinderi; sistarea activitii unui obiect cu regim de permise; evacuarea
administrativ din spaiul locativ public ocupat samavolnic; demolarea imobilului construit
samavolnic etc.
Cel de-al treilea grup de msuri de curmare cu caracter tehnic este destinat asigurrii securitii
personale i publice, neadmiterea exploatrii mijloacelor de transport defectate, neadmiterea
funcionrii diverselor ntreprinderi, organizaii cu depirea regulilor de ordin tehnic, care pun n
pericol sntatea persoanei, securitatea personal i cea public.
Acest grup de msuri se aplic, de regul, de ctre organele executive care supravegheaz
procesul de asigurare a securitii publice, celei incendiare, a circulaiei rutiere, a securitii
sanitar-igienice i altele.
Ultimul grup de msuri administrative de curmare (stopare) formeaz cele cu caracter
sanitar-epidemiologic. n scopul asigurrii condiiilor optime pentru realizarea maxim a
potenialului de sntate al fiecrui individ pe parcursul ntregii viei, prin efortul organizat al
societii n vederea prevenirii mbolnvirilor, protejrii i promovrii sntii populaiei i
mbuntirii calitii vieii, statul, prin organele sale abilitate, odat cu convingerea, recurge i la
constrngere, inclusiv a msurilor de curmare cu caracter sanitar-epidemiologic244.
Cele mai des ntlnite msuri din aceast categorie sunt cele prevzute expres de lege245.
Vom constata faptul c aplicarea unei msuri de constrngere (n mod special, celei de curmare)
va fi recunoscut, ca fiind aplicat corect (legitim), numai n cazul n care vor fi respectate
urmtoarele cerine: organul ce a aplicat msura respectiv, a dispus de acest drept prin lege; a
existat temei juridic pentru aplicarea msurii respective; n procesul aplicrii acestei msuri, au fost
respectate condiiile stipulate n lege; aplicnd msura respectiv, s-a inut cont de limitele aplicrii
ei246. Evident c aceste cerine trebuie s fie respectate integral. Neglijarea cel puin a uneia dintre
ele va condiiona ilegalitatea aplicrii msurii respective247.

244

245
246
247

Legea privind supravegherea de stat a sntii publice nr. 183 din 03.02.2009, art. 1 alin. (2). n: Monitorul Oficial al Republicii
Moldova nr. 67 din 03.04.2009.
Ibidem, art. 17 alin. (2), pct. 8).
Guuleac V. Tratat de drept contravenional. Op. cit., p. 93-94.
Msurile de constrngere procesual i cele de resocializare nu vor fi examinate n prezentul manual. Sanciunile vor constitui
obiectivul unui capitol separat.

157

 5. Aplicarea forei fizice, mijloacelor speciale i a armei de foc

ca msuri de constrngere administrativ
5.1. Dispoziii generale. Fora fizic, mijloacele speciale sau arma de foc ca metode de inluen
asupra persoanei care a nclcat, n mod brutal, legislaia din domeniul asigurrii ordinii de drept, se
aplic numai de ctre organele (persoanele cu funcii de rspundere) abilitate n acest domeniu.
Aplicarea forei fizice, a mijloacelor speciale i a armelor de foc248, pornind de la natura juridic
i de la menirea lor, reprezint aciuni concrete de constrngere administrativ cu caracter represiv
(de stopare), iar n funcie de modalitatea de realizare a acestor aciuni, reprezint mijloace violente
de influen asupra persoanei care a svrit ori care svrete fapte prejudiciabile, asupra unui
animal ori asupra unui mijloc de transport, n condiiile i limitele legii.
Unificarea cadrului juridic i instituional de aplicare a acestor metode de administrare,
contientizarea specificului utilizrii lor, dispunerea de deprinderi practice privind procedura de
aplicare a forei fizice, a mijloacelor speciale sau a armei de foc au o importan major. Aceste
metode snt eficiente pentru a curma (stopa) diverse aciuni ilegale care pun n pericol securitatea
public sau a persoanei concrete, securitatea statal sau ordinea public atunci cnd sunt epuizate
alte msuri de curmare. Totodat, necunoaterea i nerespectarea procedurii legale de aplicare a
acestor metode pot s provoace consecine grave. Snt duntoare att aplicarea ilegal a acestor
msuri, ct i neaplicarea lor sau aplicarea lor ntrziat, atunci cnd este necesar.
n baza analizei legislaiei naionale, constatm c procedura de aplicare a forei fizice, a
mijloacelor speciale sau a armei de foc trebuie integral s corespund urmtoarelor cerine: 1)
subiectul care le aplic trebuie s fie abilitat cu acest drept; 2) s existe temei juridic de aplicare; 3)
s fie respectate condiiile de aplicare; 4) s se respecte limitele i restriciile de aplicare.

248

Semnificaia unor noiuni utilizate:

For fizic snt msuri de constrngere realizate exclusiv prin ncordarea muchilor, a puterii fizice a persoanei, inclusiv prin
aplicarea procedeelor speciale de lupt.
Mijloace speciale snt obiecte, muniii, echipament, substane chimice, substane lacrimogene i colorante, dispozitive
audiovizuale de influen psihologic, mijloace de stopare forat a unitilor de transport, mijloace de transport, utilaje i tehnic de
lupt, animale dresate, utilizate pentru aprarea pasiv sau activ, fr efecte cu caracter letal, destinate nfrngerii rezistenei opuse,
imobilizrii i dezorientrii persoanei sau distrugerii obstacolelor.
Arma este un obiect sau dispozitiv, conceput sau adaptat, prin care un plumb, un glon ori un alt proiectil sau o substan nociv
gazoas, lichid ori n alt stare, pot fi descrcate cu ajutorul unei presiuni explozive, gazoase sau atmosferice ori prin intermediul
unor ali ageni propulsori, n msura n care se regsete n una din categoriile prevzute n lege.
Arma de foc este arma portabil cu eav care poate arunca, este conceput s arunce sau poate fi transformat s arunce alice,
un glon ori un proiectil prin aciunea unui combustibil de propulsie. Se consider c un obiect poate fi transformat pentru a arunca
o alice, un glon sau un proiectil prin aciunea unui combustibil de propulsie dac are aspectul unei arme de foc i, ca urmare a
construciei sale ori a materialului din care este confecionat, poate fi transformat n acest scop.
Arma alb este un obiect sau dispozitiv care poate pune n pericol sntatea ori integritatea corporal a persoanelor prin lovire,
tiere, mpungere, cum ar fi: baioneta, sabia, spada, floreta, cuitul, arbaleta i arcul.
Aplicare a armei de foc efectuare a unei mpucturi asupra intei.

158

TEMA 15
Rspunderea i responsabilitatea juridic
n dreptul administrativ
1. Responsabilitatea i rspunderea ca instituii juridice ale dreptului administrativ; 2.
Apariia i interpretarea conceptului

rspunderii

administrative; 3. Rspunderea

administrativ patrimonial; 4. Rspunderea administrativdisciplinar

1. Responsabilitatea i rspunderea
ca instituii juridice ale dreptului administrativ
Responsabilitatea i rspunderea administrativjuridic pot fi privite din astfel de poziii (puncte
de vedere) ca: 1) elemente ale statutului administrativjuridic al subiecilor dreptului administrativ;
i 2) instituii juridice de baz ale dreptului administrativ.
Ca elemente ale statutului administrativ juridic, aceste noiuni au fost deja examinate n cadrul
temei Serviciul public, funcia public i statutul funcionarului public. n ceea ce privete
responsabilitatea i rspunderea juridic ca instituii juridice, opiniile specialitilor n domeniu
difer, uneori fiind chiar diametral opuse. n exprimarea curent i n literatura de specialitate se
folosesc alternativ att termenul de responsabilitate, ct i cel de rspundere, de multe ori fiind
confundai.
Nu gsim o poziie comun asupra problemei abordate nici n studiile teoreticienilor din
Republica Moldova. Astfel, n viziunea prof. B. Negru, responsabilitatea are o sfer mult mai larg
dect rspunderea. n timp ce responsabilitatea se raporteaz la activitatea desfurat de persoan
din propria iniiativ, n baza alegerii libere a obiectivelor din mai multe variante posibile,
rspunderea presupune realizarea unui comportament definit prin norme sociale249.
Raportul instituiilor juridice responsabilitatea i rspunderea snt privite astfel:
1. Att responsabilitatea juridic, ct i rspunderea juridic se afl n coraport direct cu
responsabilitatea i rspunderea social. Mai mult dect att, ele reprezint una dintre formele lor de
manifestare, alturi de responsabilitatea i rspunderea moral, politic, canonic.
2. Responsabilitatea juridic i rspunderea juridic snt instituii juridice separate care urmeaz
a fi studiate, contientizate i aplicate n mod separat.

249

Negru B. Teoria general a dreptului i statului. Chiinu: Bons Offices, 2006, p. 45-46.

159

Responsabilitatea administrativjuridic este precedat de apariia raportului juridic de

conformare, care este condiionat de obinerea forei juridice a normei juridice de drept
administrativ sau de obinerea, n modul stabilit de actele normative, a statutului de subiect al
administrrii. Att timp ct subiectul dreptului administrativ este responsabil fa de prevederile
normei de drept administrativ, de obligaiile i drepturile ce i revin potrivit funciei deinute, fa de
el nu poate fi aplicat constrngerea statal, inclusiv rspunderea administrativ.
Rspunderea administrativjuridic este consecina depirii responsabilitii. Numai atunci
cnd subiectul dreptului administrativ a devenit iresponsabil fa de prevederile legale, nu i-a
executat obligaiile sau a admis un abuz de drepturi, care i revin, el poate fi tras la rspundere
administrativjuridic, n cazurile i n modul stabilit de lege.
Responsabilitatea administrativjuridic ca o atitudine contient i deliberativ de asumare
de ctre subiectul dreptului administrativ a unor rspunderi i riscuri fa de modul de executare a
prevederilor legale, a obligaiilor, potrivit funciei deinute, excluderea abuzului de drepturi oferite,
conformarea regulilor de conduit, stabilite n domeniul serviciului pe care l desfoar individul.
3. Noiunea de rspundere juridic este studiat mult mai amplu dect responsabilitatea.
Rspunderea juridic, n mod tradiional, este analizat ca o instituie fundamental a dreptului,
instituie care tinde s ocupe centrul dreptului. Ea se regsete n fiecare materie, n toate direciile
se ajunge la aceast problem a rspunderii, n dreptul public i n dreptul privat, n domeniul
persoanelor sau al familiei, precum i n acela al bunurilor; ea este a tuturor momentelor i a
tuturor situaiilor, rspunderea devine punctul nevralgic comun al tuturor instituiilor noastre.250
Rspunderea juridic reprezint o categorie prin care este desemnat obligaia subiectului de
drept responsabil de a suporta consecinele nerespectrii unei norme juridice n vigoare n vederea
restabilirii ordinii de drept n societate251.
n baza definiiilor prezentate (precum i a altora), evideniem trsturile de baz ale acestei
instituii juridice:
rspunderea juridic este obligaia de a suporta consecina juridic a faptei ilicite;
aceast obligaie revine unui subiect de drept responsabil;
obligaia apare ca urmare a constrngerii statale prin aplicarea sanciunilor juridice;
rspunderea juridic nu poate fi redus la o simpl obligaie;

250
251

Iorgovan A. Drept administrativ. Tratat elementar. Vol. II. Bucureti: Editura Hercules, 1993, p. 193.
Baltag D. Teoria rspunderii i responsabilitii juridice, Op. cit., p. 135.

160

 aplicarea sanciunilor juridice are drept scop afirmarea ordinii de drept i resocializarea
persoanei fa de care ele snt aplicate.
Rspunderea juridic este una dintre formele rspunderii sociale. n literatura juridic i
legislaia naional, n calitate de forme ale rspunderii juridice, snt acceptate: rspunderea
disciplinar; rspunderea material (civil); rspunderea administrativ; rspunderea
penal. Odat cu adoptarea Codului contravenional al Republicii Moldova (2008), este acceptat
de jure nc o form a rspunderii juridice rspunderea contravenional.
Rspunderea juridic reprezint reacia statului (societii) la depirea responsabilitii
juridice (transformarea raportului juridic de conformare n cel de conflict) prin aplicarea fa de
autor de ctre organul mputernicit, n modul stabilit de lege, a uneia dintre formele juridice de
constrngere statal, potrivit faptei ilicite comise cu vinovie252.
2. Apariia i interpretarea conceptului rspunderii administrative
Spre deosebire de rspunderea civil i de cea penal, cunoscute, n anumite forme, nc din
antichitate, rspunderea administrativ este relativ recent. Ea are aproximativ dou secole de cnd a
fost instituit, n urma revoluiilor burgheze franceze, ca rspundere a administraiei (a puterii
executive) pentru daunele aduse particularilor prin activitate ilicit. Abateri n procesul de
administraie au existat ntotdeauna, fiind sancionate (pn la acel moment) de normele dreptului
civil sau penal, dup caz, dat fiind c dreptul administrativ ca ramur distinct a aprut ulterior n
perioada de democratizare a statelor253.
Indiscutabil c organizarea executrii i executarea legii, ca domeniu reglementat de dreptul
administrativ, necesit existena unei noi forme de rspundere care declaneaz msuri concrete,
prevzute de legislaie, pentru sancionarea abaterilor din domeniul administraiei publice.
Totalitatea normelor ce stabilesc i reglementeaz aplicarea acestor sanciuni formeaz coninutul
rspunderii administrative.
Constatm faptul c pn n prezent instituia rspunderii administrative este investigat
insuficient, fapt care, ntr-o oarecare msur, explic diversitatea opiniilor cu privire la definirea,
coninutul i esena acestei forme de rspundere juridic. Cea mai mare diversitate de opinii exist n
jurul subiectului pasiv al rspunderii administrative. Cea mai mare neclaritate exist la capitolul
cine rspunde (cine este titularul) n cazul rspunderii administrative?

252
253

Guuleac V. Tratat de drept contravenional. Op. cit., (2009), p. 132.

Orlov M., Belecciu t. Drept administrativ. Op. cit., (2005), p. 136.

161

n urma unor analize efectuate, trebuie s constatm poziia referitoare la instituia rspunderii
administrative, formele ei de manifestare i titularii acestei forme a rspunderii juridice.
A. La baza rspunderii administrative st ilicitul administrativ. Susinem opnia prof. A.
Iorgovan, care divizeaz ilicitul administrativ n trei categorii: ilicit administrativpatrimonial; ilicit
administrativdisciplinar i ilicit administrativcontravenional254.
B. La baza determinrii titularului rspunderii administrative (subiectului pasiv al rspunderii) a
stat opinia aceluiai reprezentant al doctrinei juridice romne A. Iorgovan cu privire la subiecii activi
ai ilicitului care constat c: abaterea administrativ poate avea ca subiect activ (care devine subiect
pasiv n procesul de atragere la rspundere) dup caz, un organ al administraiei de stat, un funcionar
public, o structur nestatal, respectiv o persoan fizic care nu este titular unei funcii publice255.
Din aceast constatare reiese c: titulari ai rspunderii administrativpatrimoniale (subiect
pasiv al rspunderii) pot fi organele administraiei de stat, funcionarii publici, structurile
nestatale; titulari ai rspunderii administrativdisciplinare pot fi numai funcionarii publici i
funcionarii cu statut juridic asimilat funcionarului public care se afl n raporturi de serviciu
(munc) cu o autoritate public; titulari ai rspunderii administrativcontravenionale pot fi att
persoanele fizice, ct i cele juridice.
3. Rspunderea administrativ patrimonial
3.1. Pentru a contientiza i a interpreta corect noiunea de rspundere administrativjuridic,
este important de a cunoate apariia i evoluia teoriei rspunderii administrativpatrimoniale. n
acest scop vom apela la doctrina dreptului administrativ romn. Teoria rspunderii administrativ
patrimoniale a fost obiectul investigaiilor mai multor savani.
Pe noi ne inspir rezultatele investigaiei acestei probleme i poziia prof. C. Manda vis--vis de
teoria rspunderii administrative. Studiind doctrinele francez, englez i cea romn, el vine cu
urmtoarele concluzii privind evoluia n timp a teoriei responsabilitii256 i a administraiei
publice.
Dac egalitatea tuturor n faa sarcinilor publice este bine justificat prin teoria responsabilitii,
atunci ea nu trebuie s duc la nelegerea c orice atingere a acestei egaliti se impune s fie
reparat, ci se au n vedere doar cele care snt provocate prin acte ce reprezint anumite
caractere juridice vicii sau crearea de riscuri, angajnd responsabilitatea. Ca atare, este necesar

254
255
256

Iorgovan A. Drept administrativ. Op. cit., (1993), p. 198.

Iorgovan A. Drept administrativ. Op. cit., (1993), p. 200.
Termenul responsabilitate autorul l trateaz pe larg, incluznd n el i sensul de rspundere.

162

o distincie clar a problemei teoretice a justificrii responsabilitii i cea practic a faptului

generator de responsabilitate.
n opinia lui C. Manda, un rol deosebit n fundamentarea rspunderii administraiei publice i
revine Constituiei Romniei din 1923. Potrivit prevederilor legii supreme, orice parte vtmat de
un decret sau de o dispoziiune semnat sau contrasemnat de un ministru care violeaz un
text expres al constituiunii sau al unei legi, poate cere Statului, n conformitate cu dreptul
comun, despgubiri bneti pentru prejudiciul cauzat, acest drept fiind extins la toate cazurile de
daune cauzate prin vtmarea unui drept, fie printr-un act administrativ de autoritate sau de gestiune
fcute cu nclcarea legilor i regulamentelor, fie prin reaua voin a administraiei de a rezolva o
cerere referitoare la un drept.
Confruntarea de idei, n opinia prof. A. Iorgovan, a dat ctig de cauz tezei naturii juridice
administrative, fapt pentru care rspunderea patrimonial a organelor administrative de stat a fost
calificat ca o form a rspunderii n dreptul administrativ rspunderea administrativ
patrimonial.
Natura juridic a rspunderii patrimoniale a administraiei publice are anumite reguli juridice
specifice ce o difereniaz de rspunderea civil delictual, i anume:
ea este o rspundere izvort din actele administraiei publice emise n regim de putere
public (de drept public);
la baza rspunderii patrimoniale a administraiei publice st prezumia de culp a autoritii
publice emitente a actului ilegal sau a refuzului nejustificat de a rezolva o cerere privitoare la
un drept sau interes legitim;
aciunea de despgubiri este de competena instanei de contencios, fiind, de regul, accesorie
aciunii directe n anularea unui act administrativ sau mpotriva refuzului nejustificat al unei
autoriti publice de a rezolva cererea reclamantului privitoare la un drept sau interes legitim
al su;
aciunea de despgubiri fiind, de regul, accesorie celei principale n contencios
administrativ, urmeaz scopul acestei aciuni;
termenul de prescripie al dreptului la aciunea n despgubiri este maxim de un an i decurge
fie de la data apariiei dreptului la aciunea direct n contencios administrativ, fie de la data
la care reclamantul a cunoscut sau trebuie s cunoasc ntinderea pagubei, n cazul aciunii n
despgubiri de sine stttoare i nu de 3 ani ca n dreptul civil.
Aadar, cadrul juridic al Republicii Moldova n ceea ce privete natura juridic a rspunderii
patrimoniale a administraiei publice este similar celui romnesc. Astfel, Constituia Republicii
163

Moldova (art. 53 alin. (1)) stipuleaz c: Persoana vtmat ntr-un drept al su de o autoritate
public printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, este
ndreptit s obin recunoatere dreptului pretins, anularea actului i repararea pagubei.
Aceast prevedere constituional, practic, cu exactitate (unu la unu) este dublat cu o alt lege257.
n baza acestei analize concluzionm c statul se face responsabil fa de cetenii si pentru
ocrotirea drepturilor i libertilor lor, excluderea abuzurilor i exceselor de putere din partea
autoritilor publice, neadmiterea prejudiciului i, n cazul n care statul nu-i onoreaz aceast
sarcin, cnd printr-un act administrativ ilegal sau nesoluionarea unei cereri este cauzat un
prejudiciu (fie material, fie moral, sau una i alta), autoritatea emitent a actului respectiv trebuie s
poarte rspunderea care este definit ca rspundere administrativ patrimonial a autoritii
publice.
Deci, rspunderea administrativ patrimonial, poate fi definit ca fiind acea form a
rspunderii juridice care const n obligarea statului (a autoritilor publice a statului) sau, dup
caz, a unitilor administrativteritoriale la repararea pagubelor cauzate particularilor printr-un
act administrativ ilegal sau prin refuzul nejustificat al administraiei publice de a rezolva o cerere
privitoare la un interes legitim.
3.2. Titularul rspunderii administrative patrimoniale. Ct privete repararea unor prejudicii,
trebuie s lum n considerare dou probleme principale, titularul i ntinderea responsabilitii
administrative.
3.2.1. Obligaia de a repara prejudiciile cauzate prin aciunea administraiei revine, de fapt,
administraiei, dar aceasta nu acioneaz dect prin persoane fizice, care snt funcionari publici,
autori concrei ai pagubelor imputabile activitii administrative.
Dreptul administrativ a consacrat existena att a unei responsabiliti personale a
funcionarului pentru culpa personal, ct i o responsabilitate a administraiei pentru culpa
serviciului. Aceste dou forme nu se exclud reciproc, dimpotriv, ele reprezint chiar o garanie a
reparrii prejudiciului cauzat particularului (victimei), a drepturilor sale.
3.2.2. Ct privete ntinderea responsabilitii administrative, aceasta poate fi mai mult sau mai
puin extins, n funcie, mai ales de circumstanele faptului productor de prejudicii, dar i al
naturii funciei publice din momentul n care a fost cauzat.

257

Legea contenciosului administrativ nr. 793 din 10,02.2000, art. 1 alin. (2). n: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 57-58
din 18.05.2000, art. nr. 375.

164

3.3.

Condiiile

de

existen

rspunderii

administrative

patrimoniale.

Orice

responsabilitate, n dreptul public, ca i n dreptul privat, presupune reunirea a trei condiii:

existena unui prejudiciu, posibilitatea de a atribui acest prejudiciu la o persoan determinat,
imputabilitatea prejudiciului, n sfrit, un fapt generator ce reprezint anumite caracteristici
juridice de unde decurge obligaia de a repara prejudiciul.
3.3.1. Prejudiciul. Acesta nu deschide dreptul la reparaie dect doar n baza anumitor
caracteristici intriseci. Astfel:
a) prejudiciul trebuie s fie cert. Este exclus prejudiciul eventual;
b) prejudiciul trebuie s fie special, adic distinct fa de una sau mai multe victime;
c) prejudiciul trebuie s fie anormal, el trebuie s excead inconvenienele inerente funcionrii
unui serviciu, obligaii care se impun oricrei viei colective;
d) prejudiciul trebuie s se ncadreze ntr-o situaie juridic protejat.
3.3.2. Imputabilitatea. Prejudiciul va putea fi reparat numai atunci cnd el este imputat de fapt
unei persoane publice determinate.
3.3.3. Faptul prejudiciabil. Principii generale. Orice prejudiciu nu atrage n mod necesar
pentru autorul su, obligaia de a-l repara. Aceasta nu exist dect n msura n care actul care a
generat prejudiciul reprezint anumite caracteristici ce fundamenteaz responsabilitatea. n dreptul
privat, acesta este numai actul culpabil, cel care oblig pe autorul su; n mod excepional,
responsabilitatea poate fi determinat de crearea unui risc ce se realizeaz.
Responsabilitatea puterii publice, de asemenea, este normal legat de culp; n mod excepional,
ea poate s existe n absena culpei. Dar culpa administrativ, sau culpa de serviciu, reprezint, prin
raportare la culpa civil, caractere originale, pe cnd responsabilitatea fr culp, dei subsidiar,
este mult mai dezvoltat dect n dreptul privat i nu se fundamenteaz exclusiv pe riscul creat.
Culpa de serviciu este definit ca o neglijen n funcionarea normal a serviciului, incumbnd
unuia sau mai multor funcionari din administraie, dar neimputabil lor personal.
4. Rspunderea administrativdisciplinar
Opiniile specialitilor din domeniu cu privire la regimul juridic al rspunderii disciplinare snt
controverse. n scopul concretizrii rspunderii disciplinare ca form a rspunderii juridice fr a
purcede la dezbateri tiinifice considerm c rspunderea disciplinar trebuie s fie divizat n
dou modaliti:
1) rspunderea disciplinar aplicat fa de orice angajat (inclusiv fa de toi subiecii
administrrii), n baza i n modul stabilit de Codul Muncii;
165

2) rspunderea administrativdisciplinar a subiecilor administrrii cu statut special

(funcionarii publici, poliitii, procurorii, judectorii etc.), care se aplic potrivit procedurilor
disciplinare speciale prevzute n diverse acte normative (Legea cu privire la funcia public
i statutul funcionarului public, Legea cu privire la Procuratur, Statutul disciplinar al
poliistului etc.).
4.1. Indiscutabil c rspunderea administrativdisciplinar are la baz ideile i principiile
fundamentale ale rspunderii disciplinare ca form a rspunderii juridice unanim acceptat n
doctrin i n practic. n aceeai ordine de idei, rspunderea administrativdisciplinar are
trsturile sale n raport cu cea disciplinar, i anume:
1. Raporturile juridice ce in de rspunderea administrativdisciplinar constituie obiectul
reglementrii i investigaiei dreptului public i nu a celui privat;
2. Subiect pasiv al rspunderii administrativdisciplinare pot fi numai funcionarii cu statut
juridic special (funcionarii publici, procurorii, magistraii, poliitii etc.);
3. Subiectul activ al rspunderii administrativdisciplinare poate fi numai o autoritate public
sau reprezentantul ei. Decizia autoritii publice privind aplicarea sanciunii disciplinare fa
de autorul abaterii disciplinare are regim juridic de act administrativ;
4. Abaterile disciplinare care servesc drept temei juridic pentru rspunderea administrativ
disciplinar i sanciunile disciplinare expres snt prevzute n acte juridice speciale (Legea
cu privire la funcia public i statutul funcionarului public, Legea cu privire la Procuratur,
Statutul disciplinar al poliistului etc.), i nu n Codul Muncii;
5. Sanciunile disciplinare pot fi aplicate salariailor cu statut juridic special numai n
conformitate cu procedura prevzut n actele legislative i administrative speciale etc.;
6. Sanciunile disciplinare, cu excepia avertismentului, pot fi aplicate persoanelor cu statut
juridic special numai dup desfurarea cercetrii de serviciu;
7. Actul administrativ privind aplicarea sanciunii disciplinare persoanei cu statut juridic special
poate fi atacat n instana de contencios administrativ i nu n instana de fond.
Concluzia de baz const n faptul c temeiul juridic i procedura aplicrii rspunderii
disciplinare snt reglementate prin normele dreptului privat, pe cnd temeiul juridic i procedura
aplicrii rspunderii administrativdisciplinare in de obiectul reglementrii dreptului public258.

258

Deci, obiectul cercetrii noastre este numai rspunderea administrativdisciplinar. Rspunderea disciplinar aplicat n baza i n modul
stabilit de Codul muncii, n prezenta lucrare nu se examineaz.

166

Rspunderea administrativdisciplinar este o msur de constrngere statal i se manifest

prin reacia angajatorului la comiterea de ctre angajat a unei abateri disciplinare prin aplicarea
fa de el (ea) a unei sanciuni disciplinare prevzute de lege i n modul stabilit de lege.
Rspunderea administrativdisciplinar trebuie s rezulte din lege sau din alte acte juridice, care
trebuie s defineasc i latura obiectiv, adic aciunile sau inaciunile i, evident, mprejurrile de
timp i spaiu n care acestea trebuie s se produc pentru a fi calificate drept abateri disciplinare.
4.2. Rspunderea administrativdisciplinar a subiecilor administrrii cu statut juridic
special. Dup cum deja s-a menionat, rspunderea administrativdisciplinar se aplic numai fa
de subiecii dreptului administrativ cu statut juridic special (funcionarii publici, procurori, poliiti
etc.), potrivit procedurilor disciplinare speciale, prevzute n diverse norme juridice ale dreptului
public.
4.2.1. Rspunderea administrativdisciplinar a funcionarilor publici a fost deja examinat
anterior n capitolul XI, iar aici reamintim doar c att abaterile disciplinare, ct i sanciunile
disciplinare aplicate funcionarilor publici, procedura de aplicare a lor snt prevzute n legea
special259.
4.2.2. Rspunderea administrativdisciplinar a procurorilor. Rspunderea administrativ
disciplinar fa de procurori se aplic n strict conformitate cu prevederile Legii cu privire la
procuratur260. n legea nominalizat instituiei rspunderii disciplinare a procurorilor i procedurii
respective snt consacrate dou capitole (IX i X). Potrivit legii, procurorii pot fi trai la rspundere
administrativdisciplinar pentru abaterea de la ndatoririle de serviciu, precum i pentru
comportament care prejudiciaz interesele de serviciu i discrediteaz imaginea procuraturii.
Abaterile disciplinare pentru care procurorii snt trai la rspundere administrativdisciplinar
snt stabilite de lege n mod exhaustiv261. n timpul examinrii cazului disciplinar, participarea
procurorului tras la rspundere disciplinar este obligatorie. Dac acesta lipsete nejustificat de la
edin, Colegiul disciplinar este n drept s decid examinarea cazului n lipsa lui. Persoana care a
intentat procedura disciplinar are dreptul s participe la examinarea cazului disciplinar. Au dreptul
s asiste la edin i ali procurori.
4.2.3. Rspunderea administrativdisciplinar a poliitilor. Statutul disciplinar are drept scop
reglementarea relaiilor de serviciu la compartimentul disciplinei de serviciu, n vederea
impulsionrii responsabilitii disciplinare a poliitilor la ndeplinirea sarcinilor ce le revin.
259
260

261

Legea cu privire la funcia public i statutul funcionarului public nr. 158 din 04.07.2008, art. 57; 58; 59.
Legea cu privire la procuratur nr. 294 din 25.12.2008. n: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 55-56 din 17.03.2009,
art. Nr. 155.
Ibidem, art. 60 alin. (2).

167

Rspunderea administrativdisciplinar a poliistului este fondat pe prevederile Legii cu privire

la activitatea Poliiei i statutul poliistului262 i Statutul disciplinar al poliistului263.
Activitatea reuit i legitim a organelor de poliie fr reglementarea disciplinei de serviciu nu
poate fi.
Baza disciplinei de serviciu servete respectarea i ndeplinirea de ctre poliiti a prevederilor
Constituiei Republicii Moldova, Legii nr. 320 din 27 decembrie 2012 cu privire la activitatea Poliiei i
statutul poliistului, altor acte normative n vigoare, precum i tratatelor internaionale la care Republica
Moldova este parte, respectarea jurmntului, devotamentul fa de interesele de stat ale Republicii
Moldova, hotrrea fiecrui poliist de a apra ordinea de drept, securitatea public, drepturile,
interesele legitime ale persoanei, comunitii, integritatea teritorial, suveranitatea i independena
statului, de a-i ndeplini cu responsabilitate obligaiunile de serviciu i misiunile ncredinate.
Se consider abatere disciplinar aciunea sau inaciunea poliistului prin care se ncalc
prevederile legii, ale altor acte normative, restriciile i interdiciile stabilite, clauzele contractului
individual de munc, cerinele fiei postului264.
Potrivit prevederilor statutului disciplinar, faptele care constituie abateri disciplinare sunt
considerate cele din punctul 36265.
Pentru comiterea unei abateri disciplinare, poliistul poate fi tras la rspundere administrativ
disciplinar numai dup efectuarea anchetei de serviciu. La examinarea abaterii disciplinare,
audierea poliistului i consemnarea susinerilor sale snt orligatorii266.
Fa de poliistul care cu vinovie a comis o abatere disciplinar poate fi aplicat numai una din
sanciunile disciplinare, prevzute de lege, i anume: avertisment, mustrare, mustrare aspr,
retrogradare cu un grad special, retrogradare n funcie, concediere267.
Sanciunea disciplinar se va aplica prin ordin al persoanei abilitate cu acest drept 268, care are
regim juridic de act administrativ.

262
263

264
265
266
267
268

Legea cu privire la activitatea Poliiei i statutul poliistului nr. 320 din 27.12.2012, art. 53-58.
Hotrrea Guvernului nr. 502 din 09.07.2013 cu privire la aprobarea Statutului disciplinar al poliistului. n: Monitorul Oficial al
Republicii Moldova nr. 145-151 din 12.07.2013, art. Nr. 592.
Statutul disciplinar al poliistului, pct. 4.
Statutul disciplinar al poliistului, pct. 36.
Legea cu privire la activitatea Poliiei i statutul poliistului, art.55 alin. (1) i (2).
Legea cu privire la activitatea Poliiei i statutul poliistului, art. 54.
Statutul disciplinar al poliistului, pct. 69-74.

168

TEMA 21
Asigurarea legalitii n administrarea public
1. Coninutul i importana legalitii n procesul administrrii publice; 2. Particularitile i
modalitile de asigurare a regimului legalitii n administrarea public; 3. Definirea, coninutul
i modalitile controlului; 4. Controlul parlamentar; 5. Controlul prezidenial; 6. Controlul
administrativ
1. Coninutul i importana legalitii
n procesul administrrii publice
Legalitatea este atributul existenei i dezvoltrii unei societi organizate i democratice. Ea
este necesar pentru asigurarea libertilor i realizarea drepturilor cetenilor, exercitarea
democraiei, constituirea i funcionarea societii civile, formarea i activitatea raional a
aparatului de stat. Legalitatea este obligatorie pentru toate elementele mecanismului statal (organele
statale, autoritile publice, funcionarii publici), pentru societatea civic (asociaiile obteti,
organizaiile religioase, presa independent) i pentru toi cetenii. n literatura juridic legalitatea,
deseori, este interpretat ca fiind executarea nestrmutat a cadrului legal i a actelor normative
subordonate legii de ctre toate organele statale i cele nestatale, persoanele cu funcii de
rspundere i ceteni.
Legalitatea trebuie interpretat i perceput ntr-un mod mai larg, ea trebuie s cuprind i
referinele coninutului cadrului legal, calitatea lui.
Ca un regulator specific al relaiilor sociale, norma juridic trebuie s corespund nivelului
existent de dezvoltare economic a societii, de maturitatea organizatoric, de cultur, inclusiv celei
juridice. Cadrul juridic trebuie s fie un mijloc de legalizare a dreptului statului pentru interesele
societii i cetenilor. Dac administraia de stat aplic norme juridice necalitative care pot
provoca subiectivismul i voluntarismul, dac demnitarii care aplic aceste norme juridice din
cauza lipsei de profesionalism admit aciuni ilegale i inoportune, aceasta lezeaz eficacitatea
activitii lor, autoritatea statului i, principalul, c aduce un mare prejudiciu cetenilor, unitilor
administrativteritoriale i statului, n general.
ns cea mai important latur a legalitii este dezvluit prin definirea ei ca regim de corelaie
a persoanelor fizice i juridice cu subiecii puterii, care favorizeaz realizarea drepturilor i

169

intereselor legitime a persoanei, formrii i dezvoltrii societii civice, activitii rodnice a

mecanismului statal.
Un asemenea regim este necesar n toate sferele vieii sociale, ns o importan deosebit l are
n sistemul corelaiilor dintre subiecii administrrii publice, dintre ele i ceteni, dintre organele
administraiei publice i organele nestatale.
Deci, legalitatea este existena unui cadru juridic calitativ i suficient pentru administrarea
eficient, protecia drepturilor i libertilor persoanei, atitudinea profesionist i contiincioas
de aplicare a acestui cadru juridic.
Legalitatea trebuie privit la nivel de stat ca legalitate statal, care include nivelul legalitii n
fiecare verig a puterii legislativ, executiv, judectoreasc. Nivelul legalitii statale depinde, n
primul rnd, de legalitatea activitii executive i de dispoziie.
Asigurarea legalitii n cadrul verigii puterii executive are drept scop:
1. administrarea legal i oportun n toate domeniile i sferele;
2. protecia drepturilor i libertilor persoanelor fizice i juridice;
3. minimizarea abuzurilor de serviciu din partea administratorilor prin care snt afectate
drepturile, libertile i interesele legitime ale celor administrai.
2. Particularitile i modalitile de asigurare
a regimului legalitii n administrarea public
Regimul legalitii este unul general pentru toate sferele construciei statale, pentru toate
organizaiile i pentru toi cetenii, pentru ramurile dreptului. Bineneles c n activitatea
administraiei de stat regimul legalitii are un i particularitile sale specifice.
Asigurarea legalitii presupune i existena unui sistem de garanii ale ei. Printre ele se
regsesc: a) condiiile generale de asigurare a legalitii i b) condiiile speciale.
Printre condiiile generale de asigurare a legalitii evideniem pe cele politice, economice,
organizatorice, ideologice, juridice. Printre condiiile generale de asigurare a legalitii, un rol
deosebit i revine cadrului juridic (premisele juridice). Este vorba, n primul rnd, de calitatea
legilor, de existena unui mecanism procesual adecvat.
Condiiile speciale de asigurare a legalitii snt controlul i constrngerea.

170

 3. Definirea, coninutul i modalitile controlului

n administrarea public controlul reprezint modalitatea de baz a legturii indirecte dintre
obiectul administrat i administrator prin intermediul cruia subiectul administrrii obine informaia
obiectiv n ceea ce privete starea real a obiectului administrat, calitatea executrii actului concret.
Controlul este un element necesar n activitatea tuturor autoritilor publice, o verig a procesului de
dirijare, avnd drept obiectiv principal respectarea i executarea ntocmai a cadrului juridic i, n
primul rnd, a legislaiei. A avea legi i alte acte normative calitative i oportune nc nu nseamn
totul. Este foarte important organizarea ndeplinirii, realizrii normelor juridice. Statul, n acest
scop, trebuie s asigure ordinea i disciplina n sfera puterii executive, n general, i a administrrii
publice, n special269. Controlul este pe larg utilizat de ctre toi subiecii administrrii pentru
ridicarea disciplinei executive, aprecierea obiectiv a muncii executorilor, prevenirea unor
consecine negative, reacionrea operativ la apariia obstacolelor.
Coninutul controlului const n: urmrirea funcionrii obiectelor supuse controlului, obinerea
informaiei obiective privind executarea comenzilor de administrare; analiza informaiei obinute,
dezvluirea tendinelor, strii regimului de legalitate, prognozarea; luarea de msuri pentru
prevenirea faptelor de nclcare a legalitii i disciplinei, minimizarea consecinelor negative
cauzate prin aceste nclcri; evidena abaterilor de la legalitate i disciplin admise, stabilirea
cauzelor i condiiilor de comitere a lor; stabilirea persoanelor care au comis aceste abateri,
efectuarea cercetrii fiecrui caz n parte i luarea de msuri n privina sancionrii lor. n unele
cazuri, subiecii controlului nemijlocit snt abilitai cu dreptul de sancionare a persoanelor care se
gsesc vinovate de nclcarea legalitii sau disciplinei, iar n alte cazuri materialele controlului
se remit organelor abilitate cu dreptul de a lua decizia corespunztoare.
n funcie de volumul controlului, distingem controlul propriu-zis n procesul cruia se verific
legalitatea i oportunitatea activitii i supravegherea care se limiteaz doar la verificarea
legalitii. Supravegherea reprezint un control restrns.
Controlul extern al administraiei de stat este efectuat din exterior de ctre toate organele statale:
Parlament, Preedintele Republicii Moldova, organele judectoreti i ale procuraturii.
n interiorul sistemului organelor executive exist diverse forme organizatoricojuridice de
control intern.

269

Smboteanu A. Controlul component de reformare a administraiei publice. n: Revista Administrarea public, nr. 1/1997, p.
75.

171

Potrivit duratei controlului, distingem: control preliminar (de exemplu, n procesul licenierii),
curent (pe parcursul activitii) i posterior.
Utiliznd diverse criterii, este necesar s deosebim controlul total i controlul selectiv; controlul
faptic (de exemplu, inventarierea) i controlul documentar; ramural i interramural. Controalele pot
fi efectuate att la sediului subiectului controlului, ct i la sediul obiectului supus controlului.
4. Controlul parlamentar
Pornind de la constatarea anterioar cu privire la faptul c organele puterii executive snt
formate de ctre organele legislative (Parlament), snt dizolvate de ele, c organele puterii executive
activeaz sub conducerea organelor legislative, c snt controlate de ele, periodic i dau darea de
seam n faa lor etc., putem concluziona c subiectul principal al controlului legalitii n
activitatea organelor puterii executive este Parlamentul Republicii Moldova.
Deci, s examinm trei direcii de control parlamentar:
1) controlul legalitii n activitatea Preedintelui Republicii Moldova;
2) controlul legalitii n activitatea Guvernului;
3) controlul asupra distribuirii finanelor publice efectuat prin intermediul Curii de Conturi.
4.1. Controlul parlamentar al legalitii n activitatea Preedintelui Republicii Moldova.
Aceast activitate din partea organului legislativ se desfoar n strict conformitate cu prevederile
constituionale ncepnd cu modalitatea de nvestire n funcie270 i alte modaliti prevzute n art.
77 alin. (2); art. 81 alin. (2) i (3); art. 87 alin. (2) i (3); art. 89; art. 98 alin. (1).
4.2. Controlul parlamentar al legalitii n activitatea Guvernului. Acest tip de control i ia
nceputul de la votarea de ctre Parlament a programului de guvernare, candidaturii propuse de ctre
Preedintele Republicii Moldova la funcia de prim-ministru i listei nominale a Guvernului.
Controlul parlamentar al strii regimului de legalitate n activitatea Guvernului are o
semnificaie deosebit, deoarece, potrivit prevederilor Constituiei Republicii Moldova (art. 96),
anume aceast autoritate public asigur realizarea politicii interne i externe a statului i exercit
conducerea general a administraiei publice.
Procedeele de baz ale controlului parlamentar al legalitii activitii Guvernului snt: 1)
informarea Parlamentului; 2) ntrebri, interpelri i moiuni simple; 3) moiunea de cenzur; 4)
angajarea rspunderii Guvernului.

270

Constituia Republicii Moldova, art. 78-79.

172

4.3. Controlul parlamentar privind distribuirea finanelor publice efectuat de ctre Curtea
de Conturi. Aceast activitate a Parlamentului este condiionat de necesitatea realizrii uneia din
atribuiile de baz, i anume: h) aprob bugetul statului i exercit controlul asupra lui271.
Pentru efectuarea controlului privind distribuirea finanelor publice, Parlamentul, n baza
prevederilor Constituiei (art. 133), formeaz un organ specializat Curtea de Conturi.
Curtea de Conturi este unica autoritate public a statului care exercit controlul asupra formrii,
administrrii i ntrebuinrii resurselor financiare publice i administrrii patrimoniului public prin
realizarea auditului extern n sectorul public n calitate de instituie suprem de audit i este protejat
legal de interferena din partea organelor de drept sau cu funcii de control272.
Curtea de Conturi este format din 7 membri. Preedintele ei este numit de Parlament, la
propunerea Preedintelui acestuia, pentru un termen de 5 ani. Membrii Curii de Conturi snt numii
de Parlament la propunerea Preedintelui acesteia273.
Curtea de Conturi dispune de independen organizaional, funcional, operaional i
financiar conform cadrului legal. n exercitarea atribuiilor i mputernicirilor sale, ea este
independent i nu poate fi direcionat sau controlat de nicio persoan fizic sau juridic. Curtea
de Conturi este apolitic, nu sprijin i nu acord asisten niciunui partid politic274.
Activitatea Curii de Conturi se bazeaz pe urmtoarele principii: a) legalitate; b) obiectivitate;
c) independen; d) transparen275.
5. Controlul prezidenial
Potrivit prevederilor constituionale, Preedeintele Republicii Moldova dispune de o larg
competen privind controlul asupra activitii puterii executive. Formele i coninutul controlului
efectuat de ctre Preedintele rii snt condiionate de executarea din partea lui a atribuiilor n
calitate de ef de stat, garant al suveranitii, independenei naionale, al unitii i integritii
teritoriale a rii, comandant suprem al forelor armate, persoan responsabil pentru nvestitura
Guvernului i activitatea lui.
Ca ef de stat, Preedintele Republicii Moldova prezint statul Republica Moldova, poart
tratative i ia parte la negocieri, ncheie tratate internaionale n numele Republicii Moldova i le
prezint, n modul i termenul stabilite prin lege, spre ratificare Parlamentului. n procesul realizrii
271
272

273
274
275

Constituia Republicii Moldova, art.66 lit. h).

Legea Curii de Conturi nr. 261 din 05.12.2008, art. 2 alin. (1). n: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 237-240 din
31.12.2008, art. Nr. 864.
Constituia Republicii Moldova, art. 133 alin. (1), (2), (3).
Legea Curii de Conturi, art. 6 alin. (1), (2), (3).
Legea Curii de Conturi, art. 4.

173

acestor atribuii, Preedintele Republicii Moldova supravegheaz legalitatea i oportunitatea

ntregului aparat executiv, antrenat n aceste procese.
Fiind garantul suveranitii, independenei naionale, al unitii i integritii teritoriale a rii,
Preedintele Republicii Moldova ine la control activitatea tuturor verigilor puterii i influeneaz
activitatea lor prin: promulgarea legilor (art. 93 din Constituie); posibilitatea dizolvrii
Parlamentului (art. 85); nvestitura Guvernului (art. 98); suspendarea actelor Guvernului (art. 88 lit.
i)); numirea n funcie a judectorilor (art. 116); apelarea la opinia poporului prin iniierea unui
referendum (art. 88) etc. Realiznd funcia de garant al suveranitii Republicii Moldova, poate i
trebuie s evalueze n calitate de arbitru dintre veriga legislativ i cea executiv a puterii; dintre
verigile puterii, pe de-o parte, i nevoile cetenilor, pe de alt parte.
n calitate de comandant suprem al forelor armate, Preedintele Republicii Moldova este
responsabil de asigurarea capacitii statului de a respinge orice agresiune armat ndreptat
mpotriva rii. n acest scop, el supravegheaz actvitatea tuturor subiecilor ce constituie forele
armate, asigurarea lor cu echipament necesar i corespunztor cerinelor la moment, instituirea i
perfecionarea acestor fore.
nvestitura Guvernului este un procedeu, n viziunea noastr, cel mai eficace al controlului
activitii organelor administraiei publice din partea Preedintelui Republicii Moldova.
Pornind de la selectarea candidaturii la funcia de Prim-ministru276, participarea la elaborarea
programului de activitate, modificarea structurii Guvernului i ntocmirea listei nominale a lui (art.
98 alin. (1) i (2) din Constituie), Preedintele Republicii Moldova deja realizeaz unele elemente
de control asupra activitii Guvernului nou nvestit, apreciaz activitatea Guvernului, al crui
mandat a expirat. Anume Preedintele rii finalizeaz procedura de nvestitur prin numirea
membrilor Guvernului i organizarea depunerii jurmntului n faa Preedintelui Republicii
Moldova. Controlul activitii organelor administraiei publice este efectuat de ctre Preedintele
Republicii Moldova i prin numirea n funcii publice, n condiiile prevzute de lege (art. 88 lit. d)
din Constituie), prin acordarea gradelor militare supreme, prin acordarea rangurilor diplomatice,
conferirea gradelor superioare de clasificare a lucrtorilor din procuratur, judectorie i altor
categorii de funcionari, n condiiile legii.
O nsemntate deosebit are controlul legalitii i oportunitii actelor Guvernului efectuat de
ctre Preedintele Republicii Moldova. n acest scop, prin Constituie (art. 88 lit. i)), el este

276

Preedintele Republicii Moldova poart rspundere personal pentru respectarea reglementrilor constituionale privind desemnarea
candidatului la funcia de Prim-ministru. De analizat ultimul decret al Preedintelui rii.

174

mputernicit s suspende actele Guvernului ce contravin legislaiei pn la adoptarea hotrrii

definitive a Curii Constituionale.
6. Controlul administrativ
Spre deosebire de controlul parlamentar, controlul judectoresc, precum i alte forme de control
exercitate de ctre societatea civil, controlul nfptuit de ctre administraia public asupra ei
nsi desemneaz un tip aparte al controlului, purtnd denumirea de control administrativ277.
Controlul administrativ constituie forma cea mai complex a controlului asupra activitii
organelor administraiei publice278, desemnnd, totodat, componenta esenial a activitii de
conducere general a administraiei publice de ctre Guvern.
Controlul este deci ntotdeauna necesar confruntrii i asigurrii conformitii, comportnd
obligatoriu doi termeni i un raport ntre acetia. Acest raport denumit conformitate nu presupune
ns constatarea unei identiti, astfel c, n anumite cazuri, controlul se traduce prin investigarea
existenei unei corespondene depline ntre baza de referin i chestiunea supus examinrii, n alte
cazuri, acceptndu-se o marj de apreciere ntre anumite limite.
6.1. Tipologia i definiia controlului administrativ. Controlul administrativ reprezint, n
esen, mijlocul prin care se asigur funcionarea adecvat a mainii administrative, prin
ndeplinirea corect de ctre organele administrative a sarcinilor ce le revin. n raport de poziia
organului de control fa de organul controlat, distingem controlul administrativ intern i
controlul administrativ extern.
Controlul administrativ intern se exercit de ctre funcionarii publici cu funcii de
conducere, din interiorul organului, asupra celor din subordinea lor, pe cnd controlul administrativ
extern se exercit de ctre organe din afara organului administraiei publice controlat i care nu se
situeaz, neaprat, n acelai sistem279.
Controlul administrativ extern se clasific n: control ierarhic; control de supraveghere
general a administraiei publice (de ctre Guvern); control de tutel administrativ; control
specializat, exercitat de organele administrative cu atribuii speciale de control.
Avnd drept criteriu de clasificare regimul juridic al controlului, distingem controlul
jurisdicional exercitat, de regul, de ctre instanele judectoreti, dar i de ctre organele
administrative jurisdicionale i un control nejurisdicional, exercitat de toate celelalte organe de

277
278
279

Iorgovan A. Tratat elementar. Vol. II. Bucureti: Editura Hercules, 1993, p. 45.
Negoi A. Drept administrativ i tiina administrrii. Bucureti: Editura Athenacum, 1991, p. 205.
Preda M. Curs de drept administrativ: partea general. Bucureti: Casa Editorial Calistrat Hoga, 1995, p. 144.

175

control. Totodat, n raport de sfera de cuprindere, controlul administrativ poate fi specializat

(tematic) sau general, caz n care aciunea de control vizeaz, spre deosebire de precedentul, mai
multe sectoare de activitate, respectiv, toate atribuiile organului controlat.
Deci, putem defini controlul administrativ ca fiind acea activitate ce se desfoar regulat, n
cadrul structurii generale a administraiei publice, ca o component fundamental a
mecanismului administrativ, al crei scop l constituie asigurarea conformitii conduitei
administrative cu comandamentele statale, prevzute de lege i alte acte normative, realizndu-se
unitatea de scop i aciune n administrarea public.
6.2. Obiectul i coninutul controlului administrativ. Indiferent de forma controlului i
autorul acestuia, se pot distinge trei elemente ale controlului administrativ: obiectul controlului,
baza de referin a controlului i operaiunile de control propriu-zis.
Obiectul controlului l poate constitui, n mod individual sau n ansamblul lor, totalitatea
mijloacelor umane, materiale, financiare, precum i mijloacele i procedeele folosite de organele
administraiei publice. Ct privete baza de referin, aceasta include toate acele elemente care
trebuie urmrite n cadrul controlului, respectiv obiectivele ce trebuie realizate de ctre organele
administrative controlate, mijloacele folosite pentru atingerea obiectivelor propuse, procedeele
ntrebuinate n acest scop, caracterul prohibitiv sau imperativ la care snt supuse activitile
administraiei publice i care trebuie respectat. Baza de referin poate s includ i alte aspecte
referitoare la eficien, oportunitate, funcionalitate sau rentabilitate.
Operaiunile de control au caracterul unor operaiuni administrative realizate de ctre autorii
controlului care urmresc s stabileasc conformitatea obiectului controlat cu elementele cuprinse n
baza de referin. Dac ne-am imagina un sistem de administrare public ideal, n cadrul acestuia,
aciunea controlului administrativ ar da satisfacie, rezumndu-se la a constata doar c totul decurge
normal, ns, n planul realitii, este imposibil s admitem absena unei supervizri a activitii
administrative, ntruct diferenele dintre msurile luate i sistemul de referin snt pronunate.
Operaiunile de control pot fi mai simple sau mai complexe dup cum elementele din baza de
referin comport un grad mai mic sau mai mare de apreciere i de tehnicitate din partea autorului
controlului.

176

TEMA22
Contenciosul administrativ
ca metod de asigurare a legalitii
n activitatea organelor executive
1. Noiunea, sistemul i istoricul contenciosului administrativ; 2. Trsturile i clasificarea
contenciosului administrativ; 3. Condiiile de admisibilitate ale aciunii n contenciosul
administrativ; 4. Procedura examinrii aciunii n contenciosul administrativ

1. Noiunea, sistemul i istoricul contenciosului administrativ

Cuvntul contencios provine de la latinescul contentiosus. Din limba francez contanteux
semnific organ de jurisdicie, specializat n rezolvarea litigiilor dintre stat i persoanele fizice280.
Conceptul contenciosului administrativ permite de a dispersa studierea tuturor dificultilor
suscitate de activitatea autoritilor administraiei publice care nu este subordonat justiiei.
Contenciosul administrativ rmne a fi un proces revelatoriu, care d posibilitate instanelor de
judecat s someze ori s nlture nclcrile comportamentului i devierile pe care autoritile i
permit s le admit.
Prin noiunea de contencios administrativ se nelege acel fenomen de contestare a dreptului,
care se manifest sub forma unui conflict de interese ce nu poate fi soluionat prin nelegere ntre
pri, apelndu-se la calea procesului, n scopul dezbaterii n faa instanei a valabilitii i
interpretrii acelor reglementri juridice sau a acelor drepturi care au dat natere conflictului.
Contenciosul administrativ n legislaia Republicii Moldova reprezint instituia juridic care
are drept scop contracararea abuzurilor i exceselor de putere ale autoritilor publice,
asigurarea ordinii de drept.
Sistemul instanelor de contencios administrativ reprezint:
1. Prima instan judectoriile raionale i cele de secror (judectorul/judectorii desemnai
de preedintele judectoriei);
2. Instana a doua Curile de Apel (colegiile/completele de contencios administrativ);
3. Instana a treia Curtea Suprem de Justiie (Colegiul civil, comercial i de contencios
administrative).

280

Dicionar explicativ al limbii romne. Ediia a Il-a. Bucureti: Univers enciclopedic, 1996, p. 189.

177

Contenciosul administrativ n Republica Moldova i-a atins cota maxim de evoluie, ncepnd
cu stipulrile din art. 72 al Constituiei, cu adoptarea Legii nr. 793-XV din 10.02.2000 a
contenciosului administrativ, corelnd aceast evoluie cu reforma judectoreasc i reformele n
administraia public local, i anume cu necesitatea reglementrilor ntr-un mod corect i adecvat a
raporturilor juridice administrative din sfera administraiei publice, supunnd unui control
judectoresc specializat actele emise de autoritile administraiei publice.
2. Trsturile i clasificarea contenciosului administrativ
Contenciosul administrativ, reglementat prin Legea nr. 793 din 10.02.2000, are urmtoarele
trsturi:
- este un control de legalitate nu i de oportunitate, ceea ce nseamn c instana judectoreasc
va respinge aciunea reclamantului ntemeiat exclusiv pe motive de inoportunitate a unui act
administrativ;
- snt supuse acestei forme de control att actele administrative de autoritate, ct i cele de
gestiune public (contractele administrative);
- soluionarea litigiilor de contencios administrativ se desfoar dup o procedur
jurisdicional bazat pe contradictorialitate, iar hotrrea beneficiaz de autoritate de lucru judecat;
- instanele de contencios administrativ au o competen material general, ceea ce nseamn c
ori de cte ori un asemenea litigiu nu este dat printr-o lege special n competena altor instane
judectoreti, soluionarea lui este de competena instanelor prevzute de legea contenciosului
administrativ.
Contenciosul administrativ poate fi clasificat n funcie de urmtoarele criterii281:
a) dup natura situaiei juridice supuse controlului;
b) dup limitele puterilor recunoscute judectorului.
Potrivit primului criteriu, acest control judectoresc se mparte n dou categorii: contencios
subiectiv i contencios obiectiv.
Potrivit celui ce-al doilea criteriu, contenciosul administrativ poate fi clasificat n urmtoarele
categorii:
contenciosul n anulare, n cadrul cruia judectorul, costatnd ilegalitatea actului
administrativ, dispune anularea lui;

281

Trilescu A. Studiu comparat asupra formelor contenciosului administrativ. n: Dreptul, nr. 3 din 2006, p. 110.

178

 contenciosul de plin jurisdicie, care acord plenitudine de competena instanei

judectoreti, aceasta putnd s anuleze actul ilegal, s oblige organul administrativ la
anumite msuri administrative i s acorde despgubiri, dac se pretind de ctre reclamant;
contenciosul n ndreptarea i aprecierea legalitii unui act administrativ.

3. Condiiile de admisibilitate ale aciunii

n contenciosul administrativ
Legea contenciosului administrativ are un cadru juridic general, n temeiul cruia instanele
judectoreti snt competente s cenzureze activitatea acelor autoriti publice care prin actele i
faptele lor vatm drepturi recunoscute de lege persoanelor fizice i juridice. Pentru ca aciunea n
contenciosul administrativ s fie admis, trebuie ndeplinite condiiile respective, principalele
dintre care snt:
1) calitatea procesual;
2) existena obiectului aciunii n contenciosul administrativ;
3) actul administrativ s nu fie exceptat de la controlul de legalitate pe calea contenciosului
administrativ;
4) respectarea competenei jurisdicionale;
5) ndeplinirea procedurii administrative prealabile i termenele n care aceasta trebuie
ndeplinit.

4. Procedura examinrii aciunii n contenciosul administrativ

Procedura de desfurare a contenciosului administrativ trebuie privit n dou faze, i anume:
1) procedura administrativ prealabil sesizrii instanei de contencios administrativ i 2)
judecarea pricinii n instana de contencios administrativ.
La rndul su, fiecare faz nominalizat (n mod special cea de-a doua) poate i trebuie s fie
desfurat n diverse etape (trepte).
4.1. Desfurarea procedurii prealabile. Sesizarea instanei de contencios administrativ
trebuie s fie precedat de adresarea autoritii administrative care a emis actul contestat (sau
autoritii ierarhic superioare acesteia) privind revocarea, n tot sau n parte, a acestuia i repararea
pagubei pricinuite.

179

La perfectarea cererii prealabile trebuie minuios s fie studiate i contientizate toate condiiile
de admisibilitate ale aciunii n contenciosul administrativ, examinate anterior, n mod special,
temeiul i termenul depunerii cererii prealabile. Forma i coninutul cererii prealabile trebuie s
corespund cerinelor procedurii civile.
Cererea prealabil se examineaz de ctre organul emitent sau ierarhic superior n termen de 30
de zile de la data nregistrrii ei, decizia urmnd a fi comunicat de ndat petiionarului dac
legislaia nu prevede altfel.
Organul emitent este n drept: a) s resping cererea prealabil; b) s admit cererea prealabil
i, dup caz, s revoce sau s modifice actul administrativ.
Organul ierarhic superior este n drept: a) s resping cererea prealabil; b) s admit cererea
prealabil i s anuleze actul administrativ n tot sau n parte, s oblige organul ierarhic
inferior s repun n drepturi persoana respectiv ori, dup caz, s revoce actul administrativ
emis cu acordul su282.
Opinia noastr cu privire la necesitatea meninerii procedurii prealabile n procedura de judecare
a pricinei n instana de contencios poate fi suplimentar argumentat prin rezultatele practicii
judiciare. Anual, peste 50% din litigiile ce in de competena instanelor de contencios administrativ
se soluioneaz la faza procedurii prealabile.
4.2. Judecarea pricinei n instana de contencios administrativ. Aceast faz a procedurii
privind judecarea aciunilor de contencios administrativ este important i mai complicat. La rndul
su, ea poate fi divizat ntr-un ir de etape, cum ar fi: 1) perfectarea i depunerea cererii de chemare
n instana de contencios administrativ; 2) aciunile judectorului dup primirea cererii; 3)
examinarea cererii i adoptarea hotrrii; 4) atacarea hotrrii; 5) executarea hotrrii irevocabile.

282

Legea contenciosului administrativ, art. 15.

180

TEMA 23
Contravenia
ca temei juridic al rspunderii contravenionale
1. Definiia contraveniei; 2. Coninutul juridic al contraveniei; 3. Coninutul constitutiv al
contraveniei; 4. Cauzele de inexisten a contraveniei
1. Definiia contraveniei
Pentru a putea face o distincie mai profund i argumentat ntre contravenie i celelalte
categorii de fapte antisociale, se impune o analiz ampl a definiiilor ilicitului contravenional. De
menionat c nici n doctrin, nici n legislaie nu exist unanimitate cu privire la definirea ilicitului
contravenional283. Reprezentantul doctrinei romne C. Manda conchide c contravenia reprezint
orice fapt contrar ordinii de drept, ea constituie o manifestare a conduitei umane exteriorizat n
societate, adic un ansamblu de acte ale omului sub controlul voinei i raiunii sale. Altfel spus,
caracterul illicit al faptei contravenionale exist numai atunci cnd subiectul aciunii umane a avut,
n mod obiectiv, libertatea de a alege o conduit ce se nfieaz ca o aciune social negativ, n
raport cu ordinea de drept284. Ulterior, acelai savant, n urmtoarea lucrare vine, practic, cu aceeai
definiie a contraveniei285.
Determinnd structura i coninutul juridic al definiiei de contravenie, prof. M. Preda
menioneaz: Pentru a fi n prezena unei contravenii, snt necesare unele condiii de ndeplinit:
svrirea unei fapte; pericolul social al faptei; vinovia fptuitorului; prevederea faptei de ctre
actul normativ286.
n opinia lui Iu. Poenaru, contravenia este fapta svrit cu vinovie care reprezint un
pericol social mai redus dect infraciunea i este prevzut i sancionat prin lege287.
Prof. D. Brezoianu definete contravenia ca o fapt antisocial, stabilit de lege, svrit cu
vinovie de ctre o persoan fizic sau juridic288.
n ceea ce privete definiia i coninutul juridic al contraveniei, reprezentanii doctrinei
naionale snt mai aproape de doctrina romneasc.

283
284
285
286
287
288

Spnu I. Caracteristica juridic a contraveniei. n: Legea i viaa, martie, 2012, p. 30.

Manda C. Drept administrativ: tratat elementar. Vol. I. Ediia a II-a, revzut i adugat. Bucureti: Lumina Lex, 2002, p. 340-341.
Manda C. Drept administrativ: tratat elementar. Ediia a IV-a, revzut i adugat. Bucureti: Lumina Lex, 2007, p. 381.
Preda M. Curs de drept administrativ. Partea general. Bucureti: Calistrat Hoga, 1995, p. 193-194.
Poenaru Iu. Rspunderea pentru contravenii. Op. cit., p. 17.
Brezoianu D. Drept administrativ. Partea general. Bucureti: Editura Universitii Titu Maiorescu, 2002, p. 184.

181

Astfel, S. Furdui consider contravenia, ca instituie fundamental a dreptului contravenional,

drept un ansamblu de norme juridice ce reglementeaz condiiile pe care trebuie s le ntruneasc o
fapt ilicit pentru a fi apreciat drept contravenie289.
Autorii M. Orlov i t. Belecciu concluzioneaz c contravenia este o fapt ilicit, antisocial,
prevzut de legislaie, svrit cu vinovie i care reprezint un pericol social mai redus dect
infraciunea290.
Din definiiile analizate observm c nu doar doctrinele juridice difer una de alta, ci i
opiniile savanilor n limitele unei doctrine. ns toi specialitii din domeniu susin necesitatea
unei asemenea definiii nu numai n doctrin, ci i n legislaie.
Considerm c legiferarea definiiei de contravenie este o problem foarte important.
Totalmente susinem opinia acelor reprezentani ai doctrinei, care consider c definiia legal
a contraveniei este important, deoarece constituie un instrument pe care practicienii l
folosesc cu prilejul aplicrii legii contravenionale. Totodat, definiia legal a contraveniei
reflect doar unele principii ale dreptului contravenional sau anumite laturi ale acestora.
Noua lege contravenional stipuleaz: Constituie contravenie fapta aciunea sau inaciunea
ilicit, cu un grad de pericol social mai redus dect infraciunea, svrit cu vinovie, care
atenteaz la valorile sociale ocrotite de lege, este prevzut de prezentul cod i este pasibil de
sanciune contravenional291.
Problemei definirii contraveniei i este acordat o atenie sporit n doctrina juridic
romneasc. n pofida faptului c n Romnia, pn n prezent, nu exist o lege contravenional
unic, reglementrii juridice a fenomenului contravenional i-au fost consacrate multe acte juridice.
n urma analizei i sintezei definiiilor contraveniei existente att n doctrin, ct i n legislaie,
putem concluziona c normele juridice care protejeaz valorile sociale pentru neonorarea crora
poate fi aplicat rspunderea contravenional, trebuie s fie stabilite att prin legi, ct i prin alte
acte normative subordonate legii ale organelor administraiei publice. n ceea ce privete sanciunea
contravenional, ea trebuie s fie stabilit numai prin legea contravenional.

289
290
291

Furdui S. Dreptul contravenional. Manual. Chiinu: Cartier Juridic, 2005, p. 88.

Orlov M., Belecciu t. Drept administrativ: (pentru uzul studenilor). Chiinu: Elena-V.I., 2005, p. 157.
Codul contravenional al RM, art. 10.

182

 2. Coninutul juridic al contraveniei

Indiferent de diversitatea opiniilor, definiia ilicitului contravenional trebuie s conin
urmtoarele trsturi (elemente):
a) fapta (aciunea sau inaciunea) ilicit, prevzut de norma material a dreptului
contravenional;
b) pericolul social al faptei;
c) prevederea n legislaie a sanciunii pentru fapta dat (penalitatea);
d) culpabilitatea.
Trsturile nominalizate constituie, de fapt, coninutul juridic al contraveniei.
n mod logic, n lipsa a cel puin uneia dintre trsturile (elementele) nominalizate, fapta comis
nu poate fi calificat drept contravenie, respectiv nu exist temei juridic pentru aplicarea sanciunii
contravenionale292.
A. Fapta (aciunea sau inaciunea) ilicit, prevzut n norma material a legii
contravenionale, este prima trstur a coninutului juridic a contraveniei.
Prin fapt contravenional se nelege manifestarea exterioar a comportamentului unei
persoane sub form de aciune sau inaciune social periculoas.
Aciunea este o comportare activ prin care se ncalc norma prohibitiv ce interzice o anumit
activitate, de exemplu, consumul de substane narcotice sau psihotrope fr prescripia medicului
(art. 85 CC al RM).
Inaciunea const ntr-o comportare pasiv prin care nu se ndeplinete o obligaie impus de
legea contravenional. Astfel, neluarea de msuri pentru nlturarea nclcrii legislaiei, indicate n
raportul autoritii abilitate s lichideze cauzele care au condus la astfel de nclcri, constituie
contravenie i este prevzut n art. 337 din CC al RM.
Aciunea sau inaciunea obine semnificaie juridicocontravenional prin capacitatea ei real
de a produce o urmare antisocial negativ, care const n vtmarea unor valori sociale, indicate
expres n art. 1 din Codul contravenional al Republicii Moldova, sau n crearea unui pericol n acest
sens.
Ilicitul este o trstur important caracteristic contraveniei. ntruct faptele contravenionale
produc o dezorganizare a sistemului de raporturi sociale, ele au un caracter duntor i snt interzise
prin acte juridice.
292

Guuleac V. Tratat de drept contravenional. Op. cit., p. 99.

183

Pentru ca fapta (aciunea sau inaciunea) social periculoas s constituie o contravenie, ea

trebuie s fie prevzut de legea contravenional (norma material a Codului contravenional).
B. Pericolul social al faptei comise este cea de-a doua trstur a coninutului juridic al
contraveniei. Dup cum deja am menionat n paragraful nti al prezentului capitol, n ambele
variante de definire a contraveniei, care au existat n Codul cu privire la contraveniile
administrative al Republicii Moldova (abrogat ncepnd cu 31 mai 2009), spre deosebire de noiunea
de infraciune, lipsea elementul pericolul social293.
Att n literatura de specialitate romneasc, ct i n cea autohton, urmrim, practic,
unanimitatea de opinii a savanilor n ceea ce privete pericolul social, ca element obligatoriu al
coninutului juridic al contraveniei.
n opinia prof. M. Preda, pericolul social al faptei este una din trsturile eseniale ale
contraveniei. Acest grad de pericol social este stabilit de lege n comparaie cu cel al interaciunii,
n sensul c contravenia trebuie s aib un pericol social mai redus dect cel al infraciunii. Pentru a
putea aprecia gradul concret de pericol social al unei fapte i a o putea considera drept contravenie,
ne putem servi de aceleai elemente ca i n cazul infraciunilor294.
Pericolul social, menioneaz M. Preda, se apreciaz, n primul rnd, n funcie de aciunea sau
inaciunea fptuitorului, care constituie substana material a faptei. O contravenie este svrit
prin aciune atunci cnd prin comiterea ei se face ceea ce legea interzice, n timp ce contravenia prin
inaciune const n omiterea ndeplinirii unei obligaii de a face, impus de lege.
Pericolul social vizeaz o atingere adus valorilor sociale protejate, atingerea nsemnnd
lezarea, nclcarea i nesocotirea dispoziiilor legale. Caracterul social al pericolului pe care l
reprezint fapta svrit, este exprimat prin indicarea valorilor sociale lezate. Gradul de pericol
social al unei fapte este determinat, n mare parte, de importana valorilor sociale nclcate prin
svrirea contraveniei. n ceea ce privete gradul de pericol social al contraveniei, legea statueaz
c acesta se apreciaz n comparaie cu infraciunea care prezint cel mai nalt grad de pericol social,
care aduce atingere celor mai importante valori sociale ocrotite prin lege295.
Cunoaterea gradului de pericol social al faptei reprezint un aspect important, att pentru
legiutor, ct i pentru cel chemat s aplice legea. n vederea stabilirii gradului de pericol social a unei
fapte, se procedeaz la o evaluare al acestuia sub aspectul elementelor sale componente i a
circumstanelor n care aceasta a fost svrit.
293
294

295

Guuleac V. Tratat de drept contravenional. Op. cit., p. 101.

Preda M. Curs de drept administrativ. Partea general. Bucureti: Casa editorial Calistrat Hoga, 1995, p. 194.
Preda M. Drept administrativ. Partea general. Ediie revzut i actualizat. Bucureti: Lumina Lex, 2000, p. 270.

184

Contravenia, avnd un pericol social propriu, nu are nicio legtur cu infraciunea sau cu vreo
alt fapt antisocial, oricare ar fi natura acesteia. Avnd o autonomie legal, inclusiv de tratament
sancionator, contravenia nu poarte fi transformat, indiferent n care condiii ar fi svrit, ntr-o
alt fapt antisocial cu o alt carcaterizare juridic.
Din aceste trsturi definitorii trebuie tras concluzia c descrierea n actul normativ a
contraveniei trebuie s cuprind elemente proprii i suficiente care s-i asigure autonomia
legislativ. Prin urmare, stabilirea unei contravenii nu poate conduce la dezincriminarea tacit sau
implicit a unei infraciuni, dac aceasta nu a fost voina legiuitorului. Pe cale de consecin,
descrierea faptei contravenionale prin elementele ei eseniale nu o poate suprapune unei infraciuni,
dect prin abrogarea concomitent a acesteia din urm.
C. Cea de-a treia trstur a coninutului juridic al contraveniei este penalitatea (prevederea
n legislaie a sanciunii pentru fapta comis). Acest element al coninutului juridic al contraveniei
vine s asigure realizarea principiului legalitii stabilirii i sancionrii contraveniilor. n
conformitate cu acest principiu, o persoan nu poate fi tras la rspundere dect n msura n care
fapta respectiv este stabilit i sancionat ca atare prin lege i prin alte acte normative, transfernd,
astfel, i n domeniul contravenional principiile din dreptul penal: nulla poena sine lege i nullum
crimen sine lege296.
Ca atare, faptele care constituie contravenii, sanciunile ce se aplic i msurile care pot fi luate,
trebuie, n mod expres, prevzute n acte normative, fapt ce se constituie ntr-o veritabil garanie a
aprrii drepturilor fundamentale ale cetenilor297.
Fapta este prevzut i sancionat prin legea contravenional atunci cnd o dispoziie legal o
consacr, indicndu-i denumirea i descriindu-i coninutul, astfel, stabilindu-se implicit principiul
legalitii contravenionalizrii i principiul legalitii sanciunii contravenionale.
Legalitatea contravenionalizrii presupune descrierea corespunztoare a faptelor care urmeaz a
fi calificate drept contravenii, att cu prilejul elaborrii reglementrilor prin care se stabilesc i se
sancioneaz contravenii, ct i cu prilejul aplicrii acestor reglementri, fiind exclus extinderea
contraveniei prin analogie298.
Legalitatea sanciunii contravenionale presupune redactarea reglementrii contravenionale, n
coninutul creia trebuie s se gseasc, n mod obligatoriu, anumite prevederi: descrierea faptelor
ce constituie contravenii cu fixarea sanciunii ce urmeaz a fi aplicat autorului faptei ilicite i

296
297
298

Manda C. Drept administrativ: tratat elementar. Bucureti: Lumina Lex, 2007, p. 382.
Ibidem.
Furdui S. Dreptul contravenional. Op. cit., p. 90.

185

precizarea organelor competente s aplice sanciunea contravenional. De asemenea, snt necesare

i alte meniuni: limita minim i limita maxim a sanciunii contravenionale, dispoziii privind
modul de stabilire a despgubirilor pentru pagubele cauzate prin contravenie, precizarea organului
care aplic sanciunea contravenional atunci cnd este altul dect organul constatator de
contravenie etc299.
Considerm c contravenia fr pedeaps nu are sens juridic contravenional 300. n partea
special a Codului contravenional al RM, sanciunile tuturor normelor materiale juridice conin
felurile i limitele pedepsei contravenionale pasibile de aplicare. Numai prin stabilirea pedepselor
pentru comiterea contraveniilor, legea contravenional i realizeaz sarcinile prevzute n lege301.
D. Cel de-al patrulea element al coninutului juridic al contraveniei este culpabilitatea
(vinovia). n ceea ce privete vinovia ca element obligatoriu al coninutului juridic al
contraveniei, n doctrinele analizate (romneasc, rus, moldoveneasc) exist consens absolut.
Toi specialitii din domeniu confirm faptul c contravenia, ca instituie juridic, va avea loc
numai atunci cnd fapta antisocial cu un grad de pericol social mai redus dect infraciunea i
sancionat prin lege va fi comis cu vinovie.
Contravenia se caracterizeaz, n primul rnd, prin aceea c este o fapt, o manifestare a
fptuitorului n sfera relaiilor sociale, o intervenie a acestuia mpotriva valorilor sociale ocrotite de
lege, de natur a le leza integritatea sau a le pune n pericol.
ntruct aceast manifestare are aptitudinea de a produce modificri n lumea exterioar, prin
fapt, n sens mai larg, se nelege manifestarea nfptuit mpreun cu urmarea produs, adic
vtmarea unor valori sociale, sau crearea unui pericol pentru acestea, sens la care se refer, de
regul, legea.
Aciunea reprezint o conduit pozitiv a fptuitorului, prin care acesta i mobilizeaz ntreaga
energie pentru a produce o modificare n realitatea ce-l nconjoar.
Inaciunea const n nendeplinirea unei obligaii impuse de lege, producnd astfel o urmare
duntoare, care n-ar fi avut loc dac fptuitorul se conforma obligaiei prescrise.
Vinovia implic un act de contiin, care presupune nelegerea consecinelor svririi unei
fapte sancionat de lege (factor intelectiv) i, n al doilea rnd, acceptarea i urmrirea producerii
consecinelor mai sus menionate, deci actul de voin (factor volitiv). n aceast ordine de idei s-a
precizat c atunci cnd un individ a hotrt s-i realizeze un scop oarecare i a ales pentru aceasta

299
300
301

Furdui S. Dreptul contravenional. Op. cit., p. 91.

Guuleac V. Tratat de drept contravenional. Op. cit., p. 101.
Codul contravenional al RM, art. 1.

186

calea aciunii ilicite, voina sa fiind liber i contient, nseamn c a acionat cu vinovie. Ca i
n dreptul penal, menioneaz A. Iorgovan, vinovia n materia dreptului administrativ i celui
contravenional preia dou forme: intenie i culp. Aadar, se consider c exist vinovie atunci
cnd fapta care reprezint un pericol social este svrit cu intenie sau din culp.
Ilicitul contravenional poate s constea dintr-o aciune, dintr-o inaciune sau din fapte
comisiv-omisive, legate indisolubil de o anumit aptitudine psihic a autorului acestor fapte fa de
consecinele lor negative. n ceea ce privete aceast aptitudine psihic, vinovia, consider c
pentru contravenie dreptul comun l reprezint dreptul penal. Ca atare, pentru a nelege
semnificaia formelor vinoviei n dreptul contravenional va trebui s ne raportm la legislaia i
doctrina penal i nu la doctrina i legislaia civil.
n viziunea autorului S. Furdui, culpabilitatea este un element obligatoriu al structurii
contraveniei, care include: 1) fapta ilicit comis cu vinovie; 2) fapta cu pericol social mai redus
dect infraciunea; 3) fapta prevzut i sancionat prin legea contravenional trsturi ce o
caracterizeaz juridic302. Vinovia este aptitudinea psihic contient i voit a persoanei trase la
rspundere contravenional fa de fapta comis i urmrile sale, aptitudine manifestat sub dou
forme: intenie sau culp. El consider c formele vinoviei intenia i culpa se difereniaz
prin dou elemente: a) de contiin (factorul intelectiv, de prevedere, de reprezentare) i b) de
voin (factorul volitiv), ntre acestea existnd o strns legtur, corelndu-se reciproc n mod
continuu. Pentru ca s existe vinovie, persoana care a comis contravenia trebuie s fie
responsabil, adic s-i dea seama de semnificaia i valoarea aciunilor sale, de a le putea stpni i
dirija. Responsabilitatea presupune existena celor dou elemente: de contiin i de voin, lipsa
oricreia dintre acestea atrage inexistena contraveniei, datorit lipsei de vinovie, conchide autorul
respectiv. Pentru existena contraveniei, att contiina, ct i voina trebuie s fie liber exprimate,
neviciate i nedeformate, dac ns aceste elemente au fost atacate prin eroare sau constrngere, nu
mai exist vinovie i, implicit, contravenie.
n urma sintezei rezultatelor analizei coninutului juridic al contraveniei, propunem urmtoarea
ei definiie: Constituie contravenie fapta aciunea sau inaciunea ilicit, cu un grad de
pericol social propriu, svrit cu vinovie, care atenteaz la valorile sociale ocrotite de lege
i alte acte normative ale organelor abilitate, care poate fi sancionat potrivit Codului
contravenional.

302

Furdui S. Dreptul contravenional. Op. cit., p. 89.

187

 3. Coninutul constitutiv al contraveniei

Trsturile eseniale ale contraveniei sau coninutul ei juridic determin criteriile generale de
difereniere a acesteia de alte forme de ilicit juridic (infraciuni sau abateri), dar ele nu pot servi la
particularizarea faptelor ilicite, la cunoaterea trsturilor i elementelor ce formeaz
contravenia303.
De aceea este necesar ca fapta contravenional s fie analizat i sub raportul coninutului
constitutiv, prin care se nelege totalitatea elementelor stabilite de normele de drept contravenional,
de a cror existen depinde calificarea juridic a faptei ilicite n calitate de contravenie.
Coninutul constitutiv al contraveniei se reglementeaz de norma incriminatoare i poate fi
definit ca totalitate de condiii stipulate de lege pentru caracterizarea unei fapte de drept
contravenional304.
Deci, prin coninutul constitutiv al faptei contravenionale, se nelege ansamblul de elemente i
trsturi caracteristice i definite nemijlocit n norma juridic, care stabilete sanciunea sau o alt
norm la care se face trimitere pentru a constata i sanciona fapta contravenional.
n tiina dreptului se face distincie ntre coninutul juridic, care cuprinde condiia privind
existena faptei sancionate de lege sau care i determin gravitatea, i coninutul constitutiv, ce
cuprinde totalitatea condiiilor necesare pentru existena contraveniei i pe care le ndeplinete
fptuitorul305. Coninutul constitutiv, fiind prevzut, ntotdeauna, n norma incriminatoare, nu poate
lipsi din coninutul juridic al contraveniei.
Prin coninutul constitutiv al contraveniei nelegem totalitatea elementelor stabilite n normele
de drept, de a cror existen depinde calificarea faptei ilicite ca o contravenie. Fapta
contravenional este un fenomen al realitii nconjurtoare, iar coninutul ei l constituie
construcia logic i noiunea juridic a acestei fapte, care exprim nsuirile i caracteristicile
eseniale ale acestui fenomen real i care poate fi privit ca raport antisocial306.
Legiuitorul nu inventeaz trsturile caracteristice faptei ilicite, ele se conin n realitate, iar el
nu face altceva dect s le selecteze pe cele mai importante, mai specifice pentru a da expresie
coninutului contraveniei. Construcia logic a contraveniei este fixat n normele de drept,
devenind astfel sancionabil.
Elementele care se refer la condiiile de existen a contraveniei la nivelul laturilor sale
fundamentale formeaz coninutul contraveniei. Coninutul reprezint ansamblul caracteristicilor
303
304
305
306

Guuleac V. Tratat de drept contravenional. Op. cit., p. 105.

Mitrache C. Drept penal romn. Partea general. Ediia a III-a. Bucureti: ansa, 1999, p. 82-83.
Draghici C. .a. Op. cit., p. 35.
Orlov M., Belecciu t. Op. cit., p. 160.

188

specifice, tipice i eseniale ale obiectului, laturii obiective, subiectului i laturii subiective a
contraveniei, indicate n ipoteza normei de contravenionalizare307.
n literatura de specialitate exist o unanimitate de opinii n privina elementelor constitutive
obligatorii ale contraveniei. Cea mai des ntlnit, susinut i de noi, este cea de-a patra variant:
obiect, latura obiectiv subiect i latura subiectiv. Ultima variant este simplu de explicat.
Att timp ct valoarea social concret nu este protejat prin norma material a dreptului
contravenional, aceast valoare social nu poate s constituie obiectul atentrii (obiectul
contraveniei). Odat cu obinerea forei juridice a normei contravenionale materiale, apare obiectul
contraveniei. Toi subiecii dreptului contravenional snt obligai s se conformeze prevederilor
normei materiale, s nu atenteze la obiect (valorile sociale protejate de norma juridic concret). Att
timp ct subiecii dreptului contravenional se afl n raport juridic de conformare cu prevederile
normei materiale, fa de ei pot fi aplicate doar metodele de convingere, i nicidecum cele de
constrngere, inclusiv sanciunile contravenionale. Transformarea raportului juridic de conformare
n cel de conflict, adic atentarea real la obiect, fapt ce constituie latura obiectiv a contraveniei,
servete drept temei de aplicare a msurilor de prevenire, de curmare (stopare) i celor de asigurare a
procedurii contravenionale, ns nu servete drept temei de aplicare fa de atentator a sanciunii
contravenionale. Pentru aceasta este necesar stabilirea vinoviei (latura subiectiv) a fptuitorului
unei fapte contravenionale. Totodat, nu fiecare autor al faptei este i subiect al contraveniei. Deci
latura subiectiv nu poate fi stabilit nainte de a fi constatat autorul unei fapte contravenionale,
care ntrunete condiiile subiectului activ al contraveniei308.
Lipsa a cel puin unuia din elementele nominalizate: obiect, latura obiectiv, subiect i latura
subiectiv, are drept consecin lipsa coninutului de contravenie. Fiecare element constitutive este
format, la rndul su, dintr-un anumit numr de trsturi caracteristice. Pericolul social i ilicitul,
fiind trsturi generale, nu aparin vreunui element aparte din coninutul constitutiv a contraveniei,
n schimb, ele ncheag toate aceste elemente, dndu-i form i coninut contraveniei. Legtura
dintre trsturile i elementele constitutive ale contraveniei, precum i semnificaia lor la calificarea
faptei contravenionale, este incontestabil.
Spre deosebire de elementele contraveniei, care snt doar patru la numr, trsturile
caracteristice a acestei fapte snt mai multe i diverse.

307
308

Furdui S. Drept contravenional. Op. cit., p. 91.

Guuleac V. Drept contravenional ramur sau subramur a sistemului de drept n Republica Moldova? n: revista Legea i
viaa, martie, 2011, p. 18.

189

Trsturile caracteristice ale contraveniei n: permanente i variabile309. Cele permanente snt

stabilite pe deplin n normele de drept sau de teoria dreptului (vrsta rspunderii contravenionale a
persoanei fizice art. 16 alin. (1) i (2); vinovia art. 14 alin. (2); contravenia art. 10 din
CC al RM), iar variabile trsturile al cror coninut nu este fixat concret (nerespectarea regimului
fitosanitar i de carantin art. 188 CC al RM).
A. Obiectul contraveniei. Obiectul contraveniei este acel factor al coninutului juridic al
contraveniei ce const n valoarea social i relaiile sociale generate de aceasta vtmate prin
aciunea sau inaciunea interzis de norma contravenional. Dreptul contravenional ocrotete
valorile sociale importante care nu snt protejate de legea penal. Valorile sociale aprate de normele
contravenionale i relaiile juridice generate de aceast ocrotire constituie obiectul contraveniei.
Obiectul contraveniei nu trebuie confundat cu instrumentele sau mijloacele materiale, cu ajutorul
crora a fost comis contravenia, i nici cu lucrurile produse prin contravenie310.
Pentru aprarea valorilor sociale indicate n art. 2 din Codul contravenional al RM, prin organul
legislativ, statul a reglementat numeroase relaii sociale care se refer la conduita oamenilor fa de
aceste valori. Obiectul reflect acele relaii i valori sociale la care a atentat subiectul311.
n concluzie, putem meniona c obiectul contraveniei formeaz valorile sociale i relaiile
sociale create n jurul i datorit valorilor, protejate de legea contravenional, care snt prejudiciate
sau puse n pericol prin comiterea faptei contravenionale.
B. Latura obiectiv a contraveniei. Dup cum am menionat deja, fiecare element din
coninutul constitutiv al contraveniei este format dintr-un sistem de trsturi caracteristice prevzute
n normele de drept contravenional. Latura obiectiv, ca element constitutiv al contraveniei, este
alctuit din acele trsturi care caracterizeaz materialitatea faptei. Reprezentanii doctrinei penale
includ n categoria trsturilor obligatorii ale laturii obiective: pericolul social, consecinele negative,
raportul cauzal.
Latura obiectiv a contraveniei indic coninutul i modalitatea atentrii de ctre subiect asupra
obiectului (valorilor protejate). Ea poate fi definit ca aciunea sau inaciunea ilicit productoare
de consecine socialmente periculoase sau care amenin anumite valori, relaii sociale, bunuri ori
interese legitime i care este considerat ca ilicit n legea contravenional312.

309
310
311
312

. . . Op. cit., p. 43.

Hotca A. M. Op. cit., p. 121.
Guuleac V. Tratat de drept contravenional. Op. cit., p. 106.
Guuleac V. Tratat de drept contravenional. Op. cit., p. 106.

190

n doctrina autohton, majoritatea autorilor snt de prerea c prile componente ale laturii
obiective snt: elementul material, rezultatul periculos, raportul de cauzalitate i unele condiii de
loc, timp, mod, mprejurri313.
C. Subiectul contraveniei. n literatura de specialitate, deseori, sintagma subiectul
contraveniei este asociat cu sintagma fptuitorul ilicitului contravenional, fapt care este puin
discutabil. Considerm c, practic, orice subiect al dreptului contravenional poate fi subiect al
contraveniei, avnd, n fiecare caz concret, o calitate concret determinat de lege.
Contravenia, fiind o activitate ilicit, este atribuit unei persoane care a nclcat obligaia de
conformare. Cu excepia minorilor sub 18 ani (n cazurile stabilite prin lege 16 ani) i
iresponsabililor permaneni, toi membrii societii snt susceptibili de a svri contravenii, avnd
calitatea de subieci activi ai contraveniei. Pe de alt parte, toi subiecii de drept contravenional
snt titulari de valori sociale, care pot fi vtmate prin contravenie, astfel acetia devenind subieci
pasivi ai contraveniei. Aadar, fie activi, fie pasivi, toi subiecii de drept contravenional pot fi
antrenai n desfurarea unui ilicit contravenional.
Prin subiect, n general, n literatura juridic se nelege calitatea de subiect de drept, noiune
care exprim calitatea, capacitatea, nsuirea, aptitudinea sau posibilitatea care ngduie oamenilor
s participe individual sau colectiv la raporturi juridice ca titulari de drepturi i obligaii314, adic
subiectul de drept este titularul drepturilor i obligaiilor juridice.
Generic, snt subieci de drept att titularul drepturilor i obligaiilor izvorte direct din lege, ct
i titularul drepturilor i obligaiilor rezultate din raporturile juridice sau din svrirea faptelor
juridice315.
Subieci ai contraveniei snt: autorul raportului de conflict declanat cu vinovie (subiectul
activ) i victima acestui raport (subiectul pasiv). Subiecii contraveniei snt factori preexisteni
comiterii contraveniei pentru c subiectul activ i cel pasiv erau n fiin naintea svririi acesteia.
Noiunea de subiect al contraveniei nu trebuie confundat cu cea de subiect de drept
contravenional, deoarece acesta constituie genul proxim al speciei subiect al contraveniei.
Diferena specific o reprezint subiectele raporturilor contravenionale de conformare
(cooperare). Raporturile contravenionale de cooperare (conformare) snt acele raporturi juridice
dintre stat i persoanele obligate s se supun conduitei prevzute de norma contravenional, care
apar prin intrarea n vigoare a legii contravenionale ce stabilete contravenia. Subiectele de drept

313
314
315

Orlov M. Drept administrativ. Op. cit., p. 154.

Manda C. Drept administrativ: tratat elementar. Bucureti: Lumina Lex, 2007, p. 384.
Ibidem, p. 384.

191

contravenional snt persoanele care devin parte la raporturile juridice de conformare i celor de
conflict (de contradicie, de represiune, de constrngere sau de rspundere).
Fa de aceste precizri rezult c subiecii contraveniei snt subieci de drept contravenional
care apar n calitate de pri ale raportului juridic contravenional de conflict, adic persoanele
implicate n comiterea contraveniei, prin svrirea acesteia sau prin suportarea consecinelor
ilicitului contravenional316.
Doar oamenii pot fi subieci de drept individual, ca persoane fizice, sau n cadrul organizat a
unor grupri sociale, ca persoane juridice.
Noiunea de subiect activ al contraveniei. Este subiect activ al contraveniei persoana fizic
sau juridic care comite cu vinovie o fapt prevzut de legea contravenional prin acte de
executare, de determinare sau de complicitate317. Subiectul activ al contraveniei nu se confund cu
fptuitorul, deoarece calitatea de fptuitor (contravenional) este dat de mprejurarea comiterii unei
fapte prevzute de legea contravenional, care poate sau nu s fie contravenie. Fptuitorul devine
subiect activ al contraveniei numai dac fapta pe care a comis-o realizeaz toate condiiile obiective
i subiective de existen a contraveniei. Relaia dintre noiunea de fptuitor i subiect activ al
contraveniei este una gen-specie. Din subiectele raporturilor juridice contravenionale, subiectul
activ al contraveniei se identific numai cu subiectul pasiv al rspunderii contravenionale.
Condiiile generale de obinere a statutului de subiect activ al contraveniei de ctre
persoana fizic. Determinarea corect a condiiilor generale ale subiectului activ al contraveniei
(persoana fizic) este condiionat de clasificarea lor, trsturile ce caracterizeaz un subiect activ
particular.
De menionat c instituia rspunderii contravenionale a persoanei juridice este o noutate
absolut att pentru doctrina naional, ct i pentru legislator. Din aceste considerente, pentru tiina
dreptului contravenional rmn fr de rspuns multiple ntrebri n ceea ce privete:1) persoana
juridic, ca subiect activ al contraveniei; 2) mecanismul desfurrii ilicitului contravenional
(latura obiectiv a contraveniei); 3) manifestarea laturii subiective a persoanei juridice; 4)
realizarea principiilor individualizrii pedepsei i rspunderii contravenionale personale etc.
Subiectul pasiv al contraveniei (victima). Subiectul pasiv al contraveniei este persoana fizic
sau juridic titular a valorii sociale vtmate prin contravenie. Altfel spus, subiectul pasiv al
contraveniei este victima acesteia sau persoana vtmat. Spre deosebire de subiectul activ al

316
317

Guuleac V. Tratat de drept contravenional. Op. cit., p. 109.

Hotca A. M. Op. cit., p. 124.

192

contraveniei, victima nu trebuie s ndeplineasc nicio condiie general dect aceea de a i se fi

cauzat o vtmare material sau moral prin contravenie. Nu trebuie ns s se confunde, chiar dac
de cele mai multe ori este aa, persoana vtmat prin contravenie cu persoana prejudiciat prin
aceasta318. Persoana prejudiciat este cea care a suferit un prejudiciu material sau moral prin
contravenie. Aceast persoan este subiect de drept civil, adic titulara aciunii civile ce rezult din
svrirea contraveniei. De exemplu, n cazul contraveniilor prevzute de Capitolul IX al Codului
contravenional al RM319, privind protecia mediului, subiectul pasiv al majoritii contraveniilor
este statul, iar subiectul de drept civil poate fi persoana fizic sau juridic prejudiciat prin
comiterea cu vinovie a unei fapte contravenionale.
Latura subiectiv, ca element al coninutului constitutiv al contraveniei, se refer la atitudinea
psihic a autorului ilicitului fa de fapta svrit i urmrile ei. Elementul principal al laturii
subiective este vinovia cu formele ei. La majoritatea contraveniilor, acest element constitutiv are
forma de intenie, ns la unele fapte se poate ntlni i culpa.
Dup cum s-a menionat deja, doctrina dreptului contravenional nu conine soluii de stabilire a
laturii subiective, ca element constitutiv al contraveniei, comise de ctre persoana juridic.
Aptitudinea psihic a fptuitorului (persoana fizic) fa de aciunile sau inaciunile sale i
consecinele acestora este format din stri efective, cum ar fi: motivele sau mobilurile care
determin comiterea faptei; stri intelective, cum este atitudinea contiinei fa de fapt, adic
vinovia; stri volitive, cum este voina de a svri fapta i scopul320.
Ca element al laturii subiective, prin voina de a svri contravenia, se nelege c fptuitorul
din iniiativa sa proprie i neconstrns de nimeni a trecut la comiterea ei. Vinovia este un semn
principal al laturii subiective, care se manifest n atitudinea psihic a fptuitorului fa de fapta
prejudiciabil svrit i urmrile acesteia.
Formele de baz ale vinoviei snt: intenia i imprudena.
Intenia este cea mai rspndit form a vinoviei att n practica judiciar, ct i n legislaie.
Intenia direct se consider numai n cazul cnd persoana care a svrit o contravenie i ddea
seama de caracterul prejudiciabil al aciunii sau inaciunii sale, a prevzut urmrile ei prejudiciabile
i le-a dorit321. Intenia indirect se consider n cazul cnd persoana care a svrit contravenia i

318
319
320

321

Hotca A. M. Op. cit., p. 131.

Codul contravenional al RM, art. art. 109-158.
. ., . . . . . , ,
. : , 2001, p. 82.
Baltag D. Teoria rspunderii i responsabilitii. Op. cit., p. 165.

193

ddea seama de caracterul prejudiciabil al aciunii sau inaciunii sale, a prevzut urmrile ei
prejudiciabile i a admis, n mod contient, survenirea acestor urmri.
Imprudena, la rndul ei, are dou forme: sinencrederea i ncrederea exagerat n sine. Se
consider c fapta este comis prin impruden, forma sinencrederea atunci cnd persoana prevede
caracterul social periculos al aciunii sau inaciunii sale, prevede consecinele social periculoase,
ns nu le dorete i face tot posibilul pentru a le evita. n cazul sinencrederii, persoana, prevznd
caracterul social periculos al faptei sale i consecinele acesteia (elementul intelectiv), nu dorete
survenirea urmrilor (elementul volitiv). Persoana comite o contravenie prin impruden (forma
neglijenei contravenionale) atunci cnd nu prevede caracterul social periculos al aciunii sau
inaciunii sale, ns a avut i posibilitatea i obligaia s le prevad.
Neglijena constituie unica form a vinoviei n cazul n care persoana nu prevede caracterul
social periculos al faptei sale.
Semnele facultative ale laturii subiective a contraveniei snt: motivul i scopul. Motivul este
imboldul interior care determin persoana s svreasc contravenia i i dirijeaz voina n
momentul svririi ei. Scopul reprezentarea pe plan mintal a rezultatului care va aprea n urma
svririi faptei contravenionale, rezultatul urmrit de ctre fptuitor.
4. Cauzele de inexisten a contraveniei
De-a lungul evoluiei dreptului, concepiile despre existena sau inexistena contraveniei (ca
specie de infraciune), a existenei sau inexistenei rspunderii i aplicarea sau neaplicarea
sanciunilor au avut i ele un parcurs corespunztor. De fapt, nici n prezent nu exist o unanimitate
de opinii n privina cauzelor care determin inexistena ilicitului, inexistena rspunderii juridice
sau nesancionarea fptuitorului322. Mai mult dect att, n literatura de specialitate deseori se
confund sintagmele cauzele care nltur caracterul contravenional al faptei (cauzele de
inexisten a contraveniei); cauzele care nltur rspunderea contravenional; cauzele care
nltur aplicarea sanciunilor contravenionale.
n ceea ce ne privete, susinem n totalitate opinia savantului A. Hotca, potrivit cruia cauzele
de inexisten a rspunderii contravenionale nu trebuie confundate cu cauzele de inexisten a
contraveniei, deoarece primele nu exclud alte forme de rspundere, n timp ce, de regul,
inexistena contraveniei atrage i inexistena altor forme de rspundere. Mai mult dect att, n
situaia incidenei cauzelor de inexisten a contraveniei lipsesc toate elementele raportului

322

Hotca A. M. Op. cit., p. 214.

194

contravenional de conflict, pe cnd n situaia incidenei cauzelor de inexisten a rspunderii

lipsete numai unul sau dou dintre elementele acestui raport323.
Cauzele de inexisten a contraveniei trebuie delimitate de cauzele de nerspundere, numite n
doctrin: cauze care nltur rspunderea; cauze exoneratoare de rspundere; cauze de impunitate;
cauze de nepedepsire; cauze de neresponsabilitate etc324. Cauzele de inexisten a contraveniei snt
stri, situaii sau mprejurri care mpiedic realizarea coninutului contraveniei. n schimb, n cazul
cauzelor de nerspundere contravenional, fapta este contravenie, ns ea nu atrage efectul
inevitabil aplicarea sanciunilor contravenionale.
Deci, att doctrina, ct i legislaia naional i a altor state admite prezena unor stri, situaii,
mprejurri, n care caracterul contravenional obinuit al faptei s fie, n mod excepional, nlturat.
Snt situaii cnd legea prevede c, dei snt ntrunite toate elementele i condiiile rspunderii
juridice, aceasta totui nu opereaz. Este vorba despre cauzele care nltur caracterul
contravenional al unor fapte ilicite.
Dac lum n considerare faptul c contravenia se deosebete de infraciune prin caracterul
prejudiciabil al faptei i prin valoarea relaiei sociale lezate, atunci este logic s considerm c
circumstanele care nltur caracterul penal al unei fapte ilicite snt aplicabile i n sfera dreptului
contravenional, cu rectificrile de rigoare.
Doctrina i legislaia naional n domeniul investigrii, reglementrii i combaterii ilicitului
contravenional au preluat mult din doctrinele altor state. Bazndu-ne pe rezultatele analizei
diverselor concepii privind cauzele care nltur caracterul contravenional al faptei, menionm c
orice fapt concret, svrit de ctre o persoan, are caracter contravenional atunci cnd conine
trsturile eseniale stipulate n Codul contravenional i ntrunete condiiile pentru a fi ncadrat n
dispoziiile acestuia. Lipsa oricrei dintre aceste trsturi eseniale exclude existena caracterului
contravenional al faptei i, n consecin, exclude i rspunderea contravenional n acel caz
concret.
Cauzele care nltur caracterul contravenional al faptei snt acele mprejurri, stri ori situaii a
cror existen n timpul svririi faptei fac ca realizarea eficient a vreuneia dintre trsturile
eseniale s devin imposibil. Amintim c, aceste trsturi snt: gradul de pericol social al faptei,
svrirea cu vinovie a acesteia, calificarea fcut de lege ca fiind contravenie i posibilitatea
aplicrii pedepsei contravenionale325.

323
324
325

Hotca A.M. Op. cit., p. 219.

Ibidem.
Guuleac V. Drept contravenional. Op. cit., p. 111.

195

n toate cazurile de ntrunire a acestor trsturi sntem n prezena unei contravenii, care,
desigur, atrage rspunderea contravenional.
Excepie de la regula general fac cauzele expres prevzute de lege. Actuala lege
contravenional prevede urmtoarele cauze care nltur caracterul contravenional al faptei comise,
precum i, evident, rspunderea contravenional: 1) starea de iresponsabilitate (art. 20); 2) legitima
aprare (art. 21); 3) starea de extrem necesitate (art. 22); 4) constrngerea fizic i/sau psihc (art.
23); 5) riscul ntemeiat (art. 24); 6) cazul fortuit (art. 25)326.

326

n prezenta lucrare nu dispunem de posibilitatea de a examina fiecare cauz de inexisten a contraveniei.

196