Les tats face aux nouveaux acteurs

Samy Cohen

La question des rapports entre les acteurs transnationaux (ATN) et les tats a donn lieu,
depuis le dbut des annes 19901 , une abondante littrature. en croire certains auteurs, en
quinze ans, un nouvel quilibre des pouvoirs se serait instaur entre les tats et cet ensemble
htroclite constitu par les ONG (organisations non gouvernementales), les firmes
multinationales, les oprateurs financiers, les migrants, les terroristes, les trafiquants de
drogue, les mafias et une infinit dautres acteurs privs. La monte en puissance des ATN
aurait considrablement transform le paysage international, abolissant la position de
monopole que dtenaient les tats sur la scne mondiale. La politique trangre, nous dit-on,
serait devenue obsolte 2 . Le discours sur le dclin de la souverainet tatique sest
progressivement impos. Une nouvelle doxa est ne.
Le troisime chiquier
Au dbut des annes 1990, James Rosenau, lun des penseurs les plus marquants de ce
courant, dveloppe lide quavec la mondialisation et la transnationalisation , nous
sommes entrs dans une re de turbulences mondiales3 . Ltat ne disparat pas, mais il na
plus les mains libres et ne contrle plus les vnements. Pour lui, le systme intertatique ne
constitue plus le pivot central de la vie internationale. Il coexiste avec un systme
multicentr , les acteurs non tatiques devenant les dterminants principaux de la politique
trangre. Le sentiment de soumission et de loyaut des individus et des groupes lgard des
autorits tatiques faiblit, alors que leur capacit smouvoir pour un drame lointain
saccrot. Les comptences effectives des gouvernements nationaux se sont rodes avec la
prolifration des groupes transnationaux. Une vritable bifurcation sest opre entre le
monde des tats et le monde multicentr , chacun deux obissant des principes
contradictoires : alors que le premier continue tre anim par des motivations classiques
dapptit de puissance et de sauvegarde de sa souverainet, la recherche de lautonomie prime
pour le second.
Cette vision de ltat se retrouve galement chez lconomiste britannique Susan
Strange qui sest particulirement intresse la monte en puissance des grandes entreprises
multinationales et des marchs financiers libres. Alors que les tats taient avant les matres
du march, ce sont maintenant les marchs qui, sur ces questions cruciales, sont les matres
des gouvernements et des tats , crit-elle4 . Les acteurs traditionnels, diplomates et
gnraux, lui apparaissent moins dcisifs que les banquiers, les hommes daffaires et les
mdias5 . En France, lun des auteurs les plus reprsentatifs de cette cole de pense, Bertrand
Badie, se rjouit, quant lui, de la revanche de la socit civile sur ltat, ce dernier lui
apparaissant comme de plus en plus dfi par les acteurs primordialistes subnationaux
(clans, ethnies, tribus, minorits qui srigent en peuples ) ou transnationaux (mouvements
pan-religieux ou pan- linguistiques) 6 . Il reprend lide selon laquelle le monde
multicentr marque le triomphe du principe dautonomie 7 . Face au monde des tats qui
demeure, avec ses principes traditionnels et les pratiques qui lui sont propres, se constitue un
autre monde comptant infiniment dacteurs cherchant dabord protger et promouvoir leur

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autonomie, jouant davantage de la coopration (ou du refus de coopration) que de la force, et
chappant aux normes traditionnelles de la diplomatie 8 .
Le principe de territorialit ne constitue plus quun cadre dallgeance dpass , note
quant elle Jospha Laroche9 . Ltat est mis en chec jusque dans ses fonctions
scuritaires les plus traditionnelles par des rseaux terroristes ou par des mafias, dfi dans
son monopole de la violence physique lgitime, mais aussi dans son aptitude prserver et
contrler la valeur des richesses nationales 10 . La prolifration de menaces infra-tatiques,
telles que le terrorisme ou le trafic des drogues, contribue l rosion de ltat. Les
attentats du 11 septembre revitalisent cette vision de l tat impotent , incapable de
contrler ces enfants terribles de la mondialisation.
Tous semblent faire leur la mtaphore du troisime chiquier chre Joseph Nye, qui
compare le nouveau partage du pouvoir dans le monde un jeu dchecs trois dimensions.
Sur lchiquier suprieur celui de la force arme le pouvoir est trs largement
unidimensionnel et domin par les tats-Unis. Sur lchiquier intermdiaire celui des
rapports de forces conomiques le monde est multipolaire et le pouvoir se partage entre les
tats-Unis, lEurope et le Japon. Sur le troisime chiquier celui des relations
transnationales et des acteurs non-tatiques le pouvoir est trs largement dispers et chappe
au contrle des gouvernements11 .
Cette approche parat discutable pour deux raisons majeures : dune part, linfluence
accorde aux acteurs transnationaux est excessive, et leur prsence nintroduit pas une
reconfiguration du systme international ; dautre part, la vision transnationaliste contribue
dlgitimer ltat en constatant son incapacit rguler les problmes mondiaux. Elle
empche galement de se poser les vraies questions, qui relvent moins de la problmatique
de l impuissance de ltat que de la gestion malencontreuse des politiques publiques face
la monte des menaces scuritaires , comme le terrorisme et la criminalit internationale.
Htrognit des acteurs non tatiques
Le rapport de forces entre tats et acteurs non tatiques sest certes modifi ces dix
dernires annes, mais pas au point dentraner un retournement du monde. Il ne sagit pas
ici de nier les transformations qui affectent nos socits. Le nombre des acteurs
transnationaux sest considrablement accru au cours de la dernire dcennie grce au
dveloppement des technologies de la communication et la mondialisation de problmes tels
que lenvironnement ou les droits de lhomme. Une multitude dONG sont prsentes sur la
scne mondiale et leur action ne peut tre ignore. Mais les acteurs transnationaux ont-ils
rellement fait reculer ltat ? Le pouvoir a-t-il bascul vers les acteurs non tatiques ? On en
doute.
vitons demble de commettre un anachronisme. Cette perspective transnationaliste
donne limpression dun chamboulement apparu au cours de ces douze quinze dernires
annes la faveur de la fin de la guerre froide changement contrastant avec la priode o
ltat dtenait tous les pouvoirs. Or il nen est rien. Le monde des gouvernements et le monde
des peuples ont toujours coexist, interfrant lun avec lautre12 . La mondialisation elle-mme
nest pas un phnomne contemporain. Les flux migratoires, commerciaux, la circulation des
ides, la propagation de mots dordre religieux ont depuis longtemps montr quaucun tat
nexerait une souverainet absolue. Les frontires taient dj poreuses du temps de la
confrontation Est-Ouest. Les terroristes et les trafiquants de drogue nont pas attendu
leffondrement du mur de Berlin pour le vrifier. Des historiens comme Fernand Braudel ou
Immanuel Wallerstein ont montr les origines des mondialisations historiques 13 . Braudel,
en particulier, souligne comment la mondialisation romaine, notamment, avait apport le

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sentiment dune citoyennet plantaire, comment la colonisation aux XVe et XVIe sicles a
contribu la diffusion du savoir, et comment des religions tel le christianisme et lislam ont
impos leur caractre universel.
Il y a plus grave : lapproche transnationale ne tient pas compte de lhtrognit de
chacun des deux mondes . Elle additionne des lments disparates pour aboutir une seule
et mme conclusion : l inutilit de ltat- nation. Puissance des uns, faiblesse des
autres ? Tout dpend de quel type dacteur transnational il est question, face quel type
dtat.
Commenons par le monde multicentr . Le monde des acteurs transnationaux
(souvent appels nouveaux acteurs ) na pas de vritable cohrence. La thorie des
turbulences mondiales met dans un mme sac lapparition de nouvelles menaces
(risques de prolifration nuclaire, dveloppement des mafias, terrorisme, trafic de drogue,
etc.) et la monte en puissance dATN tels les multinationales, les ONG ou les immigrs,
comme si tous ces phnomnes produisaient les mmes effets sur tous les tats. Or ce nest
pas le cas : le crime organis reprsente une menace pour ltat ; pas les ONG, dont certaines
travaillent de concert avec lui, lui servant mme souvent de sous-traitant (notamment en
matire daide au dveloppement et daction humanitaire).
Quant la suppose monte en puissance des ATN, elle repose le plus souvent sur
des donnes approximatives. On prtend, par exemple, que les ONG seraient 38 00014 . Ce
chiffre est peu significatif. Il amalgame des associations de nature trs diffrente par leurs
objectifs, leurs valeurs, leur action et la relation quelles entretiennent avec les tats15 . Cest
un monde htrogne et souvent concurrentiel. La notion mme dONG renvoie des ralits
diffrentes selon les pays, les priodes et les enjeux. Les ONG capables dexercer une
influence sur les tats sont trs peu nombreuses. Dans un autre domaine, celui de la
criminalit internationale , les connaissances reposent sur des sources souvent alatoires
(rapports de services secrets, enqutes sensation de certains journaux, tmoignages
fragmentaires, donnes statistiques invrifiables, etc.) 16 . De plus, la dfinition juridique du
crime organis ou de dlinquance conomique et financire transnationale reste trs floue
et ne rencontre pas de consensus international. On comptabilise ple- mle les mafias, les
gurillas, les trafiquants de drogue, les organisations terroristes, sans que lon puisse toujours
dmler cet cheveau compliqu, dautant que le mme acteur peut remplir plusieurs rles en
mme temps. Certains limitent la dfinition de blanchiment dargent sale largent
provenant du trafic de drogue ; dautres, toutes les formes dinfraction. Le phnomne
mafieux ne constitue pas toujours une menace nouvelle . La mafia italienne, les triades
chinoises, les Yakusa japonais sont des socits sculaires dont les racines plongent dans
lhistoire de leur peuple, en relation parfois quasi symbiotique avec les dirigeants politiques
de leur pays. Leur objectif nest dailleurs pas de dfaire ltat mais de linfluencer par le
biais de la corruption afin datteindre des objectifs conomiques.
La rsistance de ltat post-moderne
Quant au monde des tats , il nest pas plus homogne que celui des acteurs non
tatiques. vitons la simplification consistant traiter du problme de lrosion de la
souverainet de manire globale, comme si elle touchait tous les tats de manire
indiffrencie. Parler de l tat sous une forme rifie est dnu de sens. Il y a des rosions
gagnantes aussi bien que des perdantes , selon le type dtat qui les subit. Ici aussi on
observe des tendances contradictoires. La souverainet se distribue de manire trs
ingale . Entre les tats chous 17 , les quasi- tats 18 et autres pseudo-tats
rongs par les guerres civiles, incapables de maintenir un minimum de cohsion sociale, et les

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dmocraties prospres aux institutions relativement robustes du monde occidental, la
comparaison est difficile. La notion de turbulence mondiale na pas le mme sens pour les
tats-Unis, superpuissance, et la Gambie, micro-tat. La mondialisation est perue
diffremment par chaque pays : avantage pour les uns ; source de problmes sans issue,
court et moyen termes, pour les autres. Affirmer, face la criminalit et au terrorisme
transnational, que ltat nest plus en mesure dassumer ses responsabilits est galement
excessif. Tout dpend de quel tat il sagit et de quelle menace on parle.
On pourrait, pour plus de clart, distinguer avec Robert Cooper trois grands types
dtat19 : 1) les tats prmodernes , qui nont pas accd une vie dtat-nation dot de
frontires fixes, dun gouvernement dot du monopole de la violence lgitime et capable de
dployer une vritable politique trangre. On range dans cette catgorie la Somalie et
lAfghanistan ; 2) les tats modernes (la Chine, le Pakistan, le Brsil, etc.) trs attachs
leurs intrts nationaux, pour lesquels lide de souverainet et de frontires joue un rle
important ; 3) les tats post-modernes , cest--dire les dmocraties de type occidental qui
ont rejet lusage de la force pour rgler leur diffrends et dont la scurit repose en grande
partie sur la transparence de leur politique trangre et linterdpendance de leur conomie20 .
Les tats pr- modernes sont les plus dmunis face aux consquences de la
mondialisation, notamment les trafics illicites, le dveloppement de flux migratoires non
contrls, etc. Ces tats faillis, pays pauvres ou en guerre civile sont privs dautorit ou de
gouvernement central lgitime capable dagir efficacement. Tout autre est la situation des
tats dits post-modernes qui ont fait le pari de louverture des frontires. Considrs
comme les plus vulnrables aux dfis transnationaux, ceux sont eux qui, paradoxalement,
rsistent le mieux aux attaques contre leur souverainet. Ce sont eux qui ont organis la
libralisation des changes et louverture des frontires et qui en ont le plus profit21 .
LEurope a permis des tats dont linfluence conomique tait dclinante de simposer
lextrieur comme des puissances commerciales mondiales22 . La mondialisation nest pas, au
demeurant, synonyme de retrait complet des tats. Ceux-ci conservent la possibilit
dintervenir dans des domaines essentiels tels que la recherche, lducation, les orientations
budgtaires, la fiscalit, linvestissement et lindustrie.
Le pouvoir des firmes multinationales, ces nouveaux matres du monde , doit tre
galement relativis. De nombreuses tudes le montrent : contrairement une ide rpandue,
ces entreprises ne simplantent pas systmatiquement l o la main-duvre est la moins
chre. Les investissements directs sorientent vers les principaux ples de lconomie
mondiale (tats-Unis, Union europenne et Japon) et les pays mergents. Bien dautres
paramtres interviennent dans leurs dcisions : la stabilit politique et juridique, la capacit de
se dvelopper dans un systme qui garantisse la scurit des personnes et des transactions, la
qualit des infrastructures ; bref, autant de caractristiques dtats solides, stables et bien
organiss. Les entreprises localisant leurs activits aux quatre coins de la plante et quon ne
peut dfinir par un pays dorigine se comptent sur les doigts dune main23 .
Ltat post- moderne ne dtient plus, depuis des lustres, le monopole des relations
extrieures, mais on ne saurait, pour autant, le dfinir comme un acteur parmi les autres .
Cest un acteur majeur du systme international qui garde encore, outre la fonction
traditionnelle de scurit, de prcieuses prrogatives : adaptation lenvironnement
international, incarnation de lidentit nationale, prservation des quilibres gopolitiques,
dfense des valeurs communes. Son rle dans la rgulation des conflits internationaux et des
changes conomiques demeure primordial. En dpit de la monte en puissance des acteurs
transnationaux, les tats post- modernes demeurent les principaux fournisseurs des moyens en
matire scuritaire. Seuls ou collectivement, ce sont les tats qui ont la charge de protger
leurs citoyens et dassurer leur scurit. Affirmer que les tats ont perdu le monopole de la
violence lgitime relve dun discours convenu. Dans les dmocraties, cette lgitimit nest

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pas conteste. Cest dans les tats dits faillis , en proie lanarchie interne, secous par la
guerre civile, dont les gouvernements sont contests et combattus par une fraction de la
population, que la notion de perte du monopole de la violence lgitime revt un sens (cas de la
Sierra Leone, du Liberia, de lAfghanistan, de la rgion des Grands Lacs en Afrique subsaharienne, pour ne citer que quelques exemples).
Quand les nouveaux acteurs renforcent ltat
Loin de faire reculer ltat, les acteurs transnationaux ont tendance le fortifier24 . Le
terrorisme transnational et les attentats du 11 septembre ont eu comme consquence directe le
retour de ltat dans un pays dultra- libralisme comme les tats-Unis. Singulier
paradoxe crit Marie-Claude Smouts la pratique terroriste qui mane dacteurs non
tatiques na pas marqu la victoire du transnationalisme sur ltat. Au contraire, le recours
la puissance publique apparat comme le seul rempart contre la menace diffuse. Ltat est mis
au dfi, il en sort renforc 25 .
Le cas des ONG internationales savre encore plus probant. Par leur pression, elles ont
recr de linterventionnisme tatique. Elles ont, directement ou indirectement, pouss les
tats rompre avec leurs habitudes. Elles les mobilisent et renforcent leur prsence sur la
scne internationale. De nouvelles fonctions sont confies ltat pour faire respecter de
nouvelles rgles de droit international. Les grandes ONG internationales ont contribu
sensibiliser les gouvernements et les opinions la gravit des probl mes environnementaux,
la dtresse des populations victimes des guerres civiles, lhorreur que reprsentaient les
mines antipersonnel pour les civils, aux grandes pidmies virales svissant dans le tiersmonde.
Mais au-del, leur influence est alatoire et dpend trs largement du type dtat auquel
elles sadressent. Si leur stature internationale leur permet de proposer des solutions, les tats
ne sont en aucun cas tenus de les adopter. Des ONG internationales, comme OXFAM26 ou
CARE, exercent une grande influence dans certains pays du Sud, relativement ouverts aux
changes internationaux, qui vivent dans la paix civile. Fortes du soutien considrable
quelles dispensent, dotes de budgets souvent suprieurs celui du pays aid, elles sont en
mesure de peser fortement sur les politiques publiques. Elles compensent, dans certains cas, la
faiblesse de ladministration. En revanche, en Russie, en Core du Nord, Cuba, en Chine,
dans la majorit des pays arabes et islamiques, elles ne jouent pratiquement aucun rle. Dans
le monde clos des dictatures, les grandes ONG MSF, HRW, Amnesty international ou
Greenpeace sont considres avec suspicion. Dans les situations de conflit, leur influence se
rtrcit comme peau de chagrin.
Dans les tats post- modernes, enfin, leur rle varie selon les cas. Elles entretiennent
avec eux des relations complexes, souvent ambigus, faites de coopration et de rivalit. Si les
grandes ONG sont capables de compliquer le jeu diplomatique international de ces tats, elles
ne sauraient les pousser modifier de manire substantielle leur politique trangre ou
prendre une dcision qui serait contraire ce quils considrent comme leurs intrts
fondamentaux. Sur toutes les questions relatives au noyau dur de la souverainet nationale, la
scurit, le modle de dveloppement conomique, les intrts stratgiques, les ONG, en dpit
de leur savoir- faire et le dvouement de leurs militants, nont dautre poids que celui que les
tats veulent bien leur concder27 .
Il faut tre myope pour ne pas voir la capacit de rsistance des tats face aux ONG. Ces
dernires ont obtenu des gouvernements plus dengagements verbaux et de dclarations de
bonnes intentions que dactes concrets. Les quelques avances sont souvent des victoires en
demi-teinte. La plupart mines antipersonnel, Cour pnale internationale ne concernent

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quune partie des tats de la plante, laissant aux autres le libre choix de leur comportement,
et ne prvoient aucune sanction lgard des rcalcitrants. Beaucoup voient dans la
convention dOttawa sur linterdiction des mines antipersonnel, signe en dcembre 1997, la
naissance dune nouvelle forme de politique mondiale et un modle dintervention russie
de la socit civile internationale 28 . Cette convention doit, effectivement, beaucoup au
travail de sensibilisation ralis par les ONG. Mais ce nest pas chercher amoindrir le rle
de ces dernires que de rappeler quelles ne sont pas les seules instigatrices de cette
convention, aboutissement dun long processus de prise de conscience par la communaut
internationale des ravages causs par ce type darmes. Les tats signataires ne les utilisaient
dj plus depuis longtemps. Certains nen ont mme jamais dtenu. linverse, nombre de
ceux qui en font encore usage nont pas sign la Convention. Cette affaire est, en tout cas,
rvlatrice des rapports de force qui se sont institus dans le monde. Des nouveaux acteurs
les ONG interviennent dans des ngociations qui se droulent dtat tat et bousculent
lagenda international, mais leur influence ne sexerce vritablement que sur les tats dj
convaincus ou nayant rien perdre suivre le mouvement.
De mme, contrairement aux souhaits exprims par les ONG et en dpit de leurs
pressions, le statut de la Cour pnale internationale est fortement marqu par le principe de la
non- ingrence et reste tributaire de la bonne volont des tats29 .
Les mouvements alter- mondialistes militent, eux aussi, pour une intervention accrue des
tats, exigeant deux une plus grande implication dans les processus de rgulation
conomique, un partage moins ingal des richesses, une dfense de la culture nationale, un
meilleur contrle des entreprises et des marchs. Les militants voyagent, manifestent,
communiquent entre eux par Internet. Mais toutes ces revendications vont dans le sens du
plus dtat , et non du moins dtat . Les grandes enqutes dopinion montrent une
tendance tout fait comparable. Selon un sondage SOFRES de mai 2000, les Franais
estiment 69 % que cest ltat dlaborer les rgles de lconomie, alors que seuls 26 %
dentre eux font confiance la socit civile (mouvements de citoyens, organisations de
consommateurs) dans ce domaine30 . Quant aux chefs dentreprise, ils en appellent laide
publique ds lors que leurs intrts se trouvent menacs, soit par la concurrence trangre soit
par la dgradation des conditions de scurit conomique.
Ltat est non seulement lune des normes les mieux implantes du systme
international31 , mais cest galement lune des formes dorganisation politique la plus
demande. Les rbellions, les mouvements sparatistes ou autonomistes qui ont recours la
violence ne sattaquent pas ltat dans son essence ; ils visent plutt reconstituer, sur tout
ou partie du territoire national, un tat sous leur contrle. Ils ne sont pas hostiles ltat en
tant que tel. Au contraire. Personne na autant queux le dsir dtat , condition que ce
soit le leur , plac sous leur contrle, dot des attributs normaux de la souverainet et
bnficiant de frontires sres et reconnues . Les Palestiniens ne luttent pas contre ltat
mais contre celui dIsral. Le PKK ne veut pas la disparition de la Turquie mais la
constitution dun Kurdistan autono me. Les Tigres tamouls se sont soulevs contre le
gouvernement cinghalais, mais pas contre ltat- nation. Celui-ci demeure une forme
dorganisation trs apprcie par ceux- l mmes qui le combattent. En tmoignent la
prolifration des tats que le monde connat depuis la dcolonisation, leffondrement de
lURSS et de la Yougoslavie. Toute disparition dun tat se traduit par son partage et la
cration de plusieurs autres entits, affirmant leur souverainet et revendiquant des frontires
et un territoir e.
Solidarit transnationale et allgeance nationale

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Pour les transnationalistes, les nouveaux acteurs sont perus comme libres de
souverainet , affranchis de la contrainte tatique et de toute allgeance nationale et
territoriale. De nouvelles formes didentification se dessinent (), affaiblissant la relation
citoyenne au territoire et ltat-nation, notent Bertrand Badie et Marie-Claude Smouts,
reprenant lune des ides favorites de Rosenau32 . Mais ce dclin de ltat peut, lui aussi, se
discuter. De trs nombreuses ONG sont, en ralit, des organisations gouvernementales ou
quasi gouvernementales , qui entretiennent avec ltat et ses reprsentants des rapports trs
troits. Il y a souvent plus de solidarit entre les ONG et leur gouvernement quentre les
diverses ONG, comme le rappelle Vronique Avril dans son tude sur le Kosovo 33 .
Les entreprises multinationales, qui passent pour tre larchtype de l acteur
transnational affaiblissant ltat, restent, pour la plupart, trs lies leur territoire et leur
tat dorigine. Elles agissent souvent en complment de sa diplomatie. Il sagit moins dun
rapport de domination que de dpendance rciproque et de connivence. De tout temps, ltat a
encourag le dveloppement des grandes entreprises nationales34 . Les gouvernants souhaitent
tous leur succs, dont ils attendent des retombes en termes demploi et de soutien lectoral.
Quant aux diplomates, ils sont rgulirement convis les aider conqurir de nouveaux
marchs. Ltat et les multinationales se rendent des services mutuels, lessor des secondes
favorisant lexpansion conomique du premier35 . La puissance de ces grandes entreprises
continue tre perue par de nombreux dirigeants, en France et dans le reste du monde,
comme un facteur de linfluence internationale. tel point que les responsables de la
diplomatie nhsitent pas les utiliser comme relais de la politique trangre. Lexemple des
compagnies ptrolires est, cet gard, assez difiant.
Au niveau des citoyens, on nobserve pas non plus de dconnexion ou daffaiblissement
du lien ltat-nation au profit dune solidarit transnationale. Daprs les enqutes sur Les
valeurs des Franais , le sentiment dappartenance senracine dabord dans la localit
(pour 43 % des personnes interroges), puis dans le pays tout entier (30 %). Viennent
ensuite la rgion et le monde (10 %) et, en tout dernier, lEurope (avec seulement 5 %). La
majorit des Franais se reconnat dans sa localit et dans sa rgion. La quasi-totalit ne
dpasse pas les frontires nationales , note Yannick Lemel36 .
Impuissance des tats ou carence des politiques publiques ?
La notion mme d impuissance de ltat mrite dtre clarifie. Sagit- il dune
incapacit structurelle , par insuffisance de moyens ou dune panne de volont ? Pour
comprendre la complexit qui caractrise la lutte contre les problmes globaux tels que le
blanchiment dargent sale, le trafic de drogue ou le terrorisme, la grille danalyse applique
par les transnationalistes se rvle largement insuffisante. Le politique et la diplomatie
tatique sont des facteurs quil convient de rinsrer dans la rflexion. La manire dont les
tats et leurs dirigeants peroivent ces menaces, le prix quils sont prts payer pour lutter
contre ces phnomnes, les dilemmes internes auxquels ils se heurtent ne peuvent tre
ignors. Font-ils tout ce qui est en leur pouvoir pour djouer les menaces scuritaires ? Rien
nest moins sr.
Certaines activits illicites sont tolres par des rgimes dmocratiques parce quelles
leur fournissent des revenus substantiels. Certes, de nombreux tats se sont dots dune
lgislation anti-blanchiment. Il sagit de dispositifs institutionnels permettant de centraliser et
de traiter les dclarations de soupon sur des tractations douteuses et de procdures de gel,
saisie et confiscation des produits du crime37 . Un organisme intergouvernemental, le Groupe
daction financire sur le blanchiment de capitaux (GAFI), a t cr Paris en 1989 par le
G7 dans le but dencourager la lutte contre le blanchiment des capitaux. En juin 2000, le

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GAFI a publi une liste de 29 pays dits non coopratifs . Cette liste, dite Name and
Shame , est rgulirement remise jour afin de tenir compte des volutions constates. Le
travail du GAFI peut-tre considr comme un relatif succs. Il a produit un lan de rforme
et a permis la diffusion darmes anti-blanchiment dans de nombreux pays du monde.
Mais les problmes sont loin dtre tous rsolus. Le GAFI na aucun pouvoir coercitif et
nest pas habilit mener des enqutes de police qui restent du ressort des tats. Ce sont eux
qui dfinissent les priorits et les objectifs de la lutte contre le blanchiment sur leur territoire.
Et cest eux quil appartient de combattre les diverses formes de criminalit apparues ces
dernires annes : trafic dtres humains, dorganes, danimaux, faux- monnayage.
Les oprations de blanchiment profitent de la lenteur des mcanismes policiers et
judiciaires. Mais cest lexplosion du nombre des paradis fiscaux ou centres offshore au
cours de la dernire dcennie qui reprsente le principal obstacle. Ce ne sont pas les tats
bnficiaires de la mondialisation conomique qui, au nom de la libert des changes, les ont
crs. Ce sont, au dpart, des crations locales comme Monaco, ou de petits tats amricains,
comme le New Jersey ou le Delaware38 . Les grands tats ont favoris leur prolifration et en
retirent de larges bnfices : De nombreux pays industrialiss utilisent les avantages des
paradis financiers dans les transactions commerciales internationales et, plus particulirement,
dans les transactions de produits sensibles allant des contrats darmements aux transactions
dans le domaine des transports ariens , note Jean-Franois Thony, magistrat, spcialiste de
lutte contre le blanchiment de largent et le terrorisme 39 . La lutte mene par les pays membres
du GAFI parat assez drisoire lorsque lon sait que les institutions financires de certains
dentre eux disposent, dans ces centres financiers offshore, de filiales ou dagences sans que
cette anomalie ne provoque la moindre raction40 . La publication des listes des pays et
territoires non coopratifs (TPNC) vite soigneusement de sattaquer ses membres, alors
quils portent une responsabilit crasante dans le dveloppement des paradis fiscaux. La
France elle- mme nest pas sans reproche. Ses banques possdent de nombreuses filiales dans
certains paradis fiscaux41 . Les dmocraties placent souvent la dfense de leur souverainet, et
de leurs intrts conomiques, avant celle de leur scurit. Les acteurs transnationaux tirent
profit de cette contradiction.
La lutte contre la drogue est galement symptomatique des incohrences des autorits
publiques. Depuis plusie urs annes, les tats ont mis sur pied une coopration relativement
efficace42 . Mais si la lutte parat toujours difficile et ses rsultats aussi relatifs, cest que le
trafic de drogue bnficie de la complicit de nombreux tats43 . Certains y participent mme
directement : ils couvrent ces pratiques illgales parce que la culture de la coca ou du pavot
fait partie, leurs yeux, des richesses conomiques du pays []. Ces narco-tats nont
rien craindre, car personne na envie de se mettre dos des pays allis. Ce type de
compromission affecte galement certaines institutions internationales []. La Banque
mondiale vite ainsi dembarrasser la Colombie en lui posant des questions sur lorigine des
fonds qui servent rembourser sa dette. []. Et si, en Colombie, les tats-Unis sont prts
accrotre les moyens de lutte contre la drogue, ils ferment les yeux sur ce qui se passe au
Mexique, quils souhaitent mnager.
Lorsquelle est politiquement et techniquement possible, la lutte contre la drogue ne lest
pas toujours sur le plan humain. Les gouvernements rsolus dtruire des rcoltes de
cannabis ou de pavot savent quils suppriment par la mme occasion lunique moyen de
subsistance de populations entires. Sans mesure daccompagnement, ce genre de dcision
plonge des milliers de paysans dans la misre. Linterdiction de la culture du pavot dcrte
par le gouvernement taliban, en juillet 2000, avait touch quelque 200 000 familles. La
question se pose aujourdhui avec autant dacuit, la culture et le trafic dopium ayant
rapport lAfghanistan, en 2003, davantage que laide internationale44 . Dans sa campagne
dradication de la coca, le gouvernement colombien sest heurt la rsistance des paysans :

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ceux-ci refusent de revenir des cultures comme le caf dont les revenus leur permettent
peine de survivre. Le problme appelle donc une mobilisation internationale de grande
ampleur laquelle nombre dtats se drobent, en dpit de la fermet des discours officiels.
Contrairement aux prdictions de certains experts, la prminence des tats sur
la scne internationale nest pas remise en cause. De nouveaux rapports de force se sont crs,
marqus au sceau du paradoxe et de la complexit, rebelles au schma des deux mondes .
Aucun tat prtendent les transnationalistes nest capable de venir bout, seul, des
problmes denvironnement, des pidmies ou de la criminalit internationale. Certes, mais
cela a toujours t le cas pour ce type de problmes dits globaux . Ltat- nation en tant que
forme dorganisation politique nest pas, pour autant, vou disparatre. Ltat est
irrversible , nonait, comme une vidence, luniversitaire britannique Barry Buzan en
199145 . Il nexiste, en effet, aucun moyen de revenir en arrire.
Samy Cohen

Lauteur
Directeur de recherche au CERI (Centre dtudes et de recherches internationales, Sciences Po, Paris).
Auteur, entre autres publications, de : Les Diplomates : ngocier dans un monde chaotique (sous la
direction), Autrement, 2002 ; La Rsistance des tats : les dmocraties face aux dfis de la
mondialisation, Seuil, 2003.
Notes
1. Comme le note Thomas Risse-Kapen, Bringing Transnational Relations Back in : Non-State Actors,
Domestic Structures and International Institutions, Cambridge, Cambridge University Press, 1995, p.5.
2. Strobe Talbott, Globalization and Diplomacy : A Practitioners Perspective , Foreign Policy, hiver 1997.
3. James N. Rosenau, Turbulences in World Politics : A theory of Change and Continuity, Princeton, Princeton
University Press, 1990. La thse transnationaliste de Rosenau nest pourtant pas tout fait originale. La monte
en puissance des acteurs transnationaux avait dj fait lobjet dattention de la part dauteurs comme Joseph S.
Nye et Robert Keohane (ds) : Transnational Relations and World Politics, Cambridge (Mass.), Harvard
University Press, 1971.
4. Susan Strange : The Retreat of the State : The diffusion of Power in World Economy, Cambridge University
press, Cambridge, 1996, P.4
5. Susan Strange : Tratres, agents doubles ou chevaliers secourables ? Les dirigeants des entreprises
transnationales, in Michel Girard : Lindividu dans la politique internationale, Paris Economica, 1994, p.218
6. Bertrand Badie, De la souverainet la capacit de ltat in Marie -Claude Smouts (dir.) : Les Nouvelles
Relations internationales. Pratiques et thories, Presses de Sciences Po, 1998, pp. 46 et 50.
7. Bertrand Badie et Marie -Claude Smouts, Le Retournement du monde ; sociologie de la scne internationale,
Presses de Sciences Po, 1999, p. 72.
8. De la souverainet la capacit de ltat in Marie-Claude Smouts (dir.), p. 50.
9. Jospha Laroche, Politique internationale, LGDJ, 1998, p. 87.
10. Jospha Laroche, op. cit., p. 87.
11. Joseph S. Nye Jr., The Paradox of the American Power : Why the Worlds Only Superpower Cant Go it
Alone, Oxford, Oxford University Press, 2002, p. 39.
12. Christopher Hill, The Changing Politics of Foreign Policy, London, Palgrave, Macmillan, 2003, p.187.

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13. Fernand Braudel, Civilisation matrielle et capitalisme, XVe-XVIIIe sicle, Armand Colin, 1979 ; Immanuel
Wallerstein : Capitalisme et conomie, Paris, Flammarion, 1980 ; Suzanne Berger : Notre premire
mondialisation : leons dun chec oubli, Paris, Le Seuil, coll. La rpublique des ides, 2003.
14. Selon lUnion des Associations internationales dont le sige est Bruxelles. Site Web :
http://www.uia.org/homeorg.htm.
15. Samy Cohen, Le pouvoir des ONG en question , Le Dbat, janvier-fvrier 2004 ; Philippe Ryfman, Les
ONG, La Dcouverte, coll. Repres, 2004.
16. Cf. notamment larticle de Richard H. Friman, Prise au pige de la folie ? Le pouvoir tatique et le crime
organis transnational dans luvre de Susan Strange , Cultures et Conflits, juillet 2001.
17. Anne-Line Didier et Jean-Luc Marret, tats chous, mgapoles anarchiques, PUF, 2001.
18. Robert Jackson, Quasi-States : Sovereignty, International Relations, and the Third World, Cambridge,
Cambridge University Press, 1990.
19. Robert Cooper, The Post Modern State and the World Order, Londres, Demos, 1996.
20. Il est ncessaire daffiner le troisime type, trop global, en distinguant trois sous-groupes : les tats-Unis,
postmodernes unilatralistes, les plus rticents la coopration multilatrale ; les partisans de la diplomatie
morale comme la Sude ou le Canada ; les postmodernes pragmatiques , enfin, dont la France est lun des
plus dignes reprsentants, vrifient leur degr de coopration au coup par coup (lattitude trs restrictive de la
France vis --vis de la Cour pnale internationale en atteste). Cf. Samy Cohen, La Rsistance des tats, chapitre
I, Seuil, 2003.
21. Dominique Martin, Jean-luc Metzger, Philippe Pierre, Les Mtamorphoses du monde : sociologie de la
mondialisation, Seuil, 2003.
22. Elie Cohen, La Tentation hexagonale. La souverainet lpreuve de la mondialisation, Fayard, 1996, pp.
161-162.
23. Comme le note Elie Cohen in La Tentation hexagonale, op. cit., pp. 58-59.
24. Cest la conclusion laquelle aboutissent galement Daphn Josselin et William Wallace : Non-state Actors
in World Politics, Palgrave, Basingstoke, 2000, p.15.
25. Smouts (Marie-Claude) et ali, Dictionnaire des relations internationales, Dalloz, 2003, p. 484.
26. OXFAM (Oxford Commitee for Famine Relie f) a t fonde en 1942 par trois citoyens britanniques pour
attirer lattention sur la famine svissant en Grce. Care (Cooperative for American Relief Everywhere) est ne
en 1946 de la volont de citoyens amricains dorigine europenne de venir en aide aux populations en Europe.
27. Ann Marie Clark, Elisabeth J. Friedman et Kathryn Hochstetler aboutissent des conclusions similaires. Cf :
The Sovereign Limits of Global Civil Society. A Comparison of NGOs Participation in UN World
Conferences on the Environment, Human rights, and Women , World Politics, vol. 51, n 1, octobre 1998.
28. Kenneth R. Rutherford, The Evolving Arms Control Agenda : Implications of the role of NGO in Banning
Antipersonal Landmines , World Politics, n 53, octobre 2000.
29. Cf. pour plus de prcisions : Samy Cohen, Le pouvoir des ONG en question , Le Dbat, n128, janvierfvrier 2004.
30. Franois Hollande, Les rgulations conomiques dans la croissance in SOFRES : Ltat de lopinion
2001, Seuil, 2001.
31. Charles-Philippe David, La Guerre et la paix. Approches contemporaines de la scurit et de la stratgie,
Presses de Sciences Po, 2000.
32. Linternational sans territoires , sous la direction de Bertrand Badie et Marie -Claude Smouts, Cultures et
conflits, LHarmattan, 1996, p. 15.
33. Vronique Avril, Des ONG aux OG : le processus de gouvernementalisation des organisations
humanitaires internationales (Kosovo, 1999/2000) , rapport prsent au congrs de lInternational Political
Science Association, Qubec, Canada, aot 2000.
34. Franois Scheer, Au temps du monde fini , in Samy Cohen : Les Diplomates : ngocier dans un monde
chaotique, Autrement, 2002, p. 26.
35. Ce que notent galement Bertrand Badie et Marie -Claude Smouts. Cf. Le Retournement du monde, op. cit., p.
79.

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36. Yannick Lemel, Les sentiments dappartenance collective des Franais , in Pierre Brchon (dir.) : Les
Valeurs des Franais : volutions de 1980 2000, Armand Colin, 2000.
37. Gilles Favarel-Garrigues, Crime organis transnational et lutte anti-blanchiment , in Laroche (Jospha) :
Mondialisation et gouvernance mondiale, PUF, 2003.
38. Ronen Palen, The Offshore World : Sovereign Markets, Virtual Places, and Nomad Millionaires, Ithaca, NY,
Cornell University Press, 2003. Voir aussi : Thierry Godefroy et Pierre Lascoumes, Le Capitalisme clandestin.
Lillusoire rgulation des places offshore, La Dcouverte, 2004.
39. Jean-Franois Thony, Mcanique et gopolitique du blanchiment de largent , RAMSES, 2003, p. 79.
40. Cf. le rapport Peillon-Montebourg : La lutte contre le blanchiment des capitaux en France : un combat
poursuivre , Les Documents dinformation de lAssemble nationale, 2002.
41. Cf. le rapport Peillon-Montebourg ; op. cit.
42. Alain Labrousse, Lessor des narco-nuisances , Politique Internationale, n 91, printemps 2001.
43. Alain Labrousse, Dictionnaire gopolitique des drogues, Bruxelles, De Boeck, 2003, p. 17.
44. Le Monde, 12 fvrier 2004.
45. Buzan (Barry) : People, State and Feare. An Agenda for international Studies in the Post Cold War Era,
Boulder, Colorado, Lynne Rienner, 1991, 2e dition, p. 39.

Revue des revues de ladpf, slection de septembre 2005

Samy COHEN: Les tats et les "nouveaux acteurs"

article publi initialement dans la revue Politique internationale, n107, printemps 2005.

Traducteurs:
Anglais: Roger Leverdier
Arabe: Khalil Kalfat
Chinois: Chen Lichun
Espagnol: Arturo Vzquez Barrn
Russe: Andre Naoumov

Droits:
Samy Cohen pour la version franaise
Roger Leverdier/Institut Franais du Royaume Uni pour la version anglaise
Khalil Kalfat/Centre Franais de Culture et de Coopration du Caire Dpartement de
Traduction et dInterprtation pour la version arabe
Chen Lichun/Centre Culturel et de Coopration Linguistique de Pkin pour la version
chinoise
Arturo Vzquez Barrn/Centre Culturel et de Coopration de Mexico Institut Franais
dAmrique Latine pour la version espagnole
Andre Naoumov/Centre Culturel Franais de Moscou pour la version russe