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Contenido
Contenido
I.
Presentacin
Listado de grficos
Listado de matrices
Glosario
Introduccin
La Planificacin Institucional en la Gestin Pblica
La Planificacin Institucional en la Gestin Pblica
Planificacin Institucional
Asistencia Tcnica del PADEP
II. El
11
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39
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39
40
42
10
Mapa Poltico
55
Mapa de Proximidad
56
Metodologa para la Definicin de Actores - Mapa Poltico 56
Anlisis del Mandato Social y Poltico
60
Acuerdos Conceptuales para la Construccin del
Mandato Social y Poltico
61
Metodologa para la Identificacin de la Misin y la Visin 64
Perspectivas de la Visin
67
Visin Extendida
71
Articulacin
73
Polticas Institucionales
74
Diagnstico Institucional
77
Cuestionario Gua del Captulo
99
V. Momento de la Eleccin Estratgica Institucional
101
Momento de la Eleccin Estratgica Institucional
103
Construccin de Objetivos de Desarrollo Institucional
103
Acuerdos Conceptuales para la Identificacin de
Objetivos de Desarrollo Institucional
104
Metodologa para la Identificacin de Objetivos
de Desarrollo Institucional
105
La Traduccin de los ODI en Medidas o Indicadores
110
Medidas o Indicadores
110
Cuestionario Gua del Captulo
119
VI. Momento de Implementacin Estratgica
121
Momento de Implementacin Estratgica
123
Formulacin del Cuadro de Mando Integral
Institucional (CMII)
123
Acuerdos Conceptuales para la Construccin del
Cuadro de Mando Institucional
125
Aplicacin en cascada del Cuadro de Mando
Integral Institucional
128
Planificacin de Corto plazo a partir del PDI
133
Diseo de la organizacin a partir del PDI
135
Cuestionario Gua del Captulo
138
VII. Momento de Evaluacin Estratgica
139
Momento de Evaluacin Estratgica
141
Construir sistemas de informacin para el CMII
141
Seguimiento y Evaluacin
142
Rendicin Participativa de Cuentas
143
Conclusiones
145
Cuestionario Gua del Captulo
147
Bibliografa
149
Presentacin
El fin ltimo de la planificacin no es formular planes, sino cambiar positivamente
la realidad, ejecutando las polticas estratgicas con recursos prioritariamente
dirigidos a su implementacin. Esta expresin parece tener poca acogida en
el pas que desde hace muchos aos se ha caracterizado por la proliferacin de
planes de todo tipo.
La formulacin de estrategias y planes nacionales y sectoriales, de manera
democrtica y participativa, ha sido una de las preocupaciones que mayor atencin
mereci en los ltimos veinte aos. Los procesos participativos, recurrentes en
Dilogos Nacionales o encuentros y mesas regionales y sectoriales, han dado
lugar a la formulacin y aprobacin de estrategias de desarrollo, estrategias
nacionales, planes generales, estrategias de transformacin, estrategias de lucha
contra la pobreza, etc.
De la misma manera, la articulacin de los planes nacionales con los
departamentales y municipales, en lo formal, ha sido un propsito adecuadamente
alcanzado, segn lo previsto en las vigentes Normas Bsicas del Sistema Nacional
de Planificacin1. Sin embargo, en la prctica, la ejecucin de stos -es decir
la articulacin real- con asignacin y aplicacin de recursos de las entidades
pblicas de los tres niveles del Estado, es siempre menor a lo esperado.
Algunas razones -que pretenden explicar la escassima cantidad de presupuestos
institucionales concurrentes, orientados a la ejecucin de los planes nacionales,
departamentales y municipales- sealan a las propias Normas Bsicas del Sistema
Nacional de Planificacin que centran su preocupacin en la formulacin de
planes y no prevn generar en estos procesos los mecanismos apropiados para la
ejecucin de los planes.
Por otro lado, el intento de institucionalizar los planes a travs de redes donde
participen los ministerios, cabeza de sector, otras reparticiones pblicas y todos
los agentes econmicos y sociales (empresarios, sindicatos y organizaciones no
gubernamentales), ha sido hasta ahora muy difcil de implementar.
1 Una revisin de los planes de las ltimas gestiones gubernamentales muestra que la articulacin de objetivos en los
niveles nacional, departamental y municipal, tal cual se constata en los respectivos productos del proceso de formulacin
de planes de estos niveles, es plena. En algunos casos, inclusive, la estructura de los planes departamentales o municipales es la misma que la del plan nacional (por Pilar: Oportunidad, Equidad, Institucionalidad, Dignidad o por Bolivia:
Digna, Democrtica, Productiva, y Soberana).
11
12
13
14
Dieter Kattermann
Coordinador del Programa de Apoyo a la Gestin Pblica
Descentralizada y Lucha Contra la Pobreza
de la Cooperacin Tcnica Alemana - PADEP/GTZ
Listado de grficos
Grfico 1.
CRCULO VIRTUOSO DE LA GESTIN PBLICA DESCENTRALIZADA
Grfico 2.
PROCESO DE CONSTRUCCIN DEL PDI Y ARTICULACIN DE STE CON OTROS
INSTRUMENTOS DE GESTIN INSTITUCIONAL
Grfico 3.
LOS RESULTADOS DE LAS ENTIDADES PBLICAS
Grfico 4.
ANLISIS DE REFERENCIA
Grfico 5.
IDENTIFICACIN DE PRODUCTOS
Grfico 6.
EJES DEL MAPA POLTICO
Grfico 7.
MAPA DE PROXIMIDAD
Grfico 8.
PERSPECTIVAS DE LA VISIN INSTITUCIONAL
Grfico 9.
APLICACIN DE LA VISIN EXTENDIDA: EL CASO DE LA POLTICA DE
INNOVACIN DE BRASIL
Grfico 10.
EJEMPLO DE IDENTIFICACIN DE FACTORES CRTICOS DE XITO (FCE) A
PARTIR DEL MAPA MENTAL
Grfico 11.
DISTINTOS ENTORNOS PARA EL DIAGNSTICO INSTITUCIONAL
Grfico 12.
ENTORNOS DISTINTOS DEL DIAGNSTICO INSTITUCIONAL EXTERNO
15
Grfico 13.
DIAGNSTICO INSTITUCIONAL (ENTORNO OPERATIVO E INTERNO)
Grfico 14.
Estructura DE EFECTOS
Grfico 15.
ESQUEMA AXIAL
Grfico 16.
CAMPO DE FUERZAS
Grfico 17.
DIAGRAMA DE CAMPO DE FUERZAS
Grfico 18.
APLICACIN EN CASCADA DEL CMII
16
Grfico 19.
ARTICULACIN ENTRE DISTINTOS PROCESOS DE PLANIFICACIN
Grfico 20.
ORGANIZACIN INSTITUCIONAL SOBRE LA BASE DEL PDI
Grfico 21.
GESaR
Grfico 22.
EL SEGUIMIENTO Y EVALUACIN DE RESULTADOS COMO ACTIVIDAD
PERMANENTE
Listado de matrices
Matriz 1.
MATRIZ DE ANLISIS DE REFERENCIA
Matriz 2.
MATRIZ DE IDENTIFICACIN DE PRODUCTOS
Matriz 3.
MATRIZ DE IDENTIFICACIN DE ACTORES
Matriz 4.
MATRIZ DE SISTEMATIZACIN DE LA MISIN INSTITUCIONAL
Matriz 5.
MATRIZ DE IDEAS RECTORAS PARA LA FORMULACIN DE LA VISIN
INSTITUCIONAL
17
Matriz 6.
MATRIZ PARA LA FORMULACIN DE POLTICAS INSTITUCIONALES
Matriz 7.
MATRIZ DE ARTICULACIN DE POLTICAS
Matriz 8.
MATRIZ DE ANLISIS Y TENDENCIAS
Matriz 9.
MATRIZ DE PRONSTICO DE TEMAS CLAVE DEL ENTORNO EXTERNO
Matriz 10.
MATRIZ DE IDENTIFICACIN DE OPORTUNIDADES Y AMENAZAS
Matriz 11.
MATRIZ DE IDENTIFICACIN DE FORTALEZAS Y DEBILIDADES
Matriz 12.
MATRIZ DE INFLUENCIA
Matriz 13.
MATRIZ DE INVENTARIO DE FUERZAS
Matriz 14.
MATRIZ DE FUERZAS E INTENSIDADES
Matriz 15.
DICCIONARIO DE INDICADORES
Matriz 16.
CUADRO DE MANDO INTEGRAL INSTITUCIONAL
Matriz 17.
CMII APLICACIN EN CASCADA
Matriz 18.
IDENTIFICACIN DE PROGRAMAS SOBRE BASE DEL PDI
18
Glosario
A
Amenaza
C2
Componente 2
CMI
CMII
Debilidad
Fortaleza
FCE
GTZ
Oportunidad
ODI
OIG
PDM
PEI
PND
POA
SA
Suma Activa
SP
Suma Pasiva
19
Introduccin
Por qu se ha de temer a los cambios?
Toda la vida es un Cambio
H. G. Wells
El libro contiene uno de los productos del trabajo que desarrolla el Programa
de Apoyo a la Gestin Pblica Descentralizada y Lucha contra la Pobreza de la
Cooperacin Tcnica Alemana - PADEP/GTZ a travs del Componente 2 (C2)
Reformas Institucionales y Participacin Ciudadana, en procura de contribuir
a mejorar la gestin pblica boliviana mediante procesos institucionales que
articulen la planificacin del desarrollo con los recursos hacendarios que reciben
las entidades estatales.
Con este propsito, desde hace algunos aos asesor en procesos de planificacin
institucional. La Planificacin Institucional es el sistema de decisiones y acciones
estratgicas deliberadas que las entidades pblicas, que cuentan con mandato
legal, social y poltico especfico orientado a la generacin de valor pblico para
la sociedad en su conjunto, priorizan con el fin de ejecutar polticas pblicas
especficas, inscritas en los planes de desarrollo (nacionales, departamentales,
municipales, sectoriales, etc.).
El objetivo de esta publicacin es presentar los conceptos clave y los instrumentos
metodolgicos utilizados en el asesoramiento del PADEP a entidades pblicas
de los tres niveles de administracin del Estado, en la perspectiva de que estos
instrumentos, que surgen de la experiencia y aprendizaje adquiridos en la
implementacin del proceso de Planificacin Institucional, puedan guiar a las
entidades pblicas que precisen y deseen desarrollar de manera tcnica este
proceso.
El texto pretende guiar al servidor pblico en la estructuracin tcnica del proceso
de Planificacin Institucional, en el marco de las disposiciones tcnico-legales
vigentes, desde el campo conceptual hasta el inminentemente prctico, desde la
formulacin del plan hasta la medicin de la gestin para fines de Seguimiento
y Evaluacin.
21
22
Captulo I
La Planificacin
Institucional en la
Gestin Pblica
I. La Planificacin Institucional
en la Gestin Pblica
Un plan no es nada, pero la
planificacin lo es todo.
Dwight D. Einsenhower
Fuente: GTZ/PADEP. Ren Rivera, sobre la base de PROAS. Juan Carlos Carranza (2000)
25
Planificacin Institucional
La Planificacin Institucional responde a un marco de planificacin superior
definido normativamente por el Sistema Nacional de Planificacin. No
se desarrolla en el vaco, sino que responde y debe articularse a las polticas
pblicas de mayor nivel definidas en los planes de desarrollo y en los planes
sectoriales. Cada institucin, al momento de formular su intencin estratgica,
es decir, de llevar adelante su Planificacin Institucional que se plasma en el
Plan de Desarrollo Institucional (PDI), debe identificar y definir el marco de
planificacin superior al que debe responder.
26
Captulo II
Proceso de Planificacin de
Desarrollo Institucional
Marco Normativo
Las siguientes disposiciones normativas constituyen el principal sustento para la
planificacin institucional:
29
30
31
a. Planificacin Institucional
32
33
Captulo III
Formulacin y
Seguimiento del Plan de
Desarrollo Institucional
Identificacin de Productos
5 La Planificacin Institucional es un conjunto de momentos, no de etapas, no se tiene un comportamiento lineal o secuencial, sino sistmico que lo diferencia de la lgica algortmica. Por
lo tanto es posible ejecutar paralelamente momentos, saltar entre ellos, retroceder o avanzar.
El documento presenta los momentos como una serie de pasos secuenciales nicamente por
razones pedaggicas.
37
Diagnstico Institucional
38
Articulacin
39
Seguimiento y Evaluacin
40
Grfico 2
Productos
Institucionales
Perspectivas o
reas de xito
de la Visin
Actores
Revelantes
Factores
Criticos
de xito
Misin de la
entidad
Visin y
Valores
Institucionales
Diagnstico
institucional
Polticas
institucionales
Marco estratgico
Mandato
Legal
Polticas
de
desarrollo
Anlisis
Externo
Objetivos de
Desarrollo
Institucional
Medidas o
Indicadores
Cuadro de
Mando
Integral
Institucional
Diccionario de
Indicadores
Ajustes finales,
aprobacin
RETROALIMENTACIN
CMII en
cascada
Estructura
Formulacin
de Planes
institucionales
de corto plazo
Sistemas de
Informacin
Seguimiento y
evaluacin
Rendicin de
Cuentas
Evaluacin estratgica
Implantacin estratgica
Metas y
responsabilidades
de indicadores
Eleccin estratgica
Mapas
Estratgicos
41
42
Captulo IV
Marco Estratgico
Identificacin de Productos
Cualquier organizacin se constituye y se institucionaliza para producir
resultados. En el mbito pblico, los resultados tienen un carcter crtico debido
a los costos de oportunidad que se generan, es decir, los recursos que se destinan
a ciertas polticas dejando de lado (al menos posponiendo) otras prioridades.
Los resultados que generan las entidades pblicas responden a polticas pblicas
especficas con orientaciones deliberadas y concretas y cuya multiplicidad de
obligaciones debe reflejarse en la Planificacin Institucional de las organizaciones
del sector y en las organizaciones que conforman su entorno.
Los resultados se entienden como una expresin preferentemente tangible
del accionar institucional. Son los efectos logrados6. Sin embargo, los efectos
- resultados estn condicionados a la generacin de productos establecidos,
identificados y asignados a las entidades pblicas.
Si bien la entidad existe para generar los productos, stos no configuran
automticamente sus resultados sino que intermedian para su logro. La entidad
6 La conceptualizacin de los efectos es crtica para la planificacin en general y se discutir en
el momento de identificacin de los Objetivos de Desarrollo Institucional dentro del Cuadro de
Mando Integral.
45
a) Resultados
Los resultados generados en la gestin pblica se explican en el grfico tres. A
saber:
Grfico 3
Nivel 3:
Impactos
Nivel 2: Efectos
Nivel 1: Productos
Nivel 0: Insumos
47
i. Bienes
Son productos fsicos, tangibles, acumulables, sujetos a depreciacin y desgaste
con el uso, por lo que requieren de mantenimiento rutinario. Se conocen como
productos de naturaleza fija.
Algunos ejemplos comunes son:
Caminos (troncales vecinales).
Infraestructura de atencin en salud (postas, hospitales, etc.)
Infraestructura para la produccin, etc.
ii. Normas
Son productos orientados a generar conductas o lneas de accin deliberadas para
conseguir ciertos fines. Regulan el comportamiento de los actores, las formas de
produccin y los resultados o efectos deseados. Se conocen como productos de
naturaleza regulatoria
48
En este sentido, se considera como normas, adems de aquellas que por naturaleza
son tales (Leyes, Decretos, Ordenanzas, Reglamentos, etc.), otros instrumentos,
que generan las entidades, focalizados en crear cambios de comportamientos
en actitudes y comportamiento organizacional. Por ejemplo son considerados
como normas los planes estratgicos, planes de desarrollo, planes operativos,
manuales, etc.
iii. Servicios
A diferencia de los anteriores, los servicios son productos cuya caracterstica
predominante es la intangibilidad, con alguna prevalencia de caractersticas
cualitativas. Los servicios no pueden ser acumulados o depreciados. Su efecto
es inmediato, se producen al tiempo de su consumo ya que generan contacto
directo con los receptores de estos. Se conocen como productos de naturaleza
variable.
Los servicios dependen en gran forma de los dos tipos de productos anteriores
ya que los bienes y normas tienen la orientacin fundamental de culminar en
servicios para el logro de resultados.
Ejemplos de servicios son:
Trmites.
Atencin de quejas
Mantenimiento preventivo y correctivo.
iv. Atribuciones
Las atribuciones o reas de responsabilidad general asignadas a determinados
niveles de gobierno y en estos a entidades especficas.
Por ejemplo: la construccin de infraestructura barrial es un rea de responsabilidad general asignada al nivel municipal.
v. Facultades
Las facultades representan reas de responsabilidad especfica y particular de una
entidad concreta. Son privativas, en el sentido de que estn en el mbito de la
entidad y no deben ser ejecutadas por otras instancias.
Por ejemplo: el Ministerio de Hacienda tiene facultad sobre la regulacin sobre
todos los sistemas de de la Ley SAFCO exceptuando el Control Gubernamental
que es una facultad de la Contralora General de la Repblica.
2.
3.
49
4.
50
Grfico 4
ANLISIS DE REFERENCIA
REA DE
RESPONSABILIDAD GENERAL
Marco legal
Entonces
Identificar aqu la
atribucin a ser analizada
Contenido
Especfico
Anotar textualmente o
hacer un listado de rticulos
revelantes del Marco Legal
que deberan ser analizados
Referencia Clave
(artculos especficos)
(2)
b) Identificacin de Productos
Con el trabajo previo concluido estn dadas las condiciones para proseguir
con los pasos 3 y 4, desarrollando un esquema que permita trasladar el
contenido especfico de la Referencia Clave (Matriz 1) a la Matriz de
Identificacin de Productos.
51
Grfico 5
IDENTIFICACIN DE PRODUCTOS
REA DE
RESPONSABILIDAD GENERAL
Identificar aqu la
atribucin a ser analizada
Productos
Referencia
Clave
Facultad
Artculos
vinculados
a la
produccin
institucional
Responsabilidad
especfica
de la entidad
Bienes
Normas
Servicios
Fuente: GTZ/PADEP. Ren Rivera (2002) en base a Carranza, Juan Carlos (2000)
52
FACULTAD
PRODUCTOS
Bienes
Normas
Servicios
Art. 5 inc.
F) Formular
y ejecutar
programas
y proyectos
de inversin
pblica en el
marco del plan
departamental
de desarrollo
y de acuerdo
a las normas
del Sistema
Nacional de
Inversin
Pblica y
al rgimen
econmico y
financiero de la
presente ley...
FACULTAD
Formular
y ejecutar
programas
de carcter
departa
mental de
fomento
al turismo,
inscritos y
aprobados
en el PDDES.
PRODUCTOS
Bienes
Normas
Servicios
Camino departamental
entre La
Paz y Copa
cabana.
Plan de
Desarrollo
Turstico Departamental.
Mantenimiento
del camino
departamental
LP
Copacabana
Remodelacin
y restauracin
del patrimonio histrico
cultural del
Departamento.
Seguridad a
travs de la Polica Turstica.
Informacin
atractivos tursticos departamentales.
Los productos identificados normalmente se colocan como primer anexo del PDI
y servirn fundamentalmente para la definicin de los ODI precautelando que
en ningn caso la entidad formule objetivos que trascienden sus competencias.
53
Organizacin Formal
Siguiendo a Jorge Hintze (2003:19) la estructura llamada formal surge del
carcter jurdico que las organizaciones adquieren cuando son constituidas como
instituciones privadas o pblicas. Este carcter est dado por actos jurdicos
que, en el caso de las instituciones pblicas, son normas (tales como Leyes
de Organizacin Administrativa, Decretos Supremos, etc.). Estas normas de
creacin establecen los objetivos o finalidades institucionales desde un punto de
vista jurdico, suelen adems incluir decisiones sobre los aspectos organizativos
y a veces hasta la configuracin de organigramas. Estas decisiones organizativas,
establecidas por normas, son las que se registran como organizacin formal.
Organizacin Real
54
Actores Relevantes
Los actores relevantes, que pueden ser grupos (personas naturales o jurdicas
agrupadas y constituidas) o individuos, tienen intereses especficos en los
productos, el desempeo y los resultados de una institucin. Desde luego,
9
Hintze, Jorge. Administracin de estructuras. Mimeo, TOP Consultores, Buenos Aires, 1999.
Mapa Poltico
El mapa poltico es una representacin analtica de los actores segn las fuentes
de poder e inters que stos tengan. Es un instrumento abierto cuyo objeto
es sealar la ubicacin de la entidad con relacin a otros actores relevantes. A
objeto de la Planificacin Institucional, el mapa poltico procura establecer una
situacin base y preparar a la entidad a abrir la gestin hacia estos actores.
55
Mapa de Proximidad
Es un instrumento complementario al mapa poltico que procura establecer las
distancias entre los actores clave con relacin a la entidad. De esta representacin
se espera una estrategia de encuentro y articulacin de la entidad respecto al
actor.
56
Para realizar este trabajo puede utilizarse, entre otras, la matriz del ejemplo.
Matriz 3
MATRIZ DE IDENTIFICACIN DE ACTORES
Actores que se
vinculan directamente
con la institucin
(1)
Ejemplo
Viceministro de
Presupuesto
Decisin de
asignacin de
recursos.
Ejecucin
Presupuestaria,
asignacin de
recursos a programas
especficos.
57
Objetivos y metas del actor. Esta categora califica el inters del actor en
el PDI considerando que su participacin podra facilitar u obstaculizar el
logro de objetivos (personales o institucionales).
58
El mapa poltico consta de dos ejes: el eje horizontal mide mayor poder (mientras
se ubique el actor hacia la derecha) o mayor inters (mientras se ubique al actor
hacia la izquierda); el eje vertical mide el grado de apoyo (actores que son
ubicados en la parte superior) o bloqueo (actores que son ubicados en la parte
inferior).
El grfico seis muestra el mapa poltico.
Grfico 6
PODER
LA ENTIDAD
INTERS
BLOQUEO
Fuente: GTZ/PADEP. Ren Rivera, sobre la base de Bensoussan y Fleisher (2004).
La esencia del mapa poltico es determinar la posicin del actor con relacin a
la institucin. Por ejemplo, se puede encontrar que un actor tiene un alto grado
de poder con relacin a la entidad y tambin ciertos intereses pero en la prctica
se encuentra permanentemente bloqueando el accionar institucional, lo cual lo
convierte en un actor, aunque amenazante, relevante.
Sobre la base de la ubicacin de los actores ser necesario definir algunas
estrategias o lneas estratgicas que permitan hacer ms productivas las relaciones
y eliminar los conflictos.
Los actores relevantes del mapa poltico son aquellos que suelen ubicarse
en el lado izquierdo, superior e inferior (actores con poder que apoyan
o bloquean el accionar de la entidad). En este punto es recomendable
profundizar el anlisis utilizando una herramienta sencilla denominada
mapa de proximidad.
Grfico 7
MAPA DE PROXIMIDAD
Actor
Actor
Actor
Actor
Actor
Actores ms
cercanos
Actor
Entidad
analizada
Actor
Actor
Actor
Actor
Actor
Actores ms lejanos
Actores sin vnculo
59
60
La Misin
La Misin o Mandato Social constituye el propsito o la razn de la existencia
de la entidad y que est expresada en un objetivo permanente que configura
el propsito real para el que, sta, fue creada.
La Misin tiene relacin directa con el mandato social; es decir, lo que la
sociedad demanda al Estado y ste delega a una entidad para su cumplimiento.
De all que se interpreta que la Misin se establece en concordancia y no
tal como est establecida en el mandato legal.
Ejemplo de la diferencia de ambos mandatos (social/ Legal):
La Ley de Municipalidades (1999) establece una misin para los
Gobiernos Municipales. A todas luces sta representa el mandato legal,
la base de creacin de todos los Gobiernos Municipales. Sin embargo,
congruente con el mandato legal, el Gobierno Municipal de Santa Cruz
de la Sierra tiene un propsito, una identidad y un proceso de Gobierno
que va a diferir del Gobierno Municipal de Oruro o del Gobierno
Municipal de Villamontes. La razn se encuentra en el mandato social,
la diferenciacin regional y las prioridades institucionales que deben
diferenciar necesariamente a un mismo tipo de entidad respecto a otra.
Por lo tanto, la Misin de la entidad pblica es una formulacin orientada
a la accin, que establece la razn, el propsito y el valor que produce la
organizacin para la sociedad en su conjunto. Una declaracin de Misin
procura contestar de manera clara, sinttica, simple y operativa qu es lo que
hace la organizacin, por qu lo hace y para quin lo hace.
Finalmente, la Misin procura definir con las caractersticas anotadas- y aclarar
cules son los actores clave a quienes sirve y cmo la organizacin crear valor o
beneficio pblico.
Por otra parte, tal como afirmaba Peter Drucker uno de nuestros errores ms
comunes consiste en transformar la enunciacin de la Misin en un gigantesco
61
sndwich de buenas intenciones. Tiene que ser simple y clara10. Esta afirmacin
tiene una profunda implicancia cuando se considera que una buena Misin
no reside en la exquisitez de su formulacin o una complicada redaccin,
lo que realmente cuenta es lo que la entidad realmente intenta hacer y luego,
debe ejecutarse de forma tal que todos sus miembros puedan decir: Esta es mi
contribucin al logro de la Misin
La Visin
La palabra Visin deriva del latn videre, ver. Esta asociacin es significativa
porque se trata justamente de una habilidad particular que desarrolla la
organizacin para visibilizar el espacio y el tiempo en el que sta, en el futuro, se
encontrar. Por otra parte, la Visin en tanto y cuanto sea precisa ms persuasiva
y motivante resultar.
La Visin o mandato poltico representa la situacin deseada y factible que la
entidad, a travs de actores representativos, ha decidido concretar en un perodo
finito de tiempo en cumplimiento de la Misin.
Por ser tangible y mediata, una Visin infunde forma y rumbo al futuro de la
entidad. Ampuero (2003,68) seala algunos atributos clave de la Visin que los
decisores necesitan tomar en cuenta:
62
Visin y Valores
Gahan (2005,69), un reconocido experto en materia de planeamiento estratgico,
con propiedad afirma que al ejecutar la Visin, la organizacin en su conjunto y
sus miembros de manera individual ponen en evidencia sus valores.
Los valores, representan actitudes y conductas que la entidad y sus miembros
consideran digna de inters y estima. Es indudable que los valores construyen la
Visin. Por ejemplo, la ejecucin de la Visin implica procesos de aprendizaje
continuo (como los que recoger la informacin y conocimiento del Cuadro de
Mando Integral Institucional), por tanto, se puede inferir que la entidad tendr
xito si se valora la retroalimentacin, la percepcin ciudadana, el desarrollo del
personal, el servicio a la comunidad, la adquisicin de nuevos conocimientos y
el cuestionamiento permanente a lo que es conocido hasta ahora. Inversamente,
queda claro que una abierta o encubierta resistencia al cambio, actitudes hostiles
hacia la creacin y desarrollo de conocimiento, escasa receptividad, etc. inhibirn
el aprendizaje y potencialmente condenarn la visin al fracaso.
Los valores son practicados a diario (por ejemplo, la honestidad o la sensibilidad
hacia el entorno de la entidad, no son valores que se practican algunos das de
la semana y otros no) y ponen en evidencia las fortalezas o debilidades que tiene
la entidad para construir ese escenario futuro propuesto. Consecuentemente,
63
64
2.
3.
reflejar lo que es la entidad, el rol central que juega, para qu y para quin
lo hace.
Aunque la Misin es vital en el proceso de la Planificacin Institucional, es
importante pensar en trminos operativos y evitar abstracciones. Es preciso
tener presente todo aquello que permite definir a la entidad con ideas fuerza,
es decir, contundentes y poderosas.
La matriz cuatro permite sistematizar la Misin institucional. En su mecnica
de trabajo ser importante ir construyendo a partir de las ideas concretas que
responden a las preguntas y luego concentrarse con aquellas que expresan el
sentir de la entidad en trminos de la Misin. A saber:
Matriz 4
MATRIZ DE SISTEMATIZACIN DE LA MISIN INSTITUCIONAL
Identidad
Rol
Finalidad
Qu es nuestra
entidad?
Considerando lo
anterior, Para
qu existe nuestra
entidad?
Qu caracteriza a
nuestra entidad?
Procurar identificar
el rol o los roles
cruciales (no subactividades, tareas),
etc.
Cmo podemos
definir nuestra
entidad en trminos
concretos y sencillos
de comunicar?
b.
65
cierto que se puede etiquetar a todo como sociedad civil, pero esta
definicin, para fines operativos, no ayuda. Por ejemplo, no toda la
sociedad civil hace trmites de catastro (en un Gobierno Municipal),
no toda la sociedad civil est involucrada en el desarrollo de la micro
y mediana empresa (en el caso de un Ministerio) ni toda la sociedad
civil est involucrada con la construccin de sistemas de riego para
productores (caso de una Prefectura o gobernacin departamental).
Por ende, s existen grupos-meta diferente para entidades diferentes
(y lo ms importante es que principalmente para atender a stos fue
creada la entidad).
c.
66
Se
distinguir
ser
excelente
por
Concentrar
sus esfuerzos
y resultados
en
Para los
siguientes
grupos
meta
Enfatizar
los
siguientes
valores
clave
Nuestra
entidad
a.
a.
a.
b.
b.
b.
c.
c.
c.
Una vez completada la informacin relativa a las ideas rectoras (las categoras de
descripcin pueden ser ms amplias que las que se han expuesto) se busca los
patrones comunes, es decir, qu ideas son compartidas y describen de manera
contundente la aspiracin de la entidad. Es necesario recordar que este proceso
debe bajar el nivel de abstraccin (acadmica y tcnica) para concentrarse en
una esfera ms emocional.
Perspectivas de la Visin
La Visin tiene una importancia muy significativa para la Planificacin
Institucional, pues se constituye en la gua del accionar de la entidad. Entendemos
que la actualizacin de la Planificacin en el tiempo responder a precisiones y
ajustes en la Visin ms que en la Misin de la entidad.
Las preguntas relevantes en este momento sern:
Cules son las principales categoras de resultados que incorpora la
Visin de la entidad?
Cundo la entidad podr afirmar que ha tenido xito en el cumplimiento
de su Visin?
Las perspectivas son categoras de resultado que precisamente permiten
ejecutar la visin desde distintos puntos de vista: polticos, tcnicos, operativos,
67
68
DESARROLLO
INSTITUCIONAL O
GESTIN OPERATIVA
VISIN
INSTITUCIONAL
Qu procesos
internos son
estratgicos para
generar valor
pblico y ejecutar
la Visin?
PRESUPUESTO DE
INVERSIN PBLICA
Cules son los
resultados que deben
lograrse en materia
de gestin financiera
para generar valor
pblico?
LEGITIMIDAD
Y APOYO
Cmo lograr la entidad que la Visin Institucional
-y el valor pblico a ser generado- sea apoyada por
el entorno autorizante y por los usuarios, clientes o
actores relevantes de su contexto ms prximo?
11 Para mayores referencias sobre el Cuadro de Mando aplicado al sector pblico boliviano se
recomienda ver: Gestin por Resultados y Rendicin Participativa de Cuentas Conceptos e
Instrumentos Bsicos. PADEP, 2008. Web: www.padep.org.bo - Centro de Documentacin
69
acciones, etc. generan el 80% de los resultados. Hacia all se dirige el anlisis en
esta perspectiva.
Las perspectivas pueden ser ajustadas (por ejemplo en su identificacin) a la
realidad de cada entidad pblica. Por ejemplo, el Plan de Desarrollo Institucional
del Gobierno Municipal de Santa Cruz de la Sierra (2009) utiliza las cuatro
perspectivas, sin embargo, en la prctica, muchas veces, la perspectiva de
gestin operativa y la perspectiva de legitimidad y apoyo no tienen una clara
delimitacin: se requiere trabajar en ambas perspectivas a la vez, para impulsar
los Objetivos de Desarrollo Institucional de las perspectivas de inversin pblica
y desarrollo de la comunidad.
70
Visin extendida
Recientemente los autores del Cuadro de Mando Integral han destacado que la
construccin de perspectivas permite tambin contar con una Visin extendida.
Kaplan y Norton sealan que la declaracin de la Visin extendida provee una
imagen comprensiva de los factores habilitantes que permiten alcanzar la Visin,
incluyendo la propuesta de valor para los clientes, los procesos clave y los activos
intangibles radicados en personas y tecnologa (Kaplan & Norton, 2008, 45).
En general la utilidad de la Visin extendida es hacer an ms comprensible la
Visin institucional, ya que, a pesar de los esfuerzos an sta es insuficiente para
guiar y dar forma a la estrategia institucional.
En la prctica la Visin extendida es una declaracin que se construye por
partes:
1. Ordenar las perspectivas de lo que ser el Cuadro de Mando Integral
Institucional desde la ms externa (primero) hasta la ms interna (al
final)
2. Partiendo de la perspectiva ms interna (al final), describir el significado
de la Visin institucional en relacin con esa perspectiva. El trabajo es
de abajo hacia arriba.
3. Utilizar palabras de enlace, entre una y otra perspectiva, que permitan
enlazar la causa y el efecto y contar con una redaccin coherente.
Lgicamente lo que seguira sera la construccin de mapas estratgicos, es
decir la visualizacin de la estrategia y sus conexiones lgicas en trminos de
causa y efecto13. Los mapas estratgicos, solamente para fines metodolgicos,
constituyen la bisagra que une el marco estratgico con el momento de eleccin
estratgica que ser desarrollado en el siguiente captulo.
Los mapas estratgicos en la prctica visibilizarn los Objetivos de Desarrollo
Institucional (ODI) y su vnculo o articulacin con los mandatos del marco
estratgico superior, es decir, polticas de desarrollo.
12 Est la opcin de trabajar, como ruta alternativa, las perspectivas de la Misin institucional en
vez de la Visin. Normalmente el camino recomendable es trabajar sobre el mandato poltico,
pero la entidad tambin puede optar por trabajar sobre el mandato social. En general, con
esta variacin, las perspectivas podrn mantenerse pero esta vez orientadas a la concrecin
de la Misin que, desde luego, es un objetivo ms difcil de concretar en el tiempo por el
carcter filosfico de sta.
13 La construccin de mapas estratgicos no se desarrolla con la suficiente profundidad que el
tema merece en la Planificacin Institucional, por tanto es recomendable analizar la obra de
Kaplan y Norton al respecto del tema (Editorial Gestin 2000, 2006)
71
72
Articulacin
Las perspectivas o reas de xito de la Visin constituyen un primer avance
importante en un elemento clave del Plan de Desarrollo Institucional: la
articulacin con otros niveles de planificacin y con otros procesos de gestin
(presupuesto, personal, organizacin administrativa).
Se requiere, sin embargo, an avanzar un poco ms para lograr la articulacin.
Es el momento de trabajar con los Factores Crticos de xito (FCE) de la Visin.
Los FCE de la Visin institucional son elementos o factores que
permiten contestar a la pregunta: Cules son los elementos o factores
que conducirn a la entidad al logro de la Visin institucional?
Estos elementos pueden ser sistematizados a travs de un mapa mental que
permita adems agrupar por afinidad las distintas ideas. Es importante que los
FCE mantengan un equilibrio importante: deben ser suficientes, en el sentido
de cubrir todas las reas que demanda la visin y los mandatos de los planes de
desarrollo (territoriales, sectoriales) que tienen relacin directa con las actividades
de la entidad. A la vez, los factores son crticos en el sentido de que se consideran
prioritarios, por tanto, no se trata de generar un gran nmero. Probablemente
entre diez o doce factores cubriran toda la gama de elementos clave.
El siguiente grfico muestra un ejemplo de Factores Crticos de xito (FCE):
73
Personal
calificado
y motivado
Sistemas de
informacin en
lnea
Procesos y
procedimientos
eficientes
Entidad
Efectiva
Altos niveles
de ejecucin
presupuestada
anual
Mejoramiento
constante de
servicios
Informacin abierta
al pblico en
espaol e idiomas
originarios
Entidad
Transparente
Rendicin de
cuentas
participativa
Ventanillas de
atencin de
reclamos
Cdigos de tica
en funcionamiento
En este caso, los Factores Crticos de xito (FCE) son aquellos ubicados en el
ltimo nivel del mapa: personal calificado y motivado, sistemas de informacin
en lnea, etc.
Los Factores Crticos de xito (FCE) sern los elementos clave para formular el
siguiente nivel de articulacin: las polticas institucionales.
Polticas Institucionales
El momento de la identificacin de las polticas institucionales es clave para la
entidad, porque permitirn en la prctica la articulacin. Herbert Simon afirmaba
que las polticas son decisiones programadas que toma una organizacin.
Las caractersticas de una buena poltica institucional son:
74
2.
3.
Polticas
institucionales
Productos
que apoyan la
formulacin de la
poltica
Responsable
de la poltica
75
Polticas
institucionales
Productos
que apoyan la
formulacin de la
poltica
Responsable
de la poltica
Personal
calificado y
Motivado
Desarrollar
capacidades del
Personal
Capacitacin al
personal.
Direccin de
Personal
Sistemas de
incentivos en el
marco del Sistema
de Administracin de
Personal
Factor
crtico de
xito
Polticas
institucionales
Productos
que apoyan la
formulacin de la
poltica
Responsable
de la poltica
Sistemas de
Informacin
en lnea
Promover la
transparencia
institucional
a travs de
informacin
institucional
actualizada
y pblica en
lnea.
Sistemas de
informacin en
el marco de la
Poltica Nacional de
Transparencia.
Direccin de
Comunicacin
Polticas (u objetivos)
de Desarrollo/Polticas
Institucionales
PD 1
PD 2
PD 3
PD 4
PI 1
PI 2
PI 3
PI 4
PI 5
Fuente: GTZ/PADEP. Ren Rivera, en base a Kaplan, Norton (2008)
Diagnstico Institucional
El diagnstico institucional es una herramienta de anlisis de los contextos en
los cuales la entidad pblica acta y juzga que existen condicionantes a favor y
en contra de la implementacin de la Visin y la Misin institucionales. De all
que el diagnstico puede formularse antes de la Misin y Visin y contrastar su
validez despus de ese momento.
Tambin es vlido y es nuestra recomendacin- hacer el diagnstico despus de
la formulacin de los pasos anteriores ya que, en este momento es ms objetivo
juzgar los puntos fuertes y dbiles. En esta lnea es recomendable preguntarse
acerca de la factibilidad de alcanzar el propsito formulado, con los estndares
de calidad establecidos y en el perodo de tiempo definido.
Con fines metodolgicos, se reconoce ahora que es de gran importancia perfilar
el diagnstico institucional en dos momentos:
1. El anlisis macrocontextual o anlisis externo.
2. El anlisis microcontextual o anlisis institucional propiamente dicho.
Ambos tipos de anlisis permitirn a la entidad contar con un panorama claro
y especfico para formular las estrategias en cada una de las perspectivas y
determinar necesidades claras de ajuste al marco estratgico.
77
Grfico 9
Contexto
Econmico
Entidad
Estatal
Contexto
Social
Contexto
Medioambiental
Contexto
Tecnolgico
Fuente: Bensoussan y Fleisher, 2008.
Las categoras no son mutuamente excluyentes las lneas entre las categoras
son fluidas-, por tanto, factores, actores y temas claves pueden atravesar varios
de los elementos al mismo tiempo. Las condiciones del macrocontexto afectan
el proceso completo de la Planificacin Institucional.
En lneas generales se entiende por contexto poltico a las instituciones
polticas, ideologa, actores polticos concretos, etc. El contexto
econmico hace referencia a las variables macro y microeconmicas
clave, la situacin econmica del pas, de la regin, del municipio, la
tasa de inflacin, etc. En tanto que el contexto social se refiere a variables
relativas al comportamiento social, la necesidad de participacin,
la incidencia de movimientos sociales, patrones culturales, etc. El
contexto legal hace referencia al mandato legal que tiene relacin
con la entidad. El contexto tecnolgico hace siempre referencia a los
modos de gestin pblica, herramientas de tecnologa e informacin
que podran ser relevantes (TICS), etc. Finalmente el contexto
medioambiental se relaciona con preservacin, calidad del entorno
ecolgico y tambin la regulacin medioambiental. Las variables
pueden ampliarse en funcin de los lmites que se hayan definido.
En la prctica, el equipo tcnico o equipo de planificacin debe definir el alcance,
profundidad y horizonte de tiempo del anlisis.
El anlisis sigue cuatro pasos:
1.
2.
3.
4.
Los hechos crticos son eventos que son considerados clave dentro de cada una de las
categoras.
En tanto que las tendencias implican el curso que se prev seguirn los eventos
clave.
79
c)
81
Poltico
Econmico
Social
Tecnolgico
Legal
Medioambiental
82
Poltico
Econmico
Social
Cules
son Los
hechos o
eventos
claves?
Nueva CPE
Decrecimiento
de recursos
por la venta
de gas
Control
social a
todas las
entidades
del Estado
Cules
son las
tendencias que
pueden
observarse?
Implementacin
Menores
recursos para
Inversin
Municipal
Implementacin de
nuevos
mecanismos de
relacionamiento con
la sociedad
de cuentas
Implementacin de
Autonoma
Regional
Qu
impacto
tienen las
tendencias
sobre la
entidad
(+,-0)? Por
qu?
(+) se
har ms
slida la
actuacin
del
Gobierno
Municipal
(-) reduccin
de Programas
(+) mayor
legitimidad
y apoyo
(0) No es
posible an
prever el
impacto
Existen
tendencias
relacionadas?
S, el control social
exigir la
Rendicin
de Cuentas
Pblicas y
por Resultados
Existen
conflictos
entre tendencias?
Tendencias
crticas
para la
entidad
(Temas
claves)
Disminucin
de Recursos
Tecnolgico
Legal
Medioambiental
Rendicin
de Cuentas
Matriz 9
Matriz de pronstico de temas clave del entorno externo
Temas clave
del entorno
externo para
la entidad
Pronstico
Dbil o
tiende a
disminuir
Esttico o
tiende a
permancer
igual
Intenso o
tiende a
agudizarse
Factores
que
impulsan o
justifican el
pronstico
afectado
Consecuencia
directa para la
entidad a ser
tomada en cuenta
en la estrategia
general
83
84
Pronstico
Dbil o
tiende a
disminuir
Esttico o
tiende a
permancer
igual
Intenso o
tiende a
agudizarse
Factores que
impulsan o
justifican el
pronstico
afectado
Consecuencia
directa para la
entidad a ser
tomada en cuenta
en la estrategia
general
Disminucin de
recursos
La reduccin de los
volmenes de venta
de hidrocarburos
Considerar en
las polticas
institucionales y
en los productos
clave reforzar
la necesidad de
generar fuentes
alternativas de
financiamiento
Rendicin de
Cuentas por
Resultados
La inminente
normativa al
respecto, adems
de la vigencia de la
Poltica Nacional de
Transparencia
Considerar en la
implemen-tacin
del PDI en enfoque
de Gestin por
Resultados que
permita concertar
con los actores de
la sociedad civil
las prioridades de
gestin.
Existentes en el
entorno interno
Defienden a Las
entidades de
amenazas
Permiten que la
entidad aproveche
oportunidades
FORTALEZAS
OPORTUNIDADES
Existentes en el
entorno operativo
Implican
posibilidades
de desarrollo y
transformacin
Existentes en el
entorno interno
Hace vulnerable
a la entidad ante
amenazas
Impide la captura de
oportunidades
85
DEBILIDADES
AMENAZAS
Existentes en el entorno
operativo
Se traducen en riesgos
tcnicos, operativos,
polticos, etc. Que tienen
el potencial, incluso, de
debilitar la existencia
misma de la entidad
a. Diagnstico Sistmico15
Los pasos que sern dados para este anlisis son:
1. Identificar y priorizar Oportunidades y Amenazas del entorno operativo.
86
Listado priorizado
OPORTUNIDADES
AMENAZAS
Fuente: GTZ/PADEP. Ren Rivera (2004)
87
VERIFICADOR
DE
FORTALEZAS
DEBILIDADES
(ELEMENTOS
PRIORIZADOS)
VERIFICADOR DE
LA DEBILIDAD
1.
2
Fuente: GTZ/PADEP. Ren Rivera (2004)
88
A
B
0-3
0-3
0-3
0-3
0-3
0-3
SA
Fuente: Denkmodell, Sinfona
89
90
2. Luego, partiendo de ese factor, registre todas las corrientes de efectos con
intensidad 3 (utilice flechas gruesas) en el dibujo. Con ello en ocasiones
se llena el dibujo. De todos modos deben ser registrados todava los
efectos medios. El equipo podra decidir, en funcin de la complejidad y
su utilidad prctica, no registrar los efectos dbiles.
3. En el dibujo deben ser registrados todos los elementos del sistema,
incluidos los que no muestran ni reciben ninguna flecha. Ello tambin
constituye una informacin valiosa.
El objetivo de este ejercicio es mantener la visin general del diagnstico. Con la
ayuda de la Estructura de Efectos se puede aclarar cmo funciona actualmente
el sistema de la institucin con relacin a su Visin u otro factor clave: partiendo
de un factor determinado se sigue la difusin de su efecto en el sistema. Para
ello, son tiles las reflexiones:
Qu pasara si la institucin dedica completamente su esfuerzo a este factor?
con las que se va desarrollando un escenario o el que tiene ante s la institucin
en las distintas reas: personal, presupuesto, gestin operativa de servicios
pblicos, etc.
Evite el pensamiento mecnico! Se debe considerar que las flechas de los
distintos efectos pueden suponer un refuerzo positivo (cuanto ms A, ms
B), refuerzo negativo (cuanto ms A, menos B) o relaciones ms complejas.
El grfico catorce exhibe las relaciones que se dan entre el factor de arranque y
los diferentes factores y a su vez la relacin existente entre los otros factores.
Factor D
Factor A
Factor de
arranque
Factor B
Factor C
91
92
INERTE
ACTIVO
INFLUENCIABLE
PASIVO
INFLUYENTE
93
SUMA
ACTIVA
(SA)
Fuente: Denkmodell, Sinfona
94
Fuerzas
Restrictivas
...n
...n
Fuerzas Motrices
95
96
Fuerzas
Restrictivas
Evaluacin
de Intensidad
(1-5)
10
10
Fuerzas
Motrices
Evaluacin
de Intensidad
(1-5)
97
98
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
99
Captulo V
Momento de la Eleccin
Estratgica Institucional
V. Momento de la Eleccin
Estratgica Institucional
La estrategia sin tctica es el camino ms
lento hacia la victoria, pero la tctica sin
estrategia es el camino seguro a la derrota
Sun Tzu
Construccin de Objetivos de
Desarrollo Institucional
Los Objetivos de Desarrollo Institucional son
efectos o resultados concretos que una entidad
pblica compromete para su ejecucin, en
El Bamb Japons
No hay que ser agricultor para saber
que una buena cosecha requiere de
buena semilla, buen abono y riego.
Tambin es obvio que quien cultiva
la tierra no se detiene impaciente
frente a la semilla sembrada, y grita
con todas sus fuerzas: Crece!
Hay algo muy curioso que sucede con
el bamb japons y que lo transforma
en no apto para impacientes: La
semilla es sembrada, abonada y
regada constantemente. Durante
los primeros meses no sucede nada
apreciable.
En realidad no pasa nada con la
semilla durante los primeros siete
aos, a tal punto, que un cultivador
inexperto estara convencido de
haber comprado semillas infrtiles.
Sin embargo, durante el sptimo ao,
en un perodo de slo seis semanas
la planta de bamb crece ms de
30 metros! Tard slo seis semanas
en crecer? No, la verdad es que se
tom siete aos y seis semanas en
desarrollarse.
Durante los primeros siete aos de
aparente inactividad, este bamb
estaba generando un complejo
sistema de races que le permitiran
sostener el crecimiento que iba a
tener despus de siete aos.
103
Efectos
104
Impactos
Cambios significativos en las condiciones de vida de la poblacin creados por
efectos agregados de distintas redes institucionales.
Por ejemplo, la reduccin de la tasa de analfabetismo de la poblacin es
un impacto porque transforma las condiciones de vida en un sentido de
desarrollo equitativo con bienestar social. Al mismo tiempo, este impacto
es generado por la agregacin de distintos efectos logrados por entidades
pblicas (como el Ministerio de Educacin, los gobiernos departamentales
y los gobiernos municipales), privadas (como los centros de educacin no
financiados por el Estado pero que asumen sus directrices de poltica) y
de otros sectores (por ejemplo las organizaciones sin fines de lucro que no
dependen del Estado pero que intervienen de alguna forma en el proceso
de alfabetizacin alinendose a la poltica estatal).
17 Un efecto es controlable en la medida en que est respaldado por productos que genera la
entidad segn sus facultades.
Producto
Impacto
(contribuciones)
Cambios en
comportamientos,
actitudes, recursos
de las personas
originados por el
grado de uso de los
productos
Resultados parciales
generados por una
entidad
Transformacin de la situacin
en la que vive una comunidad
especfica
Municipio ms
limpio
Basureros pblicos
Disminucin de la incidencia de
enfermedades
Cuentas claras
Entidad auditable
Comportamiento
normalizado de
las personas con
relacin a recursos
estatales.
Campaas de
informacin
y educacin
ciudadana
Reglamento de
Tesorera
105
Formulacin y ejecucin de un
Programa de Mejoramiento del trmite
para aplicacin generalizada
106
Informacin del
trmite visible y
pblica
Prueba Piloto
del trmite
Cada elemento del mapa puede ser redactado en trminos de un efecto (de
acuerdo a la definicin de ste).
Desarrollo de la
Comunidad
Poblacin
satisfecha con el
trmite de catastro
Disminucin
de costos del trmite
para la poblacin
Inversin Pblica
Ejecucin del
programa de
mejoramiento de
trmite (PMT)
Formulacin
del PMT
Legitimidad y
apoyo
Gestin Operativa
107
Asignacin de
recursos para
el PMT
HCM aprueba
recursos para un Programa
de mejoramiento de
trmite
Propuesta de
optimizacin ajustada de
tiempos, pasos y costos
del trmite de Catastro
Personal capacitado
en administracin de
procesos
Ejecucin de
prueba piloto con
grupo focal
108
La restriccin de Alcance
La primera restriccin considera importante que el objetivo tenga un umbral
o lmite. Qu incluye el objetivo y hasta qu punto puede ser logrado en el
tiempo del PDI?
La restriccin de Tiempo
La segunda restriccin es el lmite de tiempo. Los objetivos y las polticas
institucionales no deberan tener carcter indefinido, pues eso limita severamente
las posibilidades de evaluacin. En tal sentido, es importante considerar la
concrecin de cada ODI en un perodo mximo de tiempo.
La restriccin de Calidad
Es importante establecer algunos estndares de calidad a los ODI. Por ejemplo,
la satisfaccin de los usuarios de determinado servicio pblico es un estndar
18 La nocin de las restricciones proviene de la teora de proyectos de desarrollo formulada por
PM4DEV. En el caso de los proyectos, no se considera explcitamente la competencia como
restriccin sino el presupuesto. Tales restricciones, muy tiles, son importantes en el marco
de la Gestin por resultados y Rendicin Participativa de Cuentas proceso que considera a cada resultado priorizado como un proyecto.
109
adecuado. Otros estndares pueden ser identificados en otros ODI, tales como
el conocimiento experto de quienes realizan un ajuste al proceso, la concertacin
de un ODI con la comunidad respetando sus principios y cultura, etc.
La restriccin de Competencia
Esta es una prueba para los ODI. La pregunta es: en qu productos institucionales
(especificados en el marco estratgico) se apoya el ODI para su consecucin? En
funcin de la competencia es probable que el efecto sea totalmente controlable o
no corresponda su ejecucin a la entidad. En este ltimo caso, el Objetivo debe
ser ajustado.
110
Medidas o Indicadores
El trmino medida hace referencia a un patrn o estndar de medicin
del ODI. En general ser utilizado este trmino como sinnimo de
indicador.
Los Indicadores que requiere cada ODI son numricos. Esto quiere decir
que se caracterizan por la capacidad de cuantificar el contenido mismo
del ODI. Esta caracterstica de indicador/medida se orienta a reducir la
incertidumbre respecto al grado de avance del PDI.
Un ODI puede tener ms de una medida. Hay alguna probabilidad
que no todo lo que se desee y se deba- medir del Objetivo sea posible
sintetizar en un solo indicador. Sin embargo, considerando esta flexibilidad,
es importante limitar al mximo la cantidad de indicadores considerados
en el PDI.
111
Indicadores de Estructura
a. Estructura de Medios
Corresponde a la generacin de informacin sobre los recursos o medios
utilizados para la realizacin de la actividad o la consecucin de un objetivo.
Ejemplo:
Tcnicos
1) Funcionarios/as
Funcionarios/as Totales
Administrativo
2) Personal
Personal de Servicio
112
Una vez al ao
Seis a 10 veces al ao
Ms de 10 veces al ao
Industriales
Particulares
Sin ingresos
Zona Rural
Zona Urbana
Zona centro
Zona Sur
Zona Norte
b) Indicadores de Productividad
Se refieren al incremento en las capacidades o en la generacin de resultados.
Existen varias definiciones de productividad. En este caso se establece la
productividad como una relacin de la produccin lograda y los insumos
requeridos en un perodo determinado.
113
Ejemplo:
Produccin
Factores de Produccin
Atencin a usuarios
Personal en Ventanilla nica
Es posible construir un ndice por la comparacin de indicadores o medidas de
dos perodos de tiempo determinados.
Ejemplo:
P= Productividad
114
Dictmenes emitidos/da
P 2002 =
P 2003 =
Dictmenes emitidos/da
12
10
= 1,2
16
10
= 1,6
Esto significa que los ndices de Productividad fueron de 1,2 para el 2009 y de
1,6 para el 2010. Si comparamos la productividad de los dos perodos:
P 2003/ 2002
= 1,6
1,2 1
= 1,33 - 1
= 0,33
Dictmenes emitidos/da
Horas-Hombre dedicados
Dictmenes emitidos/da
Horas-Hombre dedicados
12
80
= 0,15
16
80
= 0,20
P(2003/2002) = 0,20
0,15 -1= 1,33-1 = 0,33
Para el caso de personas que atienden diversas tareas, resulta til identificar las
horas hombre que dedican a cada actividad y con base a stas se puede proceder
a estimar su productividad global o grado de participacin en la misma, as
como los costos unitarios en que incurren para su ejecucin.
Eficacia de objetivos=
Objetivos programados
Metas alcanzadas
Eficacia programtica=
Eficacia presupuestaria=
Metas programadas
Presupuesto Ejecutado
Presupuesto Comprometido
b) Indicadores de Eficiencia
Estn referidos al alcance de resultados pero medidos en relacin a los recursos
disponibles o bien, el alcance de los objetivos con un mnimo de recursos
utilizados. Eficiencia es el cumplimiento de los objetivos y metas programadas
con un mnimo de recursos disponibles.
Eficiencia de objetivos=
Eficiencia programtica=
Objetivos Logrados
Recursos Aplicados
Eficacia programtica
Eficacia presupuestaria
Descomposturas
Fugas de agua
Tiempo de espera
Ausentismo
Quejas
115
b) Indicadores de Incidencia
116
Propsito
Perspectiva
Contribucin a...
Frmula
Frecuencia
Responsable de la medicin
Qu decisiones toma el
propietario de la medida o
indicador?
Comentarios
Fuente: GTZ/PADEP. Ren Rivera en base a Bourne, Mike (2008)
117
2.
3.
4.
5.
6.
7.
119
Captulo VI
Momento de la
Implementacin
Estratgica
123
124
Metas
Son las unidades de cuantificacin de los resultados esperados, de las medidas o
indicadores del Cuadro de Mando Integral Institucional.
Los indicadores pueden tener ms de una meta.
Propiedad de Indicadores
Se entiende por propiedad de los indicadores la responsabilidad, indelegable de
un puesto dentro de la estructura institucional, por la concrecin de la meta o
las metas del indicador y la rendicin pblica y participativa de cuentas sobre
sta, tanto a nivel interno organizacional- como externo (actores relevantes
identificados).
2.
3.
4.
5.
Presentar el CMII.
125
Indicador/Medida de
resultado (MR)
Perspectiva/rea de xito
Objetivo/
Resultado
126
Indicador/Medida de
resultado (MR)
Perspectiva/rea de xito
Objetivo/
Resultado
Indicador/Medida de
resultado (MR)
Perspectiva/rea de xito
Objetivo/
Resultado
Indicador/Medida de
resultado (MR)
Desarrollo de la comunidad
Meta(s)
Propietario
de la
Medida
Acciones
estratgicas
(Generacin
de insumos
y productos
necesarios
para lograr la
meta)
Desarrollo de la comunidad
Meta(s)
Propietario de
la Medida
Acciones
estratgicas
(Generacin
de insumos
y productos
necesarios
para lograr la
meta)
Desarrollo de la comunidad
Meta(s)
Propietario
de la
Medida
Acciones
estratgicas
(Generacin
de insumos
y productos
necesarios
para lograr la
meta)
Desarrollo de la comunidad
Meta(s)
Propietario
de la
Medida
Acciones
estratgicas
(Generacin
de insumos
y productos
necesarios
para lograr la
meta)
127
5. Presentar el CMII
128
Formalmente el PDI puede cerrarse con la presentacin del CMII, ya que ste
contiene toda la informacin relevante.
Una vez aprobado formalmente el CMII, el equipo tcnico o el rea de
Planificacin debe concentrar sus esfuerzos en la redaccin del documento
final del PDI, el mismo que podra tener la misma estructura utilizada en este
libro o una estructura adecuada y personalizada por la entidad. Es importante
que el Plan sea breve y consistente y que sean los anexos los que documenten
las herramientas trabajadas: el cuerpo del plan debera contener los resultados
fundamentales de esas herramientas y el CMII.
Matriz 17
CMII - APLICACIN EN CASCADA
Perspectiva/rea de xito
Objetivo/
Resultado
Indicador/
Medida de
resultado
final
Medidas
Impulsoras*
(MI)
Meta(s)
Propietario MI
En caso de que la Entidad opte por trabajar el CMII en cascada, las reas
organizacionales utilizarn, en todas las perspectivas, la matriz diecisiete. En
sta se copia o traslada los ODI y sus indicadores de la matriz diecisis (rea gris
en la matriz superior) y se define Medidas Impulsoras (MI) en funcin de las
acciones estratgicas), metas para cada MI y un propietario.
129
Desarrollo de la Comunidad
Inversin Pblica
Apoyo y Legitimidad
Gestin Operativa
Meta(s)
Meta(s)
Meta(s)
Propietario de la Medida
Inversin Pblica
Apoyo y Legitimidad
Gestin Operativa
Inversin Pblica
Apoyo y Legitimidad
Gestin Operativa
Desarrollo de la Comunidad
Acciones Estratgicas
Acciones Estratgicas
Desarrollo de la Comunidad
Gestin Operativa
Propietario de la Medida
Acciones Estratgicas
Apoyo y Legitimidad
Propietario de la Medida
Inversin Pblica
Acciones Estratgicas
Desarrollo de la Comunidad
Propietario de la Medida
Indicador (MR)
Objetivo/ Resultado
Indicador (MR)
Objetivo/ Resultado
Indicador (MR)
Objetivo/ Resultado
Meta(s)
Desarrollo de la Comunidad
Indicador (MR)
Meta(s)
-1
Propietario
de la Medida
% Ejecucin Fsica
% Ejecucin Fsica Financiera
Meta(s)
A partir de 03.2009,
actores clave impulsan y apoyan decididamente la ejecucin
de Infraestructura en
Pregrado
Director de
Infraestructura
Director de
Presupuesto
Acciones
Estratgicas
Impulsar procesos de
ejecucin y desembolso en el marco de
normas vigentes.
Apoyo y Legitimidad
Indicador (MR)
Meta(s)
Propietario
de la Medida
131
Propietario
de la Medida
Inversin Pblica
Indicador (MR)
Director de
Infraestructura
Acciones Estratgicas
Rector
Acciones
Estratgicas
Concertar e impulsar
resoluciones facultativas para ampliacin
de Infraestructura de
Pregrado
Gestin Operativa
Indicador (MR)
Meta(s)
Propietario
de la Medida
Directora de
Desarrollo
Institucional
Acciones
Estratgicas
Reingeniera de
procesos de ejecucin de obras.
Validacin de procesos optimizados, en
forma conjunta, con
Direccin de Infraestructura
Desarrollo de la Comunidad
Objetivo/ Resultado
Medidas
Impulsoras (MI)
Indicador (MR)
A 12.2011 se ha ampliado la
Infraestructura de Pregrado
para mayores comodidades a
los estudiantes.
-1
N de
Proyectos de
Infraestructura
en Ejecucin
Meta(s)
Hasta 12.2010,
100% de
proyectos a
diseo final
estn en
ejecucin.
Propietario
(MI)
Jefe de
proyectos en
Departamento
de
Infraestructura
Inversin Pblica
Objetivo/ Resultado
Indicador
(MR)
Medidas
Impulsoras
(MI)
% Ejecucin Fsica
% de ejecucin
Presupuestaria
132
Desde 03.2009 hasta
12.2011 se ejecutan fsica y
financieramente proyectos de
inversin en Infraestructura en
Pregrado.
Meta(s)
Anualmente, el
indicador debe
estar en el
rango de 80%
- 100%
Propietario
(MI)
Director de
Presupuesto
Apoyo y Legitimidad
Indicador
(MR)
Objetivo/ Resultado
Medidas
Impulsoras
(MI)
N de
Resoluciones
Facultativas
de Aprobacin
a planes de
Ampliacin de
Infraestructura
Meta(s)
Hasta 06.2009
todas las
Resoluciones
Facultativas
han sido
aprobadas
formalmente
Propietario
(MI)
Decanas y
Decanos de
las distintas
Facultades
Cmo se vera el CMII, en cascada, en las Direcciones de Desarrollo Institucional e Infraestructura (*)
Perspectiva/ rea de xito
Gestin Operativa
Objetivo/ Resultado
Indicador
(MR)
Medidas
Impulsoras
(MI)
Reingeniera
de procesos y
procedimientos
de ejecucin de
Obras
(*) En casos como est, cada Direccin podra definir su CMII -en cascada- utilizando el
mismo Indicador o medida. La coordinacin es un elemento clave
Meta(s)
Hasta 02.2009
reingeniera
de procesos
globales est
finalizada; se
valida hasta
06.2009
Propietario
(MI)
Directora
de Desarrollo
Institucional
Director de
Infraestructura
Planificacin
de
Desarrollo
Orientacin
a
Impactos
Ejemplo:
75% de la poblacin
sabe leer y escribir en
espaol y un idioma
originario
Planificacin
Institucional
Orientacin
a
Efectos
Ejemplo:
Poblacin adulta del
municipio x alfabetizada
en el Programa
Institucional
Planificacin
de Corto
Plazo
Orientacin
a
Productos e
Insumos
Ejemplo:
Diseo y arranque
de Programa de
Alfabetizacin para
Adultos
133
Ejecuta
Determina
Metas del
programa
Presupuesto
Total del
Programa
Proyectos
del
Programa
134
Poltica Institucional
Meta de la Medida
Programas
Identificados para
el cumplimiento
del Indicador
60% a 12.2015
Metas del
Programa
Presupuesto
Total del
Programa
2011:
Aprobacin de
Proyectos
Alfabetizacin
de Adultos en
Municipios XX
2012:
Implementacin
de proyectos:
20% de avance
2013: 50% de
implementacin
Bs.
8.000.000
Proyectos del
Programa
Presupuesto Total
del Proyecto
Proyecto de
alfabetizacin
Distritos 1-3
Bs. 3.500.000
Proyecto de
alfabetizacin
Distritos 4 - 5
Bs. 2.000.000
Proyecto de
Alfabetizacin Distritos
Rurales
2.500.000
2014: 75% de
implementacin
2015: 100% de
implementacin
(60% de la
poblacin
adulta ha sido
alfabetizada)
135
136
Los procesos necesarios para que los ODI establecidos en el PDI sean
ejecutados y para mantener una rutina en el trabajo de la entidad. Los
procesos, como secuencia de pasos orientados a la obtencin de un producto
y los procedimientos como fragmentaciones necesarias de los pasos del
proceso, constituyen la base sobre la que se medir el desempeo de la
Entidad y de su personal. Normalmente, la construccin de diagramas de
flujo apoya en este cometido.
PDI Estrategia
Institucional
Asignacin de Productos
Centralizacin
descentralizacin
Departamentalizacin
Personal
Estructura
Perfiles
Capacidades
137
Incentivos
Polticas
Desempeo
Capacitacin
Procesos
138
1.
2.
3.
4.
5.
Impacto
6.
Efecto
7.
Producto
8.
9.
Captulo VII
Momento de la
Evaluacin Estratgica
Confucio
El seguimiento y evaluacin.
b.
141
142
El software est disponible de manera gratuita para las entidades que, en el marco de
convenios especficos con el PADEP, inicien procesos de Planificacin Institucional
y Gestin por Resultados y Rendicin Participativa de Cuentas. Informacin
ms detallada est disponible en la direccin www.padep.org.bo
Seguimiento y Evaluacin
Para el seguimiento de la ejecucin del PDI la Entidad se ocupa de:
a.
b.
c.
92.6
90.0
86.1
80.0
82.8
% varios
70.0
58.7
60.0
47.0
47.2
50.0
37.5
40.0
30.0
20.0
91.1
77.5
29.5
15.0
21.1
10.0
0.0
Indicador 1
Indicador 2
Indicador 3
Indicador 4
II Trimestre
Meta Anual
143
b.
c.
d.
El cierre de los Acuerdos de Desempeo, una vez que los resultados han
sido concretados o se han acordado ajustes restricciones- a los mismos o
incluso su profundizacin. Esto ltimo requiere llevar adelante talleres con
actores relevantes y un taller final con la comunidad, en el que se recojan
los aportes y sugerencias de sta para mejorar la prctica.
Conclusiones
El Plan de Desarrollo Institucional es una herramienta estratgica de gestin de
polticas pblicas que favorece el desarrollo de la organizacin para el desarrollo
de la comunidad. La formulacin y ejecucin del PDI vinculada a la participacin
comprometida de actores relevantes y comunidad en general, favorece el
cumplimiento de Programas de Gobierno y contribuye a la construccin de
legitimidad del accionar pblico, a travs del mejoramiento de la eficiencia y
eficacia institucional,
La experiencia en la formulacin del Plan de Desarrollo Institucional ratifica
como puntos clave:
a.
b.
c.
d.
e.
145
g.
h.
I.
j.
146
2.
3.
147
Bibliografa
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149
150