CDL-AD(2002)023rev

Traducere neoficial*

COMISIA EUROPEAN
PENTRU DEMOCRAIE PRIN DREPT
(COMISIA DE LA VENEIA)

Codul bunelor practici n materie electoral

Linii directoare i raport explicativ

adoptat de Comisia europeana pentru Democraie prin Drept

n cadrul celei de-a 52 Reuniune Plenar
(Veneia, 18-19 octombrie 2002)

Traducerea a fost realizat de Biroul de Informare al Consiliului Europei n Republica Moldova.

CDL-AD(2002)023rev

-2-

Cuprins
INTRODUCERE. 4
LINII DIRECTOARE PRIVIND ALEGERILE .......................................................................5
adoptate de ctre Comisia de la Veneia n cadrul
celei de-a 51-a Reuniune Plenar (Veneia, 5-6 iulie 2002)
RAPORTUL EXPLICATIV.......................................................................................................14
adoptat de ctre Comisia de la Veneia
la cea de-a 52-a Sesiune Plenara (Veneia, 18-19 octombrie 2002).
Observaii generale ........ 14
I.

Principiile fundamentale ale patrimoniului electoral european......14

Introducere: principii i baza lor juridic.....14

1.

Sufragiu universal.................... 15
1.1.
1.2.
1.3.

2.

Sufragiu egal.................18
2.1.
2.2.
2.3.
2.4.
2.5.

3.

Reguli i excepiiListe electorale 15

Desemnarea candidailor.............................................................................................16
Propunerea candidaturilor 17

Egalitatea drepturlui de vot ........................................................................................18

Egalitatea puterii electorale.........................................................................................18
Egalitatea anselor...................................................................................................... 19
Egalitatea i minoritile naionale..............................................................................20
Egalitatea i paritatea ntre femei i brbai................................................................21

Sufragiul liber.......................................................................................................................21
3.1.
3.2.
3.2.1.
3.2.2.
3.2.3.
3.2.4.
3.2.5.
3.2.6.
3.2.7.

Libertatea alegtorilor de a-i forma o opinie........................................................... 21

Libertatea alegtorilor de a-i exprima voina i de a lupta mpotriva
fraudelor electorale..................................................................................................... 21
n general.................................................................................................................... 21
Procedura de votare.................................................................................................... 22
Votarea prin coresponden sau prin delegaie n anumite circumstane................... 23
Votarea persoanelor aflate n serviciul militar........................................................... 23
Sisteme mecanice i electronice de votare................................................................. 24
Numrarea voturilor................................................................................................... 24
Transferul rezultatelor................................................................................................ 25

4.

Sufragiu secret......................................................................................................................25

5.

Sufragiu direct......................................................................................................................26

6.

Periodicitatea alegerilor.......................................................................................................26

-3II.

CDL-AD(2002)023rev

Condiiile implementrii principiilor.............................................................................26

1. Respectarea drepturilor fundamentale ...............................................................................26

2. Niveluri normative i stabilitatea legislaiei electorale ......................................................27
3. Garanii procedurale ............................................................................................................28
3.1. Organizarea alegerilor de ctre un organ imparial..............................................28
3.2. Obsrvarea alegerilor.............................................................................................30
3.3. Un sistem eficient de recurs.................................................................................31
3.4. Organizarea i activitatea seciilor de votare.......................................................33
3.5. Finanarea............................................................................................................33
3.6. Securitatea...........................................................................................................34
Concluzii.......................................................................................................................................34

******

CDL-AD(2002)023rev

-4-

Intoducere
La 8 noiembrie 2001, Comisia Permanenta a Adunrii Parlamentare, acionnd n numele
Adunrii, a adoptat Rezoluia 1264 (2001) prin care invita Comisia de la Veneia:1
i.

ii.

iii.

s instituie un grup de lucru compus din reprezentaii Adunrii Parlamentare,

Congresului Puterilor Locale i Regionale al Consiliului Europei i, posibil, ai altor
organizaii cu experien n domeniu cu scopul de a dezbate problemele electorale n
mod reglementar;
s elaboreze un cod de practici n materie electoral, care ar putea, printre altele, s
se inspire din liniile directorii enunate n anexa la memorandumul explicativ al
raportuui pe care se bazeaz aceast Rezoluie (Doc.9267), i ar trebuie s includ
norme care ar reglementa att perioda pre-electoral i alegerile propriu-zise ct i
perioada imediat de dup alegeri.
n dependen de resuresle disponibile, s elaboreze o list a principiilor
fundamentale care stau la baza sistemelor electorale europene, coordonnd,
standartiznd i dezvoltnd studiile i activitile n process de desfurare i celele
planificate. Pe termen mediu, informaiile colectate cu privire la alegerile
desfurate n Europa trebuie incluse intr-o baz de date, analizate i diseminate de
ctre un departament specializat.

Liniile directorii enunate n continuare furnizeaz un rspuns concret la trei aspecte ale
rezoluiei n cauz. Ele au fost adoptate de Consiliul pentru Alegeri Democratice grupul
comun de lucru creat n conformitate cu rezoluia Adunrii Parlamentare n cadrul celei de-a
doua reuniuni (3 iulie 2002) i, ulterior, de ctre Comisia de la Veneia n cadrul celei de-a 51-a
Sesiune (5-6 iulie 2002). Aceste linii directoare se bazeaz pe principiile fundamentale ale
patrimoniului electoral european i, n cele de urm, constituie esena codului bunelor practici
n materie electoral.
Raportul explicativ explic, definete i concretizeaz principiile enunate n liniile directoare i,
n caz de necesitate, include recomandri cu privire la anumite subiecte concrete. Raportul a
fost adoptat de Consiliul pentru Alegeri Democratice n cadrul cele de-a treia Reuniune (16
octombrie 2002), i, ulterior de ctre Comisia de la Veneia n cadrul celie de-a 52-a Sesiune
(18-19 octombrie 2002).
Codul bunelor practici n materie electoral a fost adoptat de Adunarea Parlamentar a
Consiliului Europei n cadrul sesiunii din 2003 1-a parte i de Congresul Puterilor Locale i
Regionale din Europa n cadrul sesiunii de primvara 2003.
n conformitate cu cerina enunat n rezoluia Adunrii Parlamentare, acest document este
elaborat n baza principiilor anexate la memorandumul explicativ al raportului care st la baza
rezoluiei Adunrii (Doc. 9267). De asemenea, el se bazeaz pe rezultatele activitii desfurate
de Comisia de la Veneia n domeniul electoral, recapitulate n Documentul CDL (2002)7.

Paragraful 6; a se vedea Doc. 9267, Rapotul Comitetului pentru Afaceri Politice; Raportor: Dl Clerfayt.

-5-

CDL-AD(2002)023rev

LINII DIRECTORII CU PRIVIRE LA ALEGERI

Adoptate de ctre Comisia de la Veneia
n cadrul celei de-a 51-a Sesiuni Plenare
(Veneia, 5-6 iulie 2002)
I.

Principiile patrimoniului electoral european

Cele cici principii fundamentale, care stau la baza patrimoniului electoral european sunt
sufragiul universal, egal, liber exprimat, secret i direct. Mai mult dect att, alegerile trebuie
organizate n mod regulat.
1. Sufragiul universal
1.1. Norme i excepii
Sufragiul universal nseamn, n principiu, c fiecare persoan are dreptul de a alege i de a fi
ales. Cu toate acestea, acest drept poate i trebuie s fie exercitat sub rezerva anumitor condiii.
a. Condiia de vrst:
i.

dreptul de a alege i de a fi ales poate fi exercitat numai sub rezerva limitei minime de
vrst;

ii.

dreptul de a alege trebuie s fie dobndit cel trziu la atingerea virstei majoratului.

iii.

dreptul de a fi ales ar trebui garantat la aceeai vrsta cu dreptul de a alege, n orice

caz nu mai trziu de virsta de 25 de ani, cu excepia cazurilor cnd pentru ocuparea
anumitor posturi este impus un cenz special de vrst (de exemplu membru n camera
deputailor, Preedinte al Statului).

b. Condiia de naionalitate:
i.

condiia de naionalitate poate fi aplicat;

ii.

cu toate acestea, se recomand de a permite strinilor s participe la alegerile

locale dup o anumit perioad de domiciliere n ar.

c. Condiia de reedin:
i.

condiia de reedin poate fi impus;

ii.

n acest context reedina nseamn domiciliul obinuit;

iii.

condiia de a domicilia o anumit perioada poate fi impus cetenilor numai n cazul

participrii la alegerile locale sau regionale;

iv.

perioda obligatorie de reedin nu trebuie s depeasc ase luni; o perioad mai

lung poate fi cerut numai pentru a garanta protecia minoritile naionale;

CDL-AD(2002)023rev
v.

-6-

dreptul de a alege i de a fi ales poate fi acordat cetenilor care domiciliaz n afara

rii.

d. Privarea de dreptul de a alege i de a fi ales:

i.

privarea cetenilor de dreptul de a alege i de a fi ales poate fi prevzut, dar numai

sub rezerva urmtoarelor condiii cumulative:

ii.

privarea trebuie s fie prevzut de lege:

iii.

principiul proporionalitii trebuie s fie respectat; condiiile privrii cetenilor de

dreptul de a fi ales pot fi mai flexibile dect cele prevzute pentru dreptul de a alege;

iv.

Suspendarea drepturilor electorale trebuie s se bazeze pe recunoaterea incapacitii

mintale sau condamnarea la privaiune de libertate prin hotrre definitiv a instanei
de judecat pentru comiterea unor infraciuni grave.

v.

Mai mult dect att, suspendarea drepturilor politice sau constatarea incapacitii
mintale poate fi impus numai prin hotrrea special a instanei de judecat.

1.2. Listele electorale

Pentru a garanta autencitatea listelor electorale este esenial s fie respectate urmtoarele
criterii:
i.

listele elctorale trebuie s fie permanente;

ii.

listele electorale trebuie actualizate cel puin o dat pe an. n localitile unde
alegtorii nu sunt nregistrai n mod automat, posibilitatea de nregistrare trebuie s
fie asigurat pentru o perioad relativ ndelungat;

iii.

listele elctorale trebuie s fie publicate;

iv.

trebuie s existe o procedur administrativ supus controlului judiciar- sau o

procedur judiciar care ar permite nregistrarea unui alegtor care nu a fost
nregistrat anterior; nregistrarea nu trebuie s aib loc la secia de votare n ziua
alegerilor;

v.

trebuie s existe o procedur similar care ar permite alegtorilor s corecteze

nscrierile eronate;

vi.

pentru a garanta dreptul de vot persoanelor care i-au schimbat locul de domiciliu sau
au atins vrta minim necesar dup ultima publicare a listelor electorale, acetea pot
fi nregistrai n lista electoral suplimentar.

1.3. Desemnarea candidaturilor

i.

Propunerea candidailor independeni sau a listelor de candidai poate fi condiionat

de colectarea unui numr minim de semnturi;

ii.

Legea nu trebuie s impun colectarea semnturilor a mai mult de un 1% de alegtori

din circumscripia respectiv;

-7-

CDL-AD(2002)023rev

iii.

Verificarea semnturilor trebuie s fie reglementat de nite norme clare, n special

cele care vizeaz datele limit;

iv.

Procesul de verificare trebuie, n principiu, s cuprind toate semnturile. Oricum, din

moment ce se stabilete cu certitudine c numrul cerut de semnturi a fost colectat,
semnturile rmase nu trebuie verificate;

v.

Validarea semnturilor trebuie s fie ncheiat pn la nceputul campaniei electorale;

vi.

n cazul n care se cere depunerea unei cauiuni, aceasta este rambursat dac
candidatul sau partidul acumuleaz un numr mai mare de semntiuri; suma i
numrul cerut de semnturi nu trebuie s fie excesive.

2. Sufragiul egal
Sufragiul egal cuprinde:
2.1

Egalitatea votului: fiecare alegtor, n principiu, are dreptul la un singur vot. n cazul n
care sistemul electoral acord alegtorilor dreptul la mai multe voturi, fiecare alegtor
beneficiaz de acelai numr de voturi.

2.2

Egalitatea puterii electorale: mandatele trebuie repartizate n mod egal pentru toate
circumscripiile elctorale.

i.

Aceast condiie trebuie aplicat cel puin la alegerile n camerele de jos a deputailor
i la alegerile regionale sau locale:

ii.

Aceast prevedere impune reapartizarea echitabil i clar delimitat a mandatelor

pentru circumscripiile electorale, bazndu-se pe urmtoarele criterii de repartizare:
numrul populaiei, numrul cetenilor care domiciliaz n circumscripia respectiv
(inclusiv minorii), numrul alegtorilor nregistrai i, posibil, numrul persoanelor
care n realitate voteaz. Poate fi prevzut o combinaie adecvat a acestor criterii.

iii.

Criteriul geografic i hotarele administrative, sau posibil chiar i cele istorice, pot fi,
de asemenea, luate n consideraie.

iv.

Abaterea admisibil de la norm nu trebuie s depeasc limita de 10% i cu

ceritudine cea de 15%, cu excepia unor circumstane speciale (protecia depturilor
unei minoriti preponderente, unitate administrativ cu o densitate mic a
populaiei).

v.

n scopul garantrii egalitii puterii electorale, repartizarea mandatelor trebuie

revizuit cel puin o dat n zece ani, preferabil anterior sau posterior perioadelor
electorale.

vi.

n cazul circumscripiilor cu un numr mare de mandate, mandatele trebuie

redistribuite fr revizuirea hotarelor circumscripiilor electorale, care ar trebuie s
coincid teritorial cu unitatea administrativ.

vii.

n cazul stabilirii unor noi hotare ale circumscripiei care n acest caz devine un
sistem de un mandat aceast delimitare trebuie realizat:

CDL-AD(2002)023rev

-8-

- n mod imparial;
- fr a aduce prejudicii minoritilor naionale;
- tinnd cont de opinia unui comitet compus n majoritate din membri independeni, printre
care un geograf, un sociolog i un unumr echilibrat de reprezentani ai partidelor i, n caz
de necesitate, ai minoritilor naionale.
2.3.

Egalitatea anselor

a. Egalitate anselor trebuie s fie garantat n mod echitabil partidelor i candidailor.

Aceasta impune o atitudine neutr din partea autoritilor de stat, n special n ceea ce
privete:
i.
ii.
iii.

campania electoral;
reflectarea alegerilor de ctre mijloacele de informare n mas, n special de media
public;
susinerea material a partidelor i campaniilor electorale de ctre stat.

b. n diferite circumstane, egalitatea poate fi strict sau proporional. n cazul egalitii

stricte, partidele politice sunt tratate n mod echitabil indiferent de reprezentarea actual
n parlament sau susinerea din partea electoratului. n cazul egalitii proporionale,
partidele politice trebuie tratate n funcie de rezultatele obinute n timpul alegerilor.
Egalitatea anselor se aplic n special la acordarea timpului de anten la posturile de
radio i televiziune, subveniile publice sau alte forme de susinere.
c. n conformitate cu principiul libertii de exprimare, trebuie s existe prevederi juridice
care ar garanta tutror participanilor la alegeri accesul minim la posturile audiovizuale
private, ct privete campania electoral i publicitatea electoral .
d. Finanarea partidelor politice, a candidaiilor i a campaniilor electorale trebuie s fie
transparent.
e. Principiul egalitii anselor poate, n anumite cazuri, limita chetuielile partidelor politice
pentru publicitatea electoral.
2.4.

Egalitatea i minoritile naionale

a. Partidele care reprezint minoritile naionale trebuie s beneficieze de dreptul de a

participa la alegeri.
b. Adoptarea unor reguli speciale care ar garanta rezervarea unui numr de mandate
minoritilor naionale sau ar reglementa excepiile de la regulile tradiionale de repartizare
a mandatelor (spre exemplu scutirea de condiia cvorumul) pentru partidele care reprezint
minoritile naionale, n principiu nu contravine dreptului de vot egal.
c. Att candidaii ct i alegtorii nu sunt obligai de a anuna apartenena la o minoritate
naional.

-92.5.

CDL-AD(2002)023rev

Egalitatea i paritatea ntre brbai i femei

Normele juridice, care impun un procentaj minim de reprezentare a persoanelor de un sex sau
altul n rndurile candidailor, nu trebuie considerate de a contraveni principiul votului egal, dac
au o baz constituional.
3. Sufragiul liber
3.1

Libertatea alegtorilor de a-i forma o opinie

a. Autoritile de stat trebuie s respecte obligaiunea de a fi neutre. n special, aceasta se
refer la:
i.
ii.
iii.
iv.

mijloacele de informare n mas;

afiajul;
dreptul la organizarea demonstraiilor;
susinerea financiar a partidelor i candidailor;

b. Autoritiile de stat au un numr de obligaiuni pozitive, printre care, obligaiunea:

i.
ii.
iii.

de a asigura participarea la alegeri a candidailor nregistrai;

de a acorda alegtorilor posibilitatea de a cunoate listele i candidaii care particip
la alegeri, de exemplu prin intermediului publucaiilor adecvate i afielor
informativ.
informaia sus menionat trebuie, de asemenea, s fie accesibil n limbile vorbite de
minoritile naionale.

c. n cazul nerespectrii obligaiunii de neutralitate i a libertii alegtorilor de a-i forma

propria opinie trebuie impuse anumite sanciuni.
3.2 Libertatea alegtorilor de a-i exprima voina i de a aciona n vederea combaterii fraudei
electorale
i.
ii.
iii.

iv.

v.
vi.

procedura de votare trebuie s fie simpl;

alegtorii trebuie s beneficieze de posibilitatea de a vota la o secie de votare.
Oricare alte modaliti de votare sunt acceptate numai sub rezerva urmtoarelor
condiii:
votarea prin coresponden poate fi permis numai n cazul n care activitatea
serviciilor potale este protejat i sigur; dreptul de a vota prin coresponden poate
fi acordat persoanelor internate in spital, deinuilor, persoanelor cu mobilitate redus
sau persoanelor cu drept de vot care domiciliaz n strintate, orice fraude sau
intimidri trebuie excluse;
votul electronic poate fi utilizat numai n cazul n care mijloacele electronice snt
protejate i sigure. Persoanele cu drept de vot trebuie s beneficieze de posibilitatea
de a obine confirmarea voturilor i, n caz de necesitatea , s le modifice respectnd
principiile votului secret; sistemul n cauz trebuie s fie transparent;
votarea prin procur trebuie s fie reglementat de nite reguli extrem de rigide;
numrul procurilor pe care le poate primi un singur alegtor trebuie s fie limitat;
utilizarea urnelor mobile de votare este posibil numai sub rezerva unor condiii
stricte n scopul evitrii oricror riscuri de falsificare;

CDL-AD(2002)023rev
vii.
viii.
ix.
x.
xi.
xii.
xiii.
xiv.
xv.
4.

- 10 -

cel puin dou criterii trebuie aplicate la evaluarea veridicitii rezultatelor votrii:
numrul alegtorilor care s-au prezentat la urnele de vot i numrul buletinelor de vot
ntroduse n urnele de votare;
membrii comisiilor electorale nu au dreptul s ntroduc schimbri n buletinele de
vot sau s le marcheze n vreun fel;
buletinele de vot neutilizate trebuie pstrate la seciile de votare ;
la seciile de votare trebuie s fie prezeni reprezentanii unui numr de partide
politice, iar prezena observatorilor acreditai de ctre candidai trebuie s fie permis
att n timpul votrii ct i n timpul numrrii voturilor ;
militarii trebuie s voteze n localitile de domiciliu. n caz contrar, se recomand ca
persoanele care i satisfac serviciul militar s fie nregistrai la cea mai apropiat
secie de votare de unitile lor militare ;
numrarea voturilor trebuie desfurat la seciile de votare ;
numrarea voturilor trebuie s fie transparent. Observatorii, reprezentanii
candidailor i media trebuie s fie admii la numrare. De asemenea, aceste persone
trebuie s beneficieze de acces la toate procesele verbale;
rezultatele obinute trebuie transmise
instanelor superioare de o manier
transparent;
statul trebuie s sancioneze orice fel de fraude electoral.

Votul secret
a. Pentru fiecare person cu drept de vot, secretul votului nu este numai un drept dar i o
obligaiune, nerespectarea creia trebuie s fie sancionat prin anularea oricrui bulletin
de vot coninutul cruia a fost divulgat.
b. Fiecare persoan trebuie s voteze individual. Votul n familie sau oricare alt forma de
influenarea asupra votului unei persoane de ctre alt persoan trebuie interzis.
c. Lista persoanelor care n realitate se prezint la urnele de votare nu trebuie fcut public.
d. Orice nclcare a dreptului de vot secret trebuie sancionat.

5.

Votul direct

Prin vot direct trebuie s fie alei :

i.
ii.
iii.

deputaii n cel puin una din camerele parlamentului naional;

organele legislative la nivel regional;
consiliile locale.

6. Periodicitatea alegerior
Alegerile trebuie desfurate cu o anumit periodicitate, mandatul adunrii legislative nu trebuie
s depeasc termenul de cinci ani.
II. Condiiile de implementare a acestor principii
1.

Respectarea drepturilor omului

a. Desfurarea unor alegeri democratice nu este posibil dect cu condiia respectrii

drepturilor omului, n special a libertii de exprimare i libertii presei, libertii de a circula pe

- 11 -

CDL-AD(2002)023rev

teritoriul rii, libertii de ntrunire i libertii de asociere pentru scopuri politice, inclusiv
fondarea partidelor politice.
b. Orice restricii ale acestor liberti trebuie s fie prevzute de lege, s rspund unui interes
public i s respecte principiul proporionalitii.
2.

Nivelurile normative i stabilitatea dreptului electoral

a. Separat de regulile care vizeaz chestiunile de ordin tehnic i alte aspecte concrete - care
pot fi incluse n regulamentul organului executiv- regulile dreptului electoral trebuie s
aib cel puin un rang legislativ.
b. Elementele fundamentale ale dreptului electoral, n special, sistemul electoral propriu zis,
componena comisiilor electorale i constituirea circumscripiilor electorale, nu trebuie
amendate dect cel puin cu un an nainte de alegeri, sau trebuie nscrise n constituie sau
formulate n form de document cu un statut mai nalt dect cel al unei legi ordinare.

3.

Garaniile procedurale

3.1

Organizarea alegerilor de ctre un organ imparial

a. Un organ imparial trebuie s fie responsabil pentru aplicarea prevederilor dreptului
electoral.
b. n absena unei tradiii de termen lung a independenei autoritilor administrative fa de
organele puterii politice, trebuie create comisii electorale independente i impariale att
la nivel naional ct i la nivelul unei secii de votare.
c. Comisia Electoral Central trebuie s fie un organ cu activitatea permanent.
.
d. Comisia Electoral Central trebuie s includ:
i.
ii.

cel puin un magistrat;

reprezentani ai partidelor deja reprezentate n parlament sau care au obinut un
numr mai mare de voturi dect procentul necesar: aceste persoane trebuie s fie
competente n materie electoral.

Ea ar putea include:
iii.
iv.

un reprezentant al Ministerului Afacerilor Interne;

reprezentani ai minoritilor naionale.

e. Partidele politice trebuie s fie reprezentate n egal msur n comisiile electorale sau
trebuie s beneficieze de posibilitatea de a observa activitatea organului de o manier
imparial. Egalitatea poate fi aplicat ntr-o manier strict sau proporional. (a se
vedea p.I.2.c.bb.).
f. organele care numesc membrii comisiilor electorale nu trebuie s aib posibilitatea de ai
demite din funcie.
g. Membrii comisiilor electorale trebuie s beneficieze de un curs standard de instruire.

CDL-AD(2002)023rev

- 12 -

h. Se recomand ca comisiile electorale s adopte decizii prin majoritate calificat sau prin
consensus.
3.2.

Monitorizarea alegeriilor

a. Observatorii nationali ct i cei internaionali trebuie s beneficieze de toate oportunitaile

posibile de participare la monitorizarea alegerilor.
b. Observarea alegerilor nu trebuie s fie redus doar la ziua desfurrii alegerilor.
Observatorii acreditai au dreptul s asiste la toate operaiunile electorale, inclusiv
nregistrarea candidailor, i n caz de necesitate, a alegtorilor, precum i campania
electoral. Monitorizarea trebuie s aib ca scop determinarea nclcrilor care au avut loc
nainte, n timpul sau dup desfurarea alegerilor. Observatorii acreditai trebuie s fie
admii la numrarea voturilor liber exprimate.
c. Locurile unde prezena observatorilor este interzis trebuie s fie specificate n mod
explicit de lege.
d. Observatorii trebuie s monitorizeze respectarea obligaiunii de neutralitate de ctre
autoriti.
3.3.

Un sistem de recurs eficient

a. Instana de recurs n materie electoral poate fi comisia electoral sau instana de

judecat. n cazul alegerilor n Parlament, recursul este examinat n prima instan de
parlament. n orice caz, recursul final la o instan de judecat trebuie s fie garantat.
b. Procedura de recurs trebuie s fie simpl i lipsit de formalitate, n special cu privire la
stabilirea admisibilitii contestrilor.
c. Dispoziiile n materie de recurs i, n special, competena i responsabilitile diferitor
instane trebuie stipulate n mod clar de lege, astfel nct s se evite orice conflicte relativ
la competena juridic (negativ sau pozitiv). Nici reclamanii i nici autoritile nu au
dreptul de a alege instana de apel.
d. Instana de recurs trebuie s dispun de competen n special cu privile la dreptul de vot,
inclusiv listele electorale, i la egalitatea, validarea candidaturilor, monitorizarea
adecvat a respectrii regulilor de desfurare a campaniei electorale i a rezultatelor
scrutinului.
e. Instana de apel trebuie s dispun de competena de a anula alegerile n cazul constatrii
unor nclcri comise n timpul alegerilor care au influenat rezultatele alegerilor.
Posibilitatea anulrii integrale a alegerilor sau numai a rezultatelor obinute la una din
circumscripiile electorale sau secii de votare trebuie asigurat. n cazul anulrii
rezultatelor, trebuie desfurat un nou scrutin pe teritoriul vizat.
f. Toi candidaii i alegtorii nregistrai n listele electorale ale circumscripiei electorale
respective trebuie s beneficieze de dreptul de apel. Un cvorum rezonabil poate fi impus
pentru contestrilor fcute de alegtori relativ la rezultatele alegerilor.
g. Termenul limit pentru naintarea i examinarea recursurilor trebuie s fie scurt (trei sau
patru zile n prima instan).

- 13 -

CDL-AD(2002)023rev

h. Dreptul reclamantului la un proces cu participarea ambelor pri trebuie garantat.

i. n cazul n care instana de apel este o comisie electoral superioar, aceasta trebuie s
beneficieze de posibilitatea de a rectifica sau anula ex officio deciziile adoptate de
comisiile electorale inferioare.
4. Sistemul electoral
Libertatea de a alege un sistem electoral sau altul poate fi exercitat sub rezerva respectrii
principiilor sus menionate.

CDL-AD(2002)023rev

- 14 RAPORT EXPLICATIV
Adoptat de Comisia de la Veneia
n cadrul celei de-a 52 Sesiuni Plenare
(Veneia, 18-19 octombrie 2002)

Observaii generale
1. Deopotriv cu drepturile omului i preeminea dreptului, democraia constituie unul din cei
trei piloni ai patrimoniului constituional european i ai Consiliului Europei. Democraia este de
neconceput n lipsa unor alegeri desfurate n conformitate cu anumite principii care le confer
statutul de alegeri democratice.
2. Aceste principii reprezint un aspect specific al patrimoniului european constituional care,
n mod legitim, poat fi numit patrimoniul european electoral. Acest patrimoinu cuprinde dou
aspecte. Primul aspect, nucleul, constituie principiile consituionale care guverneaz dreptul
electoral : sufragiul universal, egal, liber, secret i direct, iar cel de-al doilea aspect reprezint
principiul conform cruia alegerile cu adevrat democratice pot fi desfurate numai dac sunt
satisfcute anumite condiii fundamentale ale unui stat democratic bazat pe preminema
dreptului :drepturile fundamentale, stabilitatea legislaiei electorale i garanii procedurale
efective. Textul care urmeaz, la fel ca liniile directorii enunate anterior, este compus din dou
pri, prima parte prezint definiia i implicrile practice ale principiilor patrimoniului european
electoral, iar cea de-a doua este consacrat condiiilor necesare pentru aplicarea acestor
principii.
I.

Principiile fundamentale ale patrimoniului european electoral

Introducere :principiile i baza lor legal

3. Pentru a asigura desfurarea alegerilor n conformitate cu principiile comune ale
patrimoniului electoral european, care formeaz fundamentul fiecrei societi democratice,
trebuie respectate cinci norme fundamentale; sufragiul trebuie s fie universal, egal, liber, secret
i direct. Mai mult dect att, alegerile trebuie organizate periodic. Ansamblul acestor principii
constituie patrimoniul electoral european.
4. Cu toate c, toate aceste principii au un caracter convenional, implementarea lor ridic un
numr de ntrebri care impun necesitatea unui examen minunios. Este important de a identifica
nucleul acestor principii, care trebuie respectate n mod strict de ctre toate statele europene.
5. Nucleul patrimoniului electoral european este constituit n special din norme internaionale.
Norma universal relevant este enunat de articolul 25 (b) din Pactul Internaional privind
Drepturile Civile i Politice, care prevede n mod express ntregul ansamblu de principii, cu
excepia sufragiului direct, cu toate c acesta este implicit1. La nivel european, norma comun
este articolul 3 al Protocolului Adiional la Convenia european a Drepturilor Omului, care
prevede n mod explicit dreptul la alegeri periodice prin sufragiu liber i secret2. Celelalte

A se vedea articolul 21 al Declaraiei Universale a Drepturilor Omului.

Articolul 3, dreptul la alegeri libere: naltele Pri contractante se angajeaz s organizeze, la intervale
rezonabile, alegeri libere prin vot secret, n condiii care s asigure libera expresie a opiniei poporului asupra
alegerii organului legislativ.
2

- 15 -

CDL-AD(2002)023rev

principii au fost recunoscute prin prisma jurisprudenei3. Dreptul la alegeri directe a fost de
asemenea acceptat de ctre Curtea de la Strasbourg, cel puin n mod implicit4. Oricum,
principiile constituionale comune pentru ntregul continent nu apar numai n documentele
internaionale: din contra, ele sunt frecvent menionate n mod detaliat n constituiile naionale5.
Existena legislaiilor i practicilor naionale convergente permite determinarea cu precizie a
coninutului principiilor.
1. Sufragiul universal
1.1 Norme i excepii
6. Sufragiul universal cuprinde drepturile electorale active (dreptul de a alege) i cele pasive
(dreptul de a fi ales). Dreptul de a alege i de a fi ales poate cdea sub rezerva unui numr de
condiii, toate fiind enumerate n continuare. Cele mai uzuale sunt condiiile de vrst i de
naionalitate.
a. Trebuie s exist o limit de vrst minim pentru a exercita dreptul de a alege i de a fi
ales. Oricum, atingerea vrstei majoratului, care confer nu numai drepturi dar impune i
anumite obligaiuni de natur civil, trebuie cel puin s garanteze dreptul de a alege.
Pentru exercitarea dreptului de a fi ales poate fi stabilit o vrst mai avansat, n orice
caz nu mai mare de vrsta de 25 de ani, cu excepia unor limite speciale de vrst impuse
pentru exercitarea unor anumite funcii (senator, Preedinte al Statului).
b. Legislaiile n vigoare n majoritatea statelor impun condiia de naionalitate. Cu toate
acestea, n conformitate cu Convenia Consiliului Europei privind participarea strinilor
la viaa public la nivel local6 apare o tendin de a acorda drepturi politice locale
strinilor cu reedin ndelungat. Respectiv, se recomand ca dreptul de a alege n
cadrul alegerilor locale s fie acordat dup o anumit perioad de reedin. De altfel,
integrarea european a stimulat acordarea cetenilor europeni a dreptului de a alege i de
a fi ales n cadrul alegerilor municipale i n parlamentul european, desfurate n statele
membre ale Uniunii europene, la locul de reedin al alegtorului7. Mai mult dect att,
criteriul naionalitii poate uneori cauza probleme n cazul n care un stat refuz
acordarea ceteniei persoanelor care locuiesc pe teritoriul statului respectiv deja cteva
generaii, spre exemplu pe baza unor motive lingvistice. n plus, n conformitate cu
Convenia european privind Naionalitatea8, persoanele cu dubl cetenie trebuie s
beneficieze de aceleai drepturi electorale ca i ceilali ceteni9.
c. n al treila rnd, condiia de reedin poate fi impus att dreptului de a alege ct i
dreptului de a fi ales10. n acest context, reedina nseamn domiciliul obinuit. Ct
3

Referitor la universalitate, a se vedea, Curtea eur. pentru DO, nr.9267/81, cazul Mathieu-Mohin i Clerfayt c.
Belgiei, 2 martie 1987, seria A vol.113, p.23; hotrrea n cazul Gitonas i Alii c. Greciei, 1 iulie 1997,
nr.18747/91, 19376/92, 28208/95 i 27755/95, Culegere de hotrri i deciziii, 1997-IV, p.1233; referitor la
egalitate, a se vedea cazulMathieu-Mohin i Clerfayt mai sus menionat, p.23.
4
CEDO, nr. 24833/94, cazul Matthews c. Regatului Unit, 18 februarie 1999, Culegere de hotrri i decizii 1999-I,
paragraf 64.
5
Spre exemplu, articolul 38.1 al Constituiei Germaniei; articolele 68.1 i 69.2 ale Constituiei Spaniei; articolul
59.1 al Constituiei Romniei.
6
STE 144.
7
Articolul 19 din Tratatul cu privire la instituirea Comunitii europene.
8
STE 166, aricolul 17.
9
CEDO merge i mai aproape: Com. Eur. DO, nr.28858/95, hotrrea din. 25.11.96, Gantchev c.Bulgariei, D.R.
87, p.130.
10
A se vedea hotrrile recente ale CEDO nr 31891/96, hotrrea. 7.9.99, Hilbe c. Liechtenstein.

CDL-AD(2002)023rev

- 16 -

privete alegerile locale i regionale, condiia de domiciliu este compatibil a priori cu

principiul sufragiului universal, n cazul n care perioada indicat de reedin nu
depete cteva luni; o perioad mai ndelungat este acceptat numai pentru a proteja
minoritile naionale11. Din contra, doar un numr mic de state acord cetenilor care
domicialiaz n strintate dreptul de a alege i chiar dreptul de a fi ales. Aceast practic
poate duce la abuz de putere n anumite cazuri speciale, de exemplu n cazul n care
naionalitatea este acordat pe baz etnic. Persoanele cu drept de vot pot fi nregistrate
n listele circimscripiilor electorale unde aceste persoane au reedina secundar, n
condiiile n care el/ea domiciliaz n localitatea respectiv n mod regulat i achit taxele
locale, dar nu trebuie s fie nregistrat pe listele electorale permanente.
Libertatea de circulaie a cetenilor pe teritoriul rii mpreun cu dreptul de a reveni n
ar la orice moment constituie unul din drepturile fundamentale caracteristice alegerilor
cu adevrat democratice12. n cazuri excepionale, sau dac persoanele au fost transferate
contrar dorinei lor, ei trebuie s beneficieze de posibilitatea de a fi considerai rezideni
la locul anterior de domiciliu.
d. n cele din urm, trebuie s existe prevederi care ar reglementa clauzele suspendrii
drepturilor politice. Astfel de clauze trebuie s corespund unor condiii uzuale care
impun restricii asupra drepturilor fundamentale, cu alte cuvinte, ele trebuie13 :
-

s fie prevzute de lege ;

s respecte principiul proporionalitii ;
s se bazeze pe o interdicie pe motiv de incapacitate mintal sau condamnare la
privaiune de libertate prin hotrrea definitiv a instanei de judecat pentru comiterea
unei infraciuni grave.
Mai mult dect att, suspendarea drepturilor politice ale persoanei poate fi dispus numai
printr-o decizie special adoptat de o instan judectoreasc. Oricum, n cazul
suspendrii pe motiv de incapacitate mintal, astfel de decizii speciale pot viza
incapacitatea i impune ipso jure privarea drepturilor civile.
Ct privete exercitarea unei funcii publice, condiiile privrii indiviziilor de dreptul de a
fi ales pot fi mai puin severe dect cele care vizeaz dreptul de vot, iar decezia de a priva
un idivid de dreptul a fi ales poate corespunde prevederilor legale n cazul n care
acitivitatea desfurat de persoanele n exerciiul funciilor publice contravine
intereselor publice majore.

1.2.
7.

11

Listele electorale
ntocmirea adecvat a listelor electorale are un caracter esenial n garantarea sufragiului
universal. Oricum, este acceptabil ca alegtorii s nu fie inclui n listele electorale n mod
automat, dar numai la solicitarea lor. n practic, tot mai frecvent sunt depistate un ir de
inexactiti n ntocmirea listelor electorale, ceea ce duce la apariia unor conflicte. Lipsa de
experien a autoritilor publice n aceast materie, migrarea populaiei i faptul c doar un
numr foarte mic de ceteni se obosesc s verifice corectitudinea informaiei incluse n
listele electorale, dup ce acestea sunt puse la dispoziie spre consultare, mpiedic

A se vedea. Com. Eur. DO nr. 23450/94, hotrrea din. 15.9.97, Polacco i Garofalo c. Italiei (cu privire la
Trentin-Haute-Adige).
12
A se vedea capitolul. II.1de mai jos.
13
A se vedea CEDO nr. 26772/95, hotrrea n cazul Labita c. Italiei, 6 aprilie 2002, paragraful 201 i
urmtoarele.

- 17 -

CDL-AD(2002)023rev

ntocmirea adecvat a acestor liste. Pentru a garanta veridicitatea informaiei incluse n

listelo electorale, trebuie respectate un numr de condiii :

1.3.

i.

Listele electorale trebuie s fie permanente.

ii.

Ele trebuie actualizate cel puin annual, astfel nct obligaiunea autoritilor
municipale (locale) de a actualiz informaia inclus n listele electorale n aceeai
perioad a anului s devin o obinuin. nregistrarea alegtorilor, n cazul n care
nu se face n mod automat, trebuie s fie desfurat pe parcursul unui termen
destul de ndelungat.

iii.

Listele electorale trebuie s fie publicate. Varianta definitiv actualizat trebuie

prezentat instanei superioare care este supravegheat de un organ imparial
responsabil pentru aplicarea legislaiei electorale.

iv.

Trebuie s existe o procedur administrativ - supus controlului judiciar sau o

procedur juridic care ar garanta alegtorilor omii de pe list dreptul s solicite
inscrierea lor n listele electorale. n unele ri, data limit pentru nscrierea n lista
suplimentar poate fi, de exemplu, 15 zile nainte de alegeri sau ziua alegerilor
propriu-zis. Ultima posibilitate, cu toate c denot un spirit liberal demn de
admiraie, se bazeaz pe deciziile emise de o instan judectoreasc care este
obligat s se ntruneasc n edin n ziua alegerilor, nu corespunde necesitilor
de organizare pe care se bazeaz democraiile. n orice caz, posibilitatea
nregistrrii alegtorilor la seciile de votare n ziua alegerilor trebuie s fie exclus.

v.

Mai mult dect att, inexactitile n listele electorale sunt cauzate de inscrierea
nejustificat a unor alegtori sau de omiterea unor anumii alegtori. Trebuie s
existe o procedur, similar cu cea menionat n paragraful anterior, care ar
permite alegtorilor s corecteze orice informaie eronat. Dreptul de a a solicita
ntroducerea unor astfel de corectri poate fi exercitat de alegtorii nregistrai n
aceiai circumscripie electoral sau la aceiai secie de votare.

vi.

ntocmirea unei liste suplimentare permite persoanelor, care dup publicarea ultimei
liste electorale i-au schimbat adresa de domiciliu sau au atins vrta limit de vot,
s-e exercite dreptul de vot.

Propunerea candidaturilor

8. Obligaiunea de a colecta un numr special de semnturi pentru propunerea unei candidaturi,

este, n principiu, compatibil cu principiul sufragiului universal. n practic, toate partidile
politice, cu excepia unor formaiuni politice fantome, par a nu se confrunt cu vre-o dificultate
n colectarea numrului necesar de semnturi, cu condiia c normele care reglementeaz
colectarea semnturilor nu sunt utilizate pentru a mpedica candidaii de a-i exercita dreptul de a
fi ales. Pentru a evita orice manipulri de acest gen, legea trebuie s stabileasc un numr
maxim de semnturi care nu trebuie s depeasc pragul de 1% de alegtori14. Procedura de
verificare a semnturilor trebuie s fie desfurat n conformitate cu nite reguli clar definite, n
special relativ la datele limite, i trebuie aplicat mai curnd la ansamblul semnturilor dect la
ntmplare15. Cu toate acestea, odat ce verificarea atest cu certitudine c numrul necesar de
semnturi a fost colectat, semnturile rmase nu trebuie verificate. n orice caz, candidaturile
14
15

CDL (99) 66, p.9.

CDL-INF (2000) 17, pp.4-5; CDL (99) 67, pp.7-8.

CDL-AD(2002)023rev

- 18 -

trebuie validate pn la nceputul campaniei electorale, deoarece validarea tardiv poate

dezavantaja anumite partide i candidai n timpul campaniei.
9. Exist o alt procedur conform creia candidaii sau partidele trebuie s depun o cauiune,
care este rambursat numai dac candidatul sau partidele respective depesc un anumit
procent de voturi. Aceast metod pare a fi mai eficient dect colectarea semnturilor.
Oricum, suma cauiunii i numrul necesar de voturi pentru a o rambusra nu trebuie s fie
excesiv.
2. Sufragiul egal
10. Egalitatea n materie electoral cuprinde a varietate de aspecte. Unele vizeaz egalitatea
sufragiului, valoare mprtit de ntregul continent, pe cnd altele nu se limiteaz la acest
concept, dar nu pot fi considerate drept reflectnd un standard comun. n orice caz, trebuie
respectate urmtoarele principii: egalitatea votului, egalitatea n termenii puterii electorale i
egalitatea anselor. Pe de alt parte, egalitatea rezultatelor obinute, de exemplu, pe baza
reprezentrii proporionale a partidelor sau femeilor i brbailor, nu poate fi impus.
2.1. Egalitatea drepturilor de vot
11. Egalitatea drepturilor de vot presupune c fiecare alegtor are n mod normal dreptul la un
vot i numai la un singur vot. Votul multiplu, care continu s fie o nclcare comun n noile
democraii, este n mod evident interzis - att n cazul cnd alegtorul voteaz de mai multe
ori n unul i acelai loc ct i cnd alegtorul voteaz n mai multe locuri, printre care locul
de domiciliu curent sau locul anterior de reedin.
12. Cu toate acestea, n unele sisteme elctorale alegtorul are dreptul la mai multe voturi. De
exemplu ntr-un sistem care permite votul separat (votarea pentru candidaii alei de pe mai
multe liste de candidai), alegtorul dispune de un vot pentru fiecare post care urmeaz a fi
ocupat. O alt situaie pobsibil este atunci cnd dreptul la un vot este exercitat ntr-o
circumscripie mic i altul ntr-o circumscripie electoral mai mare, acesta fiind cazul
sistemelor care combin circumscripii uninominale i reprezentarea proporional la nivel
naional sau regional16. n acest caz, egalitatea drepturilor de vot nseamn c toi alegtorii
trebuie s aib dreptul la acelai numr de voturi.
2.2. Putere electoral egal
13. Egalitatea puterii electorale impune, n cazul n care alegerile nu sunt desfurate ntr-o
singur circumscripie electoral, consituirea hotarelor circumscripiei astfel nct mandatele
care reprezint populaia n camerele de jos s fie distribuite n mod egal ntre circumscripii,
n conformitate cu un criteriu special de repartizare, de exemplu numrul peroanelor care
domiciliaz n circumscripia respectiv, numrul cetenilor cu domiciliu n circumscripa
respectiv (inclusiv minorii), numrul alegtorilor nregistrai sau eventual numrul
persoanelor care n realitatea particip la alegeri. O combinaie adecvat a acestor criterii de
repartizare poate fi admis. Reguli similare se aplic la alegerile regionale i locale. n cazul
nerespectrii acestui principiu, ne confruntm cu fenomenul geometriei electorale, sub forma
geometriei electorale active, adic repartizarea mandatelor care cauzeaz negalitatea
reprezentrii, sau geometriei electorale pasive care rezult din reinerea excesiv a
repartizrii neschimbate a mandatelor i a circumsatnelor. Mai mult dect att, n sistemele
orientate spre reprezentare neproporional, n special sistemele de vot majoritar (sau plural),
16

A se vedea, spre exemplu, articolul 64 al Constituiei Albaniei i Capitolul 1 al Actului Federal al Germaniei
privind Alegerile.

- 19 -

CDL-AD(2002)023rev

pot avea loc falsuri electorale, care constau n favorizarea unui partid prin delimitarea
artificial a circumscripiilor.
14. Hotarele circumscripiilor electorale por fi, de asemenea, determinate pe baza criteriului
geografic i administrativ sau pe baza hotarelor constituite istoric, care deobicei sunt
determinate de poziia geografic.
15. Abaterea maximal admisibil n raport cu criteriul adoptat de repartizare depinde de fiecare
situaie concret, cu toate c, de regul nu ar trebui s depeasc limita de 10 % i nici ntrun caz limita de 15 %, cu excepia unor circumstane cu adevrat excepionale (o unitate
administrativ slab populat care are aceeai importan ca i celelalte uniti i trebuie s fie
reprezentat cel puin de un candidat n camera de jos sau s fie populat de o dens
minoritate naional)17.
16. Pentru a evita geometria electoral pasiv, mandatele trebuie s fie repartizate cel puin la
fiecare zece ani, preferabil nainte sau dup perioada electoral, astfel reducnd orice risc de
manipulare politic18.
17. n circumscripiile electorale plurinominale, geometria poate fi uor evitat prin repartizarea
regulat a mandatelor circumcripiilor electorale n conformitate cu criteriul adoptat de
repartizare. n acest caz, circumscripiile trebuie s corespund unitilor administrative
teritoriale i orice redistribuire a mandatelor trebuie exclus. n cazul cnd se aplic metoda
uninominal de votare, hotarele circumscripiilor trebuie revizuite la fiecare repartizare nou
a mandatelor. Consecinele politice ale revizuirii hotarelor electorale sunt considerabile i,
deaccea, este esenial ca acest proces s nu favorizeze un partid concret i s nu defavorizeze
minoritile naionale. Statele cu tradiii democratice durabile abordeaz aceast problem n
diferite moduri i se conduc de o varietate de principii. Noile state democratice trebuie s
adopte nite criterii simple i proceduri uor de implementat. Cea mai bun soluie ar fi
examinarea problemei n prima instan de ctre o comisie compus n majoritate din membri
independeni printre care un georgraf, sociolog, un numr echilibrat de reprezentani ai
diferitor partide i, n caz de necesitate, reprezentani ai minoritilor naionale. Ulterior,
parlamentul ar putea adopta o decizie n baza propunerilor prezentate de comisie, rezervnd
posibilitatea unui singur recurs.
2.3. Egalitatea anselor
18. Egalitatea anselor trebuie garantat tuturor partidelor i candidailor i trebuie s stimuleze
Statul s adopte o atitudine imparial fa de ei i s aplice aceeai legislaie n mod echitabil
tuturor. n special, exigena neutralitii se aplic la campania electoral i reflectarea
acesteia de mijloacele de informare n mas, inclusiv posturile publice de teleradiodifuziune,
precum i la finaarea public a partidelor i campaniilor. Aceasta presupune existena a
dou interpretri posibile a conceptului de egalitate: egalitate strict sau egalitate
proporional. Egalitatea strict nseamn c partidele politice sunt tratate indiferent de
actuala reprezentare n parlament sau de susinerea din partea electoratului. Acest criteriu
trebuie aplicat n ceea ce privete utilizarea posibilitilor publice de organizare a campaniei
electorale (de exemplu afisajul posterelor electorale, servicii potale i alte servicii similare,
manifertri publice, spaii pentru reuniuni publice). Egalitatea proporional subnelege c
partidele politice sunt tratate n funcie de numrul voturilor obinute. Egalitatea anselor
(strict i/sau proporional) se aplic n special la timpul de anten la radio i televiziune,
17
18

A se vedea CDL (98) 45, p.3; CDL (99) 51, p.8; CDL (2000) 2, p.5; CDL-AD (2002) 9, paragraful 22.
CDL-AD (2002) 9, paragraful 23.

CDL-AD(2002)023rev

- 20 -

subveniile publice i alte forme de susinere. Anumite forme de susinere pot fi subordonate,
pe de o parte, principiului egalitii stricte i, pe de alt parte principiului egalitii
proporionale.
19. Idea fundamental este c forele politice principale trebuie s fie capabile de a-i exprima
opiniile pirn intermediul mijloacelor publice de informare n mas i c toate forele politice
trebuie s beneficieze de dreptul de a organiza mitinguri, inclusiv pe strzile principale, de a
distribui literatur i de a-i exercita dreptul de a afia postere electorale. ntregul ansamblu
de drepturi trebuie s fie reglementat n mod clar, respectnd dreptul la libertatea de
exprimare, iar orice nerespecare a acestui drept trebuie sancionat n mod adecvat. n scopul
remedierii situaiei nainte de alegeri trebuie garantat dreptul de recurs prompt. Cu toate
acestea, incapacitatea mijloacelor de informare n mas de a reflecta informaia despre
campania electoral i candidai n mod imparial este una din problemele cele mai frecvente
care apare n timpul alegerilor. Deeacea, este extrem de important ca fiecare ar s
ntocmeasc un bilan al mijloacelor de informare n mas i s acorde candidailor i
partidelor timp de anten sau spaii publicitare n mod echitabil, incusiv la posturile publice
de radio i televiziune.
20. n conformitate cu libertatea de exprimare, trebuie s existe prevederi legale care ar garanta
tuturor participanilor la alegeri accesul minim la posturile audiovizuale n ceea ce privete
campania electoral i publicitatea electoral.
21. Problema finanrii i, n special necesitatea transparenei cu privire la finanare va fi
examinat n continuare19. Cheltuielile partidelor politice, n special pentru publicitate, pot fi
limitate pentru a garanta egalitatea anselor.
2.4. Egalitatea i minoritile naionale
22. n conformitate cu principiile dreptului internaional, legislaia electoral trebuie s garanteze
egalitatea persoanelor care aparin minoritilor naionale prin interzicerea oricrei
discriminri impotriva lor20. n special, minoritile naionale trebuie s beneficieze de
dreptul de a constitui partide politice21. Delimitarea circumscripiilor electorale i
reglementarea cvorumului nu trebuie s creze un obstacol pentru reprezentarea persoanelor
care aparin minoritilor naionale n organul electoral.
23. Msuri speciale adoptate pentru a asigura o minim reprezentare a minoritilor naionale,
att prin rezervarea mandatelor22 ct i prin prevederea excepiilor de la regulile tradiionale
cu privire la repartizarea mandatelor, de exemplu, prin suprimarea cvorumului pentru
partidele care reprezint minoritile naionale23, nu contravin principiului egalitii. Poate fi
prevzut dreptul persoanelor care aparin minoritilor naionale de a vota candidaii inclui
n listele generale i cele ale minoritilor naionale. Oricum, att candidaii ct i alegtorii
nu trebuie s fie obligai s indice apartenena la una din minoritile naionale24 25.

19

A se vedea capitolul II. 3.5.

Aricolul 4.1 al Conveniei-cadru cu privire la protecia minoritilor naionale (STE 157).
21
Cu privire la interzicerea partidelor politice i msurile similare, a se vdea CDL-INF (2000) 1.
22
Cum este prevzut n Slovenia i n Croaia.
23
Cum este prevzut n Germania i n Polonia. Dreptul romn prevede chiar reprezentarea organizaiilor
minoritilor naionale care au acumulat un numr de sufragii egal cu 5 % din numrul de sufragii valabile
exprimate n ntreaga ar pentru alegerea unui deputat n camera de jos.
24
Articolul 3 al Conveniei-cadru pentru protecia minoritilor naionale (STE 157).
25
Cu privire la dreptul electoral i minoritile naionale, a se vedea CDL-INF (2000) 4.
20

- 21 -

CDL-AD(2002)023rev

2.5. Egalitatea i paritatea femeilor i brbailor

24. n condiiile existenei unei baze constituionale speciale26, pot fi adoptate reguli care ar
garanta un grad de reprezentare echilibrat a femeilor i brbailor n organele electorale, sau
chiar de paritate. n absena unei astfel de baze constituionale, aceste prevederi pot
contraveni principiului de egalitate i libertii de asociere.
25. Mai mult dect att, domeniul de aplicare a acestor reguli depinde de sistemul electoral n
vigoare. ntr-un sistem cu list fix de partide, paritatea este impus dac numrul brbailor
i a femeilor care ntrunesc toate condiiile prevzute de lege este acelai. Oricum, n cazul n
care votul preferenial sau ncruciat este posibil, alegtorii ar putea s nu aleag candidaii
de ambele genuri, ceea ce ar putea rezulta n componen neechilibrat a organului electoral,
ales de ctre alegtori.
3. Sufragiul liber
26. Sufragiul liber cuprinde dou aspecte diferite: libertatea alegtorului de a-i forma o opinie i
libertatea alegtorului de a expima aceast opinie, cu alte civinte libertatea procedurii de
votare i evaluarea cu exactitate a rezultatului.
3.1. Libertatea alegtorilor de a-i forma o opinie
a. Libertatea alegtorilor de a-i forma o opinie parial se combin cu egalitatea anselor.
Ea cere statului i autoritilor publice n general s respecte obligaiunea lor de
neutralitate, n special relativ la utilizarea mijloacelor de informare n mas, afiajul,
exercitarea dreptului de a organiza demonstraii pe strzile principale i finanarea
partidelor i a candidailor.
b. Autoritile publice au, de asemenea, i anumite obligaiuni pozitive. Ei trebuie s
asigure participarea la alegeri a candidailor desemnai n conformitate cu prevederile
legale. Prezentarea unor candidaturi speciale trebuie s fie interzis numai n
circumstane excepionale care corespund interesului public general. Autoritile
publice trebuie, de asemenea, s asigure accesul electoratului la listele candidailor
desemnai pentru alegeri prin intermediul, de exemplu a afiajului adecvat. Informaia
n cauz trebuie s fie disponibil n limbile vorbite de minoritile naionale, cel puin
n localitile unde aceste minoriti constituie un anumit procent din numrul
populaiei.
Libertatea alegtorilor de a-i forma o opinie poate fi nclcat de persoane fizice, de
exemplu atunci cnd ei ncearc s cumpere voturi, o practic care trebuie n mod
obligatoriu suprimat de ctre stat sau sancionat n mod eficient.
c. Pentru a asigura aplicarea eficient a normelor care garanteaz libertatea alegtorilor de
a-i forma o opinie, orice nclcare a normelor sus mentionate trebuie s fie sancionat.
3.2. Libertatea alegtorilor de a-i exprima voina i de a combate fraudele electorale
3.2.1. n general
26

A se vedea articolul 3.2 al Constituiei Frane, cf. hotrrea din 18 noiembrie 1982, Culegerea de deciziii ale
Consiliului constituional, 1982, pp.66 i urmtoarele..

CDL-AD(2002)023rev

- 22 -

27. Libertatea alegtorilor de a-i exprima voina iniial impune necesitatea monitorizrii stricte
a procedurii de votare. n parctic, alegtorii trebuie s aib posibilitatea de a vota pentru
listele sau candidaii nregistrai, ceea ce nseamn c ei trebuie s primeasc buletinele de
vot n care sunt inscrise numele lor i trebuie s beneficieze de posibilitatea de a depune
buletinele de vot ntr-o urn de vot. Statul trebuie s pun la dispoziie localuri necesare
pentru operaiile electorale. Alegtorii trebuie s fie protejai de orice ameninri sau restricii
care i-ar mpiedica s-i exercite dreptul de vot sau s voteze conform dorinei. n cazul cnd
alegtorii sunt intimidai de ctre autoriti sau persoane fizice, statul este obligat s previn
i s sancioneze astfel de practici.
28. Mai mult dect att, alegtorul are dreptul la o evaluare corect a rezultatelor scrutinului.
Statul este obligat s penalizeze orice fraud electoral.
3.2.2. Procedura de votare
29. Procedura de votare joac un rol vital n procesul electoral deoarece anume n timpul votrii
pot fi comise fraude electorale.
30. n unele state, implementarea practicilor democratice cauzeaz o schimbare radical a
mentalitii, care trebuie promovat n mod activ de ctre autoriti. n acest context, trebuie
adoptate anumite msuri care ar controla tradiiile i obinuinele care au un impact negativ
asupra alegerilor. Majoritatea nclcrilor, printre care votarea n familie27, au loc n timpul
procedurii de votare.
31. Toate aceste observaii ne conduc la urmtoarea concluzie: procedura de votare trebuie s
rmn simpl. Prin urmare, se recomand respectarea criteriilor enunate n paragrafele
care urmeaz.
32. Pentru a mpiedica comiterea fraudelor electorale, partidele politice trebuie s fie
reprezentate n mod echitabil n biroul electoral al seciei de votare, iar obiectivitatea votrii
trebuie evaluat numai in conformitate cu dou criterii principale: numrul alegtorilor care
au participat la votare n raport cu numrul buletinelor de vot extrase din urnele de vot.
Primul parametru poate fi determinat n baza numrului semnturilor n listele electorale. Cu
toate acestea, dat fiind faptul c natura uman este ceea ce este (departe de orice intenie de a
comite vre-o nclcare), este destul de dificil de a obine o concordan total ntre ambii
parametri i orice msuri suplimentare de control, cum ar fi numerotarea taloanelor
buletinelor de vot sau compararea numrului total de buletine extrase din urnele de votare
mpreun cu buletinele anulate i neutilizate cu numrul buletinelor remise biroului electoral
al seciei respective de votare poate furniza un indiciu, dar nu trebuie s v facei iluizii c
rezultatele acestor parametri vor concide n mod perfect. Riscul de a spori numrul
parametrilor utilizai este mai curnd acela c diferenele n calcularea totalurilor i, n cele
din urm, nclcrile reale, nu vor fi luate n consideraie n mod serios. Este mai indicat de a
controla n mod strict aceti doi parametri dect de a controla mai puin riguros, respectiv
neeficient, un numr mai mare de variabile.
33. Fiecare buletin neutilizat trebuie s fie pstrat permanent la biroul de votare i nu trebuie
depozitat sau conservat n diferite localuri. n momentul deschiderii seciilor de votare,
buletinele de vot trebuie s fie expuse la vedere, de exemplu pe masa funcionarului
superior al biroului electoral. Nici un buletin de vot nu trebuie pstrat n dulap sau alte locuri.
27

A se vedea capitolul.I.4.

- 23 -

CDL-AD(2002)023rev

34. Buletinele de vot nu trebuie semnate i tampilate n momentul cnd este nmnat
alegtorului, deoarece, semnatarul sau persoana care aplic tampila ar putea marca
buletinul, ceea ce n momentul numrrii voturilor ar ar putea identifica alegtorul, astfel
nclcnd dreptul la vot secret.
35. Alegtorul trebuie s ia personal buletinul su de vot i nici o alt persoan nu are dreptul
s-l ating din acest moment.
36. Este important ca n componena biroului electoral al seciei de votare s fie inclui
reprezenani ai mai multor partide politice i ca observatorii acredidai de ctre candidai s
fie prezeni la secia de votare.
37. Alegtorii trebuie s beneficieze n permanen de posibilitatea de a vota la o secie de
votare; cu toate acestea alte modaliti de votare sunt acceptate sub rezerva anumitor condiii
care sunt enumerate mai jos.
3.2.2.1. Votarea prin coresponden sau prin delegaie n anumite circumstane
38. Votarea prin coresponden i delegaie este permis n rile occidentale, dar condiiile
desfurrii acestor dou forme variaz considerabil de la un stat la altul. De exemplu,
votarea prin coresponden poate fi pe larg folosit ntr-o ar i s fie interzis n alt ar
pentru a evita pericolul unor eventuale falsificri electorale. Acest fel de votare poate fi
permis numai n cazul cnd servicile potale sunt protejate, cu alte cuvinte, protejate de orice
intervenie intenionat, i sunt sigure, n sensul c funcioneaz eficient. Votarea prin
procur este admis numai dac sunt respectate nite norme foarte sctricte, din nou pentru a
mpiedica comiterea fraudelor electorale. Alegtorul poate deine un numr limitat de
procuri.
39. Aplicarea practicilor sus menionate nu trebuie ncurajat dac dificultile inerente acestui
tip de votare, inclusiv riscul sporit al votarii n familie, sunt agravate de activitatea
neeficient a serviciilor potale. Cu toate acestea, respectnd anumite msuri de precauie,
votarea prin coresponden poate fi folosit pentru a oferi pacienilor internai n spital,
deinuilor, persoanelor cu mobilitate redus sau personelor cu drept de vot care domiciliaz
n strintate posibilitatea de a-i exercita dreptul de vot n msura n care riscul de falcificare
sau de intimidare este exclus. Aceast soluie va exclude necesitatea utilizrii unei urne
mobile de vot, care frecvent cauzeaz un ir de probleme i riscul de falcificare. Votarea prin
coresponden trebuie desfurat conform unei proceduri speciale cu cteva zile nainte de
alegeri.
40. Utilizarea urnelor mobile de vot nu este recomandat, deoarece este insoit de un risc grav
de falsificare. Cu toate acestea, n cazul n care sunt utilizate, trebuie respectate nite condiii
sctricte pentru a preveni orice falsificri, inclusiv nsoirea urnelor mobile de ctre civa
membri ai comisiei electorale a seciei de votarea, reprezentani ai diferitor grupuri politice.
3.2.2.2. Votarea persoanelor aflate n serviciul militar
41. Dac persoanele care i satisfac serviciul militar nu pot reveni la locul de domiciliu n ziua
alegerilor, ele trebuie s fie nregistrate la seciile de votare din localitile n care este
dislocat unitatea lor militar. Comandamentul local comunic datele de identitate a
militarilor respectivi autoritilor minicipale, care ulterior, introduc numele lor n lista
electoral. Unica excepie la aceast regul este cazul cnd unitile militate sunt dislocate

CDL-AD(2002)023rev

- 24 -

prea departe de cea mai apropiat secie de votare. n cadrul unitilor militare, trebuie
instituite comisii speciale de supraveghere a perioadei preelectorale, cu scopul de a exclude
orice risc ca ofierii superiori s impun sau ordone anumite alegeri politice subalternilor lor.
3.2.2.3. Metode de votare mecanic i electronic
42. Cteva ri deja utilizeaz sau se pregtesc s utilizeze metodele de votare electronic i
mecanic. Avantajul acestor metode devine evident cnd un numr de alegeri sunt
desfurate concomitent, chiar dac anumite msuri de precauie sunt necesare pentru a
minimaliza riscul falsificrilor, de exemplu, prin acordarea alegtorului a posibilitii de a-i
verifica votul mediat dup depunere. Este evident faptul c, n cazul utilizrii acestui tip de
votare, buletinele de vot trebuie s fie elaborate n aa fel nct s exclud orice situaii de
confuzie. Pentru a facilita verificarea i recalcularea voturilor n cazul unui recurs, trebuie s
fie pus la dispoziie o main care s imprime voturile pe buletinele de vot; acestea trebuie
depozitate ntr-un container sigilat pentru a exclude orice acces la ele. Indiferent de
mijloacele utilizate, confidenialitatea votrii trebuie s fie garantat.
43. Metodele de votare electronic trebuie s fie sigure i de ncredere. Ele sunt sigure dac
sistemul poate rezista la un atac deliberat; ele sunt de ncredere dac funcioneaz
independent, indiferent de deficienele echipamentului electronic sau a programelor de
control. Mai mult dect att, alegtorul trebuie s aib posibilitatea de a obine confirmarea
votului lui i, n caz de necesitate, s-l corecteze fr a nclca principiul confidenialitatea
votului.
44. n continuare, transparena sistemului trebuie s fie garantat.Cu alte cuvinte, funcionarea
adecvat a sistemului trebuie s fie verificat.
3.2.2.4. Numrarea voturilor
45. Voturile trebuie s fie numrate mai curnd la seciile de votare dect la centre speciale.
Membrii seciei de votare trebuie s fie capabili s ndeplineasc aceast sarcin ceea ce
exclude necesitatea transportrii unrnelor de vot i a documentelor nsoitoare i reduce riscul
substituirii.
46. Numrarea voturilor trebuie desfurat de o manier transparent. Prezena alegtorilor
nregistrai la secia de votare la numrarea voturilor trebui s fie admis. Prezena
observatorilor naionali i internaionali trebuie s fie autorizat i trebuie permis n orice
circumstane. Procesele-verbale trebuie s fie disponibile n mai multe exemplare pentru a fi
distribuite fiecrei din personele menionate mai sus; o copie trebuie imediat afiat pe
panoul informativ, o alt copie trebuie pstrat la secia de votare i a treia copie trebuie
remis comisiei sau autoritii superioare competente.
47. Anumite msuri practice de precauie cu privire la echipament trebuie s fie stipulate n
reglulament. De exemplu, procesele verbale trebuie completate cu pixul i nu creionul,
deoarece textul scris cu creionul poate fi radiat.
48. n practic, intervalul de timp necesar pentru numrarea voturilor depinde de eficiena
lucrului preedintelui seciei de votare. Aceste intervale de timp pot varia considerabil, acesta
fiind motivul pentru care o procedur deja aplicat i simpl trebuie s fie prevzut n
legislaie sau regulamentul permanent care este introdus n manualul de instruire destinat
funcionarilor seciilor de votare.

- 25 -

CDL-AD(2002)023rev

49. Este necesar de a evita declararea unui numr prea mare de buletine invalide sau nule. n
caz de dubiu, s ar putea proceda la evaluarea inteniei alegtorului.
3.2.2.5. Transmiterea rezultatelor
50. Exist dou feluri de rezultate: provizorii i definitive (naintea epuizrii tuturor
posibilitilor de recurs). Mijloacele de informare n mas i desigur ntreaga naiune sunt
totdeauna nerbdtoare s afle rezultatele iniiale provizorii. Viteza cu care aceste rezultate
vor fi retransmise depinde de sistemul de comunicaii. Rezultatele obinute la seciile de
votare pot fi remise circumscripiei electorale de ctre preedintele seciei de votare, nsoit
de ali doi membri al personalului seciei de votare care reprezint partide concurente, n
unele cazuri sub supravegherea forelor de securitate care vor transporta procesele verbale,
urnele de vorm etc.
51. n pofida msurilor de precauie aplicate la etapa votrii i numrrii voturilor, transmiterea
rezultatelor este o operaiune vital importana care este frecvent neglijat, deaceea, aceast
operaiune trebuie derulat n mod deschis. Transmiterea de la circumscripie la autoritile
regionale i Comisia Electoral Central, sau alt autoritate superioar competent, poate fi
fcut prin fax. n acest caz, procesele verbale vor fi scanate iar rezultatele introduse pe
msura acumulrii lor. Posturile de televiziune pot fi folosite pentru a difuza aceste rezultate,
dar din nou, prea mult transparen poate fi un lucru periculos dac publicul nc nu este
pregtit pentru a recepiona informaii pariale. Idea este c rezultatele iniiale de obicei
parvin din oraele mici i mari, care n mod normal nu voteaz similar cu regiunile rurale.
Prin urmare, este important de a ateniona publicul c rezultatele finale poate fi diferite sau
chiar complet opuse rezultatelor provizorii, ceea ce nu nseamn c rezultatele au fost
falsificate.
4. Sufragiul secret
52. Secretul votului este un aspect al libertii de vot, care are drept scop protecia alegtorilor
mpotriva orice fel de presiune cu care se pot confrunta n cazul cnd alte persoane afl
despre candidaturile votate. Principiul confidelitii trebuie aplicat la ntreaga procedur i n
special la etapa votrii i numrrii voturilor. Secretul votului constituie nu numai un drept al
alegtorului dar i o obligaiune de a respecta dreptul celorlali. Orice nclcare a acestui
principiu trebuiue sancionat prin anularea buletinelor de vot coninutul crora a fost
divulgat28.
53. Votarea trebuie s fie individual. Votarea n familie prin care un membru al unei familii
date poate supraveghea acordarea voturilor de ctre ali membri, ncalc secretul votului;
aceast form de votare este o nclcare comun a legii electorale. Toate celelate forme de
control de ctre un alegtor asupra votului altui alegtor trebuie, de asemenea, interzise.
Votarea prin procur, care cade sub rezerva unor condiii foarte stricte, este un subiect
separat29.
54. Mai mult dect att, din moment ce abinerea de a vota poate indica o alegere politic, listele
persoanelor care au votat nu trebuie publicate.
55. Violarea secretului votului trebuie sancionat, la fel ca i nclcarea altor aspecte ale
libertii de a vota.
28
29

CDL (2000) 2, p.9.

A se vedea capitolul I.3.2.2.1.

CDL-AD(2002)023rev

- 26 -

5. Votul direct
56. Alegerea direct a deputailor n una din camerele parlamentului naional de ctre populaie
este un aspect mprtit al patrimoniului constituional european. n cazul n care exist a
doua camer n parlament, alegerile n aceast camer se desfoar conform unor reguli
speciale. Alte organe legislative, aa cum sunt parlamentele statelor federale30, trebuie s fie
alese direct n conformitate cu prevederile articolului 3 al Protocolului Adiional la
Convenia european a Drepturilor Omului. De asemenea, autonomia local, care constituie
un component esenial al democraiei, nu poate fi conceput n absena organelor alese la
nivel local31. n acest context, adunrile locale includ toate organele deliberative
infranaionale32. Pe de alt parte, chiar dac Preedintele republicii este frecvent ales n mod
direct, aceasta este alegerea constituional a fiecrui stat.
6. Periodicitatea alegerilor
57. Att Acordul internaional cu privire la drepturile civile i politice33 ct i Protocolul
Adiional la Convenia european a Drepturilor Omului34 prevd c alegerile trebuie s fie
organizate periodic. Alegerile generale sunt de obicei desfurate la un interval de patru sau cinci
ani, n timp ce intervale mai mari de timp sunt posibile pentru alegrile prezideniale, dar s nu
depeasc limita de apte ani.
II.

Condiiile implementrii principiilor

58. Principiile fundamentale ale sistemului electoral european pot fi grantate numai dac anumite
condiii generale sunt respectate:
Prima condiie general este respectarea drepturilor fundamentale ale omului i, n special, a
libertii de exprimare, de reuniune i de asociere, fr de care nu poate exista o democraie
adevrat.
n al doilea rnd, legea electoral trebuie s se bucure de o anumit stabilitate, care ar proteja-o
de manipulare de ctre partidele politice;
n ultimul rnd, un numr de garanii procedurale trebuie s fie prevzute, n special relativ la
organizarea votrii.
59. Mai mult dect att, alegerile sunt desfurate nu ntr-un vacuum dar n contextul unui sistem
electoral specific i al unui sistem dat de partide. Acest capitol se va ncheia cu un numr de
comentarii privind acest aspect, n special cu privire la relaia dintre sitemele electorale i
sisteme de partide.
1.

30

Respectarea drepturilor fundamentale

cf. CEDO n r 9267/81, cazul Mathieu-Mohin i Clerfayt c. Belgiei, 2 martie 1987, seria A nr. 113, p.23; Com.
Eur. DO, nr. 27311/95, 11.9.97, Timke c. Germaniei, DR. 82, p. 15; nr. 7008/75, 12.7.76, X.c. Austriei, D.R. 6, p.
120.
31
Articolul 3 al Cartei europene a autonomii locale (STE 122).
32
Aricolul.13 al Cartei europene a autonomiei locale.
33
Articolul 25 b.
34
Articolul 3.

- 27 -

CDL-AD(2002)023rev

60. Organizarea unor alegeri democratice i existena democraiei sunt imposibile fr

respectarea drepturilor omului, n special a libertii de exprimare i a presei, a libertii de
intrunire i asociere pentru scopuri politice, inclusiv crearea partidelor politice.Respecatrea
acestor liberti este n special vital n timpul campaniilor electorale. Limitarea acestor
drepturi fundamentale trebuie s corespund prevederilor Conveniei europene a Drepturilor
omului, i n mod mai general, exigenei conform creia aceste limitri trebuie s aib o baz
legal i corespund interesului general i respect principiul proporionalitii.
61. De fapt, legislaia n vigoare n multe ri prevede anumite restricii cu privire la discursul
liber, care interpretat n mod restrictiv, poate fi acceptabil, dar poate genera abuz de putere
n rile fr tradiii liberale i democratice. n teorie restriciile sunt menite s prentimpine
orice abuzuri ale discursului liber, garantnd c candidaii i autoritile publice nu sunt
defaimaii i chiar protejnd sistemul constituional. Cu toate acestea, n practic ele pot
rezulta n cenzurarea declaraiilor care critic guvernul sau ndeamn la o schimbare
constituional, cu toate c acesta i este esena dezbaterii democratice. De exenplu,
standardele europene sunt violate de legea electoral care interzice referine cu caracter
insulttor sau defaimator fa de funcionari sau ali candidai n documentele campanieie
electorale, consider a fi o infraciune circularea informaiei cu caracter defimator cu privire
la candidai i contribuie la expunerea candidailor la anumite infraciuni comise de
susintorii lor. Insistena ca materialele destinate a fi utilizate n campaniile elctorale fie
prezentate comisiilor electorale, indicnd organizaia care le-a comanat i le-a produs,
numrul de exemplare i data publicrii, constituie o form inacceptabil de cenzurare, n
special n cazul cnd comisiile electorale sunt solicitate s adopte msuri imporiva
publicaiilor ilegale sau incorecte. Aceasta devine i mai plauzibil dac regulile care interzic
utilizarea inadecvat a mijloacelor de informare n mas n timpul campaniilor electorale sunt
neclare.
62. Un alt drept fundamental foarte important intr-o democraie este libertatea circulaiei pe
teritoriul rii, n combinaie cu dreptul cetenilor de a reveni n ar de fiecare dat cnd
doresc.
2.

Niveluri normative i stabilitatea dreptului electoral

63.

Stabilitatea dreptului este un element important al credibilitii procesului electoral i este

esenial pentru consolidarea democraiei35. Prin urmare, modificarea frecvent a normelor
sau caracterul lor complex pot dezorienta alegtorul. Alegtorul poate conchide, n mod
corect sau incorect, c dreptul electoral este doar un instrument cu care opereaz cei care
sunt la putere i c votul alegtorului nu mai este elementul esenial care decide rezultatul
scrutinului.

64.

n practic, totui, trebuie garantat nu att stabilitatea principiilor fundamendale (este

puin probabil contestarea lor n mod serios) ct stabilitatea unor reguli mai speciale ale
dreptului electoral, n special cele care reglementeaz sistemul electoral propriu-zis,
componena comisiilor electorale i constituirea teritorial a circumscripiilor. Aceste trei
elemente sunt frecvent corect sau incorect considerate a fi factori decisivi la
determinarea rezultatelor scrutinului. De aceea, trebuie evitate nu doar manipulrile n
favoarea partidului la putere, ci nsi tentativele de manipulare.

35

Referitor la importana credibilitii procesului electoral, a se vedea de exemplu CDL (99) 67, p.11; relativ la
necesitatea stabilitii dreptului, CDL (99) 41, p.1.

CDL-AD(2002)023rev

- 28 -

65.

Ar fi necesar a se evita, nu att modificarea sistemelor de scrutin- ele pot fi ntotdeauna

mbuntite - ci modificarea lor frecvent sau cu puin timp (cel puin un an) nainte de
alegeri. Chiar n absena unei intenii de manipulare, modificrile vor fi dictate de
interesele iminente ale partidului politic.

66.

Una din modalitile de evitare a manipulrilor ar fi definirea n Constituie sau n textul

superior legii ordinare a elementelor cele mai sensibile (sistemul electoral propriu-zis,
componena comisiilor electorale, circumscripiile sau regulile de constituire a
circumscripiilor). O alt soluie, mai flexibil, ar fi de a stipula n Constituie c, n cazul
amendrii legii electorale, vechiul sistem rmne aplicabil viitoarelor alegeri cel puin,
dac acestea vor avea loc n anul care vine - i c sistemul nou nu va aplicat numai la
scrutinele ulterioare.

67.

Prin urmare, dreptul electoral ar trebui sa aib, n principiu, rang legislativ. Normele
privind implementarea, i anume cele care reglementeaz chestiunile de ordin tehnic i de
detaliu, pot fi, totui, prezentate n form de regulament.

3.

Garaniile procedurale

3.1

Organizarea scrutinului de ctre un organ imparial

68.

Numai transparena, imparialitatea i independena faa de orice manipulare politic vor

asigura o bun administrare a procesului electoral, ncepnd cu perioada pre-electoral
pn la finalizarea procesrii rezultatelor.

69.

n statele n care exist o tradiie durabil a independenei administraiei fa de puterea

politic, funcia public aplic dreptul electoral fr a fi supus presiunilor din partea
puterii politice. Prin urmare, este normal i admisibil, ca operaiunile electorale s fie
organizate de ctre administraie i s fie supervizate de ctre Ministerul Afacerilor
Interne.

70.

Cu toate acestea, n statele cu experien mic n domeniul organizrii alegerilor pluraliste,

riscul ca puterea executiv s influieneze administraia astfel ca aceasta s acioneze n
sensul care-i convine, este prea mare. Aceasta ramne, de altfel, valabil nu doar pentru
puterea de guvernare, ci i pentru conducerea local, chiar dac aceasta este dirijat de
ctre opoziia naional.

71.

Prin urmare, crearea comisiilor electorale independente i impariale, de la nivelul

naional la nivelul biroului de vot, este indispensabil pentru garantarea unor alegeri
desfurate adecvat sau cel puin pentru nlturarea oricrei suspiciuni grave de
iregularitate care ar putea influena procesul electoral.

72.

Potrivit rapoartelor Biroului Adunrii Parlamentare cu privire la observarea alegerilor, au

fost notate urmtoarele neajunsuri relativ la activitatea comisiilor electorale n anumite
state: lipsa de transparen n activitatea comisiilor electorale centrale, divergenele n
interpretarea procedurii de numrare; administraia electoral polarizat politic;
controverse asupra desemnrii membrilor comisiei electorale centrale; numirea membrilor
comisiei electorale de ctre o instituie de stat; poziia dominant a partidului de guvernare
n administrarea alegerilor.

- 29 73.

CDL-AD(2002)023rev

O comisie electoral central trebuie s fie permanent n calitatea sa de structur

administrativ responsabil de meninerea legturii cu autoritile locale i cu alte comisii
inferioare, de exemplu n ceea ce privete ntocmirea i actualizarea listelor electorale.

74.

Componena unei comisii electorale centrale poate deveni subiectul de dezbatere i

elementul politic cheie n elaborarea unei legi electorale. Respectarea urmtoarelor liniilor
directorii ar trebui s faciliteze asigurarea imparialitii i competenei comisiei.

75.

n linii generale, comisia ar trebui s cuprind:

-

76.

un magistrat: n cazul n care un organ judiciar este responsabil de administrarea

alegerilor, independena sa trebuie s fie asigurat prin intermediul unor proceduri
transparente. Magistraii desemnai nu trebuie s depind de candidaii la alegeri ;
delegaii partidelor deja reprezentate n parlament sau care au obinut cel puin un
anumit procentaj de sufragii. Partidele politice trebuie s fie reprezentate n mod
corespunztor i n comisia electoral central; egalitaea poate fi interpretat n mod
strict sau proporional, adic innd cont sau nu de importana electoral relativ a
partidelor36. n plus, delegaii partidelor trebuie s fie competeni n materie electoral
i nu trebuie s participe la campania electoral;

n plus, comisia electoral central poate include:

-

reprezentani ai minoritilor naionale; prezena acestora este dezirabil atunci cnd

minoritatea naional are o anumit importan pe teritoriul respectiv;
un reprezentant al Ministerului Afacerilor Interne. Totui, pentru anumite motive
legate de specificul istoric al rii vizate, prezena unui reprezentant al Ministerului
Afacerilor Interne n componena comisiei nu este totdeauna adecvat. n decursul
misiunilor sale de monitorizare a alegerilor, Adunarea Parlamentar s-a declarat, n
mai multe reprize, ngrijorat de transferul responsabilitilor atribuite anterior
comisiilor electorale multipartite unei instituii subordonate puterii executive. Cu
toate acestea, cooperarea ntre comisia electoral central i Ministerul Afacerilor
Interne este posibil numai pentru motive practice: transportarea i depozitarea
buletinelor de vot i a altor materiale. De altfel, executivul nu trebuie s dispune de
posibilitatea de a influiena componea comisiilor electorale37.

77.

n general, revocarea membrilor comisiilor electorale de ctre organele care i-au numit n
funcie trebuie evitat, deoarece pune la ndoial independena lor. Revocarea
discreionar este inadmisibil, ns este admisibil revocarea pentru culp disciplinar
sau pentru incompeten. n acest caz, motivele revocrii trebuie s fie formulate n mod
clar i expres n lege (spre exemplu, referina vag la aciuni ce discrediteaz comisia nu
este admisibila).

78.

n democraiile cu tradiii durabile n care nu exist comisii electorale, dar n care un alt
organ imparial este competent n materie electoral, partidele politice trebuie s dispun
de posibilitatea de a monitoriza activitatea organului respectiv.

79.

Componena comisiei electorale centrale este foarte important, dar nu mai mult dect
funcionarea ei. Regulamentul interior trebuie s fie clar, dat fiind faptul c preedinii au,
n general, tendina s permit membrilor s vorbeasc, iar acetia din urm utilizeaz la

36
37

A se vedea capitolul I.2.3.

Cf. CDL-AD (2002), paragraful 5, 7 ss, 54.

CDL-AD(2002)023rev

- 30 -

maximum aceast posibilitate. Regulamentul interior ar trebui s prevad o ordine de zi i

un un interval limit de timp pentru luarea de cuvnt, limitat pentru fiecare membru, un
sfert de or de exemplu; altfel, discuiile interminabile ar putea omite subiectul de baz.
80.

Modalitatea de luare a deciziilor este multipl. Este de dorit ca deciziile s fie adoptate de
o majoritatea calificat (de exemplu de 2/3), astfel nct s fie ncurajat dezbaterea ntre o
majoritate i cel puin unul dintre partidele minoritii. Adoptarea deciziilor prin consensus
este preferabil.

81.

Reuniunile comisiei electorale centrale trebuie s fie deschise pentru toi, inclusiv pentru
reprezentanii mijloacelor de comunicare n mas (acesta este un alt motiv pentru care
timpul lurii de cuvnt trebuie s fie limitat). Slile dotate cu calculatoare, legturile
telefonice, fax-urile i scanner-urile trebuie s fie accesibile publicului.

82.

Celelalte comisii la nivel regional sau de circumscripie, trebuie s aib o componen

similar cu cea a comisiei electorale centrale. n cazul unui scrutin majoritar uninominal,
comisiile circumscripiilor joac un rol important, cci ele determin ctigtorul n cadrul
alegerilor legislative. Comisiile regionale joac un rol nu mai puin important n
transmiterea rezultatelor comisiei electorale centrale.

83.

Un personal adecvat cu aptitudini specializate38 este solicitat pentru organizarea alegerilor.

Membrii comiiilor centrale electorale trebuie s fie experi legali, savani politici,
matematicieni sau alte persoane cu cunotine solide n materie electoral. Au existat
cteva cazuri cnd comisiile electorale nu dispuneau de un personal calificat i instruit n
materie electoral.

84.

Membrii comisiilor electorale trebuie s beneficieze de un curs standard de instruire la

toate nivelurile administrrii electorale. Posibilitatea de a beneficia de un astfel de curs de
instruire trebuie acordat i membrilor desemnai de partidele politice.

85.

Legislaia electoral trebuie s conin un articol care ar impune autoritilor (la orice
nivel) rsponsabilitatea de a rspunde cerinelor i necesitilor comisiei electorale. Diferite
ministere i alte organe ale administraiei publice, primarii i personalul primriilor pot fi
ndrumate s susin administrarea alegerilor prin desfurarea operaiunilor
administrative i logistice de pregtire i organizare a alegerilor. Ei trebuie s-i asume
responsabilitatea de a pregti i distribui listele electorale, buletinele de vot, urnele de vot,
tampile oficiale i alte materiale solicitate, precum i de a realiza aranjamentele pentru
stocare, distribuire i protejare.

3.2. Observarea alegerilor

86.

Observarea alegerilor joac un rol important deoarece asigur evidena desfurrii

organizrii adecvate sau inadecvate a procesului electoral.

87.

Exist trei categorii distincte de observatori: observatori naionali care susin un anumit
partid sau candidat, observatori naionali care nu susin vre-un partid sau candidat concret,
i observatori internaionali. n practic, distincia ntre primele dou categorii nu este tot
timpul evident. Acesta este motivul pentru care procedura de observarea trebuie aplicat
pe larg att la nivel naional ct i i la cel internaional.

38

A se vedea CDL (98) 10, p. 5.

- 31 88.

CDL-AD(2002)023rev

Observarea nu se limiteaz numai la zuia desfurrii alegerilor dar include stabilirea

nclcrilor care au avut loc naintea alegerilor, de exemplu, actualizarea inadecvat a
listelor electorale, mpiedicarea nregistrrii candidailor. Limitarea libertii de exprimare
i nclcarea normelor privind accesul la mijloacele de comunicare n mas sau cu privire
la finanarea de ctre stat a campaniilor electorale), n timpul alegerilor (de exemplu,
exercitatea presiunii asupra alegtorilor, votul multiplu, nclcarea secretului votului, etc.)
sau dup ncheierea votrii (n special, n timpul stabilirii rezultatelor votrii i anunarea
rezultatelor). Observarea trebuie s se concentreze n special asupra respectrii de ctre
autoriti a obligaiunii de neutralitate.

89.

Participarea observatorilor internaionali joac un rol primordial n statele care nu au o

tradiie durabil de evaluare imparial a legalitii alegerilor.

90.

n general, observatorii internaionali i cei naionali trebuie s beneficieze de posibiltatea

de a intervieva fiecare persoan prezent, s fac notie i s prezinte informaii
organizaiilor pe care le reprezin, dar trebuie s se abin de la comentarii.

91.

Legea trebuie s stipuleze n mod clar locurile care nu pot fi vizitate de ctre observatori,
astfel nct activitatea lor s nu fie limitat n mod excesiv. De exemplu, un act care
autorizeaz observatorii s viziteze numai locurile unde alegerile (sau votarea) se
desfoar poate fi interpretat de ctre anumite secii de votare ntr-o manier restrictiv.39
3.3. Un sistem de recurs efectiv
92. Pentru a aplica eficient prevederile dreptului electoral, posibilitatea de contestare a
incapacitii de a respecta legislaia electoral n faa unei instane de apel trebuie s fie
garantat. Aceasta se aplic n special la stabilirea rezultatelor alegerilor: cetenii au dreptul
s contesteze rezultatele alegerilor, invocnd iregularitile procedurii de votare. Aceasta se
aplic, de asemenea, la deciziile adoptate n perioada pre-electoral, n particular n ceea ce
privete dreptul de vot, listele electorale i eligibilitatea, validitatea candidaturilor,
respectarea regulelor campaniei electorale i accesul la mijloacele de informare n mas sau
la finanarea partidelor.

93. Exist dou soluii posibile:

-

Recursurile pot fi tratate de ctre instanele judectoreti ordinare, speciale sau

constituionale.

Instane competente de recurs pot fi i comisiile electorale. Acest sistem prezint

avantaje reale, deoarece comisiile sunt foarte specializate i, respectiv, mai
specializate n materie electoral dect instanele judectoreti. Cu toate acestea, din
motive de precauie, se recomand instituirea unei forme de control jurisdicional.
Prin urmare, prima instan de recurs ar fi comisia electoral superioar, iar a doua o
instan judectoreasc competent.

94. Recursul nnaintea Parlamentului, n calitate de judector al propriilor alegeri, este prevzut
n unele cazuri, dar poate rezulta n adoptarea decizii politice. Acest fel de recurs este
admisibil n calitate de prima instan n localitile unde aceasta este o practic veche. n
acest caz, ns, un recurs judiciar trebuie s fie posibil.
39

Referitor la observarea alegerilor a se consulta Manualul pentru Observatorii Alegerilor, Consiliul Europei,
1996.

CDL-AD(2002)023rev

- 32 -

95. Procedura de recurs ar trebui s fie ct mai scurt posibil, cel puin n ceea ce privete
deciziile adoptate nainte de alegeri. n acest sens, trebuie evitatate dou obstacole: pe de-o
parte, ca procedura de recurs s trgneze procesul electoral; pe de alta, ca, n lipsa
efectului suspensiv, deciziile de recurs care puteau fi luate nnaintea alegerilor, s fie luate
dup. Prin urmare, deciziile cu privire la rezultatele alegerilor nu trebuie adoptate ntr-un
interval ndelungat de timp, mai ales n cazul unui climat politic ncordat. Aceasta implic
c termenul limit de recurs trebuie s fie foarte scurt i c instana de recurs trebuie s
adopte deziciile corespunztoare ct mai promt posibil. Termenul limit ar trebui s fie,
totui, suficient de lung pentru a permite naintarea unui recurs i pentru a garanta
exerciiul drepturilor la aprare i la o decizie deliberat. Un termen de la trei la cinci zile
n prim instan (att pentru naintarea recursurilor ct i pentru adoptarea hotrrilor) pare
a fi rezonabil pentru decizile care trebuie adoptate nainte de alegeri. Este, totui,
admisibil acordarea unui interval de timp mai mare instanelor superioare (Curii
Supreme, Curii Consituionale)pentru a statua.
96. De asemenea, procedura trebuie s fie simpl. Pentru a simplifica procedura40, formulare
speciale ar trebui puse la dispoziia alegtorilor care doresc s fac recurs. Pentru a evita
decizii de inadmisibilitate, i n special n cazuri delicate din punct de vedere politic trebuie
eliminat orice formalism.
97. Prin urmare, este indispensabil ca dispoziiile n materie de recurs, i n special de
competen i de responsabilitate ale diferitor instane, s fie reglementate n mod clar prin
lege pentru a evita orice conflict de competen pozitiv sau negativ. Nici reclamanii i nici
autoritile nu trebuie s aib posibilitatea de a alege instana de recurs. Un mare risc pentru
justiie ar fi posibilitatea de recurs n mod alternativ la instane i comisii electorale, sau
dac recursul s-ar face n absena unei delimitri clare a competenelor dintre instane
spre exemplu ntre instanele ordinare i Curtea Constituional.
Comisia electoral central

Curtea Suprem

Comisia regional

Curtea de Apel

Comisia electoral de circumscripie

Biroul de vot (n ziua alegerilor)

98. Litigiile legate de listele electorale, care sunt, de exemplu, de competena administariei
locale care acioneaz sub controlul comisiilor electorale sau n colaborare cu acestea, ar
putea fi de competena instanelor de prim instan.
99.Capacitatea reclamantului de a face recurs trebuie s fie pe larg recunoscut. Recursul
trebuie s fie accesibil oricrui alegtor al circumscripiei precum i oricrui candidat din
partea acesteia. Un cvorum rezonabil ar putea fi, totui, impus pentru recursurile alegtorilor
cu privire la rezultatele alegerilor.
100.Procedura trebuie s aib un caracter judiciar, n sens c dreptul reclamanilor la
contradictoriu trebuie s fie respectat.

40

CDL (98) 45, p.11.

- 33 -

CDL-AD(2002)023rev

101. Puterile instanei de recurs sunt de asemenea importante. Ea trebuie s aib puterea s
anuleze scrutinul n cazul n care vre-o iregularitate a putut influena rezultatul, adic s
modifice repartizarea mandatelor. Acest principiu general ar trebui cizelat, n sensul c
contenciosul n anulare nu trebuie neaprat s aib efect pe ntreg teritoriul, sau chiar n
limitele circumscripiei; ci dimpotriv, anularea rezultatelor unei secii de votare trebui
s fie posibil. Aceasta ar permite, totodat, evitarea situaiilor extreme: anularea
scrutinului, atunci cnd iregularitile vizeaz doar o parte din teritoriu; refuzul de
anulare a scrutinului n cazul n care iregularitile au fost constatate ntr-o regiune mic.
Pe teritoriul unde alegerea a fost anulat, se vor organiza alegeri repetate.
xvi.

n cazul n care comisiile electorale superioare sunt instane de recurs, acestea vor
avea competena de rectificare sau anulare ex oficio a deciziilor comisiilor electorale
superioare.

xvii.

Cteva puncte merit a fi dezvoltate.

3.4. Organizarea i activitatea birourilor de vot

104.

De organizarea i activitatea birourilor de vot depinde calitatea sitemului de vot i de

extragere, precum i respectarea procedurilor electorale. Raporturile Biroului Adunrii
Parlamentare de observatori ale alegerilor n diferite ri evideniaz un numr anumit de
iregulariti de natur logistic. Astfel, au fost puse n eviden importante deosebiri
dintre birourile de vot din diferite regiuni ale aceluiai stat.

105.

Misiunile de observatori ale Adunrii Parlamentare au notat, n mai multe rnduri,

iregulariti de ordin tehnic ca: urne ru astupate sau cu indicaii greite, complexitatea
excesiv a anumitor buletine de vot, urne nesigilate, buletine de vot i urne inadecvate,
utilizarea inadecvat a urnelor, insuficiena identificrii alegtorilor, sau absena
observatorilor locali.

106.

Ansamblul acestor iregulariti i neajunsuri, la care trebuie de adugat propaganda

politic n incinta birourilor de vot, precum i indimidarea de ctre poliie, pot prejudicia
grav integritatea i validitatea procesului electoral

3.5.

Finanarea

107.

Reglemetarea finanrii partidelor politice i a campaniilor electorale este un alt element

important n conformitatea legal a procesului electoral.

108.

n primul rnd, transparena financiar trebuie s fie garantat. Ea este necesar la orice
nivel de dezvoltare politic i economic a unui stat.

109.

Transparena opereaz la dou nivele. Primul nivel vizeaz conturile campaniilor,

evidena lor trebuie fcut n registre speciale i actualizate de contabilitate. O depire
substanial a normelor sau o abatere n raport cu plafonurile de cheltuieli prevzute de
lege, pot duce la anularea unei alegeri. Al doilea nivel implic monitorizarea situaiei
finaciare a candidatului pn i dup exercitarea mandatului su. O comisie pentru
transparent financiar urmrete declaraiile candidailor alei. Acestea sunt
confideniale, dar dosarul poate fi transmis procuraturii n caz de necesitate.

CDL-AD(2002)023rev

- 34 -

110.

n statele unitare, cheltuielile suportate de ctre autoritile locale pentru desfurarea

alegerilor la nivel naional, salarizarea membrilor comisiilor electorale, tiprirea
buletinelor de vot, etc., trebuie, n principiu, sa fie asumate de statul central.

111.

Este necesar a sublinia faptul c, n domeniul finanrii publice a partidelor sau a

campaniilor, trebuie respectat principiul egalitii anselor (egalitatea strict sau
proporional)41. n orice caz, finanarea public trebuie s vizeze toate partidele
reprezentate n parlament. Totui, pentru a asigura egalitatea anselor diferitor fore
politice, finanarea public ar putea s cuprind, de asemenea, formaiuni politice
reprezentnd o parte important a corpului electoral i prezentnd candidaii la alegeri.
Un control al contabilitii partidelor politice de ctre organisme publice specifice ( de
exemplu, Curtea de Conturi) trebuie s condiioneze finanarea partidelor prin fonduri
publice. Statele ar trebui s favorizeze o politic de transparen financiar a partidelor
politice ce beneficiaz de o finanare public42.

3.6.

Securitatea

112.

Orice lege electoral trebuie s prevad intervenia forelor de securitate n caz de

incident. Dac e cazul, preedintele biroului de vot ( sau reprezentantul su) trebuie sa
aib ntreaga competen pentru a chema poliia. Este important ca acest drept s nu se
extind asupra tuturor membrilor comisiei biroului de vot, caci o astfel de situaie
necesit o decizie imediat, fr nici un fel de discuiii suplimentare.

113.

n anumite state, prezena poliitilor n birourile de vot este o tradiie care, n

conformitate cu rapoartele observatorilor, nu antreneaz n mod necesar tulburri sau
presiuni asupra alegtorilor. Prezena poliitilor n birourile de vot este prevzut prin
legile elecoral n vigoare n anumite state occidentale, chiar dac timpul a schimbat
practica.

Concluzii
114.

41
42

Respectarea celor cinci principii ale patrimoniului electoral european (sufragiul universal,
egal, liber, secret i direct) este esenial democraiei, asigurnd posibilitatea de a
exprima democraia prin diferite modaliti, dar sub rezerva anumitor limite. Aceste
limite deriv n primul rnd din interpretarea acestor principii. Acest text stipuleaz
regulile minime care trebuie urmate pentru a asigura respectarea lor. n al doilea rnd, nu
este suficient ca dreptul electoral stricto senso s conin reguli adecvate patrimoniului
electoral european, acestea ns trebuie s fie ncluse n contextul lor: credibilitatea
procesului electoral trebuie s fie garantat. n primul rnd, drepturile fundamentale
trebuie s fie respectate. n continuare, stabilitatea regulilor trebuie s fie astfel asigurat,
nct s exclud orice suspiciune de manipulare. n cele din urm, cadrul procedural
trebuie s permit implementarea eficient a regulilor proclamate.

A se vedea capitolul 1.2.3.

Pentru detalii suplimentare privind finanarea partidelor politice, a se vedea CDL-INF (2001)8.