Sunteți pe pagina 1din 496

Renato Dagnino

Paula Arcoverde Cavalcanti


Greiner Costa

GESTO
ESTRATGICA
PBLICA

(Orgs.)

Renato Dagnino
Paula Arcoverde Cavalcanti
Greiner Costa
(Orgs.)

GESTO
ESTRATGICA
PBLICA

FUNDAO PERSEU ABRAMO


Instituda pelo Diretrio Nacional do Partido dos Trabalhadores
em maio de 1996.
DIRETORIA
Presidente: Marcio Pochmann
Vice-presidenta: Iole Ilada
Diretoras: Ftima Cleide e Luciana Mandelli
Diretores: Kjeld Jakobsen e Joaquim Soriano
EDITORA FUNDAO PERSEU ABRAMO
Coordenao editorial
Rogrio Chaves
Assistente editorial
Raquel Maria da Costa
Projeto grfico, diagramao e capa
Patrcia Jatob U. de Oliveira
Reviso
Anglica Ramacciotti
Imagem da capa
Freepik.com
Fundao Perseu Abramo
Rua Francisco Cruz, 234 Vila Mariana
04117-091 So Paulo SP
Telefone: (11) 5571 4299
www.fpabramo.org.br
Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)
G393

Gesto Estratgica Pblica/Organizadores: Renato Dagnino, Paula Arcoverde Cavalcanti, Greiner


Costa. So Paulo: Editora Fundao Perseu Abramo, 2016.
496 p. : il.
Inclui bibliografia e apndice.
ISBN 978-85-5708-018-8
1. Administrao pblica. 2. Estratgia. 3. Soluo de problemas. 4. Planejamento estratgico. 5. Inovao. I. Costa, Greiner. II. Cavalcanti, Paula Arcoverde. III. Dagnino, Renato.
CDU 35
CDD 350
(Bibliotecria responsvel: Sabrina Leal Araujo CRB 10/1507)

SUMRIO
Prefcio

Apresentao
Para uma Gesto Pblica democrtica

13

Captulo 1
A formao de gestores e o Estado Necessrio

25

Captulo 2
Gesto Social e Gesto Pblica: interfaces,
delimitaes e uma proposta

65

Captulo 3
Incorporando a crtica neutralidade da tecnocincia
ao campo da Administrao; ou o que isso que hoje
chamamos de Cincia & Tecnologia?

89

Captulo 4
Metodologia de diagnstico de problemas

129

Captulo 5
Metodologia de equacionamento de problemas

161

Captulo 6
Metodologia de anlise de polticas

195

Captulo 7
Planejamento governamental e democratizao

267

Captulo 8
O crculo vicioso da Gesto Pblica brasileira

295

Captulo 9
Sobre a inovao no servio pblico

339

Captulo 10
Escolas de Governo, a transio para o Estado
Necessrio e a ENAP

367

Captulo 11
Mais alguns elementos para o marco analtico-conceitual da Gesto Estratgica Pblica

397

Apndice

485

Sobre os autores

493

Prefcio

Maria Rita Loureiro, FGV-SP


A publicao de um volume sobre gesto pblica por parte da Fundao
Perseu Abramo (FPA) instituio comprometida com a luta dos trabalhadores
e com o avano da democracia no Brasil iniciativa importante e oportuna.
Olhar para dentro do Estado brasileiro e para as questes que ele enfrenta na implementao das suas polticas e na proviso de servios pblicos aos cidados, condio para a melhoria e a efetividade da ao estatal
e, consequentemente, para a consolidao da ordem democrtica no pas.
Tambm muito oportuno escolher a gesto pblica como tema de reflexo, especialmente hoje no Brasil, porque estamos enfrentando, a partir do
golpe parlamentar que levou Michel Temer (PMDB) ao poder, retomada da
viso neoliberal desqualificadora do Estado. Alm da imposio de programas de ajuste fiscal, do desmonte das polticas sociais, bem provvel, infelizmente, que nesse governo, junto com propostas de privatizao de estatais,
sejam intensificados processos de terceirizao de hospitais, escolas e outros
servios pblicos, transferindo sua gesto ( mas no seu financiamento) para
as chamadas organizaes sociais, semelhana do que fizeram vrios governos estaduais, especialmente os comandados pelo PSDB, a pretexto de que
o mercado e a sociedade so melhores gestores do que o Estado. Portanto,
fundamental estimular o debate sobre os caminhos possveis para a melhoria

10

Gesto Estratgica Pblica

da gesto pblica e, sobretudo, fortalecer expectativas de que no Estado (e


no fora dele e da poltica) que se podem encontrar solues para os desafios
do desenvolvimento econmico e do avano social.
Cabe esclarecer que o objetivo do livro oferecer subsdios para a formao de gestores pblicos, isto , de profissionais que vo atuar concretamente em diferentes reas do Estado. Portanto, no se destina a pblico
acadmico, orientado, sobretudo, por discusses tericas. Assim, conceitos
como Estado herdado e Estado necessrio, ou ainda, distines entre
gesto social e gesto governamental, por exemplo, so mobilizados mais
como objetivos prescritivos do que analticos, ou seja, para subsidiar propostas de ao mais do que como instrumento de investigao cientfica.
Mesmo entendendo o Estado como aparato de dominao de classe que
organiza a sociedade capitalista e garante a reproduo das relaes sociais
que a estruturam, os autores assumem que a ao estatal tem carter estratgico, como o prprio ttulo do livro indica. Assim, colocam vrias questes no usuais em compndios voltados administrao que merecem ser
destacadas aqui.
Em primeiro lugar, eles concebem corretamente a formao de gestores
no apenas como exerccio de aprendizagem de tcnicas administrativas.
Ao contrrio, trata-se, principalmente, de formar gestores pblicos comprometidos com a transformao da realidade em que atuam, com o avano
democrtico, com a reduo da desigualdade e o desenvolvimento econmico e social do pas. Em suma, tm clareza de que a administrao ou a
gesto pblica ao poltica.
A partir dessa concepo, realizam, em segundo lugar, crtica da viso
predominante nos cursos convencionais de administrao, que acaba influenciando a prpria formao dos gestores pblicos. Nesses cursos, supe-se existir uma disciplina com princpios vlidos universalmente, chamada
Administrao Geral, da qual deriva dois ramos especficos o de empresas e
o de administrao pblica no havendo diferena significativa entre eles. E,
o que pior, prevalece a ideia de que os problemas existentes na rea pblica

Sumrio

ocorrem devido a resistncias em se adotar os padres de conduta da empresa


privada. No limite, acredita-se que a soluo para os problemas da administrao pblica encontra-se na traduo ou imitao das prticas do setor privado. Assim, os currculos costumam ser adaptaes dos contedos dos cursos de
administrao de empresas, com pouco ateno a disciplinas como Sociologia
e Cincia Poltica que poderiam ajudar os alunos a melhor analisar a estrutura e
funcionamento do Estado e do sistema poltico. Ora, argumentando, de forma
pertinente, contra tal viso, os autores do volume reafirmam que a gesto pblica no pode se orientar por princpios de eficincia, pela lgica do lucro, sob
pena de no alcanar seus objetivos bsicos.
O livro questiona ainda a viso do planejamento governamental, igualmente emulada do planejamento empresarial. Contrapondo-se a essa orientao, destaca a necessidade de haver planejamento estratgico governamental
orientado pelo processo de democratizao, que considera o Estado soluo
para resolver os problemas da sociedade por meio de suas polticas, especialmente as sociais. Isso porque h grande assimetria entre a forma em que se
apresentam as demandas dos trabalhadores e as das elites empresariais. As
demandas das elites chegam aos rgos de governo j elaboradas, ou mesmo
detalhadamente planejadas, gerando enorme desequilbrio em seu favor, no
momento em que so transformadas em polticas pblicas. Portanto, h que
se reorientar a prpria viso de planejamento estratgico.
Por fim, levando em conta a forma crtica com que a gesto pblica
aqui abordada, no se pode deixar de mencionar duas questes, ausentes
neste livro, mas que devero ser contempladas em futuras publicaes. A
primeira refere-se ao dilema do controle democrtico sobre a administrao
pblica. Como bem se sabe, se o controle dos governantes , por um lado,
condio necessria para que um governo representativo seja democrtico,
a ao dos controladores pode se tornar, por outro lado, um obstculo
prpria gesto. um desafio que muito tem afetado a ao governamental
no Brasil hoje e que precisa ser discutido, relacionando-o com o controle
social, e enfrentado na prtica cotidiana e em novos arranjos institucionais.

11

12

Gesto Estratgica Pblica

Outra questo a ser contemplada em um texto destinado formao de


gestores pblicos, decorrente de certa forma da anterior, a da relao entre
burocratas e polticos. uma relao constitutivamente tensa e at mesmo
conflituosa, como a literatura j mostrou. E se torna ainda mais complexa
quando os gestores pblicos se relacionam no s com os atores polticos
das esferas representativas tradicionais, mas tambm com os atores da sociedade civil organizada. So os que fazem parte dos conselhos ou de outras
esferas participativas, que partilham com o Estado a gesto de polticas
pblicas e exercem (ou deveriam exercer) o controle social, como nossa
Constituio Federal de 1988 estabeleceu. Aqui tambm se encontram desafios para a formao de gestores. Comprometida com a construo de
formas mais democrticas de relao entre Estado e sociedade, essa formao precisa dar espao discusso sobre como superar prticas tradicionais
de clientelismo e corporativismo ou mesmo de insulamento burocrtico,
pretensamente orientado pela competncia tcnica, mas igualmente antidemocrtico. E precisa igualmente refletir a respeito de como construir
efetivamente o controle social em nossa ordem democrtica, fazendo com
que ele no seja apenas uma promessa no cumprida. Cabe relembrar aqui
a afirmao de Amy Gutmann de que a chave da democracia deliberativa,
defendida por ela, a exigncia de uma contnua prestao de contas (ou
accountability) por parte dos governantes ao povo soberano e no a participao direta. Assim, em artigo de 1993, publicado no Brasil pela Revista
Lua Nova, aquela autora conclui que o desafio democrtico diz respeito
criao de instituies e ao cultivo de uma cultura poltica que promova o
entendimento, a discusso e o envolvimento polticos que so exigidos pela
prestao pblica de contas.
So Paulo, julho de 2016.

Apresentao

Para uma Gesto Pblica


democrtica
Renato Dagnino
Paula Arcoverde Cavalcanti
Greiner Costa

omo tantos outros livros organizados por professores que, num dado
momento de suas vidas, consideram que sabem algumas coisas que
valem a pena sair do estgio das sebentas, das transparncias amareladas
ou dos mais recentes power points, o texto aqui apresentado busca entreg-las aos estudantes sob a forma de um produto mais ou menos coerente e
articulado que possa ser til para sua formao.
Tambm como muitos outros, este livro uma reunio de trabalhos escritos em vrios momentos, em funo da necessidade de analisar, criticar
e propor alternativas s contribuies de colegas, ou dar conta das preocupaes conjunturais impostas pelo ambiente acadmico e pelo contexto
poltico e social mais amplo.
Ao process-lo surgiram, como tambm usual, opes: partir praticamente do zero e ir cortando, colando e costurando os trabalhos publicados em funo de um esquema definido; apresentar o material produzido
em ordem cronolgica ou de acordo ao assunto que trata e adicionar uma
introduo que costure os trabalhos.

16

Gesto Estratgica Pblica

Optamos por uma soluo intermediria. Ou seja, por um procedimento


editorial usualmente empregado em obras desta natureza, que organiza os
trabalhos j produzidos segundo um critrio baseado nos aspectos temticos
abordados nos textos originais. Ele se inicia por esta Apresentao, que procura costur-los de modo a conduzir o leitor ao objetivo cognitivo buscado e,
tambm, a permitir que ele possa optar por tomar contato seletivamente com
os assuntos que mais o interessem. Devido a esse ltimo objetivo e quando
nos pareceu necessrio, decidimos manter, em alguns captulos, trechos que
tratam de contedos j abordados em outros, mas que consideramos necessrios para o seu adequado entendimento.
Nossa inteno, assim procedendo, foi fomentar um processo participativo capaz de impulsionar a formao de estudantes de graduao e ps-graduao e o autoaprendizado de profissionais interessados em colocar a
gesto pblica a servio da democratizao de nossa sociedade.
Na proposta da Gesto Estratgica Pblica que aqui apresentamos, os
termos Pblica e Estratgica possuem significados que demandam uma
explicitao.
Concordamos com os pesquisadores do campo da Administrao
que entendem a Gesto Pblica como um conjunto disjunto da Gesto
Privada (administrao de empresas). E que, por isso, como ns, no aceitam que o marco analtico-conceitual e os instrumentos metodolgico-operacionais da Gesto Privada sejam adequados para realizar as atividades referentes Gesto Pblica, e podem, inclusive, solapar seus objetivos.
Mas discordamos de alguns desses, que restringem as atividades relativas
Gesto Pblica ao que aqui denominamos de Gesto Governamental.
Ns aqui entendemos a Gesto Pblica como sendo a unio de dois conjuntos. O primeiro formado por outros dois subconjuntos que, por sua
vez, possuem uma interseco constituda pelas atividades de Gesto
Governamental, a que ocorre exclusivamente no Estado, para atender
interesses da empresa e tambm do movimento social. O segundo subconjunto a Gesto Social ocorre no movimento social e tambm no

Apresentao

Estado, mas para atender os interesses do movimento social.


A Gesto Pblica engloba, portanto, a Gesto Governamental cujo foco
so os interesses da empresa e tambm do movimento social e a parte da
Gesto Social que ocorre no movimento social. Esse procedimento se fundamenta no fato de que as atividades concernentes Gesto Social e, ainda que
parcialmente, e em menor medida, Gesto Governamental, so do interesse
do pblico, entendido aqui como oposto ao privado.
J o termo Gesto Estratgica possui uma dupla conotao. A primeira a de se opor de ttica: curto prazo ou ganhar a batalha versus longo
prazo ou ganhar a guerra. A segunda conotao remete ao fato de que a
gesto pblica, para ser eficaz deve entender que as aes do gestor se do
no mbito de um jogo social ou poltico, que tendem a contrariar outros e
que, por isto, ele ter que prever que elas implicaro movimentos estratgicos e reaes dos mesmos.
Podemos agora iniciar a Apresentao propriamente dita. O livro compreende onze captulos alm da Apresentao e foram organizados em
trs partes. Elas procuram dar conta do processo de coorganizao que
levou idealizao da proposta da Gesto Estratgica Pblica e que contemplou a interao e iterao entre trs momentos heuristicamente delimitados: o que aborda aspectos ideolgico-culturais, o de constituio do
seu marco analtico-conceitual e o de concepo dos seus instrumentos
metodolgico-operacionais.
Assim, a primeira parte trata dos dois primeiros momentos. Ela enfoca
os aspectos de carter ideolgico e analtico-conceitual que levaram idealizao da proposta. A segunda, dos seus instrumentos metodolgico-operacionais mais importantes, cuidando sempre com faz-lo de uma maneira
que facilite a sua aplicao pelos leitores. A terceira parte retoma, agora
com mais elementos de juzo, os aspectos mais importantes do marco analtico-conceitual e do conjunto de aspectos ideolgico-culturais da Gesto
Estratgica Pblica, que colocam nossa proposta em linha com o processo
de democratizao em curso no Brasil e em outros pases latino-americanos

17

18

Gesto Estratgica Pblica

O primeiro captulo apresenta as ideias iniciais e as motivaes que levaram concepo de um programa de formao de gestores pblicos no
mbito do Grupo de Anlise Polticas de Inovao da Unicamp, que por sua
vez deu origem proposta da Gesto Estratgica Pblica. Ali introduzimos os
conceitos de Estado Herdado e Estado Necessrio para marcar a relao
entre a proposta da Gesto Estratgica Pblica e o trnsito entre essas duas
configuraes. Isto , que sua adoo , ao mesmo tempo, uma demanda colocada pela consecuo desse trnsito e uma alavanca que o tornar possvel.
O segundo captulo resulta de uma incurso num campo onde circulam
profissionais da administrao com uma preocupao sobre questes sociais.
O objetivo analisar suas contribuies de modo a formular um contexto interpretativo que permita uma reconstruo dos conceitos de gesto pblica,
gesto social e gesto governamental. Isso feito mediante uma modelizao
baseada no entendimento da projeo das relaes entre o privado e o pblico, que se manifestam no plano da realidade para o plano da gesto.
O terceiro captulo apresenta um contedo ainda no tratado, pelo menos
com o vis adotado no campo da Administrao. Por isso e porque uma das
razes da nossa proposta de gesto pblica que permeia os assuntos tratados
neste livro ele em seguida apresentado com maior detalhe. Esse contedo
tem por base reflexes realizadas no campo dos Estudos Sociais da Cincia e
Tecnologia, mais especificamente no territrio das interpretaes sociotcnicas
crticas sobre a neutralidade e o determinismo da tecnocincia. A deciso de
traz-las para o campo da gesto pblica resultou da constatao do fato de
que profissionais da rea de administrao interessados na democratizao, por
considerarem a Administrao Geral um corpo de conhecimento cientfico,
e por isso neutro e genrico, poderia ser aplicado tanto no mbito privado
quanto no pblico, dando origem Administrao de Empresas, por um lado,
e Administrao ou Gesto Pblica, por outro. Essa concepo, que separa o
conhecimento (no caso a Administrao Geral) do seu contexto de gerao (a
organizao dos fatores de produo para a obteno do lucro viabilizado pela
propriedade privada dos meios de produo) anloga quela que d origem

Apresentao

ideia de uma tecnocincia neutra, universal e endogenamente determinada


que poderia ser aplicada para o bem ou para o mal dependendo do objetivo
de quem a aplica. Baseando-nos nessas reflexes procura mostrar que por
extenso, dado que mesmo as chamadas cincias duras no seriam neutras
com mais razo, a administrao poderia deixar de estar contaminada com os
interesses e valores presentes no ambiente privado onde se d majoritariamente
seu desenvolvimento. E que, no limite, mesmo que aceite o carter cientfico
da Administrao Geral, por no ser neutra (como qualquer outra cincia), ela
no poderia ser aplicada para finalidades no condizentes com os interesses
predominantes no seu contexto de gerao.
Expostos os aspectos ideolgico-culturais e analtico-conceituais que
fundamentam a proposta da Gesto Estratgica Pblica e tendo-a caracterizado de modo preliminar, se considera que est preparado o terreno para
um segundo momento: o de apresentao dos seus instrumentos metodolgico-operacionais. Este conjunto de instrumentos engloba alm dos trs
fundacionais que sero apresentados em detalhe, os seguintes: Metodologia
de Modelizao, Negociao e Administrao de Conflitos, Planejamento,
Organizao e Gesto do Oramento Pblico, Gesto de Contratos e de
Convnios, Liderana e Formao de Equipes, Gabinete do Dirigente,
Polticas Pblicas de Proteo Social, Gerenciamento de Crises no Setor
Pblico, Comunicao Institucional e Avaliao da Ao Governamental,
Formao e Aperfeioamento de Chefias de Unidades de Servio, Captao
de Recursos, Elaborao de Projetos, Gesto de Convnios, Metodologia de
Elaborao e Avaliao de Projetos.
Os trs captulos que constituem essa segunda parte tratam, ento, daqueles
instrumentos metodolgico-operacionais fundacionais da Gesto Estratgica
Pblica: as Metodologias de Diagnstico de Problemas, de Equacionamento
de Problemas e de Anlise de Polticas. Coerentemente com sua finalidade,
esses captulos (em especial o quarto e o quinto) apresentam uma srie de instrues e recomendaes de fcil leitura que visam aplicao passo a passo
e, ao mesmo tempo, encadeada dessas metodologias.

19

20

Gesto Estratgica Pblica

O sexto captulo mais complexo. Seu parentesco com os temas abordados na primeira e na terceira partes do livro revelar ao leitor, de um modo
especialmente profcuo, contedo esclarecedor do caminho cognitivo e, mais
especificamente, metodolgico que guiam o tratamento desses temas.
A terceira parte se origina de reflexes realizadas nos ltimos anos sobre
la marcha, medida que os assuntos ali abordados iam aparecendo no mbito
dos cursos de ps-graduao em gesto pblica. E que ramos forados a produzir explicaes plausveis para pontos obscuros ou polmicos trazidas pelos
seus participantes, questionar argumentos que nos pareciam equivocados, e
alertar para aspectos do Estado Herdado, introduzidos pelos instrumentos
metodolgico-operacionais da contrarreforma gerencial do neoliberalismo e
provenientes do mbito empresarial, que tendem a frustrar os funcionrios
pblicos interessados em colocar o aparelho do Estado a servio do processo
de democratizao.
Assim, o stimo captulo trata especificamente de um desses instrumentos do gerencialismo o chamado planejamento estratgico , mostrando como ele tende a reproduzir a assimetria que caracteriza nosso Estado
capitalista perifrico na satisfao dos interesses da classe proprietria. E
como a proposta do planejamento estratgico deveria ser substituda por
um enfoque de gesto pblica baseado na noo de problema (do conjunto
de problemas ou, ainda, da agenda trazida pelas classes subalternas para o
processo decisrio da poltica pblica) e orientado ao seu equacionamento.
O oitavo captulo aborda, de forma genrica, aqueles instrumentos apontando para a maneira como eles tendem a gerar o crculo vicioso da gesto
pblica que, por sua vez, tem como origem a mudana na relao de foras que
vem ocorrendo no Brasil, as demandas quantitativas e qualitativas que provoca
tensionando a interface Estado-sociedade, e a presso que recai sobre a burocracia que, por falta de instrumentos metodolgico-operacionais adequados,
tenta utilizar sem sucesso aqueles concebidos pelas e para as empresas.
O nono captulo possui uma caracterstica bem distinta dos demais reunidos neste livro. Ele foi preparado para servir como um texto de apoio

Apresentao

didtico num curso oferecido por uma Escola de Governo municipal e seu
ttulo foi encomendado pelos seus organizadores; da o fato de dedicar
sua parte inicial para mostrar que o conceito de inovao tende a aprovar
o emprego dos instrumentos metodolgico-operacionais provenientes da
empresa no mbito do Estado. Sua parte final se enlaa, como fazem os dois
captulos anteriores, com a proposta apresentada no quarto captulo.
O dcimo captulo decorre de um convite para participar de um painel
sobre o tema promovido por uma Escola de Governo. Depois de defender a
ideia de que, sob a tica dos encarregados da formao dos gestores pblicos,
os movimentos internos relacionados transio do Estado Herdado para
o Estado Necessrio deveriam receber um enfoque privilegiado, o texto
traa um panorama brasileiro das Escolas de Governo e das Universidades
Corporativas que atuam no Estado brasileiro e oferece sugestes acerca de
uma necessria reorientao da Escola Nacional de Administrao Pblica.
O captulo final foi produzido especificamente para concluir este livro.
Ele possui um carter de sntese dos argumentos, questionamentos e tentativas de desconstruo de ideias de senso comum, e de conceber a proposta
da Gesto Estratgica Pblica, que tm marcado nossa atividade docente.
Ele retoma de modo telegrfico, em mais de cem itens, os elementos mais
importantes do marco analtico-conceitual e do conjunto de aspectos ideolgico-culturais dessa proposta.
Um Apndice colocado ao final do livro mostra como a proposta da
Gesto Estratgica Pblica vem sendo materializada pelos seus organizadores sob a forma do Curso de Especializao Gesto Estratgica em Polticas
Pblicas (408 horas-aula) oferecido no mbito de uma cooperao entre
o Grupo de Anlise de Polticas de Inovao Unicamp e a Fundao
Perseu Abramo (FPA). Ali so apresentadas suas principais caractersticas (Encontros Presenciais, Unidades de Aprendizagem etc.). Sua leitura
evidenciar o propsito dos organizadores deste livro: produzir um texto
de apoio para os participantes das turmas que j realizaram o Curso e dos
companheiros que venham a faz-lo.

21

CAPTULO 1

A formao de gestores e
o Estado necessrio

A formao de gestores e
o Estado necessrio1

objetivo deste captulo discutir a formao de gestores pblicos (governamentais e sociais) adotando como balizamento o fato de que eles
devero seguir atuando no interior do aparelho do Estado Herdado, no
preparado para enfrentar os problemas que a sociedade hoje lhe coloca. E, ao
mesmo tempo, transform-lo no sentido da criao do Estado Necessrio,
entendido como um Estado capaz no apenas de resolv-los, mas de fazer
emergir e satisfazer as demandas da maioria da populao. Ele foi preparado
para subsidiar a discusso acerca da necessidade de retomar no pas a formao em Gesto Pblica nas universidades nos nveis de ps-graduao e
graduao e nas Escolas de Governo que existem ou, por lei, deveriam existir, nas trs esferas de governo. O captulo se inicia com uma breve retrospectiva desde a constituio do Estado Herdado do perodo autoritrio
e da Reforma Gerencial do neoliberalismo necessria para avaliar o desafio cognitivo envolvido com a construo do Estado Necessrio em que se
insere essa questo. Em seguida, aborda-se a insuficiente contribuio das
matrizes tericas da Cincia Poltica e da Administrao Pblica, at pouco
tempo as nicas disponveis para o tratamento das questes relativas ao
Estado e a sua interface com a sociedade. Tambm, avalia-se o potencial de
fuses disciplinares, relativamente recentes e ainda pouco difundidos nas
nossas estruturas de governo, como a Anlise de Poltica e o Planejamento

1. Este captulo se apoia num contedo anteriormente publicado em DAGNINO, Renato.


A capacitao de gestores pblicos: uma aproximao ao problema sob a tica da
Administrao Poltica. Revista Brasileira de Administrao Poltica, Bahia, v. 3, 2010.

Gesto Estratgica Pblica

26

Estratgico Situacional. A continuao delineia o conjunto de contedos


sobre o qual teria que se apoiar um estilo de formao de gestores coerente
com o enfoque da Gesto Estratgica Pblica.

Introduo
De modo a justificar a pertinncia da proposta da Gesto Estratgica
Pblica como condio para o trnsito do Estado Herdado para o Estado
Necessrio, alinharemos algumas informaes sobre a situao precria em
que se encontra a formao de gestores pblicos.
Depois que o neoliberalismo, com a sua prdica de que os instrumentos
de administrao de empresas eram os que deveriam ser adotados no mbito
do Estado, uma vez que tal eficincia deveria servir de exemplo, chegou-se a
uma situao duplamente paradoxal. Por um lado, est o fato das universidades pblicas terem extinguidos seus cursos de Administrao Pblica, situao que permanece apesar da mudana de correlao de foras polticas que
vem ocorrendo na sociedade brasileira. Por outro, graas ao momentum que
ganhou o conjunto de instrumentos metodolgico-operacionais da Reforma
Gerencial na orientao das prticas governamentais, o fato de eles continuarem sendo massivamente empregados.
Explica tambm essa situao o fato de os governos, que h mais de uma
dcada exprimem uma nova correlao de foras, no terem se mostrado
capazes de proporcionar um conjunto de instrumentos alternativos queles
originado na empresa privada e contrabandeado para a esfera pblica pelo
neoliberalismo e nem mesmo conceber o novo marco analtico-conceitual
que, coerente com os valores e interesses que integram seu projeto poltico e
suas prioridades, ser o substrato a partir do qual ele ter que ser construdo.
Para formar uma ideia das dificuldades do pas no que respeita questo dos instrumentos metodolgico-operacionais alternativos (e do marco
analtico-conceitual que ter que orientar a sua elaborao), pode-se tomar
como referncia a maneira como so elaborados no mbito privado. Esse

A formao de gestores e o Estado necessrio

processo assemelha-se codificao de ideias que esto sendo difundidas


num determinado ambiente e que d origem a um documento que funda
uma corrente de pensamento. Neste caso, ele se d mediante a atuao de
profissionais universitrios que, por meio de suas atividades de docncia,
pesquisa e consultoria, geralmente em conjunto com seus estudantes, observam o que ocorre nas empresas e transformam o conhecimento tcito
que vai emergindo de sua prtica cotidiana em conhecimento codificado.
O qual, posteriormente, vai ser sistematizado em artigos cientficos, textos
didticos, e livros e manuais que passam a ser utilizados no prprio mbito
empresarial. dessa forma que, em conjunto, claro com a formao de
profissionais em cursos de graduao e ps-graduao, que as instituies
universitrias colaboram para a melhoria do desempenho empresarial.
O panorama que se observa no pas no que respeita administrao
pblica , nesse sentido, desolador. Aqui, segundo Loureiro e outros (2010),
existiam cerca de 700 mil estudantes matriculados em quase 3.200 cursos
de administrao de empresas. Neles formavam-se anualmente 100 mil
novos profissionais; o que representa o maior contingente de formandos de
nosso ensino superior. Em administrao pblica, existiam 71 cursos, em
que estavam inscritos 4.000 estudantes. Desses, apenas 1.500 estavam nos
11 cursos mantidos por 100 universidades pblicas (que, como sabido so
aquelas que apresentam um nvel de ensino adequado), em que se formavam apenas 170 profissionais por ano.
Para introduzir o tema central deste captulo vamos colocar uma pergunta que possui como resposta, justamente, a proposta que ele delineia
sobre o que deveria ser um estilo de formao de gestores pblicos (ou o
que denominaremos daqui em diante, simplesmente, de Programa) capaz
de promover a construo do Estado Necessrio, um Estado que possa
alavancar o atendimento das demandas da maioria da populao e projetar
o pas numa rota que leve a estgios civilizatrios sempre superiores?
A resposta a esta pergunta ser formulada em quatro etapas.
Primeiramente, sero identificadas as caractersticas do Estado Herdado.

27

28

Gesto Estratgica Pblica

Do processo de sua constituio, em particular do seu crescimento durante


o perodo autoritrio que sucedeu ao nacional-desenvolvimentismo e antecedeu o seu desmantelamento pelo neoliberalismo.
Em seguida, sero fornecidos elementos que levam constatao de
que este Estado que herdamos duplamente incompatvel com a proposta de mudana que a sociedade brasileira deseja: a configurao no
corresponde ao contedo para onde deve apontar sua ao. De um lado
porque, na relao com a sociedade, sua maneira de atuar impede que se
enuncie com preciso, que sejam formuladas e implementadas polticas
pblicas que contribuam para alavancar essa proposta. De outro, porque o
modo como se processa a ao de governo na sua relao com o Estado
presente , determinado pelos contornos de seu aparelho institucional,
irreconcilivel com as premissas de participao, transparncia e efetividade dessa proposta.
Em terceiro lugar, se argumentar que a transformao deste Estado
Herdado no Estado Necessrio, aquele que possa servir como um instrumento para implementar a proposta de mudana, demanda a formao de
quadros que aliem dois tipos de capacidades ou habilidades bsicas. A primeira dominar os aspectos tericos e prticos do processo de elaborao
de polticas pblicas a ponto de serem capazes de utiliz-lo como ferramenta da mudana social, econmica e poltica. A segunda atuar de maneira
to eficiente no seu dia a dia a ponto de fazer com que a estrutura que corporificam o Estado seja cada vez mais eficaz no uso dos recursos que a
sociedade lhe faculta e que produza impactos crescentemente efetivos.
Em quarto lugar, sero verificados os obstculos cognitivos que esto
colocados construo do Estado Necessrio e, em especial, os que decorrem da insuficincia das abordagens tradicionais da Cincia Poltica e
da Administrao Pblica, mostrando as alternativas que as experincias
contemporneas mais bem-sucedidas de formao de quadros tecnopolticos tm adotado.

A formao de gestores e o Estado necessrio

Caractersticas do Estado Herdado


Antes de prosseguir com o objetivo deste captulo, de mostrar a pertinncia da proposta da Gesto Estratgica Pblica como condio para o
trnsito para o Estado Necessrio, conveniente caracterizar com algum
detalhe o Estado Herdado.

O Estado Herdado e o Estado Necessrio


Este item aborda os processos que deram origem nova configurao
das relaes entre o Privado, o Pblico e o Social explorando, principalmente, o que tenho chamado aqui de plano da realidade. E o faz lanando
mo de um procedimento analtico que descreve as caractersticas do que
aqui se denomina Estado Herdado e explica os movimentos causais a ele
subjacentes, por um lado, e que, por outro, prescreve o Estado Necessrio:
aquele que enfeixaria, idealmente, a configurao das relaes Estadosociedade possvel nos limites do capitalismo2.
A adoo desse procedimento possibilita explicitar o papel que deveriam desempenhar a Gesto Pblica e seus subconjuntos a Gesto
Governamental (GG) e a Gesto Social (GS) para viabilizar, num contexto brasileiro atual ainda adverso, o trnsito do Estado Herdado para o
Estado Necessrio.
Um contexto institucional ainda marcado por polticas pblicas e prticas de gesto de carter demaggico e manipulador (tpicas do Estado autoritrio do perodo militar) ou minimizadas e praticamente desativadas
(como ocorreu no Estado mnimo do perodo do neoliberalismo3) e despreparado para atender as demandas que nossa sociedade cada vez mais com2. Muitas contribuies, a partir de uma crtica Reforma Gerencial, tm apresentado
elementos essenciais para a proposta aqui apresentada de Estado Necessrio. Entre as
mais recentes, vale citar Tenrio e Saravia (2006), Thwaites Rey (2008) e Costa (2006).
3. Entre os muitos trabalhos que tratam do neoliberalismo e que autorizam a caracterizar
a Reforma Gerencial que designa o componente que se soma ao militarismo para conformar o que chamo Estado Herdado como neoliberal, recomendo pela sua clareza e
facilidade de entendimento a excelente resenha feita por Diniz (2007).

29

30

Gesto Estratgica Pblica

plexa lhes coloca. O Estado Necessrio, entendido como um Estado capaz


no apenas de atender essas demandas, mas de fazer emergir e satisfazer as
demandas da maioria da populao hoje marginalizada. E que possa, ademais, alavancar o atendimento das demandas atinentes ao um novo estilo
de desenvolvimento.
Uma caracterstica central e sinttica do Estado Herdado o despreparo para atender as demandas da sociedade quanto a um estilo alternativo
de desenvolvimento mais justo, economicamente igualitrio e ambientalmente sustentvel. Falta assumir que cabe aos gestores governamentais um
papel coadjuvante imprescindvel (ao lado dos movimentos sociais) na sua
transformao no Estado Necessrio. Entendido esse como um Estado
capaz no apenas de atender as demandas presentes, mas de fazer emergir
e satisfazer novas demandas embutidas numa conformao significativamente distinta das relaes Estado-sociedade e associadas a um estilo alternativo de desenvolvimento.
No trecho que segue, sero inicialmente tratadas as caractersticas do
Estado Herdado e de seu processo de constituio, em particular do seu
crescimento durante o perodo autoritrio que sucedeu ao nacional-desenvolvimentismo e antecedeu ao seu desmantelamento pelo neoliberalismo.
Guillermo ODonnell (1976), que reconhecido como um dos mais agudos
analistas latino-americanos das relaes Estado-sociedade, pesquisando
sobre as particularidades de um tipo especfico de Estado capitalista, o
Estado burocrtico autoritrio latino-americano, provavelmente o pesquisador que mais tem contribudo para o entendimento desse primeiro componente da matriz que compe o chamado Estado Herdado, que provm
do perodo militar. Sua expresso corporativismo bifronte combinao
de uma face estatista possibilitada pela conquista do Estado pelos militares e a subordinao da sociedade civil com outra privatista que teria
colocado a servio de setores dominantes as suas instituies especialmente elucidativa (ODONNELL, 1976).
Em seguida, sero fornecidos elementos que fundamentam a proposi-

A formao de gestores e o Estado necessrio

o de que este Estado Herdado duplamente incompatvel com a proposta de mudana desejada pela sociedade brasileira. De um lado porque a
forma como se relaciona com a sociedade impede que ele formule e implemente polticas pblicas com um contedo que contribua para alavancar
essa mudana. De outro lado porque o modo como se processa a ao de
governo na sua relao com o Estado existente, determinado pelos contornos de seu aparelho institucional, irreconcilivel com as premissas de
participao, transparncia e efetividade dessa proposta.
Pode-se dizer que mais alm das preferncias ideolgicas, a combinao
que o pas herdou do perodo militar (1964-1985), de um Estado que associava patrimonialismo e autoritarismo com clientelismo4, hipertrofia com
opacidade, insulamento com intervencionismo, deficitarismo com megalomania, no atendia ao projeto das coalizes de direita e muito menos daquelas de esquerda que, a partir da redemocratizao iniciada em meados
dos anos de 1980, poderiam suceder os governos de ento.
um princpio bsico da ao humana e da atuao das organizaes o
fato de que todas as decises tm um custo de operao e que, se equivocadas, demandam a absoro de custos de oportunidade econmicos e polticos. O Estado legado por mais de 20 anos de autoritarismo no contemplou
os recursos como escassos. Os econmicos podiam ser financiados interna ou externamente com aumento da dvida imposta populao, os polticos eram virtualmente inesgotveis, uma vez que seu aparato repressivo
a servio do regime militar sufocava qualquer oposio.
Mas outra herana, alm daquela da ditadura militar, conformou o
Estado Herdado: o perodo do neoliberalismo.
A reforma gerencial do Estado brasileiro, proposta pela doutrina neoliberal e iniciada pelos governos civis que sucederam queda do militarismo, teve como o mais conhecido expoente o ministro, professor e pesqui4. Para uma anlise detalhada e muito bem fundamentada desses e de outros ismos que
caracterizam o Estado Herdado (patrimonialismo, mandonismo, personalismo, formalismo) ver Costa (2006).

31

32

Gesto Estratgica Pblica

sador Lus Carlos Bresser-Pereira5. Muitos trabalhos abordam a Reforma


Gerencial que proporciona o segundo componente do que chamo Estado
Herdado. A emergncia do neoliberalismo que a informa analisada por
alguns autores a partir de um enfoque histrico-poltico, como o caso de
Fonseca (2006) que privilegia as transformaes pelas quais passou o estado
capitalista desde a sua fase liberal at aquela atual que denominou de ultraliberal passando pelo Estado de bem-estar keynesiano. Por meio de outros
autores, a partir de um enfoque econmico funcionalista, como o caso de
Diniz (2007), que ressalta as mudanas que vinham ocorrendo no plano
financeiro internacional e que passam a pressionar por uma nova dinmica
de acumulao capitalista baseada no iderio neoliberal.
A reforma gerencial no encontrou muitos opositores. Para a direita,
a questo era inequvoca. No havia porque defender um Estado que ela
considerava superinterventor, proprietrio, deficitrio, paquidrmico,
e que, ademais, se tornava crescentemente anacrnico na cena internacional. Na verdade, j h muito, desde o momento em que, no cumprimento de sua funo de garantir a ordem capitalista, ele havia sufocado
as foras progressistas e assegurado condies privilegiadas para o capital
estrangeiro, ele se tornara disfuncional para setores importantes da classe
dominante.
J para a esquerda, que tinha participado do fortalecimento do Estado
do nacional-desenvolvimentismo, a questo era bem mais complexa. Ela
o entendia como um baluarte contra a nomeada dominao imperialista
e como uma espcie de sucedneo de uma burguesia incapaz, por estar j
aliada com o capital internacional, de levar a cabo sua misso histrica de
promover uma revoluo democrtico-burguesa. De fato, mesmo no auge
do autoritarismo, o crescimento do Estado era visto pela esquerda como
um mal menor. Ao mesmo tempo em que denunciava o carter de classe,
5. Entre os vrios trabalhos de sua autoria que tratam do tema, est o documento oficial
(Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado, 1995) que pautou as iniciativas governamentais e que pode ser considerado como uma transposio de suas ideias para
uma linguagem no acadmica.

A formao de gestores e o Estado necessrio

repressivo e reprodutor da desigualdade social do Estado brasileiro, a esquerda via este crescimento como necessrio para viabilizar seu projeto de
longo prazo de reconstruo nacional. E, tambm, para assentar as bases do
que seria o Estado forte capaz de planejar e viabilizar a transio ao socialismo segundo o modelo sovitico ainda vigente.
A questo dividiu a esquerda. De um lado estavam os que, frente
ameaa de um futuro incerto defendiam intuitivamente o passado, e os
que, protegendo interesses corporativos mal entendendo os conceitos de
Estado, nao e autonomia nacional, defendiam ardorosamente o Estado
do nacional-desenvolvimentismo. Essa faco da esquerda entendia que,
eliminados os vcios autoritrios, repressivos etc., do Estado dos militares,
sobraria um aparelho compatvel com o seu projeto poltico.
De outro lado estavam os que entendiam que a construo do Estado
Necessrio iria demandar algumas das providncias que estavam sendo
tomadas e que o fortalecimento de uma alternativa democrtica e popular
ao neoliberalismo no privilegiava a questo, defendiam o controle da sociedade sobre o processo de privatizao.
Desde o final do regime militar inicia-se no Brasil um processo de democratizao poltica que vem possibilitando uma considervel presso por direitos de cidadania. O aumento da capacidade dos segmentos marginalizados
de defender seus interesses e reivindicar o atendimento de suas necessidades
por bens e servios alimentao, transporte, moradia, sade, educao, comunicao etc. vem levando uma crescente demanda por polticas pblicas
capazes de promov-los. Para satisfazer essas necessidades sociais com eficcia, e no volume demandado, ser necessrio duplicar o tamanho dessas
polticas para incorporar os 50% desatendidos da populao.
Se no for possvel promover um processo de transformao do Estado
Herdado em direo ao Estado Necessrio que busque satisfazer as necessidades sociais represadas ao longo de tanto tempo, o processo de democratizao pode ter dificuldade ou mesmo fracassar, com enorme esterilizao
de energia social e poltica. claro que para satisfazer quelas demandas, o

33

34

Gesto Estratgica Pblica

ingrediente fundamental, que no depende diretamente do Estado, est relacionado a uma ampla conscientizao e mobilizao poltica que se espera
ocorra sem maiores custos sociais alm dos que a sociedade vem pagando.
Apesar disso, pode-se observar que a correlao de foras polticas, que
sanciona uma brutal e at agora crescente concentrao de poder econmico, deixa muito pouco espao para que aes internas ao Estado possam
alterar a situao de misria observada na maioria da populao.
H que se entender a esse respeito que a configurao atual do Estado
brasileiro o Estado Herdado uma consequncia da concentrao
de poder econmico e poltico vigente no pas, que foi estabelecendo um
tipo particular de relao Estado-sociedade. Ela se revela na coexistncia, no mbito das polticas pblicas que implementa o Estado, de dois
espaos distintos. O primeiro, que serve classe proprietria, criao
da infraestrutura econmico-produtiva e coordenao econmica, que
so relativamente preservados e insulados do clientelismo seguindo um
padro de eficincia e eficcia semelhante quele que vigora no Estado
de bem-estar dos pases avanados6. E o segundo, que abrange os rgos
pertencentes aos ministrios sociais que servem s classes subalternas,
que so objeto de repartio poltica entre os partidos que apoiam o
governo e em que usual a prtica do clientelismo, onde aquele padro
se situa muito abaixo daquele que exibem pases perifricos com renda
muito inferior nossa.
Esse tipo particular de relao Estado-sociedade revelado, tambm e
por consequncia, numa segmentao do funcionalismo pblico em duas
categorias distintas que convivem no interior do Estado. Compostas na
dcada de 1950, quando recm se consolidava uma administrao merito6. ODonnell (2004) apresenta um esquema para entender e avaliar o Estado baseado em
quatro dimenses: eficcia que faz referncia ao conjunto de burocracias que o compe;
efetividade referente ao seu sistema legal; credibilidade que ele granjeia como realizador
do bem comum da nao, ou do povo; e a capacidade que alusiva a atuao como
filtro adequado ao interesse da populao Concordando com o que apresentado para
a Amrica Latina em geral, possvel dizer que temos tido e seguimos tendo um Estado
que registra um baixo escore nessas quatro dimenses.

A formao de gestores e o Estado necessrio

crtica de tipo weberiano que pretendia se impor ao modelo burocrtico


patrimonial. Com caractersticas profissionais e remunerao diferentes,
elas passaram a ser responsveis pelo funcionamento daqueles dois espaos
de poltica pblica que vm contribuindo para aprofundar nossa concentrao de poder econmico e poltico. A partir dessa poca, institui-se um
descolamento, aprofundado consideravelmente durante o governo militar
entre os barnabs, cujo estatuto foi estabelecido por ocasio da reforma do
Estado iniciada em 1938, e a burocracia pblica moderna que, no ncleo
do aparelho administrativo ou nas empresas estatais, passava a implementar a estratgia de desenvolvimento do capitalismo brasileiro: o nacional-desenvolvimentismo (BRESSER-PEREIRA, 2007).
A existncia desses dois espaos e, consequentemente, de dois tipos de
burocracia nunca foi vista como um problema. Como algo que devia ser
resolvido no sentido de modernizar o Estado tornando-o mais prximo
daquele dos pases de capitalismo avanado que se tomava como modelo.
Ao contrrio, uma espcie de acordo entre a classe poltica e o segmento
no estatutrio, mais bem pago, em geral mais bem preparado e que teve
um papel fundamental na execuo dos projetos de desenvolvimento do
perodo militar, terminou levando a uma situao totalmente anmala
quando comparada com a dos pases avanados. No Brasil, cada vez que
assume um novo presidente da Repblica, abrem-se 50 mil cargos de livre
provimento para nomeao (BRESSER-PEREIRA, 2007).

O trnsito do Estado Herdado para o Estado Necessrio


Para entender melhor as dificuldades que envolvem a transio do
Estado Herdado para o Estado Necessrio interessante lembrar uma
passagem de Claus Offe. Ela to elucidativa para entender porque malograram as tentativas de reforma do Estado que h mais de 80 anos se sucedem em nosso pas e tm sido citada por muitos autores, entre eles Costa
(2006), para criticar a Reforma Gerencial.

35

36

Gesto Estratgica Pblica

Offe (1994, p. 219) afirma que:


[...] bem possvel que o desnvel entre o modo de operao interno
e as exigncias funcionais impostas do exterior administrao do
Estado no se deva estrutura de uma burocracia retrgrada, e sim
estrutura de um meio socioeconmico que [...] fixa a administrao
estatal em um certo modo de operao [...] bvio que um desnvel
desse gnero entre o esquema normativo da administrao e as exigncias funcionais externas no poderia ser supera do atravs de
uma reforma administrativa, mas somente atravs de uma reforma
daquelas estruturas do meio que provocam a contradio entre estrutura administrativa e capacidade de desempenho.

Em outras palavras, o que o autor assinala que o desnvel entre o modo


de operao (interno) do Estado e as exigncias funcionais provenientes do
exterior no se deve a uma estrutura burocrtica retrgrada, mas sim a um
ambiente socioeconmico e poltico (este sim, retrgrado) que condiciona
a administrao estatal a certo modo de operao. E que um desnvel desse
tipo no pode ser superado por meio de uma reforma administrativa. Ele
demanda uma reforma das estruturas daquele ambiente que provocam a
contradio entre a administrao e a sua capacidade de desempenho.
Enquanto essa reforma das estruturas socioeconmicas no ocorre
necessrio entender que a ideia to difundida entre ns de que o Estado
brasileiro no funciona! deve ser matizada por essa contribuio de Offe.
Isso nos remete a uma indagao: ser que o Estado brasileiro no funciona bem para a classe rica?.
Adotando uma postura taxativa, a resposta fcil. O Estado (capitalista) brasileiro foi conformado mediante a sucessiva resoluo de agendas
decisrias enviesadas pelos interesses e valores da classe proprietria. E,
por isso, ele funciona, e muito bem, para a classe proprietria. E s funciona para a classe trabalhadora se isso for funcional para a manuteno
e naturalizao das relaes sociais capitalistas; isto para a manuteno
da reproduo do capital. E, alm disso, como ocorreu no Estado de bem-

A formao de gestores e o Estado necessrio

-estar, quando a classe trabalhadora, organizada, capaz de pressionar


para que isso acontea.
Mas, como fazer o Estado funcionar para a classe trabalhadora?
Mudar a sua conformao, entende o senso comum, implica um caminho de volta e um movimento de fora para dentro. Isto , supe alterar
o contexto poltico, econmico e social que garante a relao de foras que
sanciona as agendas que interessam a classe proprietria. Assim, paulatinamente, o carter do Estado ou sua incapacidade de funcionar para a
classe trabalhadora seria alterado. Nessa perspectiva, que apenas parcialmente correta, reformar o Estado, mud-lo de dentro para fora,
seria irrealista uma vez que o Estado um reflexo do contexto.
No obstante, de extrema importncia que foras progressistas faam a
sua parte a partir do Estado. Uma das motivaes deste captulo aumentar
as chances de xito do esforo que deve ser despendido na frente interna
de gerar as condies cognitivas necessrias para a transformao do Estado.
Transformao que est sendo tambm impulsionada na frente externa do
contexto social e poltico, pelos segmentos da sociedade identificados com o
estilo alternativo de desenvolvimento que se desenha para o futuro.
A viso sistmica e a considerao da existncia do grau de autonomia relativa existente na relao Estado-sociedade sugerem que uma
alterao prvia do contexto pode no ser suficiente. E, talvez, nem
mesmo necessria.
No que respeita condio necessria, parece possvel ir mudando
aquela conformao mesmo que a relao de foras no contexto da sociedade no se tenha ainda alterado a ponto de desencadear uma mudana natural ou socialmente induzida no Estado. Se o aparelho de
Estado est sendo ocupado por um governo sensvel s demandas da
classe trabalhadora tender a haver dentro dele uma relao favorvel a
essa mudana.
Ento, esse governo poder, ainda que a relao de foras polticas e econmicas no contexto no seja a ela favorvel, pressionar para que a agenda

37

38

Gesto Estratgica Pblica

decisria se v aproximando da sua agenda de governo; a qual inclui, por


construo, as demandas da classe trabalhadora. E seria justamente esse
processo que, simultaneamente, iria alterando a relao de foras polticas
no contexto e a configurao do Estado herdado por aquele governo.
Suplementarmente, deveria ocorrer no plano interno dos integrantes
do aparelho de Estado (burocratas) a neutralizao dos contrrios ao atendimento daquelas demandas e a capacitao e empoderamento daqueles
favorveis. E, no plano institucional, a desmontagem de arranjos legais,
procedimentos administrativos, normas de funcionamento etc., que garantiriam o modo de funcionamento que aquele governo estivesse interessado
em mudar. E, tambm, a criao de outros arranjos que trouxessem engatilhada a mudana atravs da adoo de metodologias de trabalho e de
gesto (Pblica e Social) que permitam maior racionalidade, transparncia,
accountability etc. no mbito interno e, no externo, o favorecimento participao crescente dos movimentos sociais e da classe trabalhadora.
O primeiro caso, aquele em que a alterao prvia do contexto pode
no ser suficiente para mudar o carter do Estado, remete a uma conjuntura em que o contexto, em funo de um movimento de ascenso da
conscientizao e mobilizao da classe trabalhadora, est sendo rapidamente alterado, mas em que o governo que ocupa o aparelho de Estado,
embora sensvel s demandas da classe trabalhadora, no se mostra capaz
de implementar as mudanas necessrias para responder alterao do
contexto e, muito menos, para promov-la.
A cadeia de argumentos e eventos hipotticos indicados anteriormente mostra porque a transio do Estado Herdado para o Estado
Necessrio no ir comear por nenhum dos extremos reforma do
Estado ou reforma das estruturas do meio socioeconmico , mas sim
pela mobilizao de um ciclo virtuoso que vai da capacitao de gestores
pblicos para a transformao da relao Estado-sociedade. Essa cadeia
explica, tambm, porque este captulo se ocupa com tanta nfase da necessidade de articulao entre a Gesto Pblica e a Gesto Social.

A formao de gestores e o Estado necessrio

Diversos autores latino-americanos tm refletido sobre a associao entre


a reflexo desenvolvida sobre as caractersticas da relao Estado-sociedade, o
aumento da participao poltica, e a mudana da arquitetura do Estado; e, em
consequncia, nas polticas pblicas elaboradas nesses pases. Paramio (2008)
mostra como as propostas sobre a segunda gerao de reformas, iniciada no
final dos anos 1990, combinada com a presso poltica contra o impacto social e
econmico negativo da primeira, origina, em funo das caractersticas daquela relao, reaes distintas em dois grupos de pases da regio. Atrio e Piccone
(2008) concordam com a ideia de que a mudana no modo de operao da
burocracia depende criticamente das exigncias impostas pela relao Estadosociedade e apontam recomendaes para esta mudana.
Contudo, importante lembrar que conforme a democratizao
avance e a concentrao de renda, que hoje asfixia nosso desenvolvimento e penaliza a sociedade brasileira, for sendo alterada, se amplia
o espao econmico e poltico para um tipo de atuao da burocracia
com ela coerente. E, nessa conjuntura, o conhecimento que passaro
a deter os gestores ( necessrio capacit-los) poder fazer toda a diferena. Isto , talvez sejam ideias como as apresentadas neste captulo que ir decidir se ser possvel alcanar ou no a governabilidade
necessria para tornar sustentvel o processo de mudana social em
que a sociedade est empenhada. Da a importncia de disponibilizar
conhecimentos aos gestores pblicos que possam levar melhoria das
polticas, ao aumento da eficcia da sua prpria mquina7, e transformao numa direo coerente com a materializao daquele novo
estilo de desenvolvimento.
7. Ao colocar a expresso mquina entre aspas se quer assinalar que, ao contrrio das
mquinas, o Estado o resultado mutante de um permanente processo de resoluo
de agendas decisrias que representam em cada momento a relao de foras presentes numa dada sociedade. E que, como um ser vivo e diferentemente de uma mquina,
que quando tem um de seus componentes quebrados se detm, o Estado, quando uma
de suas partes funciona mal, se atrofia, ou deixa de funcionar, ele no se detm. Ele se
adapta nova situao. Muitas vezes fazendo com que outra de suas partes de hipertrofie
de modo a permitir sua marcha.

39

40

Gesto Estratgica Pblica

Privatizao, desregulao e liberalizao dos mercados tm impedido o


Estado brasileiro de saldar a dvida social e, enquanto Estado-nao-capitalista,
por certo, assumir suas responsabilidades em relao proteo aos mais fracos,
desnacionalizao da economia e subordinao aos interesses do capital globalizado. Assumir essas responsabilidades e materializar os processos de democratizao e redimensionamento do Estado so desafios interdependentes
e complementares que demandam de maneira evidente avanar neste debate.
A redefinio das fronteiras entre o pblico, o social e o privado
exige uma cuidadosa deciso. Quais assuntos podem ser desregulamentados e deixados para que as interaes entre atores privados com
poder similar determinem incrementalmente, ainda que com uma
atenta monitorao e fiscalizao por parte do Estado, um ajuste socialmente aceitvel? Quais devem ser objeto da agenda pblica, de um
processo de deciso racional, participativo e de uma implementao e
avaliao sob a responsabilidade direta do Estado?
A democracia uma condio necessria para construir um Estado
que promova o bem-estar das maiorias. S o conjunto que ela forma com
outra condio necessria a capacidade de gesto pblica suficiente.
Sem democracia no h participao e transparncia nas decises, no
h planejamento participativo, avaliao de polticas, prestao de contas.
No h responsveis, h impunidade. Mas a democracia, se restrita a um
discurso poltico genrico e sem relao com a ao cotidiana de governo,
pode degenerar num assemblesmo inconsequente e irresponsvel e numa
situao de descompromisso e ineficincia generalizada.
Governar num ambiente de democracia e participao e, ao mesmo
tempo, com enormes desigualdades sociais, requer conhecimento, capacidades e habilidades difceis de conformar, sobretudo no mbito de um
Estado como o que herdamos. E sem a utilizao de modo articulado das
ferramentas de gesto participativas isso ser ainda mais difcil.
Direita e esquerda perceberam a necessidade de contar com metodologias de GG e de GS que, ao mesmo tempo, promovam e deem consequncia

A formao de gestores e o Estado necessrio

participao popular. A primeira, porque j no pode manter o estado de


ignorncia e subordinao do qual at agora se tem lanado mo para seguir
governando. A segunda, porque ao abandonar sua estratgia de revoluo
armada que permitiria a seus quadros, tomando o poder e atravs de um
renovado apoio das massas, usar o Estado para alcanar o seu cenrio normativo, percebeu que a simples mobilizao poltica no era suficiente. De fato,
abraar a via eleitoral, a participao, mais do que a mobilizao poltica, a
garantia que tem a esquerda para dar consequncia e manter o apoio popular
que foi capaz de conquistar.

A construo do Estado Necessrio e a Gesto Governamental


Este item inicia-se com a apresentao do argumento de que o trnsito
do Estado Herdado para o Estado Necessrio demanda a capacitao de
seus quadros e a formao de novos gestores que aliem dois tipos de capacidades ou habilidades bsicas. A primeira dominar os aspectos tericos
e prticos do processo de elaborao de polticas pblicas a ponto de serem
capazes de utiliz-los como ferramenta da mudana social, econmica e poltica. A segunda capacidade diz respeito atuao de maneira eficiente no
seu dia a dia a ponto de fazerem com que a estrutura que corporificam o
Estado seja cada vez mais eficaz no uso dos recursos que a sociedade lhe
faculta e que produza impactos crescentemente efetivos.
A democratizao poltica est levando a um crescimento exponencial
da agenda de governo; a erupo de uma infinidade de problemas que, em
geral, demandam solues especficas e criativas muito mais complexas do
que aquelas que o estilo tradicional de elaborao de polticas pblicas e de
planejamento governamental homogeneizador, uniformizador, centralizador, tecnocrtico, tpico do Estado que herdamos pode absorver8.
8. H muitos trabalhos de pesquisadores latino-americanos que descrevem as caractersticas que foram impregnando a gesto pblica (que configuram o que denomino Estado
Herdado) e que apontam propostas para sua modificao. Entre eles, Oszlak (1999),
Evans (2003) e Waissbluth (2002, 2003 e 2008).

41

42

Gesto Estratgica Pblica

No Brasil, a maneira como tradicionalmente se definiam e caracterizavam os problemas que o Estado deveria tratar ficava restrita ao que
a orientao ideolgica e o pensamento poltico conservador dominante
eram capazes de visualizar. No que respeita gesto, vale destacar que
o entendimento dos problemas pblicos estava constrangido por um
modelo explicativo que, de um lado, tendia quase monocausalidade e,
de outro, a solues genricas, universais. Esse procedimento quase esquizofrnico levou adoo de um padro nico do tipo causa-problema-soluo no qual, embora fosse percebida certa especificidade nos problemas enfrentados, o fato de que segundo o modelo explicativo adotado, sua
causa bsica era a mesma, terminava conduzindo proposio de uma
mesma soluo.
O governo no apenas filtrava as demandas da sociedade com um vis
conservador e elitista. Ele adotava uma maneira tecnoburocrtica para trat-las que levava sua uniformizao, ao seu enquadramento num formato
genrico que, verdade, facilitava tratamento administrativo. Ao faz-lo,
escondia sob um manto de aparente equidade os procedimentos de controle poltico e assegurava a docilidade do povo, desprotegido e desprovido de
cidadania, frente ao burocratismo onipotente do Estado9. Era na fila do SUS
que o povo aprendia o que era a democracia10.
As caractersticas do Estado Herdado faziam com que as demandas da
populao se tornassem assuntos genricos, nacionais, a serem resolvidos
mediante a distribuio dos recursos arrecadados de forma centralizada.
Assim, sem nenhuma preocupao com a elaborao de polticas apropriadas, os recursos fluam atravs de uma complexa rede de influncias e favores
at os lderes polticos locais que, discricionariamente e seguindo os procedimentos sancionados pelo patrimonialismo e pelos outros ismos desencadea9. Uma retrospectiva de como se deu ao longo do nosso processo de desenvolvimento
socioeconmico a relao entre o Estado e os interesses das classes dirigentes e subordinadas e apresentada por BRESSER-PEREIRA (2007).
10. Guillermo ODonnell (2008), em trabalho com o sugestivo nome de Algumas reflexes
sobre a democracia, o Estado e suas mltiplas caras, aborda magistralmente este tema.

A formao de gestores e o Estado necessrio

dos no ambiente (COSTA, 2006), os transformavam em benesses para atender a suas clientelas urbanas e aos seus currais do interior do pas.
Essa situao perpetuava e retroalimentava um modelo de gesto governamental e de elaborao de polticas que era no apenas injusto e genrico.
Era, tambm, quando empregado por gestores bem-intencionados, incuo,
uma vez que as verdadeiras causas ou no eram visualizadas ou no podiam
ser enfrentadas. Este modelo consolidado (objetivos, instrumentos, procedimentos, agentes e tempos) alm de incremental, assistemtico e pouco
racional tendia a gerar polticas que eram facilmente capturadas pelos interesses das elites.
As crescentes demandas do processo de democratizao poltica, que
ganha momentum medida que alavanca o de democratizao econmica, tendero a ser filtradas e decodificadas11 com um vis progressista por
uma estrutura que deve rapidamente se aproximar do Estado Necessrio.
Outro tipo de agenda decisria com novas demandas e problemas devero
ser processados por este Estado em transformao. De abstratos e genricos
passaro a ser concretos e especficos, conforme apontam a populao que os
sente, de acordo com sua prpria percepo da realidade, repertrio cultural
e experincia de vida, frequentemente de muito sofrimento e justa revolta.
As discusses em curso e as aes de capacitao de gestores no mbito
do Estado e da universidade pblica remetem a uma conscincia por parte
desses atores de que h emergncia da forma institucional que aqui denomino Estado Necessrio. Elas revelam a percepo de que rotinas administrativas que do margem ao clientelismo, iniquidade, injustia, corrupo e ineficincia, que restringem os resultados obtidos com a ao de
11. Com a expresso decodificao de demandas se quer fazer referncia necessidade
do gestor solidrio s classes subalternas adquirir conhecimentos que lhe permitam entender, deslindando conflitos latentes oriundos da manipulao ideolgica a que esto
sujeitos, os seus reais interesses. Que o mais nibus, o mais escolas e o mais hospitais que se ouve nas ruas provavelmente impliquem o controle da ganncia do mercado
imobilirio, a radical substituio da educao bancria por uma solidria e libertadora,
a nfase na medicina preventiva (saneamento etc.) em detrimento da curativa que interessa s corporaes.

43

44

Gesto Estratgica Pblica

governo, que frustram a populao e solapam a base de apoio poltico dificultando a governabilidade, no podem ser toleradas. E que, para que isto ocorra,
no bastam o compromisso com a democracia, o desejo de um futuro mais
justo, o ativismo e a militncia.
A universidade pblica possui um papel central na criao de condies
para que os gestores pblicos materializem esse compromisso. imprescindvel
que um novo tipo de conhecimento terico e prtico acerca de como governar
(para a populao e em conjunto com ela) seja urgentemente disponibilizado.
por meio dele que uma nova cultura institucional ser criada para alavancar
a construo do Estado Necessrio.
O cenrio atual demanda do gestor pblico um marco de referncia analtico-conceitual, metodologias de trabalho e procedimentos qualitativamente
muito diferentes daqueles que se encontram disponveis no meio em que ele
atua. O contedo a ser incorporado s polticas, fruto de um vis no mais conservador e sim progressista, transformador, exigir um processo sistemtico
de capacitao. A concepo de um novo estilo de formao de gestores como
resposta ao desafio cognitivo colocado pela construo do Estado Necessrio
Construir o Estado Necessrio no somente difcil. uma tarefa que,
para ser bem-sucedida deveria contar a priori com algo que j deveria estar disponvel, mas que , ao mesmo tempo, seu objetivo criar. Isto , as capacidades
e habilidades extremamente complexas necessrias para transformar o Estado
Herdado. Assim colocado, o problema parece no ter soluo. No obstante,
ela existe. E existe porque j existe a conscincia do problema que a construo do Estado Necessrio. E quando existe esta conscincia porque a soluo
j vislumbrada por uma parte dos atores envolvidos com o problema.
A deciso de criar um Programa como o que aqui se discute, supe uma
conscincia por parte desses atores de que a emergncia da forma institucional Estado Necessrio, aquela que corresponde ao contedo das polticas que
cabe a ele implementar depende de uma preocupao sistemtica com a formao do conjunto de seus funcionrios.

A formao de gestores e o Estado necessrio

A criao do Programa representa uma demonstrao de que o primeiro,


indispensvel e corajoso passo porque envolve uma espcie de autocrtica
est sendo dado. Ele revela que rotinas administrativas que do margem ao
clientelismo, iniquidade, injustia, corrupo e ineficincia, que restringem os resultados obtidos com a ao de governo, que frustram a populao e
solapam a base de apoio poltico, no podem ser toleradas. E que para que isto
ocorra, no bastam o compromisso com a democracia e com um futuro mais
justo, o ativismo e a militncia. Este passo denota a percepo de que para criar
condies favorveis para que seu corpo de funcionrios materialize esse compromisso imprescindvel que um novo tipo de conhecimento terico e prtico acerca de como governar (para a populao e em conjunto com ela) seja
urgentemente disponibilizado. E que atravs dele que uma nova cultura
institucional ser criada e alavancar a construo do Estado Necessrio.

Avaliando a dimenso do desafio cognitivo


Do ponto de vista cognitivo, esta nova situao demanda do funcionrio encarregado da gesto das polticas pblicas um marco de referncia
analtico-conceitual, metodologias de trabalho, e procedimentos qualitativamente muito diferentes dos que se encontram disponveis no meio em
que ele atua. O contedo a ser incorporado s polticas, fruto de um vis
no mais conservador e sim progressista, transformador, ir demandar um
processo sistemtico de formao.
Para dar uma ideia do desafio cognitivo que isto significa vale lembrar que
a determinao do que so problemas e o que so solues, o que so causas
e o que so efeitos, o que so riscos e o que so oportunidades, em muitos
casos, ter que ser invertida. Novas inter-relaes, sobre determinaes,
pontos crticos para a implementao de polticas etc., tero que ser identificados, definidos e processados. S assim os novos problemas podero ser
equacionados mediante polticas especficas, atravs de redes de poder locais,
com a alocao de recursos sendo decidida localmente etc.

45

46

Gesto Estratgica Pblica

Estamos vivendo um momento da democratizao poltica em que as


duas pontas do processo de formulao de polticas esto sofrendo uma
rpida transformao. Na sua ponta inicial a veiculao da demanda h
claramente maior probabilidade de que assuntos submersos e de grande
importncia para a populao passem a integrar a agenda de deciso poltica. Em sua ponta terminal a deciso de onde alocar recursos existe
igualmente uma grande probabilidade de que problemas originais passem a
ter sua soluo viabilizada. Como tratar essas novas demandas at transform-las em problemas que efetivamente entrem na agenda decisria? Como
fazer com que o momento da implementao da poltica (que se segue ao da
formulao) possa contar com um plano para sua operacionalizao eficaz,
que maximize o impacto favorvel dos recursos cuja alocao pode ser agora
localmente decidida de forma rpida, mediante instrumentos inovadores e
transformadores como o caso do Oramento Participativo?

A superao do desafio cognitivo e a insuficiente contribuio


da Cincia Poltica e da Administrao Pblica
Esta seo investiga as maneiras atravs das quais pode dar-se a superao do desafio cognitivo que a construo do Estado Necessrio apresenta. Para tanto, analisa a contribuio das duas disciplinas relacionadas
gesto pblica, ou mais especificamente ao processo de elaborao de polticas pblicas: a Cincia Poltica e a Administrao Pblica.
Dentre o conjunto das Cincias Sociais aplicadas com cada uma orientada para o tratamento de aspectos relacionados s diferentes reas de poltica pblica , elas eram at bem pouco tempo as nicas que forneciam
subsdios especificamente orientados para a anlise das questes pblicas
objeto da interveno dos governos.
Embora tenham ocorrido, tanto nos pases centrais como nos da Amrica
Latina, importantes movimentos recentes de crtica, renovao, ampliao e
fuso multidisciplinares, essas duas matrizes de conhecimento terico e apli-

A formao de gestores e o Estado necessrio

cado so ainda as mais amplamente disponveis, difundidas e utilizadas para


a anlise da interface entre o Estado e a sociedade Cincia Poltica e para
a elaborao dos planos e sua execuo Administrao Pblica.
Por essa razo, mais precisamente porque a quase totalidade das iniciativas de formao de gestores pblicos existentes na regio adota, ao contrrio do que aqui se prope, essas matrizes de conhecimento em especial a da Administrao Pblica que se apresenta uma crtica a seguir.
Posteriormente, apresentam-se dois de seus recentes desdobramentos: a
Anlise de Poltica e o Planejamento Estratgico Situacional, considerados como abordagens mais adequadas para a formao de quadros aptos
para a construo do Estado Necessrio.

A Cincia Poltica e a supervalorizao do poltico


O processo de governo ou, mais precisamente, os processos de
tomada de deciso (a formulao das polticas pblicas) e de sua implementao, no ocupam um papel central no horizonte de preocupaes
da Cincia Poltica. Suas principais teorias, modelos cognitivos ou vises
que tratam a relao entre a sociedade e o Estado (marxista, pluralista, sistmica, elitista) explicam as decises de governo tomadas no interior do
aparelho de Estado atravs da considerao de elementos a ele externos.
Essa afirmao pode ser corroborada por um exame, ainda que superficial, das suas duas vises extremas. A viso pluralista entendia o resultado
do processo decisrio o contedo da poltica como algo quase aleatrio,
posto que resulta da interao de uma infinidade de atores indiferenciados
do ponto de vista de seu poder poltico. A outra, a marxista entendia o
resultado do processo decisrio o contedo da poltica como algo pr-determinado pela estrutura econmica, posto que resultante da ao de
um ator hegemnico: a classe capitalista.
Era como se o Estado fosse, na realidade, governado pelo contexto
poltico, econmico e social, como se carecesse de poder de autodetermi-

47

48

Gesto Estratgica Pblica

nao e de autonomia relativa. Como se os instrumentos colocados disposio das burocracias dos Estados contemporneos no terminassem
gerando uma elite com interesses prprios e at certo ponto independentes das demais.
Era natural, portanto, que os cientistas polticos se concentrassem no
estudo deste contexto para entender as implicaes sociais, econmicas etc.
do exerccio do poder; as quais, de certa forma, apenas fluam atravs do
Estado sem ser por eles determinadas. O problema da Cincia Poltica era
de tipo investigativo: indicar as razes contextuais que explicavam o carter
do que havia sido decidido. Seu foco era, portanto, a poltica (politics) e no
as polticas (policies), o sistema e o processo poltico (political process) e no
o processo de elaborao de polticas (policy process).

A Administrao Pblica e a subvalorizao do conflito


O enfoque da Administrao Pblica, por outro lado, tem como premissa a separao entre o poltico (politics) e o administrativo, o mundo
da poltica (politics) e o das organizaes, a tomada de deciso e a implementao. O primeiro termo desta dicotomia era entendido como
caracterizado pelo conflito de interesses e o dissenso poltico que se manifesta na sociedade e, o segundo, pelo consenso tcnico em torno de
um interesse comum que se expressa no interior do aparelho de Estado:
implementar eficientemente o que havia sido, no interessava como
nem porque, decidido. Era como se o primeiro fosse o ponto cego do segundo; e, o segundo, uma simples decorrncia e consequncia, inclusive
temporal, do primeiro.
Diferentemente da Cincia Poltica, o problema da Administrao
Pblica pode ser entendido, para marcar a diferena entre eles, como
de tipo operacional: executar da melhor forma possvel o que havia sido
decidido. O estudo do processo de tomada de deciso e da natureza conflitiva de sua implementao era, por isto, descuidado.

A formao de gestores e o Estado necessrio

A concepo ingnua do Estado neutro


Na viso simplista de certos setores da esquerda latino-americana,
o enfoque da administrao era de direita uma vez que buscava a otimizao das condies de reproduo do capital e, portanto, o aumento
da explorao da classe trabalhadora. As tmidas incurses que se fazia,
utilizando a abordagem sistmica (abominada pelo marxismo e pela esquerda), para entender o que se encontrava montante do territrio que
dominava da simples implementao das decises tomadas no sentido do entendimento do processo de elaborao da poltica eram vistas
como mais uma tentativa do capital para instrumentalizar este processo
em seu benefcio.
A Cincia Poltica, ao contrrio, era entendida como um enfoque
de esquerda, na medida em que iluminava as contradies de classe e
permitia discernir a dominao e a explorao. Era como se a Cincia
Poltica fosse a encarregada de condenar o carter antissocial, repressivo, demaggico do Estado autoritrio atravs de anlises e pesquisas, realizadas claro fora do aparelho de Estado. E, a Administrao Pblica
fosse a encarregada de tocar aquele estilo tradicional de elaborao
de polticas pblicas homogeneizador, uniformizador, centralizador,
tecnocrtico tpico do Estado burocrtico e autoritrio que herdamos.
Na verdade, o fato de que nenhum dos enfoques tenha considerado
o processo de elaborao de polticas como problemtico levou a que
a superao do desafio cognitivo colocado pela construo do Estado
Necessrio eixo central deste Documento seja especialmente difcil. A (inevitvel) adoo de uma mistura desses dois enfoques no
mbito do aparelho de Estado teve como resultado uma concepo ingnua do Estado neutro. Embora esperada, em se tratando do enfoque
da Administrao Pblica, ela era contraditria com a orientao da
Cincia Poltica e tem se manifestado como especialmente desastrosa.
Para essa viso, o carter do processo de elaborao de polticas e o seu

49

50

Gesto Estratgica Pblica

resultado (o contedo da poltica) uma simples decorrncia das relaes de


poder existentes no contexto externo ao Estado. Existia uma viso mecanicista,
uma espcie de determinismo social do processo de elaborao da poltica e do
contedo da poltica. Como se todo o processo se orientasse automaticamente
de acordo com as caractersticas do bloco dominante de poder. Como se existisse uma relao de causalidade linear e estrita entre as relaes de poder vigentes no contexto que envolvia o aparelho de Estado e o contedo das polticas
que dele emanavam. Algo assim como se Estado fosse um elemento semelhante
a um dispositivo transdutor, eletrnico ou pneumtico, que, ao receber um impulso externo, de entrada, gera outro, de sada, cujas caractersticas dependem
apenas da intensidade e sinal do impulso de entrada.
Mas a suposio de que numa sociedade de classes, a ocupao
do Estado pela classe dominante leva inexoravelmente a polticas que
mantm e reproduzem a dominao desta sobre as demais classes no
to mecanicista como a sua recproca. A concepo ingnua do Estado
neutro, que supe que uma mudana na correlao de foras na sociedade
num grau que permita o controle do seu aparelho por foras progressistas
originaria, automaticamente, polticas capazes de alavancar a desconcentrao de poder e a equidade social, pode ter consequncias desastrosas.
A viso de que o aparelho de Estado seja um simples instrumento neutro
capaz de, subitamente, operar de forma a implementar polticas que contrariam as premissas que o geraram, pode levar a uma postura voluntarista que
tende a minimizar as dificuldades que enfrenta um governo de esquerda. O
preo do equvoco em que eles tm frequentemente incorrido, de subestimar
das relaes entre forma e contedo, proibitivo e no pode mais ser tolerado.

A Anlise de Poltica e o Planejamento Estratgico Situacional:


dois enfoques indispensveis para a formao de gestores pblicos
Esta seo apresenta dois desdobramentos relativamente recentes a
Anlise de Poltica e o Planejamento Estratgico Situacional das matri-

A formao de gestores e o Estado necessrio

zes de conhecimento analisadas na seo anterior. Tais abordagens so


consideradas mais adequadas para a formao de gestores aptos para a
construo do Estado Necessrio.
No Estado Herdado, os marcos de referncia cognitivos dos gestores
eram em geral originrios de uma daquelas duas matrizes que conformavam o repertrio de conhecimento formal disponvel no mbito do aparelho de Estado (e tambm fora dele) para o tratamento das questes de
governo. Outro corpo de conhecimento informal, intuitivo, especfico,
assistemtico, e gerado de forma ad hoc, indutiva e no decorrer do caminho fazia parte da sua formao. Era ele o que de alguma forma, adicionado a esses dois enfoques, permitia sua combinao preenchendo os
vazios cognitivos e amenizando o desvio ingnuo a que se fez referncia.
O fato de que este outro corpo de conhecimentos, apesar da sua fundamental importncia para o exerccio de governar, no era ensinado, mas
sim, a duras penas, e s por alguns, apreendido, no passou despercebida
aos pesquisadores acadmicos nem aos gestores que, tanto nos pases centrais como na Amrica Latina, se interessavam ou estavam envolvidos com
assuntos de governo. Este fato, aliado a outros tipos de preocupao, entre
as quais as de natureza ideolgica e poltica so as mais relevantes, originou
movimentos de crtica e fuso multidisciplinar entre essas duas matrizes de
conhecimento e delas com outras disciplinas das Cincias Sociais.
O principal desses movimentos pode ser explicado como se cada enfoque tivesse penetrado a caixa preta do processo (ou sistema) de elaborao de polticas aquele transdutor a que se fez referncia por um de
seus dois extremos (inputs e outputs), ou de seus dois principais momentos (formulao e implementao).
A Administrao Pblica, a partir da constatao de que os hiatos
entre o produto (output do sistema) obtido e o planejado (dficit de implementao) no eram simplesmente um sintoma de m administrao,
mas poderiam estar relacionados a problemas anteriores fase de implementao propriamente dita.

51

Gesto Estratgica Pblica

52

A Cincia Poltica, a partir da constatao de que a formao da


agenda de deciso, j no interior do sistema de elaborao de polticas,
em torno da qual se iniciava o processo, e da qual dependia significativamente o contedo da poltica, era em si mesma determinada pelas foras
polticas que se expressavam no contexto econmico social que envolvia
o sistema. Isto , que as determinaes polticas, econmicas e sociais
no eram um simples insumo do processo (input do sistema), mas algo
que seguia atuando dentro do sistema ao longo de todo o processo.
Algumas perguntas fundacionais como as que seguem orientaram este
movimento. Quais so os grupos que realmente conformam a agenda de
deciso mediante sua capacidade de transformar (ou travestir) seus problemas privados em assuntos pblicos, em questes de interesse do Estado,
sobre os quais ele deve atuar (agendum = algo sobre o qual se deve atuar)?
E mais do que isto, como fazem para impedir que outros assuntos de outros
grupos sociais no sejam incorporados agenda tornando-a restrita a
pautas sobre as quais tm controle? Que procedimentos usam e que mecanismos do prprio aparelho de Estado legtimos e acessveis por direito
utilizam para garantir os assuntos que logram colocar na agenda sejam
decididos e implementados de acordo com seus interesses?

A Anlise de Poltica
Este enfoque o primeiro dos novos enfoques multidisciplinares que se
analisa aqui. Ele foi conformado a partir da problematizao da implementao que passava a fazer a Administrao Pblica e a problematizao da
formao da agenda de deciso pela Cincia Poltica.
Sua adequao para o propsito do estilo de formao que aqui se
apresenta se relaciona capacidade de enfocar a interface entre a sociedade e o Estado e o seu funcionamento de um modo mais revelador do que
at ento fazia a Cincia Poltica. E concentrar a questo da elaborao

A formao de gestores e o Estado necessrio

dos planos e da sua execuo com maior sutileza e realismo do que fazia
a Administrao Pblica.
Em alguns crculos, a Anlise de Poltica nasce como rea de pesquisa,
contrapondo-se Administrao Pblica. No obstante, o formato inicial
dos cursos (nos EUA, nos anos 1960) a ela dedicados (focalizados na anlise
organizacional, mtodos quantitativos etc.) no enfatizou com propriedade
a questo dos valores, intrnseca Anlise de Poltica. Em outros crculos,
a Anlise de Poltica se estabelece por diferenciao/excluso em relao
Cincia Poltica, determinando uma inflexo no seu enfoque, concentrado
na anlise das organizaes e estruturas de governo. Isto , deslocando o
foco da anlise do institucional para o comportamental.
Apesar das contribuies que desde h muito tempo tm sido realizadas
por cientistas sociais para esse tipo de questo, o que novo a escala em
que elas passam a ocorrer a partir dos anos 1970 nos pases capitalistas centrais e o ambiente mais receptivo que passa a existir por parte dos governos.
De fato, muitos pesquisadores j tinham se interessado por questes inerentes atuao do governo e s polticas pblicas. Esse movimento recente,
entretanto, se caracterizou por oferecer uma nova abordagem e por tentar
superar problemas atinentes aos enfoques que tomaram por modelo reas
da Administrao Pblica ou deram excessiva nfase a mtodos quantitativos combinados anlise organizacional.
Embora vrias definies tenham sido cunhadas pelos autores que primeiro se dedicaram ao tema, pode-se iniciar citando Bardach (1998) que
considera a Anlise de Polticas como um conjunto de conhecimentos proporcionado por diversas disciplinas das cincias humanas utilizados para
analisar ou buscar resolver problemas concretos relacionados poltica
(policy) pblica.
Para Wildavsky (1979), a Anlise de Poltica recorre a contribuies de
uma srie de disciplinas diferentes, a fim de interpretar as causas e consequncias da ao do governo, em particular, do processo de elaborao de polticas. Ele considera, ademais, que Anlise de Poltica uma subrea apli-

53

54

Gesto Estratgica Pblica

cada, cujo contedo no pode ser determinado por fronteiras disciplinares,


mas sim por uma abordagem que parea apropriada s circunstncias do
tempo e natureza do problema. Segundo Lasswell (1951), essa abordagem
vai alm das especializaes acadmicas existentes.
J segundo Dye (1976), fazer Anlise de Poltica descobrir o que os
governos fazem, porque fazem e que diferena isto faz. Para ele, Anlise de
Poltica a descrio e explicao das causas e consequncias da ao do governo. Numa primeira leitura, essa definio parece descrever o objeto da
Cincia Poltica, tanto quanto o da Anlise de Poltica. No entanto, ao procurar explicar as causas e consequncias da ao governamental, os pesquisadores cientistas polticos tm-se concentrado nas instituies e nas estruturas de
governo, s h pouco registraram o deslocamento para um enfoque comportamental que caracteriza a Anlise de Poltica. Ham e Hill (1993) ressaltam
que s recentemente a poltica pblica tornou-se um objeto importante para
os cientistas polticos. E o que o que distingue a Anlise de Poltica do que se
produz em Cincia Poltica a preocupao com o que o governo faz.
O que torna a Anlise de Poltica um campo de trabalho cada vez mais
importante o fato de a poltica pblica poder influenciar a vida de todos
os afetados por problemas da esfera pblica e poltica (politics), dos processos e resultados de polticas sempre envolverem vrios grupos sociais e
das polticas pblicas se constiturem em objeto especfico e qualificado de
disputa entre os diferentes agrupamentos polticos com algum grau de interesse pelas questes que tm no aparelho de Estado um lcus privilegiado
de expresso.
Segundo os pesquisadores que fundam o campo, a policy orientation
o que distingue a Anlise de Poltica da Administrao Pblica. Seu carter normativo (no sentido de explicitamente portador de valores) revela uma
preocupao acerca de como as ideias que emergem da anlise podem ser
aplicadas no sentido de alavancar um projeto social alternativo. Neste caso, a
melhoria do processo poltico atravs das polticas pblicas que promovam a
democratizao do processo decisrio assumida como um vis normativo.

A formao de gestores e o Estado necessrio

Mas segundo eles a Anlise de Poltica tambm problem-oriented, o


que demanda e suscita a interdisciplinaridade. Assim, caracterizada pela
orientao aplicada, socialmente relevante, multidisciplinar, integradora e
direcionada soluo de problemas. Alm de sua natureza ser ao mesmo
tempo descritiva e normativa.
Na opinio de alguns pesquisadores de Anlise de Poltica, o analista
das polticas pblicas deve situar-se fora do mundo cotidiano da poltica
(politics) de maneira a poder indagar acerca de algumas das grandes questes relacionadas funo do Estado na sociedade contempornea e distribuio de poder entre diferentes grupos sociais.
Para uma anlise adequada necessrio explorar trs nveis, que podem
ser entendidos, ao mesmo tempo, como aqueles em que se do realmente as
relaes polticas (policy e politics) e como categorias analticas, isto , como
nveis em que estas relaes devem ser analisadas. So eles:
1. funcionamento da estrutura administrativa (institucional). o nvel
superficial, descritivo, que explora as ligaes e redes intra e interagncias, determinadas por fluxos de recursos e de autoridade etc. o que se
pode denominar nvel da aparncia ou superficial.
2. processo de deciso. o nvel, em que se manifestam os interesses
presentes no mbito da estrutura administrativa, isto , dos grupos de
presso que atuam no seu interior e que influenciam o contedo das
decises tomadas. Dado que os grupos existentes no interior de uma
instituio respondem a demandas de grupos, situados em outras
instituies pblicas e em organizaes privadas, as caractersticas e
o funcionamento da mesma no podem ser adequadamente entendidos a no ser em funo das relaes de poder que se manifestam
entre esses grupos. o que se pode denominar nvel dos interesses
dos atores.
3. relaes entre Estado e sociedade. o nvel da estrutura de poder e
das regras de sua formao, o da infraestrutura econmico-material.
determinado pelas funes do Estado que asseguram a reproduo econmica e a normatizao das relaes entre os grupos sociais.

55

56

Gesto Estratgica Pblica

Explica, em ltima instncia, a conformao dos outros dois nveis,


quando pensados como nveis da realidade, ou as caractersticas que
assumem as relaes a serem investigadas, quando pensados como
categorias analticas. Este nvel de anlise trata da funo das agncias
estatais que , em ltima anlise, o que assegura o processo de acumulao de capital e a sua legitimao perante a sociedade. o que se
pode denominar nvel da essncia ou estrutural.
A anlise deve desenvolver-se de forma reiterada (em ciclos de retroalimentao) do primeiro para o terceiro nveis e vice-versa buscando responder as questes suscitadas pela pesquisa em cada nvel. Como
indicado, as razes ltimas destas questes tendem a ser encontradas no
terceiro nvel, que o responsvel pela manuteno da estabilidade poltica e pela legitimidade do processo de elaborao de polticas.
No momento de formulao, atravs da filtragem das demandas, seleo
dos temas e controle da agenda mediante um processo cujo grau de explicitao bastante varivel. Ele vai desde uma situao de conflito explcito, na
qual h uma seleo positiva das demandas que se refere s funes necessrias para manuteno de formas de dominao na organizao econmica,
como suporte acumulao de capital e resoluo de conflitos abertos at
uma de no deciso, que opera no nvel negativo da excluso dos temas
que no interessam estrutura capitalista (como a propriedade privada, ou
a reforma agrria), selecionando os que entram ou no na agenda atravs de
mecanismos que filtram ideologicamente os temas e os problemas.
Nos momentos da implementao e da avaliao, outros mecanismos
de controle poltico se estabelecem tendo como cenrio os dois primeiros
nveis e, no mbito maior e mais complexo de determinao, o terceiro.
atravs do trnsito entre estes trs nveis que, depois de vrias reiteraes, possvel conhecer o comportamento da comunidade poltica
presente numa rea qualquer de poltica pblica, e desta maneira chegar a
identificar as caractersticas mais essenciais de uma poltica. Este processo

A formao de gestores e o Estado necessrio

envolve examinar a estrutura de relaes de interesses polticos construdos


pelos atores envolvidos; explicar a relao entre o primeiro nvel superficial
das instituies e o terceiro nvel mais profundo da estrutura econmica.
Assim, pode-se dizer que a anlise de uma poltica implica, primeiramente, identificar as organizaes (instituies pblicas) com ela envolvidas e os atores que nestas se encontram em posio de maior evidncia.
Em seguida, e ainda no primeiro nvel (institucional) de anlise, identificar as relaes institucionais (isto , aquelas sancionadas pela legislao)
que elas e seus respectivos atores-chave mantm entre si.
No segundo nvel, passa-se a pesquisar as relaes que se estabelecem entre esses atores-chave que representam os grupos de interesse
existentes no interior de uma instituio e de grupos externos, situados
em outras instituies pblicas e em organizaes privadas. As relaes
de poder, coalizes de interesse, formao de grupos de presso, cooptao, subordinao etc., devem ser cuidadosamente examinadas de
maneira a explicar o funcionamento da instituio e as caractersticas
da poltica. A especificao de existncia de padres de atuao recorrente de determinados atores-chave e sua identificao com o de outros
atores, instituies, grupos econmicos, partidos polticos etc., de modo
a conhecer os interesses dos atores, o objetivo a ser perseguido neste
nvel de anlise.
O terceiro nvel de anlise , finalmente, o que permitir, mediante
uma tentativa sistemtica de comparar a situao observada com o padro
(estrutura de poder e das regras de sua formao) conformado pelo modo
de produo capitalista infraestrutura econmico-material e superestrutura ideolgica, explic-lo. atravs do estabelecimento de relaes
entre a situao especfica que est sendo analisada ao que tipicamente
tende a ocorrer no capitalismo avanado (ou perifrico, no caso latino-americano) que se pode chegar a entender a essncia; isto , entender
porque as relaes que se estabelecem entre as vrias pores do Estado e
destas com a sociedade so como so.

57

58

Gesto Estratgica Pblica

Pode-se entender o percurso descrito como uma tentativa sistemtica


de percorrer o caminho de ida e volta apoiando-se sempre no mapa que
este terceiro nvel de anlise proporciona.

O Planejamento Estratgico Situacional


Como desdobramento deste novo enfoque multidisciplinar, o
Planejamento Estratgico Situacional, mtodo PES, surge em meados da
dcada de 1970. resultado da busca de uma ferramenta de suporte, ao
mesmo tempo cientfica e poltica, para o trabalho cotidiano de dirigentes
pblicos e outros profissionais em situao de governo. Seu criador, ex-ministro de planejamento do governo Allende, professor Carlos Matus, baseado em pressupostos semelhantes aos da Anlise de Poltica, construiu atravs do estudo e da experimentao em situaes concretas, um repertrio
de instrumentos e metodologias que adicionam reflexo sobre Anlise de
Polticas preocupaes mais realistas e prximas da efetiva arte de governar.
Como no cabe neste texto uma apresentao sistemtica da proposta
do PES, destaca-se a seguir alguns pontos que a tornam apropriada ao
Programa tratado:
a) a crtica radical que faz ao planejamento tradicional normativo
(no no sentido de prescritivo, mas sim de voluntarista escassamente
apoiado em anlise metodologicamente coerente e autoritrio baseado
em acordos de gabinete e sem participao) e sua prpria epistemologia, de carter positivista e comportamentalista;
b) o esforo de construo de um mtodo para compreender o jogo
social, a relao entre os homens, e atingir resultados relevantes apesar da
incerteza sempre presente, a partir de categorias como ator social, teoria
da ao social, a produo social e conceitos como o de situao e o de
momento.
O mtodo PES se coloca, assim, como uma contraproposta epistemolgica ao planejamento de tipo economicista ao:

A formao de gestores e o Estado necessrio

a) negar a possibilidade de um nico diagnstico da realidade, ao enfatizar que os vrios atores explicam ou fazem recortes interessados da
realidade, a partir de suas situaes particulares e sempre voltados para a
ao. No possvel, nunca, um conhecimento fechado, uma verdade acabada sobre a realidade;
b) reconhecer que os atores em situao de governo nunca tm o controle total dos recursos exigidos por seus projetos e, por isto, nunca h certeza
de que suas aes alcanaro os resultados esperados. Os recursos escassos
no so somente os econmicos, mas tambm os de poder, de conhecimento e de capacidade de organizao e gesto, entre outros;
c) que a ao humana intencional e nunca inteiramente previsvel
como fazem supor os comportamentalistas;
d) que o jogo social sempre de final aberto.
Nesta medida, apesar da incerteza, da incapacidade de controlar os recursos, do abandono de qualquer posio determinstica, h sempre espao
para a ao humana intencional, para se fazer histria, para se construir
sujeitos individuais e coletivos e para se lutar contra a improvisao, construindo um caminho possvel que se aproxime do rumo desejado.

Consideraes Finais
urgente a necessidade de capacitar o gestor pblico para levar a cabo
as tarefas colocadas pela atual conformao das relaes Estado-sociedade
e pelo cenrio a ser construdo. Faz-lo atravs de um estilo de formao
como o aqui discutido parece ser essencial para que essas relaes sejam
capazes de promover o pas mais justo, igualitrio e ambientalmente sustentvel que todos desejamos.
Ajustar o aparelho de Estado visando a alterar essas relaes Estadosociedade, desde que respeitando as regras democrticas, um direito legtimo de governos eleitos com o compromisso de levar a cabo suas propostas. Assumir explicitamente essa inteno no diferencia o atual governo de

59

Gesto Estratgica Pblica

60

outros que ocuparam anteriormente o aparelho de Estado. O que sim o far


diferente o fato de buscar essa transformao por meio de um esforo ao
aumentar quantitativa e qualitativamente a capacidade do corpo de servidores pblicos para implementar as suas propostas.
Um Programa como o que aqui se apresenta, originado na experincia
do oferecimento de cursos de extenso e especializao a gestores pblicos,
busca somar-se a esse esforo. A formao dos servidores pblicos uma
condio visualizada como necessria, inclusive, para assegurar que as mudanas sejam realizadas de forma competente, criteriosa, sem comprometer os xitos anteriormente obtidos e com a mxima aderncia aos consensos que alcanou a sociedade brasileira no que diz respeito participao
cidad, democrtica e republicana de todos os seus integrantes.

Referncias
ATRIO, J. e PICCONE, M. De la Administracion Publica a la Gerencia
Publica. El porque de la necesidad de gestionar la transicion. Caracas:
Reforma y Democracia, n. 42, out, 2008.
BRESSER-PEREIRA, L. C. Burocracia publica e classes dirigentes no Brasil.
Rev. Sociol. Polit., n. 28, 2007.
BARDACH, E. Los ocho pasos para el anlisis de polticas pblicas. Mxico:
Centro de Documentacin y Docencia Econmicas, 1998.
BRASIL. Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. Plano
Diretor da Reforma do Aparelho Estado MARE (Ministrio da Administrao
Federal e Reforma do Estado) Braslia: Presidncia da Repblica. Imprensa
Oficial, set. 1995.
COSTA, F. L. Condicionantes da reforma do Estado no Brasil. In:
MARTINS, P.; PERANTI, O. P. (Orgs.). Estado e Gesto Pblica: Vises do
Brasil Contemporneo. So Paulo: Editora FGV, 2006.
DINIZ, P. Responsabilidade Social Empresarial e Sociedade Poltica: elemen-

A formao de gestores e o Estado necessrio

tos para um debate acerca da questo social no neoliberalismo. Universidade


Federal de Uberlndia., 2007. (Mimeo.)
DYE, T. R. The policy analysis. Alabama: The University of Alabama Press,
1976.
EVANS, Peter. El hibridismo como estrategia administrativa: combinando
la capacidad burocrtica con las seales de mercado y la democracia deliberativa. Caracas: Reforma y Democracia, n. 25, Feb., 2003.
FONSECA, F.C. P. da. Do consenso intervencionista hegemonia ultraliberal: histrico e pressupostos de um embate ideolgico crucial do sculo
XX. In: FONSECA, F.C. P. O Consenso Forjado: a grande imprensa e a formao da agenda ultraliberal no Brasil. So Paulo: Hucitec, 2005.
HAM, Christopher; HILL, Michael. The policy process in the modern capitalist state. Londres: Harvester Wheatsheaf, 1993.
LASSWELL, Harold. The Policy Orientation. In: LERNER, Daniel;
LASSWELL, Harold. The Policy Sciences. Stanford: Stanford University
Press, 1951.
LOUREIRO, M. R; ABRUCIO, F.L. R. S.(Orgs.) Burocracia e poltica no Brasil:
desafios para a ordem democrtica. Rio de Janeiro: FGV, 2010.
MATUS, C. Poltica, planejamento e governo. Braslia: IPEA, 1993.
______. Estratgias polticas. So Paulo: Edies FUNDAP, 1996.
______. Adeus, senhor presidente: governantes governados. So Paulo:
Fundap, 1996.
______. Guia de Anlise Terica. Seminrio Governo e Planejamento.
Braslia: Min. Trabalho, 1994.
ODONNELL, G. Sobre o corporativismo e a questo do Estado. Cadernos
do Departamento de Cincias Polticas, v. 3, n.151. Belo horizonte: UFMG,
1976.
______. Acerca del Estado en Amrica Latina contempornea Diez tesis
para discusin. La democracia en Amrica Latina: hacia una democracia

61

62

Gesto Estratgica Pblica

de ciudadanas y ciudadanos, contribuciones para el debate. PNUD, Buenos


Aires: Alfaguara, 2004.
______. Algunas reflexiones acerca la democracia, el Estado y sus mltiples
caras. Conferencia Plenaria en el XIII Congreso del CLAD, Buenos Aires,
4-7, nov.,2008.
OFFE, C. Problemas estruturais do Estado capitalista. Rio de Janeiro: Tempo
Brasileiro,1994.
OSZLAK, O. Estado y Sociedad: nuevas reglas de juego? Caracas: Reforma
y Democracia, n. 9, 1997.
OSZLAK, O. De menor a mejor: el desafo de la segunda reforma del
Estado. Venezuela: Revista Nueva Sociedad, n. 160, 1999.
PARAMIO, Ludolfo. El regreso del Estado: entre el populismo y la regulacin.
Caracas: Reforma y Democracia, n. 42, oct. 2008.
WAISSBLUTH, M. La Reforma del Estado en Amrica Latina: Gua Abreviada
para Exploradores en la Jungla. Santiago: Programa Latinoamericano de
Gerencia Pblica, 2000.
______. La Reforma del Estado en Amrica Latina: Gua abreviada para
exploradores de la jungla. POLIS, Santiago, Chile, 2002.
______. Sistemas Complejos y gestin pblicas. Santiago, 2008.
WILDAVSKY, Aaron. Speaking Truth to Power: The Art and Craft of Policy
Analysis. Boston: Little Brown, 1979.

CAPTULO 2

Gesto Social e Gesto Pblica:


interfaces, delimitaes
e uma proposta

Gesto Social e Gesto Pblica: interfaces,


delimitaes e uma proposta1

ste trabalho busca dialogar com interessados no que ficou conhecido


na literatura como as interfaces e delimitaes entre a Gesto Social
e a Gesto Pblica numa perspectiva de formao de profissionais que, no
mbito do aparelho de Estado, tratem-nas no marco do processo de democratizao em curso no pas. Coerentemente com esse vis ideolgico e
pedaggico, o trabalho tem por base a percepo das relaes que guardam
entre si a Gesto Social (GS) e a Gesto Pblica (GP). E, em particular, por
razes posteriormente apresentadas, entre a Gesto Governamental (GG) e
a GS no mbito do conjunto que as contm: a GP. Entendida por ns como
fundamentalmente distinta da Gesto Privada.
O trabalho est dividido em mais cinco sees. A segunda resultado da
anlise da literatura sobre o tema e conforma o contexto interpretativo (ou
cognitivo) das relaes entre GS e GP neles contido. Esse contexto, que abarca
aspectos considerados conceitualmente imprecisos ou mesmo equivocados,
foi o insumo principal das sees posteriores. A terceira retoma conceitos
predecessores daqueles que tratam a literatura, como os de Administrao,
Administrao Geral, Administrao de Empresas, Administrao Pblica.
Embora no apaream nela problematizados, eles pareceram merecedores de
1. Este texto resultado de uma reviso e adaptao do captulo anteriormente publicado
em DAGNINO Renato; ARCOVERDE, Paula; DIAS, Rafael; SERAFIM, Milena. Gesto
social e gesto pblica: interfaces, delimitaes e uma proposta. In: COSTA, GREINER;
DAGNINO, Renato (Orgs.). Gesto Estratgica em polticas pblicas. 2. ed. Campinas, SP;
Alnea, 2014. p.35-50.

66

Gesto Estratgica Pblica

anlise: mant-los subjacentes dificultaria a crtica que ela suscitava. Ainda


na terceira seo abordada a formao dos gestores pblicos, assunto que
tambm raramente problematizado. O resultado dessa seo passa a integrar o contexto interpretativo das relaes entre GS e GP que at ento era
limitado ao da literatura analisada. Essa nova verso do contexto interpretativo o ponto de partida para a elaborao das sees quatro, cinco e seis, que
tratam da reconstruo dos conceitos de GS e GP (e GG). Realizada a partir
da projeo das relaes entre o privado, o pblico, que se manifestam no
plano da realidade, para o plano da gesto, ela origina as propostas de modelizao dessas relaes. Seriam elas a base para a formulao de estratgias
para gerar o Estado Necessrio; aquele capaz de administrar um estilo de
desenvolvimento socialmente justo, ambientalmente sustentvel e que transcenda a democracia representativa.

Comentrios sobre a histria dos conceitos


de Gesto Pblica e Gesto Social
Embora animadas por intenes compartilhadas neste trabalho, algumas das contribuies que se propuseram a analisar as interfaces, delimitaes entre a GP e a GS pouco tm se preocupado em explorar o significado dos conceitos associados a esses dois elementos, muitas vezes gerando
imprecises conceituais.
Buscando entender as causas dessas imprecises, fomos forados a uma
incurso em conceitos ligados ao tema da gesto. A literatura em ingls
sobre Administrao costuma utilizar o termo Management para referir-se
ao mundo privado, das empresas. O termo Administration teria um significado mais amplo, buscando um status universal capaz de abarcar todos os
mbitos de atividade humana, inclusive o mundo pblico. aquilo que, em
portugus, passa a ser designado como Administrao Geral. A mesma
literatura usando o prefixo public enfatiza o que tem sido traduzido como
administrao pblica para referir ao ambiente pblico, de governo.

Gesto Social e Gesto Pblica: interfaces, delimitaes e uma proposta

As teorias da Administrao podem ser classificadas em vrias correntes ou abordagens associadas a uma maneira especfica de encarar a tarefa
e as caractersticas do trabalho de administrao de organizaes. O conceito contemporneo de Administrao Geral entende que administrar
dirigir uma organizao (grupo de indivduos com um objetivo comum,
associados a uma entidade pblica ou privada) utilizando tcnicas de gesto
para que alcance seus objetivos de forma eficiente, eficaz e com responsabilidade social e ambiental. Segundo Lacombe & Heilborn (2003), a essncia
do trabalho do administrador obter resultados por meio das pessoas que
ele coordena. J Drucker (1998) afirma que administrar consiste em manter
as organizaes coesas, fazendo-as funcionar.
A Administrao Geral subdividida segundo o tipo de organizao
qual ela aplicada. Desde logo fcil perceber que a administrao que se
aplica a uma empresa privada diferente daquela aplicada s instituies
governamentais ou, ainda, daquela de um setor social sem fins lucrativos.
Mas isto no parece suficientemente importante para ser considerado no
mbito do experimento de generalizao (ou abstrao) que caracteriza
essa maneira de enfocar a questo.
Uma organizao seria uma combinao de esforos individuais que tem
por finalidade realizar propsitos coletivos. Por meio de uma organizao
torna-se possvel perseguir e alcanar objetivos que seriam inatingveis para
uma pessoa. Uma grande empresa ou uma pequena oficina, um laboratrio
ou o corpo de bombeiros, um hospital ou uma escola so todos exemplos de
organizaes (MAXIMIANO, 1992). Administrar uma organizao supe
atribuir responsabilidades s pessoas e atividades aos rgos. A pessoa encarregada do ato de administrar, o administrador, embora investido de um
poder dentro de uma hierarquia predefinida, deve possuir uma capacitao
intelectual e moral para exerc-lo que o diferencie dos demais membros
da organizao. A atividade principal de um lder consiste em influenciar
um determinado grupo de pessoas a fim de que elas faam o que se deseja.
Porm, esta influncia no deve ser coercitiva e afirmada por meio do poder

67

68

Gesto Estratgica Pblica

de um cargo, tampouco deve obrigar as pessoas a fazerem o que necessrio. Ela deve ocorrer, por exemplo, atravs da disponibilizao de um meio
de trabalho propcio para que todos os colaboradores desenvolvam suas
atividades por vontade prpria.
Foi com a Teoria das Relaes Humanas que a figura do lder se consolidou no campo de preocupaes da Administrao de Empresas. O lder
apareceu como uma alternativa do administrador clssico com sua face
coercitiva e autoritria. A liderana passou a ser um assunto recorrente
e vem assumindo um papel central na Administrao. Segundo a viso
contempornea, todo lder deve ser um servidor para seus funcionrios,
deve possuir amor por seus comandados. Este amor no apoiado em
sentimento e sim em comportamentos, como cuidar, ajudar, elogiar, entre
outros. Isso acontece, em particular, no campo da Administrao Pblica,
uma vez que nele coero, autoritarismo e at mesmo hierarquia so dificilmente obtenveis. E que o seu exerccio muitas vezes no implica benefcio material.
O movimento destacado at este ponto teve implicaes importantes na
formao dos profissionais da rea de Administrao Pblica. No Brasil, a
consolidao deste campo como um curso superior ocorreu depois da dos
cursos de Administrao de Empresas. At a sua criao, eram os administradores de empresas, juntamente com outros tipos de profissionais, que compunham o quadro da burocracia. A crescente complexidade do aparelho de
Estado passou a exigir um tipo de capacitao que no era oferecido pelas escolas de Administrao de Empresas. Foi s ento, para enfrentar o desafio de
formar esses gestores pblicos, que se buscou identificar dentre os contedos
que constituem a Administrao Geral aqueles que poderiam ser aplicados
no ambiente pblico.
Mas, diferentemente do que seria desejvel, esse movimento no esteve
suficientemente aberto ao aporte de outras abordagens disciplinares mais
afeitas ao tratamento das questes sociais e polticas que inevitavelmente se
fazem presentes na interface entre o Estado e a sociedade. Mesmo no inte-

Gesto Social e Gesto Pblica: interfaces, delimitaes e uma proposta

rior do prprio aparelho de Estado. O currculo dos cursos de Administrao


Pblica foi sendo conformado atravs da adaptao de contedos previamente existentes naquele dos cursos de Administrao de Empresas e pela adio
de outras disciplinas. Ou seja, mais do que uma resposta racional e organizada
s demandas que surgem das atividades associadas gesto pblica, o campo
da Administrao Pblica nasce da traduo (muitas vezes inadequada) de
conceitos e mtodos da Administrao de Empresas para o mbito do Estado
e das relaes Estado-sociedade.
Com isso, os administradores pblicos, formados, no melhor dos casos,
numa tenso disciplinar entre contedos de Administrao de Empresas e
disciplinas que frequentemente se orientavam a produzir argumentos para
questionar as ideias de propriedade privada dos meios de produo, venda
da fora de trabalho, lucro etc., pressupostos e razo de existncia da
Administrao de Empresas dificilmente seriam capazes de autonomamente produzir uma sntese interdisciplinar como a que sua atuao demandava.
Essa situao foi ainda agravada pelo fato de que, com muita frequncia, os
contedos das disciplinas como Sociologia e Cincia Poltica, que mais subsdios forneceram a um correto diagnstico e equacionamento dos problemas
que o administrador pblico enfrenta, eram vistos como de escassa importncia sua formao. Dificilmente modelizveis e aplicveis em conjunto
com os contedos que provinham da Administrao de Empresas, eles eram
pouco teis.
O resultado dessa situao era, ento que os problemas pblicos, ainda que
fossem diagnosticados e explicados atravs daquelas disciplinas, eram resolvidos mediante a aplicao do conhecimento que provinha da Administrao
de Empresas. Mas, a tenso entre aquelas disciplinas e a Administrao
Geral no se situou apenas no plano dos contedos.
Ainda no campo cognitivo ou, mais especificamente, pedaggico, a
Administrao Geral permaneceu baseada na ideia de que o administrador
a pessoa que se destaca das demais principalmente por atributos inatos, mas
que podem at certo ponto ser adquiridos pela via da capacitao formal.

69

70

Gesto Estratgica Pblica

Compreensivelmente, esta caracterstica contagia o processo de formao,


com um ethos de diferenciao e de elitismo meritocrtico, ainda que entendidos como um mal menor face ao imperativo tradicional de apreender
para mandar ou ao contemporneo apreender para saber liderar. Tudo isso
marcando com atributos de competio e rivalidade tanto o processo formativo quanto o comportamento profissional.
Mesmo que se considere a empresa privada como um ambiente em que
pessoas tendo em vista a realizao de objetivos comuns, estabelecem relaes de cooperao, o que muito questionvel, no h como negar que
o ambiente em que atua o gestor pblico o aparelho de Estado politizado. Se isso assim, a Administrao de Empresas entendida como um
conjunto de conhecimentos cujo objetivo , seno eliminar, manter os conflitos entre capital e trabalho em um nvel que no inviabilize a produo,
no poderia ser a plataforma cognitiva para a concepo de cursos de GP e
GS com a perspectiva que parecia mais adequada. Na realidade, tampouco
a Administrao Geral, pelas razes j apontadas, poderia ser considerada
como uma plataforma cognitiva adequada. Essa inadequao se manifesta
no papel proeminente que vem assumindo o lder na Administrao Geral
(e, por extenso, na Administrao Pblica) e teria que ser repensado por
aqueles interessados em uma proposta alternativa para a organizao do
Estado. Ainda que a figura do lder parea ser mais coerente com elas do
que a do administrador tradicional, originalmente concebido para substituir a figura do proprietrio no campo da gesto da empresa (assim como o
engenheiro, concebido para substitu-lo no campo da produo), parece legtimo indagar sobre sua pertinncia para a gesto pblica. Sobretudo para
os gestores envolvidos com as Polticas Sociais, que cada vez mais substituem pelo cooperativismo, autogesto e solidariedade valores como empreendedorismo e competio.
Uma das excees mais interessantes no quadro aqui traado o movimento em torno do conceito de Administrao Poltica liderado pelo professor Reginaldo Souza Santos da Universidade Federal da Bahia (UFBA)

Gesto Social e Gesto Pblica: interfaces, delimitaes e uma proposta

(SANTOS et al, 2004). Influenciado pela leitura crtica dos clssicos do campo
da Administrao a partir da perspectiva dos economistas marxistas, esse
movimento pode vir a desencadear um processo de renovao semelhante ao
que este trabalho defende.
Esses comentrios encerram um dos argumentos centrais desta seo: o
de que carecemos de um marco analtico-conceitual especfico e adequado
gesto pblica. Como tantas outras controvrsias que se manifestam no
campo do conhecimento e da educao, esta, pelo seu contedo ideolgico,
tende a permanecer e se reproduzir quando novos argumentos so incorporados ao debate. Passado o auge do pensamento neoliberal, quando a Nova
Gerncia Pblica penetrou na universidade brasileira, voltou-se a discutir a
questo de como orientar a formao do gestor pblico.
Ao evidenciar o carter falacioso e predatrio da Nova Gerncia Pblica,
muitos autores brasileiros e latino-americanos inauguraram um perodo em
que se busca um novo arranjo. O que no quer dizer que novos argumentos
no surjam e devam ser analisados. Entre outros, aqueles que afirmam que
a controvrsia estaria perdendo sentido porque um gestor pode, sem sair
da mesma organizao, passar da condio de funcionrio pblico para a de
empregado, como as privatizaes mostraram (FISCHER, 2004, p. 168). Ou
que o gestor social entendido como o profissional, que no mbito do Estado,
da empresa ou do terceiro setor se envolve diretamente com as polticas
sociais, deveria ter uma formao to ecltica que as distines que aquela
controvrsia alude estaria perdendo sentido.
Um distanciamento crtico em relao ao que entendido como a formao do administrador de empresa parece ser essencial. Ele deve comear pelo questionamento do carter universal conferido ao conceito de
Administrao, entendido como um corpo de conhecimento aplicvel em
qualquer ambiente (pblico ou privado), e explicitado nas conceituaes
usualmente propostas e empregadas em nosso meio e que tm servido para
informar a criao de cursos de Administrao Pblica.

71

72

Gesto Estratgica Pblica

As relaes entre o privado e o pblico nos


planos da realidade e da gesto
Uma anlise crtica das relaes entre o privado e o pblico no capitalismo passa, necessariamente, por uma reflexo acerca do Estado (capitalista),
fundamental fator de coeso (e de coero) da sociedade em que vivemos.
Sua condio de fiador e organizador da sociedade capitalista supe um
controle ideolgico e uma hegemonia que garantem o exerccio pleno,
mas encoberto, da dominao na sociedade; a qual percebida como
natural e tica. Mas, ao mesmo tempo, o Estado capitalista forado a
oscilar permanentemente entre a hegemonia e o descobrimento de sua
verdadeira imbricao na sociedade (OSZLAK, 1997).
A condio do Estado como fiador e organizador da sociedade capitalista e do processo de reproduo do capital tende a ser mascarada (no
limite negada), pelas mediaes que estabelece com a sociedade. Elas
minimizam (ou ignoram) as clivagens de classe e confinam a sociedade
ao privado e ao econmico (mercado) e reservam ao Estado o domnio
sobre o pblico e o poltico. O Estado capitalista , ento, a expresso
poltico-ideolgica da agenda produzida pela relao social que garante
a reproduo e naturalizao de uma ordem social necessria acumulao de capital. a decantao das polticas ou processos de tomada
de decises predominantes e de sua consequncia na estruturao do
aparato institucional que resolve as questes que lhe so colocadas, segundo a correlao de foras existente e mediante os recursos de poder
que elas podem mobilizar.
De acordo com essa viso, as polticas pblicas so formas de interferncia do Estado, visando manuteno das relaes sociais de determinada formao social. O Estado o viabilizador da implantao de
um projeto de governo hegemnico, por meio da criao, formulao
e implantao de polticas (programas, projetos e aes) voltadas para
satisfazer os interesses de determinadas classes sociais.

Gesto Social e Gesto Pblica: interfaces, delimitaes e uma proposta

O Estado, portanto, no se reduz burocracia pblica, em que os


organismos estatais planejam e programam as polticas pblicas, agindo
como mero instrumento de elaborao dessas polticas. Ele fruto de
uma relao de dominao e subordinao historicamente determinada,
mantida entre classes sociais antagnicas.
Na sociedade capitalista fundada na propriedade privada dos meios
de produo e venda de fora de trabalho por operrios assalariados,
a funo do Estado, segundo a viso marxista, seria defender os interesses da classe dominante sobre o conjunto da sociedade. Isso implica
funcionar como um capitalista coletivo ideal, criando e mantendo
as condies materiais necessrias para a reproduo do capital. Mas,
para aparecer como um Estado de todos e para todos e no como um
agente que serve classe dominante, ele (ou, mais exatamente, os interesses sociais aos quais ele atende e representa) desempenha uma
segunda funo: no nvel da superestrutura poltico-ideolgica, apresenta-se como promotor do bem-estar comum, tornando-se capaz de
internalizar e institucionalizar a luta poltica no interior do Estado. Ao
faz-lo, assume um papel apaziguador de controle corporativo da relao inerentemente conflituosa entre as classes. Assim, atravs de uma
ordem jurdica que o coloca como rbitro das relaes entre elas, no
mbito mais geral da sociedade, o Estado capaz de atuar como mediador das relaes entre capital e trabalho e, finalmente, no mbito
mais especfico da produo de mercadorias, pode garantir as condies para reproduo do capital.
Ao aceitar a incluso das demandas das classes subalternas na
agenda pblica como questes socialmente relevantes, a classe dominante sutura o tecido social tensionado por essas demandas antes
que ele se rompa. Esse processo d origem a instituies estatais que
se incorporam lgica estatal (ODONNELL, 1978). A forma como
se distribuem e atuam essas instituies a expresso de sua cumplicidade estrutural com o capital e seu circuito de acumulao e repro-

73

Gesto Estratgica Pblica

74

duo. Elas so, tambm, o resultado contraditrio e no planejado da


reproduo da sociedade de classes que caracteriza o capitalismo. Este
o fetiche do Estado capitalista, essencial para sua manuteno. A
partir dessas ponderaes, possvel fazer uma primeira modelizao, apresentada na Figura 1.
Figura 1: Modelizao 1

PLANO DA GESTO

Gesto Privada

Gesto Pblica

Espao Pblico
Espao Privado

PLANO DA REALIDADE

Fonte: Elaborao prpria

As relaes entre o privado, o pblico e o social


nos planos da realidade e da gesto
Esta seo apresenta elementos que permitem partir da modelizao
apresentada anteriormente para torn-la coerente com um segundo estgio do que seria o processo de evoluo das relaes entre a sociedade e o
Estado capitalista, iniciado nas primeiras dcadas do sculo XX, quando
o atendimento das demandas sociais emerge claramente como uma atribuio do Estado.

Gesto Social e Gesto Pblica: interfaces, delimitaes e uma proposta

Embora no devesse ser assim, a expresso Gesto Pblica tem sido


frequentemente utilizada no meio acadmico e profissional para designar
um corpo de conhecimentos ou um conjunto de atividades associado de
modo muito estrito elaborao de polticas orientadas ao atendimento de
demandas sociais: as Polticas Sociais. Elas abrangem os servios educacionais, de orientao social, de assistncia mdica, de ajuda jurdica e outros
providos pelo Estado.
A viso hegemnica, baseada na concepo de Estado pluralista ou neoliberal, entende as polticas econmicas e as polticas sociais como se estas no
estivessem articuladas e fossem independentes, como se no fossem elaboradas
no mbito de um Estado capitalista. Como se as polticas sociais no fossem
sempre o resultado de uma relao de foras entre classes sociais antagnicas reproduzidas e legitimadas, materializadas pelas instituies estatais
em dada formao histrico-social. As polticas sociais seriam, de acordo
com essa viso, uma contrapartida boa, uma compensao pelos efeitos
socialmente indesejados das polticas econmicas. Trata-se, naturalmente,
de uma forma simplista de entender essas relaes.
A articulao do econmico e do poltico atravs das polticas sociais
um processo complexo que se relaciona com a produo, com o consumo
e com o capital financeiro (FALEIROS, 2007). Pode-se afirmar que essas
relaes esto se complexificando, uma vez que as polticas sociais (ainda que
em menor grau do que as demais polticas pblicas) vm deixando de ser implementadas diretamente pelo Estado. Com frequncia cada vez maior, vm
sendo implementadas por ONGs e empresas envolvidas com atividades de
Responsabilidade Social Empresarial, que passam a oferecer os servios financiados pelo Estado. Essa prtica , sem dvida, vantajosa para essas instituies (caso contrrio, no o fariam). Mas suas consequncias reais para
o Estado e para a sociedade ainda carecem de apreciaes crticas.
O fato que existe no interior do Estado capitalista uma poro dedicada a reproduzir a fora de trabalho e outra a reproduzir o capital. O caso
das polticas orientadas para o trabalhador um bom exemplo dessa tenso.

75

Gesto Estratgica Pblica

76

Trabalhadores desempregados, doentes, acidentados ou idosos so atendidos


atravs de uma articulao do econmico e do poltico (as polticas sociais) que
possibilita um ganho para o setor privado capaz de compensar o prejuzo causado pelo fato deles e outros segmentos no produtivos no estarem inseridos
na reproduo do capital. Essas polticas servem tambm para retirar do
mbito da fbrica conflitos e reivindicaes, que so encaminhados e tratados por rgos governamentais que os despolitizam, transformando-os em
assuntos individuais (o acidente de trabalho, por exemplo, visto como
uma fatalidade individual, e no como resultado de condies precrias
inerentes ao ambiente de trabalho).
Com base nessas ponderaes, possvel passar ao nosso segundo esforo
de modelizao. A Figura 2, abaixo, representa uma projeo no plano da gesto
daquilo que ocorre no plano da realidade.
Figura 2: Modelizao 2

PLANO DA GESTO
Gesto de polticas sociais

Gesto Privada

Gesto Pblica

Espao Privado
Espao Pblico
Espao social

PLANO DE REALIDADE

Fonte: Elaborao prpria

Gesto Social e Gesto Pblica: interfaces, delimitaes e uma proposta

Reconstruindo conceitos: a nova configurao das relaes


entre o privado, o pblico e o social nos planos da realidade
e da gesto
Seguindo o procedimento de adicionar outros elementos modelizao das relaes entre o Privado, o Pblico e o Social, haver agora aspectos relativos reforma gerencial do Estado brasileiro e suas consequncias.
Como no caso anterior, esse procedimento dar origem, sempre em termos
de estilizao, a um arranjo semelhante quele j mostrado nas Figuras 1 e
2. Esta ltima, porm, parte da anlise descritiva para avanar tambm no
terreno normativo. A anlise descritiva passa por reflexes acerca dos processos que conformaram o Estado Herdado, um contraditrio e irracional
produto das tenses entre capital e trabalho exercidas sobre o tecido social.
J o contedo normativo explora o conceito de Estado Necessrio, aquele
capaz de administrar um estilo de desenvolvimento socialmente justo, ambientalmente sustentvel e que transcenda a democracia representativa.
Uma caracterstica central e sinttica do Estado Herdado , justamente, o fato de que ele no se encontra preparado para atender s demandas da
sociedade quanto a um estilo alternativo de desenvolvimento com as caractersticas apresentadas acima. Acreditamos que a transio de um modelo
de Estado para o outro exige o aprimoramento das novas formas de gesto,
como a gesto social, e uma efetiva atuao dos gestores pblicos ao lado de
outros atores, como ONGs e movimentos sociais.
A gnese das caractersticas nucleares do Estado Herdado remete ao
Regime Militar (1964-1985). O Estado legado pelos militares, que associava
patrimonialismo e autoritarismo com clientelismo, hipertrofia com opacidade, insulamento com intervencionismo, deficitarismo com megalomania (COSTA, 2006), no atendia ao projeto das coalizes de direita e muito
menos de esquerda que, a partir da redemocratizao iniciada em meados
dos anos de 1980, poderiam suceder os governos militares.

77

78

Gesto Estratgica Pblica

Mas outra herana, alm daquela da ditadura militar, conformou o


Estado Herdado: seu outro componente central se origina no perodo do
neoliberalismo e, mais propriamente, com a reforma gerencial do Estado
brasileiro, que teve como o mais conhecido expoente, o ministro, professor
e pesquisador Luiz Carlos Bresser-Pereira (1995).
Para a direita, a questo era inequvoca. No havia porque defender um
Estado considerado superinterventor, proprietrio, deficitrio, paquidrmico, e que, ademais, se tornava crescentemente anacrnico. Na verdade,
desde o momento em que, no cumprimento de sua funo de garantir a
ordem capitalista, ele havia sufocado as foras progressistas e assegurado
condies privilegiadas para o capital estrangeiro, ele se tornara disfuncional at mesmo para setores importantes da classe dominante.
J para a esquerda, que tinha participado do fortalecimento do Estado
do nacional-desenvolvimentismo, a questo era bem mais complexa. Ela o
entendia como um baluarte contra a dominao imperialista e como uma
espcie de sucedneo de uma burguesia incapaz de levar a cabo sua misso
histrica de promover uma revoluo democrtico-burguesa. De fato,
mesmo no auge do autoritarismo, o crescimento do Estado era visto pela
esquerda como um mal menor. Ao mesmo tempo em que denunciava o
carter de classe, repressivo e reprodutor da desigualdade social do Estado
brasileiro, a esquerda via este crescimento como necessrio para viabilizar
seu projeto poltico de longo prazo. E, para alguns, fundamental para assentar as bases do que seria o Estado forte capaz de planejar e viabilizar a
transio ao socialismo segundo o modelo sovitico ainda vigente. A questo dividiu a esquerda. De um lado estavam os que, frente ameaa de um
futuro incerto defendiam intuitivamente o passado, e os que, protegendo
interesses corporativos mal entendendo os conceitos de Estado, nao e autonomia nacional, defendiam ardorosamente o Estado do nacional-desenvolvimentismo. Essa faco da esquerda entendia que, eliminados os vcios
autoritrios e repressivos do Estado dos militares, sobraria um aparelho
compatvel com o seu projeto poltico. De outro lado estavam os que enten-

Gesto Social e Gesto Pblica: interfaces, delimitaes e uma proposta

diam que a construo do Estado Necessrio iria demandar o fortalecimento de uma alternativa democrtica e popular ao neoliberalismo.
Nesse momento se inicia no Brasil um processo de democratizao
poltica que vem possibilitando uma considervel presso por direitos de
cidadania. O aumento da capacidade dos segmentos marginalizados de defender seus interesses e reivindicar o atendimento de suas necessidades por
bens e servios tem gerado uma crescente demanda por polticas pblicas
compatveis a essas aes. Para satisfazer tais necessidades com eficcia, e
no volume que se demanda, ser necessrio duplicar o tamanho dessas
polticas para incorporar os 50% desatendidos da populao. Contudo, no
preciso, naturalmente, apenas ganhar escala. Tambm imprescindvel
repensar o Estado e as formas por meio das quais ele se relaciona com a
sociedade.
Se no for possvel promover um processo de transformao do Estado
Herdado em direo ao Estado Necessrio que busque satisfazer as necessidades sociais represadas ao longo de tanto tempo, o processo de democratizao pode ser comprometido, com enorme esterilizao de energia
social e poltica. Para entender melhor as dificuldades que envolvem a transio do Estado Herdado para o Estado Necessrio, convm recorrer a
uma ideia particularmente elucidativa apresentada por Offe (1994).
O autor assinala que o desnvel entre o modo de operao do Estado e as
exigncias funcionais provenientes do exterior no se deve a uma estrutura
burocrtica retrgrada, e sim a um ambiente socioeconmico e poltico (este
sim, retrgrado) que condiciona a administrao estatal a certo modo de
operao. Enquanto essa reforma das estruturas socioeconmicas no
ocorre, necessrio entender que a ideia to difundida entre ns de que
o Estado brasileiro no funciona deve ser matizada por essa contribuio
de Offe. Isso nos remete a uma indagao: ser que o Estado brasileiro
no funciona bem para a classe rica?. Adotando uma postura taxativa, a
resposta fcil. O Estado (capitalista) brasileiro foi conformado mediante
a sucessiva resoluo de agendas decisrias enviesadas pelos interesses e

79

80

Gesto Estratgica Pblica

valores da classe proprietria. Por isso, ele funciona, e muito bem, para a
classe proprietria, funcionando para a classe trabalhadora apenas se isso
possibilitar a manuteno e naturalizao das relaes sociais capitalistas.
Mas, como, enfim, fazer o Estado funcionar para a classe trabalhadora? Isto exigiria mudanas no contexto poltico, econmico e social. Assim,
paulatinamente, o carter do Estado ou sua incapacidade de funcionar
para a classe trabalhadora seria alterado. Nessa perspectiva, que apenas
parcialmente correta, Reformar o Estado, mud-lo de dentro para fora,
seria irrealista, j que o Estado um reflexo do contexto. Isso no quer
dizer, claro, que no seja de extrema importncia que foras progressistas
faam a sua parte tambm a partir do Estado.
As discusses em curso e as aes de capacitao de gestores no mbito
do Estado e da universidade pblica remetem a uma conscincia por parte
desses atores acerca da emergncia da forma institucional do Estado
Necessrio. Elas revelam a percepo de que as rotinas administrativas que
do margem ao clientelismo, iniquidade, injustia, corrupo e ineficincia, que restringem os resultados obtidos com a ao de governo, que
frustram a populao e solapam a base de apoio poltico comprometendo
a governabilidade, no podem ser toleradas. Revela, ainda, a constatao
de que a superao desse quadro no requer apenas o compromisso com
a democracia, o desejo de um futuro mais justo, o ativismo e a militncia.
O cenrio atual demanda, do gestor pblico, um marco de referncia
analtico-conceitual, metodologias de trabalho e procedimentos qualitativamente muito diferentes daqueles que se encontram disponveis no meio
em que ele atua. O contedo a ser incorporado s polticas, fruto de um vis
no mais conservador, mas progressista e transformador, ir demandar um
processo sistemtico de capacitao.
fato que as modificaes pelas quais vem passando o pas esto
configurando um novo espao em ambos os polos do processo contraditrio
de democratizao x excluso social: o espao do social. Isso torna necessrio
um esforo cognitivo para identificar, no plano da realidade referente ao

Gesto Social e Gesto Pblica: interfaces, delimitaes e uma proposta

espao pblico, esse novo espao que neste plano se vai delineando e desfazendo a identidade h algum tempo completa entre o pblico e o governamental.
No que se refere ao esforo de modelizao conduzido nesta seo, a
captura daquilo que vem ocorrendo no plano da realidade pelo plano da
gesto ser aqui apresentada por meio de duas figuras. A primeira Figura
3 mostra a atualizao, que no plano da gesto, parece ser a que decorre
do contexto interpretativo das relaes entre GS e GP contido na literatura
que foi analisada. A segunda Figura 4 mostra a atualizao que resume
a proposta desenvolvida neste trabalho.
Figura 3: Plano da gesto e suas relaes entre Gs e GP
Gesto Social

PLANO DA GESTO

Gesto Privada

Gesto Pblica

Espao Social
Espao Privado
Espao Pblico

PLANO DA REALIDADE

Fonte: elaborao prpria.

81

Gesto Estratgica Pblica

82

Na Figura 3 aparece no plano da realidade uma interseco entre os espaos privado, pblico e social, o que d a entender o modo como se percebe a configurao atual desses espaos, coerente com o que aqui se denomina
Estado Herdado. Essa figura retrata um processo em tudo semelhante, ainda
que concernente a uma nova etapa de desenvolvimento do capitalismo, quele
que se tratou na terceira seo deste trabalho. So tambm vetores polticos,
sociais, econmicos e ideolgicos, semelhantes aos que deram origem configurao clssica do capitalismo, os que aqui, inseridos num processo de coorganizao com as caractersticas prprias do iderio neoliberal e da reforma gerencial, originam a configurao mostrada nessa figura no plano da realidade.
Figura 4: Plano da realidade e suas relaes entre Gs e GP
PLANO DA GESTO

Gesto
Social

Gesto
Governamental
Gesto
Privada

Gesto
Pblica
Espao
Social

Espao
Privado

Espao
Governamental

PLANO DA REALIDADE

Espao Pblico

Fonte: elaborao prpria.

Gesto Social e Gesto Pblica: interfaces, delimitaes e uma proposta

A Figura 4, por sua vez, apresenta, no plano da realidade, uma modificao. Embora siga aparecendo uma interseco entre os espaos privado e
pblico e social, ela bem menor. Alm disso, o espao pblico entendido
como uma unio do espao social com o governamental. Neste caso, diminuiria sensivelmente a interseco entre o espao privado e o pblico, que ficaria
quase que restrita interseco entre o espao privado e o social, correspondente quelas empresas que, movidas por um esprito antagnico a sua natureza, promovem aes de responsabilidade social empresarial. Idealmente, esse
novo arranjo supe um movimento que devolve ao Estado a responsabilidade
pelas aes orientadas satisfao das necessidades sociais e implica uma decidida ao no espao governamental.
Neste caso, as aes realizadas no espao pblico (que hoje ocorrem mediante a alocao de recursos pblicos e a utilizao do poder de compra do
Estado) estariam menos dependentes das empresas, uma vez que empreendimentos solidrios, formados a partir de um processo contra-hegemnico de
transformao da economia informal numa Economia Solidria (e no a incluso na economia formal), seriam os responsveis pela produo de bens e
servios de uso coletivo (pblico ou social). Ao mesmo tempo que esse processo aumentaria a interseco entre o espao social, diminuiria aquela relativa
ao espao governamental. A interseco dos espaos privado e pblico estaria
limitada quelas aes, pertencentes ao mbito governamental ou social que,
embora seja hoje a maioria, no podem ser realizadas com o concurso dos empreendimentos solidrios.
importante destacar que no plano da gesto da Figura 4 o espao pblico
se projeta em dois subcampos, o da Gesto Social e o da Gesto Governamental.
Na figura, o campo da Gesto Pblica aparece quase que como uma unio de
dois conjuntos com contornos evidentemente difusos. Isto , o subcampo da
Gesto Social com aquele conjunto que resulta da excluso da interseco do
campo da Gesto Privada com o subcampo da Gesto Governamental. Em que
pese sua precariedade, espera-se que essa tentativa de modelizao possa vir a
ajudar o entendimento das interfaces, delimitaes entre a GP e a GS.

83

Gesto Estratgica Pblica

84

Consideraes finais
A argumentao aqui desenvolvida permite reconhecer a GS e a GG
como partes constitutivas da GP. E que Gesto Privada deve ser entendida
como um conjunto formado pela gesto dos negcios da empresa, desde
logo, e da gesto dos negcios que ela possui com o Estado, inclusive daqueles cujo objetivo se relaciona implementao, formulao e avaliao
das polticas sociais.
Duas concluses podem ser extradas desta argumentao. A primeira, um tanto arriscada, a de que a discusso acerca das interfaces e delimitaes referentes GP e GS careceria de sentido, uma vez que precis-las quando um conjunto contm o outro pouco produtivo. Mas esta
concluso , sobretudo, incua, uma vez que o entendimento da GP e da
GS como conjuntos e no da segunda como um subconjunto contido na
primeira est solidamente estabelecido.
A segunda concluso pode ter importantes implicaes em termos da
agenda de pesquisa e de ensino da universidade pblica. A proposio
de que a GP um conjunto que, alm de disjunto em relao Gesto
Privada, composto to-somente por outros dois (a GS e a GG), implica,
por um lado, um distanciamento (crtico, inclusive) dessa agenda daquela usualmente explorada pela rea de Administrao (em particular pela
de Administrao de Empresas). Implica, por outro lado, que a formao
de gestores pblicos, que em funo do que se enfatiza neste trabalho tender a ganhar considervel impulso, dever ocorrer de modo integrado.
Isto , individualizando e ao mesmo tempo integrando, no mbito da GP,
a GS e a GG.
Esse resultado suscita imediatamente uma pergunta: quem (e como)
formar os profissionais que, em empresas e em organizaes do terceiro
setor, devero atuar na implementao das polticas sociais formuladas
pelo Estado? E os profissionais que, nas empresas, esto envolvidos com
aes de responsabilidade social empresarial e que participam nas de-

Gesto Social e Gesto Pblica: interfaces, delimitaes e uma proposta

cises acerca de como devero ser utilizados os recursos oriundos de renncia fiscal ou de outra natureza?
A resposta a essas perguntas tem que estar balizada, por um lado, pelo
desafio de capacitar gestores pblicos, que devero estar, desde o incio de
sua formao, contaminados pelos valores do pblico e, por outro, pelo
grande nmero de escolas de Administrao existentes no setor privado
de nosso ensino superior. Com base nisso, pode-se afirmar, de forma simples e taxativa, que as universidades pblicas devero concentrar-se decididamente na formao dos gestores pblicos e que os destinados a gerir os
negcios privados devero ser formados nas universidades privadas.

Referncias
COSTA, F. L. Condicionantes da reforma do Estado no Brasil. In: MARTINS,
P. & PERANTI, O. P. (Orgs.). Estado e Gesto Pblica: Vises do Brasil
Contemporneo. So Paulo: FGV, 2006.
DINIZ, P. Responsabilidade Social Empresarial e Sociedade Poltica: elementos para um debate acerca da questo social no neoliberalismo. Universidade
Federal de Uberlndia, 2007. (Mimeo.)
DRUCKER, P. Peter Drucker on the Profession of Management. Boston:
Harvard Business School Press, 1998.
FALEIROS, V. P. O que Poltica Social. So Paulo: Brasiliense, 2007.
FISCHER, T. A Difuso do Conhecimento sobre Organizaes e Gesto no
Brasil: seis propostas de ensino para o decnio 2000/2010. In: SANTOS, R.
S. (Org.) A Administrao Poltica como Campo do Conhecimento. Salvador:
Mandacaru, 2004.
LACOMBE, F. J. & HEILBORN, G. L. J. Administrao: Princpios e tendncias. So Paulo: Saraiva, 2003.
MAXIMIANO, A. C.Introduo administrao. So Paulo: Atlas, 1992.
ODONNELL, G. Sobre o corporativismo e a questo do Estado. Cadernos

85

86

Gesto Estratgica Pblica

do Departamento de Cincias Polticas, v. 3, n. 151. Belo horizonte: UFMG,


1976.
OFFE, C. Problemas estruturais do Estado capitalista. Rio de Janeiro: Tempo
Brasileiro, 1994.
OSZLAK, O. Estado y Sociedad: nuevas reglas de juego? Reforma y
Democracia, n. 9. Caracas: CLAD, 1997.
SANTOS, R. S. et al. A Administrao Pblica como campo do conhecimento.
So Paulo: Mandacaru, 2004.

CAPTULO 3

Incorporando a crtica neutralidade da


tecnocincia ao campo da Administrao;
ou o que isso que hoje chamamos de
Cincia & Tecnologia?

Incorporando a crtica neutralidade da


tecnocincia ao campo da Administrao; ou
o que isso que hoje chamamos de Cincia &
Tecnologia?1

olitizar o ambiente da Administrao para tornar a Administrao


Poltica um vetor da melhoria das polticas pblicas demanda, entre
outras coisas, reforar seu campo de anlise e preocupao acerca do conhecimento tecnocientfico. Mais do que isso, supe explicitar o carter
no neutro, enviesado por valores e interesses do capital e a necessidade de
reprojet-lo na direo de uma sociedade mais justa. A resposta pergunta-ttulo se desenrola mediante argumento fundamentado num percurso
histrico, iniciado no momento de constituio do modo de produo capitalista e segue o processo de co-organizao engendrado pela tecnocincia
capitalista, e outro, com um vis analtico, que formula um conceito genrico de tecnocincia que, ao ser particularizado para denotar a que produzida no capitalismo, torna explcita a sua especificidade capitalista. guisa de
uma quase-provocao resolvida com o desenrolar do argumento, se questiona a dmarche de pesquisadores que, reclamando para a Administrao
um status cientfico, pretendem outorgar-lhe um carter neutro e universal.

1. Este captulo se apoia num contedo anteriormente publicado em DAGNINO, R.


Incorporando a crtica neutralidade da tecnocincia ao campo da Administrao;
ou o que isso que hoje chamamos de Cincia & Tecnologia?. Revista Brasileira de
Administrao Poltica. 5(2) p. 13-45, 2013.

Gesto Estratgica Pblica

90

Introduo
O objetivo deste trabalho, como seu ttulo indica, propor (o que envolve desconstruir e renovar) conceitos atinentes Administrao Poltica de
modo a permitir que ela cumpra sua finalidade de politizar o ambiente da
Administrao e melhorar as polticas pblicas.
Esperando poder contribuir com outros aspectos em mais trabalhos,
comeo tratando um tema que central em minhas preocupaes. E o fao
de modo radical, desconstruindo alguns mitos que cercam o conceito de
Cincia & Tecnologia (C&T), guiado pela pergunta-ttulo o que isso que
hoje chamamos de Cincia & Tecnologia?.
Para respond-la, vou expandir e aprofundar algumas ideias desenvolvidas em trabalhos prvios. Argumento que a hoje chamada C&T to-somente um conhecimento produzido sob a gide do capital com o objetivo
de assegurar a sua reproduo. Portanto, esse conhecimento ou conjunto
C&T, ou ainda o que passarei a chamar de tecnocincia deveria vir sempre
adjetivado pelo termo capitalista.
Uma dessas ideias a convergncia entre a produo acadmica (e tambm
a prtica poltica) de administradores e economistas sobre o tema. Ou, mais
precisamente, a internalizao, pelos primeiros, do instrumental analtico,
das avaliaes acerca do comportamento dos atores envolvidos com o desenvolvimento tecnocientfico e da tendncia que tem sido proposta pelos
ltimos, conhecida como Economia da Inovao. Algo que se verificou em
nosso pas no bojo de um processo mais generalizado ocorrido em nvel internacional e que abarcou outros olhares sobre os aspectos normativos desse
desenvolvimento, relacionados poltica de C&T.
No obstante a diferena entre as referncias disciplinares, o fato de surgirem
no interior da mesma viso da conjuntura internacional e, tambm, da mesma
matriz ideolgica que privilegia o mercado como ente regulador principal da relao entre a gerao de conhecimento tecnocientfico e a empresa, levou a uma
significativa convergncia das perspectivas desses dois tipos de profissionais.

Incorporando a crtica neutralidade da tecnocincia ao campo da Administrao

A difuso da Economia da Inovao deu-se de um modo to pervasivo,


convincente e apelativo que o argumento que sustenta passou a ser o novo
senso comum acerca daquela relao. Elemento indutor desse movimento
o fato de que, bem ao gosto enviesado dos administradores, ela adotou como
um dos seus embasamentos metodolgicos os estudos de caso de sucesso.
Suas lies e iluminaes fundamentam proposies que funcionam ao
mesmo tempo como direes de pesquisa da realidade observada, como
imagens de um futuro tendencialmente projetado pelos atores envolvidos em
funo do resultado esperado de suas aes, da idealizao de processos que
julgam ter ocorrido em outras latitudes e, tambm, como concluses provisrias que orientam a formulao de recomendaes de poltica. O que faz com
que os mbitos da pesquisa e do policy making se entrelacem, sinalizando suas
descobertas e diretivas, e gerando, por um lado, um processo de cooptao da
comunidade de pesquisa e, por outro, maior direcionalidade e aplicabilidade
dos resultados que se alcana.
A colocao do processo inovador que ocorre na empresa e das relaes
que se estabelecem entre ela e seu entorno como determinante da competitividade dos pases, num momento em que a globalizao neoliberal se
afirma com o nico e virtuoso caminho possvel para o desenvolvimento da
humanidade, informa um novo senso comum. Conforma-se a partir dele um
pensamento nico, uma proposta normativa para o conjunto das polticas
pblicas de um Estado gerencial que se pretende moderno e eficaz. E, no
seu mbito, um conjunto de conceitos, relaes, formas de entender e atuar
sobre a realidade social um marco analtico-conceitual e um conjunto metodolgico-operacional aparentemente abrangente, totalizador, universal e,
acima de tudo, neutro.
Um movimento semelhante, que j vinha ocorrendo h mais tempo, se
acentua, no por acaso, nesse perodo, no mbito da Administrao.
Mesmo uma anlise superficial do currculo dos cursos de Administrao
Pblica, inclusive dos mais recentemente criados, permite evidenciar a
adoo da ideia de existncia de uma Administrao Geral entendida

91

92

Gesto Estratgica Pblica

como neutra e capaz de atender tanto as empresas quanto o Estado como


diretriz para a sua concepo. Em vrios cursos, as disciplinas iniciais, denominadas Introduo Administrao, Teoria da Administrao etc., so de
fato um conjunto de ideias, princpios etc., que, embora derivados ou destilados da Administrao de Empresas so apresentados como portadores
de um contedo universal. comum a existncia de disciplinas com forte
carter empresarial, como Administrao da Produo, Gesto da Qualidade
etc., e de disciplinas que buscam implementar a denominada Nova Gesto
Pblica, como as que tratam das parcerias pblico-privado, projetos com o
Terceiro Setor, Responsabilidade Social Empresarial etc. Nota-se, tambm,
que disciplinas cujos nomes aludem a contedos prprios da gesto pblica
so ministradas mediante a utilizao de bibliografia orientada para a administrao de empresas, dando aos alunos a falsa impresso de que os conceitos e relaes so aplicveis ao ambiente pblico.
Uma das excees mais interessantes no quadro aqui traado o movimento em torno do conceito de Administrao Poltica liderado pelo professor
Reginaldo Souza Santos, da Escola de Administrao da Universidade Federal
da Bahia, desde o final dos anos 1990. Influenciou esse movimento a leitura
das obras consideradas como clssicos do campo da Administrao a partir da
perspectiva oferecida por economistas marxistas. Em que pese radicalidade
da crtica ideia do que aqui denominamos Administrao Geral por muitos
dos autores que integram a coletnea organizada por aquele professor (Souza,
2004), e pelo carter seminal que o movimento pode vir a representar num
processo de renovao como o que aqui defendo, considero que ela est ainda
marcada por uma viso de neutralidade da cincia que hoje criticada, inclusive, na esfera das cincias consideradas duras (Dagnino, 2008).
Segundo essa viso, que apesar de contrariar at mesmo a viso marxista
convencional (para no falar da liberal) crescentemente aceita, at mesmo
as cincias duras seriam influenciadas de modo quase irreversvel pelos valores e interesses predominantes no ambiente (e no prprio momento) em
que ocorre a sua produo. A menos que um processo de desconstruo e

Incorporando a crtica neutralidade da tecnocincia ao campo da Administrao

reconstruo (que naquele livro denomino Adequao Sociotcnica) seja


efetivado, o conhecimento tecnocientfico, desenvolvido segundo a lgica da
apropriao privada do excedente econmico, no poderia ser utilizado em
empreendimentos pautados por outra lgica, como a imposta pela propriedade coletiva dos meios de produo.
De fato, mesmo a viso contida na coletnea, aparentemente mais prxima quela que apresento, no consegue abandonar a ideia de que existiria
um contedo capaz de ser aplicado indistintamente a organizaes pblicas e privadas. Tomo como exemplo o texto de um dos autores da coletnea
(Frana Filho, 2004) no qual ele enuncia sua preferncia pelo subcampo dos
Estudos Organizacionais (integrariam o conjunto outros dois subcampos: as
Tcnicas Gerenciais e as reas Funcionais) e considera seriamente a opo
de que a Administrao deva ser tida como ideologia (e no como arte ou cincia), o que sem duvida uma postura promissora. No obstante, ao orientar sua reflexo para a controvrsia acerca de qual deveria ser o objeto da
Administrao (a gesto ou a organizao), e talvez angustiado em apresentar
uma soluo de compromisso, embora incremental, capaz de debilitar o vis
privado que apresentaria a Administrao, o autor no penetra no espao de
politizao que me parece conveniente para alcanar seu propsito.
no campo que acabo de delimitar com essa ltima considerao que se
situa este trabalho. O objetivo justamente contribuir para estabelecer um
dilogo entre essas duas abordagens crticas da Administrao Poltica e do
que chamo de Adequao Sociotcnica que leve concepo de uma sntese
capaz de conformar um novo marco analtico-conceitual adequado para a
construo de uma sociedade melhor.
A ideia de que para incorporar conceitos relacionados ao campo dos
Estudos Sociais da C&T Administrao Poltica conveniente comear por
responder pergunta-ttulo do trabalho (o que isso que hoje chamamos de
Cincia & Tecnologia? ) a linha condutora de seu desenvolvimento.
A argumentao se d mediante dois percursos at certo ponto independentes. O primeiro, de natureza histrica, focaliza o momento de constituio

93

Gesto Estratgica Pblica

94

do modo de produo capitalista e o processo de co-organizao atravs do


qual se engendra a tecnocincia capitalista. O segundo percurso busca fundamentar o argumento com um vis analtico mediante a formulao de um
conceito genrico de tecnocincia que, ao ser particularizado para denotar o
conhecimento produzido no capitalismo, torna explcita a sua especificidade
capitalista. Antes de iniciar o leitor a esses dois percursos, pareceu conveniente
justificar por que me dispus a tentar responder pergunta que d ttulo ao texto.

Justificativa
Este trabalho motivado por uma insatisfao acerca dos termos
cincia e tecnologia que representam os objetos cognitivos com os quais
venho trabalhando h dcadas. Ao longo dessa trajetria, fui conjeturando
objees, algumas das quais j expressadas, principalmente em Dagnino
(1978, 2008, 2009 e 2010a e b).
H muito tempo, como aluno da Escola de Engenharia, me incomodava o conceito de tecnologia: a tecnologia a aplicao da cincia (a verdade que avana) para produzir mais, melhor, mais barato, e beneficiar a
sociedade.
A histria que meus professores contavam para explicar esses dois conceitos era mais ou menos assim:
A cincia avana sempre, inexoravelmente, desde que o Homem, intrinsecamente curioso, se encontrou com uma natureza infinitamente bela.
Alguns at romanceavam dizendo que a cincia era a filha desse casamento e, portanto, era bela como a me e curiosa como o pai.
O Homem produz a cincia buscando a verdade que est na natureza (que perfeita e intrinsecamente verdadeira) apoiado no mtodo. Ao
faz-lo, ele descobre a lgica imanente da natureza. A lgica da natureza
, tambm, a da Cincia, que dela se apropria e se conforma como algo
igualmente bom e orientado verdade e perfeio. Essa lgica a que o
Homem deve buscar aplicar para alcanar uma sociedade melhor.

Incorporando a crtica neutralidade da tecnocincia ao campo da Administrao

Ademais, a cincia, por ser verdadeira e boa, faz com que a tecnologia,
que resulta de sua aplicao, maximize a eficincia e possa assim servir
melhor sociedade. Afinal, o Homem era movido por uma vontade natural de diminuir o tempo de trabalho necessrio para obter um produto,
seja para dispor de mais tempo livre, seja para envolver-se com outros
processos de trabalho.
Nossos professores diziam tambm que a sociedade, por razes externas
ao mundo da cincia e da tecnologia, s vezes, usa essa tecnologia para o
mal... E a enorme eficincia da tecnologia (naquela poca vivamos sob o
espectro de uma guerra nuclear) pode causar o mal quando usada de modo
incorreto, sem tica, sem humanidade. E assim, para que a Cincia e a
Tecnologia no fossem usadas para o mal, ns, que estvamos aprendendo
a domin-las deveramos nos guiar pela tica. Da mesma forma que a cincia deveria se guiar pelo mtodo, e a tecnologia pela eficincia, a sociedade
deveria guiar-se pela tica.
Finalmente, diziam que como o impacto da Cincia e da Tecnologia na
sociedade inevitvel, esta deve adaptar-se primeira para aproveitar todo
o seu potencial positivo.
Mas isso tudo parecia irrealista porque eu j estava descobrindo, lendo
sobre histria, que aquilo que se denomina tecnologia no a aplicao do
que se conhece como cincia. E que havia muitos exemplos de partes da
Cincia que explicavam o funcionamento de uma mquina tinham aparecido bem depois da mquina mesma e da Tecnologia que tinha sido usada
para constru-la.
E a histria parecia tambm mistificadora. Eu j estava descobrindo, lendo
sobre o marxismo, que o que se denomina tecnologia no estava levando a
que se produzisse mais, melhor, mais barato, para beneficiar a sociedade. Eu j
sabia que o capitalista, proprietrio dos meios de produo, para se apropriar
de uma parcela maior do valor da mercadoria que o trabalhador fabricava
tinha que reduzir o tempo de trabalho socialmente necessrio para produzi-la e era para aumentar a mais-valia relativa e o seu lucro que introduzia a tec-

95

96

Gesto Estratgica Pblica

nologia. Parecia convincente a explicao que dava o marxismo para o rpido


desenvolvimento da tecnologia no capitalismo. Eu o estava presenciando e
era razovel a ideia de que ele fosse o resultado do interesse dos empresrios
em elevar a produtividade do trabalho passvel de ser apropriada por eles, em
funo da existncia de um Estado que legalizava essa apropriao.
Mas, ao mesmo tempo, havia uma parte da histria que o marxismo que
eu aprendia no questionava. Era aquela do desenvolvimento inexoravelmente das foras produtivas que, depois de estarem durante algum tempo
sintonizadas com as relaes sociais de produo capitalistas comeavam a
se chocar com elas e terminavam por gerar as condies para que a revoluo acendida pela fasca da conscincia da classe trabalhadora permitisse
o passo ao socialismo.
verdade que no me convencia a viso otimista dos meus professores
positivistas, liberais e conservadores que C&T eram cones da modernidade
e do progresso, produzidas em busca da verdade e da eficincia e que, submetidas ao controle externo e a posteriori da tica, poderiam ser usadas para satisfazer infinitas necessidades da sociedade.
Mas tambm no me convencia quela outra, igualmente otimista, dos que
me iniciavam no marxismo. Eles esvaziavam o questionamento tecnolgico
que eu j fazia maneira como nos ensinavam Engenharia subsumindo-o
no plano estritamente poltico. A ideia de que C&T eram elementos centrais
das foras produtivas que, apesar de estarem momentaneamente colocadas
a servio do capital, moldam e empurram inexoravelmente a sociedade mediante exigncias de eficincia e progresso que elas prprias estabelecem. E
que embora elas sejam opressoras, amanh, quando apropriadas pela classe
trabalhadora, a liberariam e a conduziriam ao socialismo.
Mas essas questes seguiam me preocupando, ficaram como um pano
de fundo enquanto passei a me dedicar, h trs dcadas, no a trabalhar
com cincia ou com e tecnologia, mas sobre cincia e tecnologia.
Seguia rejeitando conceitos que no me convenciam e pareciam provir de
outras manifestaes de senso comum relacionadas Tecnologia. Por isso,

Incorporando a crtica neutralidade da tecnocincia ao campo da Administrao

no reconheo como vlidas expresses como alta tecnologia, tecnologia


de ponta ou tecnologia baseada em conhecimento. Simplesmente porque,
talvez ao contrrio dos que aceitam essas expresses, no consigo imaginar
como seria uma tecnologia baixa, rombuda ou que no esteja baseada em
conhecimento.
O mesmo ocorre em relao distino entre tecnologias intensivas
em trabalho ou em capital ou quela que prope a ainda mais ingnua
ou (ideologicamente) dissimulada separao entre tecnologia avanada
e atrasada.
Tampouco concordo com a distino entre tecnologia empurrada pela cincia e puxada pela demanda, ou classificaes como, por
exemplo, a que decorre da taxonomia de setores industriais com base em
escala, em cincia etc. proposta por Pavitt (1984). Tambm no aceito
a ideia de transferncia, ou difuso de tecnologia, uma vez que cada
vez que ocorre a aplicao de conhecimento (qualquer que seja sua natureza) para modificar um processo de trabalho se tem como resultado
uma nova tecnocincia.
A distino que tenho proposto entre formas tecnolgicas hardware,
orgware (modo de organizao do processo de trabalho) e software (modelos mentais criados para conceber e viabilizar as outras duas formas) faz
aumentar o rudo que, semelhana da taxonomia dos animais da enciclopdia chinesa, envolve a babel conceitual da tecnocincia.
Ingressando num terreno no passado bem trilhado pelos estudiosos
latino-americanos, tambm no parece til para meu objetivo a distino
entre tecnologia nacional, autctone, endgena, e estrangeira, importada ou exgena.
Mas em relao distino entre cincia e tecnologia, algo tambm
passou a me incomodar h cerca de uma dcada. Eu estava percebendo
cada vez mais claramente que a cincia e a tecnologia estavam se convertendo em objetos inseparveis e suas atividades, quase indistinguveis. Era cada
vez mais difcil saber se os que trabalhavam num laboratrio de Pesquisa e

97

98

Gesto Estratgica Pblica

Desenvolvimento (P&D) de uma multinacional estavam fazendo cincia ou


desenvolvendo tecnologia. E se o que faziam os pesquisadores na universidade dos pases avanados era muito diferente. Eu percebia que a imagem
da cincia que meus colegas das cincias duras faziam de uma atividade
de indivduos isolados em busca da verdade, sem interesses alm dos cognitivos, no se coadunava com a realidade que eu estava presenciando.
O que eu via era uma tecnocincia sendo motorizada pelas grandes
potncias, lutando pela hegemonia mundial e suas gigantescas multinacionais que fabricavam o consumismo exacerbado e promoviam o obsoletismo planejado. E foi a partir desse problema que comecei a usar o
conceito de tecnocincia.
A ideia de tecnocincia que vou tratar aqui um animal (me refiro
aqui a pouco til, e por isso mesmo muito interessante, classificao dos
animais que Borges [1999] disse ter encontrado numa antiga enciclopdia
chinesa) que no pode ser associada a nenhuma daquelas taxonomias ou
no se enquadra em nenhum dos tipos que essas classificaes incomensurveis propem. Mas, o conceito de tecnocincia que vou desenvolver deve
ser tal que permita seu enquadramento em qualquer uma delas sem que isto
implique perda de suas caractersticas.
O conceito de tecnocincia parte de uma ideia simples, que reconhece de
modo pragmtico e ideologicamente orientado a intencionalidade poltica
das aes humanas. De acordo com ela, a tecnocincia capitalista visa reproduo do capital. E por isso que passa por cima ou cruza ortogonalmente,
transcendendo, as classificaes usuais que apontei anteriormente. Significa que
ela pode ser classificada por aqueles que preferem as taxonomias citadas como
pertencendo a qualquer um dos tipos que elas propem como excludentes.
Finalmente, para terminar esta justificativa em forma de um racconto de
minha relao com a C&T chego aos dias atuais.
Preocupa-me a constatao da fragilidade analtico-conceitual com que
se tem abordado a questo do desenvolvimento de tecnologias alternativas
tecnologia convencional (produzida pela e para a empresa privada) e adequa-

Incorporando a crtica neutralidade da tecnocincia ao campo da Administrao

da ao que se tem denominado, em nosso meio, de empreendimentos solidrios. uma das dificuldades enfrentadas pelos que de uma perspectiva acadmica se alinham com os movimentos sociais que buscam a incluso social
para tratar esse tema. Essa dificuldade no tem permitido a concepo de
um conjunto de indicaes de carter sociotcnico alternativo ao atualmente
hegemnico capaz de viabilizar esse objetivo. E que, em consequncia, no se
disponha de uma planilha de clculo capaz de orientar as aes de desenvolvimento tecnocientfico dos atores envolvidos com esses empreendimentos: gestores das polticas sociais e de Cincia e Tecnologia (C&T), professores
e alunos que atuam nas incubadoras de cooperativas, tcnicos de institutos de
pesquisa, trabalhadores etc. A isso, tambm, se deve a elaborao deste texto.

O percurso histrico
Os processos que conformam a tecnocincia capitalista sero descritos
a partir de idealizaes sobre como se teriam desenvolvido as trajetrias
histricas esquematizadas segundo uma perspectiva marxista. A
apresentao que se faz a seguir, neste caso do processo de transio de uma
economia no capitalista (ou feudal, segundo a viso mais aceita) para a capitalista, uma sistematizao nada original, breve, grosseira, e enviesada
pelo propsito deste trabalho de fragmentos daquilo que sobre ele pode
ser entendido a partir dessa perspectiva.
Em paralelo acumulao originria que levou concentrao da
posse da terra e ao surgimento de uma classe social cuja sobrevivncia
dependia da venda de sua fora de trabalho para a classe proprietria dos
meios de produo, ocorreu a concentrao do conhecimento produtivo
antes difundido na populao.
A sociedade capitalista se diferencia de regimes de produo anteriores
por se basear na convivncia conflituosa de proprietrios dos meios de produo, de um lado, e vendedores de fora de trabalho, do outro. uma sociedade pautada na reproduo todos os dias, de forma naturalizada de

99

100

Gesto Estratgica Pblica

uma relao social de produo antagnica e desigual entre compradores e


vendedores de fora de trabalho. Estes ltimos por terem o acesso aos meios
de produo (que permitiriam auferir a totalidade do valor do trabalho que
incorporam s mercadorias que produzem) vedado pelo contrato social capitalista vigente. Nessa sociedade que se constitui no noroeste do mundo, o
propsito de garantir, naturalizar e pacificar essa situao de explorao,
engendra um terceiro ator: o Estado capitalista, que tem como objetivo primordial a reproduo dessa relao social de produo. O mais das vezes,
evidente, em benefcio da classe dominante: os proprietrios dos meios de
produo que se beneficiam da situao.
Essa sociedade se caracteriza, tambm e cada vez mais, por uma tendncia propriedade privada do conhecimento. Se analisarmos a transio do
feudalismo para o capitalismo, possvel observar como nesse perodo da
histria ocorre uma crescente apropriao privada da terra, dos meios de
produo e do excedente econmico e, tambm, uma cada vez maior apropriao privada do conhecimento.
O capitalismo traz consigo a possibilidade de que o trabalhador direto,
que j no sofre violncia fsica no ambiente da produo (pelo menos
como ocorria nos regimes escravocratas), adquira a conscincia de que a
forma como produz j no pode ser controlada por ele. Isso se d quando
ele percebe que, embora no sofra coero fsica, existe um controle a ele
externo. Uma perspectiva analtica, ainda que no necessariamente histrica, nos permite imaginar que no longo perodo que medeia a transio
do feudalismo para o capitalismo, uma pessoa o capitalista passou a
ser responsvel pela segmentao e hierarquizao do processo de trabalho que os antecessores do trabalhador direto, individual ou coletivamente, controlavam desde a fase de concepo do produto ou processo at a
de determinao do destino do que era produzido. Essa subordinao se
materializa cada vez mais em mquinas e normas de produo.
Enquanto a forma de produzir tpica do feudalismo marcada pela intermediao de uma relao de poder coercitivo que se manifesta como tal

Incorporando a crtica neutralidade da tecnocincia ao campo da Administrao

101

no ambiente da produo, a correspondente ao capitalismo baseada na


contratao de um trabalhador duplamente livre, como enfatiza Marx. Livre
dos meios de produo que no mais lhe pertenciam e livre para vender sua
forca de trabalho para quem quisesse.
Durante certo tempo, essa forma (capitalista) de controlar o trabalho do
produtor direto era uma alternativa (nova) quelas ento existentes. No
apenas ao feudalismo, mas tambm s que hoje chamaramos autogestionrias (associativas, solidrias ou cooperativas). Ela s pde se impor mediante uma coero que no se manifestava, como ocorria em momentos
histricos anteriores, no ambiente da produo. Ela se situava no contexto
externo a esse ambiente.
O processo tipicamente capitalista que implicou a expropriao do conhecimento do trabalhador individual pode ser ilustrado pensando nos ofcios que, passados de gerao em gerao, ao longo do tempo haviam dado
origem aos sobrenomes das famlias. Daquele Schumacher, cujos avs ou
bisavs sabiam fazer um sapato desde a concepo do design at a ltima
costura, ou do Smith cuja famlia de ferreiros desde h muito trabalhava
com o metal, ou do Taylor que fazia roupas. As pessoas conheciam esses
ofcios, que at ento lhes permitia seguir subsistindo em uma economia
ainda no monetizada e assalariada, se veem privadas desse saber.
O desenvolvimento do capitalismo faz com que esse conhecimento, antes propriedade do indivduo ou de coletivos de produtores diretos,
passe, pouco a pouco, a ser codificado, sistematizado e privatizado. O neto
do sapateiro, ainda que possua o sobrenome Schumacher, j no sabe fazer
sapatos. Ele foi convertido num operrio especializado e mais eficiente
(para o dono dos meios de produo, claro) que s sabe furar o couro, que
algum cortou para outro costurar. Depois da introduo da maquinaria
possibilitada pela segmentao do trabalho, ir operar a furadeira, primeiro
a vapor e depois eltrica, que junto com muitas outras mquinas encadeadas dar a impresso de que so elas, e no os trabalhadores, as responsveis
pela gerao do valor incorporado s mercadorias.

102

Gesto Estratgica Pblica

A expropriao do conhecimento do trabalhador direto, que abrangia


sem distino desde a concepo do produto (o que passou a chamar-se
trabalho intelectual) at a produo de todos os seus detalhes (trabalho
manual), foi possibilitada pela segmentao e hierarquizao do processo
de trabalho que permitiu sujeit-lo ao controle capitalista e incrementar o
ritmo do trabalho (extrair mais-valia relativa).
possvel argumentar que a separao estrita, generalizada, sacramentada,
e sem retorno entre trabalho intelectual e manual tem muito a ver com a
sucesso, fabricada pelo capitalismo, de territrios, hoje separados ainda que
fronteirios, que vo da arte cincia, passando pelo artesanato, pelo que se
conhece como tcnica e tecnologia.
Ao longo desse processo histrico, o capitalista que j era temido por
concentrar a propriedade dos meios de produo torna-se, decorridas
vrias geraes, respeitado: sem o seu saber a produo e o salrio do
trabalhador no existiriam. Passa a ocorrer uma crescente naturalizao da
monopolizao do conhecimento.
Tambm parece ser possvel argumentar que foi quando o sapato produzido como mercadoria sntese de valor de uso e valor de troca para
um mercado que passava a exigir um couro mais macio, colorido, flexvel,
que tenha se iniciado a especializao do conhecimento. Estava inaugurada a indstria qumica. Agora, separada da de sapatos, ela iria desenvolver
um conhecimento especfico: a qumica dos couros. E, dado que isso deveria ser feito de forma econmica e confivel, inventou-se o laboratrio. Ali
se testava em pequena escala e em condies controladas, o que iria seguir
um processo sistemtico de scaling up que conduziria, evitando o alto custo
associado tentativa-e-erro, s inovaes pretendidas produo.
A crescente separao entre conhecimento cientfico e tecnolgico
e sua segmentao interna teria ento ocorrido devido s demandas cognitivas associadas produo. Elas contriburam tambm para assegurar
a hegemonia do capital conforme o aumento do volume de produo e do
tamanho das plantas, motorizada pela propenso do capitalista para au-

Incorporando a crtica neutralidade da tecnocincia ao campo da Administrao

103

mentar sua massa de lucro (apesar de manter a taxa de lucro constante) a


tornava, devido a questes de escala e de custo, cada vez menos acessvel
ao pequeno produtor; seja uma pequena empresa privada ou um coletivo
agrupado numa cooperativa.
O fato de os processos de gerao de conhecimento se sujeitarem, desde
o surgimento do capitalismo, ao imperativo da maximizao do lucro e da
reproduo ampliada do capital, que exige cada vez mais a apropriao privada do conhecimento, torna suas caractersticas obscurecidas e naturalizadas. A explorao capitalista no aparece, ela no visvel e identificvel,
no processo de produo do conhecimento (capitalista); muito menos no
conhecimento em si mesmo.
E, por isso, tambm no se explicita a possibilidade de que outro conhecimento (no capitalista) possa existir. Assim, o conhecimento, sobretudo
o denominado cientfico, aquele que persegue incessantemente a verdade,
passa a ser entendido como nico e universal. No importa o quo impregnado pelos interesses capitalistas e pelos valores eurocntricos (o que, pelo
menos no incio do processo de expanso do capitalismo, no muito diferente) esteja esse conhecimento cientfico.
No que respeita ao mbito tecnolgico, do qual se destaca paulatinamente
o cientfico, ocupa o lugar da verdade, o mito da eficincia. E no terceiro
mbito, o da produo, que anteriormente formava com os outros dois uma
totalidade submetida vontade (valores e interesses) dos produtores diretos,
mas que agora o que mais explicitamente concentra o interesse econmico
do capitalista, surge outro mito; o da produtividade. Associado ao anterior
a ponto de poder ser entendido como uma particularizao, para o recurso
fora de trabalho, daquilo que genericamente vale para todos, ele se converte
no critrio e no padro de eficincia da produo capitalista.
Conforme se expande o modo capitalista tambm se generaliza (e, mais
do que isto, se impe) a maneira de produzir capitalista. Aquela que subordina os interesses do produtor direto que antes possua os meios de produo com que trabalhava (e que constitua a maioria da populao) busca

104

Gesto Estratgica Pblica

do lucro do capitalista. Essa maneira de produzir transforma a relao que


os homens tinham entre si e com a natureza. Certas coisas materiais e
imateriais, naturais ou produzidas pelo Homem, relaes sociais e as instituies que as legitimavam etc. passam a ser valorizadas enquanto outras
perdem o valor que antes possuam com respeito esfera da produo dos
bens e servios (que a que concentra minha ateno) que satisfaziam as
necessidades da sociedade. O exemplo mais simples e conhecido talvez seja
o de um minrio que, embora sempre tenha existido na natureza, passa a
ter valor econmico quando uma mudana tecnolgica, provocada, claro,
por um interesse econmico, torna vivel a sua extrao. Outro situado
num plano bem distinto o da docilidade ou lealdade de um empregado
quando o patro adota um sistema de organizao da fora de trabalho que
traz internalizada a coero. Outro ainda, mas no sentido inverso o que
vem ocorrendo com o lixo domstico que passa a ter valor econmico ou
com os crditos de carbono.
O modo capitalista de produzir, num processo sutil que tende a passar to
despercebido a ponto de parecer natural, inevitvel, legtimo e racional, engendra, atravs de um processo de co-organizao ou auto-organizao o seu prprio critrio de eficincia valorizando algumas coisas e desvalorizando outras.
Apesar de muito distinta, como era de se esperar, daquela eficincia que
possua o produtor direto no submetido lgica do capital que passa a lhe
obrigar a vender sua fora de trabalho, ela tambm se torna universal. No
h diferena, nesse sentido, em relao a tantos outros construtos epistemolgicos, noes, ideias etc. que vo se alterando conforme transcorria
aquele processo de co-organizao.
Tem atuado de modo extremamente eficaz para legitimar esse conceito de eficincia que transforma em externalidades os custos associados ao
uso da natureza com o propsito de viabilizar a acumulao capitalista a
sntese cosmognica judaico-crist, que para os efeitos desta anlise se
confunde com a eurocntrica, que o capitalismo engendrou. De fato, ao
contrrio de tantas outras, originadas no velho e no novo mundo, que

Incorporando a crtica neutralidade da tecnocincia ao campo da Administrao

105

viam o Homem como um ser integrado na natureza, cujo bem-estar dependia de sua capacidade de com ela viver em comunho, essa cosmogonia o entendia como um filho privilegiado de um deus que o havia criado
a sua imagem e semelhana. E que, por isso, era superior a todos os outros
seres animados e inanimados tambm criados por ele. E que, finalmente,
estava autorizado a explorar a natureza para satisfazer suas necessidades
e, mais do que isto, seus desejos e caprichos.
Muitos filsofos, desde Plato, tm tentado mostrar que no somos
como outros animais, que vivem explorando o mundo com o olfato, meio
s cegas. Essa antiga crena que vem do platonismo e do cristianismo foi
renovada pelo iluminismo quando sustentou que os humanos no pertencem ao mundo natural e que a humanidade poderia se livrar dos limites que
cercam todas as outras espcies animais. E, desde o seu surgimento como
tal, a tecnocincia tem sido usada para respaldar a ideia fantasiosa de que
os humanos so diferentes de todos os outros animais e que possuem uma
habilidade excepcional para entender o mundo (GAY, 2006: 72).
Ao contribuir para fortalecer o antropocentrismo, este trao caracterstico da nossa cultura, a tecnocincia nos encoraja a crer que somos diferentes (e superiores) de qualquer outro animal. De que podemos entender o
mundo natural e, por isso, conquistar o direito de curv-lo nossa vontade.
Essa formulao, profundamente arraigada na cultura judaico-crist foi
incorporada ao pensamento e prxis socialista. A concepo da natureza
como inimiga do homem porque o condenava extino e que o nico projeto humano de valor era uma luta titnica pela imortalidade apoiada na tecnocincia era aceita por muitos dos intelectuais que moldaram o socialismo
sovitico. Consolida-se ao longo do processo de construo do socialismo
sovitico a ideia de que o homem estava destinado a ter domnio sobre a natureza e que a tecnologia poderia emancipar a humanidade da prpria Terra.
E fica impregnado no sentido comum daqueles que, defendendo o ideal do
socialismo, eram levados a aceitar o que se veiculava como correto na experincia do socialismo real, a ideia de que a humanidade era a espcie escolhida,

106

Gesto Estratgica Pblica

destinada a conquistar a Terra e derrotar a mortalidade (GAY, 2006:153).


No plano cognitivo, uma consequncia dessa concepo, derivada da
no problematizao dos custos associados ao uso da natureza, foi a no
necessidade de desenvolver conhecimentos cientfico-tecnolgicos (parmetros, relaes, variveis, modelos, algoritmos) capazes de possibilitar sua
considerao no ambiente da produo de bens e servios. Como usual
em processos de coorganizao, inclusive neste, causa e efeito se confundem. A inexistncia de conhecimentos consequncia da no problematizao e, ao mesmo tempo, causa da impossibilidade de, problematizando a
questo dos custos associados ao uso da natureza para viabilizar a acumulao capitalista, evitar a degradao ambiental em curso.
Uma leitura econmica dessa concepo conduz externalidade. Como
para todos os efeitos prticos os custos associados ao uso da natureza eram
inexistentes, irrelevantes ou imensurveis, associ-los ideia de externalidades era absolutamente normal e legtimo. Maximizar a produo em funo
dos recursos escassos ou custosos, segundo o critrio capitalista, ainda que
implicasse uso intensivo e predatrio de outros, que para todos os efeitos no
envolviam custos econmicos mensurveis, era um comportamento tido
como racional.
A eficincia capitalista, ao converter em externalidades o que as sociedades anteriores entendiam e valoravam como custos inerentes produo, mas que deveriam ser controlados em benefcio da manuteno do
ecossistema que proporciona os recursos que ela emprega, leva inevitavelmente degradao ambiental. Pode-se dizer, inclusive, que uma parte
considervel da riqueza acumulada pelas classes proprietrias decorre da
apropriao e uso intensivo e predatrio de recursos naturais que ela realizou em detrimento da oportunidade de vida de outros seres vivos, humanos e no humanos.
No que respeita ao terceiro mito, aquele que incide diretamente no
mbito da produo, o da produtividade, necessrio salientar como ele
agrava, particularizando, as consequncias do anterior, da eficincia. De

Incorporando a crtica neutralidade da tecnocincia ao campo da Administrao

107

fato, se o mito da eficincia atinge o conjunto da populao (e das geraes


futuras), o da produtividade, por se referir a um recurso particular, a fora
de trabalho, afeta em particular a classe trabalhadora. Maximizar a produo em funo do custo do trabalho vivo, um recurso de utilizao incmoda, por poder reivindicar e reagir, tambm um comportamento racional.
Novamente, neste caso, no importa lgica capitalista que o modo como
se utiliza a fora de trabalho ameace a reproduo do sistema em que esta
est inserida e que possa implicar na sua degradao.
Vale aqui ressaltar duas particularidades, dramticas, diga-se de passagem, do recurso fora de trabalho. A primeira, que sua degradao, por
ser a contrapartida de um aumento do lucro capitalista, encontra-se ideologicamente blindada e no percebida como tal; pelo contrrio, vista e
justificada como uma condio do progresso econmico. Na verdade, usar
a fora de trabalho dessa maneira abusiva um modo de, tornando abundante este recurso pela via da manuteno de um exrcito industrial de
reserva, diminuir ainda mais o seu preo. H que observar, nesse sentido,
como a classe dominante e seus meios de comunicao tm logrado conscientizar a opinio pblica em torno da degradao ambiental enquanto a
degradao do recurso fora de trabalho passa despercebida.
A segunda particularidade que ao contrrio do que ocorre em relao
aos recursos naturais, o ponto de ruptura do recurso fora de trabalho
no uma caracterstica intrnseca e natural e sim ideolgica, social e politicamente determinada. Em consequncia, essa degradao pode chegar a
nveis que, no caso dos recursos naturais, configurariam situaes de no
retorno ou colapso sistmico.
Aproximando-se do final desta extensa digresso, interessante fazer
um contraponto ao que expressei acima a respeito da trajetria que teria
seguido, ao longo do processo de transio do feudalismo para o capitalismo, a conformao da matriz tecnocientfica deste modo de produo
mostrando uma perspectiva distinta da que informa os pargrafos anteriores. O conhecido ambientalista indiano, Claude Alvares (2000:55), assim se

108

Gesto Estratgica Pblica

expressa a respeito da tecnocincia que chamo capitalista e que ele denomina o projeto ideolgico europeu [...] conhecido como cincia moderna:
Todo imprio intolerante e gera violncia. A arrogncia da cincia
com respeito sua epistemologia levou-a a substituir, pelo seu prprio
conhecimento, qualquer outra forma de saber alternativo, impondo
natureza processos novos e artificiais. Como era de se esperar, esse
exerccio gerou uma violncia endmica e o permanente e muitos
sofrimentos, proporo que as percepes da cincia moderna se
intrometeram abrupta e inadequadamente nos sistemas naturais. Assim, da mesma forma que, para abrir espao para sua prpria gente, os
europeus mataram milhes de ndios norte e sul-americanos e outras
populaes indgenas de outras regies, e assim como sua medicina
eliminou outros tipos de medicina, e suas sementes desalojaram outras sementes, assim tambm seu projeto ideolgico, conhecido como
cincia moderna, tentou ridicularizar e eliminar todas as outras formas de ver, de fazer e de possuir (grifo meu).

Ainda com o objetivo de ilustrar como a partir de uma perspectiva


tambm bastante distinta da que defendo, reproduzo a seguir o pensamento de John Gray (2006) em Cachorros de Palha; um livro que desde a sua
publicao em 2002 vem sendo considerado como uma sntese brilhante
dos argumentos levantados pelas correntes crticas ao cientificismo.
Tentando responder a pergunta de Por que a humanidade nunca poder
dominar a tecnologia, ele afirma que Humanidade no existe. Existem
apenas homens impulsionados por necessidades e iluses conflituosas e
sujeitos a todo tipo de condies debilitantes da vontade e do julgamento Gray (2006: 28). E segue escrevendo que embora os fundamentalistas
cientficos afirmem que a cincia a busca desinteressada da verdade, representar a cincia dessa forma ignorar as necessidades humanas s quais
ela serve (idem: 35). Em outra passagem, vai mais alm ao afirmar que:
A cincia nunca ser usada prioritariamente para a busca da verdade ou para aprimorar a vida humana. Os usos do conhecimento

Incorporando a crtica neutralidade da tecnocincia ao campo da Administrao

109

sero sempre instveis e corrompidos como so os prprios humanos. Os humanos usam o que sabem para satisfazer suas necessidades mais urgentes mesmo que o resultado seja a runa (idem: 44).

Buscando explicar o prestgio que alcanou a cincia (e a tecnologia) na


atualidade, ele escreve que Hoje apenas a cincia apoia o mito do progresso e
se as pessoas se agarram esperana do progresso no tanto por uma crena
genuna, mas pelo medo do que possa a advir se abrirem mo dela (idem: 35).
Credita esse prestgio tambm ao fato de que os projetos polticos do sculo 20
falharam ou ficaram muito aqum do que haviam prometido e que, em contrapartida, os resultados da cincia (e da tecnologia) so diariamente experimentados e confirmados cada vez que compramos um novo aparelho eletrnico
ou usamos um novo medicamento. E conclui afirmando: A cincia nos d um
senso de progresso que a vida, a tica e a vida poltica no podem dar.
Num sentido oposto, ele procura explicar como a viso dominante a
respeito da cincia (e da tecnologia) capaz de deslegitimar vises alternativas. A cincia tem o poder de silenciar hereges. Segundo ele, a cincia
, hoje, a nunca expresso que pode reivindicar autoridade. Como a igreja
no passado, ela tem o poder de destruir ou marginalizar pensadores independentes! (idem: 35). E isso, sutilmente, sem estabelecer a priori padres
muito rgidos. Ao censurar pensadores que se afastam excessivamente dos
paradigmas correntes, ela alimenta a iluso de que existe apenas uma a
nica viso de mundo legtima.
Num outro contexto, e retomando a analogia entre cincia e religio
colocada por outros autores, Gray afirma que:
Hoje, para a maioria da humanidade, a cincia e a tecnologia so a
materializao de milagre, mistrio e autoridade. A cincia promete que as mais antigas fantasias humanas sero finalmente realizadas. Como o cristianismo no passado, o moderno culto da cincia vive da esperana de milagres. Mas pensar que a cincia pode
transformar a sorte humana acreditar em magia (idem:139).

110

Gesto Estratgica Pblica

E completa dizendo: A cincia um lugar onde nos refugiamos da


incerteza. Ela nos promete em alguma medida produzir o milagre de nos
livrar de pensar, enquanto as igrejas passaram a ser lugares de proteo e refgio para as dvidas. (idem:36). Concluindo esta incurso no pensamento
crtico no marxista sobre a tecnocincia, reproduzo uma provocativa frase
de Gray a respeito da comunidade de pesquisa:
Como os cristos dos tempos antigos, os cientistas esto presos s
malhas do poder; lutam para sobreviver e ter sucesso; suas vises
de mundo so um amontoado de crenas convencionais. A cincia
no pode trazer milagre, mistrios e autoridade para a humanidade, quando mais no seja porque como no caso daqueles que
serviram para a igreja no passado seus servos so extremamente
humanos (idem: 141).

Para encerrar essa caricatura acerca de como o desenvolvimento do capitalismo condicionou o que temos chamado de cincia e tecnologia, fao
duas consideraes.
A primeira aproveita a deixa da ltima citao de Gray, para lembrar a
contribuio inestimvel que deram as elites ilustradas situadas nos espaos
onde se produzia e cultuava o saber para legitimar pela via ideolgica o
processo atravs do qual o conhecimento cientfico capitalista logrou impor
sua verdade. Processo que demandou, inclusive, fazer desaparecer aqueles que produziam as sociedades antes existentes, o que era compartilhado
quase sem exceo pelos seus integrantes.
Apenas para lembrar, uma vez que isso j foi abordado antes, neste e
em outros trabalhos (Dagnino, 2008) o processo de coero entranhado na
trajetria do conhecimento tecnolgico foi bem menos sutil.
A segunda considerao nos traz de volta ao presente para nos darmos
conta de como esse processo, que muito antigo, vem se radicalizando a
ponto de que hoje 70% das pesquisas do mundo so feitas em empresas (e
50% nas transnacionais). E, tambm, de como a associao de dos termos

Incorporando a crtica neutralidade da tecnocincia ao campo da Administrao

111

cincia e tecnologia cada vez menos apropriada para fazer referncia


ao conhecimento que essa pesquisa produz. O conceito de tecnocincia
parece mais adequado. Dentre outros motivos, porque no apenas no
plano da prtica concreta que a distino entre eles se mostra cada vez
mais sutil: hoje os pases de capitalismo avanado no fazem mais poltica
cientfica e tecnolgica, mas sim poltica de tecnocincia; claro que em
benefcio das empresas.
O corte espacial cincia se faz na universidade e tecnologia se faz nas
empresas j no tem sentido. As universidades realizam desenvolvimento tecnolgico, e as empresas fazem pesquisa cientfica. Uma das empresas
importantes do setor de informtica j teve dez prmios Nobel na sua folha
de pagamento se dedicando a fazer pesquisa. Isso nos faz revisar a distino
entre a cincia e a tecnologia, e dizer que a tecnologia cincia aplicada,
ou que a cincia precede a tecnologia, ou que a cincia pode ser utilizada,
como tecnologia, para o bem ou para o mal.
O corte temporal tampouco sobrevive. No passado, as ideias novas demoravam muito tempo para chegar ao mercado; as invenes tardavam
para se transformar em inovaes. Atualmente, no entanto, esse tempo vem
se reduzindo a ponto de que hoje somente as regulaes como as que estabelecem o Departamento de Sade norte-americano, que exige que uma
nova molcula seja testada durante um perodo retardando sua entrada no
mercado farmacutico fazem com que as invenes no se transformem
mais rpido em inovaes.
Segui um caminho partindo da suposio que os cortes espacial e temporal um dia existiram para mostrar que hoje j no so vlidos. E que
hora de passarmos a entender a dinmica de produo do conhecimento
do capitalismo atual, cada vez mais, como produo de tecnocincia. Na
realidade, tal como indicado anteriormente, a separao entre os conhecimentos denominados cientficos dos tecnolgicos improcedente e s foi
instituda e naturalizada porque era funcional para legitimar, pela via cognitiva, a acumulao capitalista. A ideia que reside na base do conceito de

112

Gesto Estratgica Pblica

tecnocincia permite a sua extenso para outro espao que no o capitalista. A inextrincabilidade ou indissociabilidade daqueles dois conhecimentos (no sentido de que nunca estiveram dissociados, ou de que nunca
existiram como tais) permite com muita propriedade sugerir que para a
resoluo de problemas sociais para a incluso social necessria uma
outra tecnocincia. A ideia de um conhecimento integrado (no dissociado ou indissocivel), que fazendo uma concesso poder-se-ia denominar
tecnocientfico, seja capaz de incorporar os valores e interesses dos segmentos excludos ganha, ento, plausibilidade. Se aceitarmos que a tecnocincia
existente guarda, internalizados, os valores e interesses do capital, temos
que aceitar que uma tecnologia, para resolver problemas sociais e alavancar
a incluso social, ter que ser contaminada por outros interesses e outros
valores. Essa uma das ideias centrais que tenho defendido.

O percurso analtico
Convm iniciar conceituando tecnocincia como o resultado cognitivo da ao de um ator social sobre um processo de trabalho no qual, em
geral, atuam tambm outros atores sociais que se relacionam com artefatos tecnolgicos visando produo. Levando em conta apenas a forma de
propriedade, isto , como a modificao no produto apropriada pelo ator
social, pode-se ampliar o conceito dizendo que tecnocincia o resultado
cognitivo da ao de um ator sobre um processo de trabalho que permite
uma modificao (qualitativa ou quantitativa) no produto (no sentido genrico de output) gerado passvel de ser apropriada segundo o seu interesse.
Ainda para esclarecer o conceito, vale a pena apresentar uma primeira
tentativa de caracterizar a tecnocincia capitalista. Ela seria o resultado cognitivo da ao do capitalista sobre um processo de trabalho que permite uma
modificao no valor de troca do produto (ou da produo) gerado passvel
de ser por ele apropriada (sob a forma de mais-valia relativa). Modificao
essa que pode ser em termos de quantidade (mediante a introduo do que

Incorporando a crtica neutralidade da tecnocincia ao campo da Administrao

113

se conhece como tecnologia de processo) ou de qualidade (mediante a introduo do que se conhece como tecnologia de produto).
Antes de prosseguir com esse percurso analtico que nos levar a lanar
as bases de um marco analtico-conceitual adequado ao desenvolvimento
de Tecnologia Social, processo que se inicia aqui pela proposio de um
conceito alternativo de tecnologia, abordo uma variante desse percurso tratando, a partir de um vis analtico (no histrico), a relao entre a tecnologia capitalista, a fbrica e o mercado.
Bens e servios produzidos para serem usados por indivduos que produzem outros bens e servios no mbito de uma dada relao social de produo adquirem, no capitalismo, um valor que transcende a satisfao que
seu uso possibilita. Seu valor de troca, formado mediante um processo de
produo tipicamente capitalista pela soma dos materiais empregados, pelo
salrio pago e pelo lucro do empresrio, aquele em torno do qual ir flutuar seu preo efetivamente realizado no mercado.
E para diminuir o tempo durante o qual o trabalhador direto retribui
com o trabalho que realiza o seu salrio, que cada empresrio utiliza o conhecimento tecnocientfico. Como o aumento da produtividade do processo de trabalho derivado da adio de conhecimento numa empresa tende
a dar-se tambm em cada ramo da produo, o efeito direto buscado pelo
empresrio, de aumentar a sua taxa de lucro individual, se soma a efeitos
indiretos de barateamento dos bens consumidos pelos trabalhadores e dos
materiais necessrios produo.
Se, depois de ser bem-sucedido no emprego de conhecimento em sua
empresa aumentando sua taxa de lucro, o empresrio conseguir impedir que
outros o imitem, ele permanecer indefinidamente auferindo o lucro adicional
resultante da diminuio do tempo durante o qual o trabalhador retribui (ou
paga) o seu salrio; isto , do aumento da taxa de explorao que pratica.
Como manter esse tipo de segredo tecnolgico difcil, natural que
ele realize o que pode ser entendido, no plano analtico, como um segundo
movimento. Abrir mo de uma parte de sua margem de lucro baixando

114

Gesto Estratgica Pblica

o preo que pratica, e expulsar alguns de seus concorrentes do mercado.


Assim, e como resultado colateral e ex-post (embora provavelmente desde o
incio pretendido) de um bem-sucedido emprego de conhecimento na sua
empresa, o empresrio, ademais do lucro adicional oriundo do aumento da
produtividade do trabalho que executam seus empregados, poder aumentar seu mercado. E, assim, novamente, sua margem de lucro. O resultado de
um terceiro movimento ser a diminuio do custo de produo de outros
empresrios, em outros ramos.
Esse mecanismo dinmico, causado por processos de emprego de conhecimento de natureza atomizada e no coordenada que permitem aumentar
a taxa de mais-valia do empresrio, incessante e ciclicamente perturba o
equilbrio concorrencial gerado no mercado. Sua natureza, ao mesmo
tempo localizada e generalizada, se manifesta no nvel macroeconmico
de duas formas: gerando, entre os empresrios, perdedores e ganhadores; e,
entre o conjunto dos indivduos envolvidos com a produo de mercadorias empresrios e trabalhadores uma potencial redundncia de mo de
obra e de diminuio dos salrios unitrios e da massa salarial (o que Marx
denominou exrcito industrial de reserva).
compreensvel que o mecanismo de concorrncia intercapitalista, que
tem possibilitado a expanso do capitalismo, seja posto em evidncia pelo
empresrio beneficiado por ele como pertencendo ao nvel macroeconmico
da concorrncia intercapitalista. Imput-lo a um movimento microeconmico, ao invs de situ-lo como um vitorioso entre os seus pares, desnudaria o
resultado buscado, de aumento da taxa de explorao de seus empregados.
Originado no mbito de um processo de trabalho que ocorre na empresa, esse mecanismo caracteristicamente capitalista. Sua manuteno
garantida pela ordem capitalista, legitimado pelo sistema de dominao
ideolgica que dela emana e naturaliza as formas de contratao e
subordinao do trabalhador direto e viabilizado tambm no plano
financeiro pela ampla gama de subsdios que o Estado proporciona
acumulao de capital.

Incorporando a crtica neutralidade da tecnocincia ao campo da Administrao

115

Tudo isso contribuiu para obscurecer o carter moralmente questionvel do comportamento empresarial e o consentimento da classe subordinada; contrapartida necessria no processo de construo da hegemonia
(ideolgica) e do capitalismo, a qual confere legitimidade a essa forma de
utilizao do conhecimento gerado pela sociedade.
O objetivo primeiro da produo e utilizao desse conhecimento aumentar o trabalho no pago na rbita da produo no o que aparece
com destaque na rbita da circulao. E, tampouco, o que parece conferir dinamismo quele mecanismo. De fato, o emprego de conhecimento na
produo se evidencia para a sociedade, mediante uma operao discursiva
ideologicamente manipulada, como fruto de uma saudvel e empreendedora compulso concorrencial que leva a um dinamismo visto como intrinsecamente positivo no plano macroeconmico.
O fato de o lucro adicional s se realizar na rbita da circulao d a impresso de que a causa primeira desse mecanismo a concorrncia intercapitalista; da mesma forma, o valor da mercadoria s se realizar no mercado
obscurece seu carter de relao social. Como a concorrncia intercapitalista
se expressa no mercado via preos e leva expulso dos empresrios (inferiores), que no foram capazes de empregar o conhecimento (e, por isso, merecem ser eliminados), a sociedade tende a esquecer o que ocorre dentro das
empresas, na rbita da produo. Origina-se, por essa via, um fetichismo que
frequentemente se verifica quando o senso comum procura explicar situaes
nas fronteiras entre o social, o econmico e o ideolgico. As mesmas explicaes esdrxulas baseadas em evidncias pertencentes ao mundo animal, do
tipo o maior come o menor, ou em teorias cientficas evocadas de modo
ilegtimo e descontextualizado, do tipo Darwin e a evoluo das espcies,
que servem de justificativa para a explorao dos trabalhadores, so usadas
para legitimar a superioridade do empresrio inovador.
A causa do mecanismo que estamos analisando, que o ato gerador
da mais-valia extraordinria, se situa, entretanto, na rbita da produo.
ali onde o lucro que se ir realizar no mercado efetivamente gerado

116

Gesto Estratgica Pblica

mediante o emprego do conhecimento, desestabilizando, continuamente,


de modo localizado, mas tambm generalizado, o balano de foras entre
empresrios e trabalhadores e entre os segmentos dessas classes sociais que
se situam em diferentes setores da economia.
Mas como outros fetichismos, esse leva tambm legitimao e ao favorecimento de um ator presente no cenrio poltico. Ele aparece como associado s duas facetas inerentes ao esprito do capitalismo. A primeira
o esprito empreendedor (aquilo que hoje se repete exausto usando o
termo apologtico empreendedorismo), que levaria o empresrio, inquieto e sempre desejoso de melhorar a maneira como se realiza a produo, a
aumentar a produtividade do processo de trabalho em que esto envolvidos
seus empregados. Mediante a introduo de conhecimento nesse processo
torna-se possvel produzir, sem aumentar a jornada de trabalho, um maior
volume de produto. Situao que costuma ser interpretada, em funo daquele fetichismo, como um ganho para o trabalhador, sobretudo se o conhecimento incorporado produo torna o seu trabalho menos penoso.
De fato, caso esse maior volume fosse de propriedade do trabalhador, a
nova situao implicaria que seu esforo estaria rendendo mais, ou que,
por unidade de produto, ele seria agora menor. Ou ainda, que se ele tivesse
o controle daquele processo, ele poderia produzir a quantidade original em
menos tempo e, assim reduzir sua jornada de trabalho ou fazer aumentar
sua remunerao.
A outra faceta inerente ao esprito do capitalismo que se encontra associada quele fetichismo o esprito competitivo do empresrio (aquilo
que hoje se repete exausto usando o termo apologtico competitividade). A par da qualidade do bom empresrio, que o levaria a buscar o
aumento da produtividade, mas que pode ser entendida como uma batalha
contra seus empregados visando apropriao de uma parcela maior do
tempo de trabalho, haveria outra compulso ainda mais virtuosa. Ela o levaria a competir incessantemente com seus concorrentes em busca de uma
parcela maior do mercado. E em situaes que, embora cada vez menos

Incorporando a crtica neutralidade da tecnocincia ao campo da Administrao

117

frequentes, tendem a ser vistas como a regra, a aumentar a mo de obra


ocupada em sua empresa e a baratear seu produto.
Antes de encerrar essa digresso sobre a relao entre a tecnologia capitalista, a fbrica e o mercado, vale ressaltar que independentemente da
perspectiva ideolgica a partir da qual se visualiza esses dois espritos,
importante que os dois movimentos que eles originam no se confundam.
Distingui-los de uma perspectiva analtica uma condio para melhor entender os resultados que frequentemente, mas nem sempre, aparecem de
forma combinada na dinmica de reproduo capitalista.
O que no implica pensar que historicamente, ao longo da expanso do
capitalismo, eles tenham ocorrido em sequncia, um depois do outro. E nem,
por exemplo, caricaturalmente, que o empresrio se ocupe nos dois primeiros
dias de sua semana de trabalho com a frente interna da sua batalha da acumulao do capital que ele trava todos os dias no interior da empresa com seus
empregados. E que, nos dois seguintes, se preocupe com a frente externa, na
qual ele se enfrenta periodicamente, quando h uma conjuno de situaes
favorveis na rbita da produo da sua empresa e da circulao do
mercado, do ambiente macroeconmico , com outros empresrios. E que,
no quinto eleve suas preces aos cus para que tudo d certo.
Retomando agora o fio da meada, vou avanar um pouco mais a anlise para chegar a um conceito mais adequado de tecnologia (ou como tenho
ressaltado, de tecnocincia). Para isso, vou levar em conta aspectos dos trs
espaos ou ambientes em que est inserido o ator social que atua sobre o
processo de trabalho.
Mais adiante o Quadro 1 ilustra, partindo do ambiente produtivo, o seu
primeiro e mais importante elemento: o controle. Entendido como a habilidade relativa ao uso de um conhecimento intangvel ou incorporado a
artefatos tecnolgicos, ele uma caracterstica inerente a qualquer processo
de trabalho. O segundo, tambm pertencente ao ambiente produtivo, o de
cooperao (ato de agir em conjunto com outro(s) visando a um benefcio
percebido como mtuo), verificado em processos de trabalho grupais.

Gesto Estratgica Pblica

118

O terceiro, relativo ao contrato social engendrado por um dado contexto


socioeconmico, o de coero (ato de compelir algum a uma ao ou escolha
diretamente ou por meio de mecanismos ideolgicos). O quarto, pertencente a
esse contexto, a forma de propriedade dos meios de produo ou do trabalho
morto (a qual, nos processos de trabalho grupais pode ser coletiva ou privada,
resultando, neste caso, na venda de fora de trabalho ou trabalho vivo).
Fazendo uma leitura na vertical do Quadro 1, esto indicados na sua
primeira linha os trs ambientes, cujas peculiaridades resultariam os tipos
de tecnocincia. Na segunda, os quatro elementos, ou variveis, adstritos
a esses espaos. Na primeira coluna os atores tpicos (um individual e trs
grupais) das quatro situaes que se aborda. O quadro resume como possvel, em cada uma das quatro situaes, derivar as caractersticas da tecnocincia a partir dos valores atribudos a cada uma das variveis.
Quadro 1: Aspectos dos trs espaos ou ambientes em que est
inserido o ator social que atua sobre o processo de trabalho
Ator que
controla o
processo de
trabalho

contexto
socioeconmico

contrato social

ambiente da
produo

Forma de
propriedade

Coero

Controle

Cooperao

produtor direto

individual

coletivo de
produtores

coletiva

associativismo

autogesto

voluntria
participativa

senhor de
escravos

privada

fsica, pelos
proprietrios
dos meio de
produo

coercitivo
direto

forada

comprador
de fora de
trabalho

privada

ideolgica, pelo
Estado

imposto
assimtrico

taylorismo,
toyotismo

Fonte: elaborao prpria.

A forma de propriedade dos meios de produo no a responsvel


direta pelas caractersticas da tecnocincia capitalista. Ela um elemento
exgeno ao ambiente produtivo e, por isso, no capaz de determinar di-

Incorporando a crtica neutralidade da tecnocincia ao campo da Administrao

119

retamente as variveis de controle e cooperao que so as que efetivamente definem essas caractersticas. Isso fica claro quando comparamos, por
exemplo, os modos de produo escravista ou feudal com o capitalista. Em
todos eles, a propriedade dos meios de produo privada. No obstante,
o modo como se desenvolve a produo no ambiente produtivo consideravelmente diferente. Entre outras coisas, e principalmente, pela impossibilidade de que, no capitalismo, exista ali a violncia fsica que caracteriza,
sobretudo, o escravismo. O que explicaria essa diferena seria a forma como
se apresentam as relaes entre Estado e sociedade, que envolvem e permeiam o ambiente produtivo. Ou, em outras palavras, o tipo de contrato
social que essas relaes estabelecem e legitimam.
Existiria, ento, uma categoria de mediao entre a varivel forma de
propriedade (adstrita ao contexto socioeconmico) e as variveis controle
e cooperao (adstritas ao ambiente produtivo). Essa categoria de mediao seria a varivel coero (adstrita ao contrato social) que seria tambm
responsvel pela determinao das caractersticas da tecnocincia.
A considerao desses aspectos leva a entender a tecnocincia como o resultado cognitivo da ao de um ator social sobre um processo de trabalho controlado por ele e que, em funo das caractersticas do contexto socioeconmico,
do acordo social, e do ambiente produtivo no qual atua, permite uma modificao no produto gerado passvel de ser apropriada segundo o seu interesse.
O Diagrama que segue, apresenta outra visualizao da abordagem,
agora particularizada para a tecnocincia capitalista (ou tecnocincia capitalista). Ele evidencia que a propriedade privada dos meios de produo
no a responsvel direta pelas caractersticas da tecnocincia capitalista.
Ela um elemento exgeno ao ambiente produtivo e, por isso, no capaz
de determinar as variveis de controle e cooperao que so as que efetivamente definem essas caractersticas.
A propriedade privada dos meios de produo implica uma forma de
cooperao que preside a concepo e utilizao da tecnocincia capitalista;
a qual guarda caractersticas impostas por esses tipos de controle e coope-

Gesto Estratgica Pblica

120

rao mesmo quando deixa de existir aquele elemento exgeno: a propriedade privada dos meios de produo.
Um resultado importante dessa tentativa de entender as especificidades
da tecnocincia capitalista a proposio de que aquilo que caracteriza a
tecnocincia capitalista no apenas a propriedade privada dos meios de
produo, mas o tipo de controle que esta determina ou faculta. Situar a
propriedade privada dos meios de produo como um elemento exgeno
ao ambiente produtivo, que condiciona o tipo de acordo social necessrio
para que exista a cooperao para a produo (que qualquer configurao
do processo de trabalho demanda), possibilita entender as caractersticas
do tipo especfico de controle que ir presidir a concepo e utilizao da
tecnocincia capitalista.
Diagrama 1: Caractersticas da tecnocincia capitalista
forma de
propriedade:
privada

controle:
imposto
assimtrico

Capital

Trabalho
morto

Lucro

coero:
ideolgica
(Estado)

Capitalismo

cooperao:
taylorismo
toyotismo
TECNOLOGIA
CAPITALISTA

Trabalho
Salrio
vivo
Fora de
Trabalho

CONTEXTO SCIOECONMICO

ACORDO SOCIAL

AMBIENTE
PRODUTIVO
Empresa
Privada

Fonte: elaborao prpria.

Em termos conceituais, a particularizao do conceito genrico de tecnocincia para o contexto socioeconmico capitalista leva seguinte definio de tecnocincia capitalista: Ela o resultado cognitivo da ao do

Incorporando a crtica neutralidade da tecnocincia ao campo da Administrao

121

capitalista sobre um processo de trabalho que, em funo de um contexto


socioeconmico (engendra a propriedade privada dos meios de produo)
e de um acordo social (legitima um tipo de coero estabelecido por meio
do mercado de trabalho e pela superestrutura poltico-ideolgica mantida
pelo Estado uma coero ideolgica por meio do Estado capitalista) que ensejam, no ambiente produtivo, um controle (imposto e assimtrico) e uma
cooperao (de tipo taylorista ou toyotista), permite uma modificao no
produto gerado passvel de ser por ele apropriada.
A coero no capitalismo exercida atravs do mercado de trabalho
caracterizado pela existncia de um grande contingente de desempregados
(o exrcito industrial de reserva) que se traduz em constante presso sobre
os trabalhadores para que aceitem as condies impostas pelos capitalistas.
Esse tipo de coero, embora muito efetivo, mais sutil do que o existente
em sistemas econmicos prvios; o que faz com que tenda a ser percebido
como natural e inevitvel.
Apresentado o conceito genrico de tecnologia, interessante retornar quele que critiquei inicialmente para mostrar a convenincia de sua
adoo. Despido do seu contedo mais apologtico, o conceito de tecnologia aparece na literatura especializada como a capacidade originada pela
aplicao prtica de conhecimento mtodos, materiais, ferramentas, mquinas e processos para combinar recursos visando a produzir produtos
desejados de modo mais rpido ou em maior quantidade ou ainda proporcionando um produto mais barato e com maior qualidade.
Como o leitor pode constatar, o conceito aqui proposto se diferencia
do usual em vrios sentidos. Em primeiro lugar porque este no se refere
ao ator que modifica o processo de trabalho (e que est interessado em
beneficiar-se deste fato) e, por isso, no deixa claro que se ele no o controla (no sentido tcnico, do ambiente produtivo) no haver como efetivar a introduo de conhecimento; por mais interessante, novo, atrativo, ou cientfico que ele seja. Em segundo, porque o conceito usual
implicitamente supe que qualquer conhecimento que permita aumentar

122

Gesto Estratgica Pblica

a quantidade de produto gerado durante o tempo a ele dedicado poder


ser utilizado pelo ator que controla o processo de trabalho, enquanto o
que aqui se prope evidencia que isso ir ocorrer somente se o ator tiver
a possibilidade de dividir a produo resultante de acordo com seu interesse. Em terceiro lugar porque chama a ateno para o fato de que essa
possibilidade facultada por um acordo social que legitima certa forma
de propriedade. E que se esse acordo deixar de existir, ou se existir alguma
razo que ameace a sua manuteno, ainda que o ator siga controlando o
processo de trabalho ele no ter interesse em introduzir conhecimento
novo no ambiente produtivo.
fcil perceber, comparando o conceito genrico apresentado com o
usual e tendo em conta as consideraes acima, como este ltimo, explcita
ou implicitamente por omisso , abstrai (naturalizando) o contexto
capitalista que o envolve e d sentido. Essa caracterstica, como se sabe,
comum a muitos outros conceitos das cincias sociais e tambm das cincias duras que, por terem sido definidos sob a gide do capitalismo no
fazem a ele referncia. E, nessa medida, propositalmente ou no, emprestam a eles um estatuto de universalidade e atemporalidade que mascara seu
carter de construes histricas, sociais e politicamente determinadas.
Ainda com o objetivo de esclarecer o conceito, vale a pena caracterizar
a tecnocincia capitalista e TS mostrando que ela o resultado cognitivo
da ao do capitalista sobre um processo de trabalho que, em funo de
um contexto socioeconmico (que engendra a propriedade privada dos
meios de produo) e de um acordo social (que legitima um tipo de coero
que se estabelece por meio do mercado de trabalho e pela superestrutura
poltico-ideolgica mantida pelo Estado uma coero ideolgica por meio
do Estado capitalista) que ensejam, no ambiente produtivo, um controle
(imposto e assimtrico) e uma cooperao (de tipo taylorista ou toyotista),
permite uma modificao no produto gerado (ou no valor de troca da mercadoria produzida) passvel de ser por ele apropriada (sob a forma de mais-valia relativa). Note-se que o conceito exclui a possibilidade de que um

Incorporando a crtica neutralidade da tecnocincia ao campo da Administrao

123

ator que no controla o processo de trabalho o produtor direto, no caso


da economia capitalista venha a modific-lo, uma vez que a ao concreta,
independentemente de sua inteno, no pode ser tomada por ele.
Mantendo o foco na questo das possveis alternativas tecnologia capitalista, necessrio salientar que qualquer tentativa de orientar a trajetria tecnolgica do capitalismo no sentido de satisfazer a outro conjunto de
valores e interesses que no os que so dominantes nos espaos em que a
tecnocincia desenvolvida isto , com aqueles coerentes com um estilo
de desenvolvimento alternativo , dever enfrentar dois tipos de obstculo.
O primeiro a propriedade privada dos meios de produo externo
ao ambiente produtivo e bem conhecido. Seu enfrentamento uma condio genrica para a viabilizao de muitos outros aspectos desse estilo de
desenvolvimento alternativo.
O segundo as caractersticas da tecnologia associadas ao controle capitalista interno ao ambiente produtivo e ainda no visto pelos partidrios desse estilo de desenvolvimento alternativo como uma condio
para a sua viabilizao.
Assim, alm do obstculo genrico da propriedade privada dos meios de
produo, a reorientao da trajetria tecnolgica do capitalismo no sentido de alavancar um estilo de desenvolvimento alternativo, ter que enfrentar outro, no menos complexo. De carter, interno, especfico e limitado
ao ambiente produtivo, ele tem razes profundas e bem plantadas e, mesmo
que o primeiro seja superado, tal como ocorre hoje em empreendimentos
solidrios, o segundo obstculo ainda precisar ser vencido.

Consideraes Finais
No incio deste texto, manifestei minha insatisfao com a ideia de
senso comum de que a tecnologia a aplicao da cincia (a verdade que
avana) para produzir mais, melhor, mais barato, e beneficiar a sociedade.
E, fazendo um racconto do meu prprio contato com o tema, procurei jus-

124

Gesto Estratgica Pblica

tificar que era necessrio realizar dois percursos at certo ponto independentes, de naturezas histrica e analtica, para mostrar porque isso que hoje
chamamos de C&T deveria vir sempre adjetivado pelo termo capitalista.
Aps apresentar esses dois percursos, espero ter convencido alguns leitores de que a tecnocincia, por ser produzida sob a gide do capital, guarda
com ela, como outros tipos de conhecimento de natureza semelhante, os
valores morais e os interesses econmicos e polticos dominantes nos ambientes capitalistas em que foram gerados. E que o tema da tecnocincia tem que ser tratado segundo um vis politizado que, inclusive, permita
abordar a poltica de C&T segundo uma perspectiva que entenda seu carter de policy a partir de sua natureza de politics. E que o problema da construo de uma plataforma cognitiva que sustente a sociedade distinta que
queremos no pode ser reduzido, como entendem os marxistas ortodoxos,
mera apropriao do conhecimento (dado que capitalista) produzido
por e para o capital. E, ainda, que qualquer tentativa de produzir um conhecimento que sirva a outros propsitos alm de assegurar a reproduo
do capital tender a ser frustrada caso no consiga gerar um marco de referncia analtico-conceitual alternativo (incluindo aqui o prprio conceito
de tecnocincia ou de C&T) quele que, por ser produzido sob a gide do
capitalismo (agora no no nvel do ambiente produtivo, mas do correspondente superestrutura poltico-ideolgica), tem mantido o pensamento crtico preso na armadilha cognitiva que, embora implicitamente, reproduz os
valores e interesses do capital.
Por essa mesma via e por consequncia, espero ter convencido esses leitores da necessidade de alterar o quadro de fragilidade analtico-conceitual
com que se tem abordado a questo do desenvolvimento de tecnologias
alternativas tecnologia convencional (ou capitalista), que se tem enfeixado
em nosso meio sob o conceito de tecnologia social, entendida como adequada aos empreendimentos solidrios.
Ela uma das dificuldades enfrentadas por aqueles que, de uma perspectiva acadmica, tratam esse tema a partir dos interesses dos movimentos

Incorporando a crtica neutralidade da tecnocincia ao campo da Administrao

125

sociais em busca de incluso social. Essa dificuldade no tem permitido


a concepo de um conjunto de indicaes de carter socio-tcnico alternativo ao atualmente hegemnico capaz de viabilizar esse objetivo. E que,
em consequncia, tem contribudo para que no se tenha ainda formulado
uma planilha de clculo capaz de orientar as aes de desenvolvimento
tecnocientfico dos atores envolvidos com esses empreendimentos: gestores
das polticas sociais e de Cincia e Tecnologia, professores, pesquisadores
e alunos que atuam nas incubadoras de cooperativas, tcnicos de institutos
de pesquisa, trabalhadores etc.
Finalmente, espero ter convencido os leitores j envolvidos com os movimentos da Economia Solidria e da Tecnologia Social de que o conceito
usualmente empregado que define Tecnologia Social como compreendendo produtos, tcnicas ou metodologias transformadoras, reaplicveis, desenvolvidos na interao com a populao e apropriados por ela, que representam efetivas solues de transformao social, pode ser mais bem
operacionalizado caso concebido da maneira como aqui proposto. Isto ,
que Tecnologia Social (ou para todos os efeitos prticos, aquilo que seria
a Tecnocincia Social) o resultado cognitivo da ao de um coletivo
de produtores sobre um processo de trabalho que, em funo de um contexto socioeconmico (que engendra a propriedade coletiva dos meios de
produo) e de um acordo social (que legitima o associativismo), os quais
ensejam, no ambiente produtivo, um controle (autogestionrio) e uma cooperao (de tipo voluntrio e participativo), permite uma modificao no
produto gerado passvel de ser apropriada segundo a deciso do coletivo.

Referncias
ALVARES, C. Verbete Cincia. Em SACHS, W.: Dicionrio do
Desenvolvimento, Vozes, 2000.
DAGNINO, R. (org.). Estudos Sociais da Cincia e Tecnologia e Poltica de Cincia
e Tecnologia Alternativas para uma nova Amrica Latina. Eduepb, 2010.

126

Gesto Estratgica Pblica

__________. Em direo a uma teoria crtica da tecnologia. In: DAGNINO,


R. (org) Tecnologia Social: ferramenta para construir outra sociedade. 2. ed.,
Komedi, 2010.
__________. Mais insumos metodolgicos para a anlise, a pesquisa e o desenvolvimento de Tecnologia Social. Texto para Discusso do Projeto IDRC,
GAPI-UNICAMP, 2010.
__________. Neutralidade da cincia e determinismo tecnolgico. Campinas:
Ed. da Unicamp, 2008.
__________. Tecnologia Apropriada: uma alternativa? Dissertao de
Mestrado. UnB, Braslia, 1978.
GRAY, John. Cachorros de Palha. Record, 2006
PAVITT, K. Sectoral patterns of technical change: towards a taxonomy and
a theory. Research Policy, v.13, 1984, p.343-373).
FRANA FILHO, Genauto. Para um olhar epistemolgico da administrao: problematizando o seu objeto. In: Reginaldo Souza Santos. (Org.). A
administrao poltica como campo do conhecimento. Salvador: Mandacaru,
2004, p. 119-143.
SANTOS, Reginaldo Souza. (Org.). A administrao poltica como campo do
conhecimento. Salvador: Mandacaru, 2004.

CAPTULO 4

Metodologia de diagnstico
de problemas

Metodologia de diagnstico de problemas1

ste captulo trata de um instrumento metodolgico-operacional que,


como os que sero abordados em seguida, tem como objetivo contribuir
para gerar uma configurao de Estado capaz de consolidar as cidadanias
que esto alm da cidadania poltica. Ele foi concebido de modo a enfrentar a
escassa possibilidade que temos de especificar a cena de chegada, s incertezas associadas ao processo e necessidade de que esteja sempre submetido
vontade de coletivos participativos com crescente poder de deciso. Fazendo
uma analogia nutica, podemos dizer que como no temos um farol para
alinhar nossa proa, foi necessrio conceber uma bssola para aumentar a
probabilidade de alcanar o porto. Isto , um resultado coerente com os valores e interesses do conjunto de atores envolvidos com esse processo.
Com certeza voc sabe o que uma bssola, mas para que ela
serve? A bssola um instrumento que nos permite navegar mesmo
quando as condies de visibilidade no nos permitem enxergar o farol.
Especialmente quando:
ao estarmos numa embarcao vela, inconveniente manter um
rumo fixo;
necessrio aproveitar uma lufada de vento forte que nos permite avanar mais rpido, mesmo sabendo que temos que bordejar

1. Este texto resultado de uma reviso, ampliao e adaptao do captulo: Metodologia


de Diagnstico de Situaes. In: COSTA, Greiner; DAGNINO, Renato (Orgs.). Gesto
Estratgica em Polticas Pblicas. 2. ed. Campinas, SP; Alnea, 2014. p. 239-263.

130

Gesto Estratgica Pblica

depois para recuperar a direo em que estvamos; afinal velejar


aproveitar a fora do vento e da mar;
percebemos que no conveniente tentar manter o rumo para
chegar a um ponto rigidamente predeterminado (farol); e
o mais importante, naquela conjuntura, chegar logo costa, ainda
que num ponto distinto do que se havia programado, de maneira
segura e aproveitando as condies que se apresentarem.
A bssola o que nos permitir, inclusive, saber o quanto nos
estamos afastando daquela direo e quais os inconvenientes que
isto nos poder causar.
Gerar um produto acabado uma proposta associada implementao
de um cenrio postulado como desejvel (farol) numa situao em que o
contexto socioeconmico e poltico cambiante, bemcomo os interesses
e projetos polticos dos atores que se quer favorecer, sobretudo quando
difcil visualizar sua provvel evoluo, no o mais sensato. O que no
quer dizer, claro, que devamos deixar o barco deriva.
Nossa bssola , justamente, os instrumentos metodolgico-operacionais que apresentamos neste documento. Ela mais eficaz do que qualquer farol que a priori possamos divisar, pois, trabalha com situaes-problema que derivam do ambiente socioeconmico e poltico em que
estamos velejando e que tambm so definidas no mbito dos atores
sociais que nos interessa promover e, sendo assim, trazem embutidos seus
valores e interesses.
Ela comea com a construo de um mapa cognitivo de um determinado problema. Este mapa pode ser considerado, para todos os efeitos, como um modelo descritivo de uma realidade complexa sobre a qual,
num momento normativo posterior, com o emprego da Metodologia de
Equacionamento de Problemas (MEP) e da Metodologia de Anlise de
Polticas (MAP), elaborar-se-o estratgias especificamente voltadas a alterar a configurao atual.

Metodologia de diagnstico de problemas

131

A Metodologia de Diagnstico de Problemas (MDP) busca viabilizar uma primeira aproximao aos conceitos adotados para a Gesto
Estratgica Pblica (GEP) e ao conjunto de procedimentos necessrios
para iniciar um processo dessa natureza numa instituio pblica, de
governo, mas, tambm, em organizaes da sociedade em que a gesto
social se impe, cada vez mais, como um requisito de sucesso.
Do ponto de vista mais formal e enfatizando seu carter pedaggico mais
do que o de ferramenta de trabalho que ela possui, a MDP pode ser considerada como uma variao da metodologia do estudo de caso ou do mtodo
do caso, amplamente utilizada desde o incio do sculo XX nas Escolas de
Direito e de Administrao (pblica e de empresas) em todo o mundo. Sem
pretender comparar esse mtodo com a MDP, mesmo porque esta possui um
carter que almeja transcender em muito esta condio, ou criticar2 a forma
como foi concebido ou tem sido utilizado, cabe enfatizar que os esforos iniciais para a sua concepo e utilizao, realizados por Carlos Matus, se do
em ambientes de governo para resolver problemas concretos e no para a
construo ou idealizao de casos teis para o ensino de Administrao.
Buscando um maior aproveitamento e entendimento, dividimos esta
seo em quatro partes distintas. So elas:
primeira, que engloba as duas primeiras partes, onde apresentaremos conceitos como Ator Social e Jogo Social, como tambm as
diretrizes para a ao estratgica;
segunda, onde apresentaremos uma viso sobre os condicionantes
da ao de governo a partir de alguns conceitos como: projeto de
governo, governabilidade, capacidade para governar, tempo e oportunidade. Daremos destaque ao Tringulo de Governo como ferramenta para a anlise de Governabilidade;
terceira, momento em que mostraremos a maneira como se d o
tratamento de problemas no mbito da metodologia. Apresenta2. Kliksberg (1992), Costa e Barroso (1992) e Arago e Sango (2003), entre outros, sistematizar algumas dessas crticas de modo bastante acertado e que se mostraram teis
para a concepo das melhorias que fomos ao longo do tempo introduzindo na MDP.

132

Gesto Estratgica Pblica

remos o conceito de problema (em tudo anlogo ao problema) e


exemplificaremos os procedimentos adotados para sua identificao e formulao adequada; e
quarta, e ltima, onde traremos os procedimentos para a construo do fluxograma explicativo do problema, deixando evidente a
relao que essa metodologia possui com a Metodologia de Mapas
Cognitivos e com os trabalhos sobre Planejamento Estratgico
Situacional, desenvolvidos pelo professor Carlos Matus. O diagnstico de um problema a base para a definio das aes em um
plano estratgico, assunto que desenvolvido na seo que segue,
referente Metodologia de Equacionamento de Problemas (MEP).

Uma viso preliminar do resultado


Uma viso preliminar do resultado da aplicao da Metodologia de
Diagnstico de Problemas (MDP) pode ser obtida atravs de um exemplo
bem simples, ainda que sofrido pelos Palmeirenses, que mostra os problemas identificados por um ator o time do Palmeiras no mbito de um
problema, a sua derrota frente ao Corinthians.
Diante da derrota, os jogadores do Palmeiras se reuniram para entender
porque o time foi derrotado e buscar solues. Cada um escreveu numa folha
o que considerava a causa da derrota atravs de uma frase objetiva, curta,
direta, com poucas palavras. No colocaram mais de um problema na mesma
folha; quando quiseram indicar mais de um problema, usaram outra folha.
Vejamos, na Figura 1, o que eles conseguiram.

Metodologia de diagnstico de problemas

133

Figura 1: Mapa cognitivo coletivo dos jogadores do Palmeiras sobre


as causas da derrota
Dirigentes
conservadores
Comisso
tcnica
autoritria

Time no
possui
psiclogo
Torcida
organizada
violenta

Jogos com
pblico
reduzido

Campeonato
com sistema
de pontos
corridos

Frequncia
excessiva de
jogos

Corinthians
possui mais
scios

Atrito entre
jogadores e
dirigentes

Rigidez no
sistema de
concentrao

Baixa renda
nos jogos

Corinthians
bem
motivado

Corinthians
bem
preparado

Salrio dos
jogadores
atrasado

Jogadores
pouco
entrosados

Jogadores
pouco
motivados

Preparao
fsica
deficiente

Jogadores
fisicamente
esgotados

Jogadores
querem sair
do Palmeiras

Jogadores
com m
pontaria
Poucas
jogadas com
chance de gol
Jogo lento

Em seguida, eles tentaram ordenar os problemas identificados colocando


as causas mais determinantes esquerda. Observe o resultado na Figura 2.
Figura 2: Ordenamento das causas (ou problemas) identificados

Dirigentes
conservadores

Comisso
tcnica
autoritria

Rigidez no
sistema de
concentrao

Atrito entre
jogadores e
dirigentes

Time no
possui
psiclogo

Jogadores
pouco
motivados

Poucas
jogadas com
chance de gol

Torcida
organizada
violenta

Jogos com
pblico
reduzido

Baixa renda
nos jogos

Campeonato
com sistema
de pontos
corridos

Frequncia
excessiva de
jogos

Jogadores
fisicamente
esgotados

Corinthians
possui mais
scios

Corinthians
bem
preparado

Corinthians
bem
motivado

Salrio dos
jogadores
atrasado

Preparao
fsica
deficiente

Jogadores
com m
pontaria

Jogo lento

Depois, organizaram as causas de modo a explicitar as relaes de


causalidade que existiam entre elas e chegaram ao que na terminologia
da MDP chamamos um Fluxograma Explicativo do Problema, conforme

Gesto Estratgica Pblica

134

exemplificado na Figura 3. Ou o que, de forma mais genrica, conhecemos


por um mapa cognitivo de como os jogadores do Palmeiras explicam a sua
derrota, ou ainda, utilizando o jargo da Anlise de Sistemas, um modelo
de um sistema complexo (a derrota).
Figura 3: Fluxograma explicativo do problema
(derrota do Palmeiras)

Dirigentes 1
conservadores

Torcida 8
organizada
violenta

18

Corinthians
possui mais
scios

Rigidez no 3
sistema de
concentrao

Atrito entre
jogadores e
dirigentes

Time no 5
possui
psiclogo
Jogos com 9
pblico
reduzido

10

Baixa renda
nos jogos

Jogadores 6
pouco
motivados

NE 3

11

Salrio dos
jogadores
atrasado

NE 1

14

Campeonato
com sistema
de pontos
corridos

Comisso 2
tcnica
autoritria

15

Frequncia
excessiva de
jogos

Corinthians
bem
preparado

19

12

Preparao
fsica
deficiente

NE 2

16

Jogadores
fisicamente
esgotados

Poucas
jogadas com
chance de gol

17

Palmeiras foi
derrotado

13

Jogadores
com m
pontaria

Jogo lento

20

Corinthians
bem
motivado

Pressupostos para ao estratgica em ambiente governamental


Diante da mesma situao podem ser construdas diferentes explicaes
ou diagnsticos vlidos. Verifique se o fluxograma contm algum n explicativo que no seja causado pelo que est a sua esquerda ou que no cause o
que est a sua direita. H algum n explicativo que no pertena cadeia
causal em que est situado? Os jogadores consideram que o n explicativo
17 Jogo lento causa o 13 Jogadores com m pontaria. Voc concorda?
Cada ator social tem a sua viso da realidade das aes que deve empreender para resolver o problema que declara e dos resultados que deve
alcanar. Para avanar na elaborao de um Diagnstico conveniente
incorporar uma ideia mais apurada de anlise de situaes e, compreender como o ator que declara o problema pode interagir com outros

Metodologia de diagnstico de problemas

135

atores para ganhar sua colaborao ou vencer suas resistncias.


A partir de uma caricaturizao como a apresentada no Quadro 1 se
pode ver como o mesmo fato acidentes de trnsito tender a ser visto
como um problema por diferentes atores envolvidos com a gesto pblica.
Quadro 1: Percepo do fato acidentes de trnsito (ou como o
mesmo fato gera problemas diferentes para atores diversos)
Ator (afetado)
que declara o
problema

Problema a explicar

Exemplo de ao concebida para alterar


um N Estratgico

Secretrio da
Sade

Acidentados no trnsito superlotam


hospitais

Abrir espao nos hospitais mediante a transferncia de


atendimento para os centros de menor complexidade

Diretor do Detran

Insatisfao da opinio pblica com


acidentes de trnsito desestabiliza
minha gesto

Criar campanha junto mdia para convenc-la que o


Detran no tem atribuio sobre o assunto

Diretor do rgo
municipal de
trnsito

Acidentes de trnsito agravam


congestionamentos

Sugerir a parlamentares a criao de uma lei que permita


multar pesadamente as empresas cujos veculos em pane
mecnica (por insuficincia de manuteno) provoquem
congestionamento

Secretrio de
Obras

Obras para minimizar acidentes


de trnsito perturbam meu
planejamento

Convencer autoridade a deslocar para o rgo municipal


de trnsito a responsabilidade de contratao e
fiscalizao de obras visando minimizao de acidentes

Encarregado da
sinalizao de
trnsito

Sinalizao em locais sujeitos a


acidentes demandam recursos de
difcil obteno

Contatar as empresas comerciais das redondezas visando


a que colaborem com o custeio da sinalizao

Encarregado do
servio funerrio

Aumento dos bitos em acidentes


sobrecarrega folha de pagamentos

Solicitar s autoridades suplementao de recursos para


fazer frente ao aumento de gastos

Secretrio de
Justia

Processos envolvendo acidentes de


trnsito congestionam a agenda dos
rgos de Justia

Criar instncia especfica para tratar situaes


envolvendo acidentes de trnsito

Secretrio da
Educao

Campanha de educao de trnsito


nas escolas exigir suplementao
de recursos

Solicitar ao MEC recursos especficos para a educao


de trnsito

Secretrio da
Segurana

Acidentes de trnsito desviam


pessoal do policiamento

Aumentar pessoal dedicado especificamente a atender


acidentes de trnsito

Secretrio do
Turismo

Acidentes de trnsito afastam turistas

Mobilizar empresas para que criem servios de city tour


que atendam locais tursticos, hotis, aeroporto etc.

Secretrio
da Fazenda

No h problema: acidentes de
trnsito aumentam a atividade
econmica

Partimos da hiptese realista e minimalista de que o ator que planeja


est inserido no objeto planejado e no tem controle sobre o contexto

136

Gesto Estratgica Pblica

socioeconmico e poltico onde vai agir. A GEP supe que o ator que
planeja, atua em um ambiente marcado por incerteza, em que surpresas
podem ocorrer a todo o momento e que a possibilidade de insucesso est
sempre presente e deve ser incorporada no clculo poltico.

Agir estratgico
Apresentada essa viso preliminar do resultado da aplicao da MDP, podemos iniciar o detalhamento dos conceitos e relaes que ela compreende.
O foco da ao estratgica tornar possvel, no futuro, o que hoje parece impossvel ou improvvel, e manter ateno sobre o que mais importante fazer
para atingir os objetivos traados. Nossa concepo de planejamento implica,
portanto, enfrentar problemas planejando para construir viabilidade.

O conceito de ator social


Ator social uma pessoa, grupo ou organizao que participa de algum
jogo social, possui um projeto poltico, controla algum recurso relevante,
tem, acumula (ou desacomoda) foras no seu decorrer e possui, portanto, capacidade de produzir fatos capazes de viabilizar seu projeto (MATUS, 1996).
Todo ator social (com projeto e capacidade de produzir fatos no jogo) capaz
de fazer presso para alcanar seus objetivos, podendo acumular fora, gerando e mudando estratgias para converter-se num centro criativo de acumulao de poder. O diagnstico inicial de problemas que conformam uma
situao a ser enfrentada por um ator pode ser visto como o resultado do jogo
realizado por um conjunto de atores num momento pretrito.

Caractersticas do jogo social


possvel caracterizar o agir social como um jogo que pode ser de natureza cooperativa ou conflitiva. Num jogo social, diferentes jogadores tm

Metodologia de diagnstico de problemas

137

perspectivas que podem ser comuns ou divergentes e controlam recursos


que esto distribudos entre os jogadores segundo suas histrias de acumulao de foras em jogos anteriores. Um conjunto de jogos sociais conforma
um contexto que pode ser entendido como um sistema social. Mas, diferentemente de jogos esportivos, por exemplo, no jogo social, ou no jogo poltico que tipicamente ocorre nas atividades de GEP, as regras do jogo podem
alterar-se em funo de jogadas e de acumulaes dos jogadores.

Os momentos da gesto estratgica


A Gesto estratgica pode ser entendida como uma composio de
quatro momentos principais.
O que voc entende por momentos? Segundo Matus (1996, p. 577),
momento uma instncia repetitiva, pela qual passa um processo encadeado
e contnuo, que no tem princpio nem fim. O conceito no tem uma caracterstica meramente cronolgica e indica instncia, ocasio, circunstncia ou
conjuntura, pela qual passa um processo contnuo ou em cadeia, sem comeo
nem fim bem definidos. Observe a Figura 4.
Figura 4: Momentos da Gesto Estratgia
ESTRATGIA
III
OPERAO
IV

FORMULAO
II
DIAGNSTICO
I

Adotamos aqui a nomenclatura momento conforme proposta por


Matus, como crtica concepo de planejamento convencional como

138

Gesto Estratgica Pblica

sendo composto por um conjunto de etapas ou de fases separadas e estanques. Os momentos indicados no diagrama e as atividades que implicam
podem ser caracterizados em:
Diagnstico: explicar a realidade sobre a qual se quer atuar e mudar;
foi, e tende a ser.
Formulao: expressar a situao futura desejada ou o plano; o que
deve ser.
Estratgia: verificar a viabilidade do projeto formulado e conceber a
forma de execut-lo; possvel? Como fazer?
Operao: agir sobre a realidade; fazer, implementar, monitorar,
avaliar.

A anlise de governabilidade O tringulo de governo


O conceito de Governabilidade pode ser entendido atravs de uma ferramenta simples e muito til para a anlise de viabilidade poltica de projetos e de aes de governo: o Tringulo de Governo.
Esse modelo formado por trs variveis interdependentes que se encontram nos seus vrtices. Correndo o risco da simplicidade excessiva, podemos
dizer que Governar controlar de forma adequada essas trs variveis. O
Tringulo de Governo que expressa o balano entre elas pode ser esquematicamente concebido como a rea da figura.
Um grupo poltico que pretende governar formula um Projeto de Governo,
que pode ser entendido como o conjunto dos objetivos que ele possui e expressam os desejos da parte da populao que o elegeu, conferindo assim, Apoio
Poltico ao governo eleito. intuitiva a ideia de que o Apoio Poltico, em qualquer mandato de um governo eleito, comea alto e tende a diminuir. Assim
como a de que um Projeto de Governo que no pretende mudar a situao previamente existente um projeto meramente administrativo no ir requerer
uma alta governabilidade, pois no existiro muitos obstculos sua ao. Ao
contrrio, um Projeto de Governo transformador, que expressa uma grande

Metodologia de diagnstico de problemas

139

ambio do ator social de mudar a situao previamente existente, exigir alta


governabilidade. Ento, o grau de Governabilidade que um ator social precisa
para governar inversamente proporcional ao Projeto de Governo, entendido
este como a ambio de mudar a situao previamente existente.
O sistema em que est inserido o Projeto de Governo no passivo.
As resistncias e os apoios indicam uma relao de foras que expressam
a maior ou a menor sustentao poltica do que o ator social que governa
possui para implementar seu projeto de governo.
Esse Apoio Poltico que a sociedade confere ao governante e ao seu Plano
de Governo pode ser entendido tambm como a fora (que o ator possui)
para fazer acontecer, e est representado no vrtice esquerdo do Tringulo.
tambm intuitiva a ideia de que a Governabilidade diretamente proporcional ao Apoio Poltico com que conta o ator social. Veja a Figura 5.
Figura 5: Balano de governabilidade
conservadorismo do
projeto de governo (p)

governabilidade =
rea do tringulo (g)

apoio
poltico (a)

capacidade
de governo (c)

A equipe dirigente deve analisar, para cada projeto ou programa de governo, qual o efetivo apoio/rejeio/desinteresse de atores polticos. No
caso de um governo municipal: prefeito, secretariado, movimentos sociais e
sindicais, apoio partidrio, opinio pblica, legislativo, meios de comunicao, formadores de opinio etc.

140

Gesto Estratgica Pblica

O controle dos aspectos que integram o sistema depende da capacidade


que o dirigente possui para implementar seu projeto, construindo resultados, mudando a realidade e ampliando, assim, sua Governabilidade.
Mas a anlise deve informar, tambm, para cada projeto ou programa
de governo, qual a capacidade de governar3 da equipe dirigente, sua experincia de gesto, seus mtodos de trabalho, sua organizao interna, suas
habilidades pessoais, seu controle de meios para empreender o projeto, e
seu controle de recursos (tempo, conhecimento, financeiros, pessoal capacitado, capacidade para formar opinio, para gerenciar ou para coordenar
processos de trabalho, para gerar legislao ou regulamentaes, comunicao, mobilizao de apoio).
A Capacidade de Governo (ou governana) o recurso cognitivo (saber governar) com o qual conta a equipe de governo, deriva desse conjunto de fatores.
Essa capacidade de anlise de viabilidade essencial para a
Governabilidade, que diretamente proporcional Capacidade de
Governo. Ela uma avaliao sistemtica sobre a fora (ou Apoio
Poltico) necessria para implementar aes de governo e a Capacidade
de Governo. A Governabilidade depende, a cada momento, e para um
dado projeto, das situaes especficas proporcionadas pela ao sob
anlise. Dois fatores importantes que afetam a Governabilidade so
o tempo, entendido como o recurso mais escasso do governante, e a
oportunidade poltica para empreender uma dada ao de governo. Em
termos mais formais, podemos escrever que g = f (a, c, 1/p). Onde:
g Governabilidade;
a Apoio Poltico;
c Capacidade de Governo; e
p Ambio do Projeto de Governo.

3. Representada na Figura 5 no vrtice direito do tringulo.

Metodologia de diagnstico de problemas

141

Para deixar o conceito de Governabilidade ainda mais claro, vamos analisar dois casos tendo como referncia grficos,coma indicao de Apoio
Poltico e a Capacidade de Governo no eixo vertical, e o tempo de governo,
no eixo horizontal. Vamos l?
A curva da Capacidade de Governo se inicia baixa e negativa, indicando que a equipe do governo eleito, em geral, no sabe governar. E s o faz,
de fato, quando ela atravessa o eixo horizontal. A curva do Apoio Poltico
se inicia positiva e alta, indicando que a equipe do governo eleito conta
sempre, no incio, com muita aprovao da populao.
No primeiro caso, se a equipe dirigente no possuir suficiente Capacidade
de Governo, demorar para comear a governar de fato. E por isso, o Apoio
Poltico, que em geral tende a diminuir, se ver reduzido pela incapacidade da
equipe de satisfazer ao interesse da populao. Nesta situao, o governo terminar antes do trmino previsto. Ou ento, para manter a Governabilidade,
a equipe ter que reduzir o seu Projeto de Governo, isto , a ambio de mudar
a situao previamente existente. Ele ter que ser sacrificado de modo a obter
apoio poltico das foras conservadoras. Veja na Figura 6:
Figura 6: Tempo efetivo de governo de uma coalizo com baixa
capacidade do governo
Apoio Poltico

incio formal

trmino de fato
incio de fato

Perodo Efetivo
do Governo

trmino previsto

+
-

142

Gesto Estratgica Pblica

No segundo caso, a equipe dirigente consegue adquirir Capacidade de


Governo mais rapidamente e, em consequncia, o perodo efetivo de governo
comea mais cedo e seu projeto poder ser mantido at o fim. Isso significa que
o governante no ir ser obrigado a diminuir sua expectativa de mudar a realidade. Essa equipe, por comear a governar com uma capacidade de governo
maior, pode fazer com que o apoio poltico aumente ao invs de reduzir, contribuindo para que seja promotora do perfil de sua sucessora a qual ter a mesma
linha poltica de projeto bem sucedido e que tenha o apoio da populao. A
equipe, por saber governar, faz com que o resultado que alcana promova uma
ampliao do mandato previsto. Todavia, para que isso ocorra preciso que
haja capacidade de governo. Quem no der a devida ateno capacidade de
governo (que um dos recursos mais importantes para se governar), no conseguir governar. Poder at pensar que est governando, ou mesmo governar
durante certo tempo, porm a partir de um dado momento no ir mais faz-lo.
Antes das eleies, a populao pode votar num candidato porque acha
que ele sabe governar, por ele falar bem, ser simptico, defender uma mportante da populao etc.
Contudo, o apoio poltico inicialmente no depende da capacidade de governo. Voc concorda?
No momento posterior, se assumir o mandato, o apoio poltico no ser
um mero reflexo da plataforma poltica ou da simpatia da populao pelas
ideias da equipe que governa. Depois que o governo est em execuo, a
simpatia no to importante como era quando da eleio. A partir desse
momento, o apoio poltico se torna proporcional capacidade de governo.
E, neste segundo caso, como se pode ver no grfico, a partir de um determinado momento, a curva de apoio poltico comea a subir. Para manter
a Governabilidade a equipe no precisar sacrificar o Projeto de Governo
(ambio de mudar a situao existente). Ele poder ser mantido at o fim
e o governo acabar depois do trmino previsto. Ou seja, a equipe poder
fazer a sua sucessora. Observe a Figura 7.

Metodologia de diagnstico de problemas

143

Figura 7: Tempo efetivo de governo de uma coalizo com mdia


capacidade de governo (O apoio poltico proporcional
capacidade de governo)
Apoio Poltico

incio formal

trmino previsto
incio de fato

Capacidade
do Governo

+
-

Perodo Efetivo
do Governo

Dessas evidncias surge o argumento de que o tempo que a equipe de


governo demora a adquirir capacidade de governo uma varivel crtica.
Tempo este que, na realidade, no pode ser considerado como um tempo
de governo. Enquanto a equipe est adquirindo capacidade de governo, enquanto a curva no ultrapassa a linha horizontal mostrada no grfico,
algum, que no ela, est de fato governando. um tempo durante o
qual a tendncia de perda de apoio poltico.

O problema como objeto da gesto estratgica pblica


Introduzido o conceito de Governabilidade, podemos aprofundar o
entendimento do conceito de problema e o papel que ela desempenha
na GEP. Aqui parte-se da ideia de que qualquer situao pode ser entendida pelo ator envolvido como o resultado, o placar de um jogo,
e que esta situao pode ser por ele encarada como um problema a resolver. Ou seja, o xito em um jogo ser a soluo de um problema ou
a mudana do placar.

144

Gesto Estratgica Pblica

Podemos entender a realidade social como um grande jogo integrado


por muitos jogos parciais e que possuem suas prprias regras, em que atores
se veem envolvidos ou procuram se envolver.
Nos jogos h alguns jogadores e alguns espectadores: nenhum ator
social participa de todos os jogos. O governante, o ator que planeja ou o encarregado da gesto de uma situao podem ser vistos como jogadores que,
com suas aes, produzem acumulaes procurando alterar o resultado do
jogo. com base nessas acumulaes que eles podem ampliar, ou reduzir,
sua capacidade de produzir novas jogadas e alterar a situao inicial.
Este o mecanismo bsico atravs do qual se acumula ou se desacumula poder e se produz, ou no, mudanas significativas sobre um dado
problema.
Observar a ao de governo, que gera acmulos de poder e resultados
socialmente valorizados, uma atividade-chave da GEP.
Essa observao exige:
identificao dos jogos e dos problemas em que o ator que planeja
est envolvido;
determinao de sua relao com outros problemas e jogadores;
identificao de suas manifestaes sobre a realidade ou das evidncias que permitam verificar se o problema est se agravando ou
sendo solucionado pela ao de governo; e
diferenciao entre as causas e as consequncias do problema.

Conceito de problema
O elemento central do momento de Diagnstico, mostrado no esquema
que segue a produo de um quadro que identifique e relacione entre si os
problemas mais relevantes associados a uma dada situao (instituio etc.)
em um determinado momento. Por exemplo, de um problema podemos
destacar o resultado de um jogo. O problema pode ser:

Metodologia de diagnstico de problemas

145

Estruturado: quando possvel enumerar todas as variveis que o


compem; precisar todas as relaes entre as variveis, fazer com
que todos os jogadores reconheam como tal a soluo proposta.
Quase-estruturado: quando se podem enumerar apenas algumas
das variveis que o compem, precisar apenas algumas das relaes
entre as variveis, entender suas solues como, necessariamente,
situacionais, isto , aceitveis para um ator e vistas com restries
por outros.
Os problemas produzidos pelos jogos sociais e por incluso, os alvos da
GEP, so problemas quase-estruturados. Um problema quase-estruturado
pode conter, como elementos parciais, problemas estruturados, isto , os
problemas estruturados no existem na realidade social, salvo como aspectos ou como partes de problemas quase-estruturados.

Tipos de problemas
No jogo social so produzidos trs tipos de problema. Adotando como
referencial o tempo, o significado e a natureza do seu resultado para um
determinado ator, o problema pode ser:
uma ameaa, isto , um perigo potencial de perder algo conquistado
ou agravar uma situao;
uma oportunidade, ou seja, a possibilidade de que o jogo social abra
e sobre a qual o ator pode agir para aproveit-la com eficcia ou
desperdi-la; ou
um obstculo, isto , uma deficincia passvel de ser atacada atravs
da adequada observao e qualificao do jogo em curso.
Podemos tambm classificar os problemas quanto:
ao tempo, fazendo referncia se estes so atuais ou potenciais;
governabilidade no que se refere ao controle, podendo ser total,
baixo e fora de controle;

146

Gesto Estratgica Pblica

abrangncia, fazendo meno se este no mbito nacional, local,


especfico, estadual ou municipal;
estruturao, j que os problemas podem ser estruturados ou
quase-estruturados.
O enfrentamento de problemas j criados ou presentes um ato reativo.
O enfrentamento das ameaas e das oportunidades um ato propositivo.
A ao de carter propositivo um objetivo a ser perseguido permanentemente pelo ator que busca os melhores resultados e mais possibilidades de
xito. Tais possibilidades, no entanto, no esto usualmente sob controle
dos dirigentes pblicos.
Ao assumir a frente de uma organizao ou instncia de governo, a
escala e a gravidade dos problemas j detectados exigem solues imediatas
que costumam ser to abrangentes, que a ao do governante tende a ser
de carter reativo. Simultaneamente, entretanto, necessrio vislumbrar as
novas ameaas e oportunidades, procurando evitar o agravamento da situao (ao de carter propositivo).

Conformao de um problema
Um problema s existe quando uma situao adversa se torna foco de
interesse de um ator social. Isto ocorre devido ao mal-estar claramente percebido que produz o resultado de algum jogo em que ele est envolvido.
Ou, em menor medida, identificao de que o jogo contm oportunidades
cujo resultado pode benefici-lo. Antes que isso ocorra, o resultado deste
jogo , para o ator, um mal-estar impreciso ou uma mera necessidade sem
demanda poltica. O diagnstico do problema supe:
listar os problemas declarados pelos diversos atores sociais
relevantes;
avaliar os problemas segundo a perspectiva desses atores;
situar os problemas no tempo e no espao;

Metodologia de diagnstico de problemas

147

verificar se existe complementaridade ou contradio entre os


problemas declarados;
identificar fatos que evidenciam e precisam a existncia de
problemas;
levantar suas causas e consequncias;
selecionar as causas crticas que podem ser objeto de interveno.

Como formular um problema?


A formulao correta de um problema condio essencial para seu
equacionamento. Um problema mal formulado pode levar a uma viso distorcida da situao e tomada de decises equivocadas, que podem debilitar o ator.
Um problema pode ser uma situao ou um estado negativo, uma m
utilizao de recursos, uma ameaa ou uma inteno de no perder uma
oportunidade.
necessrio identificar e precisar problemas atuais ou realmente potenciais, e evitar exerccios de futurologia e de imaginao dispersiva;
um problema no a ausncia de uma soluo. Exemplos de como
formular os problemas imersos numa situao podem ser observados no
Quadro 2, a seguir.

Gesto Estratgica Pblica

148

Quadro 2: Formulao de Problemas: exemplos e observaes


Exemplo

Crtica

Redao mais adequada

Faltam professores

Formulaes iniciadas em Falta de no


explicitam o problema, apenas registram um
mal-estar impreciso

Formao escolar incompleta (ou inconclusa,


ou no atinge aprendizagem e contedos
mnimos necessrios)

Burocracia

Palavra isolada, no uma frase completa,


no esclarece de que problema se fala

Burocratizao
(devido a interesses
corporativos)

Palavra isolada ou duas ideias para


problemas na mesma frase, inclui uma
possvel causa do problema

Ex.: Burocratizao de processos


administrativos (ou na tomada de decises
polticas)

Pouco uso de
defensivos agrcolas

Indica uma entre possveis solues, mas


no um problema

Produo agrcola prejudicada por parasitas


do tipo A

Falta gua na cidade

Formulaes iniciadas em Falta de


no explicitam o problema, ao contrrio
apontam a soluo

Insuficiente fornecimento de gua na regio


norte da cidade no ms de maro de 2016

Comunicao do
sindicato falha

O adjetivo falha no aponta o problema


que se pretende analisar

Alto ndice de desconhecimento da categoria


sobre as aes do sindicato

Ausncia de
capacitao dos
dirigentes sindicais

Ausncia de tem o mesmo sentido de


Falta de ou Inexistncia... indicam
uma soluo entre muitas possveis e no
apontam qual o problema

Direo do sindicato opera de forma


desarticulada

Organizar governo
com cobrana de
compromissos

Indica uma ao ou objetivo, no est


formulada como problema, no identifica
um problema

Baixa responsabilizao sobre as aes dos


secretrios municipais do governo.

Dificuldade com
a manuteno de
parques e jardins
pblicos

Indica uma necessidade sem uma demanda


clara e no aponta um problema

Alto ndice de defeitos de tipo X e Y e casos


de m conservao em equipamentos e reas
ajardinadas de parques e jardins pblicos.

Ex.: Morosidade no andamento de processos


relativos a licitaes
Ex.: Lentido e atrasos nas respostas a
demandas dos cidados

conveniente evitar a indicao de temas gerais como problemas.


Exemplo: sade, transporte etc. tambm conveniente evitar listar objetivos, como atingir 50% de imunizao, concluir a estrada entre A e B.
Perguntas para verificar se a seleo de problemas apropriada
Partimos do princpio de que a ao de um governo pode ser pior,
mas nunca superior seleo de problemas efetuada pelo dirigente e sua
equipe. Os critrios de seleo enunciados no devem ser aplicados problema por problema, mas sim, na avaliao do conjunto de problemas
selecionados.

Metodologia de diagnstico de problemas

149

Convm verificarmos a seleo do conjunto de problemas, respondendo


s seguintes perguntas:
Qual o valor poltico dos problemas selecionados versus o valor
dos problemas postergados?
H concentrao ou disperso de esforos para enfrent-los?
Qual a proporo de problemas que exigem continuidade frente
aos que exigem inovao?
Qual a proporo de problemas cujos resultados iro amadurecer
dentro do perodo de gesto ou mandato?
Qual o balano entre os recursos necessrios para o enfrentamento dos problemas selecionados em relao aos recursos disponveis?
Algum dos problemas selecionados pode dissolver-se num problema
maior que o compreende?

A descrio de um problema
Um problema deve ser descrito por intermdio de fatos verificveis atravs
dos quais ele se manifesta como tal em relao ao ator que o declara. Esses fatos
devem ter sua existncia amplamente aceita para que possam ser validados.
A descrio de um problema relativa ao ator que o declara: o resultado de um jogo pode ser um problema para um ator, uma ameaa
para um segundo, um xito para um terceiro e uma oportunidade para
um quarto.
A descrio de um problema deve precisar seu significado e torn-lo
verificvel mediante os fatos que o evidenciam. Para tanto ela precisa:
reunir suas distintas interpretaes possveis em um s significado;
precisar o que deve ser explicado: definir seu significado em termos
de quantidade e de qualidade, de tempo e de localizao;
evidenciar o problema de uma forma monitorvel, isto , que permita o acompanhamento de sua evoluo; e

Gesto Estratgica Pblica

150

permitir que sejam previstas ou definidas fontes de verificao para


a descrio construda.
Para voc entender melhor a descrio de problemas elaboramos o
Quadro 2 para lhe auxiliar.
Quadro 2: Descrio de problemas
Ator: Secretrio de Sade do Municpio de So Paulo
Problema: Alto ndice de desnutrio infantil em So Paulo

Descrio (descritor): d1= 40% dos menores de 7 anos, de


famlias com renda inferior 2 salrios mnimos, em SP,
apresentou desnutrio de grau C em 1994.
Fonte de verificao: Anurio de Sade do Municpio de So Paulo, 1994.

Ator: Presidente do Clube de Lojistas de Campinas

Problema: Alto nvel de desemprego em Campinas


Descrio (descritor): d1= a taxa de desemprego urbano
alcanou 15% em jan./00; d2= a taxa de subemprego
atingiu 54% no mesmo perodo.
Fonte de verificao: Informativo do CESIT Unicamp, abril, 2000.

Fonte: elaborao prpria.

Explicao do problema
O conceito de diagnstico aqui adotado est referido forma como os
atores participantes de um jogo social observam e, portanto, explicam a
realidade em que esto inseridos. Toda explicao pressupe reflexo. ela
que permite que o ator perceba possibilidades para transformar ou para
manter uma dada situao.
Para explicar um problema, necessrio fazer uma distino entre:

Metodologia de diagnstico de problemas

151

causas (o problema se deve a);


descrio (o problema se verifica atravs de); e
consequncias (o problema produz um impacto em).
As causas imediatas da deciso de um jogo so as jogadas (fluxos ou
movimentos). Para produzir jogadas, necessrio ter capacidade de produo (acumulaes ou potenciais que os jogadores possuem ou utilizam).
Mas as jogadas vlidas so aquelas permitidas pelas regras estabelecidas
para cada jogo.
Assim, podemos afirmar que explicar uma situao ou um problema consiste em construirmos um modelo explicativo4 de sua gerao e de suas tendncias. Logo necessrio precisar as causas diferenciando-as e indicando se
so fluxos (jogadas), acumulaes (capacidades ou incapacidades) ou regras.
A diversidade das explicaes situacionais
Uma mesma realidade pode dar margem a diversas explicaes. A carga
de subjetividade que anima o diagnstico de situaes implica em distintas:
respostas para uma mesma pergunta;
perguntas sobre um mesmo problema (as perguntas relevantes so
distintas para os distintos jogadores); e
seleo do foco de ateno sobre a realidade.
Logo, para explicarmos uma realidade precisamos distinguir suas explicaes. Para explicar um problema que me afeta preciso compreender a explicao do outro, incluindo o que ele pensa sobre minha explicao. Quanto
maior for a nossa capacidade de entender a explicao do outro, maior ser a
probabilidade de xito de nossas jogadas alm de ser mais potente nossa ao.

4. O modelo explicativo se completa quando as causas so inter-relacionadas.

152

Gesto Estratgica Pblica

Retomando o fluxograma explicativo: os ns estratgicos


A visualizao grfica do resultado da aplicao da Metodologia de
Diagnstico de Problemas (MDP) a mesma proposta por Matus (1993)
para o seu fluxograma explicativo situacional.
O fluxograma um mapa cognitivo que busca sintetizar a discusso realizada por uma equipe sobre um determinado problema. A sua estruturao
baseada no estabelecimento de relaes de causa e de efeito entre as variveis que a conformam.
Mas, qual o objetivo de um fluxograma? Voc sabe definir?
Considere por exemplo, um fluxograma de problema como o apresentado no incio desta seo, referente derrota do Palmeiras. Este modelo, especfico, permite uma rpida interao entre a equipe que realiza o trabalho
de anlise de problemas e o tomador de decises que a solicitou. Ele mostra,
num golpe de vista, as caractersticas do problema.
A elaborao, por uma equipe, de um modelo explicativo do problema
que v alm de um mero mapa cognitivo, faz com que ela construa uma sntese rigorosa, seletiva e precisa, com base em ns explicativos concisos e monitorveis. O que facilita a permanente adaptao da explicao mudana
da situao facilita tambm a compreenso, restringindo a possibilidade de
ambiguidades devido ao uso de uma simbologia simples e uniforme.

Seleo de ns estratgicos
A GEP tem por objetivo permitir que o gestor atue sobre problemas e
situaes de modo preciso e operacional. De outra maneira, a reflexo como
suporte tomada de decises no leva ao efetiva nem se revela prtica.
Voc pode estar se perguntando: como elaborar um diagnstico claro e conciso? Um fluxograma bem elaborado deve responder s seguintes perguntas:
Como e onde atuar para mudar o carter negativo de um problema?
As aes concebidas so suficientes para equacion-lo?

Metodologia de diagnstico de problemas

153

Muito dificilmente o ator que declara um problema poder atuar


sobre todos os ns explicativos de um fluxograma (encadeamento de
causas ou cadeias causais do problema).
Para resolver o problema, o ator que o declara deve escolher, dentre
os ns explicativos um nmero pequeno de Ns Estratgicos. Para ser
escolhido como N Estratgico, um n explicativo deve atender a trs
requisitos: (1) se resolvido ou desatado, ter alto impacto no equacionamento do problema; (2) o ator que declara o problema deve poder
atuar sobre ele (possuir governabilidade); (3) seu equacionamento no
deve implicar um desgaste poltico excessivo para o ator.
Para melhor precisar um N Estratgico devemos descrev-lo de
forma a torn-lo monitorvel e restringir a ambiguidade possvel nas
interpretaes a ele referidas. Com a seleo dos Ns Estratgicos de
uma cadeia explicativa do problema (ou situao) o diagnstico est
concludo. Voltando ao jogo do Palmeiras, vamos observar a Figura 9.
Figura 9: Fluxograma explicativo do problema
(com os ns estratgicos assinalados)

Dirigentes 1
conservadores

Torcida 8
organizada
violenta

18

Corinthians
possui mais
scios

Rigidez no 3
sistema de
concentrao

Atrito entre
jogadores e
dirigentes

Time no 5
possui
psiclogo

Jogos com 9
pblico
reduzido

Frequncia
excessiva de
jogos

Corinthians
bem
preparado

10

Baixa renda
nos jogos

Jogadores
fisicamente
esgotados

Jogadores 6
pouco
motivados

NE 3

11

Salrio dos
jogadores
atrasado

NE 1

14

Campeonato
com sistema
de pontos
corridos

Comisso 2
tcnica
autoritria

15

19

20

12

Preparao
fsica
deficiente

NE 2

16

Corinthians
bem
motivado

Poucas
jogadas com
chance de gol

17

Jogo lento

13

Jogadores
com m
pontaria

Palmeiras foi
derrotado

Gesto Estratgica Pblica

154

Um ltimo conceito importante da MDP a rvore de problemas. Esta


formada pelo conjunto de Ns Estratgicos e o problema, e indica onde o
ator deve concentrar a ateno. Observe na Figura 10.
Figura 10: rvore de problemas
(problema + ns estratgicos selecionados)

Jogadores 6
pouco
motivados

NE 3

11

Salrio dos
jogadores
atrasado

NE 1

Palmeiras foi
derrotado

12

Preparao
fsica
deficiente

NE 2

No exemplo do jogo de futebol, a rvore de problemas se apresenta conforme a Figura 10. Para ver se voc entendeu bem o conceito de N Estratgico,
observe que o n poucas jogadas com oportunidade de gol no estratgico,
portanto, no pertence rvore de problemas. A ao de melhorar a pontaria
poderia resolver o problema treinar chutes a gol mas, como o time permaneceria desmotivado e com m preparao, o resultado do jogo no mudaria.
Os Ns Estratgicos escolhidos indicam os centros onde se deve dar a
ao de gesto sobre o problema. A definio dessas aes realizada atravs da aplicao da Metodologia de Equacionamento de Problemas (MEP)
que ser apresentada na seo seguinte.
Observando o fluxograma obtido (Figura 3: Fluxograma explicativo do
problema), podemos constatar que h, neste exemplo, quatro cadeias causais. A primeira delas se bifurca e a segunda se une com a primeira no final
do fluxograma, quando elas convergem para o problema a fim de explic-lo.
Assim, observe como so as relaes de causalidade das outras duas cadeias
causais do fluxograma e dos ns explicativos.

Metodologia de diagnstico de problemas

155

O resultado obtido ser um mapa cognitivo coletivo com caractersticas


especiais. Ser um fluxograma explicativo, isto , um modelo de uma realidade complexa, o problema. Pode-se entender o processo ou a operao de
modelizao realizada atravs da Figura 11.
Figura 11: Modelizao de um sistema
Contexto
VEx

Modelizao
Sistema

VEn

Sistema S
Infinitos aspectos e
desconhecidas
relaes
de causa-efeito

Modelo S
Variveis Endgenas (VEn)
+ Variveis Exgenas (VEx)
+ Relaes de causa- efeito inputadas

No fluxograma explicativo do problema jogo de futebol cada caixinha uma varivel do modelo que representa um aspecto importante
da realidade ou sistema observado (problema). Cada setinha indica uma
relao de causalidade que se considera existir na realidade. Ela representa
uma teoria que se formula sobre a realidade.
O processo de modelizao permite que a partir de um sistema (caracterizado por alta complexidade, infinitos aspectos e relaes de causalidade
desconhecidas) idealizemos um modelo (caracterizado pela simplicidade,
nmero finito de variveis e relaes de causalidade imputadas) que nunca
est a salvo de um conjunto de valores morais, interesses econmicos, crenas e vises dominantes. Esse conjunto o que permite explicar a realidade
atravs do modelo. a teoria que se formula a respeito da realidade.
Finalmente, para verificarmos se o fluxograma plausvel, uma vez que
j salientamos que a perspectiva situacional no admite os conceitos de
certo ou errado, sugerimos as seguintes perguntas:

156

Gesto Estratgica Pblica

As variveis (caixinhas do fluxograma) correspondem a aspectos


importantes da realidade?
As relaes de causalidade (setinhas do fluxograma) associam, de
fato, as variveis?
O sentido delas corresponde relao de causalidade imputada?
Est claro e plausvel o encadeamento lgico no interior de cada
cadeia causal?
E o fluxograma explicativo como um todo explica realmente o
problema escolhido?

Elaborando um mapa cognitivo


A formao em gesto pblica proposta neste livro se baseia numa determinao heuristicamente concebida entre cultura, marco analtico-conceitual e instrumentos metodolgico-operacionais para encontrar mediante simplificao o modo de operar sobre o sistema formado pelo Estadoe
sua relao com a sociedade. Essa determinao entre esses trs componentes explorada, sincrnica e dialeticamente, nos cursos que motivaram
a sua elaborao.
No final deste captulo, e tambm nos dois que o seguem, vamos apresentar atividades que so realizadas nos cursos visando fixao desse terceiro componente do esquema heurstico postulado. Isso ser realizado
buscando integrar o conhecimento oriundo da formao e da experincia
dos participantes, e o adquirido durante o Curso, mediante a aplicao dos
trs instrumentos que estruturam metodologicamente nossa proposta de
gesto pblica.
Iniciamos com a elaborao de um mapa cognitivo tendo por o base no
exemplo do jogo de futebol apresentado na seo Uma viso preliminar do
resultado (Figura 1). Para isso, preparamos um roteiro composto de uma srie
de passos e observaes a serem seguidos para elaborar um mapa cognitivo.

Metodologia de diagnstico de problemas

157

Como ensaio propomos uma atividade que pode ser realizada individualmente ou em equipe (grupo de gestores,grupo de funcionrios etc.)
perguntando:
Voc (s) considera(m) que a Gesto Pblica est perdendo algum
jogo?
ou
Quais so as causas dessa derrota?
Que causas esto levando a gesto pblica a perder o jogo?
Responda qualquer das perguntas (elas so equivalentes) indicando
problemas ou causas.
Em seguida, estando em equipe, cada pessoa deve escrever em uma
folha de papel com um pincel atmico preto, com letras maisculas (elas
sero coladas na parede com fita crepe vista de todos) uma causa da derrota com uma afirmao de contedo negativo, se alertando para as recomendaes que seguem:
Para cada causa do problema:
a) Usar uma frase objetiva, direta; com poucas palavras; mas, completa
(sujeito, verbo etc.); que, de preferncia no comece com falta...;
b) No escrever o que considera ser a causa anterior ou o resultado posterior, s o problema! Se quiser, escreva em outra folha o que considera ser
a causa ou consequncia daquela que j escreveu.
c) Ter cuidado com o rudo do tipo 1: eu falo x e o outro entende y. E do
tipo 2: eu acho que falei m, mas, na realidade, falei n.
d) Colocar as frases (causas do problema) na parede, l-las em voz alta.
Ao final dessa atividade teremos o Mapa Cognitivo do grupo. Se fizermos esse mesmo exerccio com outro grupo teremos outro Mapa Cognitivo
que refletir como pensam acerca do mesmo problema.
Mais adiante, no prximo captulo, vamos propor um outro trabalho
em equipe. Neste caso, de elaborao de um fluxograma e de aplicao das
Metodologias de Diagnstico e de Equacionamento de Problemas.

158

Gesto Estratgica Pblica

Referncias
ARAGO, Ceclia; SANGO, Maria da Conceio. O mtodo do caso no
ensino de administrao pblica: um exerccio prtico. In: TENRIO,
Fernando Guilherme. Gesto social: metodologia e casos. Rio da Janeiro:
FGV, 2003.
COSTA, Marlia Magaro; BARROSO, Diclia. O mtodo de casos no ensino
da administrao. Rio de Janeiro: Ebape/FGV, 1992.
KLIKBERG, Bernardo. Como transformar o Estado para alm dos mitos e
dogmas. Braslia, ENAP, 1992.
MATUS, C. Poltica, planificaao e governo. Braslia: IPEA, 1996.

CAPTULO 5

Metodologia de
equacionamento de problemas

Metodologia de equacionamento de problemas1


Introduo
Este captulo sintetiza os elementos e conceitos da Metodologia de
Equacionamento de Problemas (MEP) necessrios para apoiar o trabalho
a ser desenvolvido. Retomando a analogia nutica que traamos no captulo anterior, ela corresponderia s aes que o gestor (velejador) teria que
tomar para, utilizando a informao proporcionada pela MDP (bssola)
e aproveitando a governabilidade propiciada pelas condies do contexto
poltico e socioeconmico (vento, mar etc.), engendrar situaes que permitam atingir seu objetivo (alcanar um ponto da costa o mais prximo
possvel daquele que havia inicialmente programado).
A MEP se baseia nos resultados alcanados com a aplicao da MDP
apresentada na seo anterior, em especial, no fluxograma explicativo do
problema (Figura 9). sobre esta base que o trabalho de anlise e de equacionamento de problemas tem incio. Reflexes suscitadas em outras disciplinas so tambm essenciais, como tambm o so no caso da MDP, para
fundamentar o processo de aplicao da MEP. So elas que iro comple1. Este texto resultado de uma reviso, ampliao e adaptao do captulo Metodologia
de Planejamento de Situaes. In: COSTA, Greiner; DAGNINO, Renato (Orgs.). Gesto
Estratgica em Polticas Pblicas. 2. ed. Campinas, SP. Alnea, 2014, p. 239-263.

Gesto Estratgica Pblica

162

mentar e criar melhores condies para a formulao de aes, a fixao de


recursos a utilizar e de resultados a atingir.
Da mesma forma que a MDP se dedica a elucidar os momentos descritivo e explicativo do tratamento de um problema, a MEP o faz em relao
ao momento normativo.

Uma viso preliminar do resultado


Com base no exemplo do jogo do Palmeiras temos uma viso preliminar do resultado da aplicao da MEP. Observe que depois de terem selecionado os Ns Estratgicos e elaborado a rvore de problemas (Figura 10), os
jogadores formularam, para cada N Estratgico, aes para atac-los. Eles
chegaram formulao apresentada na Figura 15.
Figura 15: Ns Estratgicos e aes para desat-los
A. 3.1. Contratar companha de marketing na TV divulgando a grandeza do clube
A. 3.2. Substituir jogadores mais desmotivados por jogadores mais dispostos
A. 3.3. Contratar assessoria psicolgica

Jogadores 6
pouco
motivados

NE 3

11

Salrio dos
jogadores
atrasado

Palmeiras foi
derrotado

NE 1

A. 1.1. Renegociar os salrios atrasados


A. 1.2. Buscas fontes alternativas de recursos

12

Preparao
fsica
deficiente

NE 2

A. 2.1. Realizar duas prximas partidas com o Palmeiras


A. 2.2. Implementar programa intensivo de preparao

Fonte: elaborao prpria.

Em seguida, os jogadores definiram para cada ao de cada um dos trs


Ns Estratgicos, os atores envolvidos. Eles chegaram, ento, aos resultados

Metodologia de equacionamento de problemas

163

mostrados nas Figuras 16, 17 e 18, que so o ponto de partida para o detalhamento das aes seguintes da MEP.
Figura 16: Atores envolvidos com aes para desatar o NE 1

Salrio dos
jogadores
atrasado

NC 1

A. 1.1. Renegociar os salrios atrasados


Atores envolvidos
- comisso de jogadores
- patrocinador do Palmeiras
- presidente do Palmeiras
- agncia que detm os direitos de transmisso de TV
A. 1.2. Buscar fontes alternativas de recursos
Atores envolvidos
- empresa de marketing contratada
- chefes de torcidas organizadas
- presidente da CBF
- presidente do Palmeiras
- patrocinador do Palmeiras

Figura 17: Atores envolvidos com as aes para desatar o NE2

Preparao
fsica
deficiente

NC 2

A. 2.1. Realizar dua prximas partidas com o Palmeiras B


Atores envolvidos
- tcnicos do Palmeiras
- jogadores do Palmeiras B
- jogadores do Palmeiras A
- presidente do Palmeiras
A. 2.2. Implementar programa intensivo de preparao
Atores envolvidos
- tcnico do Palmeiras
- preparador fsico
- jogadores

Gesto Estratgica Pblica

164

Figura 18: Atores envolvidos com aes para desatar o NE 3


A. 3.1. Contratar campanha de marketing na TV
divulgando a grandeza do clube
Atores envolvidos
- empresa de marketing contratada pelo Palmeiras
- chefes de torcida organizadas
- diretoria de marketing do Palmeiras
- patrocinadores do Palmeiras

Palmeiras
pouco
motivado

NC 3

A. 3.2. Contratar assessoria psicolgica


Atores envolvidos
- presidente do Palmeiras
- patrocinadores do Palmeiras
- tcnico do Palmeiras
A.3.3. Substituir jogadores mais desmotivados por
jovens motivados
Atores envolvidos
- tcnico do Palmeiras
- patrocinadores do Palmeiras

Planejar por problema


Sabemos que o gestor pblico necessita de capacitao para jogar o jogo
social e institucional. Mas, o que significa jogar bem?
Jogar bem depende de quatro capacidades (habilidades e conhecimentos) para o tratamento de problemas em mbito pblico:
explicar o problema que afeta uma instituio;
formular propostas de ao para resolver problemas sob incerteza;
conceber estratgias que levem em conta outros atores e eventuais
mudanas de contexto; e
atuar no momento oportuno e com eficcia, recalculando e completando um Plano de Ao.
Explicar a situao em que uma instituio ou um ator est ou pretende estar envolvido foi o assunto tratado pela Metodologia de Diagnstico de

Metodologia de equacionamento de problemas

165

Problemas (MDP). A Metodologia de Equacionamento de Problemas (MEP)2


proporciona conceitos para os outros trs pontos acima indicados, a partir de
uma estrutura lgica que centra a ao de governo na resoluo de problemas.
A deciso de buscar solues para um problema identificado permite:
administrar o problema em um espao menor;
enfrent-lo no espao originalmente declarado; e
dissolv-lo em um espao maior.
Para voc entender melhor, preparamos um exemplo relacionado ao aumento do nmero de crimes cometidos por adolescentes. Veja o Quadro 3:
Quadro 3: Aumento do nmero de crimes
Espao

Problema

Administrar o problema num espao menor.

Ao: Ao sobre os adolescentes infratores.


Espao: Punio a delitos.

Enfrentar o problema no espao originalmente


declarado.

Ao: Ampliao da cobertura da assistncia a crianas e a


adolescentes.
Espao: Preveno dos delitos.

Dissolver o problema num espao maior.

Ao: Reforma do Sistema Educacional.


Espao: Garantia de direitos bsicos que tender a evitar delitos.

A escolha entre estes trs tipos de ao vai definir a estratgia geral, os


contornos e a abrangncia dos resultados que sero obtidos mediante a implementao de um conjunto de operaes consignado num Plano de Ao.
Vale destacar: as principais categorias analticas, tais como ator social,
ao ou momento no processo de planejamento, devem ser definidas em
funo do conceito de problema.
O gestor pblico, ao atuar em contextos sujeitos constante mudana, pode ser representado como um ator que se movimenta num jogo
social. Todo ator social pode desempenhar um papel de protagonista e
2. Apresentada na anteriormente. Se voc tiver alguma dvida sobre este tema busque fazer
uma releitura cuidadosa.

166

Gesto Estratgica Pblica

no de simples observador, mas para isto precisa compreender a realidade em transformao.


Como j destacado, cada realidade percebida de modo distinto dependendo do ponto de observao (valores, interesses, experincias prvias
etc.) do ator que planeja (ou, simplesmente, observa). Uma mesma realidade pode ser percebida de modo diferente dependendo de como est situado
um observador especfico; quais so seus interesses e seus objetivos. Dessa
forma, a anlise de uma determinada situao uma apreciao da realidade que enfrenta um determinado ator a partir da sua viso.
A explicao situacional resultante autoreferenciada, ou seja, ela condicionada pelo ponto de vista do ator. E, por isto, influenciado pelo tipo de
insero na realidade que possui o ator que planeja.
Uma explicao formulada por um ator social sobre um aspecto da
realidade pode ser verificada ou refutada apenas em funo da maior ou
menor capacidade de sua cadeia de argumentos em sustentar seus questionamentos. Portanto, sempre haver mais de uma viso acerca da realidade,
sendo que os ideais de objetividade e as distines entre verdadeiro e falso
perdem fora no trabalho do analista e na reflexo voltada para a ao que
caracteriza a GEP.
Na situao-inicial, o ator declara sua insatisfao sobre uma dada realidade em um determinado momento e, por isto, tem demandas a viabilizar, necessidades a satisfazer e problemas a resolver. Esse ator constri
uma explicao que serve de base para a definio fundamentada de uma
situao-objetivo. Ela envolve a explicitao de um conjunto de resultados
que se espera atingir ao final de um determinado tempo e que resolvero os
problemas iniciais formulados ou atendero s demandas e s necessidades
identificadas.
O esquema destaca a confiabilidade do plano3 elaborado e o contexto
3. Plano: uma construo que implica em uma estratgia e um conjunto de tticas a
implementar, e que demanda gente em condies de realizar e de coordenar as aes a
serem executadas.

Metodologia de equacionamento de problemas

167

em que ele ser desenvolvido como elementos essenciais para a obteno


dos resultados desejados. Nesse sentido, um plano s se completa na ao4,
e este agir implica em permanente avaliao e reviso do que foi planejado.
Para obter confiabilidade necessrio verificarmos a todo o momento a
qualidade da proposta, a sua consistncia e fundamentao, como tambm,
garantir a boa coordenao da formulao e da implementao.
O monitoramento das alteraes verificadas no problema e o acompanhamento do contexto em que elas se inserem so fundamentais, j que
atingir uma determinada situao-objetivo no depende apenas da vontade
do ator que planeja. Mas, tambm das aes e dos resultados que so obtidos, pois influenciam mudanas no contexto ocorrncia de surpresas e,
principalmente, os planos e as aes de outros atores sociais.

Matriz Operacinal
A Matriz Operacional detalha o conjunto de procedimentos atravs do
qual devem ser atingidos os resultados esperados nas operaes. Cada ao
poder ser dividida em atividades que, por sua vez, podem ser detalhadas
em tarefas, dependendo da complexidade da operao ou da ao e das caractersticas do cenrio que pretende construir o ator que planeja. De qualquer forma, o enunciado das aes, das atividades e/ou das tarefas na Matriz
Operacional deve vir acompanhado pelos respectivos produtos, resultados
esperados, datas (incio/fim), responsveis, apoios e recursos necessrios.

Operaes
As operaes podem ser entendidas como os grandes passos (conjunto de aes), ou como o conjunto de condies que deve ser criado para
a viabilizao do plano, que so elaboradas como a soluo de cada N
Estratgico identificado num fluxograma explicativo. Soluo essa a ser al4. Os mdulos de ao previstos em um plano so denominados de operaes.

168

Gesto Estratgica Pblica

canada no mbito deste problema no prazo do plano. O conjunto deve ser


suficiente para assegurar o cumprimento do plano.
As Operaes podem tambm ser entendidas como atos lingusticos
enunciados no espao das declaraes de compromissos visando mudana da realidade. Sua formulao deve iniciar por Comprometo-me a...
(fazer algo). Para tanto as operaes precisam ser:
bem-estruturadas (operaes de resoluo normalizada, sem
deliberao);
de risco calculado (operaes com uma probabilidade precisa de
xito); e
apostas operacionais (operaes quase-estruturadas sob incerteza).
Alm disso, necessrio que o compromisso visando ao deve ser
diferenciado de:
uma recomendao (seria bom que...);
um critrio (deve-se...);
um enunciado de um objetivo (devemos alcanar...);
uma proposta de poltica (enunciado geral); e
uma declarao de prioridade.
Cada uma das operaes formuladas para enfrentar um problema determinado deve ser detalhado para viabilizar sua implementao.
A seguir, voc vai conhecer os principais componentes deste
detalhamento.

Aes, atividades, tarefas


So as unidades de implementao de um plano. Seu detalhamento deve
ser feito at o nvel necessrio para uma compreenso clara da operacionalizao de um plano ou projeto.
Se for necessrio, at mesmo as tarefas podem ser subdivididas de
acordo com o interesse ou a necessidade do ator que planeja.

Metodologia de equacionamento de problemas

169

O detalhamento das tarefas deve ser refeito periodicamente, em funo


das necessidades. A somatria das aes e tarefas, verificveis em forma de
produtos, deve garantir que se alcance os resultados.
So os impactos sobre as manifestaes concretas do problema que est
sendo atacado (avaliado pelos seus descritores); a mudana na realidade
observada. A definio dos resultados possibilita uma avaliao do plano,
assim como a conduo precisa das aes no sentido da estratgia geral.

Produtos
So parmetros concretos quantidade, qualidade, tempo e lugar que auxiliam na execuo das atividades planejadas. Se os produtos esto sendo obtidos e
os problemas identificados persistem porque os resultados esperados no esto
ocorrendo. H ento necessidade de rever as operaes e as aes projetadas.

Recursos
Recurso tudo aquilo que um ator pode mobilizar para viabilizar a consecuo dos seus objetivos. A execuo de um plano implica no gerenciamento de mltiplos recursos escassos.
Para o processo de planejamento que aqui propomos, necessrio trabalhar com um conceito bastante amplo de recurso. O Quadro 4 indica os
recursos que podem ser utilizados para a viabilizao de aes planejadas.
Quadro 4: Recursos e capacidade para viabilizao de aes
concebidas
Recursos

Capacidades

cognitivos

para formar opinio

polticos

para gerar legislao ou regulamentaes

financeiros

para agenciar pessoas e organizaes

organizacionais

para gerenciar ou coordenar processos de trabalho

pessoal capacitado ou tempo

para gerar capacidade de mobilizao

170

Gesto Estratgica Pblica

Para cada ao prevista, devemos detalhar quais recursos de diferentes


tipos sero necessrios, ajustar a utilizao dos recursos sua disponibilidade e especificar os custos para cada ao/tarefa.
A partir desta informao ser possvel uma alocao realista dos recursos. Para tanto fundamental avaliarmos em que medida as atividades
previstas em um plano necessitam consumir os diferentes tipos de recursos
para avaliar sua eficincia.

Prazos
O tempo talvez seja o recurso mais escasso com os quais lidam os dirigentes pblicos e os seus planos de governo. A determinao dos prazos das
operaes e das aes marca a trajetria do plano, com os pr-requisitos, as
concomitncias, os intervalos ou os pontos predeterminados de confluncia (datas simblicas etc.).
A indicao de prazos indispensvel para o acompanhamento e a avaliao do plano, e indica o compromisso do responsvel com a execuo das
aes. Os prazos esto relacionados data limite para a finalizao da ao
(para ser mais preciso, ao intervalo entre o incio e o fim da ao).

Responsveis
Envolve todos os coordenadores e os articuladores de tarefas a serem
desenvolvidas no plano. As responsabilidades devem ser nominais ou no
mnimo por funo, evitando a diluio de responsabilidades.
Quando todos so responsveis por tudo, ningum responsvel por
nada. tambm importante distinguirmos entre o responsvel (aquelas
pessoas que esto comprometidas diretamente com a realizao da ao) e
eventuais apoios (pessoas que contribuem para a realizao da ao).

Metodologia de equacionamento de problemas

171

Etapas para a formulao de um plano de ao


Buscando auxiliar voc, participante, preparamos um resumo de elementos fundamentais para formulao de um plano. So eles:
identificao do ator que planeja;
descrio do problema onde se quer atuar;
problemas precisos a enfrentar;
objetivos bem definidos;
identificao de interessados e de beneficirios;
nome do plano (aspecto comunicacional);
principais aes a realizar, trajetria, encadeamento;
definio de responsveis, rede de ajuda e parceiros;
previso de recursos necessrios, produtos e resultados esperados;
indicao do prazo de maturao dos resultados;
indicadores para verificao do andamento dos trabalhos, produtos,
uso de recursos, contexto e resultados;
clareza ao atuar em relao a aliados e a oponentes;
clareza ao atuar em relao a mudanas no contexto;
previso de procedimentos para acompanhamento das aes,
cobrana e prestao de contas; e
previso de procedimentos para avaliao e para reviso durante a
execuo do que foi planejado.
Como complemento, a partir da anlise do balano entre apoios e oposies previsveis a um plano de ao formulado, cabe identificarmos um
tipo especial de operao a ser planejada.
Um tipo de operao que apresenta um carter mais poltico do que
operacional. Aquele que tem como objetivo construir viabilidade para a
implementao de um projeto atravs do apoio ou da contraposio resistncia percebida. Esta modalidade de anlise estratgica leva em conta o

Gesto Estratgica Pblica

172

estudo de motivaes e de interesses de atores envolvidos com os problemas


que a equipe dirigente pretende enfrentar.

Gesto do Plano
O plano s se completa na ao, nunca antes. E a ao de governo frequentemente exige adaptaes de ltimo momento que completam e viabilizam o plano. Essas adaptaes so uma forma de improvisao necessria
e quase inexorvel.
Contudo, a questo consiste, no momento da ao, se o domnio ser da
improvisao sobre o plano ou do plano sobre a improvisao. No obstante,
temos que reconhecer que as equipes dirigentes podem escolher os problemas, formular seus planos para solucion-los e o momento de faz-lo, mas
no podem escolher as circunstncias do contexto em que devero agir.

Atuar sob incerteza


O plano formulado mediante simples clculo determinista inviabiliza,
no limite, a avaliao do seu cumprimento e do compromisso com as responsabilidades assumidas. Isso porque impossvel valorarmos o significado dos resultados frente a metas previstas se so verificadas mudanas
significativas no contexto em que ele deve ser implementado.
Considerando que surpresas sempre ocorrem e podem gerar alto impacto sobre o plano e os resultados esperados podemos afirmar que o plano
um conjunto de condies fora do controle do ator que planeja. Ele influencia o desenvolvimento e os resultados finais do plano. De acordo com
esta concepo resumimos que planejar sob incerteza significa:
no congelar o clculo sobre o futuro; refaz-lo constantemente;
utilizar recursos de clculo como previso, reao rpida diante da
mudana imprevista, aprendizado com o passado recente;
trabalhar com diferentes cenrios, com vises alternativas sobre o
futuro;

Metodologia de equacionamento de problemas

173

estar preparado para enfrentar surpresas;


dispor de sistema de manejo de crises; e
afastar a incerteza evitvel mediante aes preventivas.
Assim, planejar significa enfrentar as incertezas e as dificuldades impostas pela realidade, alcanando os objetivos a que o plano se prope. Outro
aspecto que precisamos destacar faz referncia aos clculos realizados
quando da elaborao do plano, que precisam ser refeitos permanentemente a partir da anlise sobre:
desenvolvimento dos fatos concretos;
evoluo do plano; e
avano da elaborao individual e coletiva na instituio.

Focos de debilidade de um plano


Concluindo a apresentao da Metodologia de Equacionamento de
Problemas (MEP), preparamos um conjunto de pontos (uma check list)
para a verificao da qualidade de um plano de ao. So preocupaes
enunciadas de forma negativa, mas consideradas importantes para o planejamento e acompanhamento das operaes, avaliao e replanejamento de
um plano de ao. So elas:
eleio de problemas inadequada ou desfocada;
compreenso precria sobre a situao problemtica a ser enfrentada: diagnstico de situaes mal formulado; m qualidade do
projeto de ao elaborado; projeo mal formulada para resultados
esperados;
despreparo ou no previso para ocorrncia de surpresas ou mudanas no contexto;
deficiente anlise estratgica;
suposies gerenciais otimistas.

174

Gesto Estratgica Pblica

Componentes de um sistema de Gesto Estratgica Pblica


Para o ator que planeja, a informao o meio que lhe permite conhecer
a realidade na qual atua e verificar o resultado causado por sua ao. Disso
depende sua capacidade para alterar oportunamente suas decises, quando
as metas alcanadas se distanciam das propostas. Sem informao oportuna, confivel e relevante no se identificam bem os problemas, no se pode
atac-los a tempo e posterga-se a ao corretiva5.
O monitoramento, na GEP, responde ao princpio elementar de que no se
pode atuar com eficcia se os dirigentes no conhecem de maneira contnua, e
o mais objetiva possvel, os sinais vitais do governo que lideram e das situaes
sobre as quais intervm. Um sistema de informao casustico, parcial, assistemtico, atrasado, inseguro e sobrecarregado de dados primrios irrelevantes
um aparato sensorial defeituoso que limita severamente a capacidade de uma
equipe dirigente de se sintonizar com as situaes que busca enfrentar, de identificar os problemas atuais e potenciais, de avaliar os resultados de sua ao e de
corrigir oportunamente os desvios com relao aos objetivos traados.
O sistema de GEP constitudo por trs componentes que garantem um
acompanhamento e um processamento adequado dos fluxos de informao
que alimentam as decises de uma equipe dirigente. Conhea-os a seguir:
Sistema de Constituio da Agenda: no qual se decide o uso do
tempo e o foco de ateno dos dirigentes, o que, em sntese, constitui o menu de decises. Nesse sistema, o fluxo contnuo de informaes estabelece a luta entre a improvisao e o planejamento.
Sistema de Cobrana e Prestao de Contas: em que se torna efetiva a responsabilidade de cada membro da unidade organizacional
sobre as misses assumidas como compromissos. Com este sistema,
conforma-se um processo de trabalho com base na responsabilidade. Ele no pode ser estruturado sem que informaes confiveis e
oportunas estejam disponveis.
5. Condicionante da eficcia das operaes induzindo para que os resultados previstos no
sejam alcanados.

Metodologia de equacionamento de problemas

175

Sistema de Gesto Operacional: onde viabilizada a ao diria


num processo em que se enfrentam a rotina e a criatividade. Na
gesto predomina a ao sujeita a diretrizes, mas elas devem deixar
um amplo campo criatividade, iniciativa e inovao.
Esses trs sistemas e alguns de seus subsistemas necessrios para a criao de uma estrutura garantem a efetividade da GEP, como os de Gesto de
Crises e de Comunicao Governamental, e so objetos de outros trabalhos
sobre o tema.
Equacionar implica identificar e disponibilizar os meios necessrios
para a ao, os diversos recursos necessrios, poder poltico, conhecimento,
capacidades organizativas, equipamentos e tecnologia e tambm, mas nem
sempre, recursos econmico-financeiros.
Apresentamos a seguir, na Figura 19, um esquema que sintetiza a metodologia de planejamento baseado na anlise de problemas, que a que
adotamos como eixo de nossa proposta de GEP.
Figura 19: Esquema para a Gesto Estratgica Pblica
Confiabilidade:
Ator que planeja

- Conhecimento
- Qualidade de projeto
- Capacidade de Coordenao

Resultados

Plano: Meios, Tempo, Gente, Aes

Situao
objetivo

Contexto:
- Variveis
- Surpresas
- Outros jogadores
Estratgias

Situao
inicial

Fonte: Matus,1994.

Tticas

Situao
objetivo

176

Gesto Estratgica Pblica

Elaborando o fluxograma
Tal como indicado no final do captulo 4, quando foi sugerida a atividade
elaborando um mapa cognitivo, que marcou o incio da aplicao dos instrumentos metodolgico-operacionais, vamos apresentar uma outra atividade que
costumamos propor nos cursos e que tambm pode ser realizada individualmente ou em equipe (grupo de gestores, grupo de funcionrios etc.).
Em um exerccio de simulao de uma situao real de gesto, se
prope equipe que imagine um problema que teria que ser enfrentado
por ela para, empregando a Metodologia de Diagnstico de Problemas,
elaborar o um fluxograma explicativo do problema.
Para elaborar o fluxograma, se prope que a equipe observe as seguintes orientaes:
colocar o problema bem direita. Respeitar a ordem de causalidade da esquerda para a direita;
cada problema ou causa (caixinha/n explicativo) dever ser
identificado atravs de: uma frase objetiva, direta, com poucas
palavras, mas completa (sujeito, verbo, complemento);
o processo de elaborao do fluxograma no precisar (e, melhor,
no dever) iniciar com uma indicao aleatria tipo brainstorming semelhante quela que fizeram os jogadores do Palmeiras;
cada frase deve indicar claramente o carter negativo (problemtico) do problema;
tentar reduzir o tamanho das frases e coloc-las na ordem direta;
mostrar claramente as cadeias causais (todas devero comear
esquerda);
as setas no podero indicar dupla causalidade;
as setas no podero apontar para a esquerda;
as setas que conectam os ns explicativos das cadeias causais s
devero ser traadas ao final;
ficar com no mximo 20 ns explicativos (causas/caixinhas);

Metodologia de equacionamento de problemas

177

numerar todos os ns explicativos, exceto o problema;


lembrar que este o momento descritivo-explicativo. As solues
para os problemas viro no momento normativo ou prescritivo;
caso seja possvel, utilizar programa apropriado para a confeco
de mapas cognitivos, como o Visio da Microsoft ou Bizagi Process
Modeler6 ou outro programa que elabora fluxograma.
Correndo o risco de sermos repetitivos, transcrevemos uma lista de
recomendaes que temos feito nas atividades que realizamos nos cursos.
Seu objetivo garantir que processo de elaborao do fluxograma e a sua
posterior verificao conduza ao resultado desejado.
1. Para realizar o exerccio de aplicao da MDP, da MEP e da MAP, estando em equipe, deve-se escolher um moderador que anotar as inscries
de fala e controlar o seu tempo e um relator que apresentar o fluxograma.
2. Como nossa cultura no rabe ou nipnica, e escrevemos da esquerda para a direita, mais intuitivo e fcil colocar o problema bem
direita e perguntar a ele quais so suas causas. Elas originaro as cadeias
causais que o iro explicar.
3. A forma de elaborar o fluxograma ir perguntando, da direita para
a esquerda, a cada n explicativo quem o causa. Atente para o parentesco existente entre as causas e para a necessidade de inaugurar novas
cadeias causais.
4. normal que o problema escolhido gere consequncias; mas o fluxograma s deve registrar suas causas (como ns explicativos). No registre as consequncias do problema no fluxograma, elas podero originar
novos fluxogramas.
5. Explicite claramente o carter negativo de cada uma das causas expressas nos ns explicativos ainda que o sentido tratado na cadeia possa
denot-lo.
6. Aplicativo para diagramas tcnicos e profissionais, com imagens vetoriais, que podem
ser ampliadas e manipuladas com facilidade. possvel ter acesso gratuitamente a esse
programa em sites na internet.

178

Gesto Estratgica Pblica

6. A menos que voc possa demonstrar, evite termos categricos, do


tipo ausncia, desqualificado, etc. preferindo, respectivamente, escassez, pouco qualificado etc.
7. Lembre-se que numa situao real o problema a ser explicado e
tambm os ns estratgicos devem ter a eles associados indicadores que
mostrem sua intensidade ou o estgio em que se encontram.
8. Distino entre indicador, causa e consequncia: Meu relgio est
estragado: Por qu? Porque eu tenho me atrasado ou porque ele chins?
Estudantes brasileiros tm dificuldades com a Matemtica: Por qu?
Porque sua nota no Pisa baixa ou porque os professores so mal
remunerados?
9. Evite o uso de termos pertencentes ao jargo da equipe que, solidarizando-se com o ator que sofre (declara) o problema, o traz para dentro
do Estado ou da organizao. Quando isto for impossvel, coloque-os
entre aspas.
10. Estando em equipe, cada integrante deve escrever em folhas com
pincel atmico o que lhe parecer pertinente e colocar sobre o papel Kraft.
As manifestaes de cada um sero discutidas a partir e depois que estiverem provisoriamente registradas (escritas) e no antes, quando ainda
so apenas ideias.
11. Estando em equipe, cada integrante deve colocar suas folhas procurando, ainda que precariamente, formar cadeias causais a serem apreciadas pelos colegas (no necessrio um brainstorming. O fluxograma
um instrumento de trabalho interativo e iterativo; sua elaborao um
processo de tentativa e erro.
12. O fluxograma um mapa cognitivo coletivo. Ele um modelo de
uma realidade complexa sobre a qual uma equipe quer atuar. Por isso expressa um acordo negociado explcita e sistematicamente no seu mbito.
E, no necessariamente, um consenso.
13. O fluxograma, alm de ser um insumo para resolver problemas
de gesto, uma maneira de transformar informao tcita em infor-

Metodologia de equacionamento de problemas

179

mao codificada passvel de ser registrada e comunicada como exige o


ambiente da gesto.
14. No se preocupe no momento descritivo-explicativo (MDP) em
como voc poder (e se poder) resolver o problema ou as causas que o
condicionam Isso fica para o momento normativo ou prescritivo (MEP).
15. Certifique-se que a explicao de causalidade est clara: no confunda causa com consequncia. Teste a direo de causalidade da esquerda para direita e de consequencialidade da direita para esquerda. A inequvoca distino essencial para fazer um bom fluxograma.
16. Verifique se o que foi colocado direita de um n explicativo de
fato uma consequncia daquele que vai ficar sua esquerda. Pergunte
a cada caixinha se ela realmente causada pela que est esquerda e
vice versa; e teste periodicamente a coerncia das cadeias causais e do
fluxograma verificando se as causas pertencem s cadeias em que esto
provisoriamente situadas.
17. Ainda que a relao entre dois ns possa admitir uma dupla causalidade, s a que se considera mais significativa deve ser representada: no
se admite flechas com dois sentidos.
18. Pode ocorrer que um n explicativo demande uma explicao (causalidade) adicional quela expressa pelo n que j o antecede.

Depois de tudo pronto, os jogadores descobribram


outro aspecto do problema que merece ser trazido
para o modelo como uma varivel.

11

Salrio dos
jogadores
atrasado

NE 1

Dirigentes
desviaram
verbas

Gesto Estratgica Pblica

180

19. Se isto implicar a necessidade de um n suplementar imediatamente anterior a ele e passvel de ser intercalado, ele dever ser adicionando
cadeia causal.
Palmeiras foi
derrotado
Torcida 8
organizada
violenta

Jogos com 9
pblico
reduzido

10

Baixa renda
nos jogos

11

Salrio dos
jogadores
atrasado

12

Preparao
fsica
deficiente

13

Jogadores
com m
pontaria

Dirigentes
desviaram
verbas

20. Se a explicao demandar um n que no pertence cadeia, ser


necessrio criar outra cadeia que, tratando desta situao, convirja at o n
da cadeia previamente existente e anteriormente tratada.
Palmeiras foi
derrotado

E o fluxograma ficou assim:


Torcida 8
organizada
violenta

Jogos com 9
pblico
reduzido

10

Baixa renda
nos jogos

11

Salrio dos
jogadores
atrasado

12

Preparao
fsica
deficiente

13

Jogadores
com m
pontaria

Dirigentes
corruptos

Dirigentes
desviaram
verbas

21. Pode ser conveniente explodir uma causa de um dado problema


elaborando um outro fluxograma que a considere como um outro problema;
este fluxograma ter como problema a ser explicado a causa (explodida).
22. No deixe de colocar causas que sejam importantes para caracterizar
(explicar) o problema mesmo que voc j saiba de antemo que no podero ser resolvidas dado que j ocorreram e a histria no volta para trs,
ou sobre as quais o ator que declara o problema seguramente no possui
governabilidade para tal (causas estruturais).
23. Revise periodicamente a frase que denota cada n explicativo visando compact-la, simplific-la, coloc-la na ordem direta, torn-la mais pre-

Metodologia de equacionamento de problemas

181

cisa (evitando dubiedades ou mal-entendidos) e autoexplicativa (evitando


explicaes adicionais) etc.
24. Verifique se conveniente adicionar causas mais esquerda daquelas que do incio s cadeias causais; frequentemente elas so importantes
(ainda que estruturais) para politizar o problema mostrando o que lhe
origina e explic-lo adequadamente. Utilize a MAP e lembre-se da frase em
latim Quid prodest? (a quem interessa a situao analisada?) que usam os
advogados.
25. As setas que conectam os ns explicativos das cadeias causais s
devero ser traadas ao final.
26. No esquea de numerar os ns explicativos usando um tamanho de
fonte igual ao da frase no canto inferior direito e, depois, os Ns Estratgicos
no canto superior esquerdo (NE1, NE2 etc...).
27. Ao conceber aes para desatar os ns estratgicos, volte a analisar o fluxograma: provvel que aspectos ou relaes de causalidade
pertencentes realidade no considerados inicialmente devam ser a ele
incorporados.
28. Lembre-se que a poltica (politics), a elaborao de polticas (policy)
e a gesto pblica so jogos polticos (ou sociais), e por isto se algum ator
est perdendo (o que declara o problema, ou o que por ele prejudicado)
por que h algum conseguindo colocar com mais fora a sua agenda particular na agenda decisria. E por que est enfrentando com sucesso conflitos
abertos, mantendo alguns encobertos (zerando coeficientes na frmula da agenda decisria), ou impedindo que outros se conservem latentes
ou cheguem conscincia de quem est sendo prejudicado.
29. Lembre-se que o dirigente participa da elaborao de polticas pblicas procurando cumprir seu projeto de governo (implementar sua agenda)
at o trmino do seu mandato nomeando via livre provimento e atendendo a critrios de lealdade e competncia servidores fiis ou partidrios;
o gestor, atendendo aos seus trs compromissos, participa resolvendo os
problemas que este e outros atores sociais conseguem colocar na agenda

182

Gesto Estratgica Pblica

decisria e que, por isto, chegam at ele; o que feito buscando solues de
longo prazo mediante a concepo de aes no seu mbito de atuao para
desatar ns estratgicos.
30. Lembre-se que se o exerccio de elaborao do fluxograma for em
torno de um problema hipottico escolhido, provvel que dificuldades
que no se verificariam numa situao real ocorram ao, por exemplo, selecionar os aspectos da realidade que sero transformadas em variveis do
modelo (fluxograma), identificar causas e consequncias ao longo de uma
cadeia causal etc.

Referncias
MATUS, Carlos. El Mtodo PES, Reingeniera Pblica y La Teoria de Las
Conversaciones: Trabas y Problemas. Santa F, Colmbia: Fondo Editorial
Altadir, Coleccin Ciencias y Tcnicas de Gobierno.

CAPTULO 6

Metodologia de anlise
de polticas

Metodologia de anlise de polticas1

ste captulo tem por objetivo apresentar uma viso panormica


dos aspectos mais propriamente polticos envolvidos com a Gesto
Estratgica Pblica (GEP). Especificamente, ao apresentar a Metodologia
de Anlise de Polticas (MAP), ele se orienta a sistematizar a contribuio
de autores que buscam melhorar a maneira como o processo de elaborao de polticas se desenvolve no mbito do Estado contemporneo. Desta
forma, pretende possibilitar aos profissionais ali situados, e interessados em
construir alternativas aos cursos de ao tradicionais, um conjunto de categorias e de mtodos de anlise apropriados gesto pblica.
Ele pode ser entendido como um auxlio metodolgico para a pesquisa
de situaes polticas, organizaes, processos etc., relevantes do ponto
de vista da gesto pblica.
Os dois instrumentos metodolgico-operacionais apresentados nos captulos anteriores so de aplicao relativamente fcil e imediata, e podem
ser usados em praticamente qualquer situao em que um sistema possa ser
descrito por um conjunto de caractersticas. No obstante o fato do instru1. Este captulo resultado de uma reviso, ampliao e adaptao de DAGNINO Renato;
Thomas; Hernan; COSTA, Greiner; GOMES, Erasmo. Metodologia de Anlise de polticas pblicas. In: Costa, GREINER; Dagnino, Renato (Orgs.) Gesto Estratgica em
polticas pblicas. 2. ed. Campinas, SP. Alnea, 2014, p. 51 114.

186

Gesto Estratgica Pblica

mento que trata este captulo ser de aplicao mais complexa, os resultados
que oferece para o entendimento dos ambientes de governo e para a elaborao de polticas pblicas, compensa o esforo.
O contedo aqui apresentado constitui um subsdio para elaborar (formular, implementar e avaliar) polticas pblicas e construir uma ponte entre
as metodologias de planejamento usualmente adotadas por organizaes
pblicas, cuja ineficcia tem sido insistentemente apontada.
Antes de comear vale a pena esclarecer que a expresso aqui utilizada
Anlise de Polticas uma traduo daquela usada pelos autores de lngua inglesa Policy Analysis que so os que podem ser considerados comunidade os
fundadores deste campo. Nesse sentido, necessrio estabelecer desde o incio a
distino entre dois termos ingleses, policy e politics, uma vez eles que fazem referncia a dois conceitos bastante distintos, mas que possuem a mesma traduo
em portugus: poltica. Ao utilizar a expresso poltica se estar aqui querendo
fazer referncia ao conceito de policy (que possui como uma das tradues possveis para o portugus o termo planejamento). E qualquer utilizao diferente ser
explicitada. Dessa forma, por exemplo, traduzimos policy analysis como anlise
de polticas ou anlise de poltica. Seguindo nesta linha, sempre que surgirem
termos para os quais isto se faa necessrio, ser indicada especificamente, junto
com o termo em portugus, a sua forma em ingls, com as expresses policy ou
politics que aparecem na bibliografia em ingls.

Explorando o conceito de anlise de polticas


A Anlise de Polticas no necessariamente implica uma identificao do analista com os objetivos daqueles que controlam o processo poltico. A subverso do
status quo demanda, talvez mais do que sua preservao, o seu correto entendimento. A primeira parte desta seo procura dar conta da complexidade do conceito de Anlise de Polticas introduzindo o leitor, simultaneamente, bibliografia
produzida pelos principais autores que se dedicam ao campo e forma como se
vo estabelecendo (e alterando) os demais conceitos com ele relacionados.

Metodologia de anlise de polticas

187

O conceito de poltica
Easton (1953, p.130) considera uma poltica (policy) uma teia de decises que alocam valor. Mais especificamente, Jenkins (1978, p.15) v poltica
como um conjunto de decises interrelacionadas, concernindo seleo de
metas e aos meios para alcan-las, dentro de uma situao especificada. Para
Heclo (1972, p. 84-85), o conceito de poltica (policy) no autoevidente. Ele
sugere que uma poltica pode ser considerada como um curso de uma ao
ou inao (ou no ao), mais do que decises ou aes especficas.
Wildavsky (1979, p. 387) lembra que o termo poltica usado para
se referir a um processo de tomada de decises, mas, tambm, ao produto
desse processo.
Ham e Hill (1993, p.13) analisam as implicaes do fato de que a poltica
envolve antes um curso de ao ou uma teia de decises que uma deciso,
destacando aspectos como:
h uma rede de decises de considervel complexidade;
h uma srie de decises que, tomadas em seu conjunto, encerram
mais ou menos o que a poltica;
polticas mudam com o passar do tempo e, em consequncia, o
trmino de uma poltica uma tarefa difcil;
o estudo de polticas deve deter-se, tambm, no exame de no
decises.
Os autores colocam, ainda, que o estudo de no decises tem adquirido importncia crescente nos ltimos anos. Uma forma de resumir as caractersticas do conceito dada por estes trs elementos:
uma teia de decises e de aes que alocam (implementam) valores;
uma instncia que, uma vez articulada, vai conformando o contexto
no qual uma sucesso de decises futuras sero tomadas;
algo que envolve uma teia de decises ou o desenvolvimento de aes
no tempo, mais do que uma deciso nica localizada no tempo.

188

Gesto Estratgica Pblica

Ao trabalhar com a Metodologia de Anlise de Polticas (MAP) h que


lembrar que o termo poltica pode ser empregado de muitas maneiras.
Por exemplo, para designar:
campo de atividade ou de envolvimento governamental (social,
econmica), embora com limites nem sempre definidos;
objetivo ou situao desejada (estabilidade econmica);
propsito especfico (inflao zero) em geral relacionado a outros
de menor ou maior ordem;
decises do governo frente a situaes emergenciais;
autorizao formal (diploma legal), ainda que sem viabilidade de
implementao;
programa (pacote envolvendo leis, organizaes, recursos);
resultado (o que obtido na realidade e no os propsitos anunciados ou legalmente autorizados);
impacto (diferente de resultado esperado);
teoria ou modelo que busca explicar a relao entre aes e
resultados;
processo (os nove acima so fotos, necessrio um filme: enfoque processual).
As definies e os cuidados mostram que na MAP preciso levar em
conta que:
os political aspects (aspectos polticos) so inerentes ao processo
de elaborao de polticas (traduo para o termo em ingls policy
process) e que;
a poltica envolve uma teia de decises e o desenvolvimento de aes
no tempo, mais do que uma deciso isolada.
Para resumir, pode-se criar um declogo, como o que segue.Para entender o conceito de poltica, necessrio considerar:
a distino entre poltica e deciso: a poltica gerada por uma srie

Metodologia de anlise de polticas

189

de interaes entre decises mais ou menos conscientes de diversos


atores sociais (e no somente dos tomadores de deciso);
a distino entre poltica e administrao;
a poltica envolve tanto intenes quanto comportamentos;
tanto ao como no ao;
pode determinar impactos no esperados;
os propsitos podem ser definidos ex post: racionalizao;
ela um processo que se estabelece ao longo do tempo;
envolve relaes intra e interorganizaes;
estabelecida no mbito governamental, mas envolve mltiplos
atores;
definida subjetivamente segundo as vises conceituais adotadas.
Entendemos a poltica pblica como sendo a proposta de resoluo dos
problemas trazidos pelos atores que o governo tem que implementar mediante o Estado.

O conceito de Anlise de Polticas


A Anlise de Polticas pode ser considerada como um conjunto de conhecimentos proporcionado por diversas disciplinas das cincias humanas
utilizado para buscar resolver ou analisar problemas concretos em poltica
(policy) pblica (BARDACH, 1998).
Para Wildavsky (1979), a Anlise de Polticas recorre a contribuies
de uma srie de disciplinas diferentes, a fim de interpretar as causas e
as consequncias da ao do governo, em particular, ao voltar sua ateno ao processo de formulao de poltica. Ele considera, ademais, que
Anlise de Polticas uma subrea aplicada, cujo contedo no pode
ser determinado por fronteiras disciplinares, mas, sim, por uma abordagem que parea apropriada s circunstncias do tempo e natureza

190

Gesto Estratgica Pblica

do problema. Segundo Lasswell (1951), essa abordagem vai alm das


especializaes existentes.
Segundo Dye (1976), fazer Anlise de Polticas descobrir o que os
governos fazem, porque fazem e que diferena isto faz (p.1). Para ele, a
Anlise de Polticas a descrio e a explicao das causas e das consequncias da ao do governo (HAM e HILL, 1993). Numa primeira leitura,
essa definio parece descrever o objeto da cincia poltica, tanto quanto
o da Anlise de Polticas. No entanto, ao procurar explicar as causas e
as consequncias da ao governamental, os cientistas polticos tm se
concentrado nas instituies e nas estruturas de governo, s h pouco se
registrou um deslocamento para um enfoque comportamental.
Para no esquecer: o que distingue a MAP do que usualmente se produz
em cincia poltica a preocupao com o que o governo faz. O escopo
da MAP, porm, vai muito alm dos estudos e das decises dos analistas,
porque a poltica pblica pode influenciar a vida de todos os afetados por
problemas da esfera pblica (policy) e poltica (politics), dado que os processos e os resultados de polticas sempre envolvem vrios grupos sociais
e porque as polticas pblicas se constituem em objeto especfico e qualificado de disputa entre os diferentes agrupamentos polticos, com algum
grau de interesse pelas questes que tm, no aparelho de Estado, um lcus
privilegiado de expresso.
A MAP engloba um grande espectro de atividades, todas elas envolvidas, de uma maneira ou de outra, com o exame das causas e das consequncias da ao governamental. Assim, uma definio correntemente
aceita sugere que a Anlise de Polticas tem como objeto os problemas
com que se defrontam os fazedores de poltica (policy makers) e com o objetivo auxiliar o seu equacionamento atravs do emprego de criatividade,
imaginao e habilidade.

Metodologia de anlise de polticas

191

Uma tipologia da Anlise de Polticas: a tenso


entre o descritivo e o prescritivo
Sobre a tenso entre descritivo e o prescritivo, Ham e Hill (1993) classificam os estudos de Anlise Poltica (abordagens, perspectivas) em duas
grandes categorias:
1. a anlise que tem como objetivo desenvolver conhecimentos sobre
o processo de elaborao de polticas (formulao, implementao e
avaliao) estudos sobre as caractersticas das polticas e o processo de
elaborao de polticas que revelam, portanto, uma orientao predominantemente descritiva;
2. a anlise voltada a apoiar os fazedores de poltica, agregando conhecimento ao processo de elaborao de polticas, envolvendo-se diretamente na tomada de decises, revelando, assim, um carter mais prescritivo ou propositivo.
Para Dye (1976), a Anlise de Polticas tem um papel importante na ampliao do conhecimento da ao do governo e pode ajudar os fazedores
de poltica (policy makers, no original) a melhorar a qualidade das polticas
pblicas. Com isso, ele corrobora a viso de outros autores, como Lasswell
(1951) e Dror (1971), segundo a qual a Anlise de Polticas tanto descritiva, quanto prescritiva. Para Wildavsky (1979, p.17), o papel da Anlise de
Polticas encontrar problemas onde solues podem ser tentadas, ou seja, o
analista deve ser capaz de redefinir problemas de uma forma que torne possvel alguma melhoria. Portanto, a Anlise de Polticas est preocupada tanto
com o planejamento como com a poltica (politics). Assim, dois termos que
podem ser encontrados reiteradamente na literatura anglo-sax so:
analysis of policy, referindo-se atividade acadmica visando, basicamente, ao melhor entendimento do processo poltico;
analysis for policy, referindo-se atividade aplicada voltada soluo de problemas sociais.

Gesto Estratgica Pblica

192

A Figura 20 prope uma tipologia da Anlise de Polticas que abrange


um amplo espectro. Ele vai desde os estudos descritivos anlise do contedo da poltica at os francamente normativos defesa de polticas.
Figura 20: Tipologia da Anlise de Polticas

Estudo do
contedo
da poltica

Estudo do
processo de
elaborao
de poltica

Estudo dos
resultados
da poltica

Avaliao

Informao
para a
formulao
de polticas

Defesa de
processos

Analista como
ator poltico
Estudos de poltica
(Conhecimento do processo
de elaborao de polticas)

Defesa de
polticas

Ator poltico
como analista

Anlise de polticas
(Conhecimento no processo
de elaborao de polticas)

Essa tipologia distingue sete tipos de Anlise Poltica e esclarece muitos


dos termos usados correntemente na rea:
1. estudo do contedo das polticas (study of policy content), no qual os
analistas procuram descrever e explicar a gnese e o desenvolvimento de
polticas, isto , determinar como elas surgiram, como foram implementadas e quais os seus resultados;
2. estudo do processo das polticas (study of policy process): nele, os analistas
dirigem a ateno para os estgios pelos quais passam questes e avaliam a
influncia de diferentes fatores, sobretudo na formulao das polticas;
3. estudo do resultado das polticas (study of policy output), no qual os
analistas procuram explicar como os gastos e os servios variam em diferentes reas, razo por que tomam as polticas como variveis dependentes e tentam compreend-las em termos de fatores sociais, econmicos,
tecnolgicos e outros2;
4. estudo de avaliao (evaluation study), no qual se procura identificar o
2. Tais estudos tm recebido muita ateno nos EUA, na Europa e no Reino Unido.

Metodologia de anlise de polticas

193

impacto que as polticas tm sobre a populao3;


5. informao para elaborao de polticas (information por policy making):
neste caso, o governo e os analistas acadmicos organizam os dados para
auxiliar a elaborao de polticas e a tomada de decises;
6. defesa de processos (process advocacy): os analistas procuram melhorar
os sistemas de elaborao de polticas e a mquina de governo, mediante a
realocao de funes, de tarefas e de enfoques para avaliao de opes;
7. defesa de polticas (policy advocacy), atividade exercida por intermdio de grupos de presso, em defesa de ideias ou de opes especficas no
processo de polticas.

A postura do analista de polticas


possvel identificar trs tipos de analistas:
o tcnico: interessado em pesquisa policy-oriented, um acadmico preocupado com a (ou atuando na) burocracia;
o poltico: interessado em Anlise de Polticas na medida em que
lhe permite aumentar sua influncia poltica;
o empreendedor: interessado em usar a Anlise de Polticas para
influenciar a poltica.
O carter de policy orientation da Anlise de Polticas sugere que a preocupao do analista seja mais direcionada anlise da determinao da poltica (postura normativa) do que anlise do contedo da poltica (postura
descritiva).
A posio no engajada, puramente acadmica, vlida na medida em que
a iseno permite uma anlise mais rigorosa. Ela no deve impedir o cumprimento do objetivo maior (normativo): a melhoria do processo poltico. Esta
no necessariamente implica uma identificao com os objetivos daqueles que
3. Esse tipo de estudo pode ser descritivo e prescritivo e marca a fronteira entre a Anlise
de Polticas e a Anlise para Poltica.

194

Gesto Estratgica Pblica

controlam o processo poltico. A subverso do status quo demanda, talvez mais


do que sua preservao, o seu correto entendimento.
Vale lembrar: anlises neutras, desprovidas de valores, so um mito. A pesquisa sempre influenciada pelos valores do analista. difcil, mas necessrio,
que ele no se converta num poltico (policy advocate).
A Anlise de Polticas envolve um certo aprendizado, a partir da experincia, especialmente da experincia do fracasso e da correo dos erros cometidos. Os analistas no se deveriam restringir a examinar como polticas podem
ser melhoradas, dentro das relaes sociais e polticas j existentes: essas prprias relaes deveriam ser parte do campo de investigao.
Se a anlise est localizada na estrutura existente de relaes sociais e se o
escopo limitado a questes j postas na agenda para discusso, ento, questes significativas podem ser ignoradas e as necessidades de grupos particulares, negligenciadas.
aconselhvel uma postura ctica, que questione os pressupostos dos tomadores de deciso. No faz-lo leva a uma posio conservadora. Buscar, simplesmente, a melhoria das polticas (e no do processo poltico), no mbito das
relaes sociais e das polticas existentes, termina levando adoo de um critrio de qualidade enviesado:
Lembrando: A boa poltica aquela que pode ser implementada (que
vivel). Restringir o foco de anlise aos problemas j contemplados pela
agenda (de discusso) poltica leva a excluir questes que interessam a
grupos poltica e socialmente desfavorecidos!
A percepo de que as polticas, mais do que o mercado, so as responsveis pelo progresso social envolve o questionamento das relaes sociais
e polticas existentes, a considerao tanto das decises tomadas como das
no decises.
Mesmo a analysis for policy, que supe um interesse no (apenas) acadmico e aplica o instrumental da administrao visando a sua consecuo, demanda a analysis of policy como etapa prvia. Caso contrrio, se

Metodologia de anlise de polticas

195

o policy process (processo de elaborao da poltica) no for entendido


como um political process, esse instrumental ser ineficaz (no adaptado
ao mundo real).
A postura do analista deve, em suma, levar em conta que a Anlise de
Polticas envolve tanto a melhoria do entendimento sobre a poltica e o processo poltico, quanto as prescries visando melhores polticas.

A Anlise de Polticas e o contexto da poltica


Dado que as polticas pblicas produzem efeitos sobre a economia
e a sociedade, qualquer teoria que as explique satisfatoriamente deve,
tambm, explicar as inter-relaes entre Estado, poltica e sociedade.
Para entender o processo de elaborao de polticas, Easton (1953-1965)
baseia-se num paradigma semelhante ao sistema biolgico. Ele prope que
a atividade poltica seja analisada em termos de um sistema abarcando uma
srie de processos que devem permanecer em equilbrio a fim de que a atividade sobreviva. Assim, a teoria dos sistemas proposta por Easton considera a vida poltica como um processo que engloba inputs (entradas ou
perguntas), que vm do ambiente externo (econmico, religioso, cultural
etc.), que se transformam em outputs (sadas ou respostas) as decises
polticas os quais, por sua vez, retroagem sobre o ambiente circundante,
provocando, assim, sempre novas perguntas (BOBBIO, 1993).
A Anlise de Polticas, dado que se deve levar em considerao o contexto
social, o econmico e o poltico no qual se inserem os problemas enfocados,
tem seu objeto representado pelo esquema proposto por Easton, como segue:

196

Gesto Estratgica Pblica

Figura 21: Objeto da Anlise de Polticas

Ham e Hill (1993) afirmam que uma das vantagens do paradigma adotado por Easton est em que a teoria dos sistemas oferece uma forma de
conceituar complexos fenmenos polticos. Ao enfatizar os processos, em
oposio a instituies ou estruturas, o enfoque de Easton representa um
avano, em relao a anlises mais tradicionais, no mbito da cincia poltica e da administrao pblica.
Esta viso permite que se defina um setor de poltica como um grupo
de organizaes complexas, conectadas umas s outras por dependncia de
recursos. Ela permite abordar a dependncia de uma organizao em relao a outra por meio do exame do fluxo de recursos financeiros. Ao faz-lo,
destacam-se trs caractersticas da Anlise de Polticas:
1. As organizaes so influenciadas pelas sociedades nas quais operam;
2. necessrio assegurar que a anlise do Estado seja baseada na
compreenso de sua relao com a sociedade;
3. As atividades do Estado nas sociedades modernas so, essencialmente, uma atividade organizacional.
De fato, aplicada s organizaes, a teoria dos sistemas permite analis-las
como conjunto de entidades mais ou menos interdependentes e constitudas de partes que so variveis mutuamente dependentes. Alm disso, alguns
temas so mais ou menos comuns s teorias da organizao e dos sistemas: os
agregados de indivduos inseridos no sistema, as relaes entre os indivduos

Metodologia de anlise de polticas

197

e o ambiente do sistema organizacional, as interaes dos indivduos dentro


do sistema e as condies necessrias para garantir a estabilidade do sistema.
Ham e Hill (1993), porm, fazem algumas crticas concepo geral do
modelo sistmico. A primeira destaca que ele faz uma excessiva reduo
lgica dos processos, em termos de demandas e de apoios convertidos em
sadas, o que raramente ocorre de modo to simples, no mundo prtico da
elaborao de polticas. O reconhecimento de alguns processos (manipulao de linguagem, criao de crises, imposio de agendas para autoridades
ou mesmo simulao de polticas, por exemplo) um importante corretivo
de ingnuas hipteses encontradas na teoria dos sistemas.
Um segundo comentrio ressalta que o enfoque sistmico enfatiza a importncia do processo central de converso a caixa-preta (black box) , isto
, da tomada de decises e, no entanto, d-lhe pouca ateno, ao compar-lo
s demandas e aos apoios externos. Isso indica a necessidade de os estudos
basearem-se no apenas na anlise de sistemas, mas, tambm, na dinmica
da tomada de decises. Uma terceira crtica refere-se ao fato de o sistema e,
em particular, a forma em que os processos ocorrem dentro da caixa-preta
constiturem o prprio objeto da ao poltica. A relao entre as entidades
de governo est sujeita a ajustes contnuos, na medida em que obrigaes e
oramentos so alterados. Representaes sistemticas do processo de polticas tendem a dar aos conflitos a aparncia de jogos. Nesse caso, o problema
reside na possibilidade de a poltica tratar tanto da garantia de um resultado
especfico, quanto da mudana nas regras do jogo.
Para Ham e Hill (1993), a prpria nfase da teoria sistmica na ideia da
black box (caixa-preta) ilustrativa: a imagem salienta que os processos implcitos na caixa-preta dificilmente so penetrados e pesquisados. Tomando
os trs modelos de Allison (1971) que ajudam a entender os processos, Hill
lembra que h o modelo do ator racional, o do processo organizacional e o
de polticas burocrticas.
No primeiro, os agentes devem escolher, entre alternativas, as metas e
os objetivos da ao, de modo que suas consequncias sejam as maiores

198

Gesto Estratgica Pblica

possveis. No segundo, a ao vista como resultado do comportamento


organizacional, estabelecido pelas rotinas e pelos procedimentos operacionais. O terceiro considera a ao como resultado de acordos entre grupos e
indivduos no sistema poltico.
Uma outra contribuio importante compreenso dos processos polticos abordados nesta pesquisa a metodologia desenvolvida por Matus
(1996) que tem uma preocupao implcita com a anlise para a poltica.
Entretanto, algumas das suas crticas dos pressupostos bsicos do planejamento sistmico exibem elementos interessantes para a abordagem da
Anlise de Polticas. Como decorrncia da discusso das falcias da teoria
sistmica, o autor introduziu dois novos conceitos, um dos quais foi adotado no presente estudo, como se abordar a seguir.
De acordo com Matus (1996, p. 72), o modelo sistmico tradicional
tende a tratar o prprio sistema como algo esttico e incontestvel ou, pelo
menos, sujeito a raras mudanas fundamentais. Considera, como pressuposto, que, nesse modelo, o ator que planeja est fora ou sobre a realidade
que planifica. O ator no coexiste nessa realidade com outros atores, que
tambm planejam. Isso colocao planejador sistmico, ao no aceitar que
sua teoria se baseia neste pressuposto bsico, diante do seguinte dilema: ou
aceita o pressuposto mencionado, e tem uma teoria consistente, mas irreal
nos seus pressupostos, ou o rechaa por ser irreal, mas ento sua teoria inconsistente. Apoiando-se na suposio anterior, Matus (1996) deduz, como
postulados do modelo sistmico, que:
sujeito diferenvel do objeto;
no pode haver mais de uma explicao verdadeira;
explicar descobrir as leis que regem o objeto;
o poder no um recurso escasso;
no existe uma incerteza mal definida;
os problemas a que se refere o plano so bem estruturados e tm
soluo conhecida.

Metodologia de anlise de polticas

199

Todos esses pressupostos tm regido as teorias em que se baseia a prtica do planejamento, na Amrica Latina e, exceto nos meios acadmicos,
no so questionados.
A explicao que se tem procurado para os irrisrios efeitos alcanados
pelos planejadores passa ao largo da crtica a tais postulados, contentando-se com apontar a precria qualidade dos planos, as deficincias das estatsticas, o escasso poder dos rgos de planejamento, a inexperincia dos
economistas, a deficincia de sua formao e o desinteresse poltico. O trabalho de Matus vai mais alm, ao sustentar que os poucos resultados do
planejamento tradicional latino-americano devem ser procurados naqueles
pressupostos que conduzem a um conceito restrito de planejamento e de
planejador e a uma prtica economicista e tecnocrtica, que se isola do planejamento poltico e do processo de governo.
Matus rejeita, de incio, a suposio de que o ator que planeja est fora
da realidade e que a realidade planejada um objeto planificvel, que no
contm outros sujeitos criativos, que tambm planejam. Com isso, abrem-se novas portas para reformular, teoricamente, o planejamento, a funo
do planejador e a Anlise de Polticas.
Ao assumir que o ator est inserido numa realidade, em que coexiste
com outros, que tambm planejam, Matus (1996) prope alguns postulados:
sujeito no distinto do objeto;
h mais de uma explicao verdadeira;
os atores sociais geram possibilidades, em um sistema social criativo
que, s em parte, segue leis;
o poder um recurso escasso e limita a possibilidade do deve ser;
existe uma incerteza mal definida, que domina todo o sistema
social; consequentemente, os problemas, a que se refere o plano, so
quase-estruturados4.
4. Problema quase estruturado o que no se pode definir nem explicar com preciso;
por isso, no se sabe bem como enfrent-lo e, muito menos, conhecem-se os critrios
para escolher entre as opes concebidas para enfrent-lo. A primeira dificuldade com

200

Gesto Estratgica Pblica

Com esses postulados, supera-se, tambm, a exigncia de que o sistema


esteja em equilbrio, a fim de que a atividade sobreviva.
Se uma das vantagens do modelo sistmico que ele chama a ateno
entre sistemas polticos e outros sistemas (HAM e HILL, 1993, p. 17), a
abordagem de Matus, introduzindo uma nova conceituao de meio ambiente, vai bem mais alm, ao considerar que os atores e os outros sistemas
so elementos intrnsecos ao modelo de planejamento. Matus ainda introduz dois conceitos importantes: o de situao e o de momento5.
Este ltimo ser extensamente utilizado, dado que possibilita um recorte dinmico e mais adequado ao enfoque analtico usado, a Anlise de
Polticas. Evitou-se a adoo do primeiro conceito, porquanto envolveria
uma postura acadmica um tanto controversa, na medida em que implica
diferentes leituras e explicaes de uma mesma realidade. Alm do mais, a
opo pela Anlise de Polticas facultou uma compreenso satisfatria do
problema proposto, nos termos do enfoque de Ham e Hill (1993), com o
conceito de momento, de Matus (1996).

A Anlise de Polticas e os nveis de anlise


O analista das polticas pblicas deve se situar fora do mundo do dia a
dia da poltica (politics) de maneira a poder indagar acerca de algumas das
grandes questes relacionadas funo do Estado na sociedade contempornea e distribuio de poder entre diferentes grupos sociais.
Para uma anlise adequada, necessrio explorar trs nveis que podem
ser entendidos, ao mesmo tempo, como os que se do realmente as relaes
tais problemas est em reconhec-los (MATUS,1996).
5. Estas duas expresses, adotadas e empregadas nesta seo, foram definidas por Matus
(1996, p. 584) como: Situao a realidade explicada por um ator, que vive nela e a
interpreta em funo de sua prpria ao. Por isso, cada ator pode ter uma explicao diferente de uma realidade.Momento uma instncia repetitiva, pela qual passa um processo encadeado e contnuo, que no tem princpio nem fim bem demarcados. Em texto
anterior, ele detalha esse conceito, explicitando que ele no tem uma caracterstica meramente cronolgica e que indica instncia, ocasio, circunstncia ou conjuntura, pela
qual passa um processo contnuo ou em cadeia, sem comeo nem fim bem definidos.

Metodologia de anlise de polticas

201

polticas (policy e politics) e como categorias analticas, isto , como nveis


em que estas relaes devem ser analisadas. So eles:
do funcionamento da estrutura administrativa (institucional). o nvel
superficial das ligaes e das redes intra e interagncias, determinadas
por fluxos de recursos e de autoridade etc., em que a anlise est centrada no processo de deciso no interior das organizaes e nas relaes
entre elas. o que se pode denominar Nvel 1: aparncia ou superficial.
do processo de deciso. o nvel em que se manifestam os interesses
presentes no mbito da estrutura administrativa, isto , dos grupos
polticos presentes no seu interior e que influenciam no contedo
das decises tomadas. Dado que os grupos existentes no interior de
uma instituio respondem a demandas de outros grupos externos,
situados em outras instituies pblicas e em organizaes privadas,
as caractersticas e o funcionamento dela no podem ser adequadamente entendidos a no ser em funo das relaes de poder que se
manifestam entre esses grupos. o que se pode denominar Nvel 2:
interesses dos atores. Enfatiza que a passagem do processo por um
momento determinado apenas o domnio transitrio desse momento sobre os outros, que sempre podem estar presentes.
das relaes entre Estado e sociedade. o nvel da estrutura de
poder e das regras de sua formao, o da infraestrutura econmico-material. o determinado pelas funes do Estado que asseguram a acumulao capitalista e a normalizao das relaes entre os
grupos sociais. o que explica, em ltima instncia, a conformao
dos outros dois nveis, quando pensados como nveis da realidade,
ou as caractersticas que assumem as relaes a serem investigadas,
quando pensados como nveis de anlise. Este nvel de anlise trata
da funo das agncias estatais que, em sociedades capitalistas avanadas , em ltima anlise, o que assegura o processo de acumulao
de capital e a sua legitimao perante a sociedade. o que se pode
denominar Nvel 3: da essncia ou estrutural.

202

Gesto Estratgica Pblica

Vale destacar: a anlise deve se desenvolver de forma reiterada (em ciclos


de retroalimentao) do primeiro para o terceiro nvel e vice-versa buscando
responder as perguntas suscitadas pela pesquisa em cada nvel. no Nvel 3:
da essncia ou estrutural onde as razes ltimas destas perguntas tendem a
ser encontradas, uma vez que ele o responsvel pela manuteno da estabilidade poltica e pela legitimidade do processo de elaborao de polticas.
O momento de formulao da poltica quando, atravs da filtragem
das demandas, seleo dos temas e controle da agenda, ocorre um processo de enfrentamento entre os atores com ela envolvidos cujo grau de explicitao, pelas razes que se explora nas sees que seguem, bastante
varivel. Ele vai desde uma situao de conflito explcito, em que h uma
seleo positiva das demandas que se referem s funes que so necessrias para manuteno de formas de dominao na organizao econmica, como suporte acumulao de capital e resoluo de conflitos
abertos at uma de no tomada de deciso, que opera no nvel negativo
da excluso dos temas que no interessam estrutura capitalista (como a
propriedade privada, ou a reforma agrria), selecionando os que entram,
ou no, na agenda atravs de mecanismos que filtram ideologicamente os
temas e os problemas.
Nos momentos da implementao e da avaliao, outros mecanismos
de controle poltico se estabelecem tendo por cenrio os dois primeiros
nveis e, como mbito maior e mais complexo de determinao, o terceiro.
atravs do trnsito entre estes trs nveis que, depois de vrias reiteraes,
possvel conhecer o comportamento da comunidade poltica presente
numa rea qualquer de poltica pblica, e desta maneira chegar a identificar
as caractersticas mais essenciais de uma poltica. Este processo envolve:
examinar a estrutura de relaes de interesses polticos construdos pelos
atores envolvidos, explicar a relao entre o primeiro nvel superficial das
instituies e o terceiro nvel mais profundo da estrutura econmica.
Para ilustrar este ponto, pode-se dizer que a anlise de uma poltica
implica, primeiramente, identificar as organizaes (instituies pblicas)

Metodologia de anlise de polticas

203

com ela envolvidas e os atores que nestas se encontram em posio de maior


evidncia. Em seguida, e ainda no primeiro nvel (institucional) de anlise,
identificar as relaes institucionais (isto , as sancionadas pela legislao,
pblicas etc.) que elas e seus respectivos atores-chave mantm entre si.
No segundo nvel, passa-se a pesquisar as relaes que se estabelecem
entre esses atores-chave que representam os grupos de interesse existentes
no interior de uma instituio e de grupos externos, situados em outras
instituies pblicas e em organizaes privadas. As relaes de poder, as
coalizes de interesse, a formao de grupos de presso, a cooptao, a subordinao etc. devem ser cuidadosamente examinadas de maneira a explicar o funcionamento da instituio e as caractersticas da poltica. A determinao de existncia de padres de atuao recorrente de determinados
atores-chave e a sua identificao com outros atores, instituies, grupos
econmicos, partidos polticos etc. de modo a conhecer os interesses dos
atores o objetivo a ser perseguido neste nvel.
O terceiro nvel de anlise , finalmente, o que permitir, mediante uma
tentativa sistemtica de comparar a situao observada com o padro (estrutura de poder e das regras de sua formao) conformado pelo modo de
produo capitalista sua infraestrutura econmico-material e sua superestrutura ideolgica , explic-lo.
atravs do estabelecimento de relaes entre a situao especfica que
est sendo analisada, ao que tipicamente tende a ocorrer no capitalismo
avanado (ou perifrico, no caso latino-americano), que se pode chegar a
entender a essncia, isto , entender porque as relaes que se estabelecem
entre as vrias pores do Estado e destas com a sociedade so como so.

Vises do estado e anlise de polticas


A natureza do modelo que o analista utiliza para entender as relaes
entre Estado e sociedade crucial para os resultados que se obtm ao se analisar (e elaborar) uma poltica pblica. A tal ponto que os resultados podem

204

Gesto Estratgica Pblica

variar consideravelmente segundo a viso que se adote. claro que a escolha


da viso a ser adotada como guia para a anlise no neutra. Mesmo quando
se trata apenas de descrever e no de prescrever, neste caso como em outros
que envolvem uma escolha onde a postura ideolgica dificilmente pode ser
colocada de lado, a opo realizada no simplesmente metodolgica. No
obstante, a escolha deve se dar tendo em vista as caractersticas especficas da
poltica em anlise. O que implica dizer que mesmo a viso particular do analista acerca do conjunto dos rgos e das polticas que conformam o Estado
seja mais prxima a uma das quatro vises (entendidas sempre e como em
outros casos em que modelos de anlise so propostos de situaes extremas), ele no deve descartar a possibilidade de que a anlise da poltica em
foco tenha, como guia metodolgico, uma das outras vises. A seguir so
apresentas as vises Pluralista, Marxista, Elitista e Corporativista.

A viso Pluralista
A viso pluralista enfatiza as restries que colocam sobre o Estado um
grande espectro de grupos de presso dotados de poder diferenciado nas
diversas reas onde se conformam as polticas pblicas (embora nenhum
possa ser considerado dominante), sendo estas um resultado das preferncias destes grupos. O Estado (ou seus integrantes) considerado, nesta
viso, como um dentre estes grupos de presso.
Esta viso tem como interlocutora a viso marxista clssica, contrapondo-se a ela e reafirmando a democracia como valor fundamental e o voto
como meio de expresso privilegiado dos indivduos. A poliarquia (democracia real) e a ao de grupos de presso adotada, entretanto, como uma
concepo mais realista.
A aceitao da interpretao pluralista implica na adoo de uma viso
incremental (em oposio racional) sobre o processo de elaborao de
polticas, como se ver posteriormente.

Metodologia de anlise de polticas

205

A viso Elitista
A viso elitista pode ser considerada como uma derivao/extenso da
pluralista. O esforo de superao das bvias limitaes (e irrealismo) da
viso pluralista levou aceitao da existncia de elites, proposta como fundamento terico da viso elitista. A viso elitista (ou neopluralista) ressalta
o poder exercido por um pequeno nmero de bem organizados interesses
societais e a habilidade destes para alcanar seus objetivos.

A viso Marxista
A viso marxista aponta a influncia dos interesses econmicos na ao
poltica e v o Estado como um importante meio para a manuteno do
predomnio de uma classe social particular. Entre as suas subdivises importante destacar:
Instrumentalista: entende o Estado liberal como um instrumento
diretamente controlado de fora pela classe capitalista e compelido a agir de acordo com seus interesses (ela rege, mas no governa). Capitalistas, burocratas do Estado e lderes polticos formam
um grupo coeso em funo de sua origem de classe comum, estilos
de vida e valores semelhantes etc. (afinidade com a viso elitista)
(MILIBAND, 1972).
Estado como rbitro: quando existe relativo equilbrio entre foras
sociais, a burocracia estatal e os lderes poltico-militares podem
intervir para impor polticas estabilizadoras que, embora no sejam
controladas pela classe capitalista, servem aos seus interesses. Em
situaes normais (que no as de crise), o Estado atua como rbitro entre fraes da classe dominante. A burocracia estatal vista,
diferentemente da corrente funcionalista, como um segmento independente/distinto da classe dominante, embora a servio de seus
interesses de longo prazo (POULANTZAS, 1990).
Funcionalista: a organizao do Estado e a policy making condi-

206

Gesto Estratgica Pblica

cionada pelo imperativo da manuteno da acumulao capitalista.


Funes: preservao da ordem, promoo da acumulao de capital
e criao de condies para a legitimao. Os gastos governamentais
para manter essas funes so: gastos sociais, investimento social
(para reduzir custos de produo), e consumo social. Enfatiza os
processos macro e no, por exemplo, a questo do carter da burocracia ou das elites (OCONNOR, 1977).
Estruturalista: o Estado visto como um fator de coeso social, com
a funo de organizar a classe dominante e desorganizar as classes
subordinadas atravs do uso de aparatos repressivos ou ideolgicos
(ALTHUSSER, 1998).
Escola da lgica do capital: deduz a necessidade funcional do Estado
de analisar o modo de produo capitalista. O Estado entendido
como um capitalista coletivo ideal. Ele prov as condies materiais gerais para a produo, estabelece as relaes legais genricas,
regula e suprime os conflitos entre capital e trabalho e protege o
capital nacional no mercado mundial (ALTVATER, 1989).
Escola de Frankfurt: o Estado entendido como uma forma institucionalizada de poder poltico que procura implementar e garantir
o interesse coletivo de todos os membros de uma sociedade de classes dominada pelo capital. Combina as vises funcional e organizacional (OFFE, 1994).

A viso Corporativista
Naviso corporativista, mantendo a nfase na atuao de grupos de
presso (organizaes de trabalhadores e de patres), estes passam a ser
integrados no Estado. Este entendido como um mecanismo de controle
de conflitos entre os grupos, subordinando-os aos interesses mais abrangentes e de longo prazo dos Estados nacionais, num ambiente de crescente
concorrncia internacional e de busca de competitividade e de diminuio
do crescimento econmico dos pases capitalistas. Embora os primeiros

Metodologia de anlise de polticas

207

Estados corporativos tenham sido autoritrios, depois de 1945, vrios adotaram o neocorporativismo como forma de concertao.
A premissa em que se apoia esta viso a de que os indivduos podem
ser melhor representados atravs de instituies funcionais/ocupacionais
do que atravs de partidos polticos e mesmo do que unidades eleitorais
geograficamente definidas.
Trabalhadores, atravs de sindicatos; empregadores, atravs de federaes; fazendeiros, atravs de cmaras de agricultura. Estas entidades de
categorias ou agremiaes so reconhecidas pelo Estado como possuindo
monoplio de representao (podendo, assim, ser por ele controladas) e
sendo responsabilizadas por funes administrativas em lugar do Estado. A
Figura 22 oferece um quadro sinptico das vises caracterizadas.
Figura 22: Vises do Estado Capitalista Moderno

Fonte: elaborao prpria.

Nele, as quatro vises esto colocadas em situaes opostas, querendo indicar, com isto, as diferenas ideolgicas que guardam entre si. O trao vertical separa esquerda as que aceitam a hiptese de existncia de um

208

Gesto Estratgica Pblica

poder concentrado. A importncia da burocracia no controle do aparelho de


Estado e a autonomia relativa deste em relao classe dominante. As flechas,
finalmente, indicam as possibilidades tericas de derivao das vises. Assim:
a viso elitista pode ser considerada como uma extenso da marxista, uma vez que considera outros fatores que no os econmicos
como determinantes na formao de elites polticas.
a viso corporativista pode ser considerada como resultado da nfase colocada pelas interpretaes neomarxistas no papel central do
Estado no processo poltico.
a viso elitista, por outra via, convergente, d nfase na interpretao do papel das state elites.
as vises pluralista, elitista e corporativista so ao mesmo tempo
vises/interpretaes e propostas normativas de organizao da
sociedade e da economia no capitalismo. A viso marxista, pelo
contrrio, constitui-se numa crtica formao social capitalista.
A proposta normativa que ela apresenta transcende os limites do
capitalismo.

O papel da burocracia no estado contemporneo


O estudo das organizaes deve muito a Max Weber, com seu enfoque
da burocracia no Estado moderno. Ele desenvolveu proposies sobre a estrutura das organizaes, em que a administrao se apoia na racionalidade
formal. Segundo Ham e Hill (1993), Weber objetivando estabelecer um
tipo genrico de organizao e explicar por que motivo ela cresce em importncia apontou as seguintes caractersticas definidoras de burocracia:
uma organizao contnua, com uma ou mais funes especficas,
cuja operao delimitada por certas regras a consistncia e a
continuidade, no interior da organizao, so garantidas pelo registro de todos os atos, regras e decises inerentes organizao;
a organizao dos funcionrios est na base da hierarquia o esco-

Metodologia de anlise de polticas

209

po da autoridade, no interior dessa hierarquia, claro, definindo os


direitos e os deveres dos funcionrios, em cada nvel hierrquico
ento especificados;
os funcionrios so separados da propriedade dos meios de administrao e de produo eles so livres, estando sujeitos autoridade somente no que diz respeito a suas obrigaes oficiais, enquanto
funcionrios de uma organizao;
os funcionrios so indicados, no eleitos, baseando-se essa indicao em critrios impessoais e so promovidos por mrito;
pagam-se salrios fixos aos funcionrios e as regras de emprego e de
relaes de trabalho so previamente definidas a escala de salrios
graduada de acordo com a posio dos funcionrios na hierarquia
e o emprego permanente, estando garantida certa estabilidade e
previsto o pagamento de penses aps a aposentadoria.
A discusso sobre o papel da burocracia no Estado capitalista contemporneo pode ser entendida a partir do ideal Weberiano, nele introduzindo os desvios impostos pela realidade. Balizam esta discusso perguntas
como:
Quem controla a burocracia? Os polticos, as elites, a opinio
pblica?
Ela est submetida apenas a controles internos?
Como atua a burocracia?
Ela age segundo seus prprios interesses (bureau maximazing, bureau shaping)?
Em termos econmicos, funciona como um monoplio administrador de preos e de quantidades em seu prprio interesse (public
choice)?
Como se organiza?

210

Gesto Estratgica Pblica

pergunta de como se afasta a burocracia real do paradigma ideal


Weberiano, ou o que , hoje, um bom burocrata, alguns autores, respondem
como:
a burocracia pode ser um instrumento que permite atenuar o
poder econmico da burguesia defendendo a democracia (viso
pluralista);
a burocracia pode agir em conformidade com o poder econmico
autonomia relativa (viso elitista).
Mas at que ponto a burocracia pode atuar em um ambiente distinto?
No estar ela presa s formas de dominao existentes (conservadorismo
intrnseco)?
O fato que a burocracia possui um poder cada vez maior para definir
o carter das polticas pblicas no mbito de um sistema presidido por um
Estado crescentemente corporativo, que combina a propriedade privada dos
meios de produo com o controle pblico exercido por uma burocracia.
A corrente da public choice que prope a privatizao e a reforma do
Estado parece visualizar, na sua verso mais de direita, o mercado como
regulador da burocracia, enquanto que uma viso mais de esquerda entende a participao e o controle pblicos como antdotos eficazes ao poder
da burocracia.

Poder e tomada de deciso


Vamos comear destacando: o estudo dos processos de deciso um
importante ponto de partida para entender as relaes de poder.
A anlise sobre poder e a deciso parte do debate entre elitistas e pluralistas, que diferem nas concepes sobre a distribuio do poder na sociedade atual, como tambm nos mtodos de anlise que devem ser usados
para proceder a investigao.
Defendendo um ponto de vista pluralista (em contraposio ao elitista),

Metodologia de anlise de polticas

211

ele entende que os pesquisadores deveriam analisar casos em que existam


diferenas de preferncia entre os atores: quem estuda o poder deve analisar decises reais, envolvendo atores que possuam preferncias diferentes, e
explorar se as preferncias de uma hipottica elite dominante so adotadas
no lugar das de outros grupos. Isso porque, para Dahl (1958, p. 203), A tem
poder sobre B, na medida em que ele pode levar B a fazer algo que, de
outra forma, no faria. E conclui: Atores cujas preferncias prevalecem em
conflitos sobre questes polticas-chave so os que exercem o poder em um
sistema poltico.
Segundo outros autores existe um consenso de que os conflitos sobre
assuntos-chave fornecem evidncias sobre a natureza da distribuio de
poder, mas estas evidncias precisam ser suplementadas por anlises de
no tomada de deciso. Em alguns casos, a no tomada de deciso assume
a forma de deciso e, ao contrrio do que postulam os pluralistas, pode ser
investigada com a metodologia que estes propem.
Mais complicado estudar o poder quando exercido como formador de
opinio. Essa dimenso considerada por muitos como a mais importante
e o aspecto mais difcil da pesquisa de poder. Esta discusso metodolgica o que leva Ham e Hill (1993) a chamarem a ateno para o fato de
que, muitas vezes, os debates sobre a distribuio de poder na sociedade
desenvolvem-se no terreno das metodologias de pesquisa utilizadas e das
definies, desviando o foco da natureza e da estrutura do poder.
A opo do analista no deve se dar em funo de qualquer considerao normativa. Trata-se de escolher um modelo descritivo; isto , que
melhor descreva a realidade existente. Algo que represente, explique, o que
e no o que deve ser. Assim, embora o enfoque de apresentao que adota
a seo procure revelar o embate ideolgico que preside a discusso acadmica, isto no deve ser tomado (pelo contrrio!) como uma inteno de
sugerir ao analista que seu trabalho de anlise deva implicar em escolhas
que no aquelas baseadas exclusivamente na fidedignidade, da aderncia
em relao ao mundo real.

212

Gesto Estratgica Pblica

As duas faces do poder


Ham e Hill (1993) afirmam que os trabalhos de Dahl teriam aberto uma
nova perspectiva de estudos sobre o exerccio do poder quando Bachrach e
Baratz (1962), criticando as concluses de Dahl, afirmam que o exame do poder
no poderia ficar restrito a decises-chave ou a um comportamento efetivo.
Em resumo, concluram que o poder tambm exercido quando um ator
social, que controla recursos de poder, utiliza suas foras para criar ou reforar valores sociais e polticos e prticas institucionais que venham a restringir
o debate a questes que possam ser politicamente incuas a si prprio.
Esta definio d origem aos conceitos de mobilizao de opinio ou de
conformao do processo poltico a questes seguras. Desta forma, os autores apontam para a existncia de duas faces do exerccio do poder:
uma explcita, atuando no nvel dos conflitos abertos sobre
decises-chave;
outra, no aberta, em que os grupos jogam para suprimir os conflitos e para impedir sua chegada ao processo de elaborao da poltica ( agenda de poltica).
Bachrach e Baratz (1962) contriburam para o surgimento de uma nova
fase do debate sobre a deciso e o poder, ao sustentar que pesquisar o poder
no envolve, simplesmente, o exame de decises-chave, como propunha
a metodologia de Dahl. Para eles, o poder tambm exercido quando
A utiliza suas energias para criar ou reforar valores sociais e polticos
e prticas institucionais que limitam o escopo dos processos polticos
considerao pblica somente das questes incuas para A.
Citam, como exemplo, as questes sobre preconceito de cor, nas quais
se veem claramente as duas faces do poder: uma operando nos conflitos
abertos sobre decises-chave, e a outra buscando suprimir conflitos e fazendo de tudo para o assunto no entrar no processo poltico, mediante
o que Bachrach e Baratz (1962) denominam de no tomada de deciso.
A ideia forte dos autores no campo metodolgico que a metodologia

Metodologia de anlise de polticas

213

de Dahl para pesquisar o poder inadequada ou, pelo menos, parcial. Isto
porque a teoria pluralista baseada numa concepo liberal que iguala os
interesses das pessoas a preferncias por elas expressas. Mas se os interesses das pessoas forem entendidos no como aquilo que elas afirmam ser, a
natureza destes interesses pode ser inferida atravs da observao da ao
e da no ao poltica.
Assim, uma anlise completa deve perceber tanto o que, de fato, acontece,
como aquilo que no acontece e revelar os meios pelos quais a mobilizao
de opinio atua para limitar o escopo do debate. Bachrach e Baratz (1962)
definem a no tomada de deciso como a prtica de limitar o alcance real da
tomada de deciso a questes seguras, atravs da manipulao de valores dominantes na comunidade, mitos, procedimentos e instituies polticas.
Segundo os autores, a no tomada de deciso existe quando os valores
dominantes, as regras do jogo aceitas, as relaes de poder entre grupos
e os instrumentos de fora, separadamente ou combinados, efetivamente
previnem que certas reclamaes transformem-se em assuntos maduros
que exijam deciso, diferindo de assuntos que no se devem tornar objeto
de deciso (entrar na agenda de poltica).
Nesta caracterizao, convm chamar a ateno, ainda, para que a
conceituao apresentada possa ser distinguida de situaes como a deciso de no agir ou a deciso de no decidir. Nestes dois casos, os temas
ou os assuntos focos de debate so explicitados, isto , entram na agenda e
so objeto de uma deciso de no agir. Na situao de no tomada de deciso sequer se permite que as questes e as demandas venham a se tornar
temas para uma eventual deciso.
Autores como Easton (1965), ao trabalharem com seu enfoque sistmico do processo poltico, tambm apontam o fato de que existe um
modo de regulao de demandas polticas que busca proteger e preservar
a estabilidade de sistemas polticos e, adotando um ponto de vista bastante semelhante, discutem a existncia de gate-keepers que ajudam a controlar o fluxo de assuntos para dentro da arena poltica.

214

Gesto Estratgica Pblica

Bachrach e Baratz (1962) vo mais alm ao enfatizar os meios pelos


quais os interesses estabelecidos se protegem pela no tomada de deciso.
Assim, a regulao da demanda no uma atividade neutra, mas, sim, contrria ao interesse das pessoas e dos grupos que procuram uma realocao
de valores. Segundo eles, ento, as formas como certos interesses presentes
no processo poltico protegem-se dos que pretendem alterar o status quo
so as estratgias de no tomada de deciso.
O processo de regulao de demandas seria, portanto, uma forma de
atuao poltica fundamentalmente no neutra, buscando, de fato, favorecer
ou preservar interesses de pessoas ou de grupos. Esta posio est inserida
no interior de uma concepo para a ao poltica em que a distribuio de
poder percebida como muito menos equilibrada do que acreditam Dahl e
os autores da vertente pluralista6.
Assim, respondendo rplica dos pluralistas, que afirmavam que a no
tomada de decises seria no pesquisvel, Bachrach e Baratz (1962) apresentam a possibilidade de seu estudo atravs do levantamento de demandas, de
reclamaes ou de conflitos que no entraram na arena poltica: se nenhuma
queixa ou conflito puder ser descoberto, ento, existiria uma situao de consenso poltico e uma situao de no tomada de deciso no teria ocorrido.
Diante das crticas de que sua metodologia e seus conceitos no seriam
adequados para investigar (e contribuir para resolver) questes relativas a
conflitos potenciais ou emergentes, e que, assim, era legtimo considerar a
no tomada de deciso como um tipo de deciso, os partidrios da viso
elitista foram reformulando suas posies.
preciso examinar no apenas os conflitos abertos, mas o sistema de dominao: Quem ganha em uma organizao no o faz somente atravs de batalhas.
Na verdade, quem conquista vantagens, beneficia-se dos valores dominantes,
que agem como padres ou critrios para a operao de uma organizao. Dessa
forma, o poder exercido, ainda que conflitos abertos possam no ocorrer.
6. Esta concepo remete posio IV da racionalidade limitada por condicionantes estruturais, proposta por Forester (1989).

Metodologia de anlise de polticas

215

nesse ponto que a chamada segunda dimenso do poder, descoberta


por Bachrach e Baratz, comea a dar lugar a uma nova viso. A que enfatiza
que o poder pode ser usado para manipular os interesses e as preferncias das
pessoas e, assim, aumentar ainda mais o poder de quem o detm. isto que diferencia a posio de Lukes (1974), da assumida por Bachrach e Baratz (1962).

A terceira face do poder


Segundo Lukes (1974), o poder pode ser estudado em trs dimenses:
a dos conflitos abertos entre atores sobre assuntos-chave, quando
o exerccio do poder pode ser observado atravs da metodologia
proposta pela concepo pluralista;
a dos conflitos encobertos, quando ocorre a supresso das reclamaes impedindo que cheguem a ser includas na agenda de deciso,
como em Bachrach e Baratz (1962), com a no tomada de deciso;
a dos conflitos latentes, quando o exerccio do poder se d conformando as preferncias da populao, de maneira a prevenir que
conflitos abertos ou encobertos venham a se manifestar (conflitos
latentes ou potenciais).
Esse autor chama a ateno para algo distinto ao conceito de no
tomada de deciso (BACHRACH e BARATZ, 1962). Algo distinto de decidir, de no decidir ou de decidir no agir porque os assuntos nem sequer se
tornam matria de deciso (permanecem encobertos).
Lukes (1974) formula uma nova definio de poder que por ele utilizada: A exerce poder sobre B na medida em que A influencia ou afeta B
de um modo que contraria os interesses de B. Ele se refere, portanto, a uma
situao em que o poder usado de forma abrangente, mas difusa e sutil,
para impedir que at mesmo conflitos encobertos e assuntos potenciais que
poderiam vir a entrar na agenda de poltica se conformem.
Uma situao em que se manifesta a terceira face do poder ocorre

216

Gesto Estratgica Pblica

quando os valores dominantes, as regras do jogo, as relaes de poder entre


grupos, efetivamente impedem que determinados desacordos possam vir a
se transformar em disputas que demandem decises.
Neste tipo de situao, a existncia de consenso no indica que o poder
no esteja sendo exercido. As preferncias das pessoas (tal como entendidas pelos pluralistas) j seriam conformadas pela sociedade em que vivem
(socializao pela educao, mdia etc.), dando lugar a uma situao em que
estas poderiam ser significativamente diferentes de seus interesses reais.
Estes, ento, s poderiam ser por eles percebidos como tais, dando margem
a conflitos abertos ou mesmo a encobertos, em situaes de elevada autonomia relativa dos atores sociais, sobre os quais atua este processo de mobilizao ou manipulao de opinio.

A terceira face do poder e a pesquisa


sobre poder e tomada de deciso
A discusso que se estabelece entre as duas vises pluralista e elitista
no plano metodolgico, torna-se ainda mais complexa e interessante com a
contribuio de Lukes (1974), quando ele afirma que o poder teria que ser
estudado segundo aquelas trs dimenses. Isto explicita a existncia de mais
um grau de dificuldade de anlise das situaes e dos processos concretos
atravs dos quais polticas so formuladas.
Visto que o interesse dos cidados apontado pela viso pluralista como
o fundamento principal das escolhas realizadas, a proposio de que os interesses manifestos, os que aparentemente (mas no efetivamente, segundo os
elitistas) esto em jogo, podem ser apenas o resultado da manipulao de interesses reais, coloca para aquela viso um problema metodolgico insolvel
(impesquisvel).
A pesquisa do poder teria, ento, que se valer de outros conceitos e relaes, seno alternativos, suplementares aos propostos pela viso pluralista. Um
deles seria o de sistema de dominao: o sistema de valores dominante que atua

Metodologia de anlise de polticas

217

na sociedade e, em particular, no interior das organizaes, em favor de certos


grupos. Outros seriam os mecanismos ideolgicos de difuso do sistema de
crenas e de valores, os quais no devem ser entendidos como uma manipulao simples, evidente e nem mesmo consciente. Eles conformam uma situao
em que as elites no precisam lutar para exercer o poder.
evidente que o exerccio do poder tende a beneficiar os grupos que o
detm. O que esses conceitos pretendem desnudar o fato de que mesmo as
aes pontuais de um determinado grupo subordinado podem no ser tentadas devido postura fatalista de que suas reclamaes nunca sero atendidas.
oportuno lembrar, entretanto, que mudanas econmicas ou polticas em
uma determinada sociedade podem tornar possvel a incluso na agenda de poltica de assuntos at ento no considerados porque envolvidos na penumbra
que caracteriza a terceira face do poder. Mudanas que permitam um aumento
do grau de autonomia relativa dos atores sociais subordinados em relao aos
dominantes, ou, mais precisamente, ao processo de mobilizao de opinio que
estes instrumentalizam o que se poderia referir como um ganho de conscincia poltica faria com que conflitos latentes pudessem emergir.
No decorrer do debate entre as duas vises, os pluralistas passam a admitir que necessrio examinar as relaes entre o poder, os interesses das
pessoas e as preferncias por elas manifestadas. Isto , relaxa-se a posio
pluralista extrema, baseada na concepo liberal, que iguala os interesses
das pessoas as suas preferncias expressas , de que os interesses das pessoas so o que elas afirmam ser. E, desta forma, altera-se, tambm, a premissa
metodolgica de que a natureza desses interesses no pode ser inferida pela
observao de situaes de no tomada de deciso.
Essa argumentao coloca dois problemas: o primeiro refere-se s situaes
em que as pessoas agem, ou no, contrariamente aos seus interesses (quando
as elites conseguem controlar suas opinies e preferncias); o segundo que o
modo mais efetivo de dominao de um grupo de poder prevenir o surgimento e o crescimento de conflitos.

218

Gesto Estratgica Pblica

Os mecanismos ideolgicos so caminhos atravs dos quais as pessoas interpretam o mundo, transmitem e perpetuam um sistema de valores e de verdades. Esses mecanismos resultam na dominao de uns grupos por outros,
cujos interesses estes grupos passam, tambm, a defender ou a servir. Torna-se
ainda mais complexa a situao quando se considera que ideologias dominantes refletem a experincia de vida de todas as classes e so consensuais porque
revelamo modo de vida da sociedade, como um todo (SAUNDERS, 1980, p.
55-56). Ademais, a manipulao consciente faz da ideologia uma fora poderosa, subjacente aderncia da comunidade a um conjunto de normas e de metas
aparentemente autoimpostas, autorreguladas ou naturais.
Mecanismos de seleo de assuntos, tpicos do capitalismo regulado pelo
Estado, incluem, tanto os de tipo ideolgico e comportamental, como os de tipo
repressivo (polcia, justia) e estruturais (limites impostos pelas demandas da
acumulao capitalista que podem ser tratados pelo Estado).
Do ponto de vista metodolgico, argumenta a viso elitista, que, como o
Estado capitalista, para melhor servir aos objetivos da acumulao, precisa aparentar neutralidade, ele deve adotar um padro consistentemente enviesado de
filtragem de assuntos, o que torna realmente difcil pesquisar situaes de conflito encoberto ou latente.
Como podem ser pesquisadas situaes em que existe cooptao, ou que
envolvem a delegao de poder de deciso a comisses que nunca se renem,
ou ainda que envolvem a conformao de interesses mediante mecanismos de
controle ideolgico?
interessante, embora possa ser considerada hipcrita, a reao pluralista
ao conceito desenvolvido por Lukes (1974): a pesquisa dos interesses reais
poderia ser feita atravs de avaliaes sobre quem ganha e quem perde em determinadas situaes.
Mas, a pergunta sobre quem se beneficia?, apesar de interessante, pouco tem a ver com a sobre quem governa?.
De acordo com a pergunta acima, examinar quem ganha e quem perde, em
uma comunidade ou uma sociedade particular, revela aqueles cujos interesses

Metodologia de anlise de polticas

219

reais foram ou no contemplados. Tanto Saunders (1980) quanto Bachrach e


Baratz (1962) concordam que a questo central, nas pesquisas sobre o poder,
diz respeito a quem se beneficia. Segundo Polsby (1980), saber quem se beneficia tema interessante e frutfero para a pesquisa, mas difere da questo relativa
a quem governa. Para ele, mesmo demonstrando que um dado status quo beneficia algumas pessoas de forma desproporcional, isso no prova que tais beneficirios possam, no futuro, vir a agir efetivamente para impedir mudanas, isto
, governar. Seria isso um lembrete til de que indivduos podem se beneficiar,
de forma no intencional, da elaborao de polticas.
Quando o poder exercido como formador de opinio, torna-se mais complicado estud-lo. No entanto, este ngulo o que mais importa. Por isso, a despeito dos problemas de realizar a sua pesquisa, um grande esforo vem sendo
feito e alguns caminhos foram apontados, em particular o do emprego simultneo de teorias aparentemente conflitantes. Segundo Blowers (1984, p. 250-251),
bvio que perspectivas diferentes iluminam aspectos diferentes do conflito do
poder e cada uma delas incompleta.
Essa observao pe em relevo a importncia da multidisciplinaridade e da
interdisciplinaridade nas pesquisas sobre o poder.
As abordagens disciplinares tradicionais da cincia poltica revelam bastante fora analtica quando se trata da fase ativa do conflito e quando h evidncias para embasar a ideia da existncia de participao, de receptividade
e do papel dos atores. A crtica neoelitista de certa forma, complementar. O
estruturalismo com raiz na abordagem da economia, com sua nfase nos interesses e nas foras econmicas subjacentes e com a negao da importncia
da ao individual na explicao dos resultados dos conflitos, leva a anlise
adiante. Ela pode auxiliar, mesmo sem os determinantes de interesses de
classe ou foras econmicas, porquanto bastaria o conceito de grupos de
poder, que incluem elites profissionais e burocrticas. Ressalte-se, porm,
que as estruturas no so fixas e imutveis: ao invs disso, elas se modificam
pela ao e algumas aes podem ser, de propsito, direcionadas tentativa
de modificao das estruturas.

Gesto Estratgica Pblica

220

A ordem reinante renegociada, incessantemente. Essa renegociao,


decerto, no constitui um processo fcil, mas, ao abordar os determinantes
da tomada de decises, ela no deve ser, em absoluto, desconsiderada.
O Quadro 5 sistematiza a proposio de Ham e Hill (1993) que, reunindo
a contribuio de Bachrach e Baratz (1962) e de outros autores, sugerem cinco
formas que a no tomada de deciso pode assumir e que deveriam guiar a
pesquisa e a Figura 23 oferece um quadro sinptico do contedo apresentado.
Quadro 5: Guia para a pesquisa de situaes
de no tomada de deciso
Usar a fora de forma indireta ou velada para impedir que demandar cheguem ao processo poltico
(no limite, o terrorismo).
Usar o poder para impedir o surgimento de questionamento atravs da cooptao.
Invocar regras ou procedimentos existentes, criar novos ou modificar os existentes como dorma de bloquear
reibindicaes (mandar fazer estudo detalhado, criar uma comisso).
Invocar a existncia de valores supremos para evitar ou para desviar contestaes no desejadas
(referncia a valores como impatritico, imoral).
Dissuadir atores mais fracos de agir indicando sutilmente, por antecipao, as reaes que podero ocorrer.

Fonte: elaborao prpria.

Figura 23: O estudo do poder e dos processos de deciso

Fonte: elaborao prpria a partir de Ham e Hill (1993)

Metodologia de anlise de polticas

221

Os modelos de tomada de deciso: o confronto


entre o racionalismo e o incrementalismo
A expresso elaborao de polticas d conta de trs processos ligados atravs de laos de realimentao, que denominamos de momentos,
mas que so mais comumente (embora equivocadamente, em nosso entender) referidos como fases ou etapas. Esses processos so usualmente
separados, para fins de anlise, em formulao, implementao e avaliao de polticas.
O debate sobre o grau de objetividade e de racionalidade com que
deve ser efetivado o primeiro destes processos o processo decisrio ou
da formulao de polticas, ou ainda, o momento de definio preliminar de objetivos e de estratgias atravs da ao dos analistas, fazedores de poltica ou mesmo dos dirigentes pblicos, um tema importante da Anlise de Polticas. A posio aparentemente predominante no
debate entre a viso racional e a incremental aquela que atribui, a esta
ltima, um maior peso aos fatores de ordem poltica (politics) nas escolhas que so efetivamente realizadas no decorrer do processo decisrio.
Podem ser encontradas, na literatura, diversas abordagens que buscam
verificar os limites e as relaes entre racionalidade, poder e deciso e,
desta forma, fazer com que a Anlise de Polticas possa, de fato, ser um
suporte s decises e uma ferramenta para a melhoria do processo de
elaborao de polticas.
Ham e Hill (1993) utilizam um enfoque histrico que , aqui, adotado
para entender as origens deste debate. Para tanto, examinam-se os autores
mais representativos das duas vises, estudando, especialmente, as abordagens crticas de Lindblom (1965), Simon (1945), Dror (1964) e Etzioni
(1967), sobre os modelos racional-compreensivo, de racionalidade limitada, incremental e de anlise estratgica.
Partindo das duas posies extremas, possvel mostrar como se
pode ir gerando uma postura equidistante e ecltica. Reconhecendo que

222

Gesto Estratgica Pblica

os dois modelos incremental e racional so lentes conceituais irreconciliveis, o objetivo chegar a uma viso adaptvel s diferentes
situaes encontradas na realidade.
As duas devem, de fato, ser interpretadas como modelos idealizados do
processo de tomada de deciso que se baseiam em posies no limite antagnicas acerca da estrutura de poder na sociedade capitalista, da concepo
do Estado e do papel da burocracia.
Para entender mais claramente a questo, cabe lembrar a distino
clssica entre: a) Modelo ideal: uma construo mental, um exerccio
artificial de raciocnio que consiste, inicialmente, em selecionar aspectos de
uma dada realidade (ou sistema), que atuaro como variveis do modelo,
e imputar relaes de causalidade entre estas. Ele uma caricatura que,
mais do que explicar a realidade, permite contrast-la e explic-la como um
desvio em relao ao modelo; b) Modelo descritivo: partindo do modelo
ideal, e identificando os limites que condicionam o processo de deciso,
pode-se chegar a modelos que descrevem satisfatoriamente a realidade; c)
Modelo prescritivo: supe uma inteno de como deve ser a realidade.
Existe uma fundada associao entre o incrementalismo e a postura
descritiva da anlise poltica, e entre o racionalismo e a postura normativa.
No obstante, uma preocupao recorrente dos autores que pesquisam
sobre o tema formular um instrumento normativo que evite o irrealismo do
racionalismo e a incompletude do incrementalismo.
A viso incremental coloca que a ao de partidrios de posies distintas interessados em influenciar as decises no mbito do processo poltico, ao provocarem um ajuste mtuo e contnuo entre suas posies, asseguraria o ideal democrtico do pluralismo. Coloca, por outro lado, que o
racionalismo, por no considerar os interesses polticos existentes na sociedade, conduziria engenharia social e ao autoritarismo.
A viso racional (SIMON, 1945) envolve comparar (e escolher) as alternativas que melhor sirvam obteno de um dado resultado. Ela envolve:
Listar todas as estratgias alternativas;

Metodologia de anlise de polticas

223

Determinar todas as consequncias que decorrem de cada estratgia


alternativa;
Avaliar comparativamente cada um dos conjuntos de consequncias.
SIMON (1945) em sua viso racional questiona:
Que valores devem ser usados para guiar o processo de escolha?
Como identificar os valores das organizaes?
As organizaes no so homogneas. Os valores a elas imputados
terminam sendo aqueles dos indivduos dominantes?
A tomada de deciso no se processa da forma lgica, abrangente e
objetiva inerente ao procedimento racional?
Como separar fatos e valores, e meios e fins, no processo decisrio
se os meios para tanto tambm supem valores?
Simon (1957), para um conceito mais realista de bounded rationality
afirma: a alternativa escolhida no precisa ser a que maximiza os valores do
tomador de deciso; s precisa ser boa o suficiente. Portanto, nem todos os
cursos alternativos de ao precisam ser ponderados.
Lindblon (1959), contrapondo-se a posies da abordagem racionalista,
tem como preocupao central produzir uma anlise ampla sobre as caractersticas do processo de tomada de decises. O processo decisrio percebido como algo bem mais complexo do que prope a abordagem racional,
sem princpio ou fim e com limites um tanto incertos.
A democracia vista como determinando um processo contnuo de
tomada de decises relacionadas s polticas pblicas que sero definidas,
formuladas e implementadas e sobre problemas ou demandas sociais e polticas que sero ou no includas na agenda de decises governamentais.
Nesta configurao, o governo e a poltica tambm so vistos pelo autor
como processos contnuos de deciso.
Lindblon (1959) aponta para o fato que a preocupao da cincia poltica em produzir estudos sobre o processo decisrio, ento incipiente,

224

Gesto Estratgica Pblica

havia se iniciado devido necessidade de uma maior racionalidade, de


controle e de criao de possibilidades para a avaliao dos resultados
obtidos na atividade pblica (de governo). A preocupao com a racionalidade , por isto, muito influente nos estudos sobre Anlise de Polticas
desde a sua origem.
Vale destacar: a reflexo sobre o tema da racionalidade exige uma resposta s seguintes perguntas: As decises dos dirigentes pblicos so, em
alguma medida, sustentadas por um comportamento de carter racional?
Os analistas podem oferecer formas de trabalho cientfico que venham a
garantir algum apoio contra a incerteza que caracteriza os processos de deciso em mbito governamental?
Respondendo a estas perguntas, Lindblon (1959) afirma que, nos sistemas polticos, as pessoas buscam se apropriar de informaes, de estudos
e de resultados de investigaes ou de anlises cientficas para fortalecer
suas prprias posies, ou de seus grupos de interesse, e justificar suas decises. Este seria o principal obstculo ao uso das ferramentas de Anlise
de Polticas ou de mtodos de trabalho de base racional no processo de elaborao de polticas. Este seria, tambm, o ponto desde onde se instauram
os conflitos entre a anlise e a poltica. Ainda que os estudos especializados,
baseados em informaes bem fundamentadas, sejam aceitos como componentes importantes nos processos decisrios, sua influncia limitada.
Na viso do autor, estes limites seriam:
a prpria Anlise de Polticas, e as pessoas que a realizam, podem
cometer erros;
os processos de investigao baseados na cincia ou em mtodos
racionais so muito mais lentos e custosos do que permitem os
prazos e a capacidade de financiamento na esfera pblica;
a anlise, por si s, no capaz de avaliar a importncia social e
poltica, alm de selecionar os problemas que necessitam ser enfrentados prioritariamente, isto , no se pode decidir os conflitos a
respeito de valores e de interesses apenas com estudos ou com inves-

Metodologia de anlise de polticas

225

tigaes que se apresentam como racionais, cientficos ou metodologicamente corretos.


Outro autor que contribuiu significativamente ao tema Forester
(1989). Ele apresenta uma sistematizao que explicita as diferenas entre a
posio racional-compreensiva e a vertente analtica que percebe limites
racionalidade no processo decisrio.
Quadro 6: Uma sntese da discusso sobre a racionalidade
Na posio racional-compreensiva os
analistas trabalhariam com...

Na viso baseada em uma racionalidade


limitada

Problemas bemdefinidos

Os problema so ambguos e pouco determinados

Uma lista completa de alternativas para sua


considerao

A informao para identificaao de alternativas precria e


muitas alternativas so desconhecidas

Uma base completa de informao sobre contexto e


ambiente

A informao sobre o contexto ou o ambiente problemtica,


incompleta

Viso adequada sobre os impactos de cada alternativa

Os impactos das possveis alternativas levantadas so


desconhecidos

Informao completa sobre os valores e interesses dos


cidado e grupos de interesse

Os interesses, os valores e as preferncias no so bem


estabelecidos

Competncia, recursos e tempo suficientes

O tempo, as competncia e os recursos so limitados

Fonte: elaborao prpria.

A posio de Forester (1989) que, dada a conscincia dos limites da


utilizao de mtodos inteiramente racionais para a tomada de deciso, o
que se acaba fazendo, em termos prticos, adotar esquemas simplificados para a busca de compreenso sobre cada situao. Nas circunstncias
em que prevalecem os juzos e os preconceitos estabelecidos, as tradies
e as prticas anteriores, e quando nem todas as alternativas para cursos de
ao so examinadas, escolhida a primeira que se apresenta como satisfatria e no a que seria tima, o que a regra e no a exceo.
A opo por adotar uma postura racional-compreensiva na formulao de polticas pode ser irrealista e incua. Alternativamente, conceber
a formulao como baseada na racionalidade limitada, ou pior, na postu-

226

Gesto Estratgica Pblica

ra meramente incremental, pode deixar o fazedor de polticas de mos


atadas e simplesmente reproduzir o passado.
Braybrooke e Lindblom (1963) formulam oito crticas ao Modelo
Racional:
1. s limitadas capacidades humanas para resolver problemas;
2. inadequao da informao;
3. ao custo da anlise;
4. s falhas na construo de um mtodo estimativo satisfatrio;
5. s estreitas relaes observadas entre fato e valor na elaborao de
polticas;
6. abertura do sistema de variveis sobre o qual ele opera;
7. necessidade do analista de sequncias estratgicas de movimentos
analticos;
8. s diversas formas em que os problemas relacionados s polticas
realmente ocorrem.
O modelo de Braybrooke e Lindblom (1963), Anlise Incremental objetiva se diferencia do Modelo Racional porque:
1. considera apenas as alternativas que pouco se afastam da situao
observada (e das polticas existentes);
2. no indaga as consequncias de outras alternativas;
3. no analisa separadamente meios e fins, fatos e valores;
4. no parte da especificao de objetivos para a formulao de polticas que levem a um estgio futuro ideal. Prope a comparao de
polticas especficas possveis tendo como referncia sua aderncia
aos objetivos e o tratamento iterativo dos problemas visando a sua
superao;
5. considera que uma boa poltica no aquela que passa no teste
do racionalismo, mas aquela que maximiza os valores do tomador de
deciso e que permite um acordo entre os interesses envolvidos;

Metodologia de anlise de polticas

227

6. considera que, apesar de suas imperfeies, o incrementalismo


prefervel a um futile attemptat super human comprehensiveness;
7. considera que, agindo incrementalmente, pode-se alterar eficazmente
o status quo ainda que pouco a pouco evitando os grandes erros que
o modelo racional pode implicar;
8. considera que o mtuo ajuste entre partidrios de polticas atuando
independentemente, adaptando-se a decises tomadas no seu entorno, e respondendo s intenes de seus pares o melhor modo de
alcanar uma coordenao compatvel com a democracia.
Apoiando a ideia de que uma racionalidade restrita no processo de
polticas seria o melhor que se poderia obter ou que melhor do que
nada, Lindblom (1963) apresenta o conceito de anlise estratgica como
uma anlise limitada a um conjunto de procedimentos para o estudo de
polticas obtido a partir da escolha informada e atenta entre os mtodos
disponveis para a simplificao de problemas complexos.
J Harrison, Hunter e Pollitt (1990), por sua vez, propem que uma
sequncia de mudanas incrementais pode muito bem ocorrer em um
contexto no qual certos interesses so dominantes, e que, portanto, em
situaes como esta, tenderia a no ocorrer um ajuste mtuo.
Dror (1964) critica o conservadorismo do modelo incremental e o
apoio que confere s foras pr-inrcia e anti-inovao. O incrementalismo seria adequado somente quando existissem polticas razoavelmente
satisfatrias e um alto grau de continuidade dos problemas e dos meios
para trat-los, isto , quando existisse grande estabilidade social.
O modelo que ele sugere (optimal method) combina o emprego de mtodos extra racionais de identificao de preferncias dos atores com o
exame criterioso, ainda que seletivo, das opes e das metas de poltica.
Embora aceitando o modelo incremental como uma descrio aceitvel
da realidade, ele considera necessrio adotar um modelo normativo mais
prximo ao racional. O problema como operacionalizar o modelo.

228

Gesto Estratgica Pblica

Etzioni (1967) critica a ideia de Lindblom de que uma sucesso de pequenos passos pode produzir mudanas to significativas quanto passos
grandes, mas pouco frequentes, como implicitamente proposto pela viso
racional. Nada garante que pequenos passos levem acumulao de resultados ao invs de um movimento circular em torno da situao inicial,
sem direcionalidade e com pouco impacto.
Segundo ele, o ajuste mtuo entre partidrios de interesses diferentes nem sempre , de fato, mtuo e tende a estar enviesado em favor dos
atores mais influentes e mais organizados (grandes corporaes, por
exemplo); inovaes bsicas a respeito de questes fundamentais tendem
a ser negligenciadas.
Ele sugere o mtodo do mixed scanning: situaes que envolvem grandes decises, dado que sentam as bases para decises incrementais futuras, devem ser analisadas de uma maneira mais cuidadosa, prxima
proposta pelo modelo racional.
Desta forma, os aspectos negativos de cada modelo seriam minimizados. O problema como identificar essas situaes e distinguir as decises
fundamentais das incrementais. Muitas vezes, aes so implementadas
justamente porque as coisas sempre foram feitas deste modo....
O incrementalismo revisitado de Lindblom (1979) e as crticas de
Dror e Etzioni do origem a trs tipos de anlise para a tomada de deciso,
cada um deles embutido no seguinte de maior nvel:
1. Anlise incremental simples: envolve a considerao de alternativas
que se diferenciam apenas incrementalmente do status quo;
2. Anlise incremental objetiva: envolve a considerao de umas
poucas alternativas conhecidas, da relao existente entre objetivos e
valores e os aspectos empricos do problema. Supe uma preocupao
maior com o problema do que com os objetivos perseguidos e explora
apenas algumas das consequncias de uma dada alternativa. A anlise
dividida entre vrios participantes;
3. Anlise estratgica: envolve a considerao de estratagemas (algo-

Metodologia de anlise de polticas

229

ritmos, indicadores etc.) capazes de simplificar problemas complexos de poltica.


Ao invs de buscar uma anlise racional sinptica, considerada um
ideal impossvel, a proposta sugere a complementao do modelo incremental atravs de um alargamento do campo de anlise, podendo at incluir uma busca especulativa sobre possveis futuros, envolvendo prazos
mais longos.
O incrementalismo revisitado reconhece que o ajuste mtuo eficaz
para abordar questes corriqueiras. Mas que, ao contrrio, as grandes
questes como a distribuio de renda, por exemplo, acerca das quais
existe uma manipulao ideolgica por parte dos grupos dominantes,
exigem tratamento distinto (anlise estratgica).
Desenvolvendo sua anlise na direo de produzir subsdios para a
Anlise Poltica, Forester (1989) compara a posio racional-compreensiva s diferentes vertentes compatveis com a concepo da racionalidade
limitada. Ele aponta cinco concepes analtico-tericas, ou modelos, que
estudam as relaes entre a racionalidade e os processos decisrios envolvidos na elaborao de polticas e que poderiam ser usados para definir
diferentes estratgias de resposta, de ao e de tomada de deciso para
cada situao especfica.
As diferentes concepes apresentadas a seguir revelam o debate sobre
as possibilidades do apoio racional s decises e podem fixar os limites
entre o mundo da poltica e as pretenses tcnico-racionalistas dos analistas. Na posio IV, de limitao estrutural, podem ser encontradas as
bases terico-conceituais para a anlise de muitas das polticas que so elaboradas em nosso meio.

Gesto Estratgica Pblica

230

Quadro 7: Modelos de processo decisrio


Modelos
Elementos

Compreensiva
(sem limites)

Limitao
Cognitiva - I

Diferenas
sociais - II

Pluralista - III

Limitao estrutural - IV

Ator

Um ator racional
decide a executa

Um ator no
racional, falvel

Diversos
atores e
competncias
em cooperao

Atores
competindo
organizados
em grupos de
interesses

Atores em estruturas
polticas e econmicas com
desigualdades

Problema

Bem definido

Definido
de forma
imprecisa

Interpretao
varivel a cada
ator

Mltiplas
definies de
valores, impactos
e direitos

Definies em bases
ideolgicas

Informao

Perfeita

Imperfeita

Qualidade
e acesso
variados

Contestada e
aceita como
manipulada

Desinformao ideolgica e
vinculada ao poder

Tempo

Infinito ou
sempre
suficiente

Limitado

Limitado

Tempo poder

poder e limitado conforme


interesse dos atores

Estratgia
prtica

Tecnicamente
perfeita, tima

Baseada
em baixas
expectativas e
satisfao

Atuao em
redes

Incremental,
com verificao
e ajustes

Baseada em antecipao,
neutralizao, organizao

Fonte: Elaborao prpria a partir de Ham e Hill (1993).

A imagem concebida por Ham e Hill (1993), sobre o ambiente de elaborao da poltica pblica, resultante da extensa reviso e sistematizao da
literatura que realizam, aproxima-se do modelo IV de racionalidade limitada, com distribuio no equitativa de poder entre os diversos interesses
em jogo, proposto por Forester (1989).
Outros dois autores que realizaram um importante trabalho de sistematizao so Hogwood e Gunn (1984). Para entender o processo poltico
(penetrar na caixa-preta do enfoque sistmico) utilizam trs modelos (idealizaes) do processo de formulao de poltica:
Modelo racional: baseia-se na hiptese de que a formulao um
processo essencialmente racional, em que os atores tomam suas
decises apoiando-se numa sequncia de passos sistematicamente
observada. No limite, os problemas so entendidos como tcnicos (e no polticos), o ambiente, consensual, e que o processo est
permanente sob controle.

Metodologia de anlise de polticas

231

Modelo (burocrtico) incremental: supe que a formulao um


processo inescapavelmente poltico, no qual as percepes e os
interesses dos atores invadem todas as suas etapas. A implementao, mais do que a formulao, vista como especialmente problemtica. A poltica o resultado de uma permanente barganha num
ambiente conflitivo.
Modelo do processo organizacional: interpreta as decises e as aes
no como resultado de uma escolha racional, mas de um comportamento baseado em rotinas e em procedimentos-padro sistemticos
previamente definidos.
A opo de adotar o modelo racional como referncia, com status normativo, no deve levar a uma desconsiderao dos aspectos polticos inerentes ao processo de elaborao de polticas. Por outro lado, descartar esse
modelo seria compactuar com aqueles que, cinicamente, desqualificam
qualquer pretenso de tornar o processo de elaborao de polticas mais
adequado para a soluo dos problemas sociais.
Como ressaltam Hogwood e Gunn (1984), o modelo racional aplicado
para resolver problemas de uma forma sistemtica. Ele deve ser tambm
usado para resolv-los de uma maneira democrtica.
Do ponto de vista da anlise, deve ser sempre lembrado que: aopo por
uma das interpretaes impe diferenas substantivas em termos da metodologia de pesquisa a ser usada e, portanto, hipteses quanto conformao das estruturas de poder que esto por trs da formulao das polticas.
E que as metodologias empregadas condicionam o tipo de assuntos a serem
pesquisados e os achados que podem ser descobertos.

O processo de elaborao de polticas e os modelos de anlise


Para terminar esta extensa seo, a segunda que trata do tema da formulao da poltica, parece conveniente apresentar um resumo sobre o processo de Elaborao de Polticas Pblicas. Ele costuma ser dividido em trs

232

Gesto Estratgica Pblica

fases sucessivas Formulao, Implementao e Avaliao que conformam um ciclo que se realimenta.
A poltica , primeiramente, formulada. Isto , concebida no mbito de um
processo decisrio pelos tomadores de deciso que pode ser democrtico e
participativo ou autoritrio e de gabinete; de baixo para cima ou de cima
para baixo; de tipo racional e planejado ou incremental e mediante o ajuste
mtuo entre os atores intervenientes; com ou sem manipulao e controle da
agenda dos atores com maior poder; detalhadamente definida ou deixada, propositadamente, incompleta para ver se cola e como que fica na prtica.
Dependendo, principalmente, do grau de racionalidade do processo decisrio,
a fase de formulao pode contemplar etapas como pesquisa do assunto, filtragem do assunto, prospectiva, explicitao de valores e objetivos globais.
Depois de formulada, inicia-se a Implementao da poltica, mediante os
rgos e os mecanismos existentes ou especialmente criados, pelos burocratas.
Dependendo, sobretudo, do grau de definio da poltica, eles exercem
seu poder discricionrio varivel, principalmente, segundo o nvel em que
se encontram na hierarquia adaptando a poltica formulada realidade da
relao Estado-sociedade e das regras de formao do poder econmico e
poltico que estas impem ao jogo entre os atores sociais.
Finalmente, ocorre a avaliao da poltica, quando os resultados entendidos como produtos e metas definidos e esperados num mbito mais
restrito e impactos entendidos como produtos sobre um contexto mais
amplo e, muitas vezes, no esperados ou desejados decorrentes de sua
implementao so comparados com o planejado.
Ou, no limite, quando a Formulao totalmente incremental, os resultados so aprovados atravs de um critrio de satisfao dos interesses
dos atores envolvidos. o grau de racionalidade da fase de Formulao e
o estilo de Implementao o que define como ir ocorrer a Avaliao. No
extremo racional, em que existe uma intencionalidade da mudana de um
determinado sistema, a Avaliao condio necessria.
atravs dela que o trnsito do sistema de uma situao inicial a uma

Metodologia de anlise de polticas

233

outra situao, tida como desejada, pode ser promovida. a Avaliao que
aponta as direes de mudana e as aes a serem implementadas num
momento ulterior. Aps a implementao dessas e a avaliao dos resultados
alcanados que, iterativamente, sero propostas novas aes que levaro o
sistema a aproximar-se do cenrio desejado.
Pode-se sintetizar a discusso colocada nesta seo dizendo que a associao entre incrementalismo e sociedades plurais e entre racionalismo
e sociedades totalitrias falsa (ETZIONI, 1967). E que, muito importante,
necessrio resgatar a questo central do que significa o racionalismo em
sociedades democrticas. Uma coisa tentar definir os objetivos de uma
determinada sociedade de uma forma racional.
Outra procurar implementar os objetivos democraticamente estabelecidos atravs de um modelo racional.

Modelos para o estudo da implementao de polticas


O estudo da implementao s vezes denominado o elo perdido
entre a preocupao com o policy making e a avaliao dos resultados e dos
impactos da poltica. Ele pode ser resumido pergunta: porque certas polticas so bem-sucedidas (bem implementadas) e outras no?
Dizemos que a implementao foi malsucedida quando a poltica foi colocada em prtica de forma apropriada sem que obstculos srios tenham-se verificado, mas ela falhou em produzir os resultados esperados. Neste
caso, provvel que o problema (falha) da poltica no esteja na implementao propriamente dita, mas na formulao.
Dizemos que h um hiato (gap) de implementao quando a poltica no
pde ser colocada em prtica de forma apropriada porque aqueles envolvidos com sua execuo no foram suficientemente cooperativos ou eficazes ou
porque, apesar de seus esforos, no foi possvel contornar obstculos externos.
Para verificar de que tipo a situao que se est tratando, a questo
chave escolher quais dos dois enfoques (top down e bottom up) a ela mais

Gesto Estratgica Pblica

234

adequado. Isto , a qual destes dois extremos a poltica em anlise se encontra mais prxima. Esta escolha deve dar-se em funo de uma avaliao
de conjunto a ser realizada tendo em conta as caractersticas que apresenta a poltica. Frequentemente, inclusive porque ela sempre uma soluo
de contingncia, de compromisso (situaes mistas podem ocorrer) e, por
aproximao, esta escolha pode se modificar ao longo da anlise.

O enfoque top down


O enfoque top down aborda o porqu de certas polticas serem bem-sucedidas (bem implementadas) e outras no, partindo de uma definio de implementao como um processo em que aes de atores pblicos ou privados
so dirigidas ao cumprimento de objetivos definidos em decises polticas
anteriores.
A poltica , assim, entendida como uma propriedade dos policy makers
situados no topo das organizaes, como atores que tm o controle do processo de formulao.
O hiato entre as aspiraes desses atores situados num plano central (federal, por exemplo) e realidades locais seria a causa dos dficits de
implementao.
Para que uma poltica de tipo top down seja bem implementada necessrio que dez precondies sejam observadas:
Que as circunstncias externas agncia responsvel pela implementao no imponham a estas restries muito severas;
Que tempo adequado e recursos suficientes sejam colocados
disposio do programa;
Que no haja nenhuma restrio em termos de recursos globais e
que, tambm, em cada estgio do processo de implementao, a
combinao necessria de recursos esteja realmente disponvel;
Que a poltica a ser implementada seja baseada em uma teoria de
causa e de efeito vlida;

Metodologia de anlise de polticas

235

Que as relaes de causa e de efeito sejam diretas e em pequeno nmero;


Que haja uma nica agncia de implementao que no dependa de
outras ou, se outras agncias estiverem envolvidas, que as relaes
de dependncia sejam pequenas em nmero e em importncia;
Que haja entendimento completo, e consentimento, acerca dos
objetivos a serem atingidos e que estas condies persistam durante
o processo de implementao;
Que ao mobilizar-se para o cumprimento de objetivos acordados
seja possvel especificar, em completo detalhe e em perfeita sequncia, as tarefas a serem levadas a cabo por cada participante do
programa;
Que haja perfeita comunicao e coordenao entre os vrios
elementos envolvidos no programa;
Que aqueles com autoridade possam exigir e obter perfeita
obedincia.

O enfoque bottom up
O enfoque bottom up constitui-se a partir de crticas ao enfoque top
down ou da introduo de restries ao que se poderia considerar o caso
perfeito, ideal, de elaborao de poltica. Elas so classificadas em:
Relativas natureza da poltica: apoltica entendida como instncia que, ao ser definida (ou indefinida), cria problemas de
implementao. Polticas deste tipo, que projetam conflitos (ou
compromissos) no resolvidos, que no contemplam recursos para
sua implementao, que envolvem relaes pouco definidas entre
organizaes que as devem implementar, que envolvem a criao
de novas organizaes etc. so denominadas simblicas;
Relativas s relaes entre a formulao e a implementao: a poltica
entendida como uma instncia e um compromisso que se mantm
e se renova ao longo do processo de implementao, o que faz com

236

Gesto Estratgica Pblica

que a interface entre formulao e implementao se torne difusa;


Relativas s instncias normativas adotadas pelos analistas.
O enfoque bottom up parte da anlise das redes de decises que se do
no nvel concreto em que os atores se enfrentam quando da implementao, sem conferir um papel determinante s estruturas preexistentes (relaes de causa e de efeito e hierarquia entre organizaes etc.).
O enfoque bottom up parte da ideia de que existe sempre um controle
imperfeito em todo o processo de elaborao de poltica, o que condiciona o momento da implementao. Esta entendida como o resultado de
um processo interativo atravs do qual uma poltica que se mantm em
formulao durante um tempo considervel se relaciona com o seu contexto e com as organizaes responsveis por sua implementao.
Segundo o enfoque bottom up: a implementao uma simples continuao da formulao. Existiria um continuum poltica/ao no qual um
processo interativo de negociao tem lugar entre os que buscam colocar
a poltica em prtica aqueles dos quais depende a ao e aqueles cujos
interesses sero afetados pela mudana provocada pela poltica. Ele supe
(no limite) que a implementao carece de uma intencionalidade (racionalidade) determinada pelos que detm o poder.
Esse enfoque chama a ateno para o fato de que certas decises que idealmente pertencem ao terreno da formulao s so efetivamente tomadas
durante a implementao porque se supe que determinadas opinies conflitivas no podem ser resolvidas durante o momento da tomada de deciso.
Seria ineficaz (ou prematuro e por isto perigoso) tentar resolver conflitos a,
uma vez que so as decises do dia a dia da implementao as que realmente requerem negociao e compromisso entre grupos poderosos e decises-chave s podem ser tomadas quando existe uma percepo mais clara dos
potenciais resultados da poltica disposio dos implementadores.
Assim, so os implementadores os mais bem equipados para tomar
essas decises que deveriam ser tomadas no momento da formulao. O

Metodologia de anlise de polticas

237

processo de implementao pode ser estudado segundo distintas perspectivas de anlise:


Organizacional: quando o tipo de organizao planejado em
funo do tipo de ao;
Processual: a implementao um resultado de uma sucesso de
processos;
Comportamental: h uma nfase na necessidade de reduzir conflitos durante o processo;
Poltico: padres de poder e influncia entre e intra organizaes
so enfatizados.
Em situaes em que uma poltica possui objetivos e contempla atividades claramente definidas, e mais ainda se os inputs e resultados so
quantificveis, possvel identificar dficits de implementao e o enfoque
top down aconselhvel.
Embora isto, frequentemente, ocorra, a Anlise de Polticas no deve privilegiar a anlise do processo de implementao ou tom-la com algo parte.
O estudo de aspectos relacionados ao estudo das organizaes, ao papel da
discricionariedade e dos street level bureaucrats, entre outros, so os passos
seguintes do percurso para a anlise do processo de elaborao de polticas.
O estudo das organizaes e da formulao de polticas evoluiu muito
nas ltimas dcadas, desde Weber (1961), que considerava que todo poder
se manifesta e funciona como administrao, aos enfoques estruturalistas
e comportamentais, que incorporam variveis inerentes ao contexto externo s organizaes.
O crescimento das cincias sociais nos EUA e, em particular, dos estudos sociolgicos e psicolgicos sobre o comportamento dos indivduos
no interior das organizaes, teve como resultado uma crescente nfase
abordagem das relaes humanas (atribuindo-se relevncia motivao, ao entusiasmo e s relaes nos grupos de trabalho); ao enfoque dos
psiclogos sociais (procurando explorar o conflito entre as necessidades

238

Gesto Estratgica Pblica

humanas e os aparentes pr-requisitos das organizaes formais); teoria


da contingncia (proclamando a existncia de uma interao complexa
entre variveis contingentes e estruturais, que relacionam o poder organizacional interno e o contexto externo).

A discricionariedade dos escales burocrticos


inferiores e a elaborao de polticas
O conceito de discricionariedade reporta a uma situao em que um
funcionrio pblico possui um grau de poder de deciso que o torna capaz
de escolher entre distintos cursos de ao ou no ao.
Existe uma diferena entre o conceito de julgamento, quando uma simples interpretao das regras requerida, e de discricionariedade, quando
as regras conferem a um certo tipo de funcionrio, em situaes especficas,
a responsabilidade de tomar decises que ele considera apropriadas.
Toda delegao de poder envolve facultar discricionariedade ao burocrata situado numa posio hierrquica inferior. O conflito entre regra e
discricionariedade o outro lado da moeda do conflito entre autoridade
dos chefes e a sua confiana nos subordinados.
A delegao de poder remete a perguntas sobre como atua a parte da
burocracia que interage diretamente com os cidados no desempenho de
suas funes, aquela que se situa mais distante dos centros de deciso
poltica e mais prxima implementao das polticas, no nvel da rua
(street level bureaucrat).
Este tipo de funcionrio pblico costuma ter um considervel poder
discricionrio na execuo de seu trabalho. Suas decises, baseadas nas
rotinas que estabelece, nos mecanismos que inventa para enfrentar as incertezas resultantes da presso do trabalho, o que determina a maneira
como as polticas so efetivamente implementadas.
Isso nos leva a indagar sobre at que ponto a poltica pblica deve ser
entendida como algo feito no legislativo ou nos gabinetes dos administra-

Metodologia de anlise de polticas

239

dores de alto escalo, uma vez que, de maneira importante, ela , de fato,
feita nas reparties lotadas onde se d o atendimento dirio do pblico
pelos street level bureaucrats.
O poder desses funcionrios, na conformao das polticas efetivamente implementadas, consideravelmente superior ao de outros funcionrios pblicos de mesmo nvel hierrquico e remunerao, mas que no
atuam diretamente com o pblico. Isto faz com que possam ser considerados como os efetivos fazedores da poltica.
Estes funcionrios os implementadores quebram regras e estabelecem rotinas para poderem trabalhar. Caso operassem segundo o regulamento, paralisariam o servio. Que o que ocorre em situaes de conflito em que, frequentemente, antes de entrarem em greve, realizam uma
operao tartaruga como forma de boicote.
Seu poder manifesta-se tanto em relao aos consumidores como em
relao s agncias s quais pertencem. Seu poder discricionrio tanto
maior quanto:
maior a diferena entre a demanda e a oferta de recursos disponveis para serem alocados;
menos claras forem as determinaes emanadas da direo da agncia;
mais pobre ou menos poderosa e difusamente organizada for a
clientela.
Como uma recomendao conclusiva para que a anlise do comportamento dos burocratas chegue ao resultado esperado, cabe lembrar que eles,
muitas vezes, entram na carreira com ideais que no conseguem realizar na
prtica. Passam sua vida produtiva num ambiente de trabalho corrompido.
E, em geral, consideram que esto fazendo o melhor que podem, alocando
recursos materiais e tempo sempre escassos para atender a uma demanda
que pode ser entendida (segundo a teoria neoclssica) como virtualmente
infinita, uma vez que o preo do servio que prestam nulo.
As organizaes so elementos centrais no processo de elaborao de
polticas. So os espaos onde ocorre o processo decisrio, o principal agente

240

Gesto Estratgica Pblica

responsvel pela implementao das polticas, e, frequentemente, onde se


avalia o resultado das polticas que nela se formulam e implementam.

Os momentos da elaborao de polticas pblicas


A partir das consideraes realizadas anteriormente que se referem
quase que exclusivamente anlise propriamente dita do processo de elaborao de polticas e que buscam capacitar o leitor a analisar criticamente polticas cuja responsabilidade de formulao e implementao no
dele cabe explorar um outro tema.
Esta parte apresenta os procedimentos que devem ser seguidos para
formular polticas que possam ser implementadas de maneira adequada e
para que elas sejam implementadas de forma a alcanar os objetivos e os
impactos visados. Ela visa a capacitao do leitor enquanto responsvel
pela elaborao de polticas pblicas.
A elaborao de polticas, enquanto arte e tcnica de governo, tem
sido tratada de forma exaustiva por muitos autores, ao contrrio do que
ocorre com os objetos das sees precedentes. O fato de o contedo apresentado nestas sees ser um subsdio to importante para adquirir a capacidade de elaborar (formular, implementar e, tambm, avaliar) polticas pblicas, quanto aquele que se apresenta a seguir, o que nos leva
a abord-lo com um detalhe comparativamente menor. Na verdade, a
nfase que damos aos dois tipos de contedo coerente com a negao da
proposio tecnocrtica de que a elaborao de poltica pblica pode ser
encarada como a simples operacionalizao de um conjunto de normas,
procedimentos e passos de um manual.
A inteno , por isso, construir uma ponte entre as metodologias de
planejamento usualmente adotadas por organizaes pblicas, cuja ineficcia tem sido insistentemente apontada, e os contedos apresentados at
aqui. Alternativamente, por meio da fundamentao proporcionada pela
Anlise Poltica, e seu emprego para desvelar os aspectos mais propria-

Metodologia de anlise de polticas

241

mente polticos envolvidos no planejamento, contribuir para tornar tais


metodologias mais realistas e eficazes.
Assim, aqui se apresenta os procedimentos sugeridos por diversos autores que buscam melhorar a maneira como o processo de elaborao de polticas se desenvolve no mbito do Estado capitalista contemporneo, oferecendo, aos profissionais interessados em construir alternativas aos cursos
de ao tradicionais, um conjunto de categorias e mtodos de anlise.
Para facilitar o entendimento conveniente classificar os autores em
dois grupos:
1. O primeiro, mais preocupado em construir categorias de anlise e
descrever processos de trabalho voltados ao conjunto do processo de
elaborao de polticas (LINDBLOM (1981) e HOGWOOD e GUNN
(1984)).
2. O segundo com interesse mais focado no momento de formulao
(DROR (1983) e BARDACH (1998)).
Como mtodo de trabalho para a compreenso do processo de elaborao de polticas, Lindblom (1981), prope a sua diviso no que considera seus componentes principais. Disto resulta sua sugesto de que os
seguintes passos sejam observados:
1. os diferentes problemas e reclamaes, sociais ou de governo,
chegam ao processo decisrio e convertem-se em temas da agenda de
poltica dos dirigentes;
2. as pessoas ou atores concretamente envolvidos com o processo concebem, formulam ou descrevem estes temas objeto da ao governamental;
3. planejam-se a ao futura, os riscos e as potencialidades envolvidos,
as alternativas, os objetivos previstos e os resultados esperados;
4. os administradores aplicam (implementam) a poltica formulada;
5. uma determinada poltica pode ser avaliada, o que pressupe a
construo de metodologias especficas para este tipo de anlise.

242

Gesto Estratgica Pblica

Uma observao dos trs primeiros passos remete ao processo de formulao de uma poltica. Muito embora a preocupao com a implementao,
para que ela seja eficiente e eficaz, e tambm a definio dos processos de
avaliao devam existir previamente implementao da poltica, a tarefa de
planejamento deve ser separada de sua execuo propriamente dita.
Estes cinco passos, ou instncias de anlise, apresentados por Lindblom
(1981) so desdobrados de modo didtico e rigoroso, por Hogwood e Gunn
(1984). O percurso que adotam para organizar o trabalho do profissional encarregado da elaborao de uma Poltica Pblica engloba um conjunto de nove fases:
1. Escolha de assuntos para definio da agenda;
2. Filtragem de assuntos (ou decidir como decidir);
3. Definio, ou processamento, do assunto;
4. Prospeco ou estudo dos desdobramentos futuros relativos ao assunto;
5. Definio de objetivos, resultados e prioridades da poltica;
6. Anlise de opes ou alternativas para cursos de ao;
7. Implementao da poltica (incluindo seu monitoramento e controle);
8. Avaliao e reviso da poltica;
9. Manuteno, sucesso ou encerramento da poltica.
Bardach (1998), ao sugerir uma sequncia de oito passos para a formulao de polticas, ressalta que ela no deve ser entendida como rgida ou completa e que, em muitas situaes, necessrio realizar os passos em ordem
diversa da apresentada.
Alm disso, e tal como Hogwood e Gunn (1984), o autor afirma que o
processo de formulao da poltica sempre interativo e muitas das etapas repetem-se e algumas, como a obteno de informao, pode ter sua execuo
realizada recorrentemente ao longo de todo o processo. Os passos propostos
por Bardach (1998) so os seguintes:
1. Definio do problema a ser enfrentado;
2. Obteno de informao;
3. Construo de alternativas;

Metodologia de anlise de polticas

243

4. Seleo de critrios para avaliar alternativas;


5. Projeo dos resultados;
6. Confrontao de custos;
7. Tomada de deciso;
8. Argumentao e defesa da proposta: comunicao.
Todos os autores chamam a ateno para a existncia de restries ao
processo de elaborao perfeita de uma poltica. Entre elas, so enfatizadas restries como o tempo decorrido entre a deciso, a formulao e
a verificao dos resultados obtidos; a subordinao da avaliao obteno de informao qualificada e em tempo oportuno; e a preponderncia de valores e diferenas de viso poltica no decorrer dos processos. A
estas haveria que se agregar outras especialmente importantes nos pases
perifricos, como o fato de que as polticas so aqui geradas e implantadas em um ambiente marcado por uma grande desigualdade de poder, de
capacidade de influncia e de controle de recursos entre os diversos atores
sociais; o que, por si s, aponta as dificuldades para se adotarem rigorosamente as proposies feitas pelos autores.

Experincias de planejamento pblico


Alguns processos concretos de planejamento realizados em organizaes pblicas de pases latino-americanos, como a construo de Planos
Institucionais, tm adotado metodologias de trabalho inspiradas no mtodo
do Planejamento Estratgico Situacional, do professor Carlos Matus (1993),
e no mtodo ZOPP7 (BOLAY, 1993), que se aproximam, em muitos aspectos, ao contedo apresentado na seo anterior.
Em geral, o desenvolvimento deste tipo de trabalho tem sido apoiado
7. Sigla em alemo para Planejamento de Projetos Orientado por Objetivos. O mtodo
ZOPP incorpora o Logical Frame work Approach, LFA, desenvolvido pela USAID nos
anos 1960. Posteriormente, foi revisto pela GTZ, agncia do governo alemo, para apoio
a projetos de desenvolvimento.

Gesto Estratgica Pblica

244

em consultoria externa especialmente contratada, uma vez que a cultura


do planejamento estratgico encontra-se ainda muito incipientemente implantada nessas organizaes.
O processo costuma ter incio com um encontro de planejamento envolvendo os atores relevantes ao do rgo seguido da realizao de seminrios de planejamento organizados com tcnicas participativas para a
tomada de decises. De forma geral, o processo realizado pode ser resumido a partir das prprias instncias de formulao, como segue:
Quadro 8: Processo de formulao
Conformao da agenda
Escolha dos participantes;
Definio de objetivos do processo;
Definio da misso da
organizao;
Levantamento dos obstculos ao
cumprimento da misso;
Definio do problema estratgico;
Diagnstico situacional;
Anlise da situao problemtica
definida a partir do problema
estratgico;
Levantamento e anlise de
interesses para os atores
envolvidos;

Proposio
Escolha dos
cursos de ao;

Estratgia

Preparao da
implementao

Anlise de
posicionamento dos
atores relevantes em
funo dos resultados
esperados;

Definio de mecanismos
de implementao;

Levantamento de
cenrios futuros;

Estudos de viabilidade
para cada um dos
projetos estratgicos
definidos;

Definio de mecanismos
de controle e
acompanhamento;

Preciso de
resultados
esperados.

Formulao de diretrizes
para ao em relao aos
atores sociais relevantes;

Definio de
projetos de ao
e resultados pelo
ator que planeja;

Formao de equipe de
suporte para o processo;

Definio de procedimentos
para avaliao e reviso
permanente da ao.

Montagem de
grupos-tarefa para
detalhamento dos
projetos.

Explicao de cada problema na


perspectiva de cada um dos atores
envolvidos.

Fonte: elaborao prpria.

Um roteiro para a anlise de polticas


Esta parte tem por objetivo oferecer ao leitor um roteiro de trabalho
que o ajude a analisar uma rea de atividade econmica, social etc. onde o
governo possua um elevado poder de influncia na definio dos rumos de

Metodologia de anlise de polticas

245

seu desenvolvimento. Em outras palavras, uma rea qualquer onde exista,


ou possa ser explicitada a existncia de uma poltica pblica.
Seu contedo duplamente inespecfico. Primeiro porque esteja o analista
situado no prprio aparelho de Estado ou fora dele, numa empresa privada ou
no chamado terceiro setor, em todos os casos, ele ter que descobrir o que os
governos fazem, porque fazem e que diferena isto faz (que a definio de
Anlise de Polticas de Dye (1976)). Para desempenhar seu trabalho de forma
mais eficaz, ele ter que atuar (ou transformar-se), necessariamente, em um
analista de poltica. Em segundo lugar, porque ele se adequa a qualquer das
reas de atividade onde a atuao do governo importante.
Para desenvolver sua anlise, o profissional (agora convertido em analista)
dever conhecer, com profundidade, a rea em que trabalha e o ambiente em
que se insere. Se isto ocorrer, ele ser capaz de identificar adequadamente os
objetos, fatos, atores, organizaes, relaes etc. que correspondem aos elementos do marco analtico-conceitual. Pelo menos este o desafio que esta seo
procura enfrentar, ao sistematizar a grande variedade de temas abordados pela
tambm variada literatura consultada atravs de quadro sinpticos etc.
Ao organizar esta seo, adotou-se um estilo, ao mesmo tempo telegrfico e abrangente, coerente com a suposio de que o leitor no apenas conhece o contedo at aqui apresentado, como ter condies de aprofund-lo,
consultando a bibliografia indicada. Sua finalidade que ele possa funcionar
como um apoio metodolgico quando no se conta ainda com elementos
suficientes para realizar um trabalho mais focado e proporcionar insights e
pistas de pesquisa que permitam iniciar o trabalho de uma forma metdica, atravs do uso inter-relacionado dos conceitos prprios da Anlise de
Polticas com coerncia e consistncia.

Os instrumentos da Anlise de Polticas


A Figura 24 ilustra a funo do processo de anlise de uma poltica no
contexto mais amplo de um setor de atividade pblica qualquer. Ela mostra

Gesto Estratgica Pblica

246

como este processo, cujo objetivo , por um lado, apreender esta realidade
e, por outro, fornecer indicaes teis para a elaborao propriamente dita
da poltica, relaciona-se com a realidade.
A caracterstica policy oriented da atividade de anlise assinalada com
a finalidade de enfatizar seu objetivo de, tendo em vista as restries impostas por esta realidade, transform-la buscando uma situao desejada.
Figura 24: Instrumentos da Anlise de Polticas

O Quadro 9 oferece uma viso mais detalhada destas duas funes da


Anlise de Polticas: apreender a realidade e atuar sobre ela. Ele deve ser
visto como uma sntese do contedo desenvolvido nas sees precedentes
e que busca proporcionar ao analista um guia para a anlise, assinalando a
srie de conceitos, relaes e escolhas que se deve manter em foco.
Quadro 9: Instrumentos da Anlise de Polticas
Para apreender a realidade
Fatos estilizados > variveis;
Relaes de causalidade;
Comparao (diacrnicas e sincrnicas);
Modelos descritivo e explicativo das interaes;
Determinao do contexto socioeconmico.

Para atuar sobre a realidade (policy)


Modelos normativos e institucional;
Os trs nveis de anlise: atores e instituies, interesses, regras de formao e poder;
Pocesso de tomada de deciso: conformao de agenda; participao dos atores; as trs faces do
poder, racionalismo x incrementalismo;
Implementao: modelos top down x bottom up; discricionariedade, street level bureaucrat, dficit
de implementao

Metodologia de anlise de polticas

247

A Figura 25 ilustra como, a partir desses instrumentos, possvel


conceber um marco de referncia para a anlise da poltica. Seu entendimento, tendo em vista os contedos at aqui apresentados, no demanda muitos comentrios. Parece necessrio apenas salientar dois
aspectos. Primeiro: sobre o modelo produzido por meio do procedimento de modelizao que a poltica elaborada e, por isso, tudo se
passa como se fosse sobre ele que o analista aplica marco de referncia
concebido; e assim que ele pretende atuar sobre a realidade a ser modificada. Segundo: tanto quanto o modelo importante para a concepo
do marco de referncia o ambiente institucional em que se d o processo
de elaborao da poltica.
Figura 25: Concepo e uso de um policy framework

Tipos de Anlise de Polticas


Entre as vrias opes que o analista deve realizar no decorrer de uma
Anlise de Polticas, uma crucial o tipo de trabalho que pretende desenvolver. A seguir, apresentamos as sete variedades possveis mostrando as respectivas caractersticas.
A escolha do analista depende de sua perspectiva ideolgica, objetivo,
posio que ocupa no ambiente poltico etc. Frequentemente, no entanto,

248

Gesto Estratgica Pblica

o analista altera as caractersticas de seu trabalho, medida que aumenta


seu envolvimento com a poltica que analisa, podendo, inclusive, percorrer
todo o espectro conformado pelas sete variedades indicadas:
1. Estudo do contedo das polticas: os analistas procuram descrever
e explicar a gnese e o desenvolvimento de polticas, isto , determinar como elas surgiram, como foram implementadas e quais os seus
resultados;
2. Estudo da elaborao das polticas: os analistas dirigem a ateno
para estgios pelos quais passam questes e avaliam a influncia de diferentes fatores, sobretudo na formulao das polticas;
3. Estudo do resultado das polticas: procuram explicar como os gastos
e servios variam em diferentes reas, razo porque tomam as polticas
como variveis dependentes e tentam compreend-las em termos de
fatores sociais, econmicos, tecnolgicos e outros;
4. Avaliao de polticas: procuram identificar o impacto que as polticas
tm sobre o contexto socioeconmico, o ambiente poltico, a populao;
5. Informao para elaborao de polticas: o governo e os analistas
acadmicos organizam os dados, para auxiliar a elaborao de polticas
e a tomada de deciso;
6. Defesa do processo de elaborao da poltica: os analistas procuram
melhorar os processos de elaborao de polticas e a mquina de governo, mediante relocao de funes, tarefas e enfoques para avaliao de
opes;
7. Defesa de polticas: atividade exercida por grupos de presso que
possuem e defendem ideias ou opes especficas no processo de elaborao de polticas.

Metodologia de anlise de polticas

249

Uma viso de conjunto dos trs momentos


da elaborao de polticas
O quadro a seguir apresenta uma sntese do Processo de Elaborao de
Polticas Pblicas, enfatizando aspectos dos seus trs momentos. Ele pode
ser usado como uma ajuda para a anlise simplificada (e, claro, simplista
e ainda pouco refinada) de uma poltica qualquer. Algo como um checklist.
Quadro 10: O processo de elaborao de polticas pblicas
Formulao

Implementao

Incremental

Racional

(modelo
descritivonormativo)

(modelo
explicativonormativo)

Bottom Up

Top Down

Interesses
Objetivos

Profissionais
decisores
continuum
discricionariedade

Burocratas
agncias
manual

Consenso
forado pela
segunda e
terceira facer do
poder

Plano como
instncia de
explicitao de
conflitos

Irrupo de
conflitos
encobertos na
formulao

Terceira face
do poder como
garanti de
implementao

O bom
possvel, o que
satisfaz a elite

O bom o que
satisfaz o plano

Monitoramento
dos efeitos

Metas, prazos

Negociao
Ajuste

Valores

Resultados, produtos e impactos

Avaliao

Ritualstica

Indutora de
mudanas

Critrios ex post,
exgenos

Critrios ex ante,
endgenos

Satisfao das
elites

Comparao:
metas x
resultados

Fonte: elaborao prpria.

Sua utilizao como uma espcie de guia de anlise implica no procedimento de tentar classificar cada um dos trs momentos do processo de elaborao
de uma dada poltica sob anlise em um dos dois modelos estilizados extremos.
Isto porque tomando um dos dois como caso puro, ideal, em relao ao qual
se desvia o caso concreto que se est analisando, que se pode proceder de maneira segura anlise do processo concernente a cada momento.

250

Gesto Estratgica Pblica

De modo a auxiliar a compreenso do quadro e a facilitar seu uso, realiza-se a seguir a sua leitura por coluna. Em cada coluna se indicam os dois
modelos ou aspectos extremos que, na realidade, o processo concernente a
cada um destes momentos costuma assumir.
Na primeira coluna, da Formulao, opem-se os modelos incremental e racional, na segunda, da implementao, confrontam-se os modelos
bottom up e top down e, na terceira, da avaliao, apresentam-se as alternativas da avaliao simplesmente ritualstica e a que , de fato, indutora de
mudanas sobre o ambiente em que atua a poltica.
Existe uma bvia correspondncia entre o modelo situado esquerda
na segunda e terceira colunas com o situado esquerda na primeira coluna.
Ou seja, se o modelo que mais se adequa realidade observada o racional,
provvel que a implementao da poltica tenha transcorrido de acordo
com um modelo top down e deva ser por seu intermdio analisada. E, se
este o caso, provvel que a avaliao dos resultados da poltica possa se
dar em torno a metas, objetivos etc., previamente definidos e que ela seja
capaz de induzir mudanas no processo de formulao e assim por diante,
ao longo do ciclo da elaborao de poltica.
Apesar disso, o procedimento que se aconselha considerar esta correspondncia como algo a ser testado. Isto porque situaes mistas podem
ocorrer.
Voltando Formulao, vemos que o processo decisrio pode seguir
(ou ser assimilado a) um modelo incremental, cuja nfase basicamente
descritiva e, aparentemente sem contedo normativo, ou racional, cujo objetivo no apenas descrever a realidade, mas explic-la e, explicitamente,
atuar sobre ela (prescrever).
No primeiro modelo, o processo decisrio caracteriza-se pela negociao e barganha, sem a utilizao de qualquer metodologia especfica de
planejamento, por exemplo. Vigora apenas o dilogo entre partidrios de
interesses e cursos de ao distintos, todos eles dispondo, idealmente, de
informao plena e poder indiferenciado.

Metodologia de anlise de polticas

251

O resultado do processo um ajuste entre eles.Tender a assumir uma caracterstica incremental, conforme a situao a que tende a chegar o processo
decisrio diferencia-se, de forma apenas marginal, incremental, da existente.
A formulao tem como resultado um consenso de carter frequentemente ilusrio e precrio, posto que baseado em mecanismos de manipulao
de interesses (segunda e terceira faces do poder) que constringem a agenda
de deciso a assuntos seguros e conduzem a situaes de no tomada de
deciso que costumam favorecer as elites de poder. Este consenso possui,
ademais, um carter efmero, na medida em que se pode desfazer quando da
implementao da poltica. Sua representatividade ser, assim, tanto menor
quanto mais desequilibrada for a correlao de foras entre os atores. A implementao deste consenso , na aparncia, desprovida de conflitos.
E, na medida em que no existe um elemento concreto, como um plano,
que explicite o acordo alcanado, o critrio usado para a avaliao de seu
resultado : o bom o possvel ou, em outras palavras, o bom o que
satisfaz a elite.
O segundo modelo envolve a utilizao de metodologias especficas de
planejamento como apoio ao processo decisrio. atravs delas que se realiza uma minuciosa definio dos interesses, valores e objetivos de cada um
dos atores (ou partidrios) de interesses e cursos de ao distintos. O plano
funciona, ento, como uma instncia que, se levada a efeito de modo cabal,
obriga explicitao de conflitos encobertos (segunda face do poder) e latentes (terceira face do poder). Neste caso, existe um elemento concreto o
plano que explicita o acordo alcanado.
Em consequncia, o critrio usado para a avaliao do resultado da poltica a sua aderncia aos objetivos planejados e aos impactos desejados: o
bom o que satisfaz o plano.
Em termos do acompanhamento do processo de implementao da poltica, enquanto o primeiro modelo permite apenas o monitoramento de
alguns efeitos (impactos) da poltica, o segundo contempla o monitoramento do cumprimento das metas, prazos, utilizao de recursos etc.

252

Gesto Estratgica Pblica

Na segunda coluna, da Implementao, opem-se os modelos bottom


up e top down que devem ser escolhidos pelo analista para proceder a sua
anlise. Esta escolha deve se dar em funo de uma avaliao de conjunto
que deve ser realizada sobre as caractersticas que a poltica apresenta e, frequentemente, inclusive porque ela sempre uma soluo de contingncia,
de compromisso (situaes mistas podem ocorrer) e, por aproximao, ela
se modifica ao longo da anlise.
Embora possa parecer bvio, vale a lembrana: neste caso, como no anterior dos modelos racional e incremental e em tantos outros que se
apresentam ao longo desta seo, e que envolvem escolhas metodolgicas, a
opo do analista no deve dar-se em funo de qualquer considerao normativa. Trata-se de escolher um modelo descritivo; isto , que melhor descreva a
realidade existente. Algo que represente, explique, o que ; e no o que deve ser.
Os processos de Implementao de tipo top down possuem uma aparncia mais organizada, planejada, racional. Teoricamente, eles seriam a consequncia, no plano da implementao, da escolha do modelo racional para guiar
(e no para analisar) o processo de formulao. Como existe neste caso uma
ntida separao entre os dois momentos, a implementao s se inicia depois
da formulao ter sido finalizada em todos os seus detalhes pelos policy makers.
Burocratas operando agncias com hierarquias, cadeias de comando, atribuies, atividades etc. bem definidas, sem superposies e rigorosamente consignadas em manuais so, neste caso, a regra.
Havendo ou no racionalidade no processo, o certo que a existncia de
mecanismos de manipulao de interesses associados terceira face do poder
uma garantia da implementao de processos tipo top down.
Por oposio, no caso dos processos de tipo bottom up so profissionais
com considervel poder de deciso sobre os assuntos-chave, de conformao
da agenda, e elevada discricionariedade, os que implementam a poltica. Um
continuum formulao-implementao tpico neste caso e as organizaes
envolvidas (ver a seguir) possuem uma aparncia e lgica de funcionamento totalmente distinta: muito mais frouxa e desorganizada. frequente em

Metodologia de anlise de polticas

253

processos deste tipo que conflitos encobertos no momento da formulao, por


impossibilidade ou inconvenincia de que as decises sejam de fato tomadas,
irrompam com toda a fora durante a implementao.
A forma como os resultados, produtos e impactos so obtidos em cada caso,
ao longo da implementao, compreensivelmente variada.
Por isso, na terceira coluna momento da avaliao sistematiza-se as duas
situaes extremas, correspondentes, conforme se apontou, aos modelos incremental e racional, respectivamente. No primeiro caso, do modelo incremental,
uma vez que no houve uma preocupao prvia em definir indicadores (metas
etc.) que pudessem mensurar os resultados alcanados, compar-los com os
projetados, e assim avaliar em que medida o processo de implementao foi
bem-sucedido, a avaliao s poder ser realizada, conforme apontado, atravs
de um critrio difuso, subjetivo, de satisfao dos atores envolvidos. Critrios
ex post, exgenos ao processo, so ento adotados de modo a proceder ao que
denominamos de avaliao ritualstica, uma vez que ele mais um processo de
legitimao, no raro manipulador e demaggico, do que uma avaliao propriamente dita.
No caso do modelo racional, ocorre o oposto. Uma vez que indicadores adequados foram definidos, e que critrios ex ante, endgenos ao processo foram
explicitamente adotados, a verificao de atingimento das metas, resultados e
impactos esperados se d de modo transparente e inequvoco. Ao contrrio
do caso anterior, em que o parmetro de avaliao o grau de satisfao das
elites que dominam o processo de elaborao da poltica desde a sua formulao, a avaliao pode ser realizada atravs da comparao entre metas
e resultados, conduzindo a mudanas significativas no prximo ciclo da
elaborao de poltica.

Uma tipologia das organizaes


frequente que a anlise de uma poltica tenha que incluir a anlise da
organizao com ela envolvida. Isto ocorre no apenas porque as organiza-

254

Gesto Estratgica Pblica

es so unidades de anlise mais suscetveis de serem analisadas de maneira


produtiva, transcendendo as idiossincrasias e subjetividades deste ou daquele
ator interveniente. Como j ressaltado, elas so elementos centrais no processo de elaborao, uma vez que ali que ocorre a tomada de deciso e que
so elas os principais agentes responsveis pela implementao das polticas.
Concordando com Elmore (1978), destacamos que, virtualmente, todas
as polticas pblicas so realizadas por organizaes pblicas e somente
atravs do entendimento de como funcionam tais organizaes que se
poder compreender como as polticas so revisadas e ajustadas durante
seu processo de implementao.
Embora no exista um procedimento padro para proceder a sua anlise, mesmo porque a vertente da administrao, durante muito tempo,
considerou pouco relevante a pergunta de por que as organizaes no
funcionam como deveriam?, possvel encontrar algumas pistas nas contribuies relativamente mais recentes teoria das organizaes.
Talvez a contribuio mais significativa, nesse sentido, seja a realizada
por Elmore (1978), apresentada na seo Os modelos de organizaes e o
processo de elaborao de polticas. A partir dela possvel caracterizar
as instituies que se pretendem analisar. De fato, uma boa providncia
para iniciar a anlise de uma organizao, quando no se conta ainda com
elementos suficientes para realizar um trabalho mais focado, tentar classific-la num dos quatro modelos ou casos ideais em relao aos quais
o caso concreto que se est analisando pode ser considerado como um
desvio.
O Quadro 10, provocativamente denominado Grade para identificao de organizaes, fornece uma viso sinttica da contribuio de
Elmore (1978). Trata-se de uma matriz de dupla entrada com 16 clulas
construdas a partir da tipologia apresentada na seo indicada. Em conjunto com ela, o quadro proporciona pistas de pesquisa que permitiro
iniciar o trabalho de uma forma metdica, atravs do uso das categorias
do estudo das organizaes. Seu objetivo reforar a recomendao de

Metodologia de anlise de polticas

255

que as categorias que sugere sejam usadas para iniciar um processo de


anlise de uma organizao qualquer.
Quadro 11: Grade para identificao de organizaes
I

II
Implementao
como um processo
burocrtico

III
Implementao como
desenvolvimento
organizacional

Maximizadoras de
valores
Racionalidade:
metas

Discricionariedade
dos funcionrios
estabelecendo rotinas

Satisfao psicossocial
como objetivo
Autonomia,
participao e
compromisso

Instituio como
arena de confilto por
poder e recursos

Controle hierrquico

Fragmentado
entre subunidades
especializadas

Disperso: minimizar
controle hierrquico
e maximizar controle
individual

Poder instvel,
dependente da
capacidade de
alavancar recursos e
no da hierarquia

Encontrar o timo
terico e mant-lo

Controlar a
discricionariedade
para alterar
incrementalmente as
rotinas

Qualidade = F (sinergia
entre grupos de
trabalhos efetivos)
Consenso baseado
em confiana e
relacionamento
interpessoal

Negociao
permanente, no
por metas mas para
preservar mecanismo
de alocao de
recursos

Adequao do
comportamento a
valores e metas

Identificao dos
polos de poder para
coibi-los e possibilitar
a mudana

Acomodao entra
formuladores (metas)
e implementadores
(autonomia)

xito: preservao da
negociao

Implementao
como um sistema de
gerenciamento

Princpio central

Distribuio de
poder

Top down

Formulao
(deciso)
de polticas
organizacionais

Processo de
implementao

IV
Implementao como
um processo de
conlito e barganha

Fonte: Elaborao prpria a partir de Ham e Hill (1993).

guisa de concluso
Na apresentao do livro, quando foi apresentada uma sntese do procedimento de aplicao dos instrumentos metodolgico-operacionais aqui
expostos, foi mencionado que a Metodologia de Anlise de Polticas, pela
natureza do contedo que trata no propunha passos de forma to sistemtica e organizada como fazem os outros dois instrumentos.
De modo a amenizar a dificuldade que pode implicar o seu emprego,
se sugere a seguir um conjunto de passos para operacionalizar a MAP no

256

Gesto Estratgica Pblica

mbito do procedimento de aplicao da MDP e da MEP. Ele pode ser interpretado como uma espcie de checklist (lista de verificao) para garantir que o propsito da MAP de ressaltar os condicionantes impostos pelo
jogo da poltica (politcs) ao processo de tomada de deciso que d origem
poltica pblica (policy), e auxiliar o ator que declara o problema a alcanar o grau de problematizao e politizao coerente com a proposta de
Gesto Estratgica Pblica (GEP).
Adicionando o conhecimento proporcionado pela Metodologia de
Anlise de Polticas ao resultado obtido com a aplicaodas Metodologias
de Diagnstico e Equacionamento de Problemas
Continuando na mesma perspectiva do que foi apresentadoanteriormente, que levou elaborao do mapa cognitivo (captulo 4), do fluxograma explicativo do problemae da escolha dos ns estratgicos etc. (captulo
5), a atividade que se prope a esta altura dos cursos a incorporao aos
resultados da aplicao dos dois instrumentos metodolgico-operacionais
do conhecimento veiculado pela Metodologia de Anlise de Polticas.
Os ns explicativos do fluxograma e, em especial os ns estratgicos
mostrados na rvore de problemas so o lcus de incorporao desse conhecimento. O que feito pendurando nos ns que demandem explicaes adicionais aquelas proporcionadas pela MAP.
Para isso, a atividade se inicia com a considerao de alguns conceitos-ponte entre os instrumentos metodolgico-operacionais empregados
para tratamento de problemas (MDP e MEP) e os proporcionados pela
MAP para politizar seus resultados. So eles:
ator que declara o problema e sua agenda particular;
agenda decisria e processos decisrios, policy e politics;
conflitos abertos, encobertos e latentes;
governabilidade e capacidade de governo;
natureza do Estado e compromissos do gestor.

Metodologia de anlise de polticas

257

Alm desses conceitos-ponte , indicamos uma lista de verificao (checklist) para guiar a aplicao da MAP.
1. Identificar os atores sociais que atuam no mbito do problema, seus
interesses e objetivos estratgicos que perseguem.
2. Descrever o processo decisrio mediante o qual o problema foi
gerado e pode ter sua origem explicada, e identificar o modo como
os atores mais significativos que participam desse processo atuam no
sentido de mant-la ou alter-la.
3. No caso de que um desses atores um governante ou dirigente,
observar como funcionam suas assessorias, como usada informao
qualificada para a tomada de decises, como se d a comunicao com
o pblico, como so formadas as expectativas da opinio pblica.
4. Identificar o processo de formao da agenda decisria protagonizado pelos atores com mais poder e pelo governo (defendendo sua
agenda governamental) indicando eventuais conflitos abertos, encobertos e latentes que podem ser associados a esse processo. Apontar, caso exista, a convenincia da transformao desses ltimos em
conflitos abertos.
5. Usando a caricatura que propusemos para entender o conceito de
agenda decisria, que a associa a uma mdia das agendas particulares dos atores ponderadas pelos seus poderes relativos, indique como
o ator que declara o problema pode aumentar seu poder situando-se entre os dois extremos de zerar os poderes de algumas agendas
particulares ou de convencer atores a endossar a sua agenda particular.
6. Use a caricatura do Tringulo de Governo, que exprime a Governabilidade como uma funo de trs variveis para avaliar a potencialidade que possui o ator que declara o problema para enfrentar as
dificuldades que se interpem para solucion-lo. Para isso, associe
essa potencialidade do ator com o conceito de Governabilidade; sua
inteno de resolver o problema e a forma com pretende resolv-lo
com a Ambio do projeto de governo; sua aptido para influenciar
o contexto que a envolve (ou seu peso relativo na formao da agenda

258

Gesto Estratgica Pblica

decisria) como o Apoio poltico; e o conhecimento que possui para


resolver o problema como a Capacidade de governo.
7. Avalie as dificuldades enfrentadas pelo ator que declara o problema em influenciar a agenda decisria que decorrem de leis, normas
institucionais, costumes ou prticas usuais tacitamente aceitas.
8. Avalie as dificuldades enfrentadas pelo ator que declara o problema em influenciar a agenda decisria que decorrem dos compromissos (inclusive os polticos) que assumiu anteriormente com outros
atores.
9. As mximas se algum possui um problema por que algum se
est beneficiando com isto e se algum acha que o Estado (ou governo) no funciona por que no se est dando conta que ele funciona
muito bem para quem quer que ele funcione desta maneira, ou ainda
a expresso latina Quid prodest? (Quem se beneficia?) devem ser
lembradas nos momentos descritivo e explicativo de enfrentamento
de um problema. Quando combinadas com a MAP elas originam um
procedimento que permite a politizao do seu resultado: o Fluxograma Explicativo do problema. especialmente importante utilizar esse
procedimento para analisar o primeiro n explicativo de uma cadeia
causal testando a convenincia de estender a cadeia causal para a
esquerda incorporando outros ns explicativos (ainda que os mesmos
tendam a ser estruturais).
10. Nos casos em que o ator que declara o problema est sendo
prejudicado pelo mau-funcionamento do Estado que origina o
problema que est sendo analisado, indique o que poderia ser feito
para evidenciar aspectos de sua natureza intrnseca como os expressos pelos conceitos de dominao, assimetria e racionalidade
limitada que usam os cientistas polticos e que tendem a favorecer
a classe proprietria.
11. Identifique caractersticas do problema (ns explicativos do
Fluxograma) que podem ser associadas aos elementos presentes na
implantao do modelo de Reforma Gerencial ainda em curso, como

Metodologia de anlise de polticas

259

processos de privatizao, publicizao e terceirizao; transferncia


de funes recursos do nvel federal para o municipal; diminuio da
capacidade de regulao, planejamento e gesto; desmobilizao dos
funcionrios etc.
12. Identificar, nas instituies e outros atores envolvidos com o
problema as dificuldades e deficincias relacionadas ao modo de
funcionamento da ameba pblica.
Um procedimento que pode ajudar nesse processo organizar um
quadro que contenha na sua primeira coluna as palavras que se encontram em negrito nos elementos do checklist para tratar situaes-problema objeto da aplicao da MDP e da MEP colocando nas clulas correspondentes da segunda coluna um pequeno texto que sintetize o contedo
que cada elemento proporciona para sua anlise.

Instrues para a apresentao oral do fluxograma


Aps a realizao das atividades que aludimos sinteticamente aqui
e no final dos captulos anteriores, as equipes de participantes dos cursos
apresentam seus trabalhos. Abaixo, indicamos as recomendaes dadas.
A apresentao do fluxograma e sua crtica um espao de
aprendizado
Deve-se escolher um relator que apresentar o trabalho para todos
os presentes e um moderador que anotar as inscries de fala e
controlar o seu tempo.
A apresentao dever ser feita com apoio de recurso visual (papel
Kraft ou do Datashow) para que todos possam observar o fluxograma integralmente.
Deve-se evitar explicar o que est escrito dentro de cada caixinha..
O fluxograma deve ser autoexplicativo.
As cadeias causais dever ser lidas da esquerda para a direita!

260

Gesto Estratgica Pblica

Como apresentar o fluxograma


(1) falar o nome de quem elaborou o fluxograma
(2) ler o problema
(3) anunciar o ator que o declara
(4) indicar o primeiro n explicativo (caixinha) da primeira cadeia
causal e ler o que est escrito e sequencialmente ler cada n explicativo
(caixinha) e o problema (no preciso comentar nada!).
(5) passar para a prxima cadeia e ler cada n explicativo (caixinha) e
assim sucessivamente at o trmino do fluxograma.
(7) aps a apresentao total do fluxograma, apontar e comentar cada
um dos Ns Estratgicos (NE) explicando porque foram escolhidos.
(8) apresentar a rvore de problemas com as aes concebidas para solucionar cada N Estratgico (NE).

Referncias
ALLISON, G. Decision-making models. Fairleigh Dickinson University, 1971.
ALTHUSSER, L. Aparelhos ideolgicos de estado. 7. ed. Rio de Janeiro: Graal, 1998.
ALTVATER, E. A crise de 1929 e o debate sobre a teoria da crise. In:
HOBSBAWM, E. J. (Org.). Histria do Marxismo. Vol. 8. Rio de Janeiro: Paz
e Terra, 1989.
BACHRACH, P.; BARATZ, M. Two faces of power. American Political
Science Review, v. 56, n. 4, p. 947-952, 1962.
BARDACH, E. Los ocho pasos para el anlisis de polticas pblicas. Mxico:
Centro de Documentacin y Docencia Econmicas, 1998.
BARDACH, Eugene. Getting Agencies to Work Together: The Practice
and Theory of Managerial Craftsmanship. Washington D.C.: Brookings
Institution Press, 1998.
BLOWERS, A. Something in the air: corporate power and environment.
London: Harper & Row, 1984.

Metodologia de anlise de polticas

261

BOBBIO, N. Liberalismo e democracia. So Paulo. Brasiliense, 1993.


BOLAY, F. W. Planejamento de projetos orientado por objetivos Mtodo
ZOPP. Trad. Markus Brose. Recife: GTZ, 1993.
BRASIL. Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. Plano
Diretor da Reforma do Aparelho Estado MARE (Ministrio da Administrao
Federal e Reforma do Estado) Braslia: Presidncia da Repblica. Imprensa
Oficial, set. 1995.
BRAYBROOKE, D.; LINDBLOM, C. E. A Strategy of decision. New York:
The Free Press, 1963.
DAHL, R. A critique of the Ruling-Elite model. American Political Science
Review, v. 52, 1958.
DROR, Y. Muddling through science or inertia. Public Administration
Review, v. 24, 1964.
______. Design for policy sciences. New York: 1971.
______. Public policy making re-examined. Oxford: Transaction Publishers,
1983.
DYE, T. R. The policy analysis. Alabama: The University of Alabama Press,
1976.
EASTON, D. The political system. New York: Willey, 1953.
______. A system analysis of political life. New York: Wiley, 1965.
ELMORE, R. Organisational models of social program implementation.
Public Policy, v. 26, n. 2, p. 185-228, 1978.
ETZIONI, A. Mixed-scaning: a third approach to decision-making. Public
Administration Review, v. 27, 1967.
HAM, Christopher; HILL, Michael. The policy process in the modern capitalist state. Londres: Harvester Wheatsheaf, 1993.
HARRISON, S.; HUNTER, D.; POLLITT, C. The dynamics of british healthy
policy. London: Unwin Hyman, 1990.

262

Gesto Estratgica Pblica

HECLO, H. Review article: policy analysis. British Journal of Political


Science, 1972.
HILL, M. New agendas in the study of the policy process. Great Britain:
Harvester Wheatsheaf, 1993.
HOGWOOD, B. W.; GUNN, L. A. Policy analisys for the Real World. New
York: Oxford University Press, 1984.
JENKINS, W. I. Policy Analysis: a political and organisational perspective.
Oxford: Martin Robertson, 1978.
LASSWELL, Harold. The Policy Orientation. In: LERNER, Daniel;
LASSWELL, Harold. The Policy Sciences. Stanford: Stanford University
Press, 1951.
LINDBLOM, C. The science of muddling through. Public Administration
Review, v. 19, 1959.
______. O processo de deciso poltica. Braslia: Editora da Univ. de Braslia,
1981.
______. Still muddling, not yet through. Public Administration Review, v.
39, 1979.
______. The intelligende of democracy. New York: The Free Press, 1965.
LUKES, S. Power: a radical view. London: Macmillan, 1974.
MATUS, C. Poltica, planejamento e governo. Braslia: IPEA, 1993.
______. Estratgias polticas. So Paulo: Edies FUNDAP, 1996.
______. Adeus, senhor presidente: governantes governados. So Paulo:
Fundap, 1996.
______. Guia de Anlise Terica: Seminrio Governo e Planejamento.
Braslia: Min. Trabalho, 1994.
MILLS, C. W. The elite power. New York: Oxford University Press, 1956.
OCONNOR, J. A crise do Estado capitalista. So Paulo: Paz e Terra, 1977.
OFFE, Claus. Problemas estruturais do Estado capitalista. Rio de Janeiro:
Tempo Brasileiro, 1994.

Metodologia de anlise de polticas

263

OSPINA, Sonia. Gobernanza y liderazgos para el cambio social. Revista del


CLAD Reforma y Democracia, n. 35, jun. 2006. Caracas.
POLSBY, N. W. Community power and political theory: a further look at
problems of evidence and inference. 2. ed. New Haven: Yale University
Press, 1980.
POULANTZAS, N. Estado, o poder, o socialismo. So Paulo: Paz e Terra,
1990.
SAUNDERS, P. Urban politics. London: Peguin, 1980.
SIMON, H. A. Administrative behaviour. Free Press: Glencoe, 1945.
VILLANUEVA, Luis Aguilar. Problemas pblicos y agenda de gobierno. 2.
ed. Mxico: Grupo Editorial Porrua, 1996.
WEBER, M. The theory of social and economic organization. Trad. A. M.
Henderson e T. Parsons. Glencoe: Free Press, 1961.
WILDAVSKY, Aaron. Speaking Truth to Power: The Art and Craft of Policy
Analysis. Boston: Little Brown, 1979.

CAPTULO 7

Planejamento governamental
e democratizao

Planejamento governamental e
democratizao1

m novo estilo de planejamento governamental que torne o Estado


capaz de dar resposta e alavancar o processo de democratizao em
curso deve estar baseado na noo, advinda do enfoque de Anlise de
Polticas, de que o Estado um resolvedor dos problemas que compem
a agenda decisria sobre a qual deve atuar. Entre outras razes, porque as
elites empresariais costumam para ela trazer suas demandas e problemas
j detalhadamente planejados; o que desequilibra a agenda em seu favor.
Em consequncia, como o resultado enviesado do planejamento empresarial tende a ser simplesmente endossado pelo Estado mediante o emprego
do contaminado planejamento governamental, necessrio conceber um
novo estilo focado nas caractersticas do contexto sistmico e dinmico que
envolve o processo de democratizao.

Introduo
Um ponto central deste trabalho refere-se a um estilo de planejamento
governamental que sirva a um Estado capaz de dar resposta e alavancar o
processo de democratizao em curso baseado na noo de que o Estado
um resolvedor de problemas e demandas que compem a agenda deci1. Este captulo se apoia num contedo anteriormente publicado em DAGNINO,
Renato; CAVALCANTI, Paula Arcoverde; SILVEIRA, Tatiana Scalco da. Planejamento
Governamental e Democratizao. Revista Brasileira de Planejamento e Oramento.
Braslia, v. 4, n. 2, p.132-149, 2014.

268

Gesto Estratgica Pblica

sria sobre a qual atuam os seus rgos (OFFE, 1994). Entre outras razes,
porque as elites empresariais costumam trazer para ela suas demandas j
detalhadamente planejadas, causando desequilbrio a seu favor (MOTTA,
1987; DINIZ e BOSCHI, 2004). Em consequncia, como esse resultado
enviesado do planejamento empresarial tende a ser simplesmente endossado pelo Estado, necessrio conceber um estilo de planejamento governamental focado nos problemas atinentes quele processo e no contexto
sistmico e dinmico que os envolve.
Por isso, o percurso argumentativo se inicia com a apresentao
de conceitos necessrios concepo desse novo estilo. Associados ao
campo da Anlise de Polticas (HAM e HILL, 1993; DAGNINO, 2002;
ROTH DEUBEL, 2006, CAVALCANTI, 2012) como os de atores, agendas e processo decisrio, so indispensveis para fundamentar a noo
de que o Estado, mais do que realizar o que tem sido denominado, frequentemente por emulao ao que se faz nas empresas, de planejamento estratgico, deve preocupar-se com a resoluo de problemas.
Esta pesquisa tambm mostra como uma coalizo de governo situada
no poder executivo, que detm uma parte do poder existente na sociedade,
toma decises condicionadas pela sua governabilidade, atuando para materializar seu projeto de governo mediante aes de elaborao de polticas pblica ou de planejamento governamental. Sugere-se que essas aes,
independentemente de como se deseja denomin-las, so condicionadas
pela agenda e poder relativo dos atores e configuram agendas decisrias
que o governo tem que resolver. Em consequncia, a intensidade (qualitativa e quantitativa) dessas aes de planejamento governamental, que
costuma ser proporcional densidade cognitiva e prazo de maturao
das agendas, tem estado enviesada pelo poder econmico e poltico (no
melhor estilo Tostines: vende mais porque fresquinho ou fresquinho
porque vende mais) das elites proprietrias (OLIVEIRA, 2006).

Planejamento governamental e democratizao

269

Atores, Agendas e Processo Decisrio


Uma poltica pblica se origina mediante a ao de atores sociais, animados por projetos polticos que so materializados em agendas particulares e dotados de poder acumulado em jogos sociais (polticos) anteriores,
que so capazes de inseri-las na agenda decisria que d origem poltica
(MATUS, 1996).
Para deixar mais clara essa afirmativa, necessrio apresentar os conceitos de:
Ator social: Pessoa, grupo, organizao que participa de um jogo
social; possui um projeto poltico; controla algum recurso relevante; tem, acumula (ou desacumula) foras no seu decorrer e pode
produzir fatos para viabilizar seu projeto (MATUS, 1996).
Projeto poltico do ator: Conjunto de crenas, interesses, concepes de mundo, representaes do que deve ser a vida em sociedade,
que orientam a ao poltica dos diferentes atores envolvidos com
uma poltica (DAGNINO, OLVERA e PANFICHI, 2006).
Agenda particular de um ator: Conjunto de problemas percebidos e
enfrentados por ele ao envolver-se com uma poltica pblica. Numa
poltica normal, ela a materializao do seu projeto poltico.
Processo decisrio: Negociao entre os atores que defendem suas
agendas particulares com o poder que tm, dando origem agenda
decisria.
Agenda decisria: Originada no processo decisrio, ela a proposta de resoluo dos problemas trazidos pelos atores sociais. um
conjunto de problemas, demandas, assuntos que o governo (coalizo poltica que ocupa o poder executivo do aparelho de Estado)
seleciona (ou forado a selecionar). formada pelas agendas particulares dos atores (inclusive pelo governo, cuja agenda o programa de governo da coalizo eleita em funo da correlao de foras
existentes na sociedade).
Agenda decisria e poder relativo dos atores: Nem todos os proble-

270

Gesto Estratgica Pblica

mas que formam as agendas particulares tm a mesma facilidade


de fazer parte da agenda decisria e, assim, impor aos que governam a necessidade de atuar sobre eles (KINGDON, 1984; ROTH
DEUBEL, 2006). A agenda decisria uma combinao (mdia
ponderada pelo poder relativo do ator) das agendas particulares
de cada ator. Ela pode ser associada expresso: Agenda Decisria
= a.A + b.B + ... + g.G + ... + z.Z; em que A, B ... Z a agenda dos
atores (inclusive o ator governo) e a,b...z o seu poder poltico;
sendo a, b .... z entre 0 e 1; e a + b + ... z = 1.
Se um ator social for suficientemente forte ele pode, via coero,
reduzir (ou, no limite, anular) o poder relativo dos demais e, assim, aumentar sua participao na formao da agenda decisria. Ou, via convencimento (manipulao) ideolgico, fazer com que os demais atores
adotem a sua agenda. Nos dois casos, a agenda decisria ser, no limite,
a agenda particular do ator dominante (primeiro caso) ou hegemnico
(segundo), uma vez que passa a existir um consentimento dos demais
(GRAMSCI, 1999).
Poltica pblica: originada pela negociao (processo decisrio) em
torno da agenda decisria, ela a proposta de resoluo dos problemas trazidos pelos atores sociais que nela participam segundo seu
poder relativo e que o Estado tem que implementar.
Conflitos: se originam da diferena existente entre os projetos polticos dos atores envolvidos com uma dada rea de poltica pblica. So (1) abertos quando em funo do poder semelhante dos
atores, as diferenas entre suas agendas particulares se explicitam
no processo decisrio; (2) encobertos, quando o ator dominante
consegue, via coero (velada ou explcita), anular o poder relativo de um mais fraco (dominado), impedindo sua agenda de entrar
no processo decisrio ainda que participe formalmente do mesmo
(BACHRACH e BARATZ, 1963); (3) latentes (LUKES, 1980),
quando o ator, agora hegemnico, consegue, via manipulao ideolgica, fazer com que os demais atores adotem a sua agenda ou, mais

Planejamento governamental e democratizao

271

precisamente, impedir que o ator dominado seja capaz de sequer


conceber uma agenda particular coerente com seu projeto poltico
acerca daquela rea de poltica pblica.
Identificao de conflitos latentes: Como no podem ser identificados mediante a simples considerao do processo decisrio,
exigem uma anlise do contexto poltico e ideolgico, dado que os
atores dominados no percebem claramente os problemas que os
prejudicam e no so capazes de formular uma agenda particular,
e das relaes de poder, uma vez que no conseguem participar do
processo decisrio e da formao da agenda decisria para influenciar na orientao da poltica (HAM e HILL, 1993).

O Estado como resolvedor de agendas


A ideia de que o Estado, ao contrrio do que se pode pensar observando o organograma de uma entidade governamental, no goza do atributo
de racionalidade que lhe atribudo, no nova. Vrios autores, inclusive
latino-americanos, como ODonnell (1981) e Oszlak (1999), tm ressaltado
a sua irracionalidade. Enfatizando a importncia do processo de formao
da agenda decisria para a conformao do Estado, esses autores argumentam que o Estado de hoje o resultado da maneira, sempre enviesada
pelos valores e interesses dos atores dominantes, como a agenda decisria
de ontem foi resolvida. E que o Estado de amanh ser fruto do modo
como esses atores dominantes sero capazes, hoje, de influenciar os demais
atores sociais (THWAITES REY, 2001 e 2010).
Uma das imagens mais elucidativas do conceito de Estado a de uma
garrafa com gua gelada (aparelho institucional, leis, prdios, pessoas) que,
num dia quente e mido (com muitos interesses em conflito) faz com que
se condensem os vapores (interesses, poderes) dispersos na atmosfera (empresas, bancos, sindicatos, movimentos sociais, igrejas, mdia) tentando
se transformar em lquido (e materializar seus projetos polticos).

272

Gesto Estratgica Pblica

Essa interpretao acerca da irracionalidade do Estado e da centralidade do processo de formao da agenda decisria nos leva a sustentar que,
longe de ser uma mquina, como muitos dizem, ele se assemelha a um
ser vivo, como uma ameba, que vai contnua e sistemicamente mudando
de forma (e contedo). Existem pelo menos duas implicaes importantes
para o tema que se est tratando.
A primeira relaciona-se forma verticalizada e estanque ou pelo
menos autocontida como vo se constituindo os rgos (ministrios, secretarias, agncias etc.) que aparecem no seu organograma (WAISSBLUTH,
2000; GAETANI, 2008).
Uma anlise comparativa entre diferentes pases ou histrica, num
mesmo pas, mostra como a sua criao est associada s aes que os
atores, principalmente os dominantes, claro, sujeitam o Estado no sentido de atender aos seus interesses. E adapt-lo incremental (no sentido,
inclusive, de no racional) e continuamente s mudanas que ocorrem
nos cenrios nacional e internacional e a suas caractersticas polticas,
econmicas etc. (ABRUCIO; PEDROTI; P, 2010).
No Brasil, no perodo recente, aes como a criao do Ministrio da
Reforma Agrria e, quando o da Agricultura passou a se o restringir ao
tratamento das polticas relativas ao agronegcio; a criao, extino, e
recriao, do Ministrio da Cincia e Tecnologia e, finalmente, a modificao de seu nome para Ministrio da Cincia e Tecnologia e Inovao;
a criao do Ministrio do Desenvolvimento Social; de secretarias da
mulher e da reparao racial, so exemplos dessas adaptaes a esse tipo
de mudanas. Intermediadas por alteraes na correlao de foras polticas entre os atores que se condensam na interface Estado-sociedade,
elas vo restringindo, alargando e delimitando reas de poltica pblica.
Numa perspectiva de mais longo prazo, possvel verificar como, desde a
Proclamao da Repblica, sem que se tivesse utilizado o termo de Reforma,
que foi empregado mercadologicamente para referir adaptao inspirada
no New Public Management que se imps o Estado brasileiro para dar conta

Planejamento governamental e democratizao

273

das transformaes na ordem capitalista mundial, e correlao de foras


existentes no plano nacional, ocorreram significativas mudanas na conformao do Estado (FONSECA, 2005, THWAITES REY, 2010).
Acontecimentos como a criao do DASP, em 1938, que viria a se
transformar num autntico superministrio do governo Getlio Vargas,
a criao de rgos como o BNDES e a Petrobrs, no incio dos anos 1950,
as mudanas que, aproveitando-se do clientelismo e do insulamento burocrtico j existente, foram implementadas por JK e as inmeras inovaes administrativas executadas pelo governo militar, poderiam ser
tambm citadas como exemplos de adaptaes semelhantes (CRUZ, 2010,
TENRIO e SARAVIA, 2006).
A segunda implicao importante daquela interpretao acerca da irracionalidade do Estado e da centralidade do processo de formao da
agenda decisria, que a que quero ressaltar, tem a ver com o conceito de
planejamento. frequente entre ns a afirmao de que no Brasil no se
planeja, de que ao contrrio do que ocorre nos pases desenvolvidos (ou
srios) nosso Estado incapaz de formular planos de longo prazo, e que
por isto seriamos atrasados; que as aes governamentais respondem
a impulsos de curto prazo etc. Que as descontinuidades administrativas
impostas pelo ciclo eleitoral, agravadas pela insensatez dos polticos que
se sucedem como governos desfazendo, do alto do escalo executivo do
aparelho de Estado, aquilo que coalizes polticas, tambm irresponsveis
e agindo em proveito prprio e com inconfessveis interesses, fizeram no
perodo anterior (NOGUEIRA, 2011).
Associadas ou resultantes dessa interpretao esto duas consideraes. A primeira, olhando para o passado e numa perspectiva de direita,
expressa sua nostlgica simpatia ditadura militar que, coerentemente
com a prpria formao de seus integrantes, formulava um planejamento
estratgico e, no h como discordar, o implementava. Claro que, como
qualquer outro ator social, e tal como se mostra em seguida, buscava
cumprir os objetivos que formulava de forma coerente com seus valores e

274

Gesto Estratgica Pblica

interesses. E, tambm como evidente, haja vista a experincia de governos autoritrios que, ao longo da histria e tendo como referncia inescapvel o regime nazista, foram exmios formuladores e implementadores
de planos de longo prazo.
A segunda considerao, olhando para o futuro e numa perspectiva
de esquerda, clama por um projeto nacional que aglutine as foras polticas interessadas no desenvolvimento do pas em torno do que resta de
coeso social na direo de maior justia, igualdade e responsabilidade
ambiental. Em alguns casos, essa viso adota uma concepo pluralista e
neutra do Estado capitalista (DAGNINO, 2002), que desconsidera a concentrao significativa de poder poltico ou econmico na sociedade e v
o Estado como um agente da materializao do desejo das maiorias. Mais
do que isto, que tende a atuar no interesse de longo prazo estratgico das mesmas, ansiando por polticas de Estado. Essa colocao leva
a graves imprecises uma vez que no h porque pensar que polticas
de Estado (ou um planejamento) elaboradas por um governo de direita
que vise os interesses de longo prazo das elites possam ser melhores para
as maiorias do que medidas governamentais de curto prazo orientadas a
atender suas demandas mais imediatas.
Alm disso, por ser um Estado conformado para garantir as relaes
sociais de produo capitalistas, ele est solidamente conectado ao interesse das elites. Isso a ponto de constituir-se como o que algum chamou
de capitalista que pensa a longo prazo (ODONNELL, 2004). Um capitalista coletivo cujo papel impedir que os interesses atomizados das
empresas, em aumentar sua mais-valia relativa, por um lado, e a sua fatia
de mercado, por outro, comprometam a reproduo da fora de trabalho
e levem a processos internos de destruio criadora que ameacem a competitividade no plano internacional.
Se bem certo que, como diz Maria da Conceio Tavares com seu
costumeiro brilhantismo, o mercado e o neoliberalismo so incompatveis com a ideia de sociedade organizada e de Estado planejador. A

Planejamento governamental e democratizao

275

expresso plano simplesmente entrou em desuso! (TAVARES, 2014).


A interpretao que tem sido dada a este fato de modo quase unnime
pelos crticos do gerencialismo no parece correta. Ela decorre do que
podem ser considerados dois equvocos do senso comum. O primeiro
de que tudo o que bom para o meu adversrio ruim para mim.
Ou seja, de que o abandono do planejamento que era realizado antes
do advento do neoliberalismo (a servio da classe proprietria, como
se sabe), e que foi funcional obsesso de delegar ao mercado as decises e atribuies do Estado, um obstculo para a democratizao.
O segundo equvoco diz respeito a uma propriedade de sistemas complexos como o constitudo pela interface Estado-sociedade, denominada Histerese, que faz com que o caminho de ida provocado por uma
perturbao externa tenda a ser distinto do caminho de volta que o
sistema percorrer quando cessada esta perturbao. Ou seja, de que
implicaes do planejamento consideradas como positivas para a trajetria nacional-desenvolvimentista dificilmente poderiam ser reeditadas
pela sua ressurreio.

Projeto de governo, densidade cognitiva e


prazo de maturao das agendas
A governabilidade de uma equipe (coalizo) poltica que ocupa o
poder executivo de um Estado, ou o que denominamos governo, pode ser
entendida como o balano entre trs macrovariveis (DAGNINO, 2009):
(1) apoio poltico: comea alto e tende a diminuir; (2) projeto de governo:
ambio de mudar a situao existente; (3) capacidade de governo (ou
governana): conhecimento sobre a arte e tcnica do governo (recurso
cognitivo). Ela pode ser associada expresso g = F (a, c, 1/p), que a explica em funo de trs variveis: apoio poltico (a); capacidade de governo
(c) e conservadorismo do projeto de governo (1/p).

276

Gesto Estratgica Pblica

Um governo cujo pojeto conservador, ou administrativo, ir requerer, para poder governar, baixa governabilidade. Um governo com Projeto
progressista, transformador, ter que ter alta governabilidade.
O mximo de governabilidade de um governo alcanado quando
ele consegue fazer com que a agenda decisria se iguale a sua agenda
ou projeto de governo. O que pode ser conseguido, semelhantemente ao j explicado, quando ele: (1) anula os pesos dos demais atores
(governo autoritrio); (2) convence-os a adotar sua agenda (governo
hegemnico); (3) identifica-se com a agenda de um ator forte transformando-a no seu projeto.
Para governar (resolver os problemas da Agenda Decisria), um governo tem que, no seu mbito, organizar suas aes (planejamento governamental). Esse processo e as decises que orientaro suas aes seguem
sendo tomadas segundo a correlao de foras polticas entre os atores e
pela sua capacidade de planejar suas agendas particulares.
O conjunto de demandas que compe a agenda particular de cada
ator poderia ser ento associado s metas a serem cumpridas pelo seu
planejamento.
Embora a agenda particular de um ator social seja frequentemente associada aos seus problemas imediatos, nada impede que ela seja formada
tambm por problemas s passveis de serem alcanados no longo prazo.
Quando isso ocorre, a consecuo dos objetivos associados a esse tipo de
problemas, sobretudo quando eles demandam um conhecimento aprofundado ou sofisticado, s poderia ser obtida mediante uma atividade de
planejamento. Na medida em que a resoluo de uma agenda de um determinado ator deva ser entendida como resultado de um planejamento, isto equivaleria a dizer que este ator , efetivamente, quem planeja as
aes das quais ela depende.
Isso especialmente correto quando se trata de atores cuja situao no
plano material suficientemente confortvel para permitir que eles no
tenham que se preocupar com a imediata satisfao de suas necessidades,

Planejamento governamental e democratizao

277

como costuma ser o caso dos atores sociais com um menor poder.
As agendas dos atores so compostas por problemas cuja soluo
tende a possuir: densidade cognitiva (complexidade) alta ou baixa e prazo
de maturao curto ou longo.
Simplificando a expresso da Agenda Decisria para dois atores que
participam com o governo num processo decisrio proprietrios (P) e
trabalhadores (T) , ela fica igual a: AD = p.P + t.T + g.G.
A demanda relativa de planejamento das agendas desses dois atores
bastante diferente. Devido alta densidade cognitiva e ao longo prazo
de maturao, as agendas das elites proprietrias (ou os ricos, para os
que preferirem) tendem a demandar mais intensivamente atividades de
planejamento (privado). Por isso, seus integrantes planejam e trazem suas
agendas j planejadas para o processo decisrio.
A classe trabalhadora (ou os pobres, para os que preferirem), que
detm menor poder, possui agendas com baixa densidade cognitiva e
curto prazo de maturao. Pode-se dizer que os trabalhadores no precisam planejar; e quando precisam no tm capacidade de faz-lo.
Como as agendas planejadas pela elite proprietria so geradas no interior das empresas e so elas, em geral, que iro implement-las, ali que
se organizam as aes que iro demandar mais intensivamente de planejamento governamental para viabilizar sua posterior implementao pelo
governo. Como historicamente quem planeja de fato a elite proprietria,
a sua agenda que adentra o Estado demandando para sua implementao
atividades de planejamento governamental de maior intensidade.
O quadro que segue sintetiza o recm-abordado acerca das caractersticas
dos problemas contidos nas agendas desses dois atores. Note-se que na terceira coluna a expresso planejamento aparece entre aspas para ressaltar que, no
caso dos atores Ricos ela se refere ao planejamento empresarial que ocorre
em suas empresas. E, no caso dos Pobres a uma atividade que, pela prpria
natureza do capitalismo, modo de produo baseado na propriedade privada
dos meios de produo e na compra e venda de fora de trabalho, nunca pos-

Gesto Estratgica Pblica

278

suiu um lcus prprio. Mesmo atualmente, apesar da crescente organizao


dos movimentos sociais, conta apenas com as ONGs e os espaos que vm
sendo abertos, no mbito do Estado corporativo contemporneo, para municiar suas agendas com capacidade de entrada nas agendas decisrias e poder
de convencimento ou neutralizao de outros atores.
Quadro 1: Caractersticas das agendas particulares
Agendas
particulares

Prazo de
maturao

Densidade
cognitiva

Intensidade de
planejamento

Intensidade atribuda
de planejamento
governamental

Ricos

Elevado

Elevada

Elevada

Elevada

Pobres

Baixo

Baixa

Baixa

Baixa

Fonte: elaborao prpria.

Quando uma agenda vitoriosa, o Estado tende a encamp-la ou endoss-la e, em funo da correlao de foras polticas, se organiza (planeja) para implement-la. Dessa forma, tal como pode ser deduzido se considera o processo usual de formao da agenda decisria, a elaborao dos
planos, frequentemente, possui seus objetivos, etapas, metodologias etc.
previamente definidos pelos atores com maior poder.
Em consequncia, comum escutar gestores encarregados das parcerias
pblico-privadas dizendo: Tenho que terminar esta solicitao para que o
especialista escreva o termo de referncia para contratar a empresa de consultoria que vai fiscalizar a obra que a empreiteira vai fazer....
O que no surpreende, haja vista a condio de um ser vivo (o Estado
no uma mquina!) tetraplgico e lobotomizado a que foi submetido o
Estado Herdado (DAGNINO, 2013): dbil para fazer frente presso
das elites proprietrias e pouco capacitado para a elaborao (Formulao,
Implementao e Avaliao) de polticas pblicas. (COSTA, 2006)
De acordo com essa perspectiva, da mesma maneira que o governo, para
governar e manter a sua governabilidade e legitimidade deve implementar

Planejamento governamental e democratizao

279

as decises que emanam da resoluo da agenda decisria reiteradamente


enviesada, h que ressaltar, no interesse dos atores dominantes , o governo
tem, ento, que endossar e executar o planejamento realizado por eles.
Um novo estilo de planejamento governamental coerente com o processo de democratizao ter que, ao invs de seguir pautando-se pela soluo
dos problemas e demandas das elites proprietrias e assim aprofundando
iterativa e interativamente seu carter antidemocrtico, focar-se nos problemas do contexto sistmico e dinmico, social, econmica e politicamente condicionado, que entravam o verdadeiro desenvolvimento da nao.

O planejamento governamental existente


As agendas particulares presentes numa determinada rea de poltica
pblica costumam possuir um grau de superposio que depende, fundamentalmente, da semelhana dos projetos polticos dos atores envolvidos.
No nvel de distintas sociedades, esse grau vai variar em funo de aspectos
como a distribuio de renda, coeso social etc.
O espao sobre o qual a estrutura do Estado vai ser mobilizada para elaborar a poltica pblica o demarcado pela agenda decisria. Quanto maior
for o grau de superposio (ou interseco) entre as agendas particulares,
se satisfeitas por igual correlao de foras desequilibrada no sentido de
algum ator dominante, mais focada, e por isto com mais chance de sucesso,
ser a poltica.
Como mostramos, a agenda particular de qualquer ator possui aspectos, necessidades, problemas ou, genericamente, demandas que implicam
aes governamentais orientadas para o seu atendimento. O intervalo de
tempo que decorre entre a deciso governamental de satisfazer uma dada
demanda e sua efetiva satisfao varivel. Esse intervalo depende de aes
governamentais com prazo de maturao distinto.
Quando se associa a noo de demanda contida numa agenda demanda por bens e servios, o que evidentemente implica numa reduo

280

Gesto Estratgica Pblica

de sentido, mas que til para prosseguir com a argumentao, pode-se


dizer que a intensidade (qualitativa e quantitativa) das aes de planejamento governamental necessria para satisfaz-la costuma ser maior no
caso das elites proprietrias.
Ou seja, a satisfao da demanda de bens e servios que exerce o conjunto da sociedade, dado que implica a sua produo, supe, tendencial
e fundamentalmente, decises de gasto (ou investimento) realizadas pelos
ricos em suas empresas.
Como j indicado, a dicotomia ricos x pobres em termos de apropriao da riqueza gerada no corresponde uma simetria em termos de
agncia e controle sobre a produo de bens e servios. Os primeiros so
os proprietrios dos meios de produo ou das empresas que so por eles
administradas. E os ltimos, os vendedores de fora de trabalho, embora
sejam to importantes como participantes da produo a ponto de serem
os que efetivamente geram valor, no so os responsveis pelas decises a
ela relacionadas.
De qualquer forma, cada vez que uma empresa pretende tomar uma
deciso de produzir, ela deve realizar duas operaes de concepo, que
envolvem aspectos qualitativos e quantitativos (a comear pelas caractersticas e volume da demanda a ser atendida). A primeira, de natureza
imediata ou interna, corresponde s atividades associadas produo
de bens e servios que pretende realizar. A segunda, de natureza externa, tem a ver com a idealizao da infraestrutura a ser providenciada
pelo Estado mediante as atividades de planejamento e execuo que sua
agenda para ele ir colocar.
medida que o capitalismo foi se sofisticando, cresceu a presso exercida pelas empresas (cujo tamanho , tambm, crescente) sobre o Estado
para que ele providencie a infraestrutura de bens e servios necessria
crescente e mutante para garantir que a sociedade possa adquirir as
mercadorias que elas produzem. O que faz com que o Estado tenha que
gastar (ou investir), em alguns setores, recursos muito superiores queles

Planejamento governamental e democratizao

281

despendidos pelas empresas (o exemplo radical que me ocorre o recurso necessrio para produzir um chuveiro eltrico vis--vis quele que ele
requer durante a sua vida til em termos a capacidade instalada de gerao e distribuio de energia).
Parece plausvel a noo de que a cada bem ou servio mais intensivo
em conhecimento (produzido para e pela empresa, claro) que a sociedade demanda, ao longo da trajetria dos dois ltimos sculos do capitalismo, cresam as atividades governamentais necessrias para viabilizar sua
produo e consumo. Essa evoluo, que pode ser constatada pelo significativo aumento do tamanho do Estado (avaliado em termos de imposto/PIB ou de funcionrios pblicos/populao) nos pases de capitalismo
avanado nesse perodo, deve ter sido consideravelmente mais acelerada
no caso das atividades de planejamento governamental.
Fica claro, ento o porqu da afirmao feita antes sobre o fato de
que as atividades de planejamento governamental relacionadas s demandas dos ricos tendem a ser mais intensivas em conhecimento novo.
Principalmente porque o procedimento mais simples, da tentativa e erro,
pouco intensivo em tempo e recursos para sua realizao, tende a ser,
quando mal sucedido, dado o volume envolvido de recursos materiais e
humanos e de tempo gasto para satisfazer essas demandas, contraproducente ou proibitivo.
De fato, nas sociedades que percorreram o caminho capitalista clssico, ou os pases capitalistas hoje avanados, devido tendncia observada
at pouco tempo atrs, de relativo crescimento igualitrio da renda, a satisfao das demandas por bens e servios novos ocorreu, tipicamente, de
forma aproximadamente coerente com a curva logstica de difuso e de
ciclo de produto. Isso a ponto de fazer com que as dinmicas tecnolgicas
de deteriorao programada, obsoletismo planejado e consumismo exacerbado passassem a ser a forma padro de acumulao capitalista.
Assim, medida que a populao pobre, mas com um poder aquisitivo que l no era muito menor que o dos ricos, ia demandando os bens

282

Gesto Estratgica Pblica

e servios antes restritos aos ricos (que em geral incorporavam tecnologia


mais recente), o Estado ia paulatinamente providenciando o que dele se
esperava para, de forma autnoma ou via o mercado, a sua satisfao.
De qualquer forma, mesmo nos casos em que essa trajetria se viu afetada por mudanas de paradigma tcnico-econmico, de um modo nada
suave, os problemas das agendas dos pobres deixavam de ser conflitos latentes ou encobertos, que se explicitavam no processo decisrio e deviam
ser satisfeitas, e tenderam a se concentrar em demandas por bens e servios
que o tecido econmico-produtivo e tecnolgico do pas (empresas, centros
de P&D etc.), a infraestrutura (de energia, transporte, comunicao, logstica etc.) e o prprio aparelho burocrtico do Estado j est acostumado
a proporcionar sociedade. Mas que, ao longo da histria e at agora, no
estavam disponveis para os pobres (DAGNINO, 2012)
Esse processo, mais parecido com o que ocorreu nos pases perifricos
como o Brasil, levou produo de bens e servios (ou a sua distribuio, quando importados) cujo padro tecnolgico imitativo perifrico no
implicava grande densidade cognitiva ou um elevado grau de inovao
por parte das empresas e da infraestrutura estatal. Ambos tiveram sentido
incremental (no racional e homeopaticamente controlada pelas elites dominantes), portanto esse processo tampouco demandou alta intensidade de
planejamento governamental.

Em direo a um novo estilo de


planejamento governamental
Aqui se confronta o estilo de planejamento governamental existente
contaminado pelo estilo de planejamento empresarial com o que ter
que ser concebido para a resoluo dos problemas dos atores mais pobres.
O Quadro 2 que segue complementa e sintetiza o que foi recm tratado
acerca da trajetria e da situao atual a que ela conduziu, indicando as caractersticas do planejamento governamental que foi engendrado.

Planejamento governamental e democratizao

283

Quadro 2: Estilo de planejamento governamental existente para


resoluo de agendas
Caractersticas
do planejamento
governamental

Complexidade
atribuda aos
procedimentos

Disponibilidade
relativa de
procedimentos

Emprego de
transversalidade

Ricos

Elevada

Elevada

Elevada

Pobres

Baixa

Baixa

Baixa

Fonte: elaborao prpria.

Nele se pode constatar que as caractersticas das aes de planejamento


governamental (ou de poltica pblica) orientadas a processar as agendas
dos pobres e dos ricos. Essas ltimas envolvem procedimentos aos quais
se atribui alta complexidade, frequentemente de maneira a justificar a manuteno de opacidade das mesmas em relao populao. Mas que, no
obstante, dada necessidade de implementar essas aes de modo adequado aos interesses das elites, os procedimentos necessrios tm sido providenciados a contento e encontram-se disponveis. Similarmente, se observa
que essas aes so intensivas em procedimentos caracterizados pelo emprego do alto grau de transversalidade necessrio ao xito das polticas pblicas que interessam aos ricos.
Algo muito distinto do que se tratou acima ocorre hoje em alguns pases
latino-americanos em que, como no Brasil, desde a periferia do capitalismo,
emergem enormes demandas provocadas pela dimenso da excluso social
e pela incluso da agenda dos pobres no processo decisrio.
Por implicarem um volume considervel de recursos materiais e humanos para a criao de cadeias produtivas de empreendimentos solidrios, uma significativa ruptura tecnocientfica na direo Adequao
Sociotcnica e Tecnologia Social (DAGNINO, 2011), elas requerem, como
se argumenta aqui, a concepo de um novo estilo de planejamento governamental muito mais prximo aos instrumentos metodolgico-operacionais relacionados Anlise de Polticas.

Gesto Estratgica Pblica

284

Nossa formao histrico-social capitalista engendrou, a partir do golpe


militar de 1964, uma correlao de foras polticas considerada relativamente
estvel. Na atual situao ela se encontra em processo de mudana. A tenso
que isso provoca na interface Estado-sociedade se propaga como uma fora
de presso sobre a estrutura burocrtica do Estado. O estresse dos gestores que
nela operam, causado por problemas e demandas que se avolumam sem que
essa estrutura consiga resolver, equivocadamente visualizado por eles como
um dficit de eficincia da mquina estatal (OSBORNE e GAEBLER, 1994).
No obstante, ao contrrio, essa situao pode ser muito melhor descrita pelo
que Nogueira (2011, p. 212) denominou sofrimento organizacional.
Esse sofrimento tende a levar os gestores a buscar, na prateleira do gerencialismo, instrumentos metodolgico-operacionais gerenciais para preencher aquele dficit. Mas esses instrumentos, trazidos pelas empresas,
cujo sucesso depende do controle dos seus empregados e de sua capacidade de competir e provocar o insucesso de outras, ao tratar rgos pblicos
como unidades independentes e competitivas causam disfunes internas, agravam o insulamento e diminuem a eficcia e efetividade do Estado.
Assim, dado que ao contrrio do esperado esses instrumentos tendem a
agravar a capacidade do Estado de satisfazer as crescentes demandas, gera-se o que tenho chamado de crculo viciosos da Gesto Pblica brasileira.
O quadro que segue apresenta as caractersticas das aes de um novo
estilo de planejamento governamental capaz de resolver as demandas que a
radicalizao da democracia coloca sobre o Estado.
Quadro 3: Agendas particulares e demanda de procedimento
de planejamento governamental
Complexidade real
dos procedimentos

Agendas particulares

Demanda de novos
procedimentos

Demanda por
transversalizao

Ricos

Baixa

Elevada

Alta

Pobres

Elevada

Baixa

Baixa

Fonte: elaborao prpria.

Planejamento governamental e democratizao

285

Sua comparao com o quadro anterior evidencia a natureza antagnica


entre o novo estilo de planejamento governamental e o atualmente existente.
Nele se indica a alta complexidade real dos procedimentos correspondentes
s agendas e aos problemas dos pobres. E de como proporcionalmente mais
elevada demanda de transversalidade que iro colocar sobre a estrutura do
Estado as polticas pblicas que devero ser elaboradas para resolv-los.
A Amrica Latina, em funo da relativamente alta participao do
Estado na economia tpica da nossa condio perifrica, foi a regio com
mais vigncia da ideia de planejamento governamental. E, nesse contexto,
desde as primeiras dcadas do sculo XX, a esquerda, preocupada em contrabalanar a irracionalidade gananciosa da classe proprietria se beneficiava do capitalismo selvagem que aquela condio engendrava, e inspirada
no sucesso do planejamento que se realizava nos pases socialistas, foi um
sistemtico e insistente advogado do planejamento governamental. A expectativa era que, mesmo quando no havia condies polticas de instaurar processos decisrios mais democrticos e participativos e nem sequer
movimentos de conscientizao (que faam emergir os conflitos latentes),
empoderamento (que potencializem os encobertos e fortaleam os abertos), era possvel atravs dos burocratas e tecnoburocratas de esquerda,
diminuir o vis privatizador da ao do Estado. Profissionais, esses, que em
alguns pases como o Brasil, mesmo do perodo da ditadura militar, tinham
uma significativa participao nos rgos de planejamento do governo federal, como ocorreu no sistema IPEA-IPLAN.
Isso, como se sabe, a participao desses profissionais de esquerda no
momento da formulao o primeiro dos trs do processo de elaborao
de polticas , no adiantou muito. O controle que o governo autoritrio
e seus aliados da classe proprietria, os empresrios, exerciam sobre o segundo momento, da implementao, fazia com que polticas simblicas ou,
mais do que isto, demaggicas, passassem a constituir o ncleo do planejamento autoritrio daquele perodo.
A esse respeito, e aqui chegamos ao ponto em que queramos chegar

286

Gesto Estratgica Pblica

para amarrar questes abordadas nesta seo e na anterior, importante


ressaltar que mesmo quando o momento da Formulao (ou processo decisrio) vier a ser mais democrtico e participativo no haver garantia de
que o mesmo ocorra na implementao.
Para justificar essa afirmao, conveniente caracterizar ou identificar
outro momento de operacionalizao entre os momentos de formulao e implementao. nesse momento de detalhamento tcnico-operacional das atividades a serem implementadas que os gestores, com seu
crescente poder discricionrio e fazendo uso dos anis burocrticos que
se envolvem em conjunto com os empresrios, iro refinar o planejamento
por estes inicialmente realizado, mediante os instrumentos metodolgico-operacionais gerados e disponibilizados numa estrutura do Estado social e
historicamente determinada.
Em relao a essa situao, cabe novamente lembrar o caso Tostines.
Decide quem planeja ou planeja quem decide? Decide quem planeja porque,
inicialmente, antes do processo decisrio, o empresrio, utilizando-se dos
instrumentos metodolgico-operacionais do planejamento empresarial,
transforma sua agenda num plano conjunto de metas de implantao de
capacidade produtiva, produo, entrega de bens e servios etc. passvel
de granjear o apoio ou neutralizar ou manipular outros atores que dele participam; e, assim, decidir.
Planeja quem decide porque estabelecido no processo decisrio o rumo
que ir seguir a poltica pblica, aps o momento de formulao, portanto,
se inicia aquele momento de operacionalizao. Nele, usualmente empregando os instrumentos metodolgico-operacionais do planejamento empresarial, e assessorado muito (e no raro demasiadamente) por empresas,
inclusive, mas no somente, de consultoria, os burocratas das reas tcnicas
encarregadas de elaborar as polticas econmicas iro definir em detalhe as
atribuies e responsabilidades, do Estado e das empresas, necessrias para
viabilizar as demandas destas ltimas que foram previamente transformadas em planejamento.

Planejamento governamental e democratizao

287

Entre outras coisas, ser definido o agente econmico-produtivo que


ser o alvo daquelas atribuies e responsabilidades; que ser invariavelmente a empresa privada. No caso brasileiro, por exemplo, cerca da metade
dos impostos arrecadados pelo Estado usado para adquirir das empresas
os bens e servios necessrios para a implementao das polticas pblicas
proporcionadas aos cidados.
Transcende o mbito da esquerda a percepo de que o momento
da formulao (ou processo decisrio), aprofundando a substituio da
democracia representativa em democracia deliberativa, deve ser cada
vez mais democrtico e participativo. Algo semelhante no ocorre, nem
mesmo no mbito restrito da esquerda, em relao ao momento de operacionalizao (LANDER, 2009). Existe um temor de que, por falta de
instrumentos metodolgico-operacionais capazes de, evitando um assemblesmo permanente ampliar os mseros 3% dos recursos pblicos
hoje alocados a instncias como o Oramento Participativo, conferir eficcia e efetividade a esse momento.
tambm muito incipiente, mesmo nesse mbito mais restrito, a conscincia da possibilidade e da convenincia em antepor ao tecido formado
pelo agente econmico produtivo da empresa e a sua tecnologia convencional, que so crescentemente incoerentes com o cenrio da democratizao
proposto pela esquerda, as cadeias produtivas formadas pelos empreendimentos solidrios e sua tecnologia social (DAGNINO, 2010). Cadeias que,
caso passem a ser privilegiadas mediante o poder de compra do Estado,
seriam vitais para a materializao desse cenrio.

Consideraes Finais
Uma forma de caminhar no sentido de um novo estilo de planejamento
governamental mais aderente ao processo de democratizao em marcha
promover o emprego dos instrumentos metodolgico-operacionais associados anlise de polticas pblicas (e, no limite, fazer com que esta ex-

288

Gesto Estratgica Pblica

presso seja usada em substituio de planejamento governamental) no


lugar dos inadequados atualmente utilizados, frequentemente oriundos do
planejamento empresarial e disseminados pela reforma gerencial.
Dessa forma, ser possvel contribuir para que o Estado democrtico
cumpra sua funo de atender as demandas dos atores sociais mediante um
procedimento que substitua, contrariando sempre que necessrio, a maneira
usual em que se conformam e resolvem, no seu mbito, as agendas decisrias.
Como se mostrou, por serem enviesadas pelos valores e interesses das
elites, elas muitas vezes no incorporam as agendas dos atores mais fracos
(conflitos encobertos) e, com ainda maior frequncia, os problemas que,
embora sofridos, no so claramente por eles percebidos (conflitos latentes). O que faz com que o planejamento governamental, por estar inerentemente enviesado por esses valores e interesses, se limite amide a um ritual
de endosso do planejamento que prope a elite (empresas etc.) que os veiculam em cada rea de poltica pblica.
A anlise de polticas, por possibilitar um processo de elaborao de polticas capaz de contrabalanar as implicaes da concentrao de poder existente na sociedade no mbito do Estado, oferece aos gestores alinhados com
o cenrio da democratizao a possibilidade de operar criticamente sobre ele.
Dessa forma, ser possvel, por um lado, explicitar o procedimento de tecnificao que legitima e naturaliza uma correlao de foras polticas desbalanceada. E, por outro, contribuir para que os atores subalternos, mediante aes
executadas pelos gestores de conscientizao, empoderamento e capacitao (que permitam transformar suas demandas em planejamentos com
poder de convencimento semelhante quele dos dominantes) participem
de forma menos desigual no processo de elaborao de polticas.

Referncias
ABRUCIO, F.L; PEDROTI, P.; P, V. A formao da burocracia brasileira:
a trajetria e o significado das reformas administrativas. In: LOUREIRO,

Planejamento governamental e democratizao

289

M. R, ABRUCIO, F.L; M. R; PACHECO, R.(Orgs). Burocracia e poltica no


Brasil: desafios para a ordem democrtica. Rio de Janeiro: FGV, 2010.
ALVAREZ, S.E; DAGNINO, E.; ESCOBAR, A. O cultural e o poltico nos
movimentos sociais latino-americanos. In: ALVAREZ, S. E.; DAGNINO,
E.; ESCOBAR, A. (Orgs.). Cultura e poltica nos movimentos sociais latino-americanos. Belo Horizonte: UFMG, 2000. p. 15-57.
BACHRACH, P. e BARATZ, M.S. Decisions and Nondecisions: An
Analytical Framework. American Political Science Review, v. 57, n. 3, Sep.
1963, p. 632-642.
CAVALCANTI, P. A. Anlise de polticas pblicas: o estudo do Estado em
ao. Salvador: Eduneb, 2012.
COSTA, F.L. Condicionantes da reforma do Estado no Brasil. In: MARTINS,
P. e PERANTI, O.P. (Orgs.). Estado e Gesto Pblica: Vises do Brasil
Contemporneo. So Paulo: FGV, 2006.
CRUZ, R. Carreiras burocrticas e suas transformaes: o caso dos gestores governamentais no Brasil. In: LOUREIRO, M. R; ABRUCIO, F.L;
PACHECO, R. S.(Orgs.) Burocracia e poltica no Brasil: desafios para a
ordem democrtica. Rio de Janeiro: FGV, 2010.
DAGNINO, E.; OLVERA, A. J.; PANFICHI, A. Para uma outra leitura da
disputa pela construo democrtica na Amrica Latina. In: DAGNINO,
E.; OLVERA, A. J.; PANFICHI, A. (Orgs.). A disputa pela construo democrtica na Amrica Latina. So Paulo: Paz e Terra/Campinas: UNICAMP.
2006. p. 13-91.
DAGNINO, R. Gesto estratgica da inovao: metodologias para anlise e
elaborao. Taubat, SP: Cabral Universitria, 2002.
DAGNINO, R. Planejamento Estratgico Governamental. Florianpolis:
Universidade Federal de Santa Catarina, 2009.
DAGNINO, R.(Org.) Tecnologia social: ferramenta para construir outra sociedade. Campinas: Komedi, 2011.

290

Gesto Estratgica Pblica

DAGNINO, R. A capacitao de gestores pblicos: uma aproximao ao


problema sob a tica da administrao poltica. In: Revista Brasileira de
Administrao Poltica. Escola de Administrao da Universidade Federal
da Bahia. V. 6, 1 de abril de 2013.
DINIZ, E. e BOSCHI, R. Empresrios, interesses e mercado: dilemas do desenvolvimento no Brasil. UFMG, 2004.
FONSECA, F.C. P. da. Do consenso intervencionista hegemonia ultraliberal: histrico e pressupostos de um embate ideolgico crucial do sculo XX. In:
_________. O Consenso Forjado: a grande imprensa e a formao da agenda
ultraliberal no Brasil. So Paulo: Hucitec, 2005.
GAETANI, F. As polticas de gesto pblica e os desafios da coordenao.
In: OLIVEIRA, F. B. de. Poltica de gesto pblica integrada. Rio de janeiro:
FGV, 2008.
GRAMSCI, A. Cadernos do Crcere: Introduo ao estudo da filosofia. A filosofia de Benedetto Croce. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira. V. 1, 1999.
HAM, C. e HILL M. The policy process in the modern capitalist state. Londres,
1993.
KINGDON, J. W. Agendas, alternatives and public policy. EUA: Harper
Collins Publishers, 1984.
LANDER, E. El proceso bolivariano y las tensiones de un proyecto alternativo conversacin con Franck Gaudichaud. Rebelin. Disponvel em: www.
rebelion.org. Acesso em: 2 fev. 2009.
LOUREIRO, M.R.; OLIVIERI, C.; MARTES, A.C.B. Burocratas, partidos e grupos de interesse: o debate sobre poltica e burocracia no brasil.
In: LOUREIRO, M. R; ABRUCIO, F.L. R. S.(Orgs.) Burocracia e poltica no
Brasil: desafios para a ordem democrtica. Rio de Janeiro: FGV, 2010.
LUKES, S. O poder: uma viso radical. Braslia: Editora da Universidade de
Braslia, 1980.
MATUS, C. Poltica, planificao e governo. Braslia: IPEA, 1996.

Planejamento governamental e democratizao

291

MOTTA, P. R. Innovacin y democratizacin de la gestin pblica. Caracas:


CLAD Serie Temas de Conyuntura en Gestin Pblica, n. 5, 1991.
NOGUEIRA, M. A. Um Estado para a sociedade civil: temas ticos e polticos da gesto democrtica. So Paulo: Cortez, 2011.
ODONNELL, G. Acerca del Estado en Amrica Latina contempornea
Diez tesis para discusin. La democracia en Amrica Latina: hacia una
democracia de ciudadanas y ciudadanos, contribuciones para el debate.
PNUD, Buenos Aires: Alfaguara, 2004.
ODONNELL, G. Anotaes para uma teoria do Estado (I). Revista de
Cultura e Sociedade. n.3, nov-jan,1981, p. 71-93.
OFFE, C. Problemas estruturais do Estado capitalista. Rio de Janeiro: Tempo
Brasileiro, 1994.
OLIVEIRA, J. Desafios do planejamento em polticas pblicas: diferentes
vises e prticas. RAP, Rio de Janeiro, n. 40, v.1, 2006.
OSBORNE, D. e GAEBLER, T. Reinventando o governo. Braslia: MH
Comunicao, 1994.
OSZLAK, O. De menor a mejor: el desafo de la segunda reforma del
Estado. Revista Nueva Sociedad, n. 160, Venezuela, 1999.
ROTH DEUBEL, A. N. Polticas Pblicas: formulacin, implementacin y
evaluacin. Bogot: Ediciones Aurora, 2006.
TAVARES, M. C. A era das distopias. Quo vadis? janeiro, fevereiro e maro,
2014.
TENRIO, F.G. e SARAVIA, E. Escoros sobre gesto pblica e gesto
social. In: MARTINS, P.E.M. e PIERANTI, O.P. (Org.) Estado e Gesto
Pblica: vises do Brasil Contemporneo, Rio de janeiro: FGV, 2006.
THWAITES REY, M. Tecnocratas vs punteros: Nueva falacia de una vieja
dicotoma: poltica vs administracin. Revista Encrucijadas. Universidad de
Buenos Aires, Buenos Aires. n.6, abr., 2001.
THWAITES Rey, M. Despus de la globalizacin neoliberal: Qu Estado en

292

Gesto Estratgica Pblica

Amrica Latina? In: Revista Observatorio Social de Amrica Latina (OSAL).


Buenos Aires: CLACSO, Ao XI, n. 27, abr., 2010.
WAISSBLUTH, M. La Reforma del Estado en Amrica Latina: Gua Abreviada
para Exploradores en la Jungla. Santiago: Programa Latinoamericano de
Gerencia Pblica, 2000.

CAPTULO 8

O crculo vicioso da Gesto


Pblica brasileira

O crculo vicioso da Gesto Pblica brasileira1

mudana na relao de foras polticas em curso no Brasil e em outros


pases da Amrica Latina, explicitada pela eleio de coalizes contrrias ao neoliberalismo, vem gerando novas agendas polticas que tensionam a
interface Estado-sociedade. Essa tenso se transmite para o interior do aparelho de Estado como uma presso sobre os gestores. Para operacionalizar essas
agendas e reduzir o que entendem como uma ineficincia, eles empregam
os instrumentos metodolgico-operacionais disponibilizados pela Reforma
Gerencial provenientes da empresa, causando o crculo vicioso da Gesto
Pblica. Postulando uma sinergia entre mudanas na relao de foras, marco
analtico-conceitual, novos instrumentos metodolgico-operacionais e novos
arranjos institucionais, este trabalho busca contribuir para engendrar um crculo virtuoso que motorize a radicalizao da democracia.

Introduo
Este texto, embora trate do processo de radicalizao da democracia
em curso no Brasil e das suas consequncias em termos de aumento da
1. Este captulo se apoia num contedo anteriormente publicado em DAGNINO, Renato;
CAVALCANTI, Paula Arcoverde. O crculo vicioso da gesto pblica brasileira. Revista
Brasileira de Planejamento e Oramento. Braslia, V. 5, N. 2, p.132-160, 2015.

296

Gesto Estratgica Pblica

tenso sobre a interface Estado-sociedade, fruto do aumento da mobilizao social, de novas demandas e da presso que origina sobre a sua
estrutura, pode servir como referncia a outros pases latino-americanos em que governos eleitos, como uma reao falncia da proposta
neoliberal, vm tentando elaborar polticas pblicas mais aderentes a
este processo.
Ele parte da constatao de que o Estado capitalista2 tende a reproduzir no mbito da sociedade, mediante processos decisrios reiteradamente
enviesados, uma relao de foras polticas estveis que favorecem as elites
poltico-econmicas. Em conjunturas como a atual, em que se altera num
sentido inverso, o tensionamento da interface causado pelas agendas emergentes chega ao ncleo operacionalizador do Estado como uma fora de
presso sobre seus gestores (entendidos como os ocupantes dos cargos de
alto escalo ou de direo dos rgos da administrao direta e indireta do
Poder Executivo. Podem ser funcionrios de carreira ou profissionais recrutados em empresas, universidades ou centros de pesquisa, ou ainda em
sindicatos e organizaes da sociedade civil).
Para fazer frente a esse acrscimo de presso que chega at eles intermediado pelos arranjos e enlaces institucionais que aquele carter enviesado
condiciona, eles buscam aumentar a eficincia de sua ao. Isso feito
empregando Instrumentos Metodolgico-Operacionais (IMOs) de tipo
gerencial provenientes do setor privado.3 Concebidos segundo o Marco
2. Embora ela seja essencial para sua adequada compreenso, no apresentaremos a viso
marxista sobre o Estado capitalista adotada deste trabalho. Remetemos, por isso, a alguns
atores mais prximos ao contexto latino-americano em que nos situamos, como ODonnell
(2010), Oszlak (1981), Thwaytes Rey (2010), Faleiros (2005), Behring e Boschetti (2008)
sintetizados, entre tantos outros trabalhos em Dagnino e Cavalcanti (2013).
3. O emprego de instrumentos de gesto empresarial no ambiente pblico no recente. As
justificativas que os tericos da Administrao do ps-guerra davam para incentiv-lo
eram semelhantes a que levava os economistas neoclssicos a entend-la como passvel
de utilizao para analisar uma casa de famlia ou uma nao e do que apresentam os pesquisadores, polticos e gestores alinhados com a viso gerencialista. Eles afirmavam, por
um lado, que o que estavam produzindo era um enfoque genrico da Administrao. E,
por outro, que havia mais diferenas entre as pequenas e grandes empresas do que entre
organizaes pblicas e privadas (SIMON, SMITHBURG e THOMSON, 1950).

O crculo vicioso da Gesto Pblica brasileira

297

Analtico-conceitual (MAC) da Reforma Gerencial do neoliberalismo4 eles,


por isto, agravam a disfuncionalidade do Estado Herdado em relao
quelas demandas5. Gera-se dessa forma um crculo vicioso que s pode ser
rompido mediante a utilizao de novos instrumentos que devero ser concebidos pelos prprios gestores tendo como referncia um MAC bastante
distinto, correspondente nova relao de foras que est fazendo emergir
o Estado Necessrio.6 (DAGNINO, 2013).
Para mostrar a plausibilidade da existncia dessa sucesso de eventos
cujo eixo so os IMOs empregados pelos gestores na sua atividade quotidiana no mbito do aparelho de Estado e a vigncia da soluo visualizada se
prope um percurso argumentativo associado a uma cadeia sequencial que
4. Entre os autores que indagam a respeito das motivaes da implementao, no mundo
inteiro dessa reforma, alguns, como Kettl (1999), so muito claros ao credit-las ao
desejo das elites de emagrecer o Estado mediante a privatizao, terceirizao, desregulao, reduo de gastos pblicos corte de pessoal etc. Outros, como Common (1998),
referindo-se aos pases perifricos, chamam a ateno para a importncia das presses
exercidas pelas organizaes supranacionais como a OECD, Banco Mundial e megaempresas de consultoria.
5. Proposio que, evidentemente, no aceita pelos que, sobretudo a partir da implementao da Reforma Gerencial no mundo inteiro [...] principalmente na adoo de prticas adotadas primeiramente no setor privado que busquem aumento de eficincia que
o setor pblico se espelha e de inspira em busca da melhoria dos servios prestados. A
adoo de ferramentas de gesto do setor privado no gesto pblica tem demonstrado
der bastante efetivo ao alcance de seus objetivos. (CARNEIRO, 2010, p. 26).
6. Segundo nos consta, o termo Estado Necessrio foi usado pela primeira vez por
Bernardo Kliksberg (1994, p. 4) em 1993 com um sentido bastante distinto. Enquanto
aqui ele colocado como o resultado de aes sobre o Estado Herdado do regime
militar e do neoliberalismo e sua Reforma Gerencial que se desenvolvem no bojo de
um processo de radicalizao da democracia, Kliksberg, na seo do seu trabalho em
que toca o tema, intitulado En torno al Estado Necesario expressa uma preocupao bastante diferente. No pargrafo inicial dessa seo, ele escreve: La discusin en
relacin al Estado ha adquirido un tono altamente ideologizado. Abundan los mitos,
dogmas, clichs, slogans, peticiones de principios, trucos lgicos, sofismas y otros recursos de bajo nivel cientfico. Suelen lanzarse declaraciones tajantes, no respaldadas
con evidencia emprica. En su conjunto el debate es muchas veces de muy precaria
calidad. Neste trabalho como em muitos outros em que trata da Gesto Pblica, ele
expressa sua concordncia com as reformas que, aps o necessrio ajuste estrutural
(leia-se privatizao, desregulao, diminuio da capacidade estatal de Elaborao de
polticas pblicas) estavam sendo promovidas em vrias partes do mundo e que viriam
a ser em seguida implementadas no Brasil.

298

Gesto Estratgica Pblica

corresponde s sees em que se divide o trabalho.


Como a causa primeira do crculo vicioso o tensionamento da interface,
iniciamos com sua caracterizao para, em seguida, mostrar como ele deriva
da emergncia de problemas gerados ou revelados pela mudana na relao de
foras polticas na sociedade. Uma vez que o crculo vicioso tem como agente o
gestor, se explica como essa tenso se propaga como uma presso at ele, levando-o a utilizar, para sanar o que entende como uma ineficincia do aparelho de
Estado, instrumentos metodolgico-operacionais gerencialistas desenvolvidos
pela e para a empresa e que, por isto, tendem a aumentar a probabilidade de que
o Estado Herdado possa resolver aqueles problemas7. Dado que o desfecho
do crculo vicioso depende do emprego de IMOs distintos, a serem pensados a
partir de um MAC coerente com a democratizao em curso8, se esquematiza
seu processo de derivao e se explica, exemplificando com o caso da Reforma
7. O que no significa que essa dificuldade no tenha razes histricas associadas aos
ismos presentes na sociedade brasileira patrimonialismo, mandonismo, clientelismo,
nepotismo etc. (COSTA, 2006) que conferem ao Estado caractersticas que o enviesam
no interesse das elites. Essas caractersticas esto to arraigadas que, ao contrrio do que
muitos esperavam, a contradio entre a mudana na relao de foras e os imperativos
de governabilidade no tem neutralizado suas implicaes sistmicas de resilincia e
histerese. Exerce um papel dificultador o poder decisrio da burocracia em relao aos
demais atores polticos e seus impactos sobre a ordem democrtica que levou hipertrofia do Executivo em relao ao Legislativo, fraqueza da funo governativa dos partidos
polticos e problemtica relao do Estado com os grupos de interesse, tanto no sentido da tentativa de captura dos rgos governamentais pelos grupos privados, quanto
no oposto, de cooptao desses grupos pelos agentes estatais. Tudo isso levando a que a
conduta da coalizo poltica que ocupa o aparelho de Estado (ou mais propriamente o
seu Executivo) relativa s suas funes na democracia representativa, de representar os
interesses diversos presentes na sociedade, e governativa, de determinar ou influenciar
as decises governamentais atravs da formulao de projetos direcionando as polticas
pblicas no se tenha alterado significativamente.
8. Essa nossa avaliao sobre o condicionamento poltico da gesto pblica tambm contraria a viso conservadora desde o ps-guerra majoritria e mais poderosa, tanto no
mbito acadmico quanto entre as gestes mais influentes dos pases capitalistas. O
debate tem na obra de Appleby (1945), com seu sugestivo ttulo Government is diferent,
um marco fundamental. Nela, ele questionava a crena mtica de que a poltica pode ser
mantida parte do trato da coisa pblica. Ao chamar a ateno para a necessidade de
um enfoque especfico, que enfatizava o contexto eminentemente poltico da gesto
pblica, ele pretendia lograr o que at hoje entre ns uma meta: destruir demarcao
autoimposta pela Administrao Pblica entre poltica e administrao.

O crculo vicioso da Gesto Pblica brasileira

299

gerencial, como ele ocorreria no sentido inverso quando animado por outro
projeto poltico. Finalmente, se abordam as dificuldades e possibilidades para
interromper o crculo vicioso destacando a necessidade de formar os gestores
na perspectiva aqui apresentada uma vez que sero eles, mais do que a academia ou os intelectuais, os responsveis pela concepo dos novos IMOs.
Ainda a ttulo de introduo conveniente duas aclaraes.
A primeira o vis analtico com o qual olhamos a relao Estadosociedade e, em particular, a questo da Gesto Pblica.
Na Figura 1, que esquematiza o Estado inserido na sociedade, situamos,
com todos os riscos que uma simplificao dessa natureza envolve, os enfoques analticos que, por diferena ou incluso, nos permitem caracterizar o
que aqui utilizamos.
Figura 1: Vieses dos enfoques sobre a relao Estado-sociedade
cientistas
polticos

cientistas
sociais

ESTADO
analistas de
polticas

administradores
pblicos

Gestores
Interface
Estado-Sociedade

nosso vis

SOCIEDADE
Fonte: elaborao prpria.

No Quadro 1, a seguir, associado figura acima, resumimos as principais


caractersticas desses enfoques (ou das disciplinas ou profisses a eles relacionadas) em termos de sua Preocupao descritivo-explicativa as relaes
entre atores e organizaes e as suas implicaes sobre a sociedade, a inter-

Gesto Estratgica Pblica

300

face Estado-sociedade e sobre o Estado , sua Preocupao normativa os


valores e objetivos buscados e o interesse na explicitao de relaes pouco
visveis e Foco propositivo os loci organizacionais e os propsitos visados.
Esperando que a taxonomia indicada pela figura e pela tabela fique convenientemente esclarecida, destacamos que o enfoque analtico que utilizamos
possui uma preocupao descritivo-explicativa centrada, no nos arranjos
institucionais situados na interface Estado-sociedade9 ou na busca de eficincia dos organismos estatais, e sim na atuao dos gestores encarregados de
operacionalizar e implementar as polticas pblicas. E que, por isso, se preocupa em explicitar o condicionamento dos IMOs que empregam por um
MAC achegado ao Estado Herdado que no permitem o atendimento das
demandas sociais oriundas da atual relao de foras polticas. E que, finalmente, possui como foco propositivo a concepo de IMOs coerentes com a
nova relao de foras e com o MAC do Estado Necessrio.
Quadro 1: Taxinomiados enfoques sobre a relao Estado-sociedade
Preocupao
normativa

Enfoque
analtico

Preocupao descritivo-explicativa

Cientistas sociais

Relaes entre atores sociais (empresrios,


trabalhadores etc.)

Igualdade, justia

Polticas sociais

Cientistas
polticos

Implicaes das assimetrias de poder entre


atores sociais na conformao das relaes
com o Estado

Permeabilidade e
transparncia do Estado,
participao

Mecanismos
institucionais (sociedade
a Estado)

Analistas de
polticas

Implicaes das assimetrias de poder na


elaborao da poltica pblica

Desvelamento de conflitos
latentes e encobertos:
conscientizao e
empoderamento

Mecanismos
institucionais

Administradores
Pblicos

Relaes entre os rgos do Estado

Otimizao da
arquitetura do Estado

Eficincia da mquina
pblica

Nosso enfoque

Implicaes dos IMOs na elaborao das


polticas pblicas

Explicitao do
condicionamento dos
IMOs pelo MAC

Concepo de IMOs
coerentes com a nova
relao de foras

Foco propositivo

(Estado sociedade)

Fonte: elaborao prpria.

9. Vale ressaltar que isso no implica no desconhecimento da importncia desses arranjos


para o avano do processo de democratizao via a reorientao das polticas pblicas.
Evidncias disponveis, como a apresentada, entre outros pesquisadores por Touchton
e Wampler (2013) que analisam o caso do Oramento Participativo so categricas ao
afirmar essa importncia.

O crculo vicioso da Gesto Pblica brasileira

301

A segunda aclarao que nos parece conveniente se refere ao lugar em


que se situa o objeto deste trabalho e o olhar que a ele dirigimos. Se separarmos, ainda que caricatamente, o processo de mudana que estamos analisando em trs nveis (i) o da sociedade e da cambiante relao de foras
polticas, (ii) o da interface Estado-sociedade e dos arranjos institucionais
sujeitos s tenses produzidas pelo primeiro nvel e (iii) o do aparelho de
Estado propriamente dito, onde se situam os gestores cuja atuao se d
atravs do emprego dos IMOs de que dispem possvel assinalar este
ltimo nvel como o que concentra nossa ateno.
Nosso olhar no est endereado s disputas protagonizadas por atores
com distintos projetos polticos que tm lugar no primeiro nvel, alvo da
preocupao da Cincia Poltica, nem s caractersticas do processo decisrio e da Formulao da poltica situados no segundo, que so o objeto
preferencial da Anlise de Polticas. Esse procedimento, vale ressaltar no
descuida, por um lado, dos iluminamentos que esses dois enfoques proporcionam, nosso olhar se dirige para o processo de Operacionalizao
(ver conceituao adiante) e Implementao da poltica levado a cabo
pelos gestores que tem sido, ainda que de forma disciplinarmente mais
delimitada, da Administrao Pblica. E, por outro, do fato de que existe
uma derivao que atravessa esses trs nveis fazendo com que os IMOs
que estes utilizam sejam influenciados pelos processos decisrios e arranjos institucionais situados no primeiro e segundo nveis.
H que ressaltar, por consequncia, que ao contrrio da maior parte
dos trabalhos que tambm abordam a inadequao do Estado brasileiro
ao cenrio da democratizao, cujo exemplo mais pertinente dada a afinidade ideolgica que temos com a postura que os caracteriza so os de
Paula (2010) em torno proposta que se ope da Reforma Gerencial,
que denominam de Reforma Societal. Por isso, o ncleo ou foco propositivo deste trabalho no so os arranjos institucionais situados na interface Estado-sociedade, como os conselhos, fruns, Oramento Participativo
analisados por pesquisadores como Paula (2010). Nosso foco so os IMOs

Gesto Estratgica Pblica

302

que, caso venham a ser concebidos e utilizados pelos gestores podero alavancar aquele cenrio e contribuir para a transio do Estado Herdado
para o Estado Necessrio.

A interface Estado-sociedade
Para situar nossa preocupao com o que estamos denominando crculo
vicioso da Gesto Pblica, um bom ponto de partida parece ser a figura a
seguir, que igualmente esquematiza o Estado inserido na sociedade.
Figura 2: A interface Estado-sociedade numa relao de foras
polticas estvel
Correlao de foras
polticas estvel

Polticas Sociais ou
antieconmicas

Interface
Estado-Sociedade

Polticas Econmicas
ou antissociais

Gestores

ESTADO
SOCIEDADE
Fonte: elaborao prpria.

A interface Estado-sociedade representada mediante uma linha em torno


da qual se condensam, tal como numa garrafa com gua gelada (aparelho
institucional, leis, prdios, pessoas) o vapor dgua (interesses, poderes dos

O crculo vicioso da Gesto Pblica brasileira

303

atores presentes na sociedade) dispersos na atmosfera (empresas, bancos, sindicatos, movimentos sociais, igrejas, mdia) num dia quente e mido, transformando-se em lquido (materializando seus projetos polticos)10.
Na sociedade, embora no estejam representados no diagrama convivem os seus dois atores mais importantes, os trabalhadores e os empresrios, entre os quais existem relaes sociais de produo baseadas na propriedade privada pelos ltimos dos meios de produo e na venda de
fora de trabalho pelos primeiros em troca de um salrio.
Ao longo da interface se representam regies correspondentes a reas
de poltica pblica em que participam (porque querem, em funo dos
seus valores e interesses, e podem, em funo de seus poderes) aqueles dois
atores. Cada um deles tenta atuar, numa dada rea de poltica pblica, fazendo valer sua agenda particular.
As relaes capitalistas conformam, no plano econmico e social, o
regime de acumulao (de capital) e, no plano mais propriamente poltico,
condicionam uma relao de foras polticas assimtrica, embora relativamente estvel, em favor dos empresrios (ou capitalistas).
De fato, no caso brasileiro, mais do que no argentino, por exemplo,
nossa formao histrico-social capitalista engendrou, pelo menos a partir
do golpe militar de 1964, e apesar de seu carter injusto e regressivo, uma
relao de foras polticas relativamente estvel.
No obstante, plausvel imaginar, e isso que representamos graficamente, que essa interface seja um pouco irregular em alguns trechos em
funo do grau de dissenso resultante do antagonismo entre os projetos
polticos das classes trabalhadora e proprietria que se manifesta nas reas
de poltica correspondentes.
As polticas econmicas, assim denominadas porque interessam aos
que detm os poderes siameses econmico e poltico, como se pode
10. Essa metfora foi mencionada pelo professor Bresser-Pereira numa conversa informal
que tive com ele. Segundo me contou, ela citada num artigo de sua autoria ao qual,
entretanto, no consegui ter acesso.

304

Gesto Estratgica Pblica

observar na figura pela linha contnua que as demarca, so mais tranquilas. Elas talvez devessem ser chamadas, dado o dano social que costumam
causar, de antissociais.
J as polticas sociais costumam ser mais disputadas (linha quebrada)
em funo da maior possibilidade de atuao da classe trabalhadora nos
processos decisrios que as originam. Dado que a classe proprietria tende
a consider-las antieconmicas, porque subtraem recursos acumulao
de capital e reforam a excluso, elas poderiam ser assim denominadas. As
polticas sociais de natureza compensatria que no chegam a contrariar
severamente as elites, dada periculosidade do problema que enfrentam
e que sua atrativa relao custo benefcio tambm as favorecem, no esto
representadas na figura.

Mudanas na relao de foras polticas, tensionamento


da interface Estado-sociedade e estresse burocrtico
Aqui apresentamos o contexto em que se manifesta o crculo vicioso da
Gesto Pblica brasileira, retomando nossa preocupao acerca da interface
Estado-sociedade numa situao em que ela agora se encontra submetida a
uma relao de foras polticas que deixou de ser estvel e que configura um
cenrio distinto do tendencial.
A Figura 3 que segue representa uma situao em que a interface Estadosociedade encontra-se perturbada por uma relao de foras polticas que
se encontra em processo de mudana. O que denotado pelo fato de que a
linha que representa deixou de ser regular. A linha quebrada significa que
ela est agora submetida a uma perturbao originada por essa mudana na
relao de foras vigente na sociedade.

O crculo vicioso da Gesto Pblica brasileira

305

Figura 3: A interface Estado-sociedade quando muda a relao de


foras polticas
Mudana na correlao de
foras polticas

TENSO

P RE

SS
O
Gestores

Interface
Estado-Sociedade

SOCIEDADE
Fonte: elaborao prpria.

A mudana na relao de foras (simplificando muito, em benefcio


da brevidade, trabalhadores e empresrios) faz com que se alterem os seus
pesos relativos na formao da Agenda Decisria. Mais do que isso, ela provocar a transformao de conflitos latentes em encobertos e encobertos
em abertos fazendo com que se altere a agenda decisria e as polticas pblicas dela resultante11.
O esquema mostra tambm como, em funo de uma mudana substantiva na relao de foras polticas entre aqueles dois atores, como a que
se vem manifestando em nosso pas, e que origina um tensionamento da
11. Conflitos abertos: entre atores com poder semelhante, que se explicitam no processo decisrio porque entram na agenda decisria. Encobertos: embora percebidos pelos
atores mais fracos, no entram na agenda decisria, mas podem entrar caso se modifique
a correlao de foras. Latentes: no so percebidos pelo ator mais fraco dado que so
obstaculizados por mecanismos ideolgicos controlados pelos atores mais poderosos;
sequer aparecem na agenda particular do ator mais fraco (BACHRACH e BARATZ,
1963 e LUKES, 1980).

Gesto Estratgica Pblica

306

interface Estado-sociedade que se transmite, sob a forma de uma presso,


para o interior do aparelho de Estado, tende a aumentar o estresse dos gestores que nele trabalham.
Figura 4: A interface Estado-sociedade, o dirigente e o gestor
Dirigente
problemas-fim da
interface
Estado-sociedade
operacionalizao
problemas-meio

implementao

gestor

ESTADO
SOCIEDADE
Fonte: elaborao prpria.

Segundo ali indicado, embora seja o confronto reiterado e mutante desses


dois atores o foco gerador da mudana da relao de foras polticas, o ator
principal na produo da fora de tenso que dela resulta o dirigente poltico. Ele atua como uma espcie de correia de transmisso que aproxima da
interface Estado-sociedade essa resultante da mudana na relao de foras
polticas que ocorre na sociedade. ele que interpreta ou decodifica, tomando partido acerca deles, os novos problemas que integram as agendas particulares dos atores. Dessa forma, constri problemas-fim que ele deseja atacar,
que foram alvo de seu compromisso com quem o elegeu, sobre os quais possui
governabilidade, e que sero atacados pelo governo que ele dirige.
Esses problemas-fim vo novamente ser traduzidos, agora com a participao dos gestores em problemas-meio passveis de serem por estes ope-

O crculo vicioso da Gesto Pblica brasileira

307

racionalizados mediante a ao do aparelho de Estado sobre a sua interface


com a sociedade; ou, mais precisamente, visando a materializar os projetos
polticos daqueles dois atores.
A esse respeito, acreditamos que conveniente caracterizar ou identificar um outro momento de Operacionalizao entre os momentos de
Formulao e Implementao que junto com o de Avaliao compem a
trade do processo de Elaborao de polticas12. por ocasio do detalhamento tcnico-operacional das atividades a serem implementadas que os
gestores, com seu crescente poder discricionrio e fazendo uso dos anis
burocrticos (CARDOSO, 1980) em que se envolvem, em conjunto com
os empresrios iro refinar o planejamento por estes inicialmente realizado
mediante os IMOs gerados e disponibilizados numa estrutura do Estado
social e historicamente determinada. Vale salientar, nesse sentido que o que
nos estamos referindo vai alm, por ser mais genrico e abrangente, do que
aquilo denotado pela literatura acerca da noo de burocracia do nvel da
rua13. E que, portanto, um atributo de discricionariedade dessa natureza,
ao invs de uma exceo deveria ser considerado como uma regra no caso
dos gestores que aqui nos interessa, aqueles que, por estarem em contato direto com os dirigentes polticos que definem problemas-fim tero
que decodific-los e operacionaliz-los dentro do aparelho de Estado de
modo a permitir que se d a sua resoluo mediante os arranjos institucionais situados na interface Estado-sociedade.14
12. Diferentemente de outros autores que se referem a fases ou estgios do ciclo da poltica
pblica, ns tomamos emprestado de Matus (1996) a noo de momento para designar
esses processos e adotamos a tipologia sugerida por Ham e Hill (1994) de limit-los a trs.
13. Uma competente reviso acerca do conceito proposto por Lipsky (1980), que por comparao justifica a necessidade da noo de Operacionalizao como um momento do
ciclo de elaborao de polticas, pode ser encontrada em Oliveira (2012).
14. Baseamo-nos aqui em Majone (2011, p. 145) para salientar a importncia dos gestores
na atual conjuntura brasileira. Diz ele: ainda supondo que a formulao em abstrato
da escolha de uma poltica fosse independente do regime em que se insere hiptese
muito problemtica, dado o importante que , em termos polticos, a escolha de prioridades , no h dvida de que a implementao da soluo selecionada depender em
grande medida das estratgias e respostas dos diferentes atores implicados com ela.

308

Gesto Estratgica Pblica

A tenso que resulta de uma agenda decisria que se altera em funo


de uma ao de governo que se orienta de modo semelhante ao da mudana
na relao de foras polticas ser obviamente maior do que no caso em que
esta ao vise manuteno do status quo. Em consequncia, em conjunturas de confluncia, em que a mudana j levou vitria de uma coalizo
poltica que a representa, e que os dirigentes no iro atuar como filtros ou
amortecedores, a presso sobre o gestor tender a ser maior15.
Assim, a Operacionalizao de uma poltica pblica formulada quando
ocorre uma situao dessa natureza exigir do gestor um esforo redobrado. Principalmente, quando a estrutura de Estado social se manifestar
como resistente ou resiliente e se opuser mudana e ao governamental.
Nessa situao, tudo se passa como se o gestor estivesse pressionado pela
mudana na relao de foras que atua na interface e pela ao do dirigente
que se encontra governando, e imprensado entre arranjos institucionais obsoletos e IMOs inadequados16.
A tenso, produzida pela mudana na relao de foras, que passa a
operar sobre o Estado possui caractersticas qualitativas e quantitativas
que variam ao longo da interface Estado-sociedade, tal como mostrado na
Figura 2: a linha que a representa ser especialmente quebrada nas regies
referentes s polticas pblicas em que maior o grau de dissenso entre eles.
Como assinalamos, a tenso se propaga para o interior do Estado como
uma presso que atua sobre as diferentes partes de sua estrutura. Embora
15. Autorizando essa formulao e questionando a perspectiva normativa que segue
vendo a formulao das polticas como um assunto puramente tcnico, Majone (2011,
p. 144) observa que ser pouco provvel que uma vez que se concebe e recomenda uma
poltica para melhorar o bem-estar social, esta se implementar tal como foi formulada
e se produziro os efeitos desejados.
16. Charles Schultze (1977), no final de 1970, j alertava para a dificuldade envolvida na
implementao de polticas orientadas a uma inflexo das prticas de governo no sentido progressista. Segundo ele, ela estaria associada, no apenas mudana que essas polticas demandavam das atitudes, crenas e incentivos de milhes de pessoas e milhares
de empresas e rgos governamentais, mas tambm ao fato de que os gestores teriam
que lidar com assuntos tecnologicamente complexos cada vez mais imbricados com as
expectativas dos cidados sobre o futuro.

O crculo vicioso da Gesto Pblica brasileira

309

essa presso que atua para dentro, sobre a estrutura do Estado, possa gerar
uma reao, para fora sobre a interface Estado-sociedade e alterar a relao de foras, isto no ser agora abordado. O que se quer ressaltar que a
presso faz com que o Estado responda a ela adaptando-se ou, quando h
resistncia, contrapondo-se.
inclusive por no aceitarmos a ideia irrealista e ultrapassada de que
a burocracia o ator que implementa a poltica, enquanto que os polticos
(ou dirigentes) so os que a formulam (PETERS, 1981), que consideramos
conveniente enfatizar que Operacionalizao da tomada da deciso
realizada pelos gestores. E por isso que dizemos que essa mudana, que se
traduz numa tenso sobre a interface, se alastra para dentro da estrutura do
Estado como uma fora de presso que atua sobre o gestor afetando o modo
como a Operacionalizao ser efetivada.
Para melhor entender como opera essa fora conveniente caracterizar
a forma como tendem a atuar os gestores numa conjuntura como a atual.
O fato de encontrarem-se envolvidos com a elaborao de polticas de natureza distinta das usuais, dado que visando a atender demandas at ento
obscurecidas por uma relao de foras que, embora injusta, se manteve
estvel por um tempo suficientemente longo para conformar um Estado de
mal-estar dos mais excludentes, demanda uma anlise que est para ser
feita. De qualquer modo, e correndo o risco da obviedade, nos atrevemos a
avanar alguns palpites.
O principal deles que os gestores vo desempenhar um papel bem
mais importante que o usual na operacionalizao da agenda decisria ou
na implementao das polticas cuja mudana ir ensejar17. Por mais poder
17. Inspiramo-nos em Claus Offe para enunciar essa temerria colocao. Segundo ele:
bem possvel que o desnvel entre o modo de operao interno e as exigncias funcionais impostas do exterior administrao do Estado no se deva estrutura de uma
burocracia retrgrada, e sim estrutura de um meio socioeconmico que (...) fixa a administrao estatal em certo modo de operao... bvio que um desnvel desse gnero
entre o esquema normativo da administrao e as exigncias funcionais externas no
poderia ser superado atravs de uma reforma administrativa, mas somente atravs de
uma reforma daquelas estruturas do meio que provocam a contradio entre estrutura

310

Gesto Estratgica Pblica

que ela como estamento possa vir ter no Estado capitalista contemporneo,
como ressaltam as vises corporativistas e neocorporativistas, nunca ser
superior ao da classe dominante ao longo do processo decisrio. Por outro,
como corretamente apontam as contribuies que tratam do burocrata
do nvel da rua, ela pode ter muita discricionariedade e, portanto, poder,
em processos de implementao de polticas de natureza incremental e top
down, ou quando no h interesse dos atores mais poderosos em completar o ciclo da poltica pblica mediante uma detalhada explicitao da poltica no momento da Formulao. E isso no pouco: por mais detalhada
que seja a poltica resultante do processo decisrio sempre existiro zonas
difusas onde o gestor que participa, ainda que com pouco poder de deciso, do processo decisrio, mas j bem conhecedor do assunto, pode atuar
na operacionalizao da agenda decisria ou na implementao da poltica
pblica de modo significativo.
Assim, embora os gestores possuam relativamente pouco poder no
processo decisrio, eles participam como atores centrais do processo de
operacionalizao da agenda decisria, no momento de implementao da
poltica.
Fica claro ento o papel preponderante que tendem a desempenhar os
gestores na atual conjuntura no que respeita ao funcionamento da estrutura
do Estado; tanto no sentido de que so eles que recebem aquela presso que
desencadeia a sua alterao quanto pelo fato de que so eles que tm que
resolv-la sob a influncia dos trs compromissos do gestor (o republicano, com a cidadania e o ideolgico)18. Os quais podem fazer uma sensvel
administrativa e capacidade de desempenho (OFFE, 1994, p. 219).
18. Realisticamente, e levando em conta o fenmeno global inquestionvel da politizao
da burocracia e da burocratizao da poltica, temos chamado a ateno para o fato de
que o gestor deve ter presente que tender a atuar sempre em funo de trs compromissos. O republicano que o leva a colaborar para que o programa do dirigente poltico
eleito seja implementado; com a cidadania, dado quem paga o seu salrio , sobretudo
e paradoxalmente, a maioria que trabalha e pobre; o ideolgico, uma vez que seria
irrealista supor que o gestor assuma uma posio de neutralidade que dilua sua viso de
mundo, sua formao profissional etc.

O crculo vicioso da Gesto Pblica brasileira

311

diferena no trnsito do Estado Herdado para o Estado Necessrio que


a atual conjuntura tende a ensejar (DAGNINO, 2009).

A instalao do crculo vicioso da Gesto Pblica


Por considerar que no h espao neste trabalho para caracterizar
em detalhe o contexto brasileiro e latino-americano da relao Estadosociedade em que se d o crculo vicioso remetemos o leitor a autores como
ODonnell (2010), Oszlak (1998), Thwaytes Rey (2010), Paula (2010),
Waissbluth (2000) que, fundamentados na literatura produzida nos pases
avanados, analisam o rescaldo que nos deixou a avalanche neoliberal e a
suas receitas gerencias baseadas nos modismos da New Public Management
(Nova Gesto Pblica ou NPG) e da Governance (Governana)19.
Para operacionalizar o resultado do processo decisrio, sobretudo em
situaes que tendero a ser cada vez mais frequentes na atual conjuntura
em que a relao de foras tende a fazer com que ele no se complete no momento de Formulao da poltica20, o gestor obrigado a procurar algum
que sirva na caixa de ferramentas que as sucessivas ondas de IMOs foram
19. Acreditamos que essa adjetivao modismos , embora forte, se justifica qualquer que seja a preferncia do leitor por uma das trs interpretaes sobre a Reforma
Gerencial. Segundo uma viso intermediria entre apologtica e a que a considera patrocinada pelo neoliberalismo, tendo seu ensaio geral levado a cabo logo aps o golpe
no Chile e tendo sido mais tarde codificadas como NGP (CHAU, 1997), ela teria sua
origem na percepo, tanto da direita (Tatcher e Reagan) quanto da esquerda (partido
trabalhista neozelands) de que a forma como funcionava o governo deveria ser, qualquer que fosse a orientao poltico-ideolgica do governo de turno, alterada (PETERS,
2003). A necessidade de aumentar a eficincia econmica no estilo empresarial fez com
que o governo passasse de provedor de bens e servios pblicos para contratante ou
patrocinador estreitando suas parcerias com empresas e ONGs. Cidados passam a
ser clientes com necessidades diferenciadas, agncias passam a orientar-se pelos interesses dos gestores de alto nvel e no pelos dirigentes polticos, e a Governana passa
a substituir a autonomia dos governantes e a ser entendida como a nica maneira de
fazer com que as empresas participem da elaborao das polticas com algum tipo de
condicionamento.
20. O que caracterstico de processos de Formulao de tipo incremental, por oposio
aos de tipo racional (DAGNINO, 2002).

312

Gesto Estratgica Pblica

disseminando no seu mbito de trabalho medida que, principalmente, se


consolidavam as vertentes da NGP e da Governana.21 a partir deles que
ele visualiza, percebe, analisa e opera sobre a realidade, que chegar a ele
sempre como uma imagem distorcida da realidade (se que possvel assumir que ela exista de fato, univocamente) que o espectro que eles iluminam
lhe proporciona22.
O paradoxo da situao que enfrenta o gestor que essa caixa de ferramentas foi gerada no bojo de uma relao de foras polticas, de uma
relao Estado-sociedade e de um arranjo institucional que reflete uma trajetria e uma situao pretrita (Estado Herdado). E que, obvio, distinta daquela que tende a ser alcanada (Estado Necessrio) com o aprofundamento do processo de democratizao e, quando mais no seja, do curso
dos acontecimentos, quando demandas associadas, em ltima instncia, a
agendas at ento submergidas em funo de controles coercitivos explcitos (conflitos encobertos) ou implcitos, oriundos de manipulao ideolgica (conflitos latentes), que emergem (conflitos abertos) como resultado da
mudana na relao de foras polticas.
Entre as anlises que tratam o que denominamos crculo vicioso, destacamos, pela contribuio que a expresso que emprega (sofrimento organizacional), a abordagem que faz Marco Aurlio Nogueira em seu exce21. Essas ondas em que a teoria, que deveria explicar o porqu proceder de uma dada maneira, era codificada ad hoc e por isto vinha muito atrs da prtica que apontava o que
devia ser feito, o que se difundia no eram ideias, racionalizaes, propostas cientificamente construdas e sim receitas, prticas (best practices avaliadas e codificadas segundo critrios de eficincia privada) e check lists a serem seguidas (ou emuladas, quando j testadas
e aprovadas) pelas agncias de governo mediante processos de benchmarking orientados
a aumentar sua competitividade (leia-se competio entre elas) (PETERS, 2003).
22. De fato, Com a radicalizao da concorrncia e a maior velocidade da sociedade da
informao, de se imaginar que os ciclos saudveis das organizaes sejam cada vez
mais curtos. Muito provavelmente, esse quadro funciona como um aditivo para a proliferao meio catica de modas gerenciais sucessivas (qualidade total, reengenharia,
valorizao do cliente, equipes multifuncionais, empreendedorismo). Dada a atual hegemonia das posies market oriented, fcil imaginar como tudo isso no permaneceu
represado no universo empresarial e encontrou generosa receptividade no setor pblico.
(NOGUEIRA, 2011, p. 215).

O crculo vicioso da Gesto Pblica brasileira

313

lente livro Um Estado para a Sociedade Civil. Referindo-se aos rgos que
compem o Estado, ele escreve:
As organizaes, assim, sofrem por se ressentirem da ausncia
relativa de centros indutores e de vetores consistentes que lhe deem
direcionamento. Evoluem meio fora de controle ou meio artificialmente, como sistemas vazios de densidade comunicativa ou,
para falar com Habermas, de mundos-da-vida ativos, capazes de
produzir consensos interpretativos, solidariedade e formas espontneas de coordenao. Os centros dirigentes esto formalmente
presentes, mas operam de modo pouco efetivo, no se legitimam
com facilidade e produzem escassos efeitos organizacionais. Conseguem, digamos assim, disseminam ordens administrativas e comandos de autoridade, mas no criam vnculos ativos de vontade
coletiva. Dominam, mas no se mostram capazes de dirigir. (NOGUEIRA, 2011, p. 208)

Traduzindo essa passagem para a linguagem que estamos usando, podemos dizer que o sofrimento organizacional se deve a que os gestores
esto sofrendo a presso a que nos referimos ao verem acumular-se sobre
sua mesa de trabalho demandas adicionais e de natureza distinta daquelas
com que estavam acostumados e sabiam atender.
Lanando mo do continuum descritivo-explicativo-normativo que caracteriza os momentos da Anlise de Polticas (HAM e HILL, 1994) podemos
dizer que a noo de sofrimento organizacional abrange os dois primeiros
momentos, enquanto que nossa anlise, ao identificar o que seria um crculo vicioso da Gesto Pblica, d passagem ao momento normativo em que
a sinergia entre mudanas na relao de foras, marco analtico-conceitual,
novos instrumentos metodolgico-operacionais e novos arranjos institucionais, engendraria o crculo virtuoso da radicalizao da democracia. Sempre e
quando, e neste sentido avanando no terreno normativo, seja possvel supor
que os gestores sejam capazes de demarcar uma trajetria de transformao
ao interior do aparelho de Estado rumo ao Estado Necessrio.

314

Gesto Estratgica Pblica

Com relao s novas demandas que pressionam os gestores, h que


ressaltar, por um lado, que a maior parte deles as percebe, no como um fenmeno poltico e sim como um mero fato administrativo. Como uma cobrana de carter tcnico por maior eficincia da sua ao administrativa.
Seu estresse, causado por problemas e demandas que se avolumam sem que
eles consigam resolver, equivocadamente visualizado por eles como um
dficit de eficincia da mquina estatal (OSBORNE e GAEBLER, 1994).
Mesmo os que entendam a presso sofrida como derivada do carter eminentemente poltico daquela tenso23 consideram que ela, de qualquer modo,
lhes est exigindo maior eficcia e efetividade das polticas pblicas. E consideram, em consequncia, que lhes cabe busc-las pela via do emprego de
IMOs que julgam capazes de atender ao seu objetivo enquanto gestores24.
Como em outras situaes em que um estresse ou sofrimento leva a
comportamentos reflexos de natureza automtica, os gestores vo buscar,
na prateleira do gerencialismo, os IMOs que julgam serem capazes de
preencher aquele dficit. De fato, o momentum que adquiriu a Reforma
Gerencial do governo neoliberal faz com que os IMOs empregados para
atacar os novos problemas so os propostos por esta reforma ou outros que,
como estes, provm do ambiente privado.
Em consequncia, os IMOs que passam a ser aplicados para a gesto
das polticas sociais e tambm das econmicas no resolvem as demandas
que lhes so endereadas. No que se refere s polticas econmicas, sua inadequao se deve a que mantm seu vis orientado a satisfazer acriticamente as agendas cuidadosa e competentemente planejadas pelas empresas
23. Eles se do conta de que a gesto por [...] no captar esse processo e reitera prticas
consagradas, produz-se um desajuste, uma falta de sintonia entre gesto e vida, entre
administrao e cotidiano. O sofrimento, assim, expressa o desencontro entre uma racionalidade instrumental instituda na cpula diretiva e a multiplicidade de lgicas e de
racionalidades que vigoram na organizao como um todo (NOGUEIRA, 2011, p. 212).
24. Essa situao, de acordo com Nogueira (2011, p. 212) [...] traduz claramente a ausncia de um mtodo de gesto que assimile a complexidade organizacional e que saiba
lidar com os novos dados da vida, da sociedade da informao: direitos, democracia,
participao, velocidade, mltiplas racionalidades, movimentao, individualidades
exacerbadas.

O crculo vicioso da Gesto Pblica brasileira

315

(DAGNINO e CAVALCANTI, 2013). No caso das polticas sociais, devido


s caractersticas inslitas das novas demandas que passam a pertencer
agenda decisria e pressionar sua ao administrativa. E ao fato de que so
incapazes de dialogar com os novos arranjos instrucionais criados na interface em funo da nova relao de foras polticas.
Assim, dado que ao contrrio do esperado esses instrumentos tendem
a diminuir a capacidade do Estado de satisfazer as crescentes demandas
sociais, instala-se o crculo vicioso da Gesto Pblica brasileira.
Pare encerrar este ponto, convm assinalar que no Brasil, como em
outros pases latino-americanos, existe um risco de que o crculo vicioso se
prolongue a ponto de debilitar o apoio poltico que receberam os governos
interessados na democratizao, reforar os setores que a ele se opem e,
inclusive, a ameaar a governabilidade.
Em primeiro lugar, porque sua condio perifrica faz com que o processo de mudana na correlao de foras polticas, que se manifesta sempre, em
qualquer sociedade, como uma efervescncia que invariavelmente afeta aos
gestores25, tende a perturb-los ainda mais num contexto como o nosso.26
25. Como assinala Diamant (1962, p. 87), Naquelas sociedades em que existem poucos
conflitos, a burocracia baseada na habilidade e na experincia vai funcionar muito bem.
Onde os acordos so frgeis ou existe uma carncia dos mesmos ela inevitavelmente se
v arrastada para o conflito.
26.Baseamo-nos aqui em autores como Campello de Souza (1976) e Loureiro, Olivieri e
Martes (2010) para ilustrar a importncia que teria essa efervescncia sobre os gestores
brasileiros e as suas relaes com o Estado e sociedade. Entre tantos que a tm analisado
eles abordam ali a instigante ideia de que, no Brasil, o aparato burocrtico desempenha
papel decisivo no funcionamento do sistema poltico. Ao reduzir os partidos polticos
sua funo representativa, de representar os interesses diversos presentes na sociedade,
em detrimento da governativa, de determinar ou influenciar as decises governamentais
atravs da formulao de projetos direcionando as polticas pblicas, os gestores constituem a base material para o exerccio da funo governativa. No apenas para a formulao e execuo das polticas pblicas (como em qualquer Estado contemporneo), mas
tambm porque seus cargos so usados como moeda de troca para garantir apoio do
Congresso ao governo. Mais do que isso: incapazes de exercer suas funes governativas,
e restringindo-se funo representativa, os partidos teriam se limitado defesa de interesses particularistas, de curto prazo ou de clientelas, preocupados apenas em retribuir
apoios e garantir seu poder.

316

Gesto Estratgica Pblica

Em segundo, porque o fato de nunca terem tido um Estado de bem-estar, sobretudo os que foram palco de regimes militares autoritrios, fez com
que o impacto do iderio neoliberal fosse especialmente severo.27 Em terceiro lugar, porque h muito poucas experincias bem-sucedidas de mudana
social, realizadas pela via eleitoral, dentro da legalidade da caracterstica do
Estado Herdado (capitalista) e com a profundidade que o status de regio
mais desigual do mundo que ostenta a Amrica Latina. Cabe lembrar, nesse
sentido, que aquelas que se assemelham ao que hoje se coloca como possibilidade, a do Brasil e a do Chile nos perodos imediatamente anteriores
aos golpes militares de 1964 e 1973, levaram a situaes especialmente traumticas em termos da relao Estado-sociedade. Em quarto lugar, e para
fazer a lista mais curta do que seria necessrio, porque esses governos so
fruto de coalizes que ocupam o Executivo de Estados em que os poderes
Legislativo e Judicirio permanecem politicamente conservadores e pases
em que o poder econmico e poltico sempre estiveram e continuam estando extremamente concentrados.

Instrumentos metodolgico-operacionais
e marcos analtico-conceituais
Depois de caracterizar os condicionantes e do modo como se forma o
crculo vicioso da gesto pblica brasileira, e antes tratar dos IMOs capazes
de romper o crculo vicioso, o que ser feito na prxima seo, conveniente indicar como se originam esses instrumentos. Em outras palavras, como
27. A esse respeito, vale lembrar que no so apenas autores latino-americano, como Oszlak
(1998), Paula (2005), Thwaytes Rey (2010), Pardo (2011), que apontam as implicaes
mais severas que teriam tido a aplicao das receitas da Nova Gesto Pblica e da
Governana nos pases perifricos. Entre os analistas dos pases de capitalismo avanado
(daqui para frente, simplesmente, pases avanados), vale a pena lembrar Lynch (2011),
quando compara a implementao da Nova Gesto Pblica nos EUA e no Mxico e
Minogue (1998) quando afirma que os modelos gerencialistas que tanto atraram as
elites dos pases avanados so menos apropriados para responder aos desafios que enfrentam os pases perifricos.

O crculo vicioso da Gesto Pblica brasileira

317

atuam os marcos analtico-conceituais vigentes num determinado contexto sociopoltico condicionando de forma em geral sutil e incremental, mas
poderosa, o estabelecimento dos instrumentos que levam ao seu fortalecimento e naturalizao.
Isso por que, para empreender o caminho de volta intencionado, que
nos deve levar, num primeiro momento e no plano meramente cognitivo (e
terico) em que se situa este trabalho, do MAC para os IMOs do Estado
Necessrio, preciso entender como se deu o caminho de ida. preciso
caracterizar (ou modelizar) heuristicamente o processo de constituio do
MAC e dos IMOs por ele, metaforicamente e em favor da brevidade, gerado,
que constituem o Estado Herdado. Em particular, preciso analisar como
o neoliberalismo e a Reforma Gerencial que substituram o Keynesianismo
e o Estado de bem-estar, alteraram, mais do que, genericamente, a conformao do Estado capitalista, especificamente, os IMOs que, na atual conjuntura, os gestores necessitam e sero obrigados a conceber para colocar-se altura e alavancar o aprofundamento da democracia.
Mas o conhecimento acerca do caminho de ida no suficiente para
projetar o caminho de volta. Como bem coloca o enfoque sistmico (ou o
pensamento complexo) enfatizando noes como as de propriedades emergentes, resilincia, histereses etc., esse ltimo muito dificilmente passar
pelos mesmos pontos e situaes que fizeram parte do primeiro. Dizer que a
histria no anda para trs implica, neste caso, entender que no sensato
esperar que a nova relao de foras polticas engendre na interface Estadosociedade outros arranjos institucionais e induza no mbito do aparelho de
Estado outros IMOs com ela coerentes.
Nosso esforo de modelizao evidenciou que relativamente escassa na literatura sobre Gesto (ou Administrao) Pblica a meno a algo
que se parea a essa relao de condicionamento retroalimentado existente
entre MAC e IMOs. No que respeita aos autores conservadores, no surpreende que seja assim. Tal como ocorre em outras reas das cincias sociais
e humanas onde o pensamento conservador naturaliza a tal forma o capi-

318

Gesto Estratgica Pblica

talismo e suas manifestaes polticas, sociais, econmicas, institucionais


e cognitivas a ponto de tornar impertinente qualquer questionamento da
neutralidade do MAC que adotam, seria desnecessrio indagar a respeito
dos IMOS que, na nossa viso, dele derivam. As publicaes de tipo acadmico que tratam o tema com esse vis no levam em conta que a escolha dos instrumentos a serem empregados para atingir os objetivos visados
pelas polticas podem ter implicaes polticas e, inclusive, distorcer estes
objetivos28. Ao contrrio, por terem sido produzidos por autores alinhados
com as vertentes da NGP e da Governana que desembocam no gerencialismo elas no veem nenhum problema em que IMOs concebidos pela empresa seja utilizados para a gesto pblica.29
Mas at mesmo enfoques como o da Anlise de Polticas, que junto com
outros autores consideramos menos conservadores (DAGNINO, 2002 e
2013, CAVALCANTI, 2012), esse questionamento no muito frequente.30
28. Uma exceo, provavelmente no por acaso, recente Valotti e Turrini (2013, p. 41),
quando estabelecem a diferena do que denominam reformas institucionais e gerenciais. Segundo eles, as primeiras visam a uma melhoria global do quadro legal, a
redefinio das responsabilidades dos diferentes nveis de governo, a reformulao do
sistema de relaes no interior do setor pblico, a qualificao dos rgos pblicos, a regulamentao sobre os mercados. J as reformas gerenciais se concentram em melhorar
a eficincia e eficcia no interior das burocracias e nas formas e ferramentas necessrias
para implementar as reformas institucionais (grifo nosso).
29. A principal referncia no campo, publicado em 2001 com o ttulo de Manual de
Instrumentos de Poltica (Handbook of Policy Instruments) e que foi republicado no ano
seguinte com o ttulo mais fidedigno de As ferramentas do Governo: um Guia para a
Governana (The Tools of Government: A Guide to the New Governance), se autoafirma
candidamente na sua Introduo, em consonncia com a noo de Governana, como
portador de um marco de referncia que enfatiza a natureza colaborativa dos esforos
modernos para satisfazer necessidades humanas, o largamente difundido uso de ferramentas para a ao que incorporam as complexas redes de atores pblicos e privados,
e a resultante necessidade de um estilo diferente de Gesto Pblica, e um tipo diferente
de setor pblico, enfatizando a colaborao e a capacitao em vez da hierarquia e o
controle (p. 7).
30. Como exemplo, podemos citar um dos manuais sobre Anlise de Polticas mais usados
nos EUA A Primer of Policy Analysis nele Stokey e Zeckhauser (1978) expressam que
a maior parte do contedo deste livro pode ser aplicado a uma sociedade socialista, capitalista ou de empresas mistas, a uma democracia ou a uma ditadura, ou seja, a qualquer
situao em que devam ser tomadas decises relacionadas s polticas pblicas.

O crculo vicioso da Gesto Pblica brasileira

319

Entre os autores latino-americanos que contriburam criticamente para


pensar a rea de Administrao, foi provavelmente Mauricio Tragtemberg,
em seu livro Burocracia e Ideologia (1974), o intelectual brasileiro que mais
claramente enunciou a relao a que estamos aqui nos referindo.31
Tendo por base essas contribuies e feitas aquelas constataes, nosso
esforo de modelizao envolveu fixar algumas ideias. A primeira a de
que, ao contrrio daqueles que utilizam a expresso mquina do Estado,
consideramos que seu funcionamento no pode ser assimilado ao de um
sistema mecnico. E que ele pode ser mais bem descrito por uma metfora
baseada numa noo biolgica, de um ser vivo. O que nos leva a referirmo-nos a ele, provocativamente, como a ameba do Estado. Ao contrrio
do que ocorre com uma mquina, que quando dela retirarmos uma pea
se detm, o Estado se assemelha a um organismo vivo. Ele se adapta s
condies a que submetido, cicatriza, regenera-se, sofre mutaes; enfim,
permanece vivo enquanto pelo menos uma de suas funes vitais seguir
funcionando (OSZLAK, 1981).
Outra ideia til para prosseguir com o desvelamento da relao de condicionamento retroalimentado existente entre o MAC do capitalismo e os
IMOs que ele engendrou (que, em conjunto, constituem os elementos centrais do Estado Herdado) vale relembrar outra frase de efeito: O Estado
de hoje a agenda decisria resolvida de ontem. Ou seja, a sucessiva resoluo reiteradamente enviesada de agendas decisrias resultantes de relaes
assimtricas entre foras antagnicas vai conformado, ao longo do tempo, o
31. A esse respeito, na sistematizao que apresenta de sua obra, Ana Paula Paes de Paula
(2008, p.100), ao enunciar as duas premissas que orientam a sua anlise crtica, deixa entrever sua percepo acerca dessa relao de condicionamento retroalimentado. So elas:
(1) as teorias administrativas so produto das formaes socioeconmicas de um determinado contexto histrico, de modo que so extremamente dinmicas na sua potencialidade de se adaptar s demandas do modelo de acumulao capitalista e regulao social
vigentes; (2) as teorias administrativas expressam-se de duas maneiras: idelogicamente, ao se manifestarem como ideias desistoricizadas ideologicamente, ao se manifestarem
como ideias desistoricizadas que recorrem a disfarces mais ou menos conscientes para
esconder a verdadeira natureza da situao; operacionalmente, ao constiturem prticas,
tcnicas e intervenes consistentes com essas ideias(p.100).

320

Gesto Estratgica Pblica

Estado capitalista. O que, por outra parte, explicita claramente o seu carter
incremental, por oposio ao de racional. De fato, a irracionalidade do capitalismo e no um projeto cientificamente elaborado o que gera, por um
lado, o organograma (interno) do aparelho do Estado capitalista. E, por
outro, a conformao dos arranjos institucionais atravs dos quais, na interface com a sociedade, ele recebe as demandas dos atores e emite os sinais e
as disposies e ordens que visam implementar as agendas governamentais.
Uma ltima ideia que vale a pena reforar a de que a distribuio e
densidade das instituies estatais num dado momento histrico e socialmente determinado, a morfologia do Estado, e das decises (e no decises)
que nele tm lugar, dele emanam e com ele se confundem, caracterizada
pela necessidade de responder s crises e s questes levantadas pela sociedade com suas contradies e divises e evoluo da relao de foras
entre os atores sociais at aquele momento.
com base nessas ideias que a sinergia e a quantidade, diversidade
e complexidade das interaes e iteraes que caracterizam o processo
coorganizado e sistmico que imaginamos pautar a relao de
condicionamento retroalimentado existente entre MAC e IMOs, que ela
aqui temerariamente sistematizada. A Figura que segue foi produzida,
ento, devido a um imperativo aclaratrio inarredvel determinado pelo
nosso objetivo de auxiliar o processo de concepo de novos IMOs.
o que nos referimos h pouco como o caminho de ida que
desembocou no Estado Herdado a imagem que usamos para ilustrar
esse condicionamento. Esse caminho se inicia pelos interesses e valores
dominantes numa dada sociedade (ou do ator dominante nesta sociedade),
apresentado no bloco situado no canto superior esquerdo, e segue de acordo
com os sentidos arbitrados das setas que vai relacionando-o com os demais
blocos do diagrama. Na horizontal, eles condicionam a viso de mundo
(ou a ideologia, vale a redundncia) predominante (ou hegemnica) e a
concepo de como deve ser (e funcionar) o Estado.
Agora, na vertical, se chama a ateno para a ideia de que a viso de

O crculo vicioso da Gesto Pblica brasileira

321

mundo conformada atravs da srie de instncias e mecanismos que compem a superestrutura poltico-ideolgica da sociedade, que vo desde a
escola at a mdia, um elemento central para a composio do MAC que
ir engendrar o conjunto de IMOs coerente com a cadeia de elementos citados. Ainda na vertical, o esquema mostra como uma dada concepo ideologicamente ancorada do Estado atua no processo de formao do Estado
atravs da sucessiva resoluo das agendas decisrias.
Figura 5: O condicionamento retroalimentado entre o marco
analtico-conceitual (MAC) e os instrumentos metodolgicooperacional (IMOs)
interesses e
valores

viso de mundo

concepo de
Estado

polticas
pblicas

MAC

formao do
Estado

enlaces e
arranjos

IMO

Fonte: elaborao prpria.

Os IMOs, para a direita do diagrama, contribuem mediante a sua reiterada utilizao, para a formao do Estado e, para a esquerda, numa relao
de dupla causalidade, engendram os arranjos institucionais que, situando-se na interface Estado-sociedade, o colocam em ao. Ao corporificar o
Estado e conferir-lhe materialidade, consistncia e consequncia, eles so
vitais para o funcionamento normal dos processos decisrios e para a
Elaborao das polticas pblicas. As quais, finalmente, inaugurando uma
nova rodada do ciclo esquematizado, fortalece o carter dominante dos
interesses e valores existentes numa dada sociedade.

322

Gesto Estratgica Pblica

Percorrer num plano cognitivo o caminho de volta, aquele que partindo dos interesses e valores que a nova correlao de foras polticas sanciona e a radicalizao da democracia vem ratificando gera o componente do
MAC que tem a ver diretamente com o Estado e a Gesto Pblica, o que
permitir a concepo dos IMOs do Estado Necessrio que promovero a
sua materializao a partir da desconstruo do Estado Herdado.32

Rompendo o crculo vicioso


Como j avanado anteriormente, o rompimento do crculo vicioso depende da concepo de um conjunto de IMOs alternativo quele que foi
sendo incrementalmente formado ao longo de uma complexa trajetria,
politicamente condicionada, de uma estrutura (sistema) tambm complexa
e tambm em contnuo movimento. Para tanto, necessrio analisar as dificuldades em que nos encontramos no pas concernente a essa concepo
e discusso sobre o MAC que, no plano cognitivo, precisa ser feita com
anterioridade.
Partimos da constatao de um paradoxo tipificado pelo fato de que, ao
contrrio do esperado, at mesmo os gestores conscientes da necessidade de
ajustar o aparelho de Estado nova relao de foras, o emprego dos IMOs
32. grande o nmero de artigos, apostilas, livros e manuais que apresentam esses
IMOs. Entre eles, o produzido por Carneiro (2010), contm uma grande variedade
deles: Balance Score Card, Gerenciamento e Benefcios, Reengenharia, SWOT, Project
Management Office, Portfolio Management, Choque tico, Estratgia Organizacional,
Gerenciamento de Projetos, Choque de Gesto, Redesenho de Processos, Maturity
Transformation Iniciative, Gerenciamento de Comunicao, Sistema Integrado de
Gerenciamento de Projetos, Mecanismos de Sobreposio de Fiscalizao, Sistema
Integrado de Monitoramento de Projetos, Project Management Maturity Model. Mas a
meno que fazemos a ele mais pela sugestiva foto de um canivete suo que traz em
sua capa e que sugere uma analogia com o percurso dos IMOs que ele simboliza. Como
se sabe, ele foi produzido para que os soldados dessa nacionalidade, usando suas vrias
lminas e ferramentas multipropsito, pudessem se virar em qualquer situao da vida
militar. Pelas suas qualidades, ele passou a ser usado por pescadores, caadores etc.: pessoas que, sem serem militares, estavam envolvidas com atividades civis, que o demandavam para praticar seus hobbies. Finalmente, encaixado num bonito estojo de couro
pendurado na cinta de homens dinmicos ele virou um smbolo de status.

O crculo vicioso da Gesto Pblica brasileira

323

gerenciais no percebido como lesivo para sua capacidade de satisfazer as


crescentes demandas sociais.
Mesmo os gestores cuja somatria de vetores imaginrios que representassem cada um dos seus compromissos apontasse para um estilo de desenvolvimento coerente com ela, no costumam perceber ao utilizar os IMOs
disseminados pela Reforma Gerencial esto detonando o crculo vicioso.33
At nos casos em que esses gestores so expostos crtica desses IMOs
que apontam o fato de que por terem sido trazidos das empresas, cujo
sucesso depende do controle dos seus empregados e de sua capacidade de
competir e provocar o insucesso de outras empresas, e que por isto tendem
a agravar a disfuncionalidade do aparelho do Estado para lidar com as demandas que pressionam a interface Estado-sociedade, e que eles consideram legtimas, essa inadequao no claramente compreendida34.
A relativamente escassa capacidade de perceber que, ao tratar rgos
pblicos como unidades independentes e competitivas, os IMOs geren33. Nogueira (2011, p. 14) parece estar se referindo a esta situao quando afirma que [...]
bem mais plausvel admitir que, no mundo dos negcios, onde impera a concorrncia
e preponderam a incerteza, a instabilidade e a presso, a integrao organizacional resulta da colocao em prtica de modalidades unilaterais de autoridade tcnica e direo.
um taylorismo meio dissimulado, mas de algum modo uma prova da vitalidade das
ideias de Taylor. Se a questo o mximo de eficincia e de produtividade, bem melhor
apostar na gesto cientfica e no sistema do que nas pessoas. A gesto participativa
funciona apenas como retrica para sinalizar uma expectativa de mudana. Na prtica,
o que vigora a preocupao em otimizar a produo. A satisfao pessoal e a sade
organizacional ficam, nesse caso, estabelecidas em bases precrias, sujeitas a oscilaes
e turbulncias, mal conseguindo neutralizar o mal-estar cotidiano que, nascido no ambiente externo, acaba por ser amplificado pelo contexto interno das organizaes (o nosso
grifo deve-se inteno de enfatizar a percepo de que o autor tenderia a concordar
com a ideia do crculo vicioso).
34. Sobressaem na discusso sobre o tema ideias de senso comum divulgadas na maioria
manuais de Gesto Pblica alinhados com a perspectiva gerencialista, de que as diferenas como as relativas ao tamanho das organizaes pblicas e privadas, ao modelo de
hierarquia e forma de contratao dos seus empregados, busca do lucro privado por
oposio ao benefcio pblico etc., sem a considerao dos aspectos polticos (referentes
politics, mas tambm policy), como em Agranoff e McGuire (2003), poderiam ser
sanadas caso se submetesse os IMOs empresariais simples procedimentos tais como os
recomendados por Echevarra e Mendoza (1999), de aplicao direta, adaptao criativa ou reconceitualizao.

324

Gesto Estratgica Pblica

cialistas causam disfunes internas, agravam o insulamento e terminam


por diminuir a eficcia e efetividade do Estado, , ainda que no justificvel,
compreensvel. A Reforma Gerencial, que no entender de seus partidrios
era uma imposio do contexto da globalizao, da crise fiscal do Estado,
e da modernidade, foi virtualmente decretada sem muitas explicaes pela
charmosa avalanche ideolgica do neoliberalismo em ascenso35. Ela foi
acolhida como uma soluo para a crise fiscal e para a inoperncia do Estado
at mesmo para importantes personagens polticas da esquerda mundial.
Surpreende, quando olhada retrospectivamente, a facilidade como os IMOs
gerencialistas foram aceitos, at mesmo pelos pesquisadores que se dedicavam Administrao Pblica nos pases de capitalismo avanado, praticamente sem contestao, de modo irrefletido e teoricamente precrio 36.
35. recorrente nas manifestaes dos gestores a aluso colocao historicamente questionvel e um tanto irrealista e contra ftica, mas insistentemente repetida pelos que
se alinham com a viso que denominamos acima de apologtica, de que como aponta
(CARNEIRO, 2010, p. 26) No h que se confundir administrao gerencial com neoliberalismo cuja proposta o estado mnimo. O termo neoliberalismo e suas implicaes
polticas ou econmicas assunto ... que no cabe no escopo de preocupaes de quem
se interessa por Gesto Pblica como se esta no envolvesse inerentemente questes
polticas e econmica... Citando Pollit (2007) a NPM no uma doutrina poltica neoliberal e menos ainda neoconservadora. Suas razes intelectuais so mais diversas e
certamente a sua adoo tem ocorrido em vrios pases de centro ou centro-esquerda,
como tambm em regimes de direita ou centro-direita. O propsito principal deste livro
contextualizar as prticas de gesto modernas da administrao pblica, independentemente de ideologias, bandeiras, legendas ou posicionamentos polticos ou econmicos. A neutralidade poltica da gesto deve ser destacada: qualquer governo pode e deve
lanar mo de prticas modernas de gesto para conceber, desenvolver e implementar o
seu plano de governo. (CARNEIRO, 2010, pp. 26-27)
36. Numa das publicaes recentes mais interessantes em lngua portuguesa sobre a Reforma
do Estado, Christopher Pollitt (2013), um de seus mais entusiastas e renomados especialistas, em mais uma avaliao sobre a sua trajetria, expressa um juzo bastante crtico em
relao aos resultados esperados das reformas implementadas nos pases avanados. Na
mesma direo vai outro personagem importante Bernardo Kliksberg desse cenrio.
Em artigo publicado no El Diario em 3 de Abril de 2012 com o ttulo de El Estado necesario (o mesmo termo que ele havia inaugurado num trabalho de 1993), que se inicia com a
frase: O melhor juiz das teorias a realidade.A Amrica Latina foi o teste de laboratrio
de uma operao macia de certos setores da sociedade para remover o estado na dcada
de 1980 e 1990. Com uma argumentao muito diferente, ele mostra as implicaes, mais
do que negativas perversas provocadas pelo ajuste e a Reforma Gerencial que ele ento

O crculo vicioso da Gesto Pblica brasileira

325

Para alcanar esse charme, foram introduzidos no ambiente da Gesto


Pblica termos na lngua que representavam o novo paradigma tido como
exitoso, como governance, ownership, responsiveness, delivery, accountability,
empowerment37. O que ajudou a disfarar o seu carter neoliberal de desmonte das polticas sociais e da privatizao a preo vil das empresas estatais.
No pano de fundo do paradoxo que estamos assistindo sobressai, como
condicionante genrico, o momentum que ganhou a Reforma Gerencial na
orientao das prticas governamentais. E, em especial, no processo que
realimenta a adoo e aplicao dos IMOs provenientes do mundo empresarial, e que foram chancelados tanto pela vertente da Nova Gesto
Pblica quanto pela da Governana deslocando os que eram ento usados
no mbito governamental.
Tambm explica (e refora) esse paradoxo o fato de que os governos
que, tendo sido eleitos como uma reao s polticas neoliberais em vrios
pases latino-americanos h mais de uma dcada, expressam a nova relao de foras, no tm-se mostrado capazes de proporcionar um conjunto
de instrumentos alternativo quele originado na empresa privada, trazido
para a esfera pblica por intermdio dessas vertentes, e disseminado pela
reiterada soluo de agendas decisrias enviesadas pelo interesse das elites.
As coalizes polticas que originaram esses governos no tm conseguido enunciar um MAC que, coerente com os valores e interesses que integram seu projeto poltico e suas prioridades de governo, necessrio para
apoiava. Manifestao semelhante tem sido feita em entrevistas pelo o ex-ministro BresserPereira, codificador e implementador da Reforma Gerencial brasileira.
37. Referindo-se a essa inteno em legitimar a reforma que estava sendo implantada
atravs do emprego de palavras em ingls, num bem humorado e at irreverente artigo,
Oscar Oszlak (1998, p.04) chama a ateno para o fato de que Permanentemente, las
culturas incorporan (y desechan, por desuso) trminos que aluden a actores, procesos
u objetos de conocimiento fsicos, sociales, simblicos, virtuales cuya descripcin o
conceptualizacin parecen ser mejor expresados por esos nuevos trminos. Pero para
que stos adquieran verdadera entidad, es preciso que tengan una contrapartida real, o
sea, que puedan ser reconocidos a travs de descripciones, relaciones o conductas vinculables de algn modo con la experiencia personal. Cuando ello no ocurre, debe apelarse
a complejas locuciones para traducir conceptos forneos que, por oposicin, describen
estados de situacin deseables aunque no evidentes en las conductas autctonas.

326

Gesto Estratgica Pblica

produzir o novo conjunto de IMOs requerido para a Elaborao das polticas aderentes ao seu projeto poltico.
Nesse sentido, cabe destacar que a explicao desse fenmeno se encontra
mais alm das tendncias sintetizadas nas legtimas expresses cunhadas por
Jos Luis Fiori (2006), de esquerda neoliberal ou por Boaventura de Souza
Santos (2008), de evangelizao neoliberal. H que busc-la no fato de a
gerao de polticos e intelectuais de esquerda, hoje nos governos latino-americanos, ter-se formado numa tradio cujo entendimento do socialismo pelo
qual lutavam numa sociedade onde as fronteiras de classe estariam desaparecendo e, portanto, a coero j no era necessria, no haveria porque existir
Estado. Uma vez que, passado o estgio da ditadura do proletariado, em que
os mecanismos coercitivos da institucionalidade burguesa seriam usados em
seu favor e contra a classe dominante, o Estado capitalista seria desmontado
e iria desaparecer, no havia porque empregar o escasso tempo e energia que
precisavam ser usados para preparar o enfrentamento que desencadearia o
processo revolucionrio formando os quadros da esquerda para oper-lo.
dessa maneira que nos parece sensato interpretar (e explicar), por um
lado, o dito at certo ponto veraz e compreensvel de que a esquerda no tem
competncia para operar a mquina do Estado. E, por outro, o paradoxo que
se constata no mbito de militantes que se encontram em posies de governo. Isto , o fato de no compreenderem que o carter de classe, no neutro,
do Estado que ocupam obstaculiza aes e polticas que eles desejam elaborar.
E que aquilo que se lhes apresenta como um emaranhado de impedimentos
oriundos de uma estrutura estatal ou de um marco legal obsoletos ou retrgrados que precisam ser reformados , na verdade, o que ODonnell (1981)
descreve como sendo o mapa do Estado capitalista, conformado pelas cicatrizes que deixam as costuras que a classe dominante vai fazendo no tecido
social para impedir que ele se abra e se evidenciem as contradies entre ela
e as classes subalternas.
O novo conjunto de IMOs necessrio para alavancar o trnsito do
Estado Herdado para o Estado Necessrio tender a ser concebido

O crculo vicioso da Gesto Pblica brasileira

327

mediante trs procedimentos orientados a atuar sobre trs conjuntos


de instrumentos atualmente existentes. O primeiro conjunto o proposto pela Reforma Gerencial e, de uma forma geral, utilizado pelas
empresas de onde foram importados por serem considerados pelos seus
idealizadores como capazes de dotar o Estado da eficincia que segundo
eles caracteriza a atividade empresarial. E o procedimento seria de uma
adaptao, claro que seletiva, nova realidade e ao novo estilo de desenvolvimento buscado.
Sobre esse assunto interessante destacar um outro aspecto daquele paradoxo. Ele se manifesta ao longo da experincia que temos tido quando,
em espaos acadmicos junto a gestores simpticos proposta do Estado
Necessrio, abordamos a inadequao dos IMOs gerenciais. Sua primeira
reao rebater nossa argumentao crtica apontando a necessidade de
sua adaptao ao novo contexto e insistir que no seria sensato jogar a
criana com a gua do banho. E, isso, importante frisar, quando frente
pergunta acerca de quais IMOs concebidos especificamente para viabilizar
aquela proposta eles conhecem, a resposta : nenhum. Mesmo quando, em
paralelo crtica, estamos praticando com eles alguns IMOs alternativos e
mostrando outros que poderiam ser objeto de processos de formao anlogos38, a preocupao central desses gestores continua sendo de que praticamente a nica sada a da adaptao.
38. Ao longo da experincia que temos tido no mbito do Programa de Gesto Estratgica
Pblica da Unicamp fomos desenvolvendo, ensinado e praticando IMOs de natureza bastante variada que buscam ir preenchendo, de modo incremental, as demandas
mais urgentes ou evidentes por melhoria que apresenta o Estado Herdado. Entre
eles, esto: Metodologia de Modelizao, Metodologia de Diagnstico de Situaes,
Metodologia de Planejamento de Situaes, Negociao e Administrao de Conflitos,
Planejamento, Organizao e Gesto Do Oramento Pblico, Gesto de Contratos e
de Convnios, Liderana e Formao de Equipes, Gabinete Do Dirigente, Polticas
Pblicas de Proteo Social, Gerenciamento de Crises No Setor Pblico, Comunicao
Institucional e Avaliao Da Ao Governamental, Formao e Aperfeioamento de
Chefias de Unidades de Servio, Captao de Recursos, Elaborao de Projetos, Gesto
de Convnios, Metodologia de Anlise de Polticas Pblicas, Metodologia de Elaborao
e Avaliao de Projetos.

328

Gesto Estratgica Pblica

O segundo conjunto se refere aos instrumentos que vm sendo utilizados (ou experimentados) nas quase trs dcadas que transcorreram desde
o trmino da ditadura nas trs esferas de governo, no Brasil e tambm em
outros pases onde se est tentando avanar na direo da democracia participativa visando a atender as novas demandas sociais associadas ao processo de democratizao. Nesse caso, ao invs de uma adequao necessrio
um procedimento de sistematizao orientado a resgatar esses instrumentos do terreno tcito e faz-los ingressar no terreno codificado de maneira
a torn-los passveis de incorporao ao arsenal utilizado pelos gestores.
O terceiro conjunto formado pelos instrumentos que foram concebidos
por vrias instituies nacionais e supranacionais, sobretudo na Amrica
Latina, como o Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin econmica y social (ILPES), Faculdade Latino-Americana de Cincias Sociais
(FLACSO), Comisin Econmica para Amrica Latina(CEPAL), organizao Pan Americana da Sade (OPAS), em alguns casos na contracorrente
do arbtrio de governos militares ou de governos populistas, principalmente no campo das polticas sociais como as de sade pblica. Nesse caso, o
procedimento seria de atualizao buscando, como nos casos anteriores, a
constituio do novo pacote de IMOs.
Para pensar em quais seriam os atores que poderiam participar desses
processos de adaptao, sistematizao e atualizao, de modo a alterar o
crculo vicioso, conveniente tomar como referncia o caminho de ida;
ou seja, a maneira como os IMOs em utilizao no Estado costumam ser
elaborados no mbito privado. Esse processo se assemelha codificao
de ideias que, sendo difundidas num determinado ambiente, do origem
a algo (em geral um documento) que funda uma corrente de pensamento ou estabelece uma cultura. Ele ocorre, tipicamente, mediante a atuao
de profissionais universitrios da rea de Administrao de Empresas que
atravs de suas atividades de docncia, pesquisa e consultoria, em geral em
conjunto com seus estudantes, observam os procedimentos de gesto que
ocorrem nas empresas, colecionam as melhores prticas, e transformam o

O crculo vicioso da Gesto Pblica brasileira

329

conhecimento tcito que ali est emergindo em conhecimento codificado.


Sistematizados em artigos cientficos, textos didticos, livros e, finalmente,
em manuais, eles passam a ser utilizados no prprio mbito empresarial.
dessa forma que, em conjunto, claro, com a formao de profissionais
em cursos de graduao e ps-graduao, que as instituies universitrias,
dentro e fora do espao que costumam ocupar, colaboram para a melhoria
do desempenho empresarial.
Retomando o que foi comentado como a situao precria da capacitao de gestores pblicos, vamos nos referir aos tempos do neoliberalismo.
Naquela poca, a prdica de que os instrumentos de administrao de empresas eram os que deveriam ser adotados no mbito do Estado, uma vez
que eram elas que com sua eficincia deveriam servir de exemplo, levou
vrias universidades pblicas a tomar uma deciso adaptativa racional: extinguir seus cursos de Administrao Pblica.
Essa deciso, apesar da mudana na relao de foras que vem ocorrendo ao longo da ltima dcada, no foi alterada. O panorama que se observa
no pas no que respeita Administrao Pblica desolador. Aqui, segundo
Nunes (em Loureiro e outros (2010)), existem cerca de 700 mil estudantes
matriculados nos quase 3200 cursos de Administrao de Empresas. Neles
se formam anualmente 100 mil novos profissionais; o que representa o maior
contingente de formandos de nosso ensino superior. Em Administrao
Pblica, existem 71 cursos, onde esto inscritos 4.000 estudantes. Desses,
apenas 1.500 esto nos 11 cursos mantidos pelas nossas 100 universidades
pblicas (que, como se sabe so as que apresentam um nvel de ensino adequado). Neles se formam apenas 170 profissionais por ano.
Uma pesquisa qualitativa a respeito do que hoje se ensina nos cursos
brasileiros de Administrao Pblica teria que considerar, por um lado,
que na maior parte dos casos eles tratam o assunto como uma rea
de concentrao escolhida pelo estudante em cursos orientados para
Administrao de Empresas. Neles, depois de cursar quatro ou seis semestres dos oito que compem o curso, de disciplinas de Teoria da

330

Gesto Estratgica Pblica

Administrao e de Administrao Geral que pouco diferem daquelas


de Administrao de Empresas, eles optam por Administrao Pblica.
Por outro lado, caberia uma anlise crtica, como fazem autores dos pases
avanados39 e brasileiros40 sobre a forma como se esto apresentando os
contedos de Administrao Pblica.
Para concluir e resumir, conveniente ressaltar dois pontos relacionados situao apresentada. O primeiro, mais evidente, tem a ver com o
pequeno nmero de profissionais capacitados em Administrao Pblica
nas universidades e Escolas de Governo que poderiam, no interior do aparelho do Estado, impulsionar a renovao do conjunto de IMOs no sentido
de adequ-los atual relao de foras polticas e condio em que se
encontra a interface Estado-sociedade. O segundo ponto tem a ver com a
escassa capacidade (e, talvez se possa dizer, vontade) existente na universidade brasileira, ao contrrio do que ocorre no campo da Administrao de
Empresas, para realizar aquele processo de coleta, codificao e sistematizao do conhecimento que est emergindo da experincia de gesto pblica
em curso no pas nos seus trs nveis de governo.
Isto posto, no h como evitar a recomendao de que as coalizes polticas de Esquerda que ocupam pores do Estado nos vrios nveis de
governo se mobilizem para formar gestores (ou quadros) tecnopolticos
utilizando para tanto, da mesma forma como sempre fez e continua fazen39. Entre eles, vale citar a Thoenig (2011, p.189) na crtica aguda e sistemtica em seu
artigo A atualizao da Administrao e as Polticas Pblicas, onde aponta que os trabalhos so em essncia descritivos e teoricamente instveis, assemelhando-se mais a estudos prticos ou relatrios de consultoria. Examinam problemas antigos e ignoram os
temas inexplorados. No produzem muito conhecimento novo nem informao rigorosa ou teorias slidas.
40. Paes de Paula (2010, p. 169) assim se expressa a esse respeito: [...] o ensino da
Administrao vem enfrentando uma crise de identidade, pois pactua com a padronizao promovida pelo movimento gerencialista e distancia-se da formao de administradores ticos e responsveis. E segue dizendo que a prtica e o ensino da Administrao
Pblica veem seguindo os mesmos parmetros utilizados para a formao de gerentes de empresas. De modo anlogo, Thoenig (2011, p.189), ressalta que as escolas de
Administrao Pblica teriam sua qualidade aferida a partir de critrios formulados
para a avaliao dos curtos de Administrao de Empresas.

O crculo vicioso da Gesto Pblica brasileira

331

do a Direita, os mecanismos como as Escolas de Governo de que fala a


Constituio de 1988 e as mal-chamadas Universidades Corporativas que
vm sendo criadas, inclusive, no mbito de secretarias de estados brasileiros.
Finalmente, preciso ressaltar que so os gestores, independentemente
de sentirem-se ou no capacitados para tanto, os atores que devero providenciar sobre la marcha e lembrando Antonio Machado (Caminante no
hay caminho, se hace camino al andar), com a urgncia que a sociedade
est exigindo, os IMOs alternativos que so o foco deste trabalho.

Referncias
AGRANOFF, R. e MCGUIRE, M. Collaborative Public Management: New
Strategies for Local Governments. Washington, D.C.: Georgetown University
Press, 2003.
APPLEBY. P. Government is Different. Big Democracy. Alfred A. Knopf:
New York, 1945.
BACHRACH, P. e BARATZ, M. S. Two faces of power. American Political
Science Review, 56, 1962.
BEHRING, E. R.; BOSCHETTI, I. Poltica Social: fundamentos e histria.
So Paulo: Cortez, 2008.
CARDOSO, Fernando Henrique. Autoritarismo e Democratizao. Rio de
Janeiro: Paz e Terra, 1975.
CARNEIRO, M. F. S. Gesto Pblica: o papel do planejamento estratgico,
gerenciamento de portflio, programas e projetos e dos escritrios de projetos na modernizao da gesto pblica. Rio de Janeiro: Brasport, 2010.
CHAUI, M. Neoliberalismo e Universidade. Conferencia proferida na
abertura do seminrio A construo democrtica em questo em 22
de abril de 1997, Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas
(FFLCH-USP.). Disponvel em: www.pt.scrib.com/doc/16627324/
neoliberalismo-e-universidade-Marilena-Chaui.

332

Gesto Estratgica Pblica

COMMON, R. The new public management and policy transfer: the role
of international organizations.
In: MINOGUE, Martin; POLIDANO,
Charles; Hulme, David (Eds.). Beyond the New Public Management: changing ideas and practices in governance. Cheltenham: Edward Elgar, 1998.
COSTA, F.L. Condicionantes da reforma do Estado no Brasil. In: MARTINS,
P. e PERANTI, O. P. (Orgs). Estado e Gesto Pblica: Vises do Brasil
Contemporneo. So Paulo: FGV, 2006.
CAVALCANTI, P. A. Anlise de polticas pblicas: o estudo do Estado em
ao. Salvador: Eduneb, 2012.
DAGNINO, R. Gesto estratgica da inovao: metodologias para anlise e
elaborao. Taubat, SP: Cabral Universitria, 2002.
DAGNINO, R. Planejamento Estratgico Governamental. Florianpolis:
Universidade Federal de Santa Catarina, 2009.
DAGNINO, R. (Org.) Tecnologia social: ferramenta para construir outra sociedade. Campinas: Komedi, 2011.
DAGNINO, R. A capacitao de gestores pblicos: uma aproximao ao
problema sob a tica da administrao poltica. In: Revista Brasileira de
Administrao Poltica. Escola de Administrao da Universidade Federal
da Bahia. V. 6, 1 de abril de 2013.
DAGNINO, R.; CAVALCANTI, P. A. Planejamento governamental e democratizao, 2013. (Mimeo.)
DIAMANT, A. The Bureaucratic model: Max Weber Rejected, Rediscovered,
Reformed. Michigan: University of Michigan, 1962.
ECHEVARRA, K. e MENDOZA, X. La especicidad de la Gestin Pblica:
El concepto de managment pblico. In: LOSADA, Carlos i Marrodn De
burcratas a gerentes? Las ciencias de la gestin aplicadas a la administracin
del Estado. Washington D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo, 1999.
FALEIROS, V. de P. A poltica social do estado capitalista: as funes da previdncia e assistncia sociais. So Paulo: Cortez, 1995.

O crculo vicioso da Gesto Pblica brasileira

333

FIORI, J.L. Olhando para a esquerda. Economia Poltica Internacional:


Anlise Estratgica, n. 9 jul./dez. 2006.
HAM, C. e HILL, M. The policy process in the modern capitalist state.
Londres, 1993.
KETTL, Donald F. The global revolution: reforming government-sector
management. In: BRESSER PEREIRA; Carlos Luiz e SPINK, Peter (Eds.).
Reforming the state: managerial public administration in Latin America.
Boulder, Co: Lynne Rienner, 1999.
KLIKSBERG, B. El Estado necesario. El Diario 3 de Abril de 2012. Disponvel
em: www.eldia.com.ar/.
KLIKSBERG, B. El rediseo del Estado para el desarrollo socioeconmico
y el cambio: Una agenda estratgica para la discusin. Revista del CLAD
Reforma y Democracia. n. 2 (Jul. 1994). Caracas.
LIPSKY, M. Street-level bureaucracy: dilemmas of the individual in public
services. Nova York: Russel Sage Foundation, 1980.
LOUREIRO, M. R; ABRUCIO, F.L. R. S. (Orgs.) Burocracia e poltica no
Brasil: desafios para a ordem democrtica. Rio de Janeiro: FGV, 2010.
LOUREIRO, M.R.; OLIVIERI, C.; MARTES, A.C.B. Burocratas, partidos e grupos de interesse: o debate sobre poltica e burocracia no brasil.
In: LOUREIRO, M. R; ABRUCIO, F.L. R. S.(Orgs.) Burocracia e poltica no
Brasil: desafios para a ordem democrtica. Rio de Janeiro: FGV, 2010.
LYNN Jr., L. E. Reforma a la gestin pblica: tendencias y perspectivas. In:
PARDO, Maria del C. De la administracin publica a la gobernanza (Comp.).
Mexico: Del Colgio de Mexico, Centro de Estudios Internacionales, 2011.
LYNN Jr., L. E. The new public management as an international phenomenon: A skeptical view. International public management journal. V.1, n. 1,
1996.p.107-123.
LUKES, S. O poder: uma viso radical. Trad. Vamireh Chacon. Braslia:
Editora da Universidade de Braslia, 1980.

334

Gesto Estratgica Pblica

MAJONE, Giandomenico. La credibilidad de las polticas: por qu es importante y cmo logralas. In: PARDO, M. del C. De la administracin publica a
la gobernanza. (Comp.). Mexico: Del Colgio de Mexico, Centro de Estudios
Internacionales, 2011.
MATUS, C. Poltica, planificao e governo. Braslia: IPEA, 1996.
MINOGUE, M. Changing the state: Concepts and practice in the reforms
of the public sector. In: MINOGUE, Martin; POLIDANO, Charles; Hulme,
David (Eds.). Beyond the New Public Management: changing ideas and
practices in governance. Cheltenham: Edward Elgar, 1998.
ODONNELL, G. Anotaes para uma teoria do Estado. Revista de Cultura
e Sociedade. So Paulo. n. 3, nov./jan. 1981. p.71-93.
ODONNELL. G. Democracia, agencia e estado: teoria com inteno comparativa. So Paulo: Paz e Terra, 2011.
OFFE, C. Problemas estruturais do Estado capitalista: Rio de Janeiro: Tempo
Brasileiro, 1994.
OLIVEIRA, A. Burocratas da linha de frente: executores e fazedores das
polticas pblicas. Rev. Adm. Pblica. 2012, vol. 46, n. 6, p. 1551-1573.
OSBORNE, D. e GAEBLER, T. Reinventando o governo. Braslia: MH
Comunicao, 1994.
OSZLAK, O. El estado irresponsable: conceptos forneos y conductas autctonas. Revista Aportes. Ao 5, n. 11, Buenos Aires, 1998.
OSZLAK, O. Estado y sociedad: nuevas reglas de juego? Reforma y
Democracia, CLAD, n. 9, Oct.1997: Caracas.
PAULA, A. P. P. de. Administrao Pblica Brasileira Entre o Gerencialismo
e a Gesto Social. RAE-Revista de Administrao de Empresas, v. 45, n. 1,
jan-mar, 2005.
PAULA, A. P. P. Teoria Crtica nas Organizaes. Col. Debates Em
Administrao Paulo. Thomson, 2008.
PAULA, A. P. P. Por uma nova gesto pblica: limites e potencialidades da

O crculo vicioso da Gesto Pblica brasileira

335

experincia contempornea. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 2010.


PARDO, M. del C. De la administracin publica a la gobernanza (Comp.).
Mexico: Del Colgio de Mexico, Centro de Estudios Internacionales, 2011.
PETERS, B. G. The Changing Nature of Public Administration: From Easy
Answers to Hard Questions. Vieoji Politika ir Administravimas, 2003. n.
5. pp. 7-20.
PETERS, B. G. The politics of policy instruments. In: SALAMON, L. M.
Handbook of Policy Instruments. Oxford: Oxford University Press, 2001.
POLLITT, C. What do we know about public management reform? Concepts,
models and some approximate guidelines. In: Para uma reforma abrangente
da organizao e gesto do sector pblico: Towards a Comprehensive Reform
of Public Governance. Banco de Portugal, Conselho de Finanas Pblicas e
Fundao Calouste Gulbenkian, 2013.
SALAMON, L. M. Handbook of Policy Instruments. Oxford: Oxford
University Press, 2001.
SCHULTZE, C. The public use of private interest. Brookings Institution:
Washington, 1977.
SIMON, H.; SMITHBURG, D.; THOMSON, V. Public Administration.
Alfred A. Knopf: New York. 1950.
SOUSA SANTOS, B. de. O impensvel aconteceu. Disponvel em: www.
cartamaior.com.br/templates/colunaMostrar.cfm?coluna_id=3981.(2008).
SPINK, P. Possibilities and political imperatives: seventy years of administrative reform in Latin America. In: BRESSER PEREIRA; Carlos Luiz e
SPINK, Peter (Eds.). Reforming the state: managerial public administration
in Latin America. Boulder, Co: Lynne Rienner, 1999.
STOKEY, E.; ZECKHAUSER, R. A Primer of Policy Analysis. New York:
W.W. Norton, 1978.
THOENIG, Jean-Claude. La actualizacin del conocimiento en el campo
de la administracion y las polticas pblicas. In: PARDO, Maria del C. De la

336

Gesto Estratgica Pblica

administracin publica a la gobernanza. (Comp.). Mexico: Del Colgio de


Mexico, Centro de Estudios Internacionales, 2011.
TOUCHTON, M. e WAMPLER, B. Improving Social Well-Being Through
New Democratic Institutions. Comparative Political Studies. 46 (12)
Dezembro, 2013.
TRAGTEMBERG, M. Burocracia e Ideologia. So Paulo: tica, 1974.
VALOTTI, G.e TURRINI, A. Reforming the public sector: how to make
the difference.In: In: Para uma reforma abrangente da organizao e gesto
do sector pblico: Towards a Comprehensive Reform of Public Governance.
Banco de Portugal, Conselho de Finanas Pblicas e Fundao Calouste
Gulbenkian, 2013.
WAISSBLUTH, M. La Reforma del Estado en Amrica Latina: Gua Abreviada
para Exploradores en la Jungla. Santiago: Programa Latinoamericano de
Gerencia Pblica, 2000.

CAPTULO 9

Sobre a inovao no servio pblico

Sobre a inovao no servio pblico1


Percurso argumentativo deste texto
Para desenvolver o nosso assunto Inovao no Servio Pblico
me pareceu conveniente comear esquartejando-o. Isto , precisando, mediante um procedimento de desconstruo, o que eu entendo (ou, como
costumam dizer os professores, deve ser entendido) como inovao no
servio pblico.
Por isso, sua segunda seo, logo depois desta, de Introduo, trata do
conceito de inovao. Por ter se tornado polissmico, e como outros abordados neste texto, ideologicamente polmico, ele exige que se aponte como
foi formulado e ainda hoje entendido no contexto acadmico das Teorias
de Inovao ou, mais precisamente, da Economia de Inovao, que um
campo prximo ao da Gesto Pblica onde estamos situados.
Seguindo esse procedimento, a terceira seo apresenta o que eu entendo
(ou o que deve ser entendido aqui) como servio pblico. Isto , um mbito
pblico que abarca o aparelho de Estado brasileiro atual (com destaque para o
1. Este captulo foi preparado por Renato Dagnino para servir como um texto de apoio
didtico num curso de ensino a distncia oferecido por uma Escola de Governo municipal. Seu contedo e seu ttulo, encomendados pelos seus organizadores, obrigou a
uma digresso derivada da experincia do autor acerca da anlise de polticas de cincia,
tecnologia e inovao.

340

Gesto Estratgica Pblica

seu elemento humano, a burocracia) e sua interface com a sociedade (ou com
os atores sociais que a compem). Aproximando-me ao que acima indiquei
como o objetivo desta Unidade apontar para a adoo de novas prticas, no
mbito do Estado brasileiro e dos movimentos sociais portadores dos valores
propostos no Curso, eu apresento uma taxonomia (Gesto Pblica, Gesto
Governamental e Gesto Social) e uma cadeia de derivao causal (que do
marco analtico-conceitual para os instrumentos metodolgico-operacionais
balizam as prticas empregadas no mbito pblico).
As duas ltimas sees seguem perseguindo esse objetivo; agora por
oposio. Na quarta, me refiro forma como a noo de Inovao no servio pblico foi materializada no pas at meados da dcada passada dando
origem a um Estado Herdado2. O qual, por estar inserido numa sociedade
submetida a uma relao de foras em transformao, se v pressionado
por demandas inditas dando lugar ao crculo vicioso da Gesto Pblica.
Causado por uma inadequao dos instrumentos metodolgico-operacionais decorrentes de inovaes de orgware introduzidas nas empresas e contrabandeados pelo neoliberalismo para o mbito pblico, ele o desafio
que esta Unidade pretende enfrentar.
A quinta seo O Estado Necessrio e seus instrumentos metodolgico-operacionais trata desse desafio. Ali mostro como alguns instrumentos metodolgico-operacionais desenvolvidos e praticados nos Cursos de
Gesto Estratgica Pblica da Unicamp podem alavancar o trnsito j em
curso do Estado Herdado para o Estado Necessrio.

O conceito de inovao
Desde o incio do capitalismo, qualquer conhecimento novo (inveno)
para servir sociedade deve passar necessariamente pela produo de mer2. Em muitos casos, expresses entre aspas como esta referem-se a conceitos que tenho utilizado em outras contribuies sobre os temas da Gesto Pblica e da Poltica Cientfica
e Tecnolgica. Elas podem ser googleadas pelo leitor interessado.

Sobre a inovao no servio pblico

341

cadorias, ocorrida na empresa que contrata empregados, e pelo mercado,


onde elas so vendidas materializando o lucro. Uma imagem muito simples
sobre o capitalismo o associa a um conjunto de duas bombas funcionando
de modo invertido.
A primeira bomba, da produo, concentra a renda, uma vez que a mercadoria fora de trabalho comprada pelos proprietrios dos meios de produo por um valor (salrio) bem menor do que o das mercadorias que a
tornam possvel. A extrao de mais-valia3 garantida pelo arranjo societrio do Estado capitalista e a manuteno de um exrcito industrial de
reserva assegura o lucro do empresrio proporcionado pela inovao.
Na segunda bomba, da distribuio de renda, o elemento central no
a empresa, mas o Estado. ele que, mediante o saldo positivo da equao
imposto menos subsdios produo nas empresas, gasta em sade, educao etc. gerando a competitividade sistmica que permite aos trabalhadores viabilizarem incrementos de produtividade do processo de trabalho. Os
quais garantem o lucro diferencial do inovador, primeiro, e das demais,
depois, gerando crescimento e, se as duas bombas funcionarem como previsto, o desenvolvimento econmico.

A Economia da Inovao e as duas frentes


de batalha do empresrio
possvel entender o processo que vai da inveno inovao, prosseguindo com essa interpretao resumida e simplificada, dizendo que na
guerra da inovao o empresrio luta em duas frentes de batalha.
Na primeira, observando o processo de trabalho e, sobretudo no incio da
implantao das formas capitalistas de produo, via a expropriao do conhe3. Tambm podem ser googleadas pelo leitor interessado expresses como esta, que
referem-se a conceitos atinentes a interpretaes tericas subjacentes ao que se est
expondo, mas que em favor da brevidade no so aqui apresentadas. por essas duas
mesmas razes que em ambos os casos, e por extenso em todo o texto, foram omitidas
quaisquer referncias bibliogrficas.

342

Gesto Estratgica Pblica

cimento do trabalhador direto, ocorre ao empresrio uma inveno. Sua aplicao produo, quando vivel, permite que ele, na frente interna, em que seus
adversrios so seus trabalhadores, desencadeie um aumento na produtividade do trabalho, a extrao de mais-valia relativa e, assim, o seu lucro.
Ganha a batalha na frente interna, o empresrio inovador, se quiser,
pode aproveitar seu maior lucro para baixar o preo e competindo agora
na frente externa com seus adversrios, que so os empresrios concorrentes, absorver sua fatia de mercado. E no momento posterior, ao adquirir um poder de monoplio relativo, retornar ao preo anterior (ou at
aument-lo) incrementando ainda mais o seu lucro.
A Economia da Inovao, da qual Schumpeter pode ser considerado o fundador e que se consolida na dcada de 1970 com os neo-schumpeterianos,
quando da hegemonia do pensamento neoliberal, deliberadamente obscurece
a primeira frente de batalha. A figura do empresrio schumpeteriano, portador da inovao (tecnolgica, vale enfatizar!) e do futuro, passa a encarnar o
heroico demiurgo da destruio criadora tpica do capitalismo industrial que
o conduziria numa rota segura de crescente eficincia e bem-estar.
De fato, se a empresa for inovadora e competitiva, poder pagar melhor
seus empregados, fabricar produtos melhores e mais baratos. O empresrio,
obtendo um lucro adicional viabilizado pela inovao, pagar mais imposto possibilitando maior competitividade sistmica, e poder investir mais.
Os trabalhadores, ganhando mais, consumiro mais. E os consumidores,
devido ao aumento da competio entre as empresas, ficaro mais bem servidos com bens e servios de maior qualidade e menor preo. Assim se,
repetindo, as duas bombas funcionarem como previsto.
Como outras fbulas do neoliberalismo, a de que a inovao conduziria
o capitalismo a patamares sempre superiores de desenvolvimento econmico e social se baseia em silogismos claramente falaciosos. Aqui, assinalo
apenas dois. O que decorre do ocultamento da primeira frente de batalha
que contribui para a naturalizao da explorao inerente ao modo capitalista de produo e para que seja entendido como a forma natural (e

Sobre a inovao no servio pblico

343

seno nica) de viver em sociedade. E o que se origina de evidentes falcias de composio, como se o fato de uma empresa se tornar competitiva
pudesse conduzir a uma situao absurda em que cada um de um conjunto
de empresas tambm o fossem, e de agregao como se o fato de uma empresa se tornar competitiva pudesse levar o pas como um todo ou, pior, o
conjunto dos pases capitalistas a um patamar civilizatrio superior.
Silogismos dessa natureza, h que ressaltar, so ainda mais falaciosos
quando se trata de pases situados na periferia do sistema capitalista onde
uma parte considervel da mais-valia produzida pela classe trabalhadora
transferida pelas elites locais para os centros mundiais de acumulao de
capital. Ou seja, mesmo aceitando a ideia de que o circuito de acumulao
que tem como ncleo dinmico a inovao empresarial tenda a gerar bem-estar para a maioria da populao dos pases de capitalismo avanado, o
que se tem mostrado cada vez menos verdadeiro, muito pouco provvel
que nos pases perifricos, submetidos a formas sempre renovadas de explorao imperialista, o resultado seja diferente da excluso social.

A viso neoliberal e o senso comum


Vou tratar esse tema, de como o senso-comum alavancado pelo neoliberalismo entende a inovao no mbito pblico, abordando duas questes
encadeadas.
A primeira, de contedo descritivo (isento de valores ou de ideologia)
se refere ao entendimento de que a inovao uma combinao de trs
elementos interativos e iterativos: hardware (coisas duras, como mquinas
e insumos), orgware (formas de organizar o processo de produo e circulao de mercadorias) e software (coisas moles ou o conjunto de conhecimentos conhecidos como tecnocientficos ou cientfico-tecnolgicos que
viabilizam os outros dois tipos de inovao).
fcil de perceber, ao longo da histria, a relao entre os elementos
ou componentes de hardware e orgware, que interagem de maneira retro-

344

Gesto Estratgica Pblica

alimentada, de uma inovao. Um exemplo bem conhecido e recente foi a


ocorrncia simultnea das inovaes em hardware associadas substituio
do paradigma tcnico-econmico da eletromecnica pelo da eletroeletrnica e da difuso dos correspondentes mtodos de gesto ou de organizao
do processo de trabalho (orgware) do toyotismo ou da produo flexvel
em substituio ao fordismo ou taylorismo. A tal ponto, inclusive, que essas
duas transformaes so aceitas como associadas ao surgimento de uma
nova dinmica socioeconmica e de acumulao de capital caracterizada
por processos de globalizao, financeirizao etc.
Mais difcil a aceitao de uma relao causal entre o desenvolvimento tecnocientfico (software) e a dinmica socioeconmica e de acumulao de capital. Sua aceitao, que origina a concepo do Determinismo
Tecnolgico, que coloca a dinmica do software como sua determinante,
ou da Neutralidade da Cincia que entende a dinmica do software como
desprovida de qualquer faculdade de nela incidir.
Meu argumento que, embora o software deva ser entendido como alavancador, no plano estritamente conceitual-cognitivo, dos demais, ele tende
a ser conformado mediante ciclos de codificao e formalizao de conhecimentos tcitos aparentemente autnomos em relao aos outros dois, cujas
dinmicas, como recm-indicado, possuem um maior parentesco.
Finalmente, importante assinalar que esses trs elementos esto
sempre inter-relacionados, de uma forma to sutil que possibilita que ela
seja negada pelos interessados em faz-lo, em processos de coorganizao
e de coconstruo scio tcnica condicionados pela relao ideolgica de
hegemonia-consentimento que conforma a distribuio de poder e orienta o modo como se desenvolve o capitalismo.
A abordagem da segunda questo, que me aproxima do tema desta
Unidade A inovao no servio pblico , me leva ao terreno normativo.
Ela exige, primeiramente, a considerao da forma distorcida ou enviesada como o senso comum alavancado pelo neoliberalismo, ao deslocar seu
foco de anlise do ambiente privado (da empresa) para o mbito pblico

Sobre a inovao no servio pblico

345

(do Estado e da sua interface com a sociedade), passa a entender a relao


entre orgware e a dinmica socioeconmica e de acumulao de capital.
Esse entendimento, que no caso do ambiente privado aceita a existncia
de uma relao entre o orgware (ou os mtodos de gesto empresarial) e
essa dinmica socioeconmica mais abarcante que o condiciona, aponta, no
caso do mbito pblico, para uma total independncia.
Ou seja, que no haveria uma relao de condicionamento (ou, no limite,
de causalidade) entre essa dinmica (e a relao de foras que a caracteriza)
e os mtodos de gesto concebidos e empregados no mbito pblico. E que,
simetricamente, qualquer que fosse a situao especfica gerada por ela na
sociedade e, por incluso, na forma como, respondendo a ela, se organiza o
mbito pblico tendendo inercialmente a adaptar-se, o orgware necessrio
para encaminhar a satisfao das demandas sociais derivadas desta situao
seriam os mesmos que atenderam anteriormente demandas associadas a
outra relao de foras.
Um deslizamento semntico tpico do neoliberalismo, que retira um significado de seu contexto e, sem aviso prvio transporta o seu significante para outro, engendrando as ideias de senso-comum e que o alimentam,
ocorre com o conceito de inovao. assim que ele retirado do contexto
tecnoprodutivo da empresa, em que codificado pela Economia da Inovao
como envolvido sempre por uma aura de positividade, e generalizado com
um sentido prximo ao de uma novidade qualquer, que aparece em qualquer
ambiente (privado ou pblico), em qualquer setor econmico ou em qualquer tipo de atividade (comercial, familiar, educacional ou cultural).
Fica, ento, montado o cenrio para que o componente de orgware das
inovaes introduzidas no ambiente privado e funcionais para seus objetivos seja visto como prticas de gesto (ou o que vou denominar em seguida de instrumentos metodolgico-operacionais) adequadas ao ambiente
pblico. E, mais ainda, adequadas a qualquer conformao que ele tenda
a assumir em funo dos requerimentos impostos por uma determinada
situao da dinmica socioeconmica.

346

Gesto Estratgica Pblica

Para concluir esta seo, coloco alguns assuntos para sua reflexo.
aceitvel o emprego do termo inovao, cuja pertinncia ao ambiente
privado, da empresa evidente, para fazer referncia a incorporao de
novos mtodos de gesto (ou orgware) ao mbito pblico, do Estado e dos
arranjos institucionais situados na sua interface com a sociedade?
espervel que pessoas aceitam a proposta da contrarreforma gerencial
do neoliberalismo, do Estado mnimo, que deve funcionar como funcionam as empresas, que so entendidas como eficientes, e que deve submeter-se aos interesses do mercado, concordem que a utilizao de mtodos de
gesto concebidos pela e para a empresa?
plausvel que pessoas que se opem a essa proposta aceitem a ideia de
sua incorporao no mbito pblico?

Servio pblico, Estado e sociedade


Depois de discutir o conceito de inovao e de mostrar como ele trazido para o mbito pblico, esta seo, seguindo o mesmo procedimento de
desconstruo, esquarteja a expresso servio pblico. Para tanto, esta
seo se inicia precisando as formas como possvel entender essa expresso, ou seja, de um mbito pblico que abarca o aparelho de Estado e sua
interface com a sociedade. Em seguida, se indica a forma como o servidor
pblico deve situar-se no territrio da Gesto Governamental e da Gesto
Social. Para terminar, mostra como os instrumentos metodolgico-operacionais que ele emprega para tanto decorrem de um marco analtico-conceitual que est condicionado, entre outras coisas, pelo vis ideolgico que
orienta o entendimento daquele mbito onde tem lugar a Gesto Pblica.

O Estado capitalista e sua interface com a sociedade


Uma das imagens mais elucidativas sobre o conceito de Estado o de
uma garrafa com gua gelada num dia quente e mido. nela (aparelho

Sobre a inovao no servio pblico

347

institucional, leis, prdios, pessoas) que se condensam os vapores dispersos


na atmosfera (interesses e poderes de empresas, bancos, sindicatos,
movimentos sociais, igrejas, mdia) transformando-se em lquido
(materializando suas agendas e seus projetos polticos). Essas gotas de vapor
dgua condensado que se fixam na parede da garrafa (interface Estadosociedade) so os arranjos (ministrios, agncias, polticas, programas,
carreiras etc.) que os atores sociais, em funo da relao de foras polticas tm que institucionalizar para exercer seu poder.
A segunda imagem a do Estado como uma ameba. Ela tem origem na
observao de que ele uma estrutura (sistema) viva, complexa e em contnuo movimento. E que no deve por isso ser referido como usualmente se
faz como uma mquina que se dela retiramos uma pea se detm. um
organismo que no para, que se adapta continuamente s condies do
contexto que submetido, cicatriza, se regenera, sofre mutaes, demonstra resilincia e histerese e permanecer vivo enquanto pelo menos uma das
funes vitais funcionar.
O Estado se transforma, dando origem a novos arranjos institucionais,
cada vez que uma deliberao, mesmo que sutil, mas sempre influenciada pela relao de foras existente na sociedade, tomada no seu mbito
em processos decisrios enviesados em favor do ator mais poderoso. Essa
transformao no presidida por critrios tcnicos advindos de uma racionalidade externa s relaes sociais de produo vigentes. No capitalismo democrtico, ela reflete o embate civilizado e contido, mas que pode
extravasar para fora do Estado transformando-se num conflito social, entre
as duas classes antagnicas (proprietrios dos meios de produo e vendedores de fora de trabalho) e entre as fraes da classe dominante na defesa
de seus interesses particulares.
A terceira imagem mais radical do Estado como mapa das
suturas que as classes dominantes vo costurando no tecido social para
impedir que ele se rompa e se evidenciem as contradies entre ela e
as classes subalternas. A morfologia do Estado e de suas decises (e

348

Gesto Estratgica Pblica

no decises) em cada rea de poltica pblica resulta da necessidade


de evitar ou contornar as crises originadas das contradies subjacentes
colocadas pelos atores sociais ordem antagnica capitalista vigente
at aquele momento histrico e constantemente ameaada pelas mudanas na relao de foras entre eles.
Uma ideia-fora dessas imagens a de que o Estado de hoje a agenda
decisria que foi resolvida ontem. Isto , que a sucessiva resoluo da
agenda decisria entendida como a mdia ponderada pelo poder relativo
dos atores das suas agendas particulares , o que vai conformando, ao
longo do tempo, o Estado. O que, por outra parte, explicita seu carter incremental, por oposio ao de racional. a irracionalidade do capitalismo
e no um projeto cientificamente elaborado o que determina o organograma do estado capitalista.
O que emerge (a ponta visvel do iceberg) desse embate social
o Estado: seus rgos, edifcios, burocracias, programas etc. Eles vo
materializando aquelas relaes sociais de produo em permanente
transformao. Associada a aspectos que so usualmente considerados
em separado sociais, tcnicos e cientficos mas que conformam um
tecido sem costura num processo interativo e iterativo de construo
sociotcnica essa transformao origina, em simultneo, movimentos
de fuso, cissiparidade etc. Ao longo do tempo, essa estrutura (cuja
burocracia inicial se limitava ao Exrcito) vai-se acomodamento incrementalmente ou mediante reformas radicais at dar origem ao intrincado Estado contemporneo4.

4. Esta nota de rodap, juntamente com outras similares que aparecero ao longo do texto,
tem como objetivo faz-lo refletir sobre a diversidade ou confluncia de interpretaes
sobre Gesto Pblica. Aprofundar-se num assunto como esse, inerentemente poltico e,
por consequncia, ideologicamente marcado, demanda um contnuo esforo de contrastar vises: assim que se aprende! Compare, ento, o que voc aprendeu na Unidade A
concepo de Estado e o papel do servidor pblico como agente pblico com as imagens sobre o Estado capitalista tratadas nesta parte do texto.

Sobre a inovao no servio pblico

349

Gesto Pblica, Gesto Governamental e Gesto Social


Este item busca deslindar a confuso conceitual que a Gesto
Capitalista fabricou propondo uma caracterizao dos seguintes conceitos de Gesto: (1) Privada, que ocorre na e para a empresa aumentar seu
lucro; (2) Governamental, que ocorre no Estado, para atender os interesses
da empresa e tambm do movimento social; (3) Social, que ocorre no movimento social e tambm no Estado para atender os interesses do movimento social; (4) Pblica, conjunto formado pela Governamental e parte
da Social que ocorre no movimento social. Para isso adota uma argumentao que pode ser resumida como segue.
O governo coalizo poltica que ocupa o poder executivo busca
implementar o seu programa de governo atravs do aparelho de Estado,
incluindo os demais poderes atravs de da Gesto Governamental; aquela
que, embora vise a tornar possvel a realizao de atividades que ocorrem no mbito do Estado, busca viabilizar as duas polticas que dele
emanam. As Polticas Econmicas, aquelas de interesse da classe proprietria e orientada a apoiar o desempenho da empresa, um dos focos
da Gesto Governamental. O que implica que uma parte das atividades
a ela concernentes deve estar bem sintonizada, inclusive no que respeita
aos instrumentos metodolgico-operacionais empregados, alm claro
no que tange aos seus objetivos, com a Gesto Privada (da qual trata a
Administrao de Empresas). A sua outra parte de se orienta a viabilizar
as Polticas Sociais que se possuem como alvo principal atender o interesse das classes proprietria e trabalhadora.
A Gesto Social, diferentemente da Gesto Privada, que tem lugar na
empresa, uma atividade que transcende o mbito dos movimentos sociais. Isso porque como os movimentos sociais no possuem um lcus
onde possam operar para defender os interesses da classe trabalhadora,
o Estado, mediante o governo que ocupa o seu poder executivo, deve se
responsabilizar pela gesto das atividades orientadas para este objetivo.

350

Gesto Estratgica Pblica

Significa que existe um conjunto de atividades que interessam classe trabalhadora e que so de responsabilidade do Estado, mas no se realizam
no seu mbito, como aquelas que correspondem Gesto Governamental,
e sim no mbito dos movimentos sociais.
Essa situao implica a necessidade de conceber um conceito que d
conta desse conjunto de atividades de gesto que, sendo do interesse dos
movimentos sociais e desencadeando aes que tm lugar no mbito, no
so realizadas pelos movimentos sociais e sim pelo governo. Ou, alternativamente, um conceito que abranja esse conjunto e, tambm as atividades
correspondentes Gesto Governamental. Esse conceito o de Gesto
Pblica, que compreende a Gesto Governamental e a Gesto Social5.
O contedo tratado desses dois itens permite caracterizar de modo
mais claro o desafio que me interessa analisar. Ou seja, como conceber
instrumentos metodolgico-operacionais adequados para realizar uma
Gesto Pblica entendida da forma como se apresentou acima tendo em
vista as caractersticas que possui o Estado capitalista?
Marco analtico-conceitual e instrumentos metodolgico-operacionais
O desafio enunciado no final do item anterior sugere como passo seguinte
um esclarecimento a respeito de como so concebidos os instrumentos metodolgico-operacionais que so utilizados no mbito do Estado capitalista.
Sua relao de derivao com o marco analtico-conceitual nos permitir
tambm entender o caminho inverso que ser tratado na ltima seo deste
texto. Ou seja como a adoo de um marco analtico-conceitual distinto, associado radicalizao da democracia, deve levar a concepo de instrumentos metodolgico-operacionais a ele adequados.
Marco analtico-conceitual (MAC) um termo adaptado do ingls
analytical framework (que pode ser traduzido como quadro, escopo ou
estrutura) e pode ser entendido como um conjunto de conceitos, relaes,
5. A caracterizao dos distintos tipos de gesto realizada neste item til para melhorar
seu entendimento sobre o tema tratado na Unidade Fundamentos da Administrao
Pblica Deliberativa?

Sobre a inovao no servio pblico

351

fatos estilizados e modelos referidos a um determinado contexto sobre o


qual se est pesquisando. Ele est estreitamente relacionado aos (ou condicionado por) valores, interesses e concepo de mundo do ator que
busca modelizar os sistemas observados na realidade pesquisada com o
objetivo de operar sobre eles. O MAC, esta particular maneira de entender, descrever e explicar a realidade por um dado ator tende a gerar instrumentos que, em funo de seu objetivo normativo (condicionado por
sua posio ideolgica ou seu projeto poltico), visam alter-la. Esses
instrumentos so denominados de instrumentos-operacionais (IMOs).
No mbito da Gesto Estratgica Pblica, os IMOs so um conjunto
de metodologias e ferramentas que proporcionam formas de analisar
(momento descritivo-explicativo) e operacionalizar um problema a ser
superado (momento normativo ou prescritivo). Dado que o objetivo de
iniciar uma ao pressupe uma anlise da parte da realidade (ou sistema)
sobre a qual se quer atuar, conscientemente ou no, parte-se sempre de
um MAC. O que implica dizer que, necessariamente, dado que advm de
algum MAC, os IMOs no so neutros ou isentos de interesses e valores.
A formao acadmica ou qualificao nas diversas reas de conhecimento associadas ou que so aplicadas gesto (privada e tambm pblica) no costumam evidenciar a relao entre o MAC e os IMOs. A relao de condicionamento estrito ou derivao causal que artificialmente
fazemos com finalidade heurstica entre projeto poltico (ou, genericamente falando, ideologia), MAC e IMOs sutil e imperceptvel a olho
nu; o que torna fcil, quando se deseja, no explicit-la.
Quando se analisa a contrarreforma gerencial brasileira ou o corpo de
conhecimento que a originou, o New Public Management, essa relao de
derivao, como costuma acontecer com muitas outras semelhantes que
interessam s elites, permaneceu obscura; ou foi propositalmente obscurecida. Isso ocorreu de modo to eficaz que at hoje mesmo pessoas que
criticam o neoliberalismo e a sua reforma no a percebem.
A formulao de um MAC se assemelha codificao de ideias, difun-

352

Gesto Estratgica Pblica

didas num determinado momento e num dado ambiente, que do origem


a algo (em geral um documento) que funda uma corrente de pensamento.
Quando se trata do ambiente privado, ele se d, tipicamente, mediante a
atuao de profissionais universitrios que, atravs de suas atividades de
docncia, pesquisa e consultoria, em geral em conjunto com seus estudantes, observam os procedimentos de gesto que ocorrem nas empresas,
colecionam as melhores prticas, e transformam o conhecimento tcito
que vai emergindo de seu trabalho em conhecimento codificado. O qual,
posteriormente, vai ser sistematizado em artigos cientficos, textos didticos, e livros e manuais que difundem os IMOs que passaro a ser utilizados no prprio ambiente empresarial. dessa forma que, em conjunto,
claro, com a formao de profissionais em cursos de graduao e ps-graduao, que as instituies universitrias colaboram para a melhoria
do desempenho empresarial.
A forma como a questo aqui colocada torna evidente que os IMOs
propostos pela contrarreforma gerencial, cuja origem a gesto empresarial (privada) so coerentes com o MAC concebido pelo neoliberalismo.
E no poderia ser de outro modo uma vez que a noo de que o Estado
ineficiente, perdulrio etc. deveria funcionar segundo critrios e prticas
empresariais. A consequncia disso que a qualificao, capacitao (ou
outros nomes que se tem empregado) dos gestores pblicos se tm pautado
pela incorporao desse MAC sua cultura e tambm desses IMOs ao seu
arsenal de gesto. Consequncia disso o fato de que esses IMOs ainda so
extensivamente usados em governos que se opem ao neoliberalismo.
As dificuldades do pas no que respeita ao enfrentamento dos problemas advindos do aprofundamento da democracia, que tm estreita relao com quase inexistncia de instrumentos metodolgico-operacionais
alternativos aos do gerencialismo (e a incipincia do marco analtico-conceitual necessrio para orientar a sua elaborao), nos conduzem s
sees que seguem.
Para concluir esta seo, coloco alguns assuntos para sua reflexo.

Sobre a inovao no servio pblico

353

Uma rpida incurso no google permite entender a histria da gesto


da agricultura desde a sua institucionalizao em 1860 com a Secretaria
de Estado dos Negcios da Agricultura, Comrcio e Obras Pblicas, at
o Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (2001), passando
pela a criao do Ministrio de Agricultura, do Abastecimento e Reforma
Agrria (1992). Voc considera que ela pode ser melhor entendida por
meio da noo de Estado de algo planejado e racional ou das imagens da
ameba ou do mapa das suturas?
Que mudanas na relao de foras polticas podem ter ido alterando
o marco analtico-conceitual que influenciou essa histria, originando arranjos institucionais situados na interface Estado-sociedade to diversos
como o Servio Social Rural (1955), EMBRATER e EMBRAPA (1974)?
O que voc poderia conjecturar a respeito dos IMOs que provavelmente foram sendo concebidos e implementados para realizar a gesto
dessas reconfiguraes o aparato pblico da agricultura?
aceitvel pensar que os IMOs desenvolvidos pelas empresas (tidas
como eficientes), introduzidos no Estado (ineficiente) pelo New Public
Management do neoliberalismo, trazidos para o Brasil pela contrarreforma gerencial e tidos como mais potentes e inovadores possam enfrentar
a conjuntura brasileira atual?

O Estado Herdado brasileiro e sua prtica


de Inovao no servio pblico
Esta seo adiciona novos elementos ao quadro problemtico em que se
situa o que foi referido na Introduo como a razo de ser desta Unidade: a
necessidade de implementar novas prticas de gesto no mbito do Estado
brasileiro e dos movimentos sociais que sejam coerentes com o enfoque
adotado no Curso. O que de acordo com a denominao apresentada na
seo anterior, a necessidade de conceber e utilizar IMOs coerentes com
um MAC orientado a alavancar o processo de democratizao em curso.

354

Gesto Estratgica Pblica

Ou empregando os conceitos aqui propostos, impulsionar a transio do


Estado Herdado para o Estado Necessrio.
Embora muitas das particularidades do Estado Herdado j tenham
sido apresentadas na seo anterior quando se tratou da contrarreforma
gerencial, o fato de que sua caracterizao essencial para o entendimento
de como a mudana na relao de foras polticas que antecipa aquela transio gera o crculo vicioso da Gesto Pblica, a seguir aprofundada.

Caractersticas do Estado Herdado


Retomando a reflexo sobre o Estado capitalista fica fcil perceber que
sua segmentao, a falta de interao, de comunicao e de sintonia entre
suas partes (agncias, ministrios, burocracias etc.) inerente ao seu carter
de ameba. Essas caractersticas so resultado do comportamento de um
ser vivo que se adapta continuamente ao meio (s alteraes na relao de
foras polticas que levam resoluo de agendas decisrias favorveis aos
atores mais fortes e que induzem ao acomodamento ou a reformas do
Estado) e, ao mesmo tempo, interage com ele buscando submet-lo sua
vontade (entendida como a daqueles atores) e transform-lo (induzindo,
mediante consentimento ideolgico gramsciano ou, se inevitvel, coero, um comportamento aquiescente dos demais).
A segmentao do Estado, a falta de coordenao entre suas partes ou
rgos (ministrios, secretarias etc.) e de comunicao entre os respectivos dirigentes frequentemente e com razo apontada pelos gestores como
causa do baixo desempenho da ameba pblica. H no entanto que entender que essa situao caracterizada pela existncia de diferentes e insuladas
reas de poltica pblica no casual, e que ela tampouco racional; o que
no quer dizer que no seja planejada!
Elas so o resultado da dinmica do Estado capitalista cuja existncia,
permanncia ou misso a manuteno da reproduo ampliada do capital. A qual se traduz na criao (ou descriao) de rgos que deem conta
das demandas que essa reproduo coloca a cada momento.

Sobre a inovao no servio pblico

355

Talvez para entender melhor a questo seja conveniente ultrapassar o territrio da Anlise de Polticas Pblicas na direo da teoria (ou psicologia)
das organizaes. Vale ento recordar como o comportamento usual das organizaes particularizando-o para os indivduos. Muitas vezes, para realizar
uma tarefa especfica, eles recusam a ajuda de outros que poderiam desvi-los
de seu foco. Sobretudo quando percebem que ele no exatamente o seu ou
quando sabem que se bem-sucedida ela ter seu prmio repartido.
Relembrar a imagem do Estado capitalista como o mapa das suturas...
tambm ajuda a entender porque os atores dominantes implantam e isolam
as reas de poltica pblica mais significativas para a materializao de seu
projeto de governo, protegendo seus interesses. O que feito transformando-os, atravs das melhores consultoras, numa pea de planejamento que
entra como a sua agenda no processo decisrio pronta para ser validada
e implementada. E, tambm, como os movimentos sociais que trazem sua
agenda contra-hegemnica desorganizada, no planejada, raramente conseguem influenciar esse processo e fazer com que suas agendas resultem em
aes governamentais que demandam algum tipo de ampliao da estrutura organizacional. Situaes como essas, entretanto, podem ser vitrias de
Pirro ou concesses demaggicas, para ingls ver, realizadas pelos atores
dominantes simplesmente para impedir que o tecido social se rompa6.
Isso porque, voltando teoria das organizaes, de maneira reversa, quando os
indivduos duvidam do xito da empreitada, alta a propenso para incorporao
de outros indivduos; mais ainda quando estiverem sendo obrigados a se envolver com ela. No limite, quando os parceiros so de fato adversrios cordiais.

Isso tudo explica outros dois elementos do Estado capitalista (notadamente o perifrico). O primeiro a dificuldade de lograr transversalidade7
nas polticas sociais, aquelas que interessam especificamente s classes
6. O que se escreve aqui sobre o conceito de planejamento aderente ao que voc aprendeu
na Unidade Planejamento e Oramento pblicos importncia e instrumentos?
7. Compare o que voc aprendeu na Unidade Intersetorialidade, transversalidade e redes
com o que se escreve sobre o assunto nesta parte do texto.

356

Gesto Estratgica Pblica

subalternas, uma vez que ela depende da operao conjunta de rgos em


geral com escasso poder, cujas funes decorreram de uma especializao
historicamente frgil resultante de seu envolvimento com polticas que a
classe proprietria com razo (a sua!) poderia denominar de polticas antieconmicas. Polticas cuja implementao (e xito) costumam depender
de rgos com maior poder e capacidade de alocao de recursos, mas com
outras prioridades.
O segundo, simetricamente, tem a ver com a facilidade com que a classe
proprietria combina (ou transversaliza) essas polticas, rgos e funes
para implementar, atravs do Estado, as polticas econmicas (que talvez
devessem ser denominadas polticas antissociais) que garantem o processo de acumulao de capital.
No h como negar que ele marcado pelas cicatrizes deixadas por polticas pblicas e prticas de gesto de carter demaggico e manipulador
(tpicas do Estado autoritrio do perodo militar). E tambm por funes
minimizadas quando no desativadas pela contrarreforma do neoliberalismo. Uma caracterstica central e sinttica do Estado Herdado a de que
ele no capaz de promover um estilo alternativo de desenvolvimento mais
justo, economicamente igualitrio e ambientalmente sustentvel.
O final do regime militar inaugura um processo de democratizao
poltica que vem possibilitando uma considervel presso por direitos de
cidadania. O aumento da capacidade dos segmentos marginalizados de
defender seus interesses e reivindicar o atendimento de suas necessidades
por bens e servios alimentao, transporte, moradia, sade, educao,
comunicao etc. vem levando uma crescente demanda por polticas pblicas capazes de promov-lo. Para satisfazer essas necessidades sociais com
eficcia, e no volume que se demanda, ser necessrio duplicar o tamanho
dessas polticas para incorporar os 50% desatendidos da populao.
Se no for possvel promover o trnsito do Estado Herdado em direo ao Estado Necessrio capaz de satisfazer as necessidades sociais represadas ao longo de tanto tempo, o processo de democratizao enfrentar

Sobre a inovao no servio pblico

357

dificuldades e poder fracassar, com enorme esterilizao de energia social


e poltica. claro que para satisfazer quelas demandas, o ingrediente fundamental, que no depende diretamente do Estado, est relacionado a uma
ampla conscientizao e mobilizao poltica que, se espera, venha a ocorrer sem maiores custos sociais alm dos que a sociedade j vem pagando.
O Estado Herdado duplamente incompatvel com a proposta de mudana desejada pela sociedade brasileira. De um lado porque a forma como
se relaciona com a sociedade impede que se formulem e implementem polticas pblicas com um contedo que contribua para alavancar essa mudana. De outro lado porque o modo como se processa a ao de governo,
determinado pelos contornos de seu aparelho estatal, irreconcilivel com
as premissas de participao, transparncia e efetividade dessa mudana.
Na ltima dcada, a reorientao das polticas pblicas no sentido daquele estilo de desenvolvimento notria; como so tambm os resultados
alcanados. Segundo um processo anlogo quele antes descrito a ameba
foi-se transformando, dando origem a programas e arranjos institucionais.
O Estado mnimo, tetraplgico e lobotomizado foi sendo recomposto.
Diferentemente do que h muito ocorria, quando a reiterada resoluo de
agendas decisrias enviesadas segundo os interesses e valores da classe proprietria foi orientando o Estado numa direo conservadora, mantendo,
legitimando e at naturalizando o status quo, a nova coalizo de governo
vem buscando transform-lo.
A essa dificuldade, situada no plano estrutural e inerente ao Estado
Herdado, que explicitou para os que dela no se davam conta a no neutralidade do aparelho de Estado, somou-se um reduzido e sob permanente
ameaa espao de governabilidade. Por ser dependente de trs elementos
apoio poltico, capacidade de governar (governana) e, inversamente, da
ambio do projeto de governo ela, em vrios momentos teve que ser
mantida sacrificando este projeto pela via da ampliao espria da coalizo
de modo a manter o apoio poltico e incorporar segmentos com a governana indispensvel para tocar o Estado Herdado.

358

Gesto Estratgica Pblica

Fatores bem conhecidos e criticados impostos pelo clculo de governabilidade, como a prtica da porteira fechada, que entre outras coisas
implicou o comissionamento de funcionrios de carreira e a contratao
mediante entrada lateral de pessoas pouco sintonizadas e at contrrias ao
projeto de governo contriburam para dificultar o enfrentamento da inrcia reacionria da ameba. Mas, tambm com elevada frequncia, os concursos, processos de formao e capacitao etc. seguiram reproduzindo o
perfil de gesto conservador que se queria mudar.

A mudana na relao de foras e o


crculo vicioso da Gesto Pblica
A figura que segue ilustra duas situaes referentes relao entre o
contexto socioeconmico ou a sociedade e o Estado e correspondente interface Estado-sociedade. Na primeira, esquerda, a alinha que representa a interface Estado-sociedade regular, refletindo uma relao de foras
polticas estvel.
Na segunda, direita, ela uma linha quebrada. Ela indica que a relao
de foras polticas se encontra em processo de mudana, o que faz com que
conflitos antes encobertos ou latentes se transformem em abertos levando
incluso de novas agendas particulares, contendo novas demandas e problemas, na Agenda Decisria. Graficamente, isso representado por uma
linha irregular que indica que a mudana na relao de foras, ao colocar
problemas novos a serem resolvidos pelo governo atua sobre a interface
tensionando-a. Essa tenso se transmite para dentro da estrutura do Estado
como uma presso que faz com que ele tenha que responder a ela adaptando-se ou contrapondo-se. O aumento dessa tenso na interface se transmite
sob a forma de uma presso que atua sobre a burocracia os gestores que
se situam no mbito do Estado e tocam o seu funcionamento e que anteriormente no se encontravam sob estresse.

Sobre a inovao no servio pblico

359

Figura 4: Relao de foras vigente na sociedade


e a interface Estado-sociedade
Correlao de foras
polticas estvel
Interface
Estado-Sociedade

Mudana na correlao de
foras polticas
TENSO

PRE

Gestores

SS
O
Gestores

ESTADO

ESTADO
SOCIEDADE

SOCIEDADE

Fonte: Elaborao prpria

Numa situao como a mostrada direita da figura, os gestores que tm


que conceber e implementar polticas pblicas para dar conta desse aumento da presso causada por problemas de natureza quantitativa e qualitativa
distintas tendem a interpretar as dificuldades oriundas da inadequao da
estrutura do Estado em resolv-los como uma falta de eficincia dos mecanismos de que dispem e da eficcia de sua ao para resolver a Agenda
Decisria modificada.
Eles percebem a presso que faz com que se acumulem sobre sua mesa
de trabalho demandas adicionais e de natureza distinta daquelas com que
estavam acostumados e sabiam atender, resultante da tenso de carter poltico, dado que ocasionada pela mudana na correlao de foras polticas,
como um fato administrativo. Como uma cobrana de carter tcnico por
uma maior eficincia da sua ao administrativa. Embora em alguns casos
sintam que a presso que sofrem deriva do carter eminentemente poltico daquela tenso provocada pelo incipiente trnsito do Estado Herdado
para o Estado Necessrio, eles consideram que, de qualquer modo, ela demanda maior eficcia e efetividade das polticas pblicas. Consideram, em
consequncia, que o que lhes cabe buscar maior eficincia na sua ao.
E, por isso, respondem a essa presso pela via da utilizao de IMOs que
julgam capazes de tornar mais eficiente a sua ao.

360

Gesto Estratgica Pblica

A situao caricaturada direita da figura faz com que, devido ao momentum que adquiriu a contrarreforma gerencial do governo neoliberal,
os IMOs disponveis e que por isto so os empregados para fazer frente
mudana na relao de foras polticas, so os introduzidos por esta contrarreforma ou aqueles que, como estes, provm do ambiente privado. O
problema que eles so, por construo, inadequados para resolver as demandas que so agora endereadas ao Estado.
Ao fazer com que os gestores concentrem sua ateno no desempenho
dos rgos estatais em que se situam, visto que sua lgica de funcionamento
faz com que os interpretem ou entendam como empresas destacveis de
seu contexto, esses IMOs, por um lado, impedem que os gestores concentrem seu foco no equacionamento dos novos problemas que colocam atores
agora conscientes e empoderados8.
Por outro lado, e reforando o anterior, eles apaziguam os gestores ansiosos por aumentar a eficincia das organizaes que atuam e, assim, cumprir com seu dever de proporcionar aos cidados um servio de qualidade.
No que se refere s polticas econmicas, a inadequao desses IMOs se
relaciona ao fato de no perceberem as demandas das empresas, que costumam ser suas principais beneficirias como problemas pertencentes s
suas agendas particulares e, por isto, fazerem com que os gestores tendam a
entend-las como resultados de um planejamento estratgico democrtico e realizado segundo as melhores prticas disponveis e, portanto, merecedores de sua aprovao.
No caso das polticas sociais, porque eles no so capazes de equacionar as
novas demandas que passam a entrar na agenda decisria e pressionar a ao
administrativa de um modo coerente com a nova correlao de foras polticas.
A utilizao desses IMOs concebidos para a gesto privada tende a agravar a disfuncionalidade do aparelho do Estado Herdado para lidar com
8. Como foram tratados na Unidade Fundamentos da Administrao Pblica Deliberativa
os conceitos de conscientizao (transformao de conflitos latentes em conflitos encobertos) e empoderamento (transformao de conflitos encobertos em conflitos
abertos)?

Sobre a inovao no servio pblico

361

as demandas resultantes das novas correlaes de foras que atuam sobre


as reas de poltica pblica que perpassam sua interface com a sociedade.
Uma situao como a atual, em que o aparelho de Estado tende, de
forma genrica e por construo, a se opor mudana na relao de foras
polticas, o fato de a burocracia, por no dispor de IMOs alternativos, continuar empregando os do gerencialismo, agrava o que aqui se denomina
crculo vicioso da Gesto Pblica brasileira9.
Para concluir esta seo, coloco alguns assuntos para sua reflexo.
plausvel que o fato de um instrumento de gesto desenvolvido para ou
pelas empresas possuir como unidade de anlise a organizao empresa e,
que para resolver seus problemas, a destaque (isola) de seu contexto e pouqussima importncia confira ao impacto potencialmente negativo (externalidades) do comportamento virtuoso que implica na empresa para o ambiente contexto socioeconmico, ambiental etc., dificulte a gesto pblica.
Quando se verifica que o foco desses IMOs maximizar as chances de
sucesso da empresa (incrementar seu lucro), que depende do aumento do
que os empregados podem produzir por unidade de gasto ou de tempo
(produtividade) e da possibilidade de infligir dano concorrencial a seus
concorrentes e apropriar-se do seu mercado (competitividade), legitimo
supor que eles possam servir diretamente para outra finalidade?
Ou ser que ao serem aplicados no mbito pblico, IMOs como o
Balanced Score Card, Reengenharia, SWOT, Project Management Office,
Porfolio Management, por terem como foco a eficincia do rgo em que
so aplicados, eles o isolam do contexto governamental e social e exacerbam disfuncionalidades j existentes no aparelho do Estado Herdado?
Ser que ao submeter os servidores pblicos lgica e hierarquia empresarial solapando o vnculo de confiana que a sociedade assume com seu
gestor estabilidade, discricionariedade, autonomia, esprito pblico, com9. O que voc aprendeu na Unidade A Administrao Pblica no Brasil assimilvel
caricatura que se faz nesta parte do texto seo da sua trajetria atravs dos conceitos de
Estado Herdado e Estado Necessrio?

362

Gesto Estratgica Pblica

promisso republicano etc. eles no tendem a agravar a situao de segmentao, insulamento e conflito interburocrtico causado pelo acirramento da competio entre os rgos pblicos que, por construo, provocam.
Foi indicado acima que com elevada frequncia, os concursos, processos de formao e capacitao etc. seguiram reproduzindo o perfil de gesto
conservador que se queria mudar. Dado que a alterao desses processos,
ao contrrio do que foi feito e do que se deveria ter feito, no implicava
ameaas governabilidade, como voc explica a ocorrncia desse fato?
Voc acha que o Curso que voc est fazendo um sintoma de que as coisas
esto mudando?

O Estado Necessrio e seus instrumentos


metodolgico-operacionais
Esta ltima seo, dada a impossibilidade de desenvolver num texto
com a dimenso solicitada (e j estourada) o que seu ttulo promete tem
um inevitvel carter de anticlmax. Ou seja, esses IMOs no sero aqui
apresentados.
Em primeiro lugar porque um produto acabado, um pacote de gesto
dessa natureza, est ainda em processo de elaborao.
Em segundo lugar porque esse processo, para o qual este texto uma
contribuio, depende dos participantes de cursos como este. Isso porque
as universidades que poderiam contribuir nesse sentido no esto capacitadas para tal. O que pode ser avaliado pelo seu exguo potencial para
gerao do conhecimento necessrio para a concepo de novos IMOs. A
julgar pela relao entre o nmero de estudantes que se formam por ano
em Administrao de Empresas e Administrao Pblica, ela de 600:1. O
que no deve surpreender porque, nos tempos do neoliberalismo, a prdica
recorrente era que os instrumentos de Administrao de Empresas deveriam ser adotados no mbito do Estado, uma vez que eram elas que com sua
eficincia deveriam servir de exemplo. Tal fato levou vrias universidades

Sobre a inovao no servio pblico

363

pblicas, apesar do pluralismo alegado por seus professores, a extinguirem


seus cursos de Administrao Pblica. Situao que, paradoxalmente, permanece quase inalterada apesar da mudana de correlao de foras polticas que vem ocorrendo na sociedade brasileira.
Em terceiro lugar porque uma parte substantiva do que j foi produzido
ao longo de quase duas dcadas de trabalho no mbito da formao de gestores em que tenho participado j se encontra disponvel. O texto Gesto
Estratgica Pblica: instrumentos metodolgico-operacionais, produzido
pelo Grupo de Anlise de Polticas de Inovao da Unicamp pode ser consultado na internet.
De qualquer forma, a anlise da relao de causalidade entre o MAC do
neoliberalismo e os IMOs da contrarreforma gerencial, e a crtica que a ele
aqui foi feita, so elementos indispensveis, para a concepo de um novo
conjunto de IMOs aderente mudana da correlao de foras em curso.
A exemplo das sees anteriores, esta deveria terminar com a proposio de assuntos para sua reflexo. Neste caso, a proposta que voc
consulte o texto citado e reflita sobre sua adequao ao propsito deste
Curso, de possibilitar a diminuio da presso sobre a burocracia, o aumento da eficincia de sua ao, a eficcia do Estado e a efetividade das
polticas pblicas.

CAPTULO 10

Escolas de Governo, a transio para


o Estado Necessrio e a ENAP

Escolas de Governo, a transio para o


Estado Necessrio e a ENAP1

ste texto no corresponde exatamente apresentao sobre A Escola


de Governo e Inovao Institucional que fiz no Seminrio. Isso,
porque, por um lado, a tarefa de transformar num trabalho altura deste
livro a transcrio de uma alocuo baseada em mais de 100 slides se mostrou praticamente impossvel. E, por outro, porque as discusses das quais
participei e o que aprendi durante o Seminrio levaram a uma reflexo que
parece mais adequada ao tema proposto. A insatisfao com a forma como
expus as ideias, ainda embrionrias e precariamente formuladas naquele
momento, me levou a aprofund-las.
Mas, o que se apresenta a seguir tampouco pode ser considerado um
trabalho estritamente acadmico. apenas um resultado despretensioso
de uma incurso num terreno que, por razes que no cabem detalhar, me
parece ainda pouco trilhado; mas essencial para que possamos proporcionar sociedade brasileira a governana que ela merece.
Tambm no totalmente original. As primeiras sees, que versam
sobre a situao atual e a evoluo desejada da relao Estado-sociedade, em
1. Este captulo se baseia num texto preparado a partir de uma apresentao realizada por
Renato Dagnino num painel promovido por uma Escola de Governo sobre o tema.

368

Gesto Estratgica Pblica

relao s quais deve-se tratar a questo das Escolas de Governo, j foram


abordadas em trabalhos anteriores (COSTA e DAGNINO, 2008). Para ter
mais coerncia com o nvel em que esses dois aspectos so aqui abordados,
a proposta que se faz acerca da Escola Nacional de Administrao Pblica
(ENAP), deveria estar bem melhor fundamentada. Espera-se que os leitores, entendendo este texto como uma provocao para o debate, desculpem
esse defeito e contribuam para torna-lo mais substancioso.
O objetivo das duas primeiras sees , ento, situar o contexto da desejada transio do Estado Herdado para o Estado Necessrio da reflexo
sobre as Escolas de Governo e os movimentos internos e externos ao aparelho de Estado que alavancam essa transio. Um contexto institucional ainda
marcado pelas cicatrizes deixadas por polticas pblicas e prticas de gesto
de carter demaggico e manipulador (tpicas do Estado autoritrio do perodo militar) ou minimizadas e praticamente desativadas (como ocorreu no
Estado mnimo do perodo do neoliberalismo) e despreparado para atender
as demandas que nossa sociedade, cada vez mais complexa, lhes coloca.
Para explicar melhor o pargrafo anterior, avano uma caracterstica central e sinttica do Estado Herdado: o despreparo para atender s demandas
da sociedade no que respeita a um estilo alternativo de desenvolvimento mais
justo, economicamente igualitrio e ambientalmente sustentvel. Assume-se
que cabe aos gestores pblicos um papel coadjuvante imprescindvel, ao lado,
claro, dos movimentos sociais, no seu trnsito para o Estado Necessrio.
Entendido esse ltimo como um Estado capaz no apenas de atender s demandas presentes, mas de fazer emergir e satisfazer novas demandas embutidas numa conformao significativamente distinta das relaes Estadosociedade, e associadas a um estilo alternativo de desenvolvimento.
A terceira e quarta sees explicam porque a preocupao com a formao dos gestores pblicos me conduz a privilegiar os movimentos internos
relacionados a essa transio e como o objetivo da construo do Estado
Necessrio deve estar refletido nesta formao.
A quinta e sexta sees analisam o panorama brasileiro das Escolas

Escolas de Governo, a transio para o Estado Necessrio e a ENAP

369

de Governo, destacando no seu interior as chamadas Universidades


Corporativas que vm sendo ciadas no mbito pblico. A stima seo analisa o estilo de gesto resultante desse panorama e a oitava, encerrando de
modo normativo o percurso argumentativo que segue o trabalho, destaca
as dificuldades que apresenta uma dessas Escolas de Governo, a ENAP, e
indica uma proposta para sua superao.

O Estado Herdado e o Estado Necessrio


No que segue, sero inicialmente tratadas mais caractersticas do
Estado Herdado e de seu processo de constituio, em particular do seu
crescimento durante o perodo autoritrio que sucedeu o nacional-desenvolvimentismo iniciado com a industrializao via substituio de importaes e antecedeu o seu desmantelamento pelo neoliberalismo.
Guillermo ODonnell, reconhecido como um dos mais agudos analistas
latino-americanos das relaes Estado-sociedade, pesquisa sobre as particularidades de um tipo especfico de Estado capitalista, o Estado burocrtico autoritrio latino-americano, provavelmente o pesquisador que mais contribuiu
para o entendimento desse primeiro componente da matriz que compe o
que chamo Estado Herdado, proveniente do perodo militar. especialmente
elucidativa sua expresso corporativismo bifronte: uma combinao de uma
face estatista que exacerbava o carter corporativo do Estado capitalista do
ps-guerra, possibilitada pela conquista do Estado pelos militares e a subordinao da sociedade civil, com outra privatista que colocava suas instituies
a servio de das elites dominantes (ODONNELL, 1976).
Em seguida, se aponta que este Estado Herdado duplamente incompatvel com a proposta de mudana desejada pela sociedade brasileira. De
um lado porque a forma como ele se relaciona com a sociedade impede que
se formulem e implementem polticas pblicas com um contedo que contribua para alavancar essa mudana. De outro lado porque o modo como
se processa a ao de governo na sua relao com o Estado existente, de-

370

Gesto Estratgica Pblica

terminado pelos contornos de seu aparelho institucional, irreconcilivel


com as premissas de participao, transparncia e efetividade que devem
caracterizar essa mudana.
Alm das preferncias ideolgicas, a combinao que o pas herdou do
perodo militar (1964-1985), de um Estado que associava patrimonialismo
e autoritarismo com clientelismo, hipertrofia com opacidade, insulamento com intervencionismo, deficitarismo com megalomania, no atendeu
sequer ao projeto das coalizes de direita. Muito menos as propostas daquelas de esquerda que, a partir da redemocratizao iniciada em meados
dos anos de 1980, poderiam suceder os governos de ento.
um princpio bsico da ao humana e da atuao das organizaes
o fato de todas as decises terem um custo de operao. Se equivocadas,
demandam a absoro de custos de oportunidade associados aos recursos
econmicos e polticos envolvidos. O Estado legado por mais de 20 anos de
autoritarismo no contemplava os recursos como escassos. Os econmicos podiam ser financiados interna ou externamente com aumento da
dvida imposta populao. Os polticos eram virtualmente inesgotveis,
uma vez que seu aparato repressivo a servio do regime militar sufocava
qualquer oposio.
Mas outra herana, alm daquela da ditadura militar, conformou o
Estado Herdado. Seu outro componente central se origina no perodo do
neoliberalismo.
A chamada Reforma Gerencial do Estado brasileiro, proposta pela doutrina neoliberal e iniciada pelos governos civis que sucederam queda do
militarismo, teve como mais conhecido expoente o ministro, professor e
pesquisador Lus Carlos Bresser-Pereira (PAULA, 2005).
Muitos trabalhos abordam a contrarreforma gerencial (denominao mais apropriada) que constitui o segundo componente do que chamo
Estado Herdado. A emergncia do neoliberalismo que a informa analisada por alguns autores a partir de um enfoque histrico-poltico, como o
caso de Fonseca (2006) que privilegia as transformaes pelas quais passou

Escolas de Governo, a transio para o Estado Necessrio e a ENAP

371

o estado capitalista desde a sua fase liberal at a que denominou de ultraliberal, passando pelo Estado de bem-estar keynesiano. Por outros, a
partir de um enfoque econmico funcionalista, como o adotado por Diniz
(2007), ressalta as mudanas que vinham ocorrendo no plano financeiro
internacional e que passam a pressionar por uma nova dinmica de acumulao capitalista baseada no iderio neoliberal.
A contrarreforma no encontrou muitos opositores. Para a direita,
a questo era inequvoca. No havia porque defender um Estado que ela
considerava superinterventor, proprietrio, deficitrio, paquidrmico, e
que, ademais, se tornava crescentemente anacrnico na cena internacional.
Na verdade, depois do Estado sufocar as foras progressistas, cumprindo
sua funo de garantir a ordem capitalista necessria manuteno das
relaes capitalistas de produo e acumulao de capital, ele assegurou
condies to privilegiadas para o capital estrangeiro que foi se tornando
disfuncional para setores da classe dominante.
J para a esquerda, que tinha apoiado antes do golpe militar o fortalecimento do Estado do nacional-desenvolvimentismo, a questo era bem mais
complexa. Ela o entendia como um baluarte contra a dominao imperialista e como uma espcie de sucedneo de uma frgil burguesia nacional.
Por estar j aliada com o capital internacional, ela era incapaz de levar a
cabo a misso histrica que o marxismo convencional lhe outorgava de
promover uma revoluo democrtico-burguesa. De fato, mesmo no auge
do autoritarismo, o crescimento do Estado era visto pela esquerda como
um mal menor. Ao mesmo tempo em que denunciava o carter de classe,
repressivo e reprodutor da desigualdade social do Estado brasileiro, a esquerda via este crescimento como necessrio para viabilizar seu projeto de
longo prazo de reconstruo nacional. E, tambm, para assentar as bases do
que seria o Estado forte capaz de planejar e viabilizar a transio ao socialismo segundo o modelo sovitico.
A questo dividiu a esquerda. De um lado os que, frente ameaa de
um futuro incerto defendiam intuitivamente o passado, e os que, protegen-

372

Gesto Estratgica Pblica

do interesses corporativos e mal entendendo os conceitos de Estado, nao


e autonomia nacional, defendiam ardorosamente o Estado do nacional-desenvolvimentismo. Essa parte da esquerda entendia que, eliminados os
vcios autoritrios, repressivos etc., do Estado dos militares, sobraria um
aparelho compatvel com o seu projeto poltico.
De outro lado estavam os que entendiam que a construo do que denomino Estado Necessrio iria demandar algumas das providncias que
estavam sendo tomadas pela contrarreforma. E que como uma alternativa democrtica ao neoliberalismo no as estava levando em conta, no se
opunham ao processo de privatizao, mas defendiam que ele deveria ser
controlado pela sociedade.
O final do regime militar havia inaugurado a democratizao poltica
que desde ento vem possibilitando uma crescente presso por direitos de
cidadania. O aumento da capacidade dos segmentos marginalizados de defender seus interesses e reivindicar o atendimento de suas necessidades por
bens e servios alimentao, transporte, moradia, sade, educao, comunicao etc. vem levando a uma crescente demanda por polticas pblicas
capazes de promov-lo. Essas demandas, para serem satisfeitas com eficcia, e no volume que possuem, implicam a duplicao do tamanho dessas
polticas de maneira a incorporar os 50% desatendidos da populao.
Se no for possvel promovera transio do Estado Herdado para o
Estado Necessrio que busque satisfazer as necessidades sociais represadas ao longo de tanto tempo, o processo de democratizao pode fracassar,
com enorme esterilizao de energia social e poltica. claro que para satisfazer quelas demandas, o ingrediente fundamental, que no depende
diretamente do Estado, est relacionado a uma ampla conscientizao e
mobilizao poltica que, se espera, ocorra sem maiores custos sociais alm
dos que a sociedade vem pagando.
Cabe enfatizar que o Estado Herdado consequncia da concentrao
de poder econmico e poltico vigente no pas, que foi estabelecendo um
tipo particular de relao Estado-sociedade. Ela se traduz, ainda hoje, na

Escolas de Governo, a transio para o Estado Necessrio e a ENAP

373

coexistncia, no mbito das polticas pblicas, de dois espaos distintos.


O primeiro serve classe proprietria, criao da infraestrutura econmico-produtiva e coordenao econmica, que so relativamente preservadas e insuladas do clientelismo, seguindo um padro de eficincia e
eficcia semelhante quele que vigora no Estado de bem-estar dos pases
avanados. Tais polticas, rgos e funes para implementar, atravs do
Estado, as polticas econmicas (talvez devessem ser denominadas polticas antissociais pelas classes subalternas) garantem o processo de acumulao de capital.
O segundo abrange os ministrios sociais, que possibilitam s classes subalternas se manterem funcionais a esse processo. objeto de repartio poltica entre os partidos que apoiam o governo, sendo usual
a prtica do clientelismo. E que, por isso, se situa num padro muito
abaixo daquele exibido por pases perifricos com renda per capita
muito inferior nossa. Simetricamente, a classe proprietria, na razo
dela, poderia denominar essas polticas de antieconmicas, uma vez
que a implementao implica diminuir o fundo de acumulao de capital a que ela se considera merecedora.
Esse tipo particular de relao Estado-sociedade levou, tambm e por
consequncia, a uma segmentao do funcionalismo pblico em duas categorias distintas que ainda hoje convivem no interior do Estado. Elas se
compuseram na dcada de 1950, quando se tentava implantar uma administrao meritocrtica de tipo weberiano que pretendia se antepor ao
modelo burocrtico patrimonial. Com caractersticas profissionais e remuneraes muito distintas, essas duas categorias passaram a ser responsveis pelo funcionamento daqueles dois espaos de poltica pblica que vm
desde ento contribuindo para aprofundar nossa concentrao de poder
econmico e poltico. A partir dessa poca comea a ocorrer um descolamento, que foi aprofundado consideravelmente durante o governo militar,
entre os barnabs, cujo estatuto foi estabelecido por ocasio da reforma do
Estado iniciada em 1938, e a burocracia pblica moderna que, no ncleo

374

Gesto Estratgica Pblica

do aparelho administrativo ou nas empresas estatais, passava a implementar a estratgia de desenvolvimento adotada pelas elites: o nacional-desenvolvimentismo (BRESSER- PEREIRA, 2007).
A existncia desses dois espaos e, consequentemente, de dois tipos de
burocracia, nunca foi vista como algo que devia ser resolvido de modo
a modernizar o Estado tornando-o mais prximo daquele dos pases de
capitalismo avanado que se tomava como modelo. Ao contrrio, uma
espcie de acordo entre a classe poltica e o segmento no estatutrio,
mais bem pago, em geral mais bem preparado e que teve um papel fundamental na execuo dos projetos de desenvolvimento do perodo militar, terminou levando a uma situao anmala quando comparada dos
pases avanados. No Brasil, cada vez que assume um novo presidente da
Repblica, abrem-se 50 mil cargos de livre provimento para nomeao
(BRESSER- PEREIRA, 2007).

Os movimentos internos e externos da transio do


Estado Herdado para o Estado Necessrio
Para avaliar as dificuldades que envolvem a transio do Estado
Herdado para o Estado Necessrio e esclarecer a distino entre movimentos internos e externos interessante reproduzir uma passagem de
Claus Offe (1994). Ela to elucidativa para entender porque malograram
as tentativas de reforma do Estado que h mais de 80 anos se sucedem em
nosso pas, que tem sido usada por muitos autores, entre eles Costa (2006),
para criticar a contrarreforma gerencial.
Offe (1994, p. 219) afirma que:
[...] bem possvel que o desnvel entre o modo de operao interno e as exigncias funcionais impostas do exterior administrao
do Estado no se deva estrutura de uma burocracia retrgrada, e
sim estrutura de um meio socioeconmico que [...] fixa a administrao estatal em um certo modo de operao [...] bvio que um

Escolas de Governo, a transio para o Estado Necessrio e a ENAP

375

desnvel desse gnero entre o esquema normativo da administrao


e as exigncias funcionais externas no poderia ser superado atravs
de uma reforma administrativa, mas somente atravs de uma reforma daquelas estruturas do meio que provocam a contradio entre
estrutura administrativa e capacidade de desempenho.

O autor assinala que o desnvel entre o modo de operao (interno) do


Estado e as exigncias funcionais provenientes do exterior no se deve a
uma estrutura burocrtica retrgrada, e sim a um ambiente socioeconmico e poltico (este sim, retrgrado) que condiciona a administrao estatal
a um modo de operao particular. E que um desnvel desse tipo no pode
ser superado atravs de uma reforma administrativa. Ele demanda uma reforma das estruturas daquele ambiente que provocam a contradio entre
a administrao e sua capacidade de desempenho.
Enquanto essa reforma das estruturas socioeconmicas no ocorre
necessrio entender que a ideia to difundida entre ns de que o Estado
brasileiro no funciona! deve ser matizada por essa contribuio de Offe.
O nos remete a uma indagao: ser que o Estado brasileiro no funciona
bem para a classe rica?.
Adotando uma postura taxativa, a resposta fcil. Nosso Estado foi
conformado, por ser capitalista, mediante a sucessiva resoluo de agendas
decisrias enviesadas pelos interesses e valores da classe proprietria. E, por
isso, ele funciona, e muito bem, para a classe proprietria. E s funciona para a classe trabalhadora se isso for funcional para a manuteno e
naturalizao das relaes sociais capitalistas; isto para a manuteno da
reproduo do capital. E, alm disso, como ocorreu no Estado de bem-estar
dos pases avanados, quando a classe trabalhadora, organizada, capaz de
pressionar para que isso acontea.
Mas, como fazer o Estado funcionar para a classe trabalhadora?
Mudar a sua conformao, entende o senso comum, implica um caminho
de volta, como se fosse possvel fazer a roda da histria girar para trs. E,

376

Gesto Estratgica Pblica

tambm, um impossvel movimento de fora para dentro. Isto , supe alterar o contexto poltico, econmico e social que garante a relao de foras
que sanciona as agendas que interessam a classe proprietria. Assim, paulatinamente, o carter do Estado ou sua incapacidade de funcionar para
a classe trabalhadora seria alterado. Nessa perspectiva, que apenas parcialmente correta, reformar o Estado, mud-lo de dentro para fora, seria
irrealista uma vez que o Estado um reflexo do contexto.
A metfora dos movimentos internos e externos lembra a necessidade de
que as foras progressistas faam a sua parte tambm a partir de dentro do
Estado. Uma das motivaes desta reflexo aumentar as chances de xito
do esforo que deve ser despendido na frente interna para gerar as condies cognitivas necessrias para a transformao do Estado. Transformao
que deve ser tambm impulsionada na frente externa, do contexto social e
poltico, pelos segmentos da sociedade identificados com o estilo alternativo de desenvolvimento que se desenha para o futuro.
A viso sistmica e a considerao da existncia do grau de autonomia
relativa na relao Estado-sociedade sugerem que uma alterao prvia
do contexto pode no ser suficiente. E, no limite, nem mesmo necessria.
Ou seja, no que respeita condio necessria, parece possvel ir mudando a conformao do Estado mesmo que a relao de foras no contexto
da sociedade no se tenha ainda alterado a ponto de desencadear um movimento externo, natural ou socialmente induzido. Se o Executivo do
aparelho de Estado est sendo ocupado por uma coalizo de governo
sensvel s demandas da classe trabalhadora, como o caso em muitos
pases latino-americanos, importante que os gestores com ele alinhados
alavanquem um movimento interno que estabelea uma sinergia com a
mudana do contexto.
Ento, essa coalizo poder, ainda que a relao de foras polticas e
econmicas no contexto no seja a mais favorvel, pressionar para que a
agenda decisria a mdia ponderada das agendas dos atores pelos seus
pesos polticos que se resolve no interior do aparelho de Estado se v

Escolas de Governo, a transio para o Estado Necessrio e a ENAP

377

aproximando da sua agenda de governo; a qual inclui, por construo,


as demandas da classe trabalhadora. Ser justamente esse processo que,
simultaneamente, ir alterando a relao de foras polticas no contexto
e a configurao do Estado Herdado em que opera aquela coalizo de
governo mudancista.

A necessria nfase nos movimentos


internos e a formao dos gestores
Aps precisar a importncia relativa dos movimentos interno e externo possvel avanar um passo mais em direo ao assunto das Escolas de
Governo. Inicio, considerando o movimento interno que dever ocorrer visando capacitao e empoderamento daqueles integrantes do aparelho de
Estado (burocratas ou gestores) que estejam a favor da mudana. E tambm,
no plano institucional, abordando, por um lado, a desmontagem de arranjos
legais, procedimentos administrativos, normas de funcionamento etc., que
ir possibilitar o modo de funcionamento que o governo mudancista pretende implantar. E, por outro, a criao de outros arranjos que tragam engatilhada a mudana atravs da adoo de metodologias de trabalho e de Gesto
Pblica (Governamental e Social) que permitam maior racionalidade, transparncia, accountability etc. nos mbitos interno e externo, e o favorecimento
participao crescente dos movimentos sociais e da classe trabalhadora.
Interessa aqui abordar a circunstncia frequente em que a alterao
do contexto no suficiente para mudar o carter do Estado. Nesse caso,
embora o contexto esteja sendo alterado em funo de um movimento de
conscientizao e mobilizao da classe trabalhadora, a coalizo que ocupa
o aparelho de Estado, embora sensvel s suas demandas, no se mostra
capaz de implementar as mudanas necessrias para responder a essa alterao; muito menos, para promov-la.
A cadeia de argumentos e eventos hipotticos indicados anteriormente
mostra porque a transio do Estado Herdado para o Estado Necessrio

378

Gesto Estratgica Pblica

no tender a ocorrer devido a movimentos num dos dois extremos: o de


reforma do Estado ou da reforma das estruturas do meio socioeconmico.
Com o risco de parecer bvio, afirmo o argumento que suscita este trabalho.
Ou seja, que a transio desejada ir ocorrer pela mobilizao de um ciclo
virtuoso que v da capacitao dos gestores pblicos para a transformao
das relaes Estado-sociedade. Por isso, essa cadeia que evidencia a necessidade da articulao entre a Gesto Governamental e a Gesto Social explica
tambm a nfase que se faz aqui a respeito da importncia das Escolas de
Governo e do imperativo da reorientao da ENAP.
Diversos autores latino-americanos tm abordado a questo da probabilidade de que uma alterao do contexto possa alterar o carter do Estado.
Paramio (2008), abordando a associao entre as caractersticas da relao
Estado-sociedade, o aumento da participao poltica, e a mudana da arquitetura do Estado, mostra como as propostas sobre o que se denominou
segunda gerao de reformas, iniciada no final dos anos de 1990, combinadas
com a presso poltica contra o impacto social e econmico negativo da primeira (do seu enxugamento), origina, em funo das caractersticas daquela
relao e da burocracia, reaes distintas em dois grupos de pases latino-americanos. Atrio e Piccone (2008), concordando que a mudana no modo
de operao da burocracia depende criticamente das exigncias impostas
pela relao Estado-sociedade, apontam recomendaes para esta mudana.
H, portanto, fundamento para supor que medida que a democratizao avance e a concentrao de renda, que hoje asfixia nosso desenvolvimento e penaliza a sociedade brasileira for sendo alterada, se amplie
o espao econmico e poltico para um tipo de atuao do segmento da
burocracia interessado neste processo. E, nessa conjuntura, o conhecimento
que passaro a deter os gestores que devem ser formados poder fazer toda
a diferena. Isto , talvez sejam ideias como a que se discute neste texto o
que ir decidir se ser possvel alcanar a governabilidade necessria para
tornar sustentvel o processo de mudana social em que a sociedade est
empenhada. Da a importncia de disponibilizar conhecimentos aos ges-

Escolas de Governo, a transio para o Estado Necessrio e a ENAP

379

tores pblicos que possam levar melhoria das polticas, ao aumento da


eficcia da mquina em que se inserem, e sua transformao numa direo coerente com a materializao daquele novo estilo de desenvolvimento.
Privatizao, desregulao e liberalizao dos mercados tm impedido
que o Estado brasileiro se concentre em saldar a dvida social e, enquanto
Estado-nao, capitalista, por certo, assumir suas responsabilidades em relao proteo dos mais fracos, desnacionalizao da economia e subordinao aos interesses do capital financeirizado e globalizado impostas
pelas elites. Assumir essas responsabilidades e materializar os processos de
democratizao e redimensionamento do Estado so desafios interdependentes e complementares que demandam de maneira evidente avanar na
formao de gestores interessados e habilitados para esta mudana.
A redefinio das fronteiras entre o governamental, o social e o privado
exige uma cuidadosa deciso. Quais assuntos podem ser desregulamentados e deixados para que as interaes entre atores privados com poder similar determinem incrementalmente, ainda que com uma atenta monitorao
e fiscalizao por parte do Estado, um ajuste socialmente aceitvel? Quais
devem ser objeto da agenda pblica, de um processo de deciso racional,
participativo e de uma implementao e avaliao sob a responsabilidade
direta do Estado?
A democracia uma condio necessria para construir um Estado que
promova o bem-estar das maiorias. S o conjunto que ela forma com outra
condio necessria a capacidade de gesto pblica suficiente. Sem
democracia no h participao e transparncia nas decises, no h efetiva
avaliao de polticas e prestao de contas. No h responsveis, h impunidade. Mas a democracia, se restrita a um discurso poltico genrico sem
relao com uma ao cotidiana de governo fundamentada numa gesto
eficaz, pode degenerar num assemblesmo inconsequente e irresponsvel e
numa situao de descompromisso e ineficincia generalizada.
Governar num ambiente de democracia e participao e, ao mesmo
tempo, com enormes desigualdades sociais, requer capacidades e habilida-

380

Gesto Estratgica Pblica

des extremamente complexas e difceis de conformar, sobretudo no mbito


de um Estado como o que herdamos. Algo que s ser alcanado com a
utilizao de modo articulado das ferramentas de gesto participativa na
linha do que propem Tarrag, Brugu e Cardoso Jr (2015).
Tanto a direita como a esquerda perceberam a necessidade de contar
com metodologias de gesto pblica que, ao mesmo tempo, promovam e
deem consequncia participao popular. A primeira, porque j no pode
manter o estado de ignorncia e subordinao do qual at agora tm lanado mo para seguir governando. A segunda, porque ao abandonar sua
estratgia de revoluo armada que permitiria a seus quadros, tomando o
poder e atravs de um renovado apoio das massas, usar o Estado para alcanar o seu cenrio normativo, percebeu que a simples mobilizao poltica
no era suficiente. De fato, ao abraar a via eleitoral, a participao, mais do
que a mobilizao poltica, a garantia que tem a esquerda para dar consequncia e manter o apoio popular que foi capaz de conquistar.

A construo do Estado Necessrio e


a formao de novos gestores
Esta seo se inicia enfatizando o argumento de que a transio do
Estado Herdado para o Estado Necessrio demanda a capacitao de
seus quadros e a formao de novos gestores que aliem dois tipos de capacidades ou habilidades bsicas. A primeira a de dominar os aspectos
tericos e prticos do processo de elaborao de polticas pblicas a ponto
de serem capazes de utiliz-los como ferramenta da mudana social, econmica e poltica. A segunda capacidade diz respeito atuao de maneira
eficiente no seu dia a dia a ponto de fazerem com que a estrutura que corporificam o Estado seja cada vez mais eficaz no uso dos recursos que a
sociedade lhe faculta e que produza impactos crescentemente efetivos.
A democratizao poltica est levando a um crescimento exponencial
da agenda de governo; a erupo de uma infinidade de problemas que, em

Escolas de Governo, a transio para o Estado Necessrio e a ENAP

381

geral, demandam solues especficas e criativas muito mais complexas do


que aquelas que o estilo tradicional de elaborao de polticas pblicas e de
planejamento governamental homogeneizador, uniformizador, centralizador, tecnocrtico, tpico do Estado que herdamos pode absorver.
No Brasil, a maneira como tradicionalmente se definiam e caracterizavam os problemas que o Estado deveria tratar ficava restrita ao que
a orientao ideolgica e o pensamento poltico conservador dominante
eram capazes de visualizar. No que respeita gesto, vale destacar que
o entendimento dos problemas pblicos estava constrangido por um
modelo explicativo que, de um lado, tendia quase monocausalidade e,
de outro, a solues genricas, universais. Esse procedimento quase esquizofrnico levou adoo de um padro nico do tipo causa-problema-soluo no qual, embora fosse percebida certa especificidade nos problemas enfrentados, o fato de que segundo o modelo explicativo adotado, sua
causa bsica era a mesma, terminava conduzindo proposio de uma
mesma soluo.
O governo no apenas filtrava as demandas da sociedade com um vis
conservador e elitista. Ele adotava uma maneira tecnoburocrtica para trat-las que levava sua uniformizao, ao seu enquadramento num formato
genrico que, verdade, facilitava o tratamento administrativo. Ao faz-lo,
escondia sob um manto de aparente equidade os procedimentos de controle poltico e assegurava a docilidade do povo, desprotegido e desprovido
de cidadania, frente ao burocratismo onipotente do Estado. Era na fila do
INPS que o povo aprendia o que era a democracia.
As caractersticas do Estado Herdado faziam com que as demandas da
populao se tornassem assuntos genricos, nacionais, a serem resolvidos mediante a distribuio dos recursos arrecadados de forma centralizada. Assim,
sem nenhuma preocupao com a elaborao de polticas apropriadas, os
recursos fluam atravs de uma complexa rede de influncias e favores at os
lderes polticos locais que, discricionariamente e seguindo os procedimentos
sancionados pelo patrimonialismo e pelos outros ismos que ele desencadeou

382

Gesto Estratgica Pblica

no nosso ambiente (COSTA, 2006), os transformavam em benesses com que


atendiam a suas clientelas urbanas e aos seus currais do interior do pas.
Essa situao perpetuava e retroalimentava um modelo de gesto governamental e de elaborao de polticas que era no apenas injusto e genrico. Era
tambm, quando empregado por gestores bem-intencionados, incuo, uma
vez que as verdadeiras causas ou no eram visualizadas ou no podiam ser enfrentadas. Este modelo consolidado (objetivos, instrumentos, procedimentos,
agentes e tempos), alm de incremental, assistemtico e pouco racional tendia a
gerar polticas que eram facilmente capturadas pelos interesses das elites.
As demandas que o processo de democratizao poltica cada vez mais
impe, e que tendero a ser filtradas, decodificadas e operacionalizadas
com um vis progressista por uma estrutura que deve rapidamente se aproximar do Estado Necessrio, originaro outro tipo de agenda poltica.
Sero muito distintos os problemas que a integraro e tero que ser processados por este Estado em transformao. Eles no sero mais abstratos
e genricos, sero concretos e especficos, conforme sejam apontados pela
populao que os sente, de acordo com sua prpria percepo da realidade,
com seu repertrio cultural, com sua experincia de vida, frequentemente
de muito sofrimento e justa revolta.
Construir o Estado Necessrio no ser somente difcil. uma tarefa
que, para ser bem-sucedida, deveria contar com algo que j deveria estar
disponvel, embora seja, ao mesmo tempo, seu objetivo criar: as capacidades e habilidades de gesto, extremamente complexas, necessrias para
transformar o Estado Herdado.
Assim colocado, o problema pode parecer sem soluo. Mas, no obstante, ela existe. E existe porque j h a conscincia da necessidade da
construo do Estado Necessrio. E quando existe uma conscincia dessa
natureza porque a soluo j vislumbrada por uma parte dos atores
envolvidos com o problema.
crescente a percepo de que rotinas administrativas que do margem
ao clientelismo, iniquidade, injustia, corrupo e ineficincia, que

Escolas de Governo, a transio para o Estado Necessrio e a ENAP

383

restringem os resultados obtidos com a ao de governo, que frustram a populao e solapam a base de apoio poltico dificultando a governabilidade,
no podem ser toleradas. E que, para que isto ocorra, no bastam o compromisso com a democracia, o desejo de um futuro mais justo, o ativismo e
a militncia da esquerda.
tarefa urgente a criao de condies para que os gestores pblicos
materializem esse compromisso. imprescindvel que um novo tipo de conhecimento terico e prtico acerca de como governar (para a populao e
em conjunto com ela) seja urgentemente disponibilizado. E atravs dele que
uma nova cultura institucional ser criada para alavancar a construo do
Estado Necessrio.
O cenrio atual demanda, do gestor pblico (governamental e social,
deve-se enfatizar), um marco de referncia analtico-conceitual, instrumentos metodolgico-operacionais e procedimentos qualitativamente muito
diferentes dos que se encontram disponveis no meio em que ele atua. O
contedo a ser incorporado s polticas (fruto de um vis no mais conservador, e sim progressista e transformador) ir demandar um processo
sistemtico de capacitao.
Para dar uma ideia do desafio cognitivo que isto implica, vale lembrar
que a forma como se d a determinao de problemas e solues, de causas
e de efeitos, de riscos e de oportunidades, enviesada pela relao de foras
polticas vigentes. Isso porque, em muitos casos, ela ter que ser invertida.
Estamos vivendo um momento, da democratizao poltica, em que
as duas pontas da gesto pblica e do processo de elaborao de polticas esto sofrendo uma rpida transformao. Na sua ponta inicial a
veiculao da demanda h claramente maior probabilidade de que assuntos submersos e de grande importncia para a populao passem a
integrar a agenda de deciso poltica. Na sua ponta terminal a deciso
de onde alocar recursos existe igualmente uma grande probabilidade
de que problemas originais passem a ter sua soluo viabilizada. Como
tratar essas novas demandas at transform-las em problemas que efeti-

384

Gesto Estratgica Pblica

vamente entrem na agenda decisria? Como fazer com que o momento da


Implementao da poltica (que se segue ao da Formulao) possa contar
com um plano para sua operacionalizao eficaz, que maximize o impacto
favorvel dos recursos cuja alocao pode ser agora localmente decidida
de forma rpida, mediante instrumentos inovadores e transformadores,
como o caso do Oramento Participativo?

Uma olhada para o panorama brasileiro das Escolas de Governo


Contrastando com o cenrio desejvel recm-caracterizado, esta seo
inicia um diagnstico da situao precria em que nos encontramos para enfrentar a formao de gestores capazes de ajudar a constru-lo (DAGNINO,
2013) para apontar em seguida como as Escolas de Governo e, em especial
a Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP) poderiam contribuir
para alterar essa situao.
Inicio por isso referindo-me Emenda Constitucional n.o 19
Constituio de 1998, art. 39, paragrafo 2o: A Unio, os Estados e o Distrito
Federal mantero escolas de governo para a formao e o aperfeioamento
dos servidores pblicos, constituindo-se a participao nos cursos um dos
requisitos para a promoo na carreira, facultada, para isso, a celebrao de
convnios ou contratos entre os entes federados.
Depois da anlise precursora de Petrucci e outros (1995), vrios autores
tm comentado o fato de que a implementao dessa disposio legal que
previa a criao de Escolas de Governo nos trs nveis da administrao
ocorreu no pas de forma bastante distinta.
So poucos os estados que dispem de algo mais que um aglomerado
de iniciativas que vo desde cursos de alfabetizao at aos usuais centros
de treinamento para a carreira de administrao fazendria (que junto com
a diplomtica e a das Foras Armadas so praticamente as nicas que, em
todo o mundo, no por acaso, merecem a ateno das elites).
Entre eles destaca-se o de Minas Gerais. Guardadas as propores, sua

Escolas de Governo, a transio para o Estado Necessrio e a ENAP

385

escola de governo com orientao neoliberal pouco fica a dever elitista


Escola Nacional de Administrao francesa.
Criada em 1945, a cole Nationale dAdministration (ENA) formou trs
chefes de Estado (entre eles o atual), seis primeiros-ministros e outros milhares de enarcas que atuam como altos funcionrios. Entre outras instituies, ela contribui para garantir um padro de indicao poltica em que
o comissionamento de servidores de carreira a norma (GAETANI, 1994).
Criada em 1986 seguindo a mesma proposta, a ENA brasileira, a Escola
Nacional de Administrao Pblica (ENAP), o principal foco normativo
deste texto (PACHECO, 2000). Entre outras coisas porque ela foi um mecanismo importante para a implementao da contrarreforma gerencial dos
governos neoliberais. E porque, apesar das mudanas ocorridas depois do
seu trmino no mbito federal, conserva at hoje essa orientao na formao dos gestores brasileiros. Para atender a demandas de rgos pblicos situados em vrias partes do pas, ela funciona quase como um simples
repassador de recursos a professores e outros profissionais, que no tm
buscado ou no tm sido capazes de imprimir s atividades de formao
uma orientao distinta. Contribuem para dificultar a transio do Estado
Herdado para o Estado Necessrio, mudana demandada pela proposta
que defendo (DAGNINO e CAVALCANTI, 2015).
Ao contrrio, tem-se reproduzido a viso tradicional da Administrao
Pblica eivada de conceitos como Teoria da Administrao, Administrao
Geral e que, em funo da permanncia do enfoque gerencialista introduzido pelo neoliberalismo, adquiriu tons ainda mais conservadores e privatistas (DAGNINO, CAVALCANTI e SILVEIRA, 2014).
Em outros estados, como no Rio Grande do Sul, inspirada no conceito
de rede e baseada nas universidades existentes no territrio gacho e principalmente na sua universidade estadual, a escola de governo tambm no
dispe de um amplo corpo de professores. No obstante, a equipe de gestores
que atuou durante o governo anterior foi capaz de colocar as atividades de
formao que promoveu em sintonia com a orientao do governo anterior.

386

Gesto Estratgica Pblica

A multiplicidade de experincias em curso (CEPAM, 2015), e a menor


importncia relativa da ENAP quando comparada da sua congnere francesa, poder vir a conformar no pas uma situao parecida com o modelo
descentralizado estadunidense. Baseado em dezenas de escolas de governo
situadas nas melhores universidades do pas, ele garante um padro de indicao poltica bem distinto, mas to eficaz quanto o francs (cujas funes
de direo so exercidas via comissionamento de funcionrios de carreira),
em que bem mais frequente, e nada desprestigiada, a entrada lateral de
dirigentes. A lembrana de anedota jocosa de que Reagan no conseguia caminhar e mascar chiclete ao mesmo tempo ilustra a eficcia sem qualquer
juzo de valor, claro da burocracia estadunidense.
Nossa carncia de profissionais formados em assuntos de governo
to grande que tem pouco sentido discutir se devemos aqui privilegiar um
desses dois modelos que do substrato aos padres quase antagnicos de
indicao de dirigentes polticos. Qualquer que seja o padro a adotar, hoje
os melhores quadros que os governantes podem comissionar, ou trazer de
fora do Estado para exercer uma funo de confiana via estrada lateral, so
profissionais que esto longe de poder atuar de modo eficaz neste mbito.
Entre outras razes porque, segundo Nunes (2010), enquanto formamos
anualmente 100 mil novos profissionais em Administrao de Empresas,
apenas 170 profissionais so formados em Administrao Pblica em universidades pblicas (que, como se sabe, so as que apresentam um nvel de
ensino adequado).

As Universidades Corporativas
Em estados como a Bahia, provavelmente aquele em que foi mais consistentemente implementada a leitura neoliberal do conceito de Escola de
Governo e da proposta contida na Constituio de 1988, proliferaram no
mbito pblico a criao de Universidades Corporativas.
O conceito de Universidade Corporativa, que nasce nas grandes corpo-

Escolas de Governo, a transio para o Estado Necessrio e a ENAP

387

raes multinacionais preocupadas em treinar seus empregados de nvel


mais elevado para desempenhar funes especficas voltadas ao controle de
operaes e de pessoas em reas vitais para a sua lucratividade, penetrou
o ambiente pblico no perodo neoliberal graas a uma competente elite
antipopular que dominou a poltica pblica.
As Universidades Corporativas tm sido responsveis por replicar no
plano do treinamento de pessoas (o qual frequentemente et pour cause
assume uma feio de alienantes e anestesiantes cursos de autoajuda)
o insulamento, segmentao e opacidade inerentes ao Estado capitalista. Sua funo formativa tem sido eficaz em acentuar e naturalizar essas
caractersticas.
As Universidades Corporativas tm-se ocupado em treinar os funcionrios
de diferentes rgos de governo em tarefas especficas ou em disseminar os
instrumentos metodolgico-operacionais de planejamento estratgico, concebidos nas empresas e coerentes com a orientao ideolgica da contrarreforma gerencial que os contrabandeou para dentro do Estado (DAGNINO e
CAVALCANTI, 2015). Elas so, em geral, orientadas a manter em movimento
um estilo de gesto ritualstico que segue azeitando os negcios das elites.

O estilo de gesto resultante


Esse estilo afeta os gestores, no plano nacional, criando ou mantendo importantes vazios cognitivos. Ressaltem-se as dificuldades para separar os momentos descritivo-explicativo (de diagnstico) e normativo
(da ao), acostumados que esto a simplesmente cumprir irrefletidamente ordens sem entender o carter dos problemas que enfrentam e
deveriam equacionar; para estabelecer relaes de causalidade (causa-consequncia) entre eventos e de pertinncia destes s cadeias causais
que representam uma dada situao problemtica; para o diagnstico e
equacionamento de problemas endiabrados como so os que crescentemente os movimentos sociais colocam na agenda decisria; para avaliar

388

Gesto Estratgica Pblica

a governabilidade que possuem para atacar as causas de um problema;


de identificar determinaes polticas (de politics) envolvidas em aes
de gesto (policy) e, at mesmo de compreender os aspectos polticos que
as condicionam. E, enfim, e muito importante para o que quero assinalar
neste texto, para deslocar o foco na organizao, tpico da Administrao
de Empresas, e nos seus instrumentos metodolgico-operacionais (como
o Balanced Score Card e o SWOT), que tendem a acirrar a competio
interburocrtica e a segmentao do Estado capitalista (DAGNINO e
CAVALCANTI, 2015).
No plano procedimental, esse estilo de gesto ritualstico d origem a
um discurso eufmico (receio de chamar as coisas pelo nome), comedido,
uma redao propositadamente dbia e obscura, uma inconclusividade defensiva (pode ser, tambm), uma baixa propenso codificao da informao, uma reproduo do senso comum (mdia, vises corporativas) na
anlise das situaes de gesto, uma busca por encaixar conceitos, noes
e ideias estereotipadas tidas como tcnicas, cientficas ou, simplesmente da
moda (WAISSBLUTH, 2002).
No plano atitudinal, esse estilo de gesto, por provocar um ambiente distpico e apaziguador leva a atitudes de conformismo, passividade, desesperana e naturaliza a irresponsabilidade e frequentemente displicncia e negligncia. No obstante, latente a essas atitudes e como que mascaradas por
elas, existe um profundo sentimento de perseguio e desrespeito condio
meritocrtica de servidores pblicos que, quando combinado com o corporativismo que tende a engendrar e justificar, leva a situaes de virtual boicote
a aes de gesto de coalizes polticas democraticamente eleitas mas que defendem posies ideologicamente contrrias quelas que possuem a maioria
dos servidores (em especial aqueles com idade mais elevada).
Nesse contexto, funcionrios conservadores, interessados em (e esperanosos por) tirar uma casquinha se tornam surdamente revoltados e
rancorosos quando no conseguem.
Muitos dos funcionrios de esquerda, que durante muito tempo cur-

Escolas de Governo, a transio para o Estado Necessrio e a ENAP

389

tiram no ostracismo um silncio temeroso (por escassa formao, pouco


entendimento das questes relativas governabilidade, falta de informao,
por uma sensao de orfandade poltica em relao aos dirigentes da atual
coalizo de governo ou por verem polticos de esquerda incorrendo em desvios semelhantes queles que condenavam nos governos da direita), esto
decepcionados. Entre outras coisas porque, e este o aspecto ao qual se
enderea este texto, no tem sido a eles proporcionado nenhuma atividade
de formao que lhes permita reorientar sua ao de gesto num sentido
coerente com sua opo ideolgica.
De uma forma geral, observa-se que a elevada frequncia de dirigentes polticos autoritrios e pretensiosos que reproduzem prticas tpicas das
elites patrimonialistas no mbito de um Estado fortemente marcado por
esses vcios e que pouco tm feito para coibi-los ou substitu-los mediante
algum tipo de processo formativo gera um clima de desresponsabilizao e
conivncia com malfeitos de toda natureza.

A ENAP: uma oportunidade a explorar


Esta seo, sem pretender um carter de concluso, simplesmente o
final de uma cadeia propositiva que comeou com a anlise da transio
entre o Estado Herdado e o Estado Necessrio, dos movimentos externos e internos a ela associados e da explicitao das razes que me levam a
privilegiar estes ltimos. O fato de que a formao de novos gestores um
dos vetores mais importantes desses movimentos levou a uma rpida analise crtica do panorama das nossas Escolas de Governo e, finalmente, proposta que nesta seo se formula. Ela se limita a uma das instituies que,
por estar situada no nvel federal desempenha um papel central e emulador
de comportamentos junto a outras Escolas de Governo.
Inicio afirmando que, apesar de possurem caractersticas comuns como
as anteriormente indicadas e estarem orientadas no sentido de reproduzir
aquele estilo de gesto, as Escolas de Governo funcionam de maneira des-

390

Gesto Estratgica Pblica

coordenada. As tentativas de raros funcionrios de organizar eventos para


que elas possam trocar ideias e se conhecerem mais se assemelham a expedientes orientados aquisio de poder do que a lograr alguma sinergia.
Sua desarticulao, benevolamente interpretada como uma saudvel
autonomia, impede aquelas que poderiam ser orientadas segundo uma
perspectiva de esquerda, deixando-as at agora destitudas de uma orientao poltica ou ideolgica explcita. O que no significa que por default essa
orientao no exista e deixe de ser, em mais de um sentido (aqueles que
se costumam chamar de terico e prtico), conservadora: semelhana do
que ocorre sempre que uma viso hegemnica se implanta, algo parecido
com um mercado que atua reforando o estado de coisas tem sido suficiente
para que elas adotem uma orientao comum. O que no deixa de ser uma
vantagem, tendo em vista o que quer desencadear com este texto.
Abraar um projeto poltico de esquerda que deve ser consolidado
junto aos servidores e materializado num estilo de gesto coerente com este
projeto e capaz de alavancar a radicalizao da democracia impe a realizao de trs movimentos.
Nossa meta (e aqui uso a primeira pessoa do plural por comungar desse
projeto) fazer com que os servidores, incluindo os que realizam funes de
direo, recebam formao com um contedo contra-hegemnico. Temos
que encadear trs elementos. Isto , derivar, das metas de justia, equidade e responsabilidade ambiental, crescentes e generalizadamente aceitas
no plano global, um marco analtico-conceitual explicativo e normativo
acerca da interface Estado-sociedade que, de modo lgico, sistmico e racional, conduza a um conjunto de instrumentos metodolgico-operacionais (WAISSBLUTH, 2008). Este conjunto ir pautar, no nvel dos arranjos
institucionais situados nessa interface e, interno, dos organismos estatais
e, finalmente, no quotidiano da gesto pblica (governamental e social) a
concretizao do nosso projeto.
A utilizao dessa cadeia de derivao, que pode, quando necessrio,
funcionar no sentido inverso, ser um recurso essencial para sulear a ao

Escolas de Governo, a transio para o Estado Necessrio e a ENAP

391

da esquerda; no apenas no campo da gesto, mas no territrio cognitivo


em que temos que conceber e construir, a partir da mobilizao dos povos
sul-americanos, uma nova proposta societria.
Ao colocar algo dessa natureza em marcha, a ENAP poder articular os
servidores que at agora se sentem envergonhados de se assumir de esquerda e que, quando o fazem, no sabem como desempenhar suas funes de
modo correspondente. Alm de formar conscincias, cooptando lideranas, ganhando fora e experincia, e construir governabilidade para ocupar
o espao vazio deixado pelas Universidades Corporativas.
Um segundo movimento conhecer com detalhe adequado as
Universidades Corporativas. S assim ser possvel orient-las num sentido
no apenas coerente e articulado com aqueles contedos, mas deles derivado.
Disso nascero as aes de formao em reas prioritrias para o projeto aqui
delineado. Esse movimento ir exigir mais do que o anterior, que poder ser
realizado mediante a contratao de cursos de extenso e especializao com
professores aderentes a esse projeto, a formao de uma equipe de profissionais altamente qualificados e encarregados de monitorar, avaliar e aperfeioar
de forma participativa e transparente e formatar as atividades de formao.
Um terceiro movimento ser o de influenciar na definio do contedo
genrico de Gesto Pblica a ser avaliado nos concursos que esto sendo
realizados em instncias governamentais nas quais a relao de foras permita. A definio de ementas e pontos de concurso, e respectiva bibliografia
a ser preparada pelos candidatos um n estratgico a ser desatado para
acumular foras. Servidores pblicos que tiverem sido expostos aos assuntos tratados em livros, artigos, filmes e documentrios etc. sintonizados
com nosso projeto poltico sero, sem dvida, diferenciados.
A partir da implementao das aes correspondentes a esses movimentos ser possvel ir transformando a ENAP num centro irradiador de
um estilo de gesto pblica de esquerda capaz, inclusive, de ser emulado em
outras realidades nacionais e estrangeiras.

392

Gesto Estratgica Pblica

Referncias
ATRIO, J. e PICCONE, M. De la Administracion Publica a la Gerencia
Publica. El porqu de la necesidad de gestionar la transicion. Caracas,
Revista del Clad Reforma y Democracia, n. 42, out. 2008.
BRESSER-PEREIRA, L. C. Burocracia publica e classes dirigentes no Brasil.
Rev. Sociol. Polit., n. 28, 2007.
CEPAM. Disponvel em: www.cepam.org/media/204075/ApresentaoCepam_Escolas-de-Governo-Municipais-Perfis-e-Panorma.pdf. Acesso
em 2015.
COSTA, Frederico Lustosa. Condicionantes da Reforma do Estado no
Brasil. In: MARTINS, Paulo Emlio Matos; PIERANTI, Octavio Penna
(org.). Estado e Gesto Pblica: Vises do Brasil Contemporneo. FGV. p.
133-158. 2006.
COSTA, G.; DAGNINO, R. Gestao estrategica em politicas publicas. Rio de
Janeiro: t.mais.oito, 2008.
DAGNINO, R. A capacitao de gestores pblicos: uma aproximao ao
problema sob a tica da administrao poltica. In: Revista Brasileira de
Administrao Poltica. Escola de Administrao da Universidade Federal
da Bahia. V. 6, 1 de abril de 2013.
DAGNINO, R.; CAVALCANTI, P. A.; SILVEIRA, T. S. Planejamento governamental e democratizao. Revista Brasileira de Planejamento e Oramento,
v. 4, p. 132-149, 2014.
DAGNINO, R.; CAVALCANTI, P. A. O crculo vicioso da Gesto Pblica
brasileira, aceito para publicao em Planejamento governamental e democratizao, 2015.
DINIZ, P. Responsabilidade social empresarial e sociedade politica: elementos para um debate acerca da questao social no neoliberalismo. Universidade
Federal de Uberlandia, mimeo, 2207.
FONSECA, F.C. P. O Consenso Forjado: a grande imprensa e a formao da

Escolas de Governo, a transio para o Estado Necessrio e a ENAP

393

agenda ultraliberal no Brasil. So Paulo: Hucitec, 2005.


GAETANI, Francisco. Escolas de Governo: limites e condicionalidades. In
Revista do Servico Publico, Brasilia, ENAP. Ano 45, V. II, jul./ao p.116, 1994.
NUNES. Orelha do livro: LOUREIRO, M. R; ABRUCIO, F.L. R. S.(Orgs.)
Burocracia e poltica no Brasil: desafios para a ordem democrtica. Rio de
Janeiro: FGV, 2010.
O DONNEL , G. Anotaes para uma teoria do Estado (I). Revista de Cultura
e Sociedade, n. 3, 1981.
OFFE, C. Problemas estruturais do Estado capitalista. Rio de Janeiro: Tempo
Brasileiro, 1994.
PACHECO, Regina Silvia. Escolas de Governo: tendencias e desafios
ENAP em perspectiva comparada. Revista do Servio Pblico 51 (2), 35-53,
2000.
PARAMIO, Ludolfo. El regreso del Estado: entre el populismo y la regulacin.
Caracas: Revista del CLAD Reforma y Democracia, n. 42, oct. 2008.
PAULA, A. P. P. de. Administrao Pblica Brasileira Entre o Gerencialismo
e a Gesto Social. RAE-Revista de Administrao de Empresas, v. 45, n. 1,
jan-mar, 2005.
PETRUCCI, Vera Lcia, SANTOS Maria Helena de C., BRITO Marcelo.
Escolas de Governo e Profissionalizacao do Funcionalismo ENAP- MARE
1995.
TARRAG, Daniel; BRUGU, Quim e CARDOSO Jr, Jos. Administrao
pblica deliberativa: inteligncia coletiva e inovao institucional a servio
do pblico. Rev Bras Adm Pol, 8(1):13-39, 2015.
WAISSBLUTH M. Sistemas Complejos y gestin pblicas. Santiago, 2008.
WAISSBLUTH, M. La Reforma del Estado en Amrica Latina: Gua abreviada para exploradores de la jungla. POLIS, Santiago, Chile, 2002.

CAPTULO 11

Mais alguns elementos para o marco


analtico-conceitual da Gesto
Estratgica Pblica

Mais alguns elementos para o marco analticoconceitual da Gesto Estratgica Pblica1

ste texto decorre de minha atuao como professor e coordenador


de cursos de Extenso em Gesto Estratgica Pblica oferecidos pelo
Grupo de Anlise de Polticas de Inovao (GAPI) da Unicamp durante os
ltimos 15 anos.
O objetivo proporcionar aos que nos acompanharam nesses cursos,
em especial aos que venham a participar, conceitos que possam auxiliar
a tarefa comum de conceber um estilo de gesto pblica social e governamental mais aderente ao processo de democratizao de vrios pases
latino-americanos.
Embora compilado por mim, ele resulta do esforo em aclarar questes
que apareceram ao longo dessa jornada e abrangem um enorme espectro.
Esforo esse que contou com o aporte dos colegas do GAPI e, em especial,
de um dos participantes desses cursos Vladimir Oganauskas Filho a
quem devo o diligente e inestimvel trabalho de revisar a formulao e registrar muitos dos conceitos aqui apresentados. Sem incrimin-los pelas
1. Sucessivas verses deste texto preparado por Renato Dagnino tm sido divulgadas por
meio eletrnico para os participantes do Curso de Especializao Gesto Estratgica em
Polticas Pblicas oferecido no mbito de uma cooperao entre o Grupo de Anlise de
Polticas de Inovao Unicamp e a Fundao Perseu Abramo.

398

Gesto Estratgica Pblica

inmeras imperfeies deste texto, agradeo a todos os professores, monitores, funcionrios e estudantes que participaram dessa jornada.
O critrio que guiou o processo de incluso de uma centena de conceitos referidos mediante expresses que lhes do sentido foi bastante elstico,
dado que de natureza ad hoc. Seu vis academicamente heterodoxo, para
no dizer temerrio, s pode ser desculpado tendo em vista o propsito
didtico deste texto.
A maneira como os conceitos esto expostos obedece a um procedimento de associao de assuntos por parentesco e derivao que, sem ser
aleatrio, um tanto frouxo. Seu grande nmero faz com que o manuseio
do texto, que seguramente ficar ao sabor da curiosidade idiossincrtica do
leitor, tenha no seu Sumrio um guia de consulta indispensvel.
No foram bem-sucedidas as tentativas de agrup-los em sees que refletissem uma agregao interna rgida e que pudessem justificar tematicamente
a sequncia em que esto apresentados. Por isso, em vez de tentar separ-los
mediante a insero de subttulos, foram assinaladas algumas das descontinuidades temticas mais significativas com uma linha de asteriscos (*).
A ausncia de fontes bibliogrficas se deve a trs motivos. Primeiro,
quantidade de referncias que teriam que ser feitas. Segundo, porque elas
poderiam dificultar a fluidez que a consulta ao texto deve possuir. Terceiro,
facilidade cada vez maior com que os participantes desses cursos, muitos
deles semipresenciais e baseados no uso de TICs, podem identific-las copiando no Google uma frase que desejem contextualizar. E, tambm contrastar o que contm o texto e saber mais sobre os conceitos e contedos
tratados mediante o acesso internet.
Uma ltima considerao acerca deste texto diz respeito sua incompletude e provisoriedade tpicas de um objeto em processo de produo. Sua
caracterstica de uma obra aberta, que se expressa por no ter concluso
ou consideraes finais, deixa ao leitor a responsabilidade de complet-la
ou prolong-la da maneira que considerar pertinente. E, caso julgue conveniente, comunicar as complementaes que fizer.

Mais alguns elementos para o marco analtico-conceitual da GEP

399

A sociedade capitalista
A desagregao do feudalismo que ocorre ao longo dos sculos XIII a
XVI no noroeste do mundo d origem ao modo de produo capitalista.
Ele se caracteriza pela propriedade privada dos meios de produo (pela
classe capitalista) que j era praticada em modos de produo precedentes
e pelo assalariamento, a venda, pela classe trabalhadora, da sua capacidade
de trabalhar. O processo de paulatina transformao dos bens e servios
produzidos para serem usados (valores de uso) em mercadorias para serem
trocadas ou vendidas no mercado (valores de troca) foi incluindo a capacidade humana de trabalhar. Diferentemente de outras que participam do
processo de trabalho, a mercadoria fora de trabalho capaz de gerar ao
longo do seu uso superior ao valor dos bens e servios necessrios para sua
reproduo; isto para a sobrevivncia dos trabalhadores que vendem sua
fora de trabalho aos capitalistas. As relaes sociais de produo capitalistas vo se generalizando medida que o processo de trabalho controlado
no plano material ou produtivo vai permitindo classe capitalista colocar
em ao seu crescente poder econmico, exercer sua influncia poltica e
consolidar sua dominao ideolgica.

O Estado capitalista
A propriedade privada, nas sociedades em que ela existiu, sempre demandou coero (fsica ou ideolgica) dos despossudos pelos proprietrios
e, por isto, a criao de um Estado. No capitalismo, ao contrrio de modos
de produo anteriores, a coero no pode ser exercida diretamente pela
classe proprietria. O uso da violncia, que passa a ser monoplio do Estado,
alm disso, no mais ocorre na esfera da produo (como ocorria no escravismo) e sim, somente, na esfera da poltica (politics e policy). O que faz com
que ele passe a ser visto como um terceiro ator, acima das duas classes
antagnicas (capitalista e trabalhadora). A coero fsica ou ideolgica

400

Gesto Estratgica Pblica

coordenada pelas instituies pertencentes (ou localizadas na) superestrutura ideolgica do modo de produo capitalista (que vo das foras
armadas e da polcia at a mdia, a escola e a religio) responsvel pela
manuteno e naturalizao das relaes tcnicas e sociais de produo capitalistas que se desenvolvem na sua infraestrutura econmico-produtiva.

A Amrica Latina antes da conquista europeia


Ao que se sabe hoje, na plancie sul-americana onde vivemos haviam
sociedades em que, por deciso consciente de seus membros, no existia
propriedade privada, coero ou Estado. Durante um perodo histrico que
est ainda para ser precisamente avaliado, elas desenvolveram uma cultura
sofisticada e relativamente harmoniosa do ponto de vista social, econmico
e ambiental, muito distinta daquela do capitalismo eurocntrico que se formara no noroeste do mundo, vivendo naquilo que os conquistadores iriam
denominar, com razo, de um paraso.

O capitalismo perifrico
A conquista da Amrica se deu mediante o sistemtico desmonte cultural e aniquilao dessas sociedades pelas instituies de coero fsica e
ideolgica dos Estados capitalistas. Para instaurar aqui, em seu benefcio,
o seu capitalismo, eles transplantaram para c o seu Estado de maneira
a reproduzir as esferas da infraestrutura e superestrutura capitalistas e possibilitar (legitimando) a explorao da populao nativa e do seu territrio.
Nesse processo brutal, responsvel pelo impulso que ganhou a expanso e
consolidao do capitalismo, at mesmo formas pr-capitalistas, como o escravismo, foram utilizadas. Ele envolveu, inclusive um rendoso negcio escravista capitalista entre a Amrica Latina e a frica que enriqueceu, entre
outros, os capitalistas britnicos. A condio perifrica, trao marcante das
sociedades capitalistas perifricas, permanece at hoje definindo as relaes

Mais alguns elementos para o marco analtico-conceitual da GEP

401

de fora entre seus distintos segmentos sociais, as suas configuraes de


insero na diviso internacional do trabalho, a evoluo mimtica de suas
formas culturais, tecnocientficas etc.

Diferenas entre os capitalismos perifricos e o dos EUA


As diferenas entre a Amrica Latina e os EUA, colonizado por famlias
que fugiam da perseguio religiosa e que precisavam ensinar seus descendentes a ler a bblia (e no por homens aventureiros em busca de enriquecimento rpido), e o Canad, territrio cujo nome, segundo alguns, se
deveu inexistncia de riquezas naturais e teria levado a que sobre seu tosco
mapa fosse escrita a expresso Ca nada, so atualmente muito mais rigorosamente atribudas maneira como se deu a implantao do capitalismo
do que a determinismos geogrficos (clima clido, vida fcil etc. que estimula a preguia), raciais (brancos degre(e degra)dados, negos indolentes e
nativos rebeldes), e outros antemas, como ainda propala o senso comum.
Numa vertente crtica que se consolida, a conquista selvagem do que hoje
a Amrica Latina foi uma pr-estreia do que viria a ser, a partir do sculo
XIX, o que os marxistas denominaram Imperialismo e, depois, a partir da
dcada de 1970, de globalizao neoliberal. Ambos deixando cicatrizes
cada vez mais profundas, inclusive, no tecido social, econmico e poltico
dos pases de capitalismo avanado.

Imagens sobre o Estado capitalista


Uma das imagens mais elucidativas do conceito de Estado o de garrafa
com gua gelada. O Estado uma garrafa gelada (aparelho institucional, leis,
prdios, pessoas) onde se condensam os vapores dispersos na atmosfera (interesses e poderes de empresas, bancos, sindicatos, movimentos sociais, igrejas,
mdia) num dia quente e mido transformando-se em lquido, materializando suas agendas e seus projetos polticos. A segunda imagem tem a ver com

402

Gesto Estratgica Pblica

a ideia de que ele hoje a agenda decisria que foi resolvida ontem. Isto ,
que a sucessiva resoluo de agendas decisrias entendidas como a mdia
ponderada pelo poder relativo dos atores das suas agendas particulares , o
que vai conformando, ao longo do tempo, o Estado. O que, por outra parte,
explicita seu carter incremental, por oposio ao de racional. a irracionalidade do capitalismo e no um projeto cientificamente elaborado o que
determina o organograma do estado capitalista. Outra, ainda, a de mapa
das suturas que as classes dominantes vo costurando no tecido social para
impedir que ele se rompa e se evidenciem as contradies entre ela e as classes
subalternas. A morfologia do Estado e de suas decises (e no decises) em
cada rea de poltica pblica resulta da necessidade de evitar ou contornar as
crises originadas das contradies subjacentes colocadas pelos atores sociais
ordem antagnica capitalista, at aquele momento histrico e constantemente ameaada pelas mudanas na correlao de foras entre eles.

Estado capitalista: mquina ou ameba


H finalmente uma outra imagem, a do Estado como uma ameba, que
tem origem na observao de que ele uma estrutura (sistema) viva, complexa e em contnuo movimento. E que no deve por isso ser referido como
usualmente se faz como uma mquina que se dela retiramos uma pea
se detm. um organismo que no para, que se adapta continuamente
s condies que submetido, cicatriza, se regenera, sofre mutaes, demonstra resilincia e histerese e permanecer vivo enquanto pelo menos
uma das funes vitais funcionar. Esse ser se transforma cada vez que uma
deliberao tomada no seu mbito em processos decisrios normalmente
enviesados em favor da classe proprietria. Essa transformao no presidida por uma racionalidade externa s relaes sociais de produo capitalistas, baseada em critrios tcnicos. Ela ocorre no seio do embate entre
as duas classes antagnicas e entre as fraes da classe dominante na defesa
de seus interesses. Sua segmentao, falta de interao, sintonia e comuni-

Mais alguns elementos para o marco analtico-conceitual da GEP

403

cao entre suas partes (agncias, ministrios etc.) inerente ao comportamento de um ser vivo que se adapta continuamente ao meio e, ao mesmo
tempo, procura submet-lo sua vontade.

O Estado capitalista e sua segmentao


O que emerge (a ponta visvel do iceberg) desse embate o Estado,
com seus rgos, edifcios, burocracias etc. Eles vo materializando aquelas relaes sociais de produo em permanente transformao. Associada
a aspectos que so usualmente considerados em separado sociais, tcnicos e cientficos mas que conformam um tecido sem costura num
processo interativo e iterativo de Construo Sociotcnica ela origina, em
simultneo, um movimento de cissiparidade. Ao longo do tempo, essa
estrutura (cuja burocracia se limitava ao Exrcito) vai-se incrementalmente
transformando dando origem ao intrincado Estado contemporneo. O que
explica, por um lado, a dificuldade de lograr transversalidade nas polticas
sociais, aquelas que interessam mais de perto classe trabalhadora, uma
vez que ela depende da operao conjunta de rgos cujas funes decorreram de uma especializao histrica. E, por outro, a facilidade com que
a classe proprietria combina (ou transversaliza) esses rgos e funes
para implementar, atravs do Estado, as polticas econmicas (que talvez
devessem ser denominadas polticas antissociais) que garantem o processo de acumulao de capital.

A poltica pblica e as vises acerca do Estado capitalista


Segundo os autores que foram consolidando a viso pluralista, o processo de elaborao de uma poltica pblica se d de forma racional, a partir
da exposio das situaes consideradas problemticas pelos atores envolvidos, seguida pela formulao de solues e pela anlise das opes disponveis para beneficiar a sociedade como um todo. Esse modelo idealizado

404

Gesto Estratgica Pblica

subestima as relaes de poder que permeiam o processo e desconsidera a


influncia da distribuio desigual do poder e de outros fatores determinantes do processo decisrio. Os corporativistas reconhecem as diferenas
na distribuio do poder entre os atores sociais. Mas defendem que as polticas pblicas so fruto de negociao dentro do aparelho de Estado entre
os representantes dos atores com elas envolvidos e com uma forte participao da burocracia. Destacam a dimenso associativa, inclusive entre a classe
proprietria e a trabalhadora, ao invs de competitivas, em busca da satisfao de interesses comuns no mbito de um mesmo setor da economia. Para
os elitistas, as polticas pblicas so, em ltima anlise, definidas pelos interesses das elites que controlam os recursos de poder na sociedade. Pode-se
considerar que, entre eles, os marxistas, privilegiando aspectos relacionados
ao poder econmico, entendem que o Estado age como instrumento para
a manuteno das relaes sociais de produo capitalistas. Embora, para
isso, em alguns momentos, pode atender interesses da classe trabalhadora
que em primeira instncia no beneficiam a classe proprietria.

O Estado capitalista perifrico e


patrimonialista latino-americano
O transplante do Estado ibrico, apesar das sofisticadas inovaes de
corte capitalista que sua burocracia implementava na pennsula e, ainda
que em menor medida, no que denominavam novo mundo (da Amrica e
da frica), imps aqui uma forma de administrao de tipo pr-capitalista,
o patrimonialismo. Transferir a propriedade e delegar a autoridade monrquica era a soluo mais apropriada para a conquista de um territrio cuja
extenso, populao e riquezas era muitas vezes maior do que aquele em
que vivia uma nobreza cada vez mais acossada pela expanso capitalista.
O entendimento de que o territrio, por ser patrimnio dos donatrios,
sesmeiros etc., deveria ser administrado por eles com direito explorao
de suas riquezas e sua populao, praticamente promulgar e fazer cumprir

Mais alguns elementos para o marco analtico-conceitual da GEP

405

a lei etc., atravessou o perodo em que foram sufocadas as insurreies populares do final do sculo XIX e em que ganharam fora os coronis, e se
mantm at hoje como trao distintivo de nossa elite.

As interpretaes clssicas sobre a


sociedade latino-americana
O fato do contexto que emoldurou essa caracterstica ter sido interpretado como uma herana feudal de uma sociedade feudal que nunca
existiu nos trpicos, e sim de um capitalismo que foi inaugurado quando
o primeiro carregamento de pau-brasil inseriu o territrio numa diviso
capitalista de trabalho que lhe reservava o papel de produzir bens primrios
e importar manufaturas, teve profundas consequncias na trajetria poltica latino-americana. As interpretaes existentes, at mesmo as de cunho
progressista (como a marxista ortodoxa do Partido Comunista) entendiam
que nossa condio de atraso s poderia ser alterada caso uma revoluo
democrtico-burguesa, semelhante quela que havia ocorrido nos pases de
capitalismo avanado encerrando o perodo de transio do feudalismo, e
de natureza anti-imperialista, tivesse lugar.

Subdesenvolvimento e industrializao perifrica


A evoluo dos estilos de conquista, ocupao e explorao do territrio do primrio exportador para o de industrializao via substituio de
importaes que havia levado a uma transferncia da dinmica de acumulao e de renda da oligarquia rural para a nascente burguesia industrial e
a classe operria fornecia um substrato econmico-produtivo material
quelas interpretaes e as proposies que delas decorriam. Tratava-se de
compor uma frente dos setores mdios urbanos da burocracia e do operariado (e tambm rurais) em torno da burguesia nacional contra o imperialismo personificado pelo capital estrangeiro (no plano externo) e a oligar-

406

Gesto Estratgica Pblica

quia patrimonialista, pelos coronis (no interno) que seria responsvel


pela interrupo do crculo do subdesenvolvimento na direo de um processo de industrializao.

A poltica pblica e os processos decisrios


Segundo o modelo de democracia idealizado pelos pluralistas, os processos
decisrios que envolvem uma poltica pblica se do de forma racional, a partir
da exposio das situaes consideradas problemticas pelos atores envolvidos,
seguida pela formulao de propostas de soluo e pela sua anlise pela sociedade mediante um debate participativo. Esse modelo subestima as relaes de
poder que permeiam o processo, desconsiderando a influncia da distribuio
desigual dos recursos de poder, e de outros fatores intervenientes como os projetos polticos (valores, cultura etc.) dos atores. Durante o processo de interao
entre os atores sociais envolvidos em uma dada esfera de poltica, indivduos
com interesses comuns se unem para juntos, formal ou informalmente, pressionar o Estado no intuito de satisfazer suas demandas. A atuao poltica (politics)
inerente ao enfrentamento entre grupos para influenciar a poltica pblica
(policy). Isso significa que mesmo a anlise de problemas e a proposio de
solues na esfera pblica incluindo a realizada por profissionais ou especialistas tm menos a ver com tcnicas formais, supostamente racionais, cientficas e neutras, de tomada de deciso do que com processos de argumentao
influenciados por consideraes ideolgicas. No importa se os argumentos
utilizados em defesa de um determinado direcionamento sejam mais ou menos
tcnicos, simples ou sofisticados. A questo central o seu poder de persuaso (incluindo aqui a manipulao ideolgica ou a coero) para convencer
os demais atores a serem aceitos nos espaos de deciso. O mesmo vale para
as demandas em termos de polticas pblicas, que mais do que simplesmente
surgir de maneira autnoma na sociedade, podem ser engendradas por atores
que desempenham papel de liderana.

Mais alguns elementos para o marco analtico-conceitual da GEP

407

O surgimento do capitalismo
A passagem do feudalismo para o capitalismo se caracteriza pelo surgimento de um mercado onde os bens deixam de ser produzidos apenas para
serem usados (e possurem apenas valor-de-uso) pelos seus produtores diretos (trabalhadores). Eles passam a ser produzidos para serem vendidos no
mercado, se convertem em mercadorias (valores de troca). Sua produo
comandada pelo capitalista que controla os meios de produo cuja propriedade deixa de estar em mos dos trabalhadores diretos. Isso se d mediante a compra da mercadoria fora-de-trabalho, que passa a ser a nica
propriedade do antigo produtor direto (arteso), e cujo valor se incorpora aos valores de troca (mercadorias) a serem comercializado no mercado.
Uma caracterstica singular da mercadoria fora de trabalho, engendrada
pelo prprio capitalismo, faz com que ela seja a nica capaz de criar mais
valor do que aquele que foi gasto pelo capitalista para us-la na produo de
mercadorias (mais-valia). Embora j antes mesmo do feudalismo j existissem formas de propriedade dos meios de produo bastante elaboradas, no
capitalismo elas deixem de ser episdicas e passam a ser a regra.

O capitalismo e a qualificao do trabalhador


A propriedade dos meios de produo facultada ao capitalista pelo
contrato social garantido pelo Estado capitalista permitiu agrupar trabalhadores dotados de um conhecimento adquirido ao longo de dcadas, ou
at centenas de anos que se reproduzia no seio das famlias Schumacher
(sapateiro), Taylor (alfaiate), Smith (ferreiro) etc. A qualificao que possuam dificultava que o nascente processo de acumulao de capital pudesse
ampliar-se mediante a extrao de mais-valia relativa, foi desencadeada a
segmentao e hierarquizao do processo trabalho. O que tornou possvel
que esse conhecimento fosse ser expropriado, privatizado, e crescentemente
monopolizado pelo capitalista. Isso que hoje chamamos de cincia e tecno-

408

Gesto Estratgica Pblica

logia o resultado da sucessiva e incremental acumulao de conhecimento possibilitado pelo saber-ancestral dos produtores diretos. O desenvolvimento do capitalismo, portanto, exige uma crescente desqualificao do
trabalhador direto. Ou seja, a sua paulatina transformao em um fator de
produo cuja nica propriedade a capacidade de executar uma operao; um apndice da mquina. O capitalismo se caracteriza cada vez mais
pela privatizao do conhecimento. E, como os trabalhadores, alm de no
possurem meios de produo no mais o dominam, o capitalismo vai se
legitimando. Um movimento de co-organizao faz com que esse conhecimento tecnocientfico (capitalista, vale salientar) internalize os valores e
interesses do capital. Talvez o mais notvel e usual exemplo da manipulao
ideolgica do capitalismo seja convencer as classes subalternas de que so
desqualificadas para desta forma fazer com que aceitem a sua condio
de subordinao. Culpando-se pelo fato de que o sistema no capaz de
absorv-los como trabalhadores formais e dignos, eles passam a sentir-se
compelidos a se qualificar para poderem ser explorados atravs do rito
capitalista do emprego e do salrio

Os ismos da sociedade e do Estado latino-americanos


A caracterstica que definia o governo nas sociedades pr-capitalistas
e pr-democrticas era a privatizao do Estado, ou a confuso dos patrimnios pblico e privado. O patrimonialismo se origina da relutncia do
rei em distinguir entre o patrimnio pblico e seus bens privados. E da
sua incapacidade de administrar diretamente o Estado, delegando-a a integrantes da nobreza mediante a cesso de suas propriedades (patrimnio).
A administrao pr-capitalista era patrimonialista. O monarca concedia
nobreza a propriedade de territrios que ela passava a administrar e que
passavam a ser seu patrimnio, em troca dos impostos que ela cobrava dos
trabalhadores. Os partidrios do capitalismo republicano passam a combater o patrimonialismo, e a buscar formas de separar o pblico do priva-

Mais alguns elementos para o marco analtico-conceitual da GEP

409

do. Porm, essa forma de conduzir a coisa pblica (o que no quer dizer,
exatamente, administrao, porque vai mais alm disto) continua existente,
principalmente na periferia do sistema capitalista. Entre outros ismos, ele
engendra o clientelismo. Ele implica uma relao entre atores polticos que
envolve a concesso de recursos pblicos, na forma de empregos, benefcios fiscais, isenes, contratos com o Estado, em troca de apoio poltico,
sobretudo na forma de voto. O clientelismo um resultado estrutural da
lgica capitalista que tende a transformar tudo em mercadoria. A tica que
inibiria a continuidade do patrimonialismo ou do clientelismo, de origem
crist, de difcil aplicao no capitalismo.

O Estado brasileiro e a modernizao conservadora


Como ficou explicitado pelos formuladores da Teoria da Dependncia,
aquela frente formada pelos setores mdios urbanos da burocracia e do operariado (e tambm rurais) em torno da burguesia nacional que, de acordo
com as interpretaes clssicas sobre o carter feudal da sociedade latino-americana, iria se opor oligarquia e ao imperialismo e promover uma revoluo democrtico-burguesa e abrir passo ao capitalismo, no era vivel.
Nossa elite urbana no era uma burguesia industrial, uma vez que preferia
manter-se rentista, e nem mesmo uma burguesia nacional, dado que no
estava interessada em proteger a sua classe trabalhadora e seu territrio
do apetite estrangeiro, preferindo-se aliar com ele para manter sua condio de elite exploradora. A industrializao via substituio de importaes
ocorreu com uma forte regulao atravs de barreiras alfandegrias etc. e
participao direta do Estado mediante a instalao da infraestrutura necessria para a implantao e operao da indstria local e do modelo do
trip estatal, privado nacional e multinacional. Embora tenha contribudo
para manter o poder poltico da oligarquia, o Estado apoiou a consolidao
do poder econmico da elite urbana paulista envolvida com a produo de
bens e servios industriais em diferentes tipos de negcios com o ator que

410

Gesto Estratgica Pblica

passava a substituir o capital estrangeiro tradicional que se situara nos servios de infraestrutura eletricidade, transporte etc. a ela desde sempre associado: as multinacionais que se expandiam fortemente depois da segunda
guerra mundial. Uma reserva do mercado de bens e servios industriais
para esses dois atores que os favorecia na esfera econmica era compensada pela manuteno do patrimonialismo e do clientelismo da elite menos
moderna que se situava na margem do centro dinmico deste processo de
modernizao conservadora.

Os trs poderes
Baseando-se em Aristteles e John Locke, Montesquieu desenvolve a
Teoria dos Trs Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio atribuindo a
cada um deles funes essenciais forma de organizao do Estado moderno. Ao poder Legislativo, caberia elaborar as leis e fiscalizar sua aplicao.
Ao Judicirio julgar, aplicando a lei a cada caso concreto que lhe posto,
resultante de um conflito de interesses. E ao Executivo, caberia administrar
a coisa pblica e chefiar as foras armadas como determina a lei. Cada vez
que uma coalizo poltica vence uma eleio e conquista democraticamente
o direito de ocupar o poder Executivo e governar, ela poder, dependendo
da relao de foras existente na sociedade, exercer algum tipo de controle
sobre os outros poderes. Frequentemente, e sobretudo quando se trata de
uma coalizo contra-hegemnica, as foras polticas opositoras tendero
a obstaculizar suas aes confrontando o desejo da maioria, manifesto no
resultado eleitoral.

Coalizes polticas e governo


As coalizes polticas que assumem os governos (ocupam o poder executivo do Estado capitalista) so acordos interpartidrios que, sobretudo
em pases da periferia do capitalismo como o Brasil, se fundamentam mais

Mais alguns elementos para o marco analtico-conceitual da GEP

411

em alinhamentos personalistas ou interesses patrimonialistas do que em


afinidades ideolgicas. Nosso pluripartidarismo no se caracteriza somente
por um grande nmero de partidos, mas por um agrupamento no mbito
de siglas partidrias de interesses s vezes inconfessveis. O que explica a
frequente mudana na orientao de governos eleitos devido s oscilaes
na correlao de foras existentes no seu interior da coalizo.

O quarto poder
A expresso foi cunhada e tem sido usada para chamar ateno para a
grande influncia da mdia na formao da chamada opinio pblica na
formao poltica e na conscincia da populao e, em consequncia, nos
resultados eleitorais e na desestabilizao de governos eleitos. Em pases
caracterizados por uma evidente fragilidade da democracia e por uma concentrao de poder econmico e poltico extremamente elevada, a mdia,
que no caso brasileiro, controlada por apenas nove famlias, se configura, mais do que nas sociedades de onde provm a noo de quarto poder,
num mecanismo de controle da opinio pblica e das aes governamentais
pela classe proprietria. Em consequncia, e o caso brasileiro eloquente,
a mdia pode funcionar como o partido poltico que a direita, por vrias
razes, tem tido dificuldade em colocar na cena eleitoral. A mdia fator
determinante de aspectos que se tratar em seguida como jogo social, da
formao das agendas decisrias e da equao de governabilidade que qualquer governo obrigado a resolver para continuar governando.

Ator e jogo social


A sociedade composta por atores sociais que possuem distintos projetos polticos, tipos de prticas, formatos institucionais, formas de relao
com o Estado e com o mercado. Esses atores, com perspectivas comuns ou
divergentes, se relacionam de modo cooperativo ou conflituoso num jogo

412

Gesto Estratgica Pblica

social. Um conjunto de jogos sociais conforma um contexto que pode ser


entendido como um sistema social. Mas, diferentemente de jogos esportivos, no jogo social que tipicamente ocorre na Gesto Pblica, as regras
do jogo podem ser alteradas no seu transcurso em funo de jogadas e de
acmulos dos jogadores. O ator social uma pessoa, grupo ou organizao (em geral, no totalmente monoltica) que participa de algum jogo
social, que possui um projeto poltico, controla algum recurso relevante (de natureza econmica, poltica, cognitiva, organizacional etc.), tem,
acumula ou desacumula (e desacomoda) foras no seu decorrer e possui,
portanto, capacidade de produzir fatos capazes de viabilizar seu projeto.
Todo ator social (com projeto e capacidade de produzir fatos no jogo)
capaz de fazer presso para alcanar seus objetivos, podendo acumular
fora, gerando e mudando estratgias para converter-se num centro criativo de acumulao de poder. O projeto poltico do ator o conjunto de
crenas, interesses, concepes de mundo, representaes do que deve ser
a vida em sociedade, que orienta sua ao poltica no mbito de uma dada
poltica pblica.

Agenda particular, agenda do governo e agenda decisria


A agenda particular de um ator o conjunto de problemas percebidos
e enfrentados por ele. Ela costuma ser a materializao do seu projeto
poltico. A agenda (particular) de governo baseada no programa de governo da coalizo eleita, embora seja passvel de mudana em funo da
correlao de foras interna coalizo e, na sociedade. A agenda decisria
o conjunto de problemas, demandas, assuntos que o governo (coalizo
poltica que ocupa o Executivo do aparelho de Estado) seleciona (ou
forado a selecionar) para entrar no processo decisrio da sociedade.
O que no quer dizer que os problemas sero resolvidos e nem sequer se
sobre eles se vai atuar.

Mais alguns elementos para o marco analtico-conceitual da GEP

413

A formao da Agenda Decisria


A agenda decisria o insumo central para o processo de tomada de
deciso (processo decisrio) que ocorre no mbito do Estado. Ela formada mediante uma combinao das agendas particulares dos atores. Ela a
mdia ponderada pelo poder relativo (a, b, g, etc.) de cada ator (inclusive do
ator governo) das suas agendas particulares (A, B, G, etc.). AD = a.A + b.B
+ ... g.G + ... z.Z. Onde: a, b, ... z entre 0 e 1; a + b + ... z = 1. possvel identificar, para cada rea de poltica pblica, uma agenda decisria. Para que se
entenda melhor, no dia da eleio a composio resultante das preferncias
dos atores que nela participam uma mdia aritmtica. como se igualassem os pesos dos atores na formao da agenda decisria (cada cidado
um voto). Mas nos outros 1459 dias (!), vale um processo de composio
dos projetos polticos e agendas particulares dos atores que participam da
vida poltica de um pas, mesmo dos mais democrticos, que podem ser
caracterizados pela formula da mdia ponderada.

Processo decisrio e tipos de conflitos


Conflitos abertos so aqueles que esto contidos nas agendas particulares de atores e que, por isto, se explicitam no processo de formao da
agenda decisria e originam disputas no mbito do processo decisrio (1
face do poder). Os conflitos encobertos, embora percebidos pelos atores
mais fracos e por isto presentes como problemas na sua agenda particular,
no so includos na agenda decisria e no se explicitam no processo decisrio devido coero exercida por um ator mais forte (2 face do poder). Os
conflitos latentes esto associados a problemas que penalizam o ator mais
fraco e que poderiam participar da sua agenda particular caso o mesmo
deles tivesse conscincia. Mecanismos ideolgicos controlados pelo ator
hegemnico os tornam mais difceis de serem pesquisados. Eles provocam,
sem que se verifique uma coero explcita, o correspondente consentimen-

414

Gesto Estratgica Pblica

to dos mais fracos. O que fazem com que seus problemas estejam muito
longe de participar da agenda decisria (3 face do poder). Uma situao
de conflito aberto (quando os atores possuem graus de poder semelhante)
seria representada tal como aparece na frmula que expressa a agenda decisria como da mdia ponderada. Uma de conflito encoberto, o ator mais
forte N poderia, no limite, coagir todos os demais e zerar seus poderes:
n seria igual a 1 e AD = N. Uma de conflito latente, quando o ator N to
forte a ponto de no precisar coagir, mas sim manipular ideologicamente e
convencer todos os demais a aceitar sua agenda, ele no precisa zerar os
poderes uma vez que todos estaro multiplicando a mesma agenda (a sua).
Tambm neste caso AD = N.

Agenda decisria, governos autoritrios e hegemnicos


Governos conservadores, por definio, desejam conservar as coisas
como esto. No tm por objetivo realizar mudanas significativas no Estado
ou na estrutura social existente. Governos contra-hegemnicos, ao contrrio,
buscam a transformao. Quanto mais ambiciosa for a inteno de mudana
do seu projeto de governo, maior dificuldade ter para implement-lo. Entre
outras coisas, porque a ameba do Estado possui amarras institucionais e
inclusive legais e porque seu apoio poltico precrio e pode ser transitrio,
tambm por definio, em funo do elevado poder econmico, poltico e
miditico das foras conservadoras. Um governo, para exercer plenamente
mandato e implementar seu programa de governo deve evitar os resultados
negativos que podem advir de conflitos abertos. Um governo autoritrio tentar reduz-los, via coero, a encobertos. O que equivaleria, na frmula que
expressa a agenda decisria como da mdia ponderada, a zerar os poderes
relativos dos outros atores: AD = G. Um governo hegemnico consegue tanto
apoio poltico, via manipulao ideolgica, que faz com que a agenda dos
outros atores seja a sua prpria agenda do governo, e assim, como no caso
anterior, AD = G. Um governo negociador adota as duas prticas. Busca

Mais alguns elementos para o marco analtico-conceitual da GEP

415

neutralizar alguns atores reduzindo seus poderes polticos e convencer outros


atores de que sua agenda merece o seu apoio. As caractersticas de cada ator
social (suas agendas) iro orientar as negociaes que ir realizar para que a
agenda decisria seja a mais prxima possvel da sua agenda de governo.

Alocao de recursos pblicos e poltica pblica


Como j assinalado, a tomada de decises no Estado capitalista no se
d de forma racional, derivando, a partir da exposio dos interesses, valores e projetos polticos dos atores envolvidos numa determinada rea de
poltica pblica, da considerao das situaes entendidas como problemticas por eles, e seguida pela formulao de solues (momento de formulao a poltica pblica). Esse modelo subestima a influncia da distribuio
desigual dos recursos de poder. Para qualquer ao pblica so necessrios
diversos tipos de recursos (econmicos, polticos, cognitivos etc.) distribudos de forma desigual entre os atores sociais. A quantidade de recursos que
uma poltica consegue angariar proporcional ao peso poltico dos atores
que a defendem e que com ela se beneficiam. Quando uma determinada
poltica deixa de ser interessante para a classe proprietria os recursos a ela
alocados, agora entendidos como recursos financeiros, so diminudos e,
a menos que a relao de foras sociais se modifique, a tendncia a sua
extino. O mesmo vale, obvio, no sentido inverso. Fazer poltica , em
ltima anlise, alocar os recursos que o Estado concentra mediante a cobrana de impostos.

Os momentos de anlise de um problema


A utilizao do conceito de momentos para fazer referncia a essa anlise (como tambm a outros fenmenos abordados neste texto), e no de
fases, etapas ou estgios, se deve a que eles no so necessariamente encadeados ou subsequentes. Cada um deles engloba um conjunto de proces-

416

Gesto Estratgica Pblica

sos dinmicos, iterativos, no lineares ou autocontidos, e interativos. No


momento descritivo, o foco da anlise a identificao das caractersticas
ou aspectos (cujo nmero , para efeitos prticos, infinito) do sistema, que
descrevem seu estado num dado instante ( uma foto da realidade). No
momento explicativo, o foco na trajetria (filme que, metaforicamente,
comea em algum lugar ou tempo pretrito) que explica a trajetria seguida
pelo sistema. O resultado desses dois momentos uma modelizao. Ou
seja, a obteno de um modelo (pequeno nmero de variveis endgenas e
exgenas e relaes de causalidade imputadas) da realidade ou sistema (infinitos aspectos e relaes de causalidade desconhecidas) que se quer transformar mediante o ataque do problema. s depois de completados esses
dois momentos que se pode chegar ao momento prescritivo ou normativo.
Ele permite orientar as aes que devero ser realizadas sobre determinados aspectos do sistema visando alterao de seu estado numa direo desejada pelo analista (filme que comea no lugar ou tempo presente e vai at
a cena de chegada). A cena de partida, a trajetria e a cena de chegada
constituem um cenrio, que pode ser meramente exploratrio ou desejado.
Para conduzir sua ao normativa, o ator que declara o problema deve possuir intencionalidade. Isto , ter capacidade de mapear claramente o jogo
social, visualizar o estado desejado, e operar sobre o jogo social para cumprir seus objetivos. Deve, tambm, evitar a aleatoriedade que o levaria a
atuar guiado apenas pelo seu instinto poltico. E, finalmente, perceber que
o jogo social se trata de um sistema sujeito a processos de co-organizao.
Assim, como todo sistema possui relaes de causalidade, possvel atuar
sobre algumas de suas variveis e, desta forma, engatilhar um processo de
co-organizao que o conduza cena de chegada desejada.

Momentos da elaborao da Poltica Pblica


Uma das definies seminais mais conhecidas de poltica pblica diz
que ela qualquer coisa que os governos escolhem fazer ou no fazer. o

Mais alguns elementos para o marco analtico-conceitual da GEP

417

processo de elaborao de cursos por autoridades pblicas ou governamentais desde a gesto de conflitos dentro da sociedade at a arrecadao de
impostos e distribuio de benefcios. Ela pode tambm ser compreendida
como um ciclo composto por trs momentos: Formulao, Implementao
e Avaliao. Alguns autores dividem o ciclo da poltica em cinco momentos: Identificao dos problemas, Conformao da agenda decisria,
Formulao da poltica, Implementao, Avaliao. A elaborao parte da
identificao das situaes consideradas problemticas, seguida pela conformao da agenda decisria (momento onde a ateno dos tomadores de
deciso capturada). Em seguida se d a formulao de propostas (momento de elaborao e seleo de opes de ao) e a legitimao poltica
(busca de apoio poltico e aprovao nas instncias pblicas), seguida da
implementao da poltica (envolvendo a criao ou organizao de burocracias quando necessrio, a execuo dos recursos etc.) e, por fim, da
sua avaliao. Se por um lado as polticas pblicas so o espao da concretizao de ideias e valores, por outro, trata-se de um espao privilegiado
para o exerccio da dominao refletindo a distribuio do poder entre os
atores envolvidos. Toda poltica pblica implementada, tendo ela por objetivo de transformar ou manter a ordem social, ir refletir a distribuio do
poder entre os atores envolvidos. Poder que, como j se destacou, no est
distribudo de maneira homognea entre os indivduos e grupos sociais de
uma sociedade.

Dificuldades no momento de implementao da poltica


Uma poltica pblica passa de fato a existir quando instituies pblicas assumem a tarefa, total ou parcialmente, de alcanar objetivos considerados como desejados ou necessrios. Todavia, o momento do ciclo da
poltica a que com mais intensidade deve interessar o gestor o da conformao da agenda. Isso porque, como se viu, a agenda decisria o reflexo da priorizao dos temas e problemas que interessam os atores mais

418

Gesto Estratgica Pblica

poderosos; e, por isso, das relaes de poder entre os atores envolvidos.


a partir dela que a poltica ser formulada e implementada. As polticas implementadas so a representao da ao concreta do Estado no intuito de
orientar o comportamento dos demais atores para modificar uma situao
considerada insatisfatria ou problemtica. Apesar de ser estabelecida no
mbito governamental, uma poltica pblica envolve uma multiplicidade de
atores sociais. Ela produto de uma srie de interaes entre decises mais
ou menos conscientes de diversos atores sociais, e no apenas dos tomadores de deciso, envolvidos em uma dada arena de poltica.

Polticas antieconmicas e polticas antissociais


As polticas sociais so as que interessam mais de perto aos trabalhadores e as polticas econmicas as que interessam aos empresrios. As polticas
econmicas poderiam ser vistas pelos trabalhadores como antissociais, na
medida em que tendem a contrariar seus interesses. Da mesma forma que
as primeiras tendem a ser entendidas pelos segundos como antieconmicas, dado que subtraem recursos do Estado do montante que eles julgam
ser necessrio para garantir a acumulao de capital.

Reflexo-discusso, consenso e dissenso, acordo e ao


Pode-se identificar, idealmente falando, no processo em que participam
os gestores pblicos trs momentos ou instncias. Um primeiro, de reflexo discusso do problema, pautado por questes de natureza analtico-conceitual (ou terica) sem uma preocupao muito focada na ao ou
implementao daquilo que est sendo discutido. Esse momento ou instncia envolve a explicitao de opinies diferentes no mbito dos atores
presentes. No segundo momento, a ideia identificar mais propriamente
os aspectos em que no h consenso, mapeando dessa forma as oportunidades de um acordo que deve ocorrer posteriormente. O terceiro momen-

Mais alguns elementos para o marco analtico-conceitual da GEP

419

to, ento, aquele em que os atores se pem de acordo, respeitando, mas


ao mesmo tempo colocando de lado o dissenso explicitado e passando a
detalhar aquilo que possvel implementar, ou seja, a ao que deve ser
executada.

Sobre a ineficincia da tecnocracia


A literatura mais antiga sobre gesto pblica reporta um conflito entre
burocratas e profissionais; sendo estes os profissionais liberais (mdicos, engenheiros, advogados etc.) no submetidos aos manuais da burocracia numa
poca em que eram em muito pequeno nmero os burocratas com diploma
universitrio. O termo tecnocracia foi criado bem depois para dar conta da
incorporao ao organismo de Estado, via entrada lateral, de profissionais
com nvel de formao acadmica e remunerao superiores mdia da burocracia, subordinada a uma carreira relativamente bem regulamentada e
regida por critrios meritocrticos qual se deveria ingressar pela via do concurso. A suposio de que a tecnocracia, que no Brasil adquiriu uma importncia central durante os governos militares, poderia resolver os problemas
de gesto de uma forma tcnica foi funcional aos objetivos dos governos
autoritrios e legitimou suas aes. A redemocratizao da democracia e a
consequente radicalizao dos movimentos sociais no tm sido suficientes
para questionar o papel assumido pela tecnocracia na estrutura do Estado.

Quid prodest e o ceticismo do analista de polticas


A convivncia com os burocratas (ou gestores) revela o uso de uma linguagem propositalmente evasiva e eufmica. Sobretudo em ambientes onde
predominou durante algum tempo um autoritarismo exacerbado e a subordinao da burocracia aos ditames de uma elite poltica, essa linguagem, primeira vista ingnua, permeada de expresses que tendem a evitar a meno,
ou at mascarar situaes cuja manuteno favorece alguma elite de poder.

420

Gesto Estratgica Pblica

Frequentemente, nos cursos de gesto pblica que temos oferecido, dizemos,


de forma jocosa, que quem disser que o estado brasileiro no funciona ter um
ponto a menos na nota final. Isso porque fundamental que o gestor pblico
no apenas perceba, mas declare, analise, e aprofunde, a constatao de que
uma situao ou ao (ou deciso, ou no deciso) de governo penaliza um
segmento da sociedade e beneficia outro. Os juristas, que apreciam muito
as citaes latinas, usam a expresso Quid prodest?, com o significado A
quem interessa? para desvendar as intenes dos atores sociais envolvidos
em situaes que vo desde uma presumida malversao de fundos pblicos
de milhes de reais at o furto de uma galinha. Essa expresso tem servido
para estimular a lograr o que autores da rea de Anlise Poltica, em especial
os oriundos da disciplina de Cincia Poltica, vis--vis os da Administrao
Pblica, tm chamado de ceticismo organizado. Para fazer com que os gestores identifiquem os verdadeiros interessados nas situaes e se acostumem a
discorrer com clareza sobre as situaes que analisam no basta a leitura de
autores que, seja desde uma perspectiva marxista, seja elitista, identificam e
analisam situaes marcadas por conflitos encobertos ou latentes. Por algo
derivado da sua histria pessoal ou da cultura organizacional e burocrtica
em que se encontram inseridos, no fcil para eles se desfazerem dessa linguagem eufmica e, em consequncia, inconclusiva e propensa a perpetuar a
manipulao ideolgica que fazem as elites dominantes.

O neoliberalismo
Nos anos dourados do ps-guerra, os pases capitalistas avanados montaram o seu Estado de bem-estar sob a hegemonia estadunidense num contexto
do embate da Guerra Fria com os pases socialistas (ou de economia planificada). Sem descuidar, claro, da explorao econmica e da interveno poltica na defesa de seus interesses nas ex-colnias (recentes e antigas, como as
latino-americanas). O sucesso do keynesianismo e da combinao do welfare
(bem-estar) com o warfare (militarismo) impediu que a doutrina neoliberal,

Mais alguns elementos para o marco analtico-conceitual da GEP

421

nascida durante a segunda guerra, ganhasse fora. Diante do profit squeeze


(encolhimento dos lucros) que como ficou conhecida a queda das taxas
de lucro na dcada de 1970, ganha fora a tese neoliberal cunhada no final
da dcada de 1930 que prega a absoluta liberdade de mercado e a limitao
da atuao do Estado. Ela deveria ocorrer apenas para corrigir as inevitveis
falhas de mercado onde imprescindvel; e ainda assim, o mnimo possvel.
Para o neoliberalismo, a noo de que desigualdade funciona como motor
da competio entre os indivduos, interna s economias nacionais e competitividade dos pases fez com que esses dois conceitos terminassem por se
confundir. A desigualdade aceleraria a competio (o que frequentemente
mal designado como competitividade, uma vez que longe de se um sinnimo um atributo de quem competitivo, ou seja, de quem capaz de vencer
uma competio), o progresso, o crescimento e, mais do que isto o desenvolvimento econmico e social.

A expanso do neoliberalismo
Foram as crises do petrleo, a concorrncia com os pases asiticos, o fortalecimento dos circuitos financeiros, dentre outros fatores objetivos e uma
intensa campanha de desmoralizao do Estado e da burocracia, o que levou a
sua adoo na maior parte dos pases capitalistas como eixo das polticas pblicas a partir da dcada de 1970. Diante do Estado do bem-estar (Welfare State),
cujo iderio codificado pela proposta de Keynes havia ajudado, ainda antes que
a segunda guerra o fizesse, a debelar a crise dos anos 1930 estava sendo implementado nos pases de capitalismo avanado desde inovao incio dos anos
cinquenta. Para reverter o encolhimento dos lucros, toma corpo o argumento
que o Estado do bem-estar estaria entrando em crise devido a sua m gesto. O
que abre caminho para a proposta de desuniversalizar e assistencializar as polticas sociais cortando os gastos sociais para tranferi-los como subsidio ao setor
privado e adotando uma poltica residual orientada conteno social que soluciona apenas as distores que ameaam frontalmente a ordem vigente.

422

Gesto Estratgica Pblica

A justificativa da reconverso neoliberal


A reconverso neoliberal dos anos 1970 e 1980 (e no Brasil, de modo
anmalo, a partir de 1990) foi justificada por um diagnstico que atribua
crise econmica o fracasso de um modelo de organizao social fundado em uma matriz estadocntrica que havia levado a um intervencionismo excessivo do Estado, e conduta predatria da burocracia ineficiente
que o controlava. Colocado o problema nestes termos, a soluo no podia
ser outra que no, substituir Estado por mercado, estabelecendo um novo
esquema de diviso social do trabalho no plano interno s economias nacionais e desregulando a atividade econmica. E, provendo arranjos institucionais que garantissem a apropriao da mais valia gerada em nvel internacional, no mundo globalizado, pelos centros hegemnicos de poder
baseados, cada vez mais nos circuitos financeiros. Mas, no era fcil desmontar um sistema de organizao do Estado que vinha proporcionando
bem-estar a um amplo contingente da populao. Era preciso convenc-las
de que poderia ser melhor. Por isso foi necessria uma intensa e sistemtica
onda de manipulao ideolgica atravs da propaganda, jornais, construo de indicadores e anlises tcnicas falaciosas etc. Essa onda, depois
do ensaio no Chile de Pinochet a experimentos na Inglaterra e nos EUA se
espalhou por outros pases, chegou Amrica Latina e, um pouco atrasada,
provavelmente em razo do nacional desenvolvimentismo apoiado pelas
elites (inclusive as militares) chegou ao Brasil.

A chegada atrasada do neoliberalismo ao Brasil


O ex-presidente Fernando Collor foi eleito, reeditando o xito de Jnio
e dos militares nos anos 1960, com um discurso anticorrupo. A bandeira
da caa aos marajs (dos supersalrios do funcionalismo pblico) o alou
a paladino da moralidade e reforou a viso negativa dos burocratas. E,
ao contrrio de outros pases, em que o pretexto da m gesto era o mais

Mais alguns elementos para o marco analtico-conceitual da GEP

423

importante, foi um dos principais artifcios utilizados para implantar a reforma gerencial no Estado brasileiro. Mas, diria o Conselheiro Accio de
Ea de Queirs: se fosse realmente para caar marajs, no precisava ter
tomado as medidas que tomou como privatizar o patrimnio pblico, especialmente empresas pblicas. Bastaria aplicar a lei para ca-los, e impedir
os supersalrios que existem at hoje. Mas a adaptao ao contexto internacional globalizado que emergia foi a motivao mais importante. De fato,
o intenso processo de concentrao e centralizao de capitais que ocorria
nos pases avanados que l invadiu os ativos e mercados das empresas estatais logo extravasou em busca de fronteiras de acumulao na periferia do
sistema. Um processo de manipulao ideolgica ainda mais intenso do que
l ocorreu foi necessrio entre ns, uma economia com maior presena do
Estado, para que o neoliberalismo chegasse ao Brasil. Quando na Amrica
Latina praticamente todos os pases j haviam realizado a abertura neoliberal do seu mercado e de sua economia, a privatizao desnacionalizante e a
preo vil de suas estatais etc., no Brasil, talvez pelo seu tamanho e pelo fato
de que os militares (eram estatistas e, apesar dos horrores que praticaram,
nacionalistas), o processo que se inicia no final dos anos de 1980.

Motivaes da implementao do pacote neoliberal


A perspectiva neoliberal que ganhou fora nos anos 1970 e j se encontrava codificada pelos intelectuais a servio do capital e transformada
num pacote bem amarrado de polticas pblicas, precisava se propagar
para que um novo mercado se abrisse para colocar em ao o excedente
financeiro gerado pela a acumulao capitalista escala mundial. Ocorreu
no Brasil, em meados dos anos de 1990 e depois da primeira onda havia no
perodo Collor, com a proposta decodificada pelo ento ministro BresserPereira, o que j se havia dado nos pases centrais do capital. Tambm aqui,
a adaptao do Estado (da economia e da sociedade) que teve motivaes
eminentemente econmicas e polticas associadas ao predomnio das ideias

424

Gesto Estratgica Pblica

neoliberais foram codificadas por intelectuais que j haviam assimilado os


manuais sobre o New Public Management que as tinham legitimado. No
caso dos pases perifricos, o processo de mundializao demandava abrir
ainda mais a economia para o capital estrangeiro atravs da eliminao das
barreiras alfandegrias que supunha mudanas na legislao e a privatizao (desnacionalizao) das estatais. Esquartejando a histria para melhor
entend-la, pode-se dizer que trs movimentos simultneos a crise da
dvida externa e o endividamento do Estado, causados em ltima anlise pela classe proprietria, a presso do capital estrangeiro para a abertura
comercial e para a venda das estatais, e a desmoralizao do Estado e da
burocracia foram os responsveis pela contrarreforma Gerencial que
se inicia em 1990 no governo Collor e ganha um status intelectual modernizante no FHC. O enxugamento e desmonte do Estado e a adoo de instrumentos metodolgico-operacionais provenientes da empresa privada e
recomendados pelo New Public Management que inspirou o ento ministro
Bresser-Pereira, abriram passo, semelhana do que ocorreu praticamente
no mundo inteiro, para uma violenta concentrao de renda.

A origem do termo Reforma gerencial do Estado brasileiro


O Estado brasileiro, desde antes da proclamao da Repblica, passou
por inmeras transformaes que visaram adapt-lo s mudanas do
contexto nacional e internacional e ao interesse das elites que buscavam
materializar seus projetos atravs do Estado. Desde que respeitando a institucionalidade vigente, coisa que frequentemente no ocorreu no passado, qualquer governo tem direito de promover mudanas que deseja no
aparelho de Estado. No caso em pauta, o termo reforma foi usado para
induzir a uma percepo positiva da adaptao proposta promovendo a
ideia de que o Estado era gigante, ineficiente, e por isso entrou em crise
fiscal, que a burocracia era leniente quando no, partcipe da corrupo
etc. foi montada a tragdia que vem sendo encenada at hoje em muitos

Mais alguns elementos para o marco analtico-conceitual da GEP

425

rinces de nosso pas da Reforma Gerencial. A soluo era a reduo do


nmero de funcionrios a privatizao dos servios pblicos. As empresas
que se mantivessem estatais teriam que passar a ter uma gesto nos moldes
das empresas privadas. Para que isso ocorresse num momento em que se
iniciava a redemocratizao do pas era conveniente que as elites tivessem
na sua retaguarda intelectuais do porte de Fernando Henrique Cardoso e
Bresser-Pereira. Apesar de ser um dos mais brilhantes intelectuais brasileiros e, como o outro, ter se posicionado contrrio ditadura cvico-militar,
na nsia de legitimar sua proposta chegou a escrever generalizaes to discutveis como: se a crise da dcada de 30 foi de mercado, a crise que se inicia
na dcada de 70 em todo o mundo de Estado. No obstante, por mais
frgeis que fossem os pressupostos da Reforma, e por maior que fosse sua
inadequao ao capitalismo perifrico brasileiro (mais ainda do que era nos
pises de capitalismo avanado), ela convenceu at mesmo uma parte importante do ento campo progressista do pas.

O neoliberalismo no Brasil de hoje


No bojo de um intenso processo de manipulao ideolgica, fortaleceu-se e permaneceu at os dias atuais em nosso pas o iderio neoliberal.
Depois de 21 anos de uma criminosa ditadura (1964-1985) e de 4 anos de
uma benfazeja mas indefinida democratizao (1986-1990), ingressamos
num perodo de mais 13 anos em que a cantilena do esgotamento da ideia
do nacional-desenvolvimentismo com forte interveno estatal via a industrializao via substituio de importaes, por um lado, e do ideal de uma
sociedade mais justa (que havia sido desmontado pela crise do socialismo
real, sovitico em 1989), por outro, foram sistemtica e exaustivamente repetidos. Inclusive, diga-se de passagem por setores que alguns autores denominaram de esquerda neoliberal (Fiori) ou de pacientes de uma evangelizao neoliberal (SOUZA SANTOS).

426

Gesto Estratgica Pblica

A gesto do Estado capitalista e a construo da democracia


A vitria de uma coalizo de Esquerda, que se d no Brasil em 2002,
no pela via de uma revoluo que levasse a tomada do poder pelas armas,
como havia ocorrido na Rssia (1917), China (1949) ou Cuba (1959), mas
pela rota pacfica, eleitoral, como no Chile (1970), a leva a ocupar o governo
(executivo), quando os outros dois poderes do Estado Herdado (legislativo e judicirio) e o quarto poder (da mdia) permaneciam intactos. O fato
de que o executivo havia tido sua capacidade de formular e avaliar polticas
pblicas lobotomizada e a de implementar havia ficado tetraplgica durante o perodo neoliberal, ao mesmo tempo que se se tinham fortalecido
essas capacidades no mbito privado nacional e multinacional, fez (e faz)
com que tenha sido muito difcil enfrentar esta situao resgatar a nossa
secular dvida social na direo da construo do Estado Necessrio.

A volta das Reformas de Base


Passados 38 anos, com a coalizo de partidos de esquerda, voltam
agenda poltica (da politics) e das polticas (policies) as reformas do capitalismo que o golpe cvico-militar apoiado pelos Estados Unidos inviabilizou.
nessa conjuntura que se inicia o novo governo e se desenvolvem as aes
em curso orientadas a diminuir a desigualdade econmica e retomar o crescimento. Embora tmidas, quando se considera a relao entre o custo de
programas como o Bolsa Famlia (0,4 % do PIB) e o benefcio direto que
se obteve (13 milhes de famlias mais pobres que saram da misria), em
comparao com o servio da dvida (aproximadamente 6% do PIB que
beneficiam as 20 mil famlias mais ricas), essas aes so essenciais para
lograr esses objetivos. preciso reconhecer que a situao presente s no
pior porque nos anos anteriores vitria na esfera nacional havia sido
acumulada uma experincia nos mbitos municipais e estaduais em que
partidos de esquerda haviam sido governo. Este texto pretende servir como

Mais alguns elementos para o marco analtico-conceitual da GEP

427

um subsdio para formar e capacitar pessoas que possam levar a cabo essa
rdua tarefa de orientar um Estado acostumado a favorecer a classe proprietria a trilhar outro caminho, o da construo de uma sociedade inclusiva e melhor para todos.

Gesto Estratgica Pblica


O fato de que as aes que se desenvolvem no campo das polticas compensatrias e de incluso socioprodutiva implicam constantes ameaas
governabilidade e que, dado a rota da democracia eleitoral que a Esquerda
escolheu para alcanarmos uma sociedade melhor para todos, a nica
forma de implement-las a adoo de um estilo de gesto como o que
denominamos Gesto Estratgica Pblica. Embora este texto se oriente
para a abordagem da Gesto Governamental, entendemos a Gesto Pblica
como sendo um conjunto formado pela Gesto Governamental e a Gesto
Social. Isto a Gesto Governamental entendida como a gesto no e do
Estado, sempre com o objetivo de torn-lo permevel e coloc-lo a servio
da democratizao, e a Gesto Social como a gesto no movimento social
para (inclusive) habilit-lo a penetrar o Estado Herdado e alavancar seu
trnsito para o Estado Necessrio. Inclumos na denominao desse estilo
de gesto a expresso Gesto Estratgica porque entendemos a gesto pblica (governamental ou social) como um jogo poltico mutante (as regras
podem mudar depois do jogo comear!) em que os atores que desencadeiam as aes de gesto e os que recebem seus impactos se movem de
modo realimentado respondendo a elas. E, porque se alguns perdem ou
esto perdendo o jogo por que outros esto ganhando. Ou seja a gesto
pblica no neutra; como no o qualquer ao de Estado. E, tambm,
porque a consecuo dos objetivos da gesto exige no apenas viso ttica
(relativa batalha ou ao curto prazo), mas estratgica (relativa guerra
ou ao longo prazo). Finalmente, mas no menos importante, porque as
aes de gesto demandam modelizao e construo de futuro. A Gesto

428

Gesto Estratgica Pblica

Estratgica Pblica, como se ir mostrar mais adiante, est baseada num


marco analtico-conceitual e em instrumentos metodolgico-operacionais
coerentes com seus valores e interesses relacionadas radicalizao da democracia participativa.

A Reforma Gerencial e o planejamento governamental


Fundado na ideia, liberal, de que o mercado vai resolver os problemas econmicos e sociais, o neoliberalismo prega que o Estado deve ser o
menor possvel, pois ele tenderia a atrapalhar, a distorcer o equilbrio neoclssico dos preos dos fatores de produo (capital e trabalho) etc. Como
o mercado possibilitaria uma melhor alocao de recursos pblicos, o planejamento governamental, entendido na sua acepo original de atividade
que busca promover o desenvolvimento econmico-social, passa a ser no
apenas desnecessrio, mas prejudicial, pois atrapalha os sinais de mercado. A reforma gerencial levou a uma diluio da ideia de planejamento
estratgico governamental, to cara tradio desenvolvimentista do pas.
Em seu lugar, para o controle do gasto pblico, ganhou fora a ideia do
planejamento oramentrio. Afinal, planejamento, envolve algum grau de
idealizao do futuro, e isso considerado pelo neoliberalismo, quando realizado pelo Estado, prejudicial economia e, portanto, sociedade.

Planejamento governamental e oramentao


Com a reforma, a funo planejamento foi retirada das unidades de
execuo pertencentes ao aparelho de Estado. Ela foi centralizada para
evitar que o planejamento tivesse, ainda que precariamente, um certo nvel
de participao dos funcionrios pblicos. Com o pretexto de fortalec-la
um nico rgo assumiu a responsabilidade de planejar, enquanto a funo
oramento permaneceu nas unidades de execuo. Outra mudana relevante foi o processo de oramentao, dando origem ao que passou a ser en-

Mais alguns elementos para o marco analtico-conceitual da GEP

429

tendido como planejamento, atravs do Plano Plurianual (PPA). Foi dessa


maneira que se foi construindo a culturas institucional e o marco legal que,
substituindo na prtica a funo planejamento pela de oramento, muito
mais adequada para controlar/evitar gastos, foi possvel alocar os recursos
advindos dos impostos de forma mais aderente aos propsitos buscados
pela reforma. A substituio do planejamento pela oramentao torna
mais fcil que a qualquer momento recursos sejam desviados e contingenciados para saldar compromissos (como o pagamento dos juros da dvida
pblica) que beneficiam a classe proprietria.

Democracia representativa e democracia participativa


Quanto mais a democracia representativa foi se mostrando ineficaz para
resolver os problemas das maiorias que participam do jogo eleitoral, travada pelo oligoplio do poder, pela burocratizao e pelo emperramento
da mquina, mais reforou-se junto a importantes segmentos da populao
a perspectiva ingnua de que a sua resoluo no mais passaria pela poltica institucionalizada, que esta seria dispensvel. Ao mesmo tempo que
a democracia representativa liberal foi mostrando seus limites e sua dificuldade de conviver com sociedades mais plurais, complexas e fragmentadas e que, com a radicalizao do processo de democratizao, segmentos
marginalizados passavam a reivindicar seus direitos, aumentou o apetite
pelo poder dos segmentos conservadores. Embora as formas representativa
e participativa de democracia sejam comumente colocadas como contraditrias e excludentes, o mais correto perceber a demanda por participao
como expresso de prticas sociais democrticas interessadas em superar
os gargalos da ao governamental. E de buscar solues para os problemas
de segmentos que vm alcanando um peso poltico que ainda no se est
traduzindo em polticas pblicas que melhorem sua condio socioeconmica. A transio no sentido da participao no ocorrer no atacado e
sim no varejo. Isto atravs de arranjos institucionais que iro emergindo

430

Gesto Estratgica Pblica

na interface Estado-sociedade como o oramento participativo, as conferncias, conselhos, comisses etc. que passam a influenciar o processo decisrio por vias distintas daquelas tradicionais, institudas pela democracia
representativa. Os resultados obtidos mostram a possibilidade de colocar
a ao do Estado mais prximo das reais necessidades da sociedade mediante a desobstruo dos canais decisrios associados elaborao da poltica pblica. Obviamente, os mecanismos para multiplicar e amplificar a
participao ainda esto em momento inicial de desenvolvimento quando
comparados aos da representao. Ainda mais quando levamos em considerao que esse processo tambm um mecanismo de aperfeioamento
da representao. De toda forma, os recursos atuais de comunicao e informatizao devem ser ampliados e melhor utilizados, abrindo caminho
para mais participao e mais democracia. imprescindvel adaptar e modernizar o Estado nesta perspectiva.

Participao, delegao e compartilhamento


Participao implica distribuio de poder. Quem possui maior poder
na sociedade capitalista so as classes proprietrias, por deterem os meios
de produo (burguesia) e a hegemonia dos recursos cognitivos e ideolgicos que, compreensivelmente, no querem compartilhar. Diversos artifcios so criados para retardar ou mesmo impedir processos participativos.
Interessados em disseminar e reforar vises contrrias participao colocam os arranjos institucionais que a possibilitam como pouco eficientes, eficazes e efetivos (muito demorados, trabalhosos, caros etc.) e argumentam
que a populao no possui conhecimento tcnico necessrio para compreender os problemas que a penalizam e, muito menos, propor formas de ao
que o Estado deveria adotar para resolv-los. Ao faz-lo, esses interessados
encobrem sua averso democratizao e pretendem desconsiderar o fato
de que por ter sua estrutura voltada para a manuteno de seus privilgios
que a Gesto Pblica no conta com os instrumentos adequados para fazer

Mais alguns elementos para o marco analtico-conceitual da GEP

431

com que as classes subalternas possam adquirir conscincia da violncia


que tem implicado sua submisso s elites. E para se empoderar mediante
a atuao dos gestores pblicos. Ao mesmo tempo, esses mesmos interesses
vm propondo formas de delegao da ao governamental coerentes com
o esprito da reforma, mas que so propaladas como indutoras de participao. Associadas desregulao e privatizao que favorecem as elites
nacionais e internacionais, e publicizao e terceirizao atravs de ONGs
frequentemente capturadas por eles, essas formas pouca relao possuem
com a democracia participativa que necessitamos. Mas no apenas por
que a prestao de servios sociais ocorre frequentemente de modo precarizado dada a inteno de desobrigar-se dessa responsabilidade que essa
prtica inconveniente. E, tambm, por que a participao que se deseja
aquela que abre os espaos de deciso e fiscalizao ampla da sociedade;
aquela que vem sendo referida como compartilhamento.

Democracia e gesto participativa


O avano da organizao do movimento social e sua crescente mobilizao vm atuando como um vetor de reconfigurao do Estado no sentido de
sua adequao vida democrtica. Por poder funcionar como corrente de
transmisso desse processo, a Gesto Pblica e seu elemento dinmico e central, os gestores, so fundamentais para a que ele se verifique de modo rpido
e seguro. A gesto participativa deve, ento, ser entendida como aquela que
promove em seus vrios nveis e aspectos a participao dos movimentos sociais que representam os interesses das classes subalternas, que, ao fim e ao
cabo, so as que em nosso pas mais contribuem com seu esforo e com os
impostos que pagam para que o Estado implemente as polticas pblicas. Ela
pressupe que o gestor se oriente por critrios inteligentes de flexibilidade,
eficincia e agilidade, mas com prioridade e foco sempre na eficcia e na efetividade. Que evite converter-se num escravo do oramento, que rompa com
a tradio tecnocrtica em benefcio de uma postura democrtica.

432

Gesto Estratgica Pblica

Governabilidade como composio de trs variveis


A noo de governabilidade se relaciona probabilidade de que a coalizo
eleita possa, de fato, governar. Ou seja, de que suas aes, embora contrariando
interesses de foras polticas que se opem ao seu projeto de governo (que no
o mesmo que projeto poltico!), possam ser implementadas. Ela depende
essencialmente de trs elementos: apoio poltico, capacidade de governar (governana) e ambio do projeto de governo. A seguir a governabilidade apresentada como funo de trs variveis: conservadorismo do projeto de governo
(ou ambio ou vontade de manter o Estado e sua relao com a sociedade
inalterados), capacidade de governo e apoio poltico. A capacidade de governo
se refere ao recurso cognitivo, ao conhecimento sobre a arte e tcnica de governar. A capacidade de governo (governana) um fator que tende a aumentar
com o tempo, medida que os integrantes de uma dada coalizo adquiram
experincia e, portanto, conhecimento. O apoio poltico dos atores sociais que
apoiam o projeto de governo proporcional ao peso que possuem em relao
aos que a ele se opem. Como regra geral, pode-se dizer que o apoio poltico
tende a diminuir com o tempo; com o desgaste poltico dos governos. Um
projeto de governo, quando muito ambicioso, ainda que refletindo a relao
de foras polticas que tornou possvel a eleio de uma certa coalizo poltica,
ser de difcil implementao. A governabilidade diretamente proporcional
ao apoio poltico e capacidade de governo, uma vez que quanto maiores elas
forem, maior ser a probabilidade de que a coalizo eleita possa, de fato, governar. Ela inversamente proporcional ambio do projeto de governo no sentido de que quanto mais ambicioso ele for, maior ser a oposio que ter que
enfrentar das foras polticas cujos interesses sero contrariados. E maior ter
que ser a governabilidade que a coalizo deve alcanar para implement-lo. A
figura que segue representa a governabilidade como a rea do tringulo formado pela intensidade que possuem os trs elementos citados. Nela se representa
no vrtice superior o conservadorismo do projeto de governo indicando que
uma coalizo que possua um projeto conservador j, de partida, ter alta proba-

Mais alguns elementos para o marco analtico-conceitual da GEP

433

bilidade de governar ou alta governabilidade, ainda quando os outros dois elementos sejam deficitrios. O tringulo marcado representa o mximo de governabilidade, uma vez que os trs elementos se situam no nvel 5, que arbitrou-se
como sendo o seu mximo valor (trata-se de uma coalizo conservadora que
possui grande apoio poltico e alta capacidade de governo). Qualquer situao
de governabilidade pode ser indicada mediante uma combinao entre os 5
valores de cada eixo.
Figura 1: Tringulo de Governo
conservadorismo
do projeto de
governo

g = rea do
tringulo

3
2
1
0

capacidade de
governo

inversamente
proporcional
inteno da
mulher

apoio poltico

Fonte: elaborao prpria.

Governo, partidos e coalizes de governo


No espao da poltica (politics e policy) atuam partidos que, teoricamente, esto baseados num sistema de crenas e que atuam de maneira coordenada ao longo do tempo no intuito de influenciar as regras institucionais e o
comportamento dos demais atores sociais para fazer prevalecer suas agendas particulares e materializar seus projetos polticos (ou este sistema de
crenas). Eles competem entre si para influenciar a agenda do governo uti-

434

Gesto Estratgica Pblica

lizando para isso os recursos disponveis no seu entorno localizados na sociedade, no interior do aparelho de Estado e na interface Estado-sociedade.
frequente que, para disputar eleies e chegar ao governo, os partidos se
organizem em coalizes mediante negociaes que tero por base o que
seriam seus programas de governo. Quando isso ocorre, alguns aspectos
importantes para um dado partido, mas negociveis, tero que ser deixados
de lado. Por isso, tenses e conflitos no seu mbito so aspectos inerente a
qualquer coalizo.

Projetos de governo de coalizes de partidos e governabilidade


O projeto de governo a sntese possvel dos acordos firmados entre os
atores sociais (ou partidos) que formaram a coalizo que ocupa o governo
e que possuem projetos polticos e agendas particulares diferentes. Dentre
os elementos que compem a governabilidade, ele costuma ser o que mais
frequente e rapidamente pode ser alterado no mbito da coalizo. Por um
lado, porque no depende de acmulos cognitivos anteriores como o caso
da capacidade de governo. E, por outro, porque traz resultados imediatos
em termos de apoio poltico e de aumento de governabilidade.

Projeto poltico e projeto de governo


Diferentemente dos projetos polticos dos atores em geral no explicitados que compem a coalizo, o projeto de governo susceptvel s
mudanas conjunturais, dado que elas tendem a reequilibrar a equao da
correlao de foras internas coalizo em funo da emergncia de modificaes no contexto. O que leva a alteraes nos pesos relativos de cada
ator social e por sua vez reorienta as prioridades das polticas pblicas. A
agenda de governo denota as mudanas que vo se manifestando em relao ao projeto de governo inicialmente formulado. A busca por apoios de
outros atores com objetivo de manter alterao do projeto do governo, nor-

Mais alguns elementos para o marco analtico-conceitual da GEP

435

malmente, de forma a diminuir a ambio de mudana, ser tanto maior


quanto maior for o peso poltico do novo aliado e o apoio poltico que
possvel granjear. A entrada dos novos aliados deixa a coalizo ainda mais
heterognea, e tende a causar uma impresso junto sociedade em geral
de que seu comportamento errtico. E, junto base social de apoio que a
elegeu, frustrao e descrdito.

Capacidade de governo e projeto de governo


A capacidade de governo, como j dissemos, se refere ao recurso cognitivo, ao conhecimento sobre como governar. Ela tende a aumentar com
o tempo, pois a coalizo eleita costuma ir adquirindo esta capacidade com
o tempo e com experincia. Se o projeto de governo for ambicioso, ou seja,
se trata de governo mudancista, e o governo possuir pouca capacidade de
governo, por maior apoio poltico inicial que possa ter, a tendncia que
este apoio tender a diminuir, pois o governo no conseguir atender os
anseios esperados por aqueles que os apoiaram. E, claro, a oposio ir
pressionar agravando a situao. Sendo assim, a tendncia para manter-se
governando diminuir a ambio de mudana e buscar novos apoiadores.
Atuar previamente para, via formao de seus quadros, aumentar a capacidade de governo , para qualquer partido poltico, mas principalmente para
os mudancistas, central. essa formao o que poder permitir a manuteno da ambio de mudana do projeto de governo desse tipo de partido.
importante frisar que capacidade de governo no pode ser resumida
capacidade de gesto. Outros conhecimentos e habilidades so necessrios.

Um governo mudancista com baixa capacidade de governo


A figura que segue representa no seu lado esquerdo um governo mudancista com baixa capacidade de governo. No lado direito se representa
uma situao em que, por ter perdido apoio poltico a coalizo teve que

Gesto Estratgica Pblica

436

manter sua governabilidade reduzindo a ambio de seu projeto de governo


e at mesmo renunciar ao seu projeto poltico. Ao reduzir sua ambio de
mudar mediante a incorporao de partidos ou personagens conservadores
base aliada o governo poder aumentar seu apoio poltico junto sociedade (e mdia) e, inclusive, aumentar sua governana, uma vez que esses
partidos tm mais experincia acerca de como tocar a ameba do Estado.
Figura 2: Governo mudancista com capacidade de governo
declinante
conservadorismo do
projeto de governo

capacidade de
governo

apoio poltico

conservadorismo do
projeto de governo

capacidade de
governo

apoio poltico

Fonte: elaborao prpria.

Livre provimento: comissionamento e entrada lateral


O dirigente poltico participa da elaborao de polticas pblicas procurando cumprir seu projeto de governo (implementar sua agenda) at o trmino
do seu mandato. Para isso, busca nomear via livre provimento e atendendo a
critrios de lealdade e competncia, nesta ordem, servidores de carreira fiis ou
partidrios para realiza funes especficas (e no para ocupar cargos). Para
evitar imprecises e dubiedades, sugerimos que a nomeao, no primeiro caso,
seja denominada de comissionamento, pois implica que o servidor (funcionrio ou burocrata) receba uma comisso (ou gratificao) que se soma ao seu
salrio. E, no segundo de entrada lateral, uma vez que a nomeao no se d

Mais alguns elementos para o marco analtico-conceitual da GEP

437

por uma elevao (vertical) do status do funcionrio e sim pela entrada de um


profissional no pertencente ao quadro de servidores e que passar a receber
um pagamento durante o perodo em que desempenhar aquela funo.

Diferenas entre comissionamento e entrada lateral


Existe em crculos da burocracia uma preveno contra a nomeao
via entrada lateral aliada a uma noo de que um funcionamento eficiente
do Estado s seria obtido atravs do comissionamento de funcionrios de
carreira, uma vez que eles seriam os que efetivamente dominam o conhecimento necessrio para uma boa gesto. Conhecimento, esse, que seria adquirido mediante um processo de learning by doing uma vez que patente a
escassa disponibilidade de profissionais universitrios formados em administrao pblica e, tambm, baixa prioridade conferida qualificao dos
servidores. Exceo feita queles profissionais cujo desempenho interessa
diretamente classe proprietria, como o caso dos militares, diplomatas
e pessoal da rea financeira. Essa preveno parece estar influenciada pelo
modelo de formao de quadros para atuar no Estado existente na Frana.
Pode-se dizer que l, para ser um burocrata, necessrio passar pela ENA
cole Nationale dAdministration da qual a ENAP Escola Nacional de
Administrao Pblica no Brasil uma emulao, e que forma pessoal
altamente qualificado. Mas existe um outro modelo bem distinto, o estadunidense, que no considerado (ou sequer conhecido) naqueles crculos da
burocracia, em que ao contrrio do francs, baseado no comissionamento,
est apoiado na entrada lateral de pessoas formadas nas chamadas escolas
de governo existentes nas boas universidades dos EUA.

Governos mudancistas e a incompetncia dos seus dirigentes


Sintetizando o que foi tratado nos itens anteriores, pode-se dizer que o fato
do Estado no ser uma mquina, mas um ser vivo, uma ameba (a forma

438

Gesto Estratgica Pblica

como se resolveu a agenda decisria de ontem o que originou o Estado de


hoje) faz com que a reiterada resoluo de agendas decisrias enviesadas segundo os interesses e valores de um dado segmento social oriente o Estado numa
direo conservadora, no sentido de, qualquer que ele seja de esquerda ou de
direita , tender a manter, legitimar e at a naturalizar o status quo. Significa,
por um lado, que uma coalizo de governo com a mesma orientao ter,
de partida, uma governabilidade bem maior do que uma mudancista e que,
embora refletindo a relao de foras polticas que tornou possvel sua eleio,
mesmo sem contar as foras opositoras que obstaculizaro suas aes, ela ter
que lutar contra a inrcia conservadora da ameba. Por outro lado, que se esse
governo mudancista no puder contar com funcionrios pblicos leais ao seu
projeto para desempenhar funes comissionadas, ele tender a usar a entrada
lateral para nomear os dirigentes polticos que ficaro responsveis pelas aes
de gesto. E mais, e se ele no contar com pessoas leais ao seu projeto mudancista com qualificao formal elevada (como o caso de governo mudancistas
em que essa qualificao tem sido limitada s elites econmicas e polticas, elas
tendero a ser criticadas como incompetentes.

A subverso poltica das normas burocrticas:


entrada lateral e comissionamento
Alude-se aqui com a expresso subverso poltica a situaes em que
as normas para o exerccio de funes no mbito do aparelho de Estado no
seguem o que se pode considerar como sendo as normas burocrticas.
Entrada lateral o conceito usado para denominar uma situao em que
uma pessoa que no pertence ao quadro de carreira do Estado (no um
funcionrio pblico) admitido para exercer uma funo remunerada mediante indicao de algum dirigente poltico legalmente competente para
tal. Devido ao seu conhecimento tcnico teoricamente mais elevado do que
aquele que possuem os funcionrios, e ao fato de que sua remunerao
vista como injustificadamente elevada, essa pessoa chamada de tecno-

Mais alguns elementos para o marco analtico-conceitual da GEP

439

crata. Comissionamento quando a pessoa indicada pertence ao quadro de


carreira e ir receber um acrscimo ao seu salrio para exercer uma funo
de direo (ou, genericamente, de maior status), tornando-se, transitoriamente, um funcionrio comissionado.

A subverso poltica das normas burocrticas:


clientelismo e patronagem
Por clientelismo se entende um tipo de relao entre atores envolvendo
vantagens que implicam o uso de recursos pblicos, na forma de empregos,
benefcios e isenes fiscais, contratos com o poder pblico etc., em troca
de apoio poltico, sobretudo atravs de voto. Pode tambm ser entendida
como uma relao de clientelismo aquela em que um servidor de carreira
do Estado obtm algum benefcio, como o de passar a ser comissionado, em
troca de algum tipo de apoio que dar ao dirigente poltico, e que no o faria
se no recebesse algo em troca. Por patronagem se entende uma situao
em que o dirigente poltico indica algum do seu grupo poltico ou uma
pessoa envolvida com aquela rea de poltica pblica sobre a qual ele possui
algum poder de deciso para ocupar uma funo na estrutura do Estado.
Se essa pessoa um funcionrio pblico a situao de um comissionamento; no caso contrrio, de entrada lateral. A diferena que no caso da
patronagem, a troca no motivada por interesses materiais propriamente
ditos, mas essencialmente por uma relao de confiana j existente entre
o dirigente e a pessoa, e que ela j apoiava o dirigente ou o seu projeto, e
continuaria apoiando independente da indicao.

A subverso poltica das normas burocrticas e a legalidade


A subverso poltica das normas burocrticas clssicas fundamentadas no
iderio weberiano que insistem em desconhecer os fenmenos da politizao
da burocracia e da burocratizao da poltica e em manter uma ideal de neu-

440

Gesto Estratgica Pblica

tralidade inerente ao espao da poltica no seu duplo carter de politics e de


policy. Ela ocorre amparada na legalidade, por meio do comissionamento ou
da entrada lateral, e guiada por critrios essencialmente polticos atravs da
patronagem ou do clientelismo. De forma equivocada, muitas vezes ingnua ou
oportunista, especialmente quando se trata de coalizes contra-hegemnicas,
essa subverso que se d por intermdio de patronagem ou de clientelismo
condenada por contrariar critrios tcnicos pretensamente neutros.

A implementao do plano de governo:


funcionrios e partidrios
Para concretizar o plano de governo o dirigente pode tentar estimular ou
convencer os funcionrios ou pression-los, quando for o caso, por meio da
aplicao de sanes previstas em lei, ou de outras formas mais impositivas.
Essa presso tende a ter pouca efetividade e se voltar contra o dirigente. Outra
possibilidade a de cooptar, ou seja, conseguir apoio, com base numa relao de clientelismo, por exemplo via comissionamento. Outra, ainda, neutralizar aqueles funcionrios que, por serem contrrios ao governo ao qual
pertence o dirigente agem visando ao seu fracasso. Uma forma de fazer isso
deslocar aquele servidor para uma funo que ele no aprecia ou de pouca
importncia, ou simplesmente esvaziar a funo que aquele ele ocupa retirando-lhe atribuies. Uma possibilidade que no demanda relao direta
do dirigente com os funcionrios a entrada lateral. Ela permite incorporar
ao ncleo de governo pessoas leais que apesar de no serem necessariamente
filiados ao seu partido, apoiam (por convico ou oportunismo) aquele programa de governo ou so de sua confiana. Essa situao tende a ser mais frequente quando o governo contra-hegemnico, pois menos comum encontrar pessoas com a competncia e habilidades necessrias para implementar
seu programa de governo. Ou porque no existam pessoas da confiana do
dirigente dentre os burocratas que j estavam no aparelho de Estado servindo
durante muito tempo a interesses distintos.

Mais alguns elementos para o marco analtico-conceitual da GEP

441

Governos contra-hegemnicos e entrada


lateral de desqualificados
No caso de governos contra-hegemnicos comprometidos com os interesses das classes subalternas mais provvel que ocorra a subverso
poltica das normas burocrticas pela via da entrada lateral. E mais frequente a incorporao via entrada lateral de partidrios que no possuem
a qualificao formal considerada necessria para o desempenho de sua
funo. Em consequncia, tende a ser maior a insatisfao dos funcionrios, sobretudo os mais graduados e, por isto, mais ciosos do emprego
de critrios meritocrticos para o comissionamento ou a entrada lateral.
Essa situao, entretanto, deveria ser entendida com mais naturalidade
por esses funcionrios uma vez que a probabilidade de encontrar pessoas com elevada qualificao formal entre os simpatizantes de governos
conservadores muito maior. De fato, do total de jovens brasileiros entre
18 e 24 anos, somente 15% est no terceiro grau. O que quer dizer que
apenas 3 a 4% desses jovens recebem nas universidades pblicas, que oferecem apenas 20% das matrculas, uma educao que pode ser considerada de boa qualidade (nos pases desenvolvidos, como no Canad, essa
porcentagem chega a 80%). Como s muito recentemente os filhos das
classes subalternas esto chegando universidade pblica, provvel que
a reclamao desses funcionrios que entendem a educao formal como
condio, mais do que necessria, quase suficiente, para um bom desempenho na gesto pblica, continuar sendo ouvida.

Marco analtico-conceitual e instrumentos


metodolgico-operacionais
Marco analtico-conceitual (MAC) um termo adaptado do
inglsframework (que pode sertraduzido como quadro, escopo ou estrutura) e pode ser entendido como um conjunto de conceitos, relaes,

Gesto Estratgica Pblica

442

fatos estilizados e modelos referidos a um determinado contexto sobre


o qual se estpesquisando. Ele est estreitamente relacionado aos (ou
condicionado por) valores, interesses e concepo de mundo do ator
que busca modelizar os sistemas observados na realidade pesquisada
com o objetivo de operar sobre eles. O MAC, esta particular maneira
de entender, descrever e explicar a realidade por um dado ator tende a
gerar instrumentos que, em funo de seu objetivo normativo, visam a
alter-la. Esses instrumentos so aqui denominados de instrumentos-operacionais (IMOs). No mbito da Gesto Estratgica Pblica, os
IMOs, so um conjunto de metodologias e ferramentas que proporcionam formas de analisar (momento descritivo-explicativo) e operacionalizar um problema a ser superado (momento normativo ou prescritivo).
Dado que o objetivo de iniciar uma ao pressupe uma anlise da parte
da realidade (ou sistema) sobre a qual se quer atuar, conscientemente ou
no, parte-se sempre de um MAC. O que implica dizer que, necessariamente, dado que advm de algum MAC, os IMOs no so neutros ou
isentos de interesses e valores.
Figura 3: Marco analtico-conceitual e instrumentos metodolgicosoperacional
interesses e
valores

viso de mundo

concepo de
Estado

MAC

formao do
Estado

IMO

Fonte: Elaborao prpria

Mais alguns elementos para o marco analtico-conceitual da GEP

443

Marco analtico-conceitual, instrumentos metodolgicooperacionais e a formao de gestores pblicos


A formao acadmica ou qualificao nas diversas reas de conhecimento associadas ou que so aplicadas gesto (privada e tambm pblica) no
costumam evidenciar a relao entre o MAC e os IMOs. A relao de condicionamento ou derivao causal que artificialmente fazemos com finalidade
heurstica entre projeto poltico (ou, genericamente falando, ideologia), MAC
e IMOs sutil e imperceptvel a olho nu; o que torna fcil, quando se deseja,
no explicit-la. No caso que aqui se est analisando mais de perto, o da reforma gerencial, ou do corpo de conhecimento que a originou, o New Public
Management, essa relao, como costuma acontecer com muitas outras relaes
de causalidade semelhantes que interessam s elites, permaneceu obscura; ou
foi propositalmente obscurecida de modo to eficaz que at hoje militantes da
esquerda no a percebem. Assim colocada a questo, fica evidente que os IMOs
cuja utilizao ela prope, e que ainda so extensivamente usados no mbito
da gesto pblica (governamental e social), cuja origem a gesto empresarial (privada), coerente com o MAC concebido pelo neoliberalismo. E no
poderia ser de outro modo uma vez que a noo de que o Estado (ineficiente,
perdulrio etc.) deveria funcionar segundo critrios e prticas empresariais. A
consequncia disso que a qualificao, capacitao (ou outros nomes que se
tem empregado) dos gestores pblicos se tem pautado pela incorporao desse
MAC sua cultura e tambm desses IMOs ao seu arsenal de gesto.

O processo de concepo dos instrumentos


metodolgico-operacionais do gerencialismo
Para avaliar as dificuldades do pas no que respeita ao enfrentamento
dos problemas advindos do aprofundamento da democracia (que se abordar adiante) estreitamente relacionadas com a carncia de instrumentos
metodolgico-operacionais alternativos aos do gerencialismo (e do marco

444

Gesto Estratgica Pblica

analtico-conceitual que dever orientar a sua elaborao), importante


entender a maneira como estes so elaborados. Assemelha-se codificao
de ideias que esto sendo difundidas num determinado momento e, num
dado ambiente, do origem a algo (em geral um documento) que funda
uma corrente de pensamento. Neste caso, ele se d, tipicamente, mediante
a atuao de profissionais universitrios que, atravs de suas atividades de
docncia, pesquisa e consultoria, em geral em conjunto com seus estudantes, observam os procedimentos de gesto que ocorrem nas empresas, colecionam as melhores prticas, e transformam o conhecimento tcito que
vai emergindo de seu trabalho em conhecimento codificado. O qual, posteriormente, vai ser sistematizado em artigos cientficos, textos didticos, e
livros e manuais que passam a ser utilizados no prprio mbito empresarial.
dessa forma que, em conjunto, claro, com a formao de profissionais
em cursos de graduao e ps-graduao, que as instituies universitrias
colaboram para a melhoria do desempenho empresarial.

Implicaes dos instrumentos metodolgicooperacionais do gerencialismo


Esses IMOs, tidos como mais potentes e inovadores, foram desenvolvidos pelas empresas (eficientes), introduzidos no Estado (ineficiente) pelo
New Public Management do neoliberalismo, e trazidos para o Brasil pela reforma gerencial. Como qualquer instrumento de gesto desenvolvido para
ou pelas empresas, eles possuem como unidade de anlise a organizao
empresa e, para resolver seus problemas, a destacam (isolam) de seu contexto
e pouqussima importncia conferem s implicaes potencialmente negativas (externalidades) do comportamento virtuoso que implicam na empresa
para o contexto socioeconmico, ambiental etc. Seu foco aumentar as chances de sucesso da organizao. Isto , incrementar seu lucro, que depende do
aumento do que os empregados podem produzir por unidade de gasto ou de
tempo (produtividade) e da possibilidade de infligir dano concorrencial a seus

Mais alguns elementos para o marco analtico-conceitual da GEP

445

concorrentes e apropriar-se do seu mercado (competitividade). Quando aplicados no mbito pblico, IMOs como o Balanced Score Card, Reengenharia,
SWOT, Project Management Office, Portfolio Management, por terem como
foco a eficincia do rgo em que so aplicados, eles o isolam do contexto governamental e social e exacerbam disfuncionalidades j existentes no
aparelho de Estado. Eles submetem os servidores pblicos lgica e hierarquia empresarial solapando o vnculo de confiana que a sociedade assume
com seu gestor: estabilidade, discricionariedade, autonomia, esprito pblico,
compromisso republicano etc.; e agravam a situao de segmentao, insulamento e conflito interburocrtico causado pelo acirramento da competio
entre os rgos pblicos que, por construo, provocam.

A relao de foras vigente na sociedade


e a interface Estado-sociedade
A figura que segue ilustra duas situaes referentes relao entre o
contexto socioeconmico ou a sociedade e o Estado e correspondente interface Estado-sociedade. Na primeira, esquerda, a alinha que representa a interface Estado-sociedade regular, refletindo uma relao de foras
polticas estvel. Na segunda, direita, ela uma linha quebrada. Indica
que a relao de foras polticas se encontra em processo de mudana, o
que faz com que conflitos antes encobertos ou latentes se transformem
em abertos levando incluso de novas agendas particulares, contendo
novas demandas e problemas, na Agenda Decisria. Graficamente, isso
representado por uma linha irregular que indica que a mudana na relao de foras, ao colocar problemas novos a serem resolvidos pelo governo,
atua sobre a interface, tensionando-a. Essa tenso se transmite para dentro
da estrutura do Estado como uma presso que faz com que ele tenha que
responder a ela adaptando-se ou contrapondo-se. O aumento dessa tenso
na interface se transmite sob a forma de uma presso sobre os gestores que
se situam no mbito do Estado e que anteriormente no se encontravam
sob estresse.

Gesto Estratgica Pblica

446

Figura 4: Relao de foras vigentes na sociedade


e a interface Estado-Sociedade
Correlao de foras
polticas estvel
Interface
Estado-Sociedade

Mudana na correlao de
foras polticas
TENSO

PRE

Gestores

SS
O
Gestores

ESTADO

ESTADO
SOCIEDADE

SOCIEDADE

Fonte: Elaborao prpria

A presso no aparelho de Estado e a percepo dos gestores


Numa situao como a mostrada direita, os gestores que tm que
implementar as polticas pblicas resultantes desse aumento da presso
causada por problemas de natureza quantitativa e qualitativa distintas
tendem a interpretar as dificuldades oriundas da inadequao da estrutura do Estado em resolv-los como uma falta de eficincia dos mecanismos
de que dispem e da eficcia de sua ao para resolver a Agenda Decisria
modificada. Eles percebem a presso que gera sobre sua mesa de trabalho demandas adicionais e de natureza distinta daquelas com que estavam acostumados e sabiam atender, resultante da tenso de carter poltico, dado que ocasionada pela mudana na correlao de foras polticas,
como um fato administrativo. Como uma cobrana de carter tcnico
por uma maior eficincia da sua ao administrativa. Embora em alguns
casos percebam que a presso sofrida deriva do carter eminentemente
poltico daquela tenso, consideram que, de qualquer modo, ela demanda
uma maior eficcia e efetividade das polticas pblicas e o que lhes cabe
buscar uma maior eficincia na sua ao. Em consequncia, respondem a
essa presso pela via da utilizao de IMOs que julgam capazes de tornar
mais efic