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GESTO
ESTRATGICA
PBLICA
(Orgs.)
Renato Dagnino
Paula Arcoverde Cavalcanti
Greiner Costa
(Orgs.)
GESTO
ESTRATGICA
PBLICA
SUMRIO
Prefcio
Apresentao
Para uma Gesto Pblica democrtica
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Captulo 1
A formao de gestores e o Estado Necessrio
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Captulo 2
Gesto Social e Gesto Pblica: interfaces,
delimitaes e uma proposta
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Captulo 3
Incorporando a crtica neutralidade da tecnocincia
ao campo da Administrao; ou o que isso que hoje
chamamos de Cincia & Tecnologia?
89
Captulo 4
Metodologia de diagnstico de problemas
129
Captulo 5
Metodologia de equacionamento de problemas
161
Captulo 6
Metodologia de anlise de polticas
195
Captulo 7
Planejamento governamental e democratizao
267
Captulo 8
O crculo vicioso da Gesto Pblica brasileira
295
Captulo 9
Sobre a inovao no servio pblico
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Captulo 10
Escolas de Governo, a transio para o Estado
Necessrio e a ENAP
367
Captulo 11
Mais alguns elementos para o marco analtico-conceitual da Gesto Estratgica Pblica
397
Apndice
485
Sobre os autores
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Prefcio
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Sumrio
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Apresentao
omo tantos outros livros organizados por professores que, num dado
momento de suas vidas, consideram que sabem algumas coisas que
valem a pena sair do estgio das sebentas, das transparncias amareladas
ou dos mais recentes power points, o texto aqui apresentado busca entreg-las aos estudantes sob a forma de um produto mais ou menos coerente e
articulado que possa ser til para sua formao.
Tambm como muitos outros, este livro uma reunio de trabalhos escritos em vrios momentos, em funo da necessidade de analisar, criticar
e propor alternativas s contribuies de colegas, ou dar conta das preocupaes conjunturais impostas pelo ambiente acadmico e pelo contexto
poltico e social mais amplo.
Ao process-lo surgiram, como tambm usual, opes: partir praticamente do zero e ir cortando, colando e costurando os trabalhos publicados em funo de um esquema definido; apresentar o material produzido
em ordem cronolgica ou de acordo ao assunto que trata e adicionar uma
introduo que costure os trabalhos.
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Apresentao
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O primeiro captulo apresenta as ideias iniciais e as motivaes que levaram concepo de um programa de formao de gestores pblicos no
mbito do Grupo de Anlise Polticas de Inovao da Unicamp, que por sua
vez deu origem proposta da Gesto Estratgica Pblica. Ali introduzimos os
conceitos de Estado Herdado e Estado Necessrio para marcar a relao
entre a proposta da Gesto Estratgica Pblica e o trnsito entre essas duas
configuraes. Isto , que sua adoo , ao mesmo tempo, uma demanda colocada pela consecuo desse trnsito e uma alavanca que o tornar possvel.
O segundo captulo resulta de uma incurso num campo onde circulam
profissionais da administrao com uma preocupao sobre questes sociais.
O objetivo analisar suas contribuies de modo a formular um contexto interpretativo que permita uma reconstruo dos conceitos de gesto pblica,
gesto social e gesto governamental. Isso feito mediante uma modelizao
baseada no entendimento da projeo das relaes entre o privado e o pblico, que se manifestam no plano da realidade para o plano da gesto.
O terceiro captulo apresenta um contedo ainda no tratado, pelo menos
com o vis adotado no campo da Administrao. Por isso e porque uma das
razes da nossa proposta de gesto pblica que permeia os assuntos tratados
neste livro ele em seguida apresentado com maior detalhe. Esse contedo
tem por base reflexes realizadas no campo dos Estudos Sociais da Cincia e
Tecnologia, mais especificamente no territrio das interpretaes sociotcnicas
crticas sobre a neutralidade e o determinismo da tecnocincia. A deciso de
traz-las para o campo da gesto pblica resultou da constatao do fato de
que profissionais da rea de administrao interessados na democratizao, por
considerarem a Administrao Geral um corpo de conhecimento cientfico,
e por isso neutro e genrico, poderia ser aplicado tanto no mbito privado
quanto no pblico, dando origem Administrao de Empresas, por um lado,
e Administrao ou Gesto Pblica, por outro. Essa concepo, que separa o
conhecimento (no caso a Administrao Geral) do seu contexto de gerao (a
organizao dos fatores de produo para a obteno do lucro viabilizado pela
propriedade privada dos meios de produo) anloga quela que d origem
Apresentao
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O sexto captulo mais complexo. Seu parentesco com os temas abordados na primeira e na terceira partes do livro revelar ao leitor, de um modo
especialmente profcuo, contedo esclarecedor do caminho cognitivo e, mais
especificamente, metodolgico que guiam o tratamento desses temas.
A terceira parte se origina de reflexes realizadas nos ltimos anos sobre
la marcha, medida que os assuntos ali abordados iam aparecendo no mbito
dos cursos de ps-graduao em gesto pblica. E que ramos forados a produzir explicaes plausveis para pontos obscuros ou polmicos trazidas pelos
seus participantes, questionar argumentos que nos pareciam equivocados, e
alertar para aspectos do Estado Herdado, introduzidos pelos instrumentos
metodolgico-operacionais da contrarreforma gerencial do neoliberalismo e
provenientes do mbito empresarial, que tendem a frustrar os funcionrios
pblicos interessados em colocar o aparelho do Estado a servio do processo
de democratizao.
Assim, o stimo captulo trata especificamente de um desses instrumentos do gerencialismo o chamado planejamento estratgico , mostrando como ele tende a reproduzir a assimetria que caracteriza nosso Estado
capitalista perifrico na satisfao dos interesses da classe proprietria. E
como a proposta do planejamento estratgico deveria ser substituda por
um enfoque de gesto pblica baseado na noo de problema (do conjunto
de problemas ou, ainda, da agenda trazida pelas classes subalternas para o
processo decisrio da poltica pblica) e orientado ao seu equacionamento.
O oitavo captulo aborda, de forma genrica, aqueles instrumentos apontando para a maneira como eles tendem a gerar o crculo vicioso da gesto
pblica que, por sua vez, tem como origem a mudana na relao de foras que
vem ocorrendo no Brasil, as demandas quantitativas e qualitativas que provoca
tensionando a interface Estado-sociedade, e a presso que recai sobre a burocracia que, por falta de instrumentos metodolgico-operacionais adequados,
tenta utilizar sem sucesso aqueles concebidos pelas e para as empresas.
O nono captulo possui uma caracterstica bem distinta dos demais reunidos neste livro. Ele foi preparado para servir como um texto de apoio
Apresentao
didtico num curso oferecido por uma Escola de Governo municipal e seu
ttulo foi encomendado pelos seus organizadores; da o fato de dedicar
sua parte inicial para mostrar que o conceito de inovao tende a aprovar
o emprego dos instrumentos metodolgico-operacionais provenientes da
empresa no mbito do Estado. Sua parte final se enlaa, como fazem os dois
captulos anteriores, com a proposta apresentada no quarto captulo.
O dcimo captulo decorre de um convite para participar de um painel
sobre o tema promovido por uma Escola de Governo. Depois de defender a
ideia de que, sob a tica dos encarregados da formao dos gestores pblicos,
os movimentos internos relacionados transio do Estado Herdado para
o Estado Necessrio deveriam receber um enfoque privilegiado, o texto
traa um panorama brasileiro das Escolas de Governo e das Universidades
Corporativas que atuam no Estado brasileiro e oferece sugestes acerca de
uma necessria reorientao da Escola Nacional de Administrao Pblica.
O captulo final foi produzido especificamente para concluir este livro.
Ele possui um carter de sntese dos argumentos, questionamentos e tentativas de desconstruo de ideias de senso comum, e de conceber a proposta
da Gesto Estratgica Pblica, que tm marcado nossa atividade docente.
Ele retoma de modo telegrfico, em mais de cem itens, os elementos mais
importantes do marco analtico-conceitual e do conjunto de aspectos ideolgico-culturais dessa proposta.
Um Apndice colocado ao final do livro mostra como a proposta da
Gesto Estratgica Pblica vem sendo materializada pelos seus organizadores sob a forma do Curso de Especializao Gesto Estratgica em Polticas
Pblicas (408 horas-aula) oferecido no mbito de uma cooperao entre
o Grupo de Anlise de Polticas de Inovao Unicamp e a Fundao
Perseu Abramo (FPA). Ali so apresentadas suas principais caractersticas (Encontros Presenciais, Unidades de Aprendizagem etc.). Sua leitura
evidenciar o propsito dos organizadores deste livro: produzir um texto
de apoio para os participantes das turmas que j realizaram o Curso e dos
companheiros que venham a faz-lo.
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CAPTULO 1
A formao de gestores e
o Estado necessrio
A formao de gestores e
o Estado necessrio1
objetivo deste captulo discutir a formao de gestores pblicos (governamentais e sociais) adotando como balizamento o fato de que eles
devero seguir atuando no interior do aparelho do Estado Herdado, no
preparado para enfrentar os problemas que a sociedade hoje lhe coloca. E, ao
mesmo tempo, transform-lo no sentido da criao do Estado Necessrio,
entendido como um Estado capaz no apenas de resolv-los, mas de fazer
emergir e satisfazer as demandas da maioria da populao. Ele foi preparado
para subsidiar a discusso acerca da necessidade de retomar no pas a formao em Gesto Pblica nas universidades nos nveis de ps-graduao e
graduao e nas Escolas de Governo que existem ou, por lei, deveriam existir, nas trs esferas de governo. O captulo se inicia com uma breve retrospectiva desde a constituio do Estado Herdado do perodo autoritrio
e da Reforma Gerencial do neoliberalismo necessria para avaliar o desafio cognitivo envolvido com a construo do Estado Necessrio em que se
insere essa questo. Em seguida, aborda-se a insuficiente contribuio das
matrizes tericas da Cincia Poltica e da Administrao Pblica, at pouco
tempo as nicas disponveis para o tratamento das questes relativas ao
Estado e a sua interface com a sociedade. Tambm, avalia-se o potencial de
fuses disciplinares, relativamente recentes e ainda pouco difundidos nas
nossas estruturas de governo, como a Anlise de Poltica e o Planejamento
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Introduo
De modo a justificar a pertinncia da proposta da Gesto Estratgica
Pblica como condio para o trnsito do Estado Herdado para o Estado
Necessrio, alinharemos algumas informaes sobre a situao precria em
que se encontra a formao de gestores pblicos.
Depois que o neoliberalismo, com a sua prdica de que os instrumentos
de administrao de empresas eram os que deveriam ser adotados no mbito
do Estado, uma vez que tal eficincia deveria servir de exemplo, chegou-se a
uma situao duplamente paradoxal. Por um lado, est o fato das universidades pblicas terem extinguidos seus cursos de Administrao Pblica, situao que permanece apesar da mudana de correlao de foras polticas que
vem ocorrendo na sociedade brasileira. Por outro, graas ao momentum que
ganhou o conjunto de instrumentos metodolgico-operacionais da Reforma
Gerencial na orientao das prticas governamentais, o fato de eles continuarem sendo massivamente empregados.
Explica tambm essa situao o fato de os governos, que h mais de uma
dcada exprimem uma nova correlao de foras, no terem se mostrado
capazes de proporcionar um conjunto de instrumentos alternativos queles
originado na empresa privada e contrabandeado para a esfera pblica pelo
neoliberalismo e nem mesmo conceber o novo marco analtico-conceitual
que, coerente com os valores e interesses que integram seu projeto poltico e
suas prioridades, ser o substrato a partir do qual ele ter que ser construdo.
Para formar uma ideia das dificuldades do pas no que respeita questo dos instrumentos metodolgico-operacionais alternativos (e do marco
analtico-conceitual que ter que orientar a sua elaborao), pode-se tomar
como referncia a maneira como so elaborados no mbito privado. Esse
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o de que este Estado Herdado duplamente incompatvel com a proposta de mudana desejada pela sociedade brasileira. De um lado porque a
forma como se relaciona com a sociedade impede que ele formule e implemente polticas pblicas com um contedo que contribua para alavancar
essa mudana. De outro lado porque o modo como se processa a ao de
governo na sua relao com o Estado existente, determinado pelos contornos de seu aparelho institucional, irreconcilivel com as premissas de
participao, transparncia e efetividade dessa proposta.
Pode-se dizer que mais alm das preferncias ideolgicas, a combinao
que o pas herdou do perodo militar (1964-1985), de um Estado que associava patrimonialismo e autoritarismo com clientelismo4, hipertrofia com
opacidade, insulamento com intervencionismo, deficitarismo com megalomania, no atendia ao projeto das coalizes de direita e muito menos daquelas de esquerda que, a partir da redemocratizao iniciada em meados
dos anos de 1980, poderiam suceder os governos de ento.
um princpio bsico da ao humana e da atuao das organizaes o
fato de que todas as decises tm um custo de operao e que, se equivocadas, demandam a absoro de custos de oportunidade econmicos e polticos. O Estado legado por mais de 20 anos de autoritarismo no contemplou
os recursos como escassos. Os econmicos podiam ser financiados interna ou externamente com aumento da dvida imposta populao, os polticos eram virtualmente inesgotveis, uma vez que seu aparato repressivo
a servio do regime militar sufocava qualquer oposio.
Mas outra herana, alm daquela da ditadura militar, conformou o
Estado Herdado: o perodo do neoliberalismo.
A reforma gerencial do Estado brasileiro, proposta pela doutrina neoliberal e iniciada pelos governos civis que sucederam queda do militarismo, teve como o mais conhecido expoente o ministro, professor e pesqui4. Para uma anlise detalhada e muito bem fundamentada desses e de outros ismos que
caracterizam o Estado Herdado (patrimonialismo, mandonismo, personalismo, formalismo) ver Costa (2006).
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repressivo e reprodutor da desigualdade social do Estado brasileiro, a esquerda via este crescimento como necessrio para viabilizar seu projeto de
longo prazo de reconstruo nacional. E, tambm, para assentar as bases do
que seria o Estado forte capaz de planejar e viabilizar a transio ao socialismo segundo o modelo sovitico ainda vigente.
A questo dividiu a esquerda. De um lado estavam os que, frente
ameaa de um futuro incerto defendiam intuitivamente o passado, e os
que, protegendo interesses corporativos mal entendendo os conceitos de
Estado, nao e autonomia nacional, defendiam ardorosamente o Estado
do nacional-desenvolvimentismo. Essa faco da esquerda entendia que,
eliminados os vcios autoritrios, repressivos etc., do Estado dos militares,
sobraria um aparelho compatvel com o seu projeto poltico.
De outro lado estavam os que entendiam que a construo do Estado
Necessrio iria demandar algumas das providncias que estavam sendo
tomadas e que o fortalecimento de uma alternativa democrtica e popular
ao neoliberalismo no privilegiava a questo, defendiam o controle da sociedade sobre o processo de privatizao.
Desde o final do regime militar inicia-se no Brasil um processo de democratizao poltica que vem possibilitando uma considervel presso por direitos de cidadania. O aumento da capacidade dos segmentos marginalizados
de defender seus interesses e reivindicar o atendimento de suas necessidades
por bens e servios alimentao, transporte, moradia, sade, educao, comunicao etc. vem levando uma crescente demanda por polticas pblicas
capazes de promov-los. Para satisfazer essas necessidades sociais com eficcia, e no volume demandado, ser necessrio duplicar o tamanho dessas
polticas para incorporar os 50% desatendidos da populao.
Se no for possvel promover um processo de transformao do Estado
Herdado em direo ao Estado Necessrio que busque satisfazer as necessidades sociais represadas ao longo de tanto tempo, o processo de democratizao pode ter dificuldade ou mesmo fracassar, com enorme esterilizao
de energia social e poltica. claro que para satisfazer quelas demandas, o
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ingrediente fundamental, que no depende diretamente do Estado, est relacionado a uma ampla conscientizao e mobilizao poltica que se espera
ocorra sem maiores custos sociais alm dos que a sociedade vem pagando.
Apesar disso, pode-se observar que a correlao de foras polticas, que
sanciona uma brutal e at agora crescente concentrao de poder econmico, deixa muito pouco espao para que aes internas ao Estado possam
alterar a situao de misria observada na maioria da populao.
H que se entender a esse respeito que a configurao atual do Estado
brasileiro o Estado Herdado uma consequncia da concentrao
de poder econmico e poltico vigente no pas, que foi estabelecendo um
tipo particular de relao Estado-sociedade. Ela se revela na coexistncia, no mbito das polticas pblicas que implementa o Estado, de dois
espaos distintos. O primeiro, que serve classe proprietria, criao
da infraestrutura econmico-produtiva e coordenao econmica, que
so relativamente preservados e insulados do clientelismo seguindo um
padro de eficincia e eficcia semelhante quele que vigora no Estado
de bem-estar dos pases avanados6. E o segundo, que abrange os rgos
pertencentes aos ministrios sociais que servem s classes subalternas,
que so objeto de repartio poltica entre os partidos que apoiam o
governo e em que usual a prtica do clientelismo, onde aquele padro
se situa muito abaixo daquele que exibem pases perifricos com renda
muito inferior nossa.
Esse tipo particular de relao Estado-sociedade revelado, tambm e
por consequncia, numa segmentao do funcionalismo pblico em duas
categorias distintas que convivem no interior do Estado. Compostas na
dcada de 1950, quando recm se consolidava uma administrao merito6. ODonnell (2004) apresenta um esquema para entender e avaliar o Estado baseado em
quatro dimenses: eficcia que faz referncia ao conjunto de burocracias que o compe;
efetividade referente ao seu sistema legal; credibilidade que ele granjeia como realizador
do bem comum da nao, ou do povo; e a capacidade que alusiva a atuao como
filtro adequado ao interesse da populao Concordando com o que apresentado para
a Amrica Latina em geral, possvel dizer que temos tido e seguimos tendo um Estado
que registra um baixo escore nessas quatro dimenses.
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No Brasil, a maneira como tradicionalmente se definiam e caracterizavam os problemas que o Estado deveria tratar ficava restrita ao que
a orientao ideolgica e o pensamento poltico conservador dominante
eram capazes de visualizar. No que respeita gesto, vale destacar que
o entendimento dos problemas pblicos estava constrangido por um
modelo explicativo que, de um lado, tendia quase monocausalidade e,
de outro, a solues genricas, universais. Esse procedimento quase esquizofrnico levou adoo de um padro nico do tipo causa-problema-soluo no qual, embora fosse percebida certa especificidade nos problemas enfrentados, o fato de que segundo o modelo explicativo adotado, sua
causa bsica era a mesma, terminava conduzindo proposio de uma
mesma soluo.
O governo no apenas filtrava as demandas da sociedade com um vis
conservador e elitista. Ele adotava uma maneira tecnoburocrtica para trat-las que levava sua uniformizao, ao seu enquadramento num formato
genrico que, verdade, facilitava tratamento administrativo. Ao faz-lo,
escondia sob um manto de aparente equidade os procedimentos de controle poltico e assegurava a docilidade do povo, desprotegido e desprovido de
cidadania, frente ao burocratismo onipotente do Estado9. Era na fila do SUS
que o povo aprendia o que era a democracia10.
As caractersticas do Estado Herdado faziam com que as demandas da
populao se tornassem assuntos genricos, nacionais, a serem resolvidos
mediante a distribuio dos recursos arrecadados de forma centralizada.
Assim, sem nenhuma preocupao com a elaborao de polticas apropriadas, os recursos fluam atravs de uma complexa rede de influncias e favores
at os lderes polticos locais que, discricionariamente e seguindo os procedimentos sancionados pelo patrimonialismo e pelos outros ismos desencadea9. Uma retrospectiva de como se deu ao longo do nosso processo de desenvolvimento
socioeconmico a relao entre o Estado e os interesses das classes dirigentes e subordinadas e apresentada por BRESSER-PEREIRA (2007).
10. Guillermo ODonnell (2008), em trabalho com o sugestivo nome de Algumas reflexes
sobre a democracia, o Estado e suas mltiplas caras, aborda magistralmente este tema.
dos no ambiente (COSTA, 2006), os transformavam em benesses para atender a suas clientelas urbanas e aos seus currais do interior do pas.
Essa situao perpetuava e retroalimentava um modelo de gesto governamental e de elaborao de polticas que era no apenas injusto e genrico.
Era, tambm, quando empregado por gestores bem-intencionados, incuo,
uma vez que as verdadeiras causas ou no eram visualizadas ou no podiam
ser enfrentadas. Este modelo consolidado (objetivos, instrumentos, procedimentos, agentes e tempos) alm de incremental, assistemtico e pouco
racional tendia a gerar polticas que eram facilmente capturadas pelos interesses das elites.
As crescentes demandas do processo de democratizao poltica, que
ganha momentum medida que alavanca o de democratizao econmica, tendero a ser filtradas e decodificadas11 com um vis progressista por
uma estrutura que deve rapidamente se aproximar do Estado Necessrio.
Outro tipo de agenda decisria com novas demandas e problemas devero
ser processados por este Estado em transformao. De abstratos e genricos
passaro a ser concretos e especficos, conforme apontam a populao que os
sente, de acordo com sua prpria percepo da realidade, repertrio cultural
e experincia de vida, frequentemente de muito sofrimento e justa revolta.
As discusses em curso e as aes de capacitao de gestores no mbito
do Estado e da universidade pblica remetem a uma conscincia por parte
desses atores de que h emergncia da forma institucional que aqui denomino Estado Necessrio. Elas revelam a percepo de que rotinas administrativas que do margem ao clientelismo, iniquidade, injustia, corrupo e ineficincia, que restringem os resultados obtidos com a ao de
11. Com a expresso decodificao de demandas se quer fazer referncia necessidade
do gestor solidrio s classes subalternas adquirir conhecimentos que lhe permitam entender, deslindando conflitos latentes oriundos da manipulao ideolgica a que esto
sujeitos, os seus reais interesses. Que o mais nibus, o mais escolas e o mais hospitais que se ouve nas ruas provavelmente impliquem o controle da ganncia do mercado
imobilirio, a radical substituio da educao bancria por uma solidria e libertadora,
a nfase na medicina preventiva (saneamento etc.) em detrimento da curativa que interessa s corporaes.
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governo, que frustram a populao e solapam a base de apoio poltico dificultando a governabilidade, no podem ser toleradas. E que, para que isto ocorra,
no bastam o compromisso com a democracia, o desejo de um futuro mais
justo, o ativismo e a militncia.
A universidade pblica possui um papel central na criao de condies
para que os gestores pblicos materializem esse compromisso. imprescindvel
que um novo tipo de conhecimento terico e prtico acerca de como governar
(para a populao e em conjunto com ela) seja urgentemente disponibilizado.
por meio dele que uma nova cultura institucional ser criada para alavancar
a construo do Estado Necessrio.
O cenrio atual demanda do gestor pblico um marco de referncia analtico-conceitual, metodologias de trabalho e procedimentos qualitativamente
muito diferentes daqueles que se encontram disponveis no meio em que ele
atua. O contedo a ser incorporado s polticas, fruto de um vis no mais conservador e sim progressista, transformador, exigir um processo sistemtico
de capacitao. A concepo de um novo estilo de formao de gestores como
resposta ao desafio cognitivo colocado pela construo do Estado Necessrio
Construir o Estado Necessrio no somente difcil. uma tarefa que,
para ser bem-sucedida deveria contar a priori com algo que j deveria estar disponvel, mas que , ao mesmo tempo, seu objetivo criar. Isto , as capacidades
e habilidades extremamente complexas necessrias para transformar o Estado
Herdado. Assim colocado, o problema parece no ter soluo. No obstante,
ela existe. E existe porque j existe a conscincia do problema que a construo do Estado Necessrio. E quando existe esta conscincia porque a soluo
j vislumbrada por uma parte dos atores envolvidos com o problema.
A deciso de criar um Programa como o que aqui se discute, supe uma
conscincia por parte desses atores de que a emergncia da forma institucional Estado Necessrio, aquela que corresponde ao contedo das polticas que
cabe a ele implementar depende de uma preocupao sistemtica com a formao do conjunto de seus funcionrios.
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nao e de autonomia relativa. Como se os instrumentos colocados disposio das burocracias dos Estados contemporneos no terminassem
gerando uma elite com interesses prprios e at certo ponto independentes das demais.
Era natural, portanto, que os cientistas polticos se concentrassem no
estudo deste contexto para entender as implicaes sociais, econmicas etc.
do exerccio do poder; as quais, de certa forma, apenas fluam atravs do
Estado sem ser por eles determinadas. O problema da Cincia Poltica era
de tipo investigativo: indicar as razes contextuais que explicavam o carter
do que havia sido decidido. Seu foco era, portanto, a poltica (politics) e no
as polticas (policies), o sistema e o processo poltico (political process) e no
o processo de elaborao de polticas (policy process).
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A Anlise de Poltica
Este enfoque o primeiro dos novos enfoques multidisciplinares que se
analisa aqui. Ele foi conformado a partir da problematizao da implementao que passava a fazer a Administrao Pblica e a problematizao da
formao da agenda de deciso pela Cincia Poltica.
Sua adequao para o propsito do estilo de formao que aqui se
apresenta se relaciona capacidade de enfocar a interface entre a sociedade e o Estado e o seu funcionamento de um modo mais revelador do que
at ento fazia a Cincia Poltica. E concentrar a questo da elaborao
dos planos e da sua execuo com maior sutileza e realismo do que fazia
a Administrao Pblica.
Em alguns crculos, a Anlise de Poltica nasce como rea de pesquisa,
contrapondo-se Administrao Pblica. No obstante, o formato inicial
dos cursos (nos EUA, nos anos 1960) a ela dedicados (focalizados na anlise
organizacional, mtodos quantitativos etc.) no enfatizou com propriedade
a questo dos valores, intrnseca Anlise de Poltica. Em outros crculos,
a Anlise de Poltica se estabelece por diferenciao/excluso em relao
Cincia Poltica, determinando uma inflexo no seu enfoque, concentrado
na anlise das organizaes e estruturas de governo. Isto , deslocando o
foco da anlise do institucional para o comportamental.
Apesar das contribuies que desde h muito tempo tm sido realizadas
por cientistas sociais para esse tipo de questo, o que novo a escala em
que elas passam a ocorrer a partir dos anos 1970 nos pases capitalistas centrais e o ambiente mais receptivo que passa a existir por parte dos governos.
De fato, muitos pesquisadores j tinham se interessado por questes inerentes atuao do governo e s polticas pblicas. Esse movimento recente,
entretanto, se caracterizou por oferecer uma nova abordagem e por tentar
superar problemas atinentes aos enfoques que tomaram por modelo reas
da Administrao Pblica ou deram excessiva nfase a mtodos quantitativos combinados anlise organizacional.
Embora vrias definies tenham sido cunhadas pelos autores que primeiro se dedicaram ao tema, pode-se iniciar citando Bardach (1998) que
considera a Anlise de Polticas como um conjunto de conhecimentos proporcionado por diversas disciplinas das cincias humanas utilizados para
analisar ou buscar resolver problemas concretos relacionados poltica
(policy) pblica.
Para Wildavsky (1979), a Anlise de Poltica recorre a contribuies de
uma srie de disciplinas diferentes, a fim de interpretar as causas e consequncias da ao do governo, em particular, do processo de elaborao de polticas. Ele considera, ademais, que Anlise de Poltica uma subrea apli-
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a) negar a possibilidade de um nico diagnstico da realidade, ao enfatizar que os vrios atores explicam ou fazem recortes interessados da
realidade, a partir de suas situaes particulares e sempre voltados para a
ao. No possvel, nunca, um conhecimento fechado, uma verdade acabada sobre a realidade;
b) reconhecer que os atores em situao de governo nunca tm o controle total dos recursos exigidos por seus projetos e, por isto, nunca h certeza
de que suas aes alcanaro os resultados esperados. Os recursos escassos
no so somente os econmicos, mas tambm os de poder, de conhecimento e de capacidade de organizao e gesto, entre outros;
c) que a ao humana intencional e nunca inteiramente previsvel
como fazem supor os comportamentalistas;
d) que o jogo social sempre de final aberto.
Nesta medida, apesar da incerteza, da incapacidade de controlar os recursos, do abandono de qualquer posio determinstica, h sempre espao
para a ao humana intencional, para se fazer histria, para se construir
sujeitos individuais e coletivos e para se lutar contra a improvisao, construindo um caminho possvel que se aproxime do rumo desejado.
Consideraes Finais
urgente a necessidade de capacitar o gestor pblico para levar a cabo
as tarefas colocadas pela atual conformao das relaes Estado-sociedade
e pelo cenrio a ser construdo. Faz-lo atravs de um estilo de formao
como o aqui discutido parece ser essencial para que essas relaes sejam
capazes de promover o pas mais justo, igualitrio e ambientalmente sustentvel que todos desejamos.
Ajustar o aparelho de Estado visando a alterar essas relaes Estadosociedade, desde que respeitando as regras democrticas, um direito legtimo de governos eleitos com o compromisso de levar a cabo suas propostas. Assumir explicitamente essa inteno no diferencia o atual governo de
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Referncias
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CAPTULO 2
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As teorias da Administrao podem ser classificadas em vrias correntes ou abordagens associadas a uma maneira especfica de encarar a tarefa
e as caractersticas do trabalho de administrao de organizaes. O conceito contemporneo de Administrao Geral entende que administrar
dirigir uma organizao (grupo de indivduos com um objetivo comum,
associados a uma entidade pblica ou privada) utilizando tcnicas de gesto
para que alcance seus objetivos de forma eficiente, eficaz e com responsabilidade social e ambiental. Segundo Lacombe & Heilborn (2003), a essncia
do trabalho do administrador obter resultados por meio das pessoas que
ele coordena. J Drucker (1998) afirma que administrar consiste em manter
as organizaes coesas, fazendo-as funcionar.
A Administrao Geral subdividida segundo o tipo de organizao
qual ela aplicada. Desde logo fcil perceber que a administrao que se
aplica a uma empresa privada diferente daquela aplicada s instituies
governamentais ou, ainda, daquela de um setor social sem fins lucrativos.
Mas isto no parece suficientemente importante para ser considerado no
mbito do experimento de generalizao (ou abstrao) que caracteriza
essa maneira de enfocar a questo.
Uma organizao seria uma combinao de esforos individuais que tem
por finalidade realizar propsitos coletivos. Por meio de uma organizao
torna-se possvel perseguir e alcanar objetivos que seriam inatingveis para
uma pessoa. Uma grande empresa ou uma pequena oficina, um laboratrio
ou o corpo de bombeiros, um hospital ou uma escola so todos exemplos de
organizaes (MAXIMIANO, 1992). Administrar uma organizao supe
atribuir responsabilidades s pessoas e atividades aos rgos. A pessoa encarregada do ato de administrar, o administrador, embora investido de um
poder dentro de uma hierarquia predefinida, deve possuir uma capacitao
intelectual e moral para exerc-lo que o diferencie dos demais membros
da organizao. A atividade principal de um lder consiste em influenciar
um determinado grupo de pessoas a fim de que elas faam o que se deseja.
Porm, esta influncia no deve ser coercitiva e afirmada por meio do poder
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de um cargo, tampouco deve obrigar as pessoas a fazerem o que necessrio. Ela deve ocorrer, por exemplo, atravs da disponibilizao de um meio
de trabalho propcio para que todos os colaboradores desenvolvam suas
atividades por vontade prpria.
Foi com a Teoria das Relaes Humanas que a figura do lder se consolidou no campo de preocupaes da Administrao de Empresas. O lder
apareceu como uma alternativa do administrador clssico com sua face
coercitiva e autoritria. A liderana passou a ser um assunto recorrente
e vem assumindo um papel central na Administrao. Segundo a viso
contempornea, todo lder deve ser um servidor para seus funcionrios,
deve possuir amor por seus comandados. Este amor no apoiado em
sentimento e sim em comportamentos, como cuidar, ajudar, elogiar, entre
outros. Isso acontece, em particular, no campo da Administrao Pblica,
uma vez que nele coero, autoritarismo e at mesmo hierarquia so dificilmente obtenveis. E que o seu exerccio muitas vezes no implica benefcio material.
O movimento destacado at este ponto teve implicaes importantes na
formao dos profissionais da rea de Administrao Pblica. No Brasil, a
consolidao deste campo como um curso superior ocorreu depois da dos
cursos de Administrao de Empresas. At a sua criao, eram os administradores de empresas, juntamente com outros tipos de profissionais, que compunham o quadro da burocracia. A crescente complexidade do aparelho de
Estado passou a exigir um tipo de capacitao que no era oferecido pelas escolas de Administrao de Empresas. Foi s ento, para enfrentar o desafio de
formar esses gestores pblicos, que se buscou identificar dentre os contedos
que constituem a Administrao Geral aqueles que poderiam ser aplicados
no ambiente pblico.
Mas, diferentemente do que seria desejvel, esse movimento no esteve
suficientemente aberto ao aporte de outras abordagens disciplinares mais
afeitas ao tratamento das questes sociais e polticas que inevitavelmente se
fazem presentes na interface entre o Estado e a sociedade. Mesmo no inte-
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(SANTOS et al, 2004). Influenciado pela leitura crtica dos clssicos do campo
da Administrao a partir da perspectiva dos economistas marxistas, esse
movimento pode vir a desencadear um processo de renovao semelhante ao
que este trabalho defende.
Esses comentrios encerram um dos argumentos centrais desta seo: o
de que carecemos de um marco analtico-conceitual especfico e adequado
gesto pblica. Como tantas outras controvrsias que se manifestam no
campo do conhecimento e da educao, esta, pelo seu contedo ideolgico,
tende a permanecer e se reproduzir quando novos argumentos so incorporados ao debate. Passado o auge do pensamento neoliberal, quando a Nova
Gerncia Pblica penetrou na universidade brasileira, voltou-se a discutir a
questo de como orientar a formao do gestor pblico.
Ao evidenciar o carter falacioso e predatrio da Nova Gerncia Pblica,
muitos autores brasileiros e latino-americanos inauguraram um perodo em
que se busca um novo arranjo. O que no quer dizer que novos argumentos
no surjam e devam ser analisados. Entre outros, aqueles que afirmam que
a controvrsia estaria perdendo sentido porque um gestor pode, sem sair
da mesma organizao, passar da condio de funcionrio pblico para a de
empregado, como as privatizaes mostraram (FISCHER, 2004, p. 168). Ou
que o gestor social entendido como o profissional, que no mbito do Estado,
da empresa ou do terceiro setor se envolve diretamente com as polticas
sociais, deveria ter uma formao to ecltica que as distines que aquela
controvrsia alude estaria perdendo sentido.
Um distanciamento crtico em relao ao que entendido como a formao do administrador de empresa parece ser essencial. Ele deve comear pelo questionamento do carter universal conferido ao conceito de
Administrao, entendido como um corpo de conhecimento aplicvel em
qualquer ambiente (pblico ou privado), e explicitado nas conceituaes
usualmente propostas e empregadas em nosso meio e que tm servido para
informar a criao de cursos de Administrao Pblica.
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PLANO DA GESTO
Gesto Privada
Gesto Pblica
Espao Pblico
Espao Privado
PLANO DA REALIDADE
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PLANO DA GESTO
Gesto de polticas sociais
Gesto Privada
Gesto Pblica
Espao Privado
Espao Pblico
Espao social
PLANO DE REALIDADE
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diam que a construo do Estado Necessrio iria demandar o fortalecimento de uma alternativa democrtica e popular ao neoliberalismo.
Nesse momento se inicia no Brasil um processo de democratizao
poltica que vem possibilitando uma considervel presso por direitos de
cidadania. O aumento da capacidade dos segmentos marginalizados de defender seus interesses e reivindicar o atendimento de suas necessidades por
bens e servios tem gerado uma crescente demanda por polticas pblicas
compatveis a essas aes. Para satisfazer tais necessidades com eficcia, e
no volume que se demanda, ser necessrio duplicar o tamanho dessas
polticas para incorporar os 50% desatendidos da populao. Contudo, no
preciso, naturalmente, apenas ganhar escala. Tambm imprescindvel
repensar o Estado e as formas por meio das quais ele se relaciona com a
sociedade.
Se no for possvel promover um processo de transformao do Estado
Herdado em direo ao Estado Necessrio que busque satisfazer as necessidades sociais represadas ao longo de tanto tempo, o processo de democratizao pode ser comprometido, com enorme esterilizao de energia
social e poltica. Para entender melhor as dificuldades que envolvem a transio do Estado Herdado para o Estado Necessrio, convm recorrer a
uma ideia particularmente elucidativa apresentada por Offe (1994).
O autor assinala que o desnvel entre o modo de operao do Estado e as
exigncias funcionais provenientes do exterior no se deve a uma estrutura
burocrtica retrgrada, e sim a um ambiente socioeconmico e poltico (este
sim, retrgrado) que condiciona a administrao estatal a certo modo de
operao. Enquanto essa reforma das estruturas socioeconmicas no
ocorre, necessrio entender que a ideia to difundida entre ns de que
o Estado brasileiro no funciona deve ser matizada por essa contribuio
de Offe. Isso nos remete a uma indagao: ser que o Estado brasileiro
no funciona bem para a classe rica?. Adotando uma postura taxativa, a
resposta fcil. O Estado (capitalista) brasileiro foi conformado mediante
a sucessiva resoluo de agendas decisrias enviesadas pelos interesses e
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valores da classe proprietria. Por isso, ele funciona, e muito bem, para a
classe proprietria, funcionando para a classe trabalhadora apenas se isso
possibilitar a manuteno e naturalizao das relaes sociais capitalistas.
Mas, como, enfim, fazer o Estado funcionar para a classe trabalhadora? Isto exigiria mudanas no contexto poltico, econmico e social. Assim,
paulatinamente, o carter do Estado ou sua incapacidade de funcionar
para a classe trabalhadora seria alterado. Nessa perspectiva, que apenas
parcialmente correta, Reformar o Estado, mud-lo de dentro para fora,
seria irrealista, j que o Estado um reflexo do contexto. Isso no quer
dizer, claro, que no seja de extrema importncia que foras progressistas
faam a sua parte tambm a partir do Estado.
As discusses em curso e as aes de capacitao de gestores no mbito
do Estado e da universidade pblica remetem a uma conscincia por parte
desses atores acerca da emergncia da forma institucional do Estado
Necessrio. Elas revelam a percepo de que as rotinas administrativas que
do margem ao clientelismo, iniquidade, injustia, corrupo e ineficincia, que restringem os resultados obtidos com a ao de governo, que
frustram a populao e solapam a base de apoio poltico comprometendo
a governabilidade, no podem ser toleradas. Revela, ainda, a constatao
de que a superao desse quadro no requer apenas o compromisso com
a democracia, o desejo de um futuro mais justo, o ativismo e a militncia.
O cenrio atual demanda, do gestor pblico, um marco de referncia
analtico-conceitual, metodologias de trabalho e procedimentos qualitativamente muito diferentes daqueles que se encontram disponveis no meio
em que ele atua. O contedo a ser incorporado s polticas, fruto de um vis
no mais conservador, mas progressista e transformador, ir demandar um
processo sistemtico de capacitao.
fato que as modificaes pelas quais vem passando o pas esto
configurando um novo espao em ambos os polos do processo contraditrio
de democratizao x excluso social: o espao do social. Isso torna necessrio
um esforo cognitivo para identificar, no plano da realidade referente ao
espao pblico, esse novo espao que neste plano se vai delineando e desfazendo a identidade h algum tempo completa entre o pblico e o governamental.
No que se refere ao esforo de modelizao conduzido nesta seo, a
captura daquilo que vem ocorrendo no plano da realidade pelo plano da
gesto ser aqui apresentada por meio de duas figuras. A primeira Figura
3 mostra a atualizao, que no plano da gesto, parece ser a que decorre
do contexto interpretativo das relaes entre GS e GP contido na literatura
que foi analisada. A segunda Figura 4 mostra a atualizao que resume
a proposta desenvolvida neste trabalho.
Figura 3: Plano da gesto e suas relaes entre Gs e GP
Gesto Social
PLANO DA GESTO
Gesto Privada
Gesto Pblica
Espao Social
Espao Privado
Espao Pblico
PLANO DA REALIDADE
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Na Figura 3 aparece no plano da realidade uma interseco entre os espaos privado, pblico e social, o que d a entender o modo como se percebe a configurao atual desses espaos, coerente com o que aqui se denomina
Estado Herdado. Essa figura retrata um processo em tudo semelhante, ainda
que concernente a uma nova etapa de desenvolvimento do capitalismo, quele
que se tratou na terceira seo deste trabalho. So tambm vetores polticos,
sociais, econmicos e ideolgicos, semelhantes aos que deram origem configurao clssica do capitalismo, os que aqui, inseridos num processo de coorganizao com as caractersticas prprias do iderio neoliberal e da reforma gerencial, originam a configurao mostrada nessa figura no plano da realidade.
Figura 4: Plano da realidade e suas relaes entre Gs e GP
PLANO DA GESTO
Gesto
Social
Gesto
Governamental
Gesto
Privada
Gesto
Pblica
Espao
Social
Espao
Privado
Espao
Governamental
PLANO DA REALIDADE
Espao Pblico
A Figura 4, por sua vez, apresenta, no plano da realidade, uma modificao. Embora siga aparecendo uma interseco entre os espaos privado e
pblico e social, ela bem menor. Alm disso, o espao pblico entendido
como uma unio do espao social com o governamental. Neste caso, diminuiria sensivelmente a interseco entre o espao privado e o pblico, que ficaria
quase que restrita interseco entre o espao privado e o social, correspondente quelas empresas que, movidas por um esprito antagnico a sua natureza, promovem aes de responsabilidade social empresarial. Idealmente, esse
novo arranjo supe um movimento que devolve ao Estado a responsabilidade
pelas aes orientadas satisfao das necessidades sociais e implica uma decidida ao no espao governamental.
Neste caso, as aes realizadas no espao pblico (que hoje ocorrem mediante a alocao de recursos pblicos e a utilizao do poder de compra do
Estado) estariam menos dependentes das empresas, uma vez que empreendimentos solidrios, formados a partir de um processo contra-hegemnico de
transformao da economia informal numa Economia Solidria (e no a incluso na economia formal), seriam os responsveis pela produo de bens e
servios de uso coletivo (pblico ou social). Ao mesmo tempo que esse processo aumentaria a interseco entre o espao social, diminuiria aquela relativa
ao espao governamental. A interseco dos espaos privado e pblico estaria
limitada quelas aes, pertencentes ao mbito governamental ou social que,
embora seja hoje a maioria, no podem ser realizadas com o concurso dos empreendimentos solidrios.
importante destacar que no plano da gesto da Figura 4 o espao pblico
se projeta em dois subcampos, o da Gesto Social e o da Gesto Governamental.
Na figura, o campo da Gesto Pblica aparece quase que como uma unio de
dois conjuntos com contornos evidentemente difusos. Isto , o subcampo da
Gesto Social com aquele conjunto que resulta da excluso da interseco do
campo da Gesto Privada com o subcampo da Gesto Governamental. Em que
pese sua precariedade, espera-se que essa tentativa de modelizao possa vir a
ajudar o entendimento das interfaces, delimitaes entre a GP e a GS.
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Consideraes finais
A argumentao aqui desenvolvida permite reconhecer a GS e a GG
como partes constitutivas da GP. E que Gesto Privada deve ser entendida
como um conjunto formado pela gesto dos negcios da empresa, desde
logo, e da gesto dos negcios que ela possui com o Estado, inclusive daqueles cujo objetivo se relaciona implementao, formulao e avaliao
das polticas sociais.
Duas concluses podem ser extradas desta argumentao. A primeira, um tanto arriscada, a de que a discusso acerca das interfaces e delimitaes referentes GP e GS careceria de sentido, uma vez que precis-las quando um conjunto contm o outro pouco produtivo. Mas esta
concluso , sobretudo, incua, uma vez que o entendimento da GP e da
GS como conjuntos e no da segunda como um subconjunto contido na
primeira est solidamente estabelecido.
A segunda concluso pode ter importantes implicaes em termos da
agenda de pesquisa e de ensino da universidade pblica. A proposio
de que a GP um conjunto que, alm de disjunto em relao Gesto
Privada, composto to-somente por outros dois (a GS e a GG), implica,
por um lado, um distanciamento (crtico, inclusive) dessa agenda daquela usualmente explorada pela rea de Administrao (em particular pela
de Administrao de Empresas). Implica, por outro lado, que a formao
de gestores pblicos, que em funo do que se enfatiza neste trabalho tender a ganhar considervel impulso, dever ocorrer de modo integrado.
Isto , individualizando e ao mesmo tempo integrando, no mbito da GP,
a GS e a GG.
Esse resultado suscita imediatamente uma pergunta: quem (e como)
formar os profissionais que, em empresas e em organizaes do terceiro
setor, devero atuar na implementao das polticas sociais formuladas
pelo Estado? E os profissionais que, nas empresas, esto envolvidos com
aes de responsabilidade social empresarial e que participam nas de-
cises acerca de como devero ser utilizados os recursos oriundos de renncia fiscal ou de outra natureza?
A resposta a essas perguntas tem que estar balizada, por um lado, pelo
desafio de capacitar gestores pblicos, que devero estar, desde o incio de
sua formao, contaminados pelos valores do pblico e, por outro, pelo
grande nmero de escolas de Administrao existentes no setor privado
de nosso ensino superior. Com base nisso, pode-se afirmar, de forma simples e taxativa, que as universidades pblicas devero concentrar-se decididamente na formao dos gestores pblicos e que os destinados a gerir os
negcios privados devero ser formados nas universidades privadas.
Referncias
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FALEIROS, V. P. O que Poltica Social. So Paulo: Brasiliense, 2007.
FISCHER, T. A Difuso do Conhecimento sobre Organizaes e Gesto no
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MAXIMIANO, A. C.Introduo administrao. So Paulo: Atlas, 1992.
ODONNELL, G. Sobre o corporativismo e a questo do Estado. Cadernos
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CAPTULO 3
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Introduo
O objetivo deste trabalho, como seu ttulo indica, propor (o que envolve desconstruir e renovar) conceitos atinentes Administrao Poltica de
modo a permitir que ela cumpra sua finalidade de politizar o ambiente da
Administrao e melhorar as polticas pblicas.
Esperando poder contribuir com outros aspectos em mais trabalhos,
comeo tratando um tema que central em minhas preocupaes. E o fao
de modo radical, desconstruindo alguns mitos que cercam o conceito de
Cincia & Tecnologia (C&T), guiado pela pergunta-ttulo o que isso que
hoje chamamos de Cincia & Tecnologia?.
Para respond-la, vou expandir e aprofundar algumas ideias desenvolvidas em trabalhos prvios. Argumento que a hoje chamada C&T to-somente um conhecimento produzido sob a gide do capital com o objetivo
de assegurar a sua reproduo. Portanto, esse conhecimento ou conjunto
C&T, ou ainda o que passarei a chamar de tecnocincia deveria vir sempre
adjetivado pelo termo capitalista.
Uma dessas ideias a convergncia entre a produo acadmica (e tambm
a prtica poltica) de administradores e economistas sobre o tema. Ou, mais
precisamente, a internalizao, pelos primeiros, do instrumental analtico,
das avaliaes acerca do comportamento dos atores envolvidos com o desenvolvimento tecnocientfico e da tendncia que tem sido proposta pelos
ltimos, conhecida como Economia da Inovao. Algo que se verificou em
nosso pas no bojo de um processo mais generalizado ocorrido em nvel internacional e que abarcou outros olhares sobre os aspectos normativos desse
desenvolvimento, relacionados poltica de C&T.
No obstante a diferena entre as referncias disciplinares, o fato de surgirem
no interior da mesma viso da conjuntura internacional e, tambm, da mesma
matriz ideolgica que privilegia o mercado como ente regulador principal da relao entre a gerao de conhecimento tecnocientfico e a empresa, levou a uma
significativa convergncia das perspectivas desses dois tipos de profissionais.
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Justificativa
Este trabalho motivado por uma insatisfao acerca dos termos
cincia e tecnologia que representam os objetos cognitivos com os quais
venho trabalhando h dcadas. Ao longo dessa trajetria, fui conjeturando
objees, algumas das quais j expressadas, principalmente em Dagnino
(1978, 2008, 2009 e 2010a e b).
H muito tempo, como aluno da Escola de Engenharia, me incomodava o conceito de tecnologia: a tecnologia a aplicao da cincia (a verdade que avana) para produzir mais, melhor, mais barato, e beneficiar a
sociedade.
A histria que meus professores contavam para explicar esses dois conceitos era mais ou menos assim:
A cincia avana sempre, inexoravelmente, desde que o Homem, intrinsecamente curioso, se encontrou com uma natureza infinitamente bela.
Alguns at romanceavam dizendo que a cincia era a filha desse casamento e, portanto, era bela como a me e curiosa como o pai.
O Homem produz a cincia buscando a verdade que est na natureza (que perfeita e intrinsecamente verdadeira) apoiado no mtodo. Ao
faz-lo, ele descobre a lgica imanente da natureza. A lgica da natureza
, tambm, a da Cincia, que dela se apropria e se conforma como algo
igualmente bom e orientado verdade e perfeio. Essa lgica a que o
Homem deve buscar aplicar para alcanar uma sociedade melhor.
Ademais, a cincia, por ser verdadeira e boa, faz com que a tecnologia,
que resulta de sua aplicao, maximize a eficincia e possa assim servir
melhor sociedade. Afinal, o Homem era movido por uma vontade natural de diminuir o tempo de trabalho necessrio para obter um produto,
seja para dispor de mais tempo livre, seja para envolver-se com outros
processos de trabalho.
Nossos professores diziam tambm que a sociedade, por razes externas
ao mundo da cincia e da tecnologia, s vezes, usa essa tecnologia para o
mal... E a enorme eficincia da tecnologia (naquela poca vivamos sob o
espectro de uma guerra nuclear) pode causar o mal quando usada de modo
incorreto, sem tica, sem humanidade. E assim, para que a Cincia e a
Tecnologia no fossem usadas para o mal, ns, que estvamos aprendendo
a domin-las deveramos nos guiar pela tica. Da mesma forma que a cincia deveria se guiar pelo mtodo, e a tecnologia pela eficincia, a sociedade
deveria guiar-se pela tica.
Finalmente, diziam que como o impacto da Cincia e da Tecnologia na
sociedade inevitvel, esta deve adaptar-se primeira para aproveitar todo
o seu potencial positivo.
Mas isso tudo parecia irrealista porque eu j estava descobrindo, lendo
sobre histria, que aquilo que se denomina tecnologia no a aplicao do
que se conhece como cincia. E que havia muitos exemplos de partes da
Cincia que explicavam o funcionamento de uma mquina tinham aparecido bem depois da mquina mesma e da Tecnologia que tinha sido usada
para constru-la.
E a histria parecia tambm mistificadora. Eu j estava descobrindo, lendo
sobre o marxismo, que o que se denomina tecnologia no estava levando a
que se produzisse mais, melhor, mais barato, para beneficiar a sociedade. Eu j
sabia que o capitalista, proprietrio dos meios de produo, para se apropriar
de uma parcela maior do valor da mercadoria que o trabalhador fabricava
tinha que reduzir o tempo de trabalho socialmente necessrio para produzi-la e era para aumentar a mais-valia relativa e o seu lucro que introduzia a tec-
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da ao que se tem denominado, em nosso meio, de empreendimentos solidrios. uma das dificuldades enfrentadas pelos que de uma perspectiva acadmica se alinham com os movimentos sociais que buscam a incluso social
para tratar esse tema. Essa dificuldade no tem permitido a concepo de
um conjunto de indicaes de carter sociotcnico alternativo ao atualmente
hegemnico capaz de viabilizar esse objetivo. E que, em consequncia, no se
disponha de uma planilha de clculo capaz de orientar as aes de desenvolvimento tecnocientfico dos atores envolvidos com esses empreendimentos: gestores das polticas sociais e de Cincia e Tecnologia (C&T), professores
e alunos que atuam nas incubadoras de cooperativas, tcnicos de institutos de
pesquisa, trabalhadores etc. A isso, tambm, se deve a elaborao deste texto.
O percurso histrico
Os processos que conformam a tecnocincia capitalista sero descritos
a partir de idealizaes sobre como se teriam desenvolvido as trajetrias
histricas esquematizadas segundo uma perspectiva marxista. A
apresentao que se faz a seguir, neste caso do processo de transio de uma
economia no capitalista (ou feudal, segundo a viso mais aceita) para a capitalista, uma sistematizao nada original, breve, grosseira, e enviesada
pelo propsito deste trabalho de fragmentos daquilo que sobre ele pode
ser entendido a partir dessa perspectiva.
Em paralelo acumulao originria que levou concentrao da
posse da terra e ao surgimento de uma classe social cuja sobrevivncia
dependia da venda de sua fora de trabalho para a classe proprietria dos
meios de produo, ocorreu a concentrao do conhecimento produtivo
antes difundido na populao.
A sociedade capitalista se diferencia de regimes de produo anteriores
por se basear na convivncia conflituosa de proprietrios dos meios de produo, de um lado, e vendedores de fora de trabalho, do outro. uma sociedade pautada na reproduo todos os dias, de forma naturalizada de
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viam o Homem como um ser integrado na natureza, cujo bem-estar dependia de sua capacidade de com ela viver em comunho, essa cosmogonia o entendia como um filho privilegiado de um deus que o havia criado
a sua imagem e semelhana. E que, por isso, era superior a todos os outros
seres animados e inanimados tambm criados por ele. E que, finalmente,
estava autorizado a explorar a natureza para satisfazer suas necessidades
e, mais do que isto, seus desejos e caprichos.
Muitos filsofos, desde Plato, tm tentado mostrar que no somos
como outros animais, que vivem explorando o mundo com o olfato, meio
s cegas. Essa antiga crena que vem do platonismo e do cristianismo foi
renovada pelo iluminismo quando sustentou que os humanos no pertencem ao mundo natural e que a humanidade poderia se livrar dos limites que
cercam todas as outras espcies animais. E, desde o seu surgimento como
tal, a tecnocincia tem sido usada para respaldar a ideia fantasiosa de que
os humanos so diferentes de todos os outros animais e que possuem uma
habilidade excepcional para entender o mundo (GAY, 2006: 72).
Ao contribuir para fortalecer o antropocentrismo, este trao caracterstico da nossa cultura, a tecnocincia nos encoraja a crer que somos diferentes (e superiores) de qualquer outro animal. De que podemos entender o
mundo natural e, por isso, conquistar o direito de curv-lo nossa vontade.
Essa formulao, profundamente arraigada na cultura judaico-crist foi
incorporada ao pensamento e prxis socialista. A concepo da natureza
como inimiga do homem porque o condenava extino e que o nico projeto humano de valor era uma luta titnica pela imortalidade apoiada na tecnocincia era aceita por muitos dos intelectuais que moldaram o socialismo
sovitico. Consolida-se ao longo do processo de construo do socialismo
sovitico a ideia de que o homem estava destinado a ter domnio sobre a natureza e que a tecnologia poderia emancipar a humanidade da prpria Terra.
E fica impregnado no sentido comum daqueles que, defendendo o ideal do
socialismo, eram levados a aceitar o que se veiculava como correto na experincia do socialismo real, a ideia de que a humanidade era a espcie escolhida,
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expressa a respeito da tecnocincia que chamo capitalista e que ele denomina o projeto ideolgico europeu [...] conhecido como cincia moderna:
Todo imprio intolerante e gera violncia. A arrogncia da cincia
com respeito sua epistemologia levou-a a substituir, pelo seu prprio
conhecimento, qualquer outra forma de saber alternativo, impondo
natureza processos novos e artificiais. Como era de se esperar, esse
exerccio gerou uma violncia endmica e o permanente e muitos
sofrimentos, proporo que as percepes da cincia moderna se
intrometeram abrupta e inadequadamente nos sistemas naturais. Assim, da mesma forma que, para abrir espao para sua prpria gente, os
europeus mataram milhes de ndios norte e sul-americanos e outras
populaes indgenas de outras regies, e assim como sua medicina
eliminou outros tipos de medicina, e suas sementes desalojaram outras sementes, assim tambm seu projeto ideolgico, conhecido como
cincia moderna, tentou ridicularizar e eliminar todas as outras formas de ver, de fazer e de possuir (grifo meu).
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sero sempre instveis e corrompidos como so os prprios humanos. Os humanos usam o que sabem para satisfazer suas necessidades mais urgentes mesmo que o resultado seja a runa (idem: 44).
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Para encerrar essa caricatura acerca de como o desenvolvimento do capitalismo condicionou o que temos chamado de cincia e tecnologia, fao
duas consideraes.
A primeira aproveita a deixa da ltima citao de Gray, para lembrar a
contribuio inestimvel que deram as elites ilustradas situadas nos espaos
onde se produzia e cultuava o saber para legitimar pela via ideolgica o
processo atravs do qual o conhecimento cientfico capitalista logrou impor
sua verdade. Processo que demandou, inclusive, fazer desaparecer aqueles que produziam as sociedades antes existentes, o que era compartilhado
quase sem exceo pelos seus integrantes.
Apenas para lembrar, uma vez que isso j foi abordado antes, neste e
em outros trabalhos (Dagnino, 2008) o processo de coero entranhado na
trajetria do conhecimento tecnolgico foi bem menos sutil.
A segunda considerao nos traz de volta ao presente para nos darmos
conta de como esse processo, que muito antigo, vem se radicalizando a
ponto de que hoje 70% das pesquisas do mundo so feitas em empresas (e
50% nas transnacionais). E, tambm, de como a associao de dos termos
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tecnocincia permite a sua extenso para outro espao que no o capitalista. A inextrincabilidade ou indissociabilidade daqueles dois conhecimentos (no sentido de que nunca estiveram dissociados, ou de que nunca
existiram como tais) permite com muita propriedade sugerir que para a
resoluo de problemas sociais para a incluso social necessria uma
outra tecnocincia. A ideia de um conhecimento integrado (no dissociado ou indissocivel), que fazendo uma concesso poder-se-ia denominar
tecnocientfico, seja capaz de incorporar os valores e interesses dos segmentos excludos ganha, ento, plausibilidade. Se aceitarmos que a tecnocincia
existente guarda, internalizados, os valores e interesses do capital, temos
que aceitar que uma tecnologia, para resolver problemas sociais e alavancar
a incluso social, ter que ser contaminada por outros interesses e outros
valores. Essa uma das ideias centrais que tenho defendido.
O percurso analtico
Convm iniciar conceituando tecnocincia como o resultado cognitivo da ao de um ator social sobre um processo de trabalho no qual, em
geral, atuam tambm outros atores sociais que se relacionam com artefatos tecnolgicos visando produo. Levando em conta apenas a forma de
propriedade, isto , como a modificao no produto apropriada pelo ator
social, pode-se ampliar o conceito dizendo que tecnocincia o resultado
cognitivo da ao de um ator sobre um processo de trabalho que permite
uma modificao (qualitativa ou quantitativa) no produto (no sentido genrico de output) gerado passvel de ser apropriada segundo o seu interesse.
Ainda para esclarecer o conceito, vale a pena apresentar uma primeira
tentativa de caracterizar a tecnocincia capitalista. Ela seria o resultado cognitivo da ao do capitalista sobre um processo de trabalho que permite uma
modificao no valor de troca do produto (ou da produo) gerado passvel
de ser por ele apropriada (sob a forma de mais-valia relativa). Modificao
essa que pode ser em termos de quantidade (mediante a introduo do que
113
se conhece como tecnologia de processo) ou de qualidade (mediante a introduo do que se conhece como tecnologia de produto).
Antes de prosseguir com esse percurso analtico que nos levar a lanar
as bases de um marco analtico-conceitual adequado ao desenvolvimento
de Tecnologia Social, processo que se inicia aqui pela proposio de um
conceito alternativo de tecnologia, abordo uma variante desse percurso tratando, a partir de um vis analtico (no histrico), a relao entre a tecnologia capitalista, a fbrica e o mercado.
Bens e servios produzidos para serem usados por indivduos que produzem outros bens e servios no mbito de uma dada relao social de produo adquirem, no capitalismo, um valor que transcende a satisfao que
seu uso possibilita. Seu valor de troca, formado mediante um processo de
produo tipicamente capitalista pela soma dos materiais empregados, pelo
salrio pago e pelo lucro do empresrio, aquele em torno do qual ir flutuar seu preo efetivamente realizado no mercado.
E para diminuir o tempo durante o qual o trabalhador direto retribui
com o trabalho que realiza o seu salrio, que cada empresrio utiliza o conhecimento tecnocientfico. Como o aumento da produtividade do processo de trabalho derivado da adio de conhecimento numa empresa tende
a dar-se tambm em cada ramo da produo, o efeito direto buscado pelo
empresrio, de aumentar a sua taxa de lucro individual, se soma a efeitos
indiretos de barateamento dos bens consumidos pelos trabalhadores e dos
materiais necessrios produo.
Se, depois de ser bem-sucedido no emprego de conhecimento em sua
empresa aumentando sua taxa de lucro, o empresrio conseguir impedir que
outros o imitem, ele permanecer indefinidamente auferindo o lucro adicional
resultante da diminuio do tempo durante o qual o trabalhador retribui (ou
paga) o seu salrio; isto , do aumento da taxa de explorao que pratica.
Como manter esse tipo de segredo tecnolgico difcil, natural que
ele realize o que pode ser entendido, no plano analtico, como um segundo
movimento. Abrir mo de uma parte de sua margem de lucro baixando
114
115
Tudo isso contribuiu para obscurecer o carter moralmente questionvel do comportamento empresarial e o consentimento da classe subordinada; contrapartida necessria no processo de construo da hegemonia
(ideolgica) e do capitalismo, a qual confere legitimidade a essa forma de
utilizao do conhecimento gerado pela sociedade.
O objetivo primeiro da produo e utilizao desse conhecimento aumentar o trabalho no pago na rbita da produo no o que aparece
com destaque na rbita da circulao. E, tampouco, o que parece conferir dinamismo quele mecanismo. De fato, o emprego de conhecimento na
produo se evidencia para a sociedade, mediante uma operao discursiva
ideologicamente manipulada, como fruto de uma saudvel e empreendedora compulso concorrencial que leva a um dinamismo visto como intrinsecamente positivo no plano macroeconmico.
O fato de o lucro adicional s se realizar na rbita da circulao d a impresso de que a causa primeira desse mecanismo a concorrncia intercapitalista; da mesma forma, o valor da mercadoria s se realizar no mercado
obscurece seu carter de relao social. Como a concorrncia intercapitalista
se expressa no mercado via preos e leva expulso dos empresrios (inferiores), que no foram capazes de empregar o conhecimento (e, por isso, merecem ser eliminados), a sociedade tende a esquecer o que ocorre dentro das
empresas, na rbita da produo. Origina-se, por essa via, um fetichismo que
frequentemente se verifica quando o senso comum procura explicar situaes
nas fronteiras entre o social, o econmico e o ideolgico. As mesmas explicaes esdrxulas baseadas em evidncias pertencentes ao mundo animal, do
tipo o maior come o menor, ou em teorias cientficas evocadas de modo
ilegtimo e descontextualizado, do tipo Darwin e a evoluo das espcies,
que servem de justificativa para a explorao dos trabalhadores, so usadas
para legitimar a superioridade do empresrio inovador.
A causa do mecanismo que estamos analisando, que o ato gerador
da mais-valia extraordinria, se situa, entretanto, na rbita da produo.
ali onde o lucro que se ir realizar no mercado efetivamente gerado
116
117
118
contexto
socioeconmico
contrato social
ambiente da
produo
Forma de
propriedade
Coero
Controle
Cooperao
produtor direto
individual
coletivo de
produtores
coletiva
associativismo
autogesto
voluntria
participativa
senhor de
escravos
privada
fsica, pelos
proprietrios
dos meio de
produo
coercitivo
direto
forada
comprador
de fora de
trabalho
privada
ideolgica, pelo
Estado
imposto
assimtrico
taylorismo,
toyotismo
119
retamente as variveis de controle e cooperao que so as que efetivamente definem essas caractersticas. Isso fica claro quando comparamos, por
exemplo, os modos de produo escravista ou feudal com o capitalista. Em
todos eles, a propriedade dos meios de produo privada. No obstante,
o modo como se desenvolve a produo no ambiente produtivo consideravelmente diferente. Entre outras coisas, e principalmente, pela impossibilidade de que, no capitalismo, exista ali a violncia fsica que caracteriza,
sobretudo, o escravismo. O que explicaria essa diferena seria a forma como
se apresentam as relaes entre Estado e sociedade, que envolvem e permeiam o ambiente produtivo. Ou, em outras palavras, o tipo de contrato
social que essas relaes estabelecem e legitimam.
Existiria, ento, uma categoria de mediao entre a varivel forma de
propriedade (adstrita ao contexto socioeconmico) e as variveis controle
e cooperao (adstritas ao ambiente produtivo). Essa categoria de mediao seria a varivel coero (adstrita ao contrato social) que seria tambm
responsvel pela determinao das caractersticas da tecnocincia.
A considerao desses aspectos leva a entender a tecnocincia como o resultado cognitivo da ao de um ator social sobre um processo de trabalho controlado por ele e que, em funo das caractersticas do contexto socioeconmico,
do acordo social, e do ambiente produtivo no qual atua, permite uma modificao no produto gerado passvel de ser apropriada segundo o seu interesse.
O Diagrama que segue, apresenta outra visualizao da abordagem,
agora particularizada para a tecnocincia capitalista (ou tecnocincia capitalista). Ele evidencia que a propriedade privada dos meios de produo
no a responsvel direta pelas caractersticas da tecnocincia capitalista.
Ela um elemento exgeno ao ambiente produtivo e, por isso, no capaz
de determinar as variveis de controle e cooperao que so as que efetivamente definem essas caractersticas.
A propriedade privada dos meios de produo implica uma forma de
cooperao que preside a concepo e utilizao da tecnocincia capitalista;
a qual guarda caractersticas impostas por esses tipos de controle e coope-
120
rao mesmo quando deixa de existir aquele elemento exgeno: a propriedade privada dos meios de produo.
Um resultado importante dessa tentativa de entender as especificidades
da tecnocincia capitalista a proposio de que aquilo que caracteriza a
tecnocincia capitalista no apenas a propriedade privada dos meios de
produo, mas o tipo de controle que esta determina ou faculta. Situar a
propriedade privada dos meios de produo como um elemento exgeno
ao ambiente produtivo, que condiciona o tipo de acordo social necessrio
para que exista a cooperao para a produo (que qualquer configurao
do processo de trabalho demanda), possibilita entender as caractersticas
do tipo especfico de controle que ir presidir a concepo e utilizao da
tecnocincia capitalista.
Diagrama 1: Caractersticas da tecnocincia capitalista
forma de
propriedade:
privada
controle:
imposto
assimtrico
Capital
Trabalho
morto
Lucro
coero:
ideolgica
(Estado)
Capitalismo
cooperao:
taylorismo
toyotismo
TECNOLOGIA
CAPITALISTA
Trabalho
Salrio
vivo
Fora de
Trabalho
CONTEXTO SCIOECONMICO
ACORDO SOCIAL
AMBIENTE
PRODUTIVO
Empresa
Privada
Em termos conceituais, a particularizao do conceito genrico de tecnocincia para o contexto socioeconmico capitalista leva seguinte definio de tecnocincia capitalista: Ela o resultado cognitivo da ao do
121
122
123
Consideraes Finais
No incio deste texto, manifestei minha insatisfao com a ideia de
senso comum de que a tecnologia a aplicao da cincia (a verdade que
avana) para produzir mais, melhor, mais barato, e beneficiar a sociedade.
E, fazendo um racconto do meu prprio contato com o tema, procurei jus-
124
tificar que era necessrio realizar dois percursos at certo ponto independentes, de naturezas histrica e analtica, para mostrar porque isso que hoje
chamamos de C&T deveria vir sempre adjetivado pelo termo capitalista.
Aps apresentar esses dois percursos, espero ter convencido alguns leitores de que a tecnocincia, por ser produzida sob a gide do capital, guarda
com ela, como outros tipos de conhecimento de natureza semelhante, os
valores morais e os interesses econmicos e polticos dominantes nos ambientes capitalistas em que foram gerados. E que o tema da tecnocincia tem que ser tratado segundo um vis politizado que, inclusive, permita
abordar a poltica de C&T segundo uma perspectiva que entenda seu carter de policy a partir de sua natureza de politics. E que o problema da construo de uma plataforma cognitiva que sustente a sociedade distinta que
queremos no pode ser reduzido, como entendem os marxistas ortodoxos,
mera apropriao do conhecimento (dado que capitalista) produzido
por e para o capital. E, ainda, que qualquer tentativa de produzir um conhecimento que sirva a outros propsitos alm de assegurar a reproduo
do capital tender a ser frustrada caso no consiga gerar um marco de referncia analtico-conceitual alternativo (incluindo aqui o prprio conceito
de tecnocincia ou de C&T) quele que, por ser produzido sob a gide do
capitalismo (agora no no nvel do ambiente produtivo, mas do correspondente superestrutura poltico-ideolgica), tem mantido o pensamento crtico preso na armadilha cognitiva que, embora implicitamente, reproduz os
valores e interesses do capital.
Por essa mesma via e por consequncia, espero ter convencido esses leitores da necessidade de alterar o quadro de fragilidade analtico-conceitual
com que se tem abordado a questo do desenvolvimento de tecnologias
alternativas tecnologia convencional (ou capitalista), que se tem enfeixado
em nosso meio sob o conceito de tecnologia social, entendida como adequada aos empreendimentos solidrios.
Ela uma das dificuldades enfrentadas por aqueles que, de uma perspectiva acadmica, tratam esse tema a partir dos interesses dos movimentos
125
Referncias
ALVARES, C. Verbete Cincia. Em SACHS, W.: Dicionrio do
Desenvolvimento, Vozes, 2000.
DAGNINO, R. (org.). Estudos Sociais da Cincia e Tecnologia e Poltica de Cincia
e Tecnologia Alternativas para uma nova Amrica Latina. Eduepb, 2010.
126
CAPTULO 4
Metodologia de diagnstico
de problemas
130
131
A Metodologia de Diagnstico de Problemas (MDP) busca viabilizar uma primeira aproximao aos conceitos adotados para a Gesto
Estratgica Pblica (GEP) e ao conjunto de procedimentos necessrios
para iniciar um processo dessa natureza numa instituio pblica, de
governo, mas, tambm, em organizaes da sociedade em que a gesto
social se impe, cada vez mais, como um requisito de sucesso.
Do ponto de vista mais formal e enfatizando seu carter pedaggico mais
do que o de ferramenta de trabalho que ela possui, a MDP pode ser considerada como uma variao da metodologia do estudo de caso ou do mtodo
do caso, amplamente utilizada desde o incio do sculo XX nas Escolas de
Direito e de Administrao (pblica e de empresas) em todo o mundo. Sem
pretender comparar esse mtodo com a MDP, mesmo porque esta possui um
carter que almeja transcender em muito esta condio, ou criticar2 a forma
como foi concebido ou tem sido utilizado, cabe enfatizar que os esforos iniciais para a sua concepo e utilizao, realizados por Carlos Matus, se do
em ambientes de governo para resolver problemas concretos e no para a
construo ou idealizao de casos teis para o ensino de Administrao.
Buscando um maior aproveitamento e entendimento, dividimos esta
seo em quatro partes distintas. So elas:
primeira, que engloba as duas primeiras partes, onde apresentaremos conceitos como Ator Social e Jogo Social, como tambm as
diretrizes para a ao estratgica;
segunda, onde apresentaremos uma viso sobre os condicionantes
da ao de governo a partir de alguns conceitos como: projeto de
governo, governabilidade, capacidade para governar, tempo e oportunidade. Daremos destaque ao Tringulo de Governo como ferramenta para a anlise de Governabilidade;
terceira, momento em que mostraremos a maneira como se d o
tratamento de problemas no mbito da metodologia. Apresenta2. Kliksberg (1992), Costa e Barroso (1992) e Arago e Sango (2003), entre outros, sistematizar algumas dessas crticas de modo bastante acertado e que se mostraram teis
para a concepo das melhorias que fomos ao longo do tempo introduzindo na MDP.
132
133
Time no
possui
psiclogo
Torcida
organizada
violenta
Jogos com
pblico
reduzido
Campeonato
com sistema
de pontos
corridos
Frequncia
excessiva de
jogos
Corinthians
possui mais
scios
Atrito entre
jogadores e
dirigentes
Rigidez no
sistema de
concentrao
Baixa renda
nos jogos
Corinthians
bem
motivado
Corinthians
bem
preparado
Salrio dos
jogadores
atrasado
Jogadores
pouco
entrosados
Jogadores
pouco
motivados
Preparao
fsica
deficiente
Jogadores
fisicamente
esgotados
Jogadores
querem sair
do Palmeiras
Jogadores
com m
pontaria
Poucas
jogadas com
chance de gol
Jogo lento
Dirigentes
conservadores
Comisso
tcnica
autoritria
Rigidez no
sistema de
concentrao
Atrito entre
jogadores e
dirigentes
Time no
possui
psiclogo
Jogadores
pouco
motivados
Poucas
jogadas com
chance de gol
Torcida
organizada
violenta
Jogos com
pblico
reduzido
Baixa renda
nos jogos
Campeonato
com sistema
de pontos
corridos
Frequncia
excessiva de
jogos
Jogadores
fisicamente
esgotados
Corinthians
possui mais
scios
Corinthians
bem
preparado
Corinthians
bem
motivado
Salrio dos
jogadores
atrasado
Preparao
fsica
deficiente
Jogadores
com m
pontaria
Jogo lento
134
Dirigentes 1
conservadores
Torcida 8
organizada
violenta
18
Corinthians
possui mais
scios
Rigidez no 3
sistema de
concentrao
Atrito entre
jogadores e
dirigentes
Time no 5
possui
psiclogo
Jogos com 9
pblico
reduzido
10
Baixa renda
nos jogos
Jogadores 6
pouco
motivados
NE 3
11
Salrio dos
jogadores
atrasado
NE 1
14
Campeonato
com sistema
de pontos
corridos
Comisso 2
tcnica
autoritria
15
Frequncia
excessiva de
jogos
Corinthians
bem
preparado
19
12
Preparao
fsica
deficiente
NE 2
16
Jogadores
fisicamente
esgotados
Poucas
jogadas com
chance de gol
17
Palmeiras foi
derrotado
13
Jogadores
com m
pontaria
Jogo lento
20
Corinthians
bem
motivado
135
Problema a explicar
Secretrio da
Sade
Diretor do Detran
Diretor do rgo
municipal de
trnsito
Secretrio de
Obras
Encarregado da
sinalizao de
trnsito
Encarregado do
servio funerrio
Secretrio de
Justia
Secretrio da
Educao
Secretrio da
Segurana
Secretrio do
Turismo
Secretrio
da Fazenda
No h problema: acidentes de
trnsito aumentam a atividade
econmica
136
socioeconmico e poltico onde vai agir. A GEP supe que o ator que
planeja, atua em um ambiente marcado por incerteza, em que surpresas
podem ocorrer a todo o momento e que a possibilidade de insucesso est
sempre presente e deve ser incorporada no clculo poltico.
Agir estratgico
Apresentada essa viso preliminar do resultado da aplicao da MDP, podemos iniciar o detalhamento dos conceitos e relaes que ela compreende.
O foco da ao estratgica tornar possvel, no futuro, o que hoje parece impossvel ou improvvel, e manter ateno sobre o que mais importante fazer
para atingir os objetivos traados. Nossa concepo de planejamento implica,
portanto, enfrentar problemas planejando para construir viabilidade.
137
FORMULAO
II
DIAGNSTICO
I
138
sendo composto por um conjunto de etapas ou de fases separadas e estanques. Os momentos indicados no diagrama e as atividades que implicam
podem ser caracterizados em:
Diagnstico: explicar a realidade sobre a qual se quer atuar e mudar;
foi, e tende a ser.
Formulao: expressar a situao futura desejada ou o plano; o que
deve ser.
Estratgia: verificar a viabilidade do projeto formulado e conceber a
forma de execut-lo; possvel? Como fazer?
Operao: agir sobre a realidade; fazer, implementar, monitorar,
avaliar.
139
governabilidade =
rea do tringulo (g)
apoio
poltico (a)
capacidade
de governo (c)
A equipe dirigente deve analisar, para cada projeto ou programa de governo, qual o efetivo apoio/rejeio/desinteresse de atores polticos. No
caso de um governo municipal: prefeito, secretariado, movimentos sociais e
sindicais, apoio partidrio, opinio pblica, legislativo, meios de comunicao, formadores de opinio etc.
140
141
Para deixar o conceito de Governabilidade ainda mais claro, vamos analisar dois casos tendo como referncia grficos,coma indicao de Apoio
Poltico e a Capacidade de Governo no eixo vertical, e o tempo de governo,
no eixo horizontal. Vamos l?
A curva da Capacidade de Governo se inicia baixa e negativa, indicando que a equipe do governo eleito, em geral, no sabe governar. E s o faz,
de fato, quando ela atravessa o eixo horizontal. A curva do Apoio Poltico
se inicia positiva e alta, indicando que a equipe do governo eleito conta
sempre, no incio, com muita aprovao da populao.
No primeiro caso, se a equipe dirigente no possuir suficiente Capacidade
de Governo, demorar para comear a governar de fato. E por isso, o Apoio
Poltico, que em geral tende a diminuir, se ver reduzido pela incapacidade da
equipe de satisfazer ao interesse da populao. Nesta situao, o governo terminar antes do trmino previsto. Ou ento, para manter a Governabilidade,
a equipe ter que reduzir o seu Projeto de Governo, isto , a ambio de mudar
a situao previamente existente. Ele ter que ser sacrificado de modo a obter
apoio poltico das foras conservadoras. Veja na Figura 6:
Figura 6: Tempo efetivo de governo de uma coalizo com baixa
capacidade do governo
Apoio Poltico
incio formal
trmino de fato
incio de fato
Perodo Efetivo
do Governo
trmino previsto
+
-
142
143
incio formal
trmino previsto
incio de fato
Capacidade
do Governo
+
-
Perodo Efetivo
do Governo
144
Conceito de problema
O elemento central do momento de Diagnstico, mostrado no esquema
que segue a produo de um quadro que identifique e relacione entre si os
problemas mais relevantes associados a uma dada situao (instituio etc.)
em um determinado momento. Por exemplo, de um problema podemos
destacar o resultado de um jogo. O problema pode ser:
145
Tipos de problemas
No jogo social so produzidos trs tipos de problema. Adotando como
referencial o tempo, o significado e a natureza do seu resultado para um
determinado ator, o problema pode ser:
uma ameaa, isto , um perigo potencial de perder algo conquistado
ou agravar uma situao;
uma oportunidade, ou seja, a possibilidade de que o jogo social abra
e sobre a qual o ator pode agir para aproveit-la com eficcia ou
desperdi-la; ou
um obstculo, isto , uma deficincia passvel de ser atacada atravs
da adequada observao e qualificao do jogo em curso.
Podemos tambm classificar os problemas quanto:
ao tempo, fazendo referncia se estes so atuais ou potenciais;
governabilidade no que se refere ao controle, podendo ser total,
baixo e fora de controle;
146
Conformao de um problema
Um problema s existe quando uma situao adversa se torna foco de
interesse de um ator social. Isto ocorre devido ao mal-estar claramente percebido que produz o resultado de algum jogo em que ele est envolvido.
Ou, em menor medida, identificao de que o jogo contm oportunidades
cujo resultado pode benefici-lo. Antes que isso ocorra, o resultado deste
jogo , para o ator, um mal-estar impreciso ou uma mera necessidade sem
demanda poltica. O diagnstico do problema supe:
listar os problemas declarados pelos diversos atores sociais
relevantes;
avaliar os problemas segundo a perspectiva desses atores;
situar os problemas no tempo e no espao;
147
148
Crtica
Faltam professores
Burocracia
Burocratizao
(devido a interesses
corporativos)
Pouco uso de
defensivos agrcolas
Comunicao do
sindicato falha
Ausncia de
capacitao dos
dirigentes sindicais
Organizar governo
com cobrana de
compromissos
Dificuldade com
a manuteno de
parques e jardins
pblicos
149
A descrio de um problema
Um problema deve ser descrito por intermdio de fatos verificveis atravs
dos quais ele se manifesta como tal em relao ao ator que o declara. Esses fatos
devem ter sua existncia amplamente aceita para que possam ser validados.
A descrio de um problema relativa ao ator que o declara: o resultado de um jogo pode ser um problema para um ator, uma ameaa
para um segundo, um xito para um terceiro e uma oportunidade para
um quarto.
A descrio de um problema deve precisar seu significado e torn-lo
verificvel mediante os fatos que o evidenciam. Para tanto ela precisa:
reunir suas distintas interpretaes possveis em um s significado;
precisar o que deve ser explicado: definir seu significado em termos
de quantidade e de qualidade, de tempo e de localizao;
evidenciar o problema de uma forma monitorvel, isto , que permita o acompanhamento de sua evoluo; e
150
Explicao do problema
O conceito de diagnstico aqui adotado est referido forma como os
atores participantes de um jogo social observam e, portanto, explicam a
realidade em que esto inseridos. Toda explicao pressupe reflexo. ela
que permite que o ator perceba possibilidades para transformar ou para
manter uma dada situao.
Para explicar um problema, necessrio fazer uma distino entre:
151
152
Seleo de ns estratgicos
A GEP tem por objetivo permitir que o gestor atue sobre problemas e
situaes de modo preciso e operacional. De outra maneira, a reflexo como
suporte tomada de decises no leva ao efetiva nem se revela prtica.
Voc pode estar se perguntando: como elaborar um diagnstico claro e conciso? Um fluxograma bem elaborado deve responder s seguintes perguntas:
Como e onde atuar para mudar o carter negativo de um problema?
As aes concebidas so suficientes para equacion-lo?
153
Dirigentes 1
conservadores
Torcida 8
organizada
violenta
18
Corinthians
possui mais
scios
Rigidez no 3
sistema de
concentrao
Atrito entre
jogadores e
dirigentes
Time no 5
possui
psiclogo
Jogos com 9
pblico
reduzido
Frequncia
excessiva de
jogos
Corinthians
bem
preparado
10
Baixa renda
nos jogos
Jogadores
fisicamente
esgotados
Jogadores 6
pouco
motivados
NE 3
11
Salrio dos
jogadores
atrasado
NE 1
14
Campeonato
com sistema
de pontos
corridos
Comisso 2
tcnica
autoritria
15
19
20
12
Preparao
fsica
deficiente
NE 2
16
Corinthians
bem
motivado
Poucas
jogadas com
chance de gol
17
Jogo lento
13
Jogadores
com m
pontaria
Palmeiras foi
derrotado
154
Jogadores 6
pouco
motivados
NE 3
11
Salrio dos
jogadores
atrasado
NE 1
Palmeiras foi
derrotado
12
Preparao
fsica
deficiente
NE 2
No exemplo do jogo de futebol, a rvore de problemas se apresenta conforme a Figura 10. Para ver se voc entendeu bem o conceito de N Estratgico,
observe que o n poucas jogadas com oportunidade de gol no estratgico,
portanto, no pertence rvore de problemas. A ao de melhorar a pontaria
poderia resolver o problema treinar chutes a gol mas, como o time permaneceria desmotivado e com m preparao, o resultado do jogo no mudaria.
Os Ns Estratgicos escolhidos indicam os centros onde se deve dar a
ao de gesto sobre o problema. A definio dessas aes realizada atravs da aplicao da Metodologia de Equacionamento de Problemas (MEP)
que ser apresentada na seo seguinte.
Observando o fluxograma obtido (Figura 3: Fluxograma explicativo do
problema), podemos constatar que h, neste exemplo, quatro cadeias causais. A primeira delas se bifurca e a segunda se une com a primeira no final
do fluxograma, quando elas convergem para o problema a fim de explic-lo.
Assim, observe como so as relaes de causalidade das outras duas cadeias
causais do fluxograma e dos ns explicativos.
155
Modelizao
Sistema
VEn
Sistema S
Infinitos aspectos e
desconhecidas
relaes
de causa-efeito
Modelo S
Variveis Endgenas (VEn)
+ Variveis Exgenas (VEx)
+ Relaes de causa- efeito inputadas
No fluxograma explicativo do problema jogo de futebol cada caixinha uma varivel do modelo que representa um aspecto importante
da realidade ou sistema observado (problema). Cada setinha indica uma
relao de causalidade que se considera existir na realidade. Ela representa
uma teoria que se formula sobre a realidade.
O processo de modelizao permite que a partir de um sistema (caracterizado por alta complexidade, infinitos aspectos e relaes de causalidade
desconhecidas) idealizemos um modelo (caracterizado pela simplicidade,
nmero finito de variveis e relaes de causalidade imputadas) que nunca
est a salvo de um conjunto de valores morais, interesses econmicos, crenas e vises dominantes. Esse conjunto o que permite explicar a realidade
atravs do modelo. a teoria que se formula a respeito da realidade.
Finalmente, para verificarmos se o fluxograma plausvel, uma vez que
j salientamos que a perspectiva situacional no admite os conceitos de
certo ou errado, sugerimos as seguintes perguntas:
156
157
Como ensaio propomos uma atividade que pode ser realizada individualmente ou em equipe (grupo de gestores,grupo de funcionrios etc.)
perguntando:
Voc (s) considera(m) que a Gesto Pblica est perdendo algum
jogo?
ou
Quais so as causas dessa derrota?
Que causas esto levando a gesto pblica a perder o jogo?
Responda qualquer das perguntas (elas so equivalentes) indicando
problemas ou causas.
Em seguida, estando em equipe, cada pessoa deve escrever em uma
folha de papel com um pincel atmico preto, com letras maisculas (elas
sero coladas na parede com fita crepe vista de todos) uma causa da derrota com uma afirmao de contedo negativo, se alertando para as recomendaes que seguem:
Para cada causa do problema:
a) Usar uma frase objetiva, direta; com poucas palavras; mas, completa
(sujeito, verbo etc.); que, de preferncia no comece com falta...;
b) No escrever o que considera ser a causa anterior ou o resultado posterior, s o problema! Se quiser, escreva em outra folha o que considera ser
a causa ou consequncia daquela que j escreveu.
c) Ter cuidado com o rudo do tipo 1: eu falo x e o outro entende y. E do
tipo 2: eu acho que falei m, mas, na realidade, falei n.
d) Colocar as frases (causas do problema) na parede, l-las em voz alta.
Ao final dessa atividade teremos o Mapa Cognitivo do grupo. Se fizermos esse mesmo exerccio com outro grupo teremos outro Mapa Cognitivo
que refletir como pensam acerca do mesmo problema.
Mais adiante, no prximo captulo, vamos propor um outro trabalho
em equipe. Neste caso, de elaborao de um fluxograma e de aplicao das
Metodologias de Diagnstico e de Equacionamento de Problemas.
158
Referncias
ARAGO, Ceclia; SANGO, Maria da Conceio. O mtodo do caso no
ensino de administrao pblica: um exerccio prtico. In: TENRIO,
Fernando Guilherme. Gesto social: metodologia e casos. Rio da Janeiro:
FGV, 2003.
COSTA, Marlia Magaro; BARROSO, Diclia. O mtodo de casos no ensino
da administrao. Rio de Janeiro: Ebape/FGV, 1992.
KLIKBERG, Bernardo. Como transformar o Estado para alm dos mitos e
dogmas. Braslia, ENAP, 1992.
MATUS, C. Poltica, planificaao e governo. Braslia: IPEA, 1996.
CAPTULO 5
Metodologia de
equacionamento de problemas
162
Jogadores 6
pouco
motivados
NE 3
11
Salrio dos
jogadores
atrasado
Palmeiras foi
derrotado
NE 1
12
Preparao
fsica
deficiente
NE 2
163
mostrados nas Figuras 16, 17 e 18, que so o ponto de partida para o detalhamento das aes seguintes da MEP.
Figura 16: Atores envolvidos com aes para desatar o NE 1
Salrio dos
jogadores
atrasado
NC 1
Preparao
fsica
deficiente
NC 2
164
Palmeiras
pouco
motivado
NC 3
165
Problema
166
167
Matriz Operacinal
A Matriz Operacional detalha o conjunto de procedimentos atravs do
qual devem ser atingidos os resultados esperados nas operaes. Cada ao
poder ser dividida em atividades que, por sua vez, podem ser detalhadas
em tarefas, dependendo da complexidade da operao ou da ao e das caractersticas do cenrio que pretende construir o ator que planeja. De qualquer forma, o enunciado das aes, das atividades e/ou das tarefas na Matriz
Operacional deve vir acompanhado pelos respectivos produtos, resultados
esperados, datas (incio/fim), responsveis, apoios e recursos necessrios.
Operaes
As operaes podem ser entendidas como os grandes passos (conjunto de aes), ou como o conjunto de condies que deve ser criado para
a viabilizao do plano, que so elaboradas como a soluo de cada N
Estratgico identificado num fluxograma explicativo. Soluo essa a ser al4. Os mdulos de ao previstos em um plano so denominados de operaes.
168
169
Produtos
So parmetros concretos quantidade, qualidade, tempo e lugar que auxiliam na execuo das atividades planejadas. Se os produtos esto sendo obtidos e
os problemas identificados persistem porque os resultados esperados no esto
ocorrendo. H ento necessidade de rever as operaes e as aes projetadas.
Recursos
Recurso tudo aquilo que um ator pode mobilizar para viabilizar a consecuo dos seus objetivos. A execuo de um plano implica no gerenciamento de mltiplos recursos escassos.
Para o processo de planejamento que aqui propomos, necessrio trabalhar com um conceito bastante amplo de recurso. O Quadro 4 indica os
recursos que podem ser utilizados para a viabilizao de aes planejadas.
Quadro 4: Recursos e capacidade para viabilizao de aes
concebidas
Recursos
Capacidades
cognitivos
polticos
financeiros
organizacionais
170
Prazos
O tempo talvez seja o recurso mais escasso com os quais lidam os dirigentes pblicos e os seus planos de governo. A determinao dos prazos das
operaes e das aes marca a trajetria do plano, com os pr-requisitos, as
concomitncias, os intervalos ou os pontos predeterminados de confluncia (datas simblicas etc.).
A indicao de prazos indispensvel para o acompanhamento e a avaliao do plano, e indica o compromisso do responsvel com a execuo das
aes. Os prazos esto relacionados data limite para a finalizao da ao
(para ser mais preciso, ao intervalo entre o incio e o fim da ao).
Responsveis
Envolve todos os coordenadores e os articuladores de tarefas a serem
desenvolvidas no plano. As responsabilidades devem ser nominais ou no
mnimo por funo, evitando a diluio de responsabilidades.
Quando todos so responsveis por tudo, ningum responsvel por
nada. tambm importante distinguirmos entre o responsvel (aquelas
pessoas que esto comprometidas diretamente com a realizao da ao) e
eventuais apoios (pessoas que contribuem para a realizao da ao).
171
172
Gesto do Plano
O plano s se completa na ao, nunca antes. E a ao de governo frequentemente exige adaptaes de ltimo momento que completam e viabilizam o plano. Essas adaptaes so uma forma de improvisao necessria
e quase inexorvel.
Contudo, a questo consiste, no momento da ao, se o domnio ser da
improvisao sobre o plano ou do plano sobre a improvisao. No obstante,
temos que reconhecer que as equipes dirigentes podem escolher os problemas, formular seus planos para solucion-los e o momento de faz-lo, mas
no podem escolher as circunstncias do contexto em que devero agir.
173
174
175
- Conhecimento
- Qualidade de projeto
- Capacidade de Coordenao
Resultados
Situao
objetivo
Contexto:
- Variveis
- Surpresas
- Outros jogadores
Estratgias
Situao
inicial
Fonte: Matus,1994.
Tticas
Situao
objetivo
176
Elaborando o fluxograma
Tal como indicado no final do captulo 4, quando foi sugerida a atividade
elaborando um mapa cognitivo, que marcou o incio da aplicao dos instrumentos metodolgico-operacionais, vamos apresentar uma outra atividade que
costumamos propor nos cursos e que tambm pode ser realizada individualmente ou em equipe (grupo de gestores, grupo de funcionrios etc.).
Em um exerccio de simulao de uma situao real de gesto, se
prope equipe que imagine um problema que teria que ser enfrentado
por ela para, empregando a Metodologia de Diagnstico de Problemas,
elaborar o um fluxograma explicativo do problema.
Para elaborar o fluxograma, se prope que a equipe observe as seguintes orientaes:
colocar o problema bem direita. Respeitar a ordem de causalidade da esquerda para a direita;
cada problema ou causa (caixinha/n explicativo) dever ser
identificado atravs de: uma frase objetiva, direta, com poucas
palavras, mas completa (sujeito, verbo, complemento);
o processo de elaborao do fluxograma no precisar (e, melhor,
no dever) iniciar com uma indicao aleatria tipo brainstorming semelhante quela que fizeram os jogadores do Palmeiras;
cada frase deve indicar claramente o carter negativo (problemtico) do problema;
tentar reduzir o tamanho das frases e coloc-las na ordem direta;
mostrar claramente as cadeias causais (todas devero comear
esquerda);
as setas no podero indicar dupla causalidade;
as setas no podero apontar para a esquerda;
as setas que conectam os ns explicativos das cadeias causais s
devero ser traadas ao final;
ficar com no mximo 20 ns explicativos (causas/caixinhas);
177
178
179
11
Salrio dos
jogadores
atrasado
NE 1
Dirigentes
desviaram
verbas
180
19. Se isto implicar a necessidade de um n suplementar imediatamente anterior a ele e passvel de ser intercalado, ele dever ser adicionando
cadeia causal.
Palmeiras foi
derrotado
Torcida 8
organizada
violenta
Jogos com 9
pblico
reduzido
10
Baixa renda
nos jogos
11
Salrio dos
jogadores
atrasado
12
Preparao
fsica
deficiente
13
Jogadores
com m
pontaria
Dirigentes
desviaram
verbas
Jogos com 9
pblico
reduzido
10
Baixa renda
nos jogos
11
Salrio dos
jogadores
atrasado
12
Preparao
fsica
deficiente
13
Jogadores
com m
pontaria
Dirigentes
corruptos
Dirigentes
desviaram
verbas
181
182
decisria e que, por isto, chegam at ele; o que feito buscando solues de
longo prazo mediante a concepo de aes no seu mbito de atuao para
desatar ns estratgicos.
30. Lembre-se que se o exerccio de elaborao do fluxograma for em
torno de um problema hipottico escolhido, provvel que dificuldades
que no se verificariam numa situao real ocorram ao, por exemplo, selecionar os aspectos da realidade que sero transformadas em variveis do
modelo (fluxograma), identificar causas e consequncias ao longo de uma
cadeia causal etc.
Referncias
MATUS, Carlos. El Mtodo PES, Reingeniera Pblica y La Teoria de Las
Conversaciones: Trabas y Problemas. Santa F, Colmbia: Fondo Editorial
Altadir, Coleccin Ciencias y Tcnicas de Gobierno.
CAPTULO 6
Metodologia de anlise
de polticas
186
mento que trata este captulo ser de aplicao mais complexa, os resultados
que oferece para o entendimento dos ambientes de governo e para a elaborao de polticas pblicas, compensa o esforo.
O contedo aqui apresentado constitui um subsdio para elaborar (formular, implementar e avaliar) polticas pblicas e construir uma ponte entre
as metodologias de planejamento usualmente adotadas por organizaes
pblicas, cuja ineficcia tem sido insistentemente apontada.
Antes de comear vale a pena esclarecer que a expresso aqui utilizada
Anlise de Polticas uma traduo daquela usada pelos autores de lngua inglesa Policy Analysis que so os que podem ser considerados comunidade os
fundadores deste campo. Nesse sentido, necessrio estabelecer desde o incio a
distino entre dois termos ingleses, policy e politics, uma vez eles que fazem referncia a dois conceitos bastante distintos, mas que possuem a mesma traduo
em portugus: poltica. Ao utilizar a expresso poltica se estar aqui querendo
fazer referncia ao conceito de policy (que possui como uma das tradues possveis para o portugus o termo planejamento). E qualquer utilizao diferente ser
explicitada. Dessa forma, por exemplo, traduzimos policy analysis como anlise
de polticas ou anlise de poltica. Seguindo nesta linha, sempre que surgirem
termos para os quais isto se faa necessrio, ser indicada especificamente, junto
com o termo em portugus, a sua forma em ingls, com as expresses policy ou
politics que aparecem na bibliografia em ingls.
187
O conceito de poltica
Easton (1953, p.130) considera uma poltica (policy) uma teia de decises que alocam valor. Mais especificamente, Jenkins (1978, p.15) v poltica
como um conjunto de decises interrelacionadas, concernindo seleo de
metas e aos meios para alcan-las, dentro de uma situao especificada. Para
Heclo (1972, p. 84-85), o conceito de poltica (policy) no autoevidente. Ele
sugere que uma poltica pode ser considerada como um curso de uma ao
ou inao (ou no ao), mais do que decises ou aes especficas.
Wildavsky (1979, p. 387) lembra que o termo poltica usado para
se referir a um processo de tomada de decises, mas, tambm, ao produto
desse processo.
Ham e Hill (1993, p.13) analisam as implicaes do fato de que a poltica
envolve antes um curso de ao ou uma teia de decises que uma deciso,
destacando aspectos como:
h uma rede de decises de considervel complexidade;
h uma srie de decises que, tomadas em seu conjunto, encerram
mais ou menos o que a poltica;
polticas mudam com o passar do tempo e, em consequncia, o
trmino de uma poltica uma tarefa difcil;
o estudo de polticas deve deter-se, tambm, no exame de no
decises.
Os autores colocam, ainda, que o estudo de no decises tem adquirido importncia crescente nos ltimos anos. Uma forma de resumir as caractersticas do conceito dada por estes trs elementos:
uma teia de decises e de aes que alocam (implementam) valores;
uma instncia que, uma vez articulada, vai conformando o contexto
no qual uma sucesso de decises futuras sero tomadas;
algo que envolve uma teia de decises ou o desenvolvimento de aes
no tempo, mais do que uma deciso nica localizada no tempo.
188
189
190
191
192
Estudo do
contedo
da poltica
Estudo do
processo de
elaborao
de poltica
Estudo dos
resultados
da poltica
Avaliao
Informao
para a
formulao
de polticas
Defesa de
processos
Analista como
ator poltico
Estudos de poltica
(Conhecimento do processo
de elaborao de polticas)
Defesa de
polticas
Ator poltico
como analista
Anlise de polticas
(Conhecimento no processo
de elaborao de polticas)
193
194
195
196
Ham e Hill (1993) afirmam que uma das vantagens do paradigma adotado por Easton est em que a teoria dos sistemas oferece uma forma de
conceituar complexos fenmenos polticos. Ao enfatizar os processos, em
oposio a instituies ou estruturas, o enfoque de Easton representa um
avano, em relao a anlises mais tradicionais, no mbito da cincia poltica e da administrao pblica.
Esta viso permite que se defina um setor de poltica como um grupo
de organizaes complexas, conectadas umas s outras por dependncia de
recursos. Ela permite abordar a dependncia de uma organizao em relao a outra por meio do exame do fluxo de recursos financeiros. Ao faz-lo,
destacam-se trs caractersticas da Anlise de Polticas:
1. As organizaes so influenciadas pelas sociedades nas quais operam;
2. necessrio assegurar que a anlise do Estado seja baseada na
compreenso de sua relao com a sociedade;
3. As atividades do Estado nas sociedades modernas so, essencialmente, uma atividade organizacional.
De fato, aplicada s organizaes, a teoria dos sistemas permite analis-las
como conjunto de entidades mais ou menos interdependentes e constitudas de partes que so variveis mutuamente dependentes. Alm disso, alguns
temas so mais ou menos comuns s teorias da organizao e dos sistemas: os
agregados de indivduos inseridos no sistema, as relaes entre os indivduos
197
198
199
Todos esses pressupostos tm regido as teorias em que se baseia a prtica do planejamento, na Amrica Latina e, exceto nos meios acadmicos,
no so questionados.
A explicao que se tem procurado para os irrisrios efeitos alcanados
pelos planejadores passa ao largo da crtica a tais postulados, contentando-se com apontar a precria qualidade dos planos, as deficincias das estatsticas, o escasso poder dos rgos de planejamento, a inexperincia dos
economistas, a deficincia de sua formao e o desinteresse poltico. O trabalho de Matus vai mais alm, ao sustentar que os poucos resultados do
planejamento tradicional latino-americano devem ser procurados naqueles
pressupostos que conduzem a um conceito restrito de planejamento e de
planejador e a uma prtica economicista e tecnocrtica, que se isola do planejamento poltico e do processo de governo.
Matus rejeita, de incio, a suposio de que o ator que planeja est fora
da realidade e que a realidade planejada um objeto planificvel, que no
contm outros sujeitos criativos, que tambm planejam. Com isso, abrem-se novas portas para reformular, teoricamente, o planejamento, a funo
do planejador e a Anlise de Polticas.
Ao assumir que o ator est inserido numa realidade, em que coexiste
com outros, que tambm planejam, Matus (1996) prope alguns postulados:
sujeito no distinto do objeto;
h mais de uma explicao verdadeira;
os atores sociais geram possibilidades, em um sistema social criativo
que, s em parte, segue leis;
o poder um recurso escasso e limita a possibilidade do deve ser;
existe uma incerteza mal definida, que domina todo o sistema
social; consequentemente, os problemas, a que se refere o plano, so
quase-estruturados4.
4. Problema quase estruturado o que no se pode definir nem explicar com preciso;
por isso, no se sabe bem como enfrent-lo e, muito menos, conhecem-se os critrios
para escolher entre as opes concebidas para enfrent-lo. A primeira dificuldade com
200
201
202
203
204
A viso Pluralista
A viso pluralista enfatiza as restries que colocam sobre o Estado um
grande espectro de grupos de presso dotados de poder diferenciado nas
diversas reas onde se conformam as polticas pblicas (embora nenhum
possa ser considerado dominante), sendo estas um resultado das preferncias destes grupos. O Estado (ou seus integrantes) considerado, nesta
viso, como um dentre estes grupos de presso.
Esta viso tem como interlocutora a viso marxista clssica, contrapondo-se a ela e reafirmando a democracia como valor fundamental e o voto
como meio de expresso privilegiado dos indivduos. A poliarquia (democracia real) e a ao de grupos de presso adotada, entretanto, como uma
concepo mais realista.
A aceitao da interpretao pluralista implica na adoo de uma viso
incremental (em oposio racional) sobre o processo de elaborao de
polticas, como se ver posteriormente.
205
A viso Elitista
A viso elitista pode ser considerada como uma derivao/extenso da
pluralista. O esforo de superao das bvias limitaes (e irrealismo) da
viso pluralista levou aceitao da existncia de elites, proposta como fundamento terico da viso elitista. A viso elitista (ou neopluralista) ressalta
o poder exercido por um pequeno nmero de bem organizados interesses
societais e a habilidade destes para alcanar seus objetivos.
A viso Marxista
A viso marxista aponta a influncia dos interesses econmicos na ao
poltica e v o Estado como um importante meio para a manuteno do
predomnio de uma classe social particular. Entre as suas subdivises importante destacar:
Instrumentalista: entende o Estado liberal como um instrumento
diretamente controlado de fora pela classe capitalista e compelido a agir de acordo com seus interesses (ela rege, mas no governa). Capitalistas, burocratas do Estado e lderes polticos formam
um grupo coeso em funo de sua origem de classe comum, estilos
de vida e valores semelhantes etc. (afinidade com a viso elitista)
(MILIBAND, 1972).
Estado como rbitro: quando existe relativo equilbrio entre foras
sociais, a burocracia estatal e os lderes poltico-militares podem
intervir para impor polticas estabilizadoras que, embora no sejam
controladas pela classe capitalista, servem aos seus interesses. Em
situaes normais (que no as de crise), o Estado atua como rbitro entre fraes da classe dominante. A burocracia estatal vista,
diferentemente da corrente funcionalista, como um segmento independente/distinto da classe dominante, embora a servio de seus
interesses de longo prazo (POULANTZAS, 1990).
Funcionalista: a organizao do Estado e a policy making condi-
206
A viso Corporativista
Naviso corporativista, mantendo a nfase na atuao de grupos de
presso (organizaes de trabalhadores e de patres), estes passam a ser
integrados no Estado. Este entendido como um mecanismo de controle
de conflitos entre os grupos, subordinando-os aos interesses mais abrangentes e de longo prazo dos Estados nacionais, num ambiente de crescente
concorrncia internacional e de busca de competitividade e de diminuio
do crescimento econmico dos pases capitalistas. Embora os primeiros
207
Estados corporativos tenham sido autoritrios, depois de 1945, vrios adotaram o neocorporativismo como forma de concertao.
A premissa em que se apoia esta viso a de que os indivduos podem
ser melhor representados atravs de instituies funcionais/ocupacionais
do que atravs de partidos polticos e mesmo do que unidades eleitorais
geograficamente definidas.
Trabalhadores, atravs de sindicatos; empregadores, atravs de federaes; fazendeiros, atravs de cmaras de agricultura. Estas entidades de
categorias ou agremiaes so reconhecidas pelo Estado como possuindo
monoplio de representao (podendo, assim, ser por ele controladas) e
sendo responsabilizadas por funes administrativas em lugar do Estado. A
Figura 22 oferece um quadro sinptico das vises caracterizadas.
Figura 22: Vises do Estado Capitalista Moderno
Nele, as quatro vises esto colocadas em situaes opostas, querendo indicar, com isto, as diferenas ideolgicas que guardam entre si. O trao vertical separa esquerda as que aceitam a hiptese de existncia de um
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213
de Dahl para pesquisar o poder inadequada ou, pelo menos, parcial. Isto
porque a teoria pluralista baseada numa concepo liberal que iguala os
interesses das pessoas a preferncias por elas expressas. Mas se os interesses das pessoas forem entendidos no como aquilo que elas afirmam ser, a
natureza destes interesses pode ser inferida atravs da observao da ao
e da no ao poltica.
Assim, uma anlise completa deve perceber tanto o que, de fato, acontece,
como aquilo que no acontece e revelar os meios pelos quais a mobilizao
de opinio atua para limitar o escopo do debate. Bachrach e Baratz (1962)
definem a no tomada de deciso como a prtica de limitar o alcance real da
tomada de deciso a questes seguras, atravs da manipulao de valores dominantes na comunidade, mitos, procedimentos e instituies polticas.
Segundo os autores, a no tomada de deciso existe quando os valores
dominantes, as regras do jogo aceitas, as relaes de poder entre grupos
e os instrumentos de fora, separadamente ou combinados, efetivamente
previnem que certas reclamaes transformem-se em assuntos maduros
que exijam deciso, diferindo de assuntos que no se devem tornar objeto
de deciso (entrar na agenda de poltica).
Nesta caracterizao, convm chamar a ateno, ainda, para que a
conceituao apresentada possa ser distinguida de situaes como a deciso de no agir ou a deciso de no decidir. Nestes dois casos, os temas
ou os assuntos focos de debate so explicitados, isto , entram na agenda e
so objeto de uma deciso de no agir. Na situao de no tomada de deciso sequer se permite que as questes e as demandas venham a se tornar
temas para uma eventual deciso.
Autores como Easton (1965), ao trabalharem com seu enfoque sistmico do processo poltico, tambm apontam o fato de que existe um
modo de regulao de demandas polticas que busca proteger e preservar
a estabilidade de sistemas polticos e, adotando um ponto de vista bastante semelhante, discutem a existncia de gate-keepers que ajudam a controlar o fluxo de assuntos para dentro da arena poltica.
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Os mecanismos ideolgicos so caminhos atravs dos quais as pessoas interpretam o mundo, transmitem e perpetuam um sistema de valores e de verdades. Esses mecanismos resultam na dominao de uns grupos por outros,
cujos interesses estes grupos passam, tambm, a defender ou a servir. Torna-se
ainda mais complexa a situao quando se considera que ideologias dominantes refletem a experincia de vida de todas as classes e so consensuais porque
revelamo modo de vida da sociedade, como um todo (SAUNDERS, 1980, p.
55-56). Ademais, a manipulao consciente faz da ideologia uma fora poderosa, subjacente aderncia da comunidade a um conjunto de normas e de metas
aparentemente autoimpostas, autorreguladas ou naturais.
Mecanismos de seleo de assuntos, tpicos do capitalismo regulado pelo
Estado, incluem, tanto os de tipo ideolgico e comportamental, como os de tipo
repressivo (polcia, justia) e estruturais (limites impostos pelas demandas da
acumulao capitalista que podem ser tratados pelo Estado).
Do ponto de vista metodolgico, argumenta a viso elitista, que, como o
Estado capitalista, para melhor servir aos objetivos da acumulao, precisa aparentar neutralidade, ele deve adotar um padro consistentemente enviesado de
filtragem de assuntos, o que torna realmente difcil pesquisar situaes de conflito encoberto ou latente.
Como podem ser pesquisadas situaes em que existe cooptao, ou que
envolvem a delegao de poder de deciso a comisses que nunca se renem,
ou ainda que envolvem a conformao de interesses mediante mecanismos de
controle ideolgico?
interessante, embora possa ser considerada hipcrita, a reao pluralista
ao conceito desenvolvido por Lukes (1974): a pesquisa dos interesses reais
poderia ser feita atravs de avaliaes sobre quem ganha e quem perde em determinadas situaes.
Mas, a pergunta sobre quem se beneficia?, apesar de interessante, pouco tem a ver com a sobre quem governa?.
De acordo com a pergunta acima, examinar quem ganha e quem perde, em
uma comunidade ou uma sociedade particular, revela aqueles cujos interesses
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os dois modelos incremental e racional so lentes conceituais irreconciliveis, o objetivo chegar a uma viso adaptvel s diferentes
situaes encontradas na realidade.
As duas devem, de fato, ser interpretadas como modelos idealizados do
processo de tomada de deciso que se baseiam em posies no limite antagnicas acerca da estrutura de poder na sociedade capitalista, da concepo
do Estado e do papel da burocracia.
Para entender mais claramente a questo, cabe lembrar a distino
clssica entre: a) Modelo ideal: uma construo mental, um exerccio
artificial de raciocnio que consiste, inicialmente, em selecionar aspectos de
uma dada realidade (ou sistema), que atuaro como variveis do modelo,
e imputar relaes de causalidade entre estas. Ele uma caricatura que,
mais do que explicar a realidade, permite contrast-la e explic-la como um
desvio em relao ao modelo; b) Modelo descritivo: partindo do modelo
ideal, e identificando os limites que condicionam o processo de deciso,
pode-se chegar a modelos que descrevem satisfatoriamente a realidade; c)
Modelo prescritivo: supe uma inteno de como deve ser a realidade.
Existe uma fundada associao entre o incrementalismo e a postura
descritiva da anlise poltica, e entre o racionalismo e a postura normativa.
No obstante, uma preocupao recorrente dos autores que pesquisam
sobre o tema formular um instrumento normativo que evite o irrealismo do
racionalismo e a incompletude do incrementalismo.
A viso incremental coloca que a ao de partidrios de posies distintas interessados em influenciar as decises no mbito do processo poltico, ao provocarem um ajuste mtuo e contnuo entre suas posies, asseguraria o ideal democrtico do pluralismo. Coloca, por outro lado, que o
racionalismo, por no considerar os interesses polticos existentes na sociedade, conduziria engenharia social e ao autoritarismo.
A viso racional (SIMON, 1945) envolve comparar (e escolher) as alternativas que melhor sirvam obteno de um dado resultado. Ela envolve:
Listar todas as estratgias alternativas;
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225
Problemas bemdefinidos
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Etzioni (1967) critica a ideia de Lindblom de que uma sucesso de pequenos passos pode produzir mudanas to significativas quanto passos
grandes, mas pouco frequentes, como implicitamente proposto pela viso
racional. Nada garante que pequenos passos levem acumulao de resultados ao invs de um movimento circular em torno da situao inicial,
sem direcionalidade e com pouco impacto.
Segundo ele, o ajuste mtuo entre partidrios de interesses diferentes nem sempre , de fato, mtuo e tende a estar enviesado em favor dos
atores mais influentes e mais organizados (grandes corporaes, por
exemplo); inovaes bsicas a respeito de questes fundamentais tendem
a ser negligenciadas.
Ele sugere o mtodo do mixed scanning: situaes que envolvem grandes decises, dado que sentam as bases para decises incrementais futuras, devem ser analisadas de uma maneira mais cuidadosa, prxima
proposta pelo modelo racional.
Desta forma, os aspectos negativos de cada modelo seriam minimizados. O problema como identificar essas situaes e distinguir as decises
fundamentais das incrementais. Muitas vezes, aes so implementadas
justamente porque as coisas sempre foram feitas deste modo....
O incrementalismo revisitado de Lindblom (1979) e as crticas de
Dror e Etzioni do origem a trs tipos de anlise para a tomada de deciso,
cada um deles embutido no seguinte de maior nvel:
1. Anlise incremental simples: envolve a considerao de alternativas
que se diferenciam apenas incrementalmente do status quo;
2. Anlise incremental objetiva: envolve a considerao de umas
poucas alternativas conhecidas, da relao existente entre objetivos e
valores e os aspectos empricos do problema. Supe uma preocupao
maior com o problema do que com os objetivos perseguidos e explora
apenas algumas das consequncias de uma dada alternativa. A anlise
dividida entre vrios participantes;
3. Anlise estratgica: envolve a considerao de estratagemas (algo-
229
230
Compreensiva
(sem limites)
Limitao
Cognitiva - I
Diferenas
sociais - II
Pluralista - III
Limitao estrutural - IV
Ator
Um ator racional
decide a executa
Um ator no
racional, falvel
Diversos
atores e
competncias
em cooperao
Atores
competindo
organizados
em grupos de
interesses
Atores em estruturas
polticas e econmicas com
desigualdades
Problema
Bem definido
Definido
de forma
imprecisa
Interpretao
varivel a cada
ator
Mltiplas
definies de
valores, impactos
e direitos
Definies em bases
ideolgicas
Informao
Perfeita
Imperfeita
Qualidade
e acesso
variados
Contestada e
aceita como
manipulada
Desinformao ideolgica e
vinculada ao poder
Tempo
Infinito ou
sempre
suficiente
Limitado
Limitado
Tempo poder
Estratgia
prtica
Tecnicamente
perfeita, tima
Baseada
em baixas
expectativas e
satisfao
Atuao em
redes
Incremental,
com verificao
e ajustes
Baseada em antecipao,
neutralizao, organizao
A imagem concebida por Ham e Hill (1993), sobre o ambiente de elaborao da poltica pblica, resultante da extensa reviso e sistematizao da
literatura que realizam, aproxima-se do modelo IV de racionalidade limitada, com distribuio no equitativa de poder entre os diversos interesses
em jogo, proposto por Forester (1989).
Outros dois autores que realizaram um importante trabalho de sistematizao so Hogwood e Gunn (1984). Para entender o processo poltico
(penetrar na caixa-preta do enfoque sistmico) utilizam trs modelos (idealizaes) do processo de formulao de poltica:
Modelo racional: baseia-se na hiptese de que a formulao um
processo essencialmente racional, em que os atores tomam suas
decises apoiando-se numa sequncia de passos sistematicamente
observada. No limite, os problemas so entendidos como tcnicos (e no polticos), o ambiente, consensual, e que o processo est
permanente sob controle.
231
232
fases sucessivas Formulao, Implementao e Avaliao que conformam um ciclo que se realimenta.
A poltica , primeiramente, formulada. Isto , concebida no mbito de um
processo decisrio pelos tomadores de deciso que pode ser democrtico e
participativo ou autoritrio e de gabinete; de baixo para cima ou de cima
para baixo; de tipo racional e planejado ou incremental e mediante o ajuste
mtuo entre os atores intervenientes; com ou sem manipulao e controle da
agenda dos atores com maior poder; detalhadamente definida ou deixada, propositadamente, incompleta para ver se cola e como que fica na prtica.
Dependendo, principalmente, do grau de racionalidade do processo decisrio,
a fase de formulao pode contemplar etapas como pesquisa do assunto, filtragem do assunto, prospectiva, explicitao de valores e objetivos globais.
Depois de formulada, inicia-se a Implementao da poltica, mediante os
rgos e os mecanismos existentes ou especialmente criados, pelos burocratas.
Dependendo, sobretudo, do grau de definio da poltica, eles exercem
seu poder discricionrio varivel, principalmente, segundo o nvel em que
se encontram na hierarquia adaptando a poltica formulada realidade da
relao Estado-sociedade e das regras de formao do poder econmico e
poltico que estas impem ao jogo entre os atores sociais.
Finalmente, ocorre a avaliao da poltica, quando os resultados entendidos como produtos e metas definidos e esperados num mbito mais
restrito e impactos entendidos como produtos sobre um contexto mais
amplo e, muitas vezes, no esperados ou desejados decorrentes de sua
implementao so comparados com o planejado.
Ou, no limite, quando a Formulao totalmente incremental, os resultados so aprovados atravs de um critrio de satisfao dos interesses
dos atores envolvidos. o grau de racionalidade da fase de Formulao e
o estilo de Implementao o que define como ir ocorrer a Avaliao. No
extremo racional, em que existe uma intencionalidade da mudana de um
determinado sistema, a Avaliao condio necessria.
atravs dela que o trnsito do sistema de uma situao inicial a uma
233
outra situao, tida como desejada, pode ser promovida. a Avaliao que
aponta as direes de mudana e as aes a serem implementadas num
momento ulterior. Aps a implementao dessas e a avaliao dos resultados
alcanados que, iterativamente, sero propostas novas aes que levaro o
sistema a aproximar-se do cenrio desejado.
Pode-se sintetizar a discusso colocada nesta seo dizendo que a associao entre incrementalismo e sociedades plurais e entre racionalismo
e sociedades totalitrias falsa (ETZIONI, 1967). E que, muito importante,
necessrio resgatar a questo central do que significa o racionalismo em
sociedades democrticas. Uma coisa tentar definir os objetivos de uma
determinada sociedade de uma forma racional.
Outra procurar implementar os objetivos democraticamente estabelecidos atravs de um modelo racional.
234
adequado. Isto , a qual destes dois extremos a poltica em anlise se encontra mais prxima. Esta escolha deve dar-se em funo de uma avaliao
de conjunto a ser realizada tendo em conta as caractersticas que apresenta a poltica. Frequentemente, inclusive porque ela sempre uma soluo
de contingncia, de compromisso (situaes mistas podem ocorrer) e, por
aproximao, esta escolha pode se modificar ao longo da anlise.
235
O enfoque bottom up
O enfoque bottom up constitui-se a partir de crticas ao enfoque top
down ou da introduo de restries ao que se poderia considerar o caso
perfeito, ideal, de elaborao de poltica. Elas so classificadas em:
Relativas natureza da poltica: apoltica entendida como instncia que, ao ser definida (ou indefinida), cria problemas de
implementao. Polticas deste tipo, que projetam conflitos (ou
compromissos) no resolvidos, que no contemplam recursos para
sua implementao, que envolvem relaes pouco definidas entre
organizaes que as devem implementar, que envolvem a criao
de novas organizaes etc. so denominadas simblicas;
Relativas s relaes entre a formulao e a implementao: a poltica
entendida como uma instncia e um compromisso que se mantm
e se renova ao longo do processo de implementao, o que faz com
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238
239
dores de alto escalo, uma vez que, de maneira importante, ela , de fato,
feita nas reparties lotadas onde se d o atendimento dirio do pblico
pelos street level bureaucrats.
O poder desses funcionrios, na conformao das polticas efetivamente implementadas, consideravelmente superior ao de outros funcionrios pblicos de mesmo nvel hierrquico e remunerao, mas que no
atuam diretamente com o pblico. Isto faz com que possam ser considerados como os efetivos fazedores da poltica.
Estes funcionrios os implementadores quebram regras e estabelecem rotinas para poderem trabalhar. Caso operassem segundo o regulamento, paralisariam o servio. Que o que ocorre em situaes de conflito em que, frequentemente, antes de entrarem em greve, realizam uma
operao tartaruga como forma de boicote.
Seu poder manifesta-se tanto em relao aos consumidores como em
relao s agncias s quais pertencem. Seu poder discricionrio tanto
maior quanto:
maior a diferena entre a demanda e a oferta de recursos disponveis para serem alocados;
menos claras forem as determinaes emanadas da direo da agncia;
mais pobre ou menos poderosa e difusamente organizada for a
clientela.
Como uma recomendao conclusiva para que a anlise do comportamento dos burocratas chegue ao resultado esperado, cabe lembrar que eles,
muitas vezes, entram na carreira com ideais que no conseguem realizar na
prtica. Passam sua vida produtiva num ambiente de trabalho corrompido.
E, em geral, consideram que esto fazendo o melhor que podem, alocando
recursos materiais e tempo sempre escassos para atender a uma demanda
que pode ser entendida (segundo a teoria neoclssica) como virtualmente
infinita, uma vez que o preo do servio que prestam nulo.
As organizaes so elementos centrais no processo de elaborao de
polticas. So os espaos onde ocorre o processo decisrio, o principal agente
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242
Uma observao dos trs primeiros passos remete ao processo de formulao de uma poltica. Muito embora a preocupao com a implementao,
para que ela seja eficiente e eficaz, e tambm a definio dos processos de
avaliao devam existir previamente implementao da poltica, a tarefa de
planejamento deve ser separada de sua execuo propriamente dita.
Estes cinco passos, ou instncias de anlise, apresentados por Lindblom
(1981) so desdobrados de modo didtico e rigoroso, por Hogwood e Gunn
(1984). O percurso que adotam para organizar o trabalho do profissional encarregado da elaborao de uma Poltica Pblica engloba um conjunto de nove fases:
1. Escolha de assuntos para definio da agenda;
2. Filtragem de assuntos (ou decidir como decidir);
3. Definio, ou processamento, do assunto;
4. Prospeco ou estudo dos desdobramentos futuros relativos ao assunto;
5. Definio de objetivos, resultados e prioridades da poltica;
6. Anlise de opes ou alternativas para cursos de ao;
7. Implementao da poltica (incluindo seu monitoramento e controle);
8. Avaliao e reviso da poltica;
9. Manuteno, sucesso ou encerramento da poltica.
Bardach (1998), ao sugerir uma sequncia de oito passos para a formulao de polticas, ressalta que ela no deve ser entendida como rgida ou completa e que, em muitas situaes, necessrio realizar os passos em ordem
diversa da apresentada.
Alm disso, e tal como Hogwood e Gunn (1984), o autor afirma que o
processo de formulao da poltica sempre interativo e muitas das etapas repetem-se e algumas, como a obteno de informao, pode ter sua execuo
realizada recorrentemente ao longo de todo o processo. Os passos propostos
por Bardach (1998) so os seguintes:
1. Definio do problema a ser enfrentado;
2. Obteno de informao;
3. Construo de alternativas;
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Proposio
Escolha dos
cursos de ao;
Estratgia
Preparao da
implementao
Anlise de
posicionamento dos
atores relevantes em
funo dos resultados
esperados;
Definio de mecanismos
de implementao;
Levantamento de
cenrios futuros;
Estudos de viabilidade
para cada um dos
projetos estratgicos
definidos;
Definio de mecanismos
de controle e
acompanhamento;
Preciso de
resultados
esperados.
Formulao de diretrizes
para ao em relao aos
atores sociais relevantes;
Definio de
projetos de ao
e resultados pelo
ator que planeja;
Formao de equipe de
suporte para o processo;
Definio de procedimentos
para avaliao e reviso
permanente da ao.
Montagem de
grupos-tarefa para
detalhamento dos
projetos.
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como este processo, cujo objetivo , por um lado, apreender esta realidade
e, por outro, fornecer indicaes teis para a elaborao propriamente dita
da poltica, relaciona-se com a realidade.
A caracterstica policy oriented da atividade de anlise assinalada com
a finalidade de enfatizar seu objetivo de, tendo em vista as restries impostas por esta realidade, transform-la buscando uma situao desejada.
Figura 24: Instrumentos da Anlise de Polticas
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Implementao
Incremental
Racional
(modelo
descritivonormativo)
(modelo
explicativonormativo)
Bottom Up
Top Down
Interesses
Objetivos
Profissionais
decisores
continuum
discricionariedade
Burocratas
agncias
manual
Consenso
forado pela
segunda e
terceira facer do
poder
Plano como
instncia de
explicitao de
conflitos
Irrupo de
conflitos
encobertos na
formulao
Terceira face
do poder como
garanti de
implementao
O bom
possvel, o que
satisfaz a elite
O bom o que
satisfaz o plano
Monitoramento
dos efeitos
Metas, prazos
Negociao
Ajuste
Valores
Avaliao
Ritualstica
Indutora de
mudanas
Critrios ex post,
exgenos
Critrios ex ante,
endgenos
Satisfao das
elites
Comparao:
metas x
resultados
Sua utilizao como uma espcie de guia de anlise implica no procedimento de tentar classificar cada um dos trs momentos do processo de elaborao
de uma dada poltica sob anlise em um dos dois modelos estilizados extremos.
Isto porque tomando um dos dois como caso puro, ideal, em relao ao qual
se desvia o caso concreto que se est analisando, que se pode proceder de maneira segura anlise do processo concernente a cada momento.
250
De modo a auxiliar a compreenso do quadro e a facilitar seu uso, realiza-se a seguir a sua leitura por coluna. Em cada coluna se indicam os dois
modelos ou aspectos extremos que, na realidade, o processo concernente a
cada um destes momentos costuma assumir.
Na primeira coluna, da Formulao, opem-se os modelos incremental e racional, na segunda, da implementao, confrontam-se os modelos
bottom up e top down e, na terceira, da avaliao, apresentam-se as alternativas da avaliao simplesmente ritualstica e a que , de fato, indutora de
mudanas sobre o ambiente em que atua a poltica.
Existe uma bvia correspondncia entre o modelo situado esquerda
na segunda e terceira colunas com o situado esquerda na primeira coluna.
Ou seja, se o modelo que mais se adequa realidade observada o racional,
provvel que a implementao da poltica tenha transcorrido de acordo
com um modelo top down e deva ser por seu intermdio analisada. E, se
este o caso, provvel que a avaliao dos resultados da poltica possa se
dar em torno a metas, objetivos etc., previamente definidos e que ela seja
capaz de induzir mudanas no processo de formulao e assim por diante,
ao longo do ciclo da elaborao de poltica.
Apesar disso, o procedimento que se aconselha considerar esta correspondncia como algo a ser testado. Isto porque situaes mistas podem
ocorrer.
Voltando Formulao, vemos que o processo decisrio pode seguir
(ou ser assimilado a) um modelo incremental, cuja nfase basicamente
descritiva e, aparentemente sem contedo normativo, ou racional, cujo objetivo no apenas descrever a realidade, mas explic-la e, explicitamente,
atuar sobre ela (prescrever).
No primeiro modelo, o processo decisrio caracteriza-se pela negociao e barganha, sem a utilizao de qualquer metodologia especfica de
planejamento, por exemplo. Vigora apenas o dilogo entre partidrios de
interesses e cursos de ao distintos, todos eles dispondo, idealmente, de
informao plena e poder indiferenciado.
251
O resultado do processo um ajuste entre eles.Tender a assumir uma caracterstica incremental, conforme a situao a que tende a chegar o processo
decisrio diferencia-se, de forma apenas marginal, incremental, da existente.
A formulao tem como resultado um consenso de carter frequentemente ilusrio e precrio, posto que baseado em mecanismos de manipulao
de interesses (segunda e terceira faces do poder) que constringem a agenda
de deciso a assuntos seguros e conduzem a situaes de no tomada de
deciso que costumam favorecer as elites de poder. Este consenso possui,
ademais, um carter efmero, na medida em que se pode desfazer quando da
implementao da poltica. Sua representatividade ser, assim, tanto menor
quanto mais desequilibrada for a correlao de foras entre os atores. A implementao deste consenso , na aparncia, desprovida de conflitos.
E, na medida em que no existe um elemento concreto, como um plano,
que explicite o acordo alcanado, o critrio usado para a avaliao de seu
resultado : o bom o possvel ou, em outras palavras, o bom o que
satisfaz a elite.
O segundo modelo envolve a utilizao de metodologias especficas de
planejamento como apoio ao processo decisrio. atravs delas que se realiza uma minuciosa definio dos interesses, valores e objetivos de cada um
dos atores (ou partidrios) de interesses e cursos de ao distintos. O plano
funciona, ento, como uma instncia que, se levada a efeito de modo cabal,
obriga explicitao de conflitos encobertos (segunda face do poder) e latentes (terceira face do poder). Neste caso, existe um elemento concreto o
plano que explicita o acordo alcanado.
Em consequncia, o critrio usado para a avaliao do resultado da poltica a sua aderncia aos objetivos planejados e aos impactos desejados: o
bom o que satisfaz o plano.
Em termos do acompanhamento do processo de implementao da poltica, enquanto o primeiro modelo permite apenas o monitoramento de
alguns efeitos (impactos) da poltica, o segundo contempla o monitoramento do cumprimento das metas, prazos, utilizao de recursos etc.
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II
Implementao
como um processo
burocrtico
III
Implementao como
desenvolvimento
organizacional
Maximizadoras de
valores
Racionalidade:
metas
Discricionariedade
dos funcionrios
estabelecendo rotinas
Satisfao psicossocial
como objetivo
Autonomia,
participao e
compromisso
Instituio como
arena de confilto por
poder e recursos
Controle hierrquico
Fragmentado
entre subunidades
especializadas
Disperso: minimizar
controle hierrquico
e maximizar controle
individual
Poder instvel,
dependente da
capacidade de
alavancar recursos e
no da hierarquia
Encontrar o timo
terico e mant-lo
Controlar a
discricionariedade
para alterar
incrementalmente as
rotinas
Qualidade = F (sinergia
entre grupos de
trabalhos efetivos)
Consenso baseado
em confiana e
relacionamento
interpessoal
Negociao
permanente, no
por metas mas para
preservar mecanismo
de alocao de
recursos
Adequao do
comportamento a
valores e metas
Identificao dos
polos de poder para
coibi-los e possibilitar
a mudana
Acomodao entra
formuladores (metas)
e implementadores
(autonomia)
xito: preservao da
negociao
Implementao
como um sistema de
gerenciamento
Princpio central
Distribuio de
poder
Top down
Formulao
(deciso)
de polticas
organizacionais
Processo de
implementao
IV
Implementao como
um processo de
conlito e barganha
guisa de concluso
Na apresentao do livro, quando foi apresentada uma sntese do procedimento de aplicao dos instrumentos metodolgico-operacionais aqui
expostos, foi mencionado que a Metodologia de Anlise de Polticas, pela
natureza do contedo que trata no propunha passos de forma to sistemtica e organizada como fazem os outros dois instrumentos.
De modo a amenizar a dificuldade que pode implicar o seu emprego,
se sugere a seguir um conjunto de passos para operacionalizar a MAP no
256
mbito do procedimento de aplicao da MDP e da MEP. Ele pode ser interpretado como uma espcie de checklist (lista de verificao) para garantir que o propsito da MAP de ressaltar os condicionantes impostos pelo
jogo da poltica (politcs) ao processo de tomada de deciso que d origem
poltica pblica (policy), e auxiliar o ator que declara o problema a alcanar o grau de problematizao e politizao coerente com a proposta de
Gesto Estratgica Pblica (GEP).
Adicionando o conhecimento proporcionado pela Metodologia de
Anlise de Polticas ao resultado obtido com a aplicaodas Metodologias
de Diagnstico e Equacionamento de Problemas
Continuando na mesma perspectiva do que foi apresentadoanteriormente, que levou elaborao do mapa cognitivo (captulo 4), do fluxograma explicativo do problemae da escolha dos ns estratgicos etc. (captulo
5), a atividade que se prope a esta altura dos cursos a incorporao aos
resultados da aplicao dos dois instrumentos metodolgico-operacionais
do conhecimento veiculado pela Metodologia de Anlise de Polticas.
Os ns explicativos do fluxograma e, em especial os ns estratgicos
mostrados na rvore de problemas so o lcus de incorporao desse conhecimento. O que feito pendurando nos ns que demandem explicaes adicionais aquelas proporcionadas pela MAP.
Para isso, a atividade se inicia com a considerao de alguns conceitos-ponte entre os instrumentos metodolgico-operacionais empregados
para tratamento de problemas (MDP e MEP) e os proporcionados pela
MAP para politizar seus resultados. So eles:
ator que declara o problema e sua agenda particular;
agenda decisria e processos decisrios, policy e politics;
conflitos abertos, encobertos e latentes;
governabilidade e capacidade de governo;
natureza do Estado e compromissos do gestor.
257
Alm desses conceitos-ponte , indicamos uma lista de verificao (checklist) para guiar a aplicao da MAP.
1. Identificar os atores sociais que atuam no mbito do problema, seus
interesses e objetivos estratgicos que perseguem.
2. Descrever o processo decisrio mediante o qual o problema foi
gerado e pode ter sua origem explicada, e identificar o modo como
os atores mais significativos que participam desse processo atuam no
sentido de mant-la ou alter-la.
3. No caso de que um desses atores um governante ou dirigente,
observar como funcionam suas assessorias, como usada informao
qualificada para a tomada de decises, como se d a comunicao com
o pblico, como so formadas as expectativas da opinio pblica.
4. Identificar o processo de formao da agenda decisria protagonizado pelos atores com mais poder e pelo governo (defendendo sua
agenda governamental) indicando eventuais conflitos abertos, encobertos e latentes que podem ser associados a esse processo. Apontar, caso exista, a convenincia da transformao desses ltimos em
conflitos abertos.
5. Usando a caricatura que propusemos para entender o conceito de
agenda decisria, que a associa a uma mdia das agendas particulares dos atores ponderadas pelos seus poderes relativos, indique como
o ator que declara o problema pode aumentar seu poder situando-se entre os dois extremos de zerar os poderes de algumas agendas
particulares ou de convencer atores a endossar a sua agenda particular.
6. Use a caricatura do Tringulo de Governo, que exprime a Governabilidade como uma funo de trs variveis para avaliar a potencialidade que possui o ator que declara o problema para enfrentar as
dificuldades que se interpem para solucion-lo. Para isso, associe
essa potencialidade do ator com o conceito de Governabilidade; sua
inteno de resolver o problema e a forma com pretende resolv-lo
com a Ambio do projeto de governo; sua aptido para influenciar
o contexto que a envolve (ou seu peso relativo na formao da agenda
258
259
260
Referncias
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ALTHUSSER, L. Aparelhos ideolgicos de estado. 7. ed. Rio de Janeiro: Graal, 1998.
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HOBSBAWM, E. J. (Org.). Histria do Marxismo. Vol. 8. Rio de Janeiro: Paz
e Terra, 1989.
BACHRACH, P.; BARATZ, M. Two faces of power. American Political
Science Review, v. 56, n. 4, p. 947-952, 1962.
BARDACH, E. Los ocho pasos para el anlisis de polticas pblicas. Mxico:
Centro de Documentacin y Docencia Econmicas, 1998.
BARDACH, Eugene. Getting Agencies to Work Together: The Practice
and Theory of Managerial Craftsmanship. Washington D.C.: Brookings
Institution Press, 1998.
BLOWERS, A. Something in the air: corporate power and environment.
London: Harper & Row, 1984.
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262
263
CAPTULO 7
Planejamento governamental
e democratizao
Planejamento governamental e
democratizao1
Introduo
Um ponto central deste trabalho refere-se a um estilo de planejamento
governamental que sirva a um Estado capaz de dar resposta e alavancar o
processo de democratizao em curso baseado na noo de que o Estado
um resolvedor de problemas e demandas que compem a agenda deci1. Este captulo se apoia num contedo anteriormente publicado em DAGNINO,
Renato; CAVALCANTI, Paula Arcoverde; SILVEIRA, Tatiana Scalco da. Planejamento
Governamental e Democratizao. Revista Brasileira de Planejamento e Oramento.
Braslia, v. 4, n. 2, p.132-149, 2014.
268
sria sobre a qual atuam os seus rgos (OFFE, 1994). Entre outras razes,
porque as elites empresariais costumam trazer para ela suas demandas j
detalhadamente planejadas, causando desequilbrio a seu favor (MOTTA,
1987; DINIZ e BOSCHI, 2004). Em consequncia, como esse resultado
enviesado do planejamento empresarial tende a ser simplesmente endossado pelo Estado, necessrio conceber um estilo de planejamento governamental focado nos problemas atinentes quele processo e no contexto
sistmico e dinmico que os envolve.
Por isso, o percurso argumentativo se inicia com a apresentao
de conceitos necessrios concepo desse novo estilo. Associados ao
campo da Anlise de Polticas (HAM e HILL, 1993; DAGNINO, 2002;
ROTH DEUBEL, 2006, CAVALCANTI, 2012) como os de atores, agendas e processo decisrio, so indispensveis para fundamentar a noo
de que o Estado, mais do que realizar o que tem sido denominado, frequentemente por emulao ao que se faz nas empresas, de planejamento estratgico, deve preocupar-se com a resoluo de problemas.
Esta pesquisa tambm mostra como uma coalizo de governo situada
no poder executivo, que detm uma parte do poder existente na sociedade,
toma decises condicionadas pela sua governabilidade, atuando para materializar seu projeto de governo mediante aes de elaborao de polticas pblica ou de planejamento governamental. Sugere-se que essas aes,
independentemente de como se deseja denomin-las, so condicionadas
pela agenda e poder relativo dos atores e configuram agendas decisrias
que o governo tem que resolver. Em consequncia, a intensidade (qualitativa e quantitativa) dessas aes de planejamento governamental, que
costuma ser proporcional densidade cognitiva e prazo de maturao
das agendas, tem estado enviesada pelo poder econmico e poltico (no
melhor estilo Tostines: vende mais porque fresquinho ou fresquinho
porque vende mais) das elites proprietrias (OLIVEIRA, 2006).
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272
Essa interpretao acerca da irracionalidade do Estado e da centralidade do processo de formao da agenda decisria nos leva a sustentar que,
longe de ser uma mquina, como muitos dizem, ele se assemelha a um
ser vivo, como uma ameba, que vai contnua e sistemicamente mudando
de forma (e contedo). Existem pelo menos duas implicaes importantes
para o tema que se est tratando.
A primeira relaciona-se forma verticalizada e estanque ou pelo
menos autocontida como vo se constituindo os rgos (ministrios, secretarias, agncias etc.) que aparecem no seu organograma (WAISSBLUTH,
2000; GAETANI, 2008).
Uma anlise comparativa entre diferentes pases ou histrica, num
mesmo pas, mostra como a sua criao est associada s aes que os
atores, principalmente os dominantes, claro, sujeitam o Estado no sentido de atender aos seus interesses. E adapt-lo incremental (no sentido,
inclusive, de no racional) e continuamente s mudanas que ocorrem
nos cenrios nacional e internacional e a suas caractersticas polticas,
econmicas etc. (ABRUCIO; PEDROTI; P, 2010).
No Brasil, no perodo recente, aes como a criao do Ministrio da
Reforma Agrria e, quando o da Agricultura passou a se o restringir ao
tratamento das polticas relativas ao agronegcio; a criao, extino, e
recriao, do Ministrio da Cincia e Tecnologia e, finalmente, a modificao de seu nome para Ministrio da Cincia e Tecnologia e Inovao;
a criao do Ministrio do Desenvolvimento Social; de secretarias da
mulher e da reparao racial, so exemplos dessas adaptaes a esse tipo
de mudanas. Intermediadas por alteraes na correlao de foras polticas entre os atores que se condensam na interface Estado-sociedade,
elas vo restringindo, alargando e delimitando reas de poltica pblica.
Numa perspectiva de mais longo prazo, possvel verificar como, desde a
Proclamao da Repblica, sem que se tivesse utilizado o termo de Reforma,
que foi empregado mercadologicamente para referir adaptao inspirada
no New Public Management que se imps o Estado brasileiro para dar conta
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274
interesses. E, tambm como evidente, haja vista a experincia de governos autoritrios que, ao longo da histria e tendo como referncia inescapvel o regime nazista, foram exmios formuladores e implementadores
de planos de longo prazo.
A segunda considerao, olhando para o futuro e numa perspectiva
de esquerda, clama por um projeto nacional que aglutine as foras polticas interessadas no desenvolvimento do pas em torno do que resta de
coeso social na direo de maior justia, igualdade e responsabilidade
ambiental. Em alguns casos, essa viso adota uma concepo pluralista e
neutra do Estado capitalista (DAGNINO, 2002), que desconsidera a concentrao significativa de poder poltico ou econmico na sociedade e v
o Estado como um agente da materializao do desejo das maiorias. Mais
do que isto, que tende a atuar no interesse de longo prazo estratgico das mesmas, ansiando por polticas de Estado. Essa colocao leva
a graves imprecises uma vez que no h porque pensar que polticas
de Estado (ou um planejamento) elaboradas por um governo de direita
que vise os interesses de longo prazo das elites possam ser melhores para
as maiorias do que medidas governamentais de curto prazo orientadas a
atender suas demandas mais imediatas.
Alm disso, por ser um Estado conformado para garantir as relaes
sociais de produo capitalistas, ele est solidamente conectado ao interesse das elites. Isso a ponto de constituir-se como o que algum chamou
de capitalista que pensa a longo prazo (ODONNELL, 2004). Um capitalista coletivo cujo papel impedir que os interesses atomizados das
empresas, em aumentar sua mais-valia relativa, por um lado, e a sua fatia
de mercado, por outro, comprometam a reproduo da fora de trabalho
e levem a processos internos de destruio criadora que ameacem a competitividade no plano internacional.
Se bem certo que, como diz Maria da Conceio Tavares com seu
costumeiro brilhantismo, o mercado e o neoliberalismo so incompatveis com a ideia de sociedade organizada e de Estado planejador. A
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Um governo cujo pojeto conservador, ou administrativo, ir requerer, para poder governar, baixa governabilidade. Um governo com Projeto
progressista, transformador, ter que ter alta governabilidade.
O mximo de governabilidade de um governo alcanado quando
ele consegue fazer com que a agenda decisria se iguale a sua agenda
ou projeto de governo. O que pode ser conseguido, semelhantemente ao j explicado, quando ele: (1) anula os pesos dos demais atores
(governo autoritrio); (2) convence-os a adotar sua agenda (governo
hegemnico); (3) identifica-se com a agenda de um ator forte transformando-a no seu projeto.
Para governar (resolver os problemas da Agenda Decisria), um governo tem que, no seu mbito, organizar suas aes (planejamento governamental). Esse processo e as decises que orientaro suas aes seguem
sendo tomadas segundo a correlao de foras polticas entre os atores e
pela sua capacidade de planejar suas agendas particulares.
O conjunto de demandas que compe a agenda particular de cada
ator poderia ser ento associado s metas a serem cumpridas pelo seu
planejamento.
Embora a agenda particular de um ator social seja frequentemente associada aos seus problemas imediatos, nada impede que ela seja formada
tambm por problemas s passveis de serem alcanados no longo prazo.
Quando isso ocorre, a consecuo dos objetivos associados a esse tipo de
problemas, sobretudo quando eles demandam um conhecimento aprofundado ou sofisticado, s poderia ser obtida mediante uma atividade de
planejamento. Na medida em que a resoluo de uma agenda de um determinado ator deva ser entendida como resultado de um planejamento, isto equivaleria a dizer que este ator , efetivamente, quem planeja as
aes das quais ela depende.
Isso especialmente correto quando se trata de atores cuja situao no
plano material suficientemente confortvel para permitir que eles no
tenham que se preocupar com a imediata satisfao de suas necessidades,
277
como costuma ser o caso dos atores sociais com um menor poder.
As agendas dos atores so compostas por problemas cuja soluo
tende a possuir: densidade cognitiva (complexidade) alta ou baixa e prazo
de maturao curto ou longo.
Simplificando a expresso da Agenda Decisria para dois atores que
participam com o governo num processo decisrio proprietrios (P) e
trabalhadores (T) , ela fica igual a: AD = p.P + t.T + g.G.
A demanda relativa de planejamento das agendas desses dois atores
bastante diferente. Devido alta densidade cognitiva e ao longo prazo
de maturao, as agendas das elites proprietrias (ou os ricos, para os
que preferirem) tendem a demandar mais intensivamente atividades de
planejamento (privado). Por isso, seus integrantes planejam e trazem suas
agendas j planejadas para o processo decisrio.
A classe trabalhadora (ou os pobres, para os que preferirem), que
detm menor poder, possui agendas com baixa densidade cognitiva e
curto prazo de maturao. Pode-se dizer que os trabalhadores no precisam planejar; e quando precisam no tm capacidade de faz-lo.
Como as agendas planejadas pela elite proprietria so geradas no interior das empresas e so elas, em geral, que iro implement-las, ali que
se organizam as aes que iro demandar mais intensivamente de planejamento governamental para viabilizar sua posterior implementao pelo
governo. Como historicamente quem planeja de fato a elite proprietria,
a sua agenda que adentra o Estado demandando para sua implementao
atividades de planejamento governamental de maior intensidade.
O quadro que segue sintetiza o recm-abordado acerca das caractersticas
dos problemas contidos nas agendas desses dois atores. Note-se que na terceira coluna a expresso planejamento aparece entre aspas para ressaltar que, no
caso dos atores Ricos ela se refere ao planejamento empresarial que ocorre
em suas empresas. E, no caso dos Pobres a uma atividade que, pela prpria
natureza do capitalismo, modo de produo baseado na propriedade privada
dos meios de produo e na compra e venda de fora de trabalho, nunca pos-
278
Prazo de
maturao
Densidade
cognitiva
Intensidade de
planejamento
Intensidade atribuda
de planejamento
governamental
Ricos
Elevado
Elevada
Elevada
Elevada
Pobres
Baixo
Baixa
Baixa
Baixa
Quando uma agenda vitoriosa, o Estado tende a encamp-la ou endoss-la e, em funo da correlao de foras polticas, se organiza (planeja) para implement-la. Dessa forma, tal como pode ser deduzido se considera o processo usual de formao da agenda decisria, a elaborao dos
planos, frequentemente, possui seus objetivos, etapas, metodologias etc.
previamente definidos pelos atores com maior poder.
Em consequncia, comum escutar gestores encarregados das parcerias
pblico-privadas dizendo: Tenho que terminar esta solicitao para que o
especialista escreva o termo de referncia para contratar a empresa de consultoria que vai fiscalizar a obra que a empreiteira vai fazer....
O que no surpreende, haja vista a condio de um ser vivo (o Estado
no uma mquina!) tetraplgico e lobotomizado a que foi submetido o
Estado Herdado (DAGNINO, 2013): dbil para fazer frente presso
das elites proprietrias e pouco capacitado para a elaborao (Formulao,
Implementao e Avaliao) de polticas pblicas. (COSTA, 2006)
De acordo com essa perspectiva, da mesma maneira que o governo, para
governar e manter a sua governabilidade e legitimidade deve implementar
279
280
281
despendidos pelas empresas (o exemplo radical que me ocorre o recurso necessrio para produzir um chuveiro eltrico vis--vis quele que ele
requer durante a sua vida til em termos a capacidade instalada de gerao e distribuio de energia).
Parece plausvel a noo de que a cada bem ou servio mais intensivo
em conhecimento (produzido para e pela empresa, claro) que a sociedade demanda, ao longo da trajetria dos dois ltimos sculos do capitalismo, cresam as atividades governamentais necessrias para viabilizar sua
produo e consumo. Essa evoluo, que pode ser constatada pelo significativo aumento do tamanho do Estado (avaliado em termos de imposto/PIB ou de funcionrios pblicos/populao) nos pases de capitalismo
avanado nesse perodo, deve ter sido consideravelmente mais acelerada
no caso das atividades de planejamento governamental.
Fica claro, ento o porqu da afirmao feita antes sobre o fato de
que as atividades de planejamento governamental relacionadas s demandas dos ricos tendem a ser mais intensivas em conhecimento novo.
Principalmente porque o procedimento mais simples, da tentativa e erro,
pouco intensivo em tempo e recursos para sua realizao, tende a ser,
quando mal sucedido, dado o volume envolvido de recursos materiais e
humanos e de tempo gasto para satisfazer essas demandas, contraproducente ou proibitivo.
De fato, nas sociedades que percorreram o caminho capitalista clssico, ou os pases capitalistas hoje avanados, devido tendncia observada
at pouco tempo atrs, de relativo crescimento igualitrio da renda, a satisfao das demandas por bens e servios novos ocorreu, tipicamente, de
forma aproximadamente coerente com a curva logstica de difuso e de
ciclo de produto. Isso a ponto de fazer com que as dinmicas tecnolgicas
de deteriorao programada, obsoletismo planejado e consumismo exacerbado passassem a ser a forma padro de acumulao capitalista.
Assim, medida que a populao pobre, mas com um poder aquisitivo que l no era muito menor que o dos ricos, ia demandando os bens
282
283
Complexidade
atribuda aos
procedimentos
Disponibilidade
relativa de
procedimentos
Emprego de
transversalidade
Ricos
Elevada
Elevada
Elevada
Pobres
Baixa
Baixa
Baixa
284
Agendas particulares
Demanda de novos
procedimentos
Demanda por
transversalizao
Ricos
Baixa
Elevada
Alta
Pobres
Elevada
Baixa
Baixa
285
286
287
Consideraes Finais
Uma forma de caminhar no sentido de um novo estilo de planejamento
governamental mais aderente ao processo de democratizao em marcha
promover o emprego dos instrumentos metodolgico-operacionais associados anlise de polticas pblicas (e, no limite, fazer com que esta ex-
288
Referncias
ABRUCIO, F.L; PEDROTI, P.; P, V. A formao da burocracia brasileira:
a trajetria e o significado das reformas administrativas. In: LOUREIRO,
289
290
291
292
CAPTULO 8
Introduo
Este texto, embora trate do processo de radicalizao da democracia
em curso no Brasil e das suas consequncias em termos de aumento da
1. Este captulo se apoia num contedo anteriormente publicado em DAGNINO, Renato;
CAVALCANTI, Paula Arcoverde. O crculo vicioso da gesto pblica brasileira. Revista
Brasileira de Planejamento e Oramento. Braslia, V. 5, N. 2, p.132-160, 2015.
296
tenso sobre a interface Estado-sociedade, fruto do aumento da mobilizao social, de novas demandas e da presso que origina sobre a sua
estrutura, pode servir como referncia a outros pases latino-americanos em que governos eleitos, como uma reao falncia da proposta
neoliberal, vm tentando elaborar polticas pblicas mais aderentes a
este processo.
Ele parte da constatao de que o Estado capitalista2 tende a reproduzir no mbito da sociedade, mediante processos decisrios reiteradamente
enviesados, uma relao de foras polticas estveis que favorecem as elites
poltico-econmicas. Em conjunturas como a atual, em que se altera num
sentido inverso, o tensionamento da interface causado pelas agendas emergentes chega ao ncleo operacionalizador do Estado como uma fora de
presso sobre seus gestores (entendidos como os ocupantes dos cargos de
alto escalo ou de direo dos rgos da administrao direta e indireta do
Poder Executivo. Podem ser funcionrios de carreira ou profissionais recrutados em empresas, universidades ou centros de pesquisa, ou ainda em
sindicatos e organizaes da sociedade civil).
Para fazer frente a esse acrscimo de presso que chega at eles intermediado pelos arranjos e enlaces institucionais que aquele carter enviesado
condiciona, eles buscam aumentar a eficincia de sua ao. Isso feito
empregando Instrumentos Metodolgico-Operacionais (IMOs) de tipo
gerencial provenientes do setor privado.3 Concebidos segundo o Marco
2. Embora ela seja essencial para sua adequada compreenso, no apresentaremos a viso
marxista sobre o Estado capitalista adotada deste trabalho. Remetemos, por isso, a alguns
atores mais prximos ao contexto latino-americano em que nos situamos, como ODonnell
(2010), Oszlak (1981), Thwaytes Rey (2010), Faleiros (2005), Behring e Boschetti (2008)
sintetizados, entre tantos outros trabalhos em Dagnino e Cavalcanti (2013).
3. O emprego de instrumentos de gesto empresarial no ambiente pblico no recente. As
justificativas que os tericos da Administrao do ps-guerra davam para incentiv-lo
eram semelhantes a que levava os economistas neoclssicos a entend-la como passvel
de utilizao para analisar uma casa de famlia ou uma nao e do que apresentam os pesquisadores, polticos e gestores alinhados com a viso gerencialista. Eles afirmavam, por
um lado, que o que estavam produzindo era um enfoque genrico da Administrao. E,
por outro, que havia mais diferenas entre as pequenas e grandes empresas do que entre
organizaes pblicas e privadas (SIMON, SMITHBURG e THOMSON, 1950).
297
298
299
gerencial, como ele ocorreria no sentido inverso quando animado por outro
projeto poltico. Finalmente, se abordam as dificuldades e possibilidades para
interromper o crculo vicioso destacando a necessidade de formar os gestores
na perspectiva aqui apresentada uma vez que sero eles, mais do que a academia ou os intelectuais, os responsveis pela concepo dos novos IMOs.
Ainda a ttulo de introduo conveniente duas aclaraes.
A primeira o vis analtico com o qual olhamos a relao Estadosociedade e, em particular, a questo da Gesto Pblica.
Na Figura 1, que esquematiza o Estado inserido na sociedade, situamos,
com todos os riscos que uma simplificao dessa natureza envolve, os enfoques analticos que, por diferena ou incluso, nos permitem caracterizar o
que aqui utilizamos.
Figura 1: Vieses dos enfoques sobre a relao Estado-sociedade
cientistas
polticos
cientistas
sociais
ESTADO
analistas de
polticas
administradores
pblicos
Gestores
Interface
Estado-Sociedade
nosso vis
SOCIEDADE
Fonte: elaborao prpria.
300
Enfoque
analtico
Preocupao descritivo-explicativa
Cientistas sociais
Igualdade, justia
Polticas sociais
Cientistas
polticos
Permeabilidade e
transparncia do Estado,
participao
Mecanismos
institucionais (sociedade
a Estado)
Analistas de
polticas
Desvelamento de conflitos
latentes e encobertos:
conscientizao e
empoderamento
Mecanismos
institucionais
Administradores
Pblicos
Otimizao da
arquitetura do Estado
Eficincia da mquina
pblica
Nosso enfoque
Explicitao do
condicionamento dos
IMOs pelo MAC
Concepo de IMOs
coerentes com a nova
relao de foras
Foco propositivo
(Estado sociedade)
301
302
que, caso venham a ser concebidos e utilizados pelos gestores podero alavancar aquele cenrio e contribuir para a transio do Estado Herdado
para o Estado Necessrio.
A interface Estado-sociedade
Para situar nossa preocupao com o que estamos denominando crculo
vicioso da Gesto Pblica, um bom ponto de partida parece ser a figura a
seguir, que igualmente esquematiza o Estado inserido na sociedade.
Figura 2: A interface Estado-sociedade numa relao de foras
polticas estvel
Correlao de foras
polticas estvel
Polticas Sociais ou
antieconmicas
Interface
Estado-Sociedade
Polticas Econmicas
ou antissociais
Gestores
ESTADO
SOCIEDADE
Fonte: elaborao prpria.
303
atores presentes na sociedade) dispersos na atmosfera (empresas, bancos, sindicatos, movimentos sociais, igrejas, mdia) num dia quente e mido, transformando-se em lquido (materializando seus projetos polticos)10.
Na sociedade, embora no estejam representados no diagrama convivem os seus dois atores mais importantes, os trabalhadores e os empresrios, entre os quais existem relaes sociais de produo baseadas na propriedade privada pelos ltimos dos meios de produo e na venda de
fora de trabalho pelos primeiros em troca de um salrio.
Ao longo da interface se representam regies correspondentes a reas
de poltica pblica em que participam (porque querem, em funo dos
seus valores e interesses, e podem, em funo de seus poderes) aqueles dois
atores. Cada um deles tenta atuar, numa dada rea de poltica pblica, fazendo valer sua agenda particular.
As relaes capitalistas conformam, no plano econmico e social, o
regime de acumulao (de capital) e, no plano mais propriamente poltico,
condicionam uma relao de foras polticas assimtrica, embora relativamente estvel, em favor dos empresrios (ou capitalistas).
De fato, no caso brasileiro, mais do que no argentino, por exemplo,
nossa formao histrico-social capitalista engendrou, pelo menos a partir
do golpe militar de 1964, e apesar de seu carter injusto e regressivo, uma
relao de foras polticas relativamente estvel.
No obstante, plausvel imaginar, e isso que representamos graficamente, que essa interface seja um pouco irregular em alguns trechos em
funo do grau de dissenso resultante do antagonismo entre os projetos
polticos das classes trabalhadora e proprietria que se manifesta nas reas
de poltica correspondentes.
As polticas econmicas, assim denominadas porque interessam aos
que detm os poderes siameses econmico e poltico, como se pode
10. Essa metfora foi mencionada pelo professor Bresser-Pereira numa conversa informal
que tive com ele. Segundo me contou, ela citada num artigo de sua autoria ao qual,
entretanto, no consegui ter acesso.
304
observar na figura pela linha contnua que as demarca, so mais tranquilas. Elas talvez devessem ser chamadas, dado o dano social que costumam
causar, de antissociais.
J as polticas sociais costumam ser mais disputadas (linha quebrada)
em funo da maior possibilidade de atuao da classe trabalhadora nos
processos decisrios que as originam. Dado que a classe proprietria tende
a consider-las antieconmicas, porque subtraem recursos acumulao
de capital e reforam a excluso, elas poderiam ser assim denominadas. As
polticas sociais de natureza compensatria que no chegam a contrariar
severamente as elites, dada periculosidade do problema que enfrentam
e que sua atrativa relao custo benefcio tambm as favorecem, no esto
representadas na figura.
305
TENSO
P RE
SS
O
Gestores
Interface
Estado-Sociedade
SOCIEDADE
Fonte: elaborao prpria.
306
implementao
gestor
ESTADO
SOCIEDADE
Fonte: elaborao prpria.
307
308
309
essa presso que atua para dentro, sobre a estrutura do Estado, possa gerar
uma reao, para fora sobre a interface Estado-sociedade e alterar a relao de foras, isto no ser agora abordado. O que se quer ressaltar que a
presso faz com que o Estado responda a ela adaptando-se ou, quando h
resistncia, contrapondo-se.
inclusive por no aceitarmos a ideia irrealista e ultrapassada de que
a burocracia o ator que implementa a poltica, enquanto que os polticos
(ou dirigentes) so os que a formulam (PETERS, 1981), que consideramos
conveniente enfatizar que Operacionalizao da tomada da deciso
realizada pelos gestores. E por isso que dizemos que essa mudana, que se
traduz numa tenso sobre a interface, se alastra para dentro da estrutura do
Estado como uma fora de presso que atua sobre o gestor afetando o modo
como a Operacionalizao ser efetivada.
Para melhor entender como opera essa fora conveniente caracterizar
a forma como tendem a atuar os gestores numa conjuntura como a atual.
O fato de encontrarem-se envolvidos com a elaborao de polticas de natureza distinta das usuais, dado que visando a atender demandas at ento
obscurecidas por uma relao de foras que, embora injusta, se manteve
estvel por um tempo suficientemente longo para conformar um Estado de
mal-estar dos mais excludentes, demanda uma anlise que est para ser
feita. De qualquer modo, e correndo o risco da obviedade, nos atrevemos a
avanar alguns palpites.
O principal deles que os gestores vo desempenhar um papel bem
mais importante que o usual na operacionalizao da agenda decisria ou
na implementao das polticas cuja mudana ir ensejar17. Por mais poder
17. Inspiramo-nos em Claus Offe para enunciar essa temerria colocao. Segundo ele:
bem possvel que o desnvel entre o modo de operao interno e as exigncias funcionais impostas do exterior administrao do Estado no se deva estrutura de uma
burocracia retrgrada, e sim estrutura de um meio socioeconmico que (...) fixa a administrao estatal em certo modo de operao... bvio que um desnvel desse gnero
entre o esquema normativo da administrao e as exigncias funcionais externas no
poderia ser superado atravs de uma reforma administrativa, mas somente atravs de
uma reforma daquelas estruturas do meio que provocam a contradio entre estrutura
310
que ela como estamento possa vir ter no Estado capitalista contemporneo,
como ressaltam as vises corporativistas e neocorporativistas, nunca ser
superior ao da classe dominante ao longo do processo decisrio. Por outro,
como corretamente apontam as contribuies que tratam do burocrata
do nvel da rua, ela pode ter muita discricionariedade e, portanto, poder,
em processos de implementao de polticas de natureza incremental e top
down, ou quando no h interesse dos atores mais poderosos em completar o ciclo da poltica pblica mediante uma detalhada explicitao da poltica no momento da Formulao. E isso no pouco: por mais detalhada
que seja a poltica resultante do processo decisrio sempre existiro zonas
difusas onde o gestor que participa, ainda que com pouco poder de deciso, do processo decisrio, mas j bem conhecedor do assunto, pode atuar
na operacionalizao da agenda decisria ou na implementao da poltica
pblica de modo significativo.
Assim, embora os gestores possuam relativamente pouco poder no
processo decisrio, eles participam como atores centrais do processo de
operacionalizao da agenda decisria, no momento de implementao da
poltica.
Fica claro ento o papel preponderante que tendem a desempenhar os
gestores na atual conjuntura no que respeita ao funcionamento da estrutura
do Estado; tanto no sentido de que so eles que recebem aquela presso que
desencadeia a sua alterao quanto pelo fato de que so eles que tm que
resolv-la sob a influncia dos trs compromissos do gestor (o republicano, com a cidadania e o ideolgico)18. Os quais podem fazer uma sensvel
administrativa e capacidade de desempenho (OFFE, 1994, p. 219).
18. Realisticamente, e levando em conta o fenmeno global inquestionvel da politizao
da burocracia e da burocratizao da poltica, temos chamado a ateno para o fato de
que o gestor deve ter presente que tender a atuar sempre em funo de trs compromissos. O republicano que o leva a colaborar para que o programa do dirigente poltico
eleito seja implementado; com a cidadania, dado quem paga o seu salrio , sobretudo
e paradoxalmente, a maioria que trabalha e pobre; o ideolgico, uma vez que seria
irrealista supor que o gestor assuma uma posio de neutralidade que dilua sua viso de
mundo, sua formao profissional etc.
311
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313
lente livro Um Estado para a Sociedade Civil. Referindo-se aos rgos que
compem o Estado, ele escreve:
As organizaes, assim, sofrem por se ressentirem da ausncia
relativa de centros indutores e de vetores consistentes que lhe deem
direcionamento. Evoluem meio fora de controle ou meio artificialmente, como sistemas vazios de densidade comunicativa ou,
para falar com Habermas, de mundos-da-vida ativos, capazes de
produzir consensos interpretativos, solidariedade e formas espontneas de coordenao. Os centros dirigentes esto formalmente
presentes, mas operam de modo pouco efetivo, no se legitimam
com facilidade e produzem escassos efeitos organizacionais. Conseguem, digamos assim, disseminam ordens administrativas e comandos de autoridade, mas no criam vnculos ativos de vontade
coletiva. Dominam, mas no se mostram capazes de dirigir. (NOGUEIRA, 2011, p. 208)
Traduzindo essa passagem para a linguagem que estamos usando, podemos dizer que o sofrimento organizacional se deve a que os gestores
esto sofrendo a presso a que nos referimos ao verem acumular-se sobre
sua mesa de trabalho demandas adicionais e de natureza distinta daquelas
com que estavam acostumados e sabiam atender.
Lanando mo do continuum descritivo-explicativo-normativo que caracteriza os momentos da Anlise de Polticas (HAM e HILL, 1994) podemos
dizer que a noo de sofrimento organizacional abrange os dois primeiros
momentos, enquanto que nossa anlise, ao identificar o que seria um crculo vicioso da Gesto Pblica, d passagem ao momento normativo em que
a sinergia entre mudanas na relao de foras, marco analtico-conceitual,
novos instrumentos metodolgico-operacionais e novos arranjos institucionais, engendraria o crculo virtuoso da radicalizao da democracia. Sempre e
quando, e neste sentido avanando no terreno normativo, seja possvel supor
que os gestores sejam capazes de demarcar uma trajetria de transformao
ao interior do aparelho de Estado rumo ao Estado Necessrio.
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315
316
Em segundo, porque o fato de nunca terem tido um Estado de bem-estar, sobretudo os que foram palco de regimes militares autoritrios, fez com
que o impacto do iderio neoliberal fosse especialmente severo.27 Em terceiro lugar, porque h muito poucas experincias bem-sucedidas de mudana
social, realizadas pela via eleitoral, dentro da legalidade da caracterstica do
Estado Herdado (capitalista) e com a profundidade que o status de regio
mais desigual do mundo que ostenta a Amrica Latina. Cabe lembrar, nesse
sentido, que aquelas que se assemelham ao que hoje se coloca como possibilidade, a do Brasil e a do Chile nos perodos imediatamente anteriores
aos golpes militares de 1964 e 1973, levaram a situaes especialmente traumticas em termos da relao Estado-sociedade. Em quarto lugar, e para
fazer a lista mais curta do que seria necessrio, porque esses governos so
fruto de coalizes que ocupam o Executivo de Estados em que os poderes
Legislativo e Judicirio permanecem politicamente conservadores e pases
em que o poder econmico e poltico sempre estiveram e continuam estando extremamente concentrados.
Instrumentos metodolgico-operacionais
e marcos analtico-conceituais
Depois de caracterizar os condicionantes e do modo como se forma o
crculo vicioso da gesto pblica brasileira, e antes tratar dos IMOs capazes
de romper o crculo vicioso, o que ser feito na prxima seo, conveniente indicar como se originam esses instrumentos. Em outras palavras, como
27. A esse respeito, vale lembrar que no so apenas autores latino-americano, como Oszlak
(1998), Paula (2005), Thwaytes Rey (2010), Pardo (2011), que apontam as implicaes
mais severas que teriam tido a aplicao das receitas da Nova Gesto Pblica e da
Governana nos pases perifricos. Entre os analistas dos pases de capitalismo avanado
(daqui para frente, simplesmente, pases avanados), vale a pena lembrar Lynch (2011),
quando compara a implementao da Nova Gesto Pblica nos EUA e no Mxico e
Minogue (1998) quando afirma que os modelos gerencialistas que tanto atraram as
elites dos pases avanados so menos apropriados para responder aos desafios que enfrentam os pases perifricos.
317
atuam os marcos analtico-conceituais vigentes num determinado contexto sociopoltico condicionando de forma em geral sutil e incremental, mas
poderosa, o estabelecimento dos instrumentos que levam ao seu fortalecimento e naturalizao.
Isso por que, para empreender o caminho de volta intencionado, que
nos deve levar, num primeiro momento e no plano meramente cognitivo (e
terico) em que se situa este trabalho, do MAC para os IMOs do Estado
Necessrio, preciso entender como se deu o caminho de ida. preciso
caracterizar (ou modelizar) heuristicamente o processo de constituio do
MAC e dos IMOs por ele, metaforicamente e em favor da brevidade, gerado,
que constituem o Estado Herdado. Em particular, preciso analisar como
o neoliberalismo e a Reforma Gerencial que substituram o Keynesianismo
e o Estado de bem-estar, alteraram, mais do que, genericamente, a conformao do Estado capitalista, especificamente, os IMOs que, na atual conjuntura, os gestores necessitam e sero obrigados a conceber para colocar-se altura e alavancar o aprofundamento da democracia.
Mas o conhecimento acerca do caminho de ida no suficiente para
projetar o caminho de volta. Como bem coloca o enfoque sistmico (ou o
pensamento complexo) enfatizando noes como as de propriedades emergentes, resilincia, histereses etc., esse ltimo muito dificilmente passar
pelos mesmos pontos e situaes que fizeram parte do primeiro. Dizer que a
histria no anda para trs implica, neste caso, entender que no sensato
esperar que a nova relao de foras polticas engendre na interface Estadosociedade outros arranjos institucionais e induza no mbito do aparelho de
Estado outros IMOs com ela coerentes.
Nosso esforo de modelizao evidenciou que relativamente escassa na literatura sobre Gesto (ou Administrao) Pblica a meno a algo
que se parea a essa relao de condicionamento retroalimentado existente
entre MAC e IMOs. No que respeita aos autores conservadores, no surpreende que seja assim. Tal como ocorre em outras reas das cincias sociais
e humanas onde o pensamento conservador naturaliza a tal forma o capi-
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320
Estado capitalista. O que, por outra parte, explicita claramente o seu carter
incremental, por oposio ao de racional. De fato, a irracionalidade do capitalismo e no um projeto cientificamente elaborado o que gera, por um
lado, o organograma (interno) do aparelho do Estado capitalista. E, por
outro, a conformao dos arranjos institucionais atravs dos quais, na interface com a sociedade, ele recebe as demandas dos atores e emite os sinais e
as disposies e ordens que visam implementar as agendas governamentais.
Uma ltima ideia que vale a pena reforar a de que a distribuio e
densidade das instituies estatais num dado momento histrico e socialmente determinado, a morfologia do Estado, e das decises (e no decises)
que nele tm lugar, dele emanam e com ele se confundem, caracterizada
pela necessidade de responder s crises e s questes levantadas pela sociedade com suas contradies e divises e evoluo da relao de foras
entre os atores sociais at aquele momento.
com base nessas ideias que a sinergia e a quantidade, diversidade
e complexidade das interaes e iteraes que caracterizam o processo
coorganizado e sistmico que imaginamos pautar a relao de
condicionamento retroalimentado existente entre MAC e IMOs, que ela
aqui temerariamente sistematizada. A Figura que segue foi produzida,
ento, devido a um imperativo aclaratrio inarredvel determinado pelo
nosso objetivo de auxiliar o processo de concepo de novos IMOs.
o que nos referimos h pouco como o caminho de ida que
desembocou no Estado Herdado a imagem que usamos para ilustrar
esse condicionamento. Esse caminho se inicia pelos interesses e valores
dominantes numa dada sociedade (ou do ator dominante nesta sociedade),
apresentado no bloco situado no canto superior esquerdo, e segue de acordo
com os sentidos arbitrados das setas que vai relacionando-o com os demais
blocos do diagrama. Na horizontal, eles condicionam a viso de mundo
(ou a ideologia, vale a redundncia) predominante (ou hegemnica) e a
concepo de como deve ser (e funcionar) o Estado.
Agora, na vertical, se chama a ateno para a ideia de que a viso de
321
mundo conformada atravs da srie de instncias e mecanismos que compem a superestrutura poltico-ideolgica da sociedade, que vo desde a
escola at a mdia, um elemento central para a composio do MAC que
ir engendrar o conjunto de IMOs coerente com a cadeia de elementos citados. Ainda na vertical, o esquema mostra como uma dada concepo ideologicamente ancorada do Estado atua no processo de formao do Estado
atravs da sucessiva resoluo das agendas decisrias.
Figura 5: O condicionamento retroalimentado entre o marco
analtico-conceitual (MAC) e os instrumentos metodolgicooperacional (IMOs)
interesses e
valores
viso de mundo
concepo de
Estado
polticas
pblicas
MAC
formao do
Estado
enlaces e
arranjos
IMO
Os IMOs, para a direita do diagrama, contribuem mediante a sua reiterada utilizao, para a formao do Estado e, para a esquerda, numa relao
de dupla causalidade, engendram os arranjos institucionais que, situando-se na interface Estado-sociedade, o colocam em ao. Ao corporificar o
Estado e conferir-lhe materialidade, consistncia e consequncia, eles so
vitais para o funcionamento normal dos processos decisrios e para a
Elaborao das polticas pblicas. As quais, finalmente, inaugurando uma
nova rodada do ciclo esquematizado, fortalece o carter dominante dos
interesses e valores existentes numa dada sociedade.
322
Percorrer num plano cognitivo o caminho de volta, aquele que partindo dos interesses e valores que a nova correlao de foras polticas sanciona e a radicalizao da democracia vem ratificando gera o componente do
MAC que tem a ver diretamente com o Estado e a Gesto Pblica, o que
permitir a concepo dos IMOs do Estado Necessrio que promovero a
sua materializao a partir da desconstruo do Estado Herdado.32
323
324
325
326
produzir o novo conjunto de IMOs requerido para a Elaborao das polticas aderentes ao seu projeto poltico.
Nesse sentido, cabe destacar que a explicao desse fenmeno se encontra
mais alm das tendncias sintetizadas nas legtimas expresses cunhadas por
Jos Luis Fiori (2006), de esquerda neoliberal ou por Boaventura de Souza
Santos (2008), de evangelizao neoliberal. H que busc-la no fato de a
gerao de polticos e intelectuais de esquerda, hoje nos governos latino-americanos, ter-se formado numa tradio cujo entendimento do socialismo pelo
qual lutavam numa sociedade onde as fronteiras de classe estariam desaparecendo e, portanto, a coero j no era necessria, no haveria porque existir
Estado. Uma vez que, passado o estgio da ditadura do proletariado, em que
os mecanismos coercitivos da institucionalidade burguesa seriam usados em
seu favor e contra a classe dominante, o Estado capitalista seria desmontado
e iria desaparecer, no havia porque empregar o escasso tempo e energia que
precisavam ser usados para preparar o enfrentamento que desencadearia o
processo revolucionrio formando os quadros da esquerda para oper-lo.
dessa maneira que nos parece sensato interpretar (e explicar), por um
lado, o dito at certo ponto veraz e compreensvel de que a esquerda no tem
competncia para operar a mquina do Estado. E, por outro, o paradoxo que
se constata no mbito de militantes que se encontram em posies de governo. Isto , o fato de no compreenderem que o carter de classe, no neutro,
do Estado que ocupam obstaculiza aes e polticas que eles desejam elaborar.
E que aquilo que se lhes apresenta como um emaranhado de impedimentos
oriundos de uma estrutura estatal ou de um marco legal obsoletos ou retrgrados que precisam ser reformados , na verdade, o que ODonnell (1981)
descreve como sendo o mapa do Estado capitalista, conformado pelas cicatrizes que deixam as costuras que a classe dominante vai fazendo no tecido
social para impedir que ele se abra e se evidenciem as contradies entre ela
e as classes subalternas.
O novo conjunto de IMOs necessrio para alavancar o trnsito do
Estado Herdado para o Estado Necessrio tender a ser concebido
327
328
O segundo conjunto se refere aos instrumentos que vm sendo utilizados (ou experimentados) nas quase trs dcadas que transcorreram desde
o trmino da ditadura nas trs esferas de governo, no Brasil e tambm em
outros pases onde se est tentando avanar na direo da democracia participativa visando a atender as novas demandas sociais associadas ao processo de democratizao. Nesse caso, ao invs de uma adequao necessrio
um procedimento de sistematizao orientado a resgatar esses instrumentos do terreno tcito e faz-los ingressar no terreno codificado de maneira
a torn-los passveis de incorporao ao arsenal utilizado pelos gestores.
O terceiro conjunto formado pelos instrumentos que foram concebidos
por vrias instituies nacionais e supranacionais, sobretudo na Amrica
Latina, como o Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin econmica y social (ILPES), Faculdade Latino-Americana de Cincias Sociais
(FLACSO), Comisin Econmica para Amrica Latina(CEPAL), organizao Pan Americana da Sade (OPAS), em alguns casos na contracorrente
do arbtrio de governos militares ou de governos populistas, principalmente no campo das polticas sociais como as de sade pblica. Nesse caso, o
procedimento seria de atualizao buscando, como nos casos anteriores, a
constituio do novo pacote de IMOs.
Para pensar em quais seriam os atores que poderiam participar desses
processos de adaptao, sistematizao e atualizao, de modo a alterar o
crculo vicioso, conveniente tomar como referncia o caminho de ida;
ou seja, a maneira como os IMOs em utilizao no Estado costumam ser
elaborados no mbito privado. Esse processo se assemelha codificao
de ideias que, sendo difundidas num determinado ambiente, do origem
a algo (em geral um documento) que funda uma corrente de pensamento ou estabelece uma cultura. Ele ocorre, tipicamente, mediante a atuao
de profissionais universitrios da rea de Administrao de Empresas que
atravs de suas atividades de docncia, pesquisa e consultoria, em geral em
conjunto com seus estudantes, observam os procedimentos de gesto que
ocorrem nas empresas, colecionam as melhores prticas, e transformam o
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CAPTULO 9
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seu elemento humano, a burocracia) e sua interface com a sociedade (ou com
os atores sociais que a compem). Aproximando-me ao que acima indiquei
como o objetivo desta Unidade apontar para a adoo de novas prticas, no
mbito do Estado brasileiro e dos movimentos sociais portadores dos valores
propostos no Curso, eu apresento uma taxonomia (Gesto Pblica, Gesto
Governamental e Gesto Social) e uma cadeia de derivao causal (que do
marco analtico-conceitual para os instrumentos metodolgico-operacionais
balizam as prticas empregadas no mbito pblico).
As duas ltimas sees seguem perseguindo esse objetivo; agora por
oposio. Na quarta, me refiro forma como a noo de Inovao no servio pblico foi materializada no pas at meados da dcada passada dando
origem a um Estado Herdado2. O qual, por estar inserido numa sociedade
submetida a uma relao de foras em transformao, se v pressionado
por demandas inditas dando lugar ao crculo vicioso da Gesto Pblica.
Causado por uma inadequao dos instrumentos metodolgico-operacionais decorrentes de inovaes de orgware introduzidas nas empresas e contrabandeados pelo neoliberalismo para o mbito pblico, ele o desafio
que esta Unidade pretende enfrentar.
A quinta seo O Estado Necessrio e seus instrumentos metodolgico-operacionais trata desse desafio. Ali mostro como alguns instrumentos metodolgico-operacionais desenvolvidos e praticados nos Cursos de
Gesto Estratgica Pblica da Unicamp podem alavancar o trnsito j em
curso do Estado Herdado para o Estado Necessrio.
O conceito de inovao
Desde o incio do capitalismo, qualquer conhecimento novo (inveno)
para servir sociedade deve passar necessariamente pela produo de mer2. Em muitos casos, expresses entre aspas como esta referem-se a conceitos que tenho utilizado em outras contribuies sobre os temas da Gesto Pblica e da Poltica Cientfica
e Tecnolgica. Elas podem ser googleadas pelo leitor interessado.
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cimento do trabalhador direto, ocorre ao empresrio uma inveno. Sua aplicao produo, quando vivel, permite que ele, na frente interna, em que seus
adversrios so seus trabalhadores, desencadeie um aumento na produtividade do trabalho, a extrao de mais-valia relativa e, assim, o seu lucro.
Ganha a batalha na frente interna, o empresrio inovador, se quiser,
pode aproveitar seu maior lucro para baixar o preo e competindo agora
na frente externa com seus adversrios, que so os empresrios concorrentes, absorver sua fatia de mercado. E no momento posterior, ao adquirir um poder de monoplio relativo, retornar ao preo anterior (ou at
aument-lo) incrementando ainda mais o seu lucro.
A Economia da Inovao, da qual Schumpeter pode ser considerado o fundador e que se consolida na dcada de 1970 com os neo-schumpeterianos,
quando da hegemonia do pensamento neoliberal, deliberadamente obscurece
a primeira frente de batalha. A figura do empresrio schumpeteriano, portador da inovao (tecnolgica, vale enfatizar!) e do futuro, passa a encarnar o
heroico demiurgo da destruio criadora tpica do capitalismo industrial que
o conduziria numa rota segura de crescente eficincia e bem-estar.
De fato, se a empresa for inovadora e competitiva, poder pagar melhor
seus empregados, fabricar produtos melhores e mais baratos. O empresrio,
obtendo um lucro adicional viabilizado pela inovao, pagar mais imposto possibilitando maior competitividade sistmica, e poder investir mais.
Os trabalhadores, ganhando mais, consumiro mais. E os consumidores,
devido ao aumento da competio entre as empresas, ficaro mais bem servidos com bens e servios de maior qualidade e menor preo. Assim se,
repetindo, as duas bombas funcionarem como previsto.
Como outras fbulas do neoliberalismo, a de que a inovao conduziria
o capitalismo a patamares sempre superiores de desenvolvimento econmico e social se baseia em silogismos claramente falaciosos. Aqui, assinalo
apenas dois. O que decorre do ocultamento da primeira frente de batalha
que contribui para a naturalizao da explorao inerente ao modo capitalista de produo e para que seja entendido como a forma natural (e
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seno nica) de viver em sociedade. E o que se origina de evidentes falcias de composio, como se o fato de uma empresa se tornar competitiva
pudesse conduzir a uma situao absurda em que cada um de um conjunto
de empresas tambm o fossem, e de agregao como se o fato de uma empresa se tornar competitiva pudesse levar o pas como um todo ou, pior, o
conjunto dos pases capitalistas a um patamar civilizatrio superior.
Silogismos dessa natureza, h que ressaltar, so ainda mais falaciosos
quando se trata de pases situados na periferia do sistema capitalista onde
uma parte considervel da mais-valia produzida pela classe trabalhadora
transferida pelas elites locais para os centros mundiais de acumulao de
capital. Ou seja, mesmo aceitando a ideia de que o circuito de acumulao
que tem como ncleo dinmico a inovao empresarial tenda a gerar bem-estar para a maioria da populao dos pases de capitalismo avanado, o
que se tem mostrado cada vez menos verdadeiro, muito pouco provvel
que nos pases perifricos, submetidos a formas sempre renovadas de explorao imperialista, o resultado seja diferente da excluso social.
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Para concluir esta seo, coloco alguns assuntos para sua reflexo.
aceitvel o emprego do termo inovao, cuja pertinncia ao ambiente
privado, da empresa evidente, para fazer referncia a incorporao de
novos mtodos de gesto (ou orgware) ao mbito pblico, do Estado e dos
arranjos institucionais situados na sua interface com a sociedade?
espervel que pessoas aceitam a proposta da contrarreforma gerencial
do neoliberalismo, do Estado mnimo, que deve funcionar como funcionam as empresas, que so entendidas como eficientes, e que deve submeter-se aos interesses do mercado, concordem que a utilizao de mtodos de
gesto concebidos pela e para a empresa?
plausvel que pessoas que se opem a essa proposta aceitem a ideia de
sua incorporao no mbito pblico?
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4. Esta nota de rodap, juntamente com outras similares que aparecero ao longo do texto,
tem como objetivo faz-lo refletir sobre a diversidade ou confluncia de interpretaes
sobre Gesto Pblica. Aprofundar-se num assunto como esse, inerentemente poltico e,
por consequncia, ideologicamente marcado, demanda um contnuo esforo de contrastar vises: assim que se aprende! Compare, ento, o que voc aprendeu na Unidade A
concepo de Estado e o papel do servidor pblico como agente pblico com as imagens sobre o Estado capitalista tratadas nesta parte do texto.
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Significa que existe um conjunto de atividades que interessam classe trabalhadora e que so de responsabilidade do Estado, mas no se realizam
no seu mbito, como aquelas que correspondem Gesto Governamental,
e sim no mbito dos movimentos sociais.
Essa situao implica a necessidade de conceber um conceito que d
conta desse conjunto de atividades de gesto que, sendo do interesse dos
movimentos sociais e desencadeando aes que tm lugar no mbito, no
so realizadas pelos movimentos sociais e sim pelo governo. Ou, alternativamente, um conceito que abranja esse conjunto e, tambm as atividades
correspondentes Gesto Governamental. Esse conceito o de Gesto
Pblica, que compreende a Gesto Governamental e a Gesto Social5.
O contedo tratado desses dois itens permite caracterizar de modo
mais claro o desafio que me interessa analisar. Ou seja, como conceber
instrumentos metodolgico-operacionais adequados para realizar uma
Gesto Pblica entendida da forma como se apresentou acima tendo em
vista as caractersticas que possui o Estado capitalista?
Marco analtico-conceitual e instrumentos metodolgico-operacionais
O desafio enunciado no final do item anterior sugere como passo seguinte
um esclarecimento a respeito de como so concebidos os instrumentos metodolgico-operacionais que so utilizados no mbito do Estado capitalista.
Sua relao de derivao com o marco analtico-conceitual nos permitir
tambm entender o caminho inverso que ser tratado na ltima seo deste
texto. Ou seja como a adoo de um marco analtico-conceitual distinto, associado radicalizao da democracia, deve levar a concepo de instrumentos metodolgico-operacionais a ele adequados.
Marco analtico-conceitual (MAC) um termo adaptado do ingls
analytical framework (que pode ser traduzido como quadro, escopo ou
estrutura) e pode ser entendido como um conjunto de conceitos, relaes,
5. A caracterizao dos distintos tipos de gesto realizada neste item til para melhorar
seu entendimento sobre o tema tratado na Unidade Fundamentos da Administrao
Pblica Deliberativa?
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Talvez para entender melhor a questo seja conveniente ultrapassar o territrio da Anlise de Polticas Pblicas na direo da teoria (ou psicologia)
das organizaes. Vale ento recordar como o comportamento usual das organizaes particularizando-o para os indivduos. Muitas vezes, para realizar
uma tarefa especfica, eles recusam a ajuda de outros que poderiam desvi-los
de seu foco. Sobretudo quando percebem que ele no exatamente o seu ou
quando sabem que se bem-sucedida ela ter seu prmio repartido.
Relembrar a imagem do Estado capitalista como o mapa das suturas...
tambm ajuda a entender porque os atores dominantes implantam e isolam
as reas de poltica pblica mais significativas para a materializao de seu
projeto de governo, protegendo seus interesses. O que feito transformando-os, atravs das melhores consultoras, numa pea de planejamento que
entra como a sua agenda no processo decisrio pronta para ser validada
e implementada. E, tambm, como os movimentos sociais que trazem sua
agenda contra-hegemnica desorganizada, no planejada, raramente conseguem influenciar esse processo e fazer com que suas agendas resultem em
aes governamentais que demandam algum tipo de ampliao da estrutura organizacional. Situaes como essas, entretanto, podem ser vitrias de
Pirro ou concesses demaggicas, para ingls ver, realizadas pelos atores
dominantes simplesmente para impedir que o tecido social se rompa6.
Isso porque, voltando teoria das organizaes, de maneira reversa, quando os
indivduos duvidam do xito da empreitada, alta a propenso para incorporao
de outros indivduos; mais ainda quando estiverem sendo obrigados a se envolver com ela. No limite, quando os parceiros so de fato adversrios cordiais.
Isso tudo explica outros dois elementos do Estado capitalista (notadamente o perifrico). O primeiro a dificuldade de lograr transversalidade7
nas polticas sociais, aquelas que interessam especificamente s classes
6. O que se escreve aqui sobre o conceito de planejamento aderente ao que voc aprendeu
na Unidade Planejamento e Oramento pblicos importncia e instrumentos?
7. Compare o que voc aprendeu na Unidade Intersetorialidade, transversalidade e redes
com o que se escreve sobre o assunto nesta parte do texto.
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Fatores bem conhecidos e criticados impostos pelo clculo de governabilidade, como a prtica da porteira fechada, que entre outras coisas
implicou o comissionamento de funcionrios de carreira e a contratao
mediante entrada lateral de pessoas pouco sintonizadas e at contrrias ao
projeto de governo contriburam para dificultar o enfrentamento da inrcia reacionria da ameba. Mas, tambm com elevada frequncia, os concursos, processos de formao e capacitao etc. seguiram reproduzindo o
perfil de gesto conservador que se queria mudar.
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Mudana na correlao de
foras polticas
TENSO
PRE
Gestores
SS
O
Gestores
ESTADO
ESTADO
SOCIEDADE
SOCIEDADE
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A situao caricaturada direita da figura faz com que, devido ao momentum que adquiriu a contrarreforma gerencial do governo neoliberal,
os IMOs disponveis e que por isto so os empregados para fazer frente
mudana na relao de foras polticas, so os introduzidos por esta contrarreforma ou aqueles que, como estes, provm do ambiente privado. O
problema que eles so, por construo, inadequados para resolver as demandas que so agora endereadas ao Estado.
Ao fazer com que os gestores concentrem sua ateno no desempenho
dos rgos estatais em que se situam, visto que sua lgica de funcionamento
faz com que os interpretem ou entendam como empresas destacveis de
seu contexto, esses IMOs, por um lado, impedem que os gestores concentrem seu foco no equacionamento dos novos problemas que colocam atores
agora conscientes e empoderados8.
Por outro lado, e reforando o anterior, eles apaziguam os gestores ansiosos por aumentar a eficincia das organizaes que atuam e, assim, cumprir com seu dever de proporcionar aos cidados um servio de qualidade.
No que se refere s polticas econmicas, a inadequao desses IMOs se
relaciona ao fato de no perceberem as demandas das empresas, que costumam ser suas principais beneficirias como problemas pertencentes s
suas agendas particulares e, por isto, fazerem com que os gestores tendam a
entend-las como resultados de um planejamento estratgico democrtico e realizado segundo as melhores prticas disponveis e, portanto, merecedores de sua aprovao.
No caso das polticas sociais, porque eles no so capazes de equacionar as
novas demandas que passam a entrar na agenda decisria e pressionar a ao
administrativa de um modo coerente com a nova correlao de foras polticas.
A utilizao desses IMOs concebidos para a gesto privada tende a agravar a disfuncionalidade do aparelho do Estado Herdado para lidar com
8. Como foram tratados na Unidade Fundamentos da Administrao Pblica Deliberativa
os conceitos de conscientizao (transformao de conflitos latentes em conflitos encobertos) e empoderamento (transformao de conflitos encobertos em conflitos
abertos)?
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promisso republicano etc. eles no tendem a agravar a situao de segmentao, insulamento e conflito interburocrtico causado pelo acirramento da competio entre os rgos pblicos que, por construo, provocam.
Foi indicado acima que com elevada frequncia, os concursos, processos de formao e capacitao etc. seguiram reproduzindo o perfil de gesto
conservador que se queria mudar. Dado que a alterao desses processos,
ao contrrio do que foi feito e do que se deveria ter feito, no implicava
ameaas governabilidade, como voc explica a ocorrncia desse fato?
Voc acha que o Curso que voc est fazendo um sintoma de que as coisas
esto mudando?
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o estado capitalista desde a sua fase liberal at a que denominou de ultraliberal, passando pelo Estado de bem-estar keynesiano. Por outros, a
partir de um enfoque econmico funcionalista, como o adotado por Diniz
(2007), ressalta as mudanas que vinham ocorrendo no plano financeiro
internacional e que passam a pressionar por uma nova dinmica de acumulao capitalista baseada no iderio neoliberal.
A contrarreforma no encontrou muitos opositores. Para a direita,
a questo era inequvoca. No havia porque defender um Estado que ela
considerava superinterventor, proprietrio, deficitrio, paquidrmico, e
que, ademais, se tornava crescentemente anacrnico na cena internacional.
Na verdade, depois do Estado sufocar as foras progressistas, cumprindo
sua funo de garantir a ordem capitalista necessria manuteno das
relaes capitalistas de produo e acumulao de capital, ele assegurou
condies to privilegiadas para o capital estrangeiro que foi se tornando
disfuncional para setores da classe dominante.
J para a esquerda, que tinha apoiado antes do golpe militar o fortalecimento do Estado do nacional-desenvolvimentismo, a questo era bem mais
complexa. Ela o entendia como um baluarte contra a dominao imperialista e como uma espcie de sucedneo de uma frgil burguesia nacional.
Por estar j aliada com o capital internacional, ela era incapaz de levar a
cabo a misso histrica que o marxismo convencional lhe outorgava de
promover uma revoluo democrtico-burguesa. De fato, mesmo no auge
do autoritarismo, o crescimento do Estado era visto pela esquerda como
um mal menor. Ao mesmo tempo em que denunciava o carter de classe,
repressivo e reprodutor da desigualdade social do Estado brasileiro, a esquerda via este crescimento como necessrio para viabilizar seu projeto de
longo prazo de reconstruo nacional. E, tambm, para assentar as bases do
que seria o Estado forte capaz de planejar e viabilizar a transio ao socialismo segundo o modelo sovitico.
A questo dividiu a esquerda. De um lado os que, frente ameaa de
um futuro incerto defendiam intuitivamente o passado, e os que, protegen-
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do aparelho administrativo ou nas empresas estatais, passava a implementar a estratgia de desenvolvimento adotada pelas elites: o nacional-desenvolvimentismo (BRESSER- PEREIRA, 2007).
A existncia desses dois espaos e, consequentemente, de dois tipos de
burocracia, nunca foi vista como algo que devia ser resolvido de modo
a modernizar o Estado tornando-o mais prximo daquele dos pases de
capitalismo avanado que se tomava como modelo. Ao contrrio, uma
espcie de acordo entre a classe poltica e o segmento no estatutrio,
mais bem pago, em geral mais bem preparado e que teve um papel fundamental na execuo dos projetos de desenvolvimento do perodo militar, terminou levando a uma situao anmala quando comparada dos
pases avanados. No Brasil, cada vez que assume um novo presidente da
Repblica, abrem-se 50 mil cargos de livre provimento para nomeao
(BRESSER- PEREIRA, 2007).
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tambm, um impossvel movimento de fora para dentro. Isto , supe alterar o contexto poltico, econmico e social que garante a relao de foras
que sanciona as agendas que interessam a classe proprietria. Assim, paulatinamente, o carter do Estado ou sua incapacidade de funcionar para
a classe trabalhadora seria alterado. Nessa perspectiva, que apenas parcialmente correta, reformar o Estado, mud-lo de dentro para fora, seria
irrealista uma vez que o Estado um reflexo do contexto.
A metfora dos movimentos internos e externos lembra a necessidade de
que as foras progressistas faam a sua parte tambm a partir de dentro do
Estado. Uma das motivaes desta reflexo aumentar as chances de xito
do esforo que deve ser despendido na frente interna para gerar as condies cognitivas necessrias para a transformao do Estado. Transformao
que deve ser tambm impulsionada na frente externa, do contexto social e
poltico, pelos segmentos da sociedade identificados com o estilo alternativo de desenvolvimento que se desenha para o futuro.
A viso sistmica e a considerao da existncia do grau de autonomia
relativa na relao Estado-sociedade sugerem que uma alterao prvia
do contexto pode no ser suficiente. E, no limite, nem mesmo necessria.
Ou seja, no que respeita condio necessria, parece possvel ir mudando a conformao do Estado mesmo que a relao de foras no contexto
da sociedade no se tenha ainda alterado a ponto de desencadear um movimento externo, natural ou socialmente induzido. Se o Executivo do
aparelho de Estado est sendo ocupado por uma coalizo de governo
sensvel s demandas da classe trabalhadora, como o caso em muitos
pases latino-americanos, importante que os gestores com ele alinhados
alavanquem um movimento interno que estabelea uma sinergia com a
mudana do contexto.
Ento, essa coalizo poder, ainda que a relao de foras polticas e
econmicas no contexto no seja a mais favorvel, pressionar para que a
agenda decisria a mdia ponderada das agendas dos atores pelos seus
pesos polticos que se resolve no interior do aparelho de Estado se v
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restringem os resultados obtidos com a ao de governo, que frustram a populao e solapam a base de apoio poltico dificultando a governabilidade,
no podem ser toleradas. E que, para que isto ocorra, no bastam o compromisso com a democracia, o desejo de um futuro mais justo, o ativismo e
a militncia da esquerda.
tarefa urgente a criao de condies para que os gestores pblicos
materializem esse compromisso. imprescindvel que um novo tipo de conhecimento terico e prtico acerca de como governar (para a populao e
em conjunto com ela) seja urgentemente disponibilizado. E atravs dele que
uma nova cultura institucional ser criada para alavancar a construo do
Estado Necessrio.
O cenrio atual demanda, do gestor pblico (governamental e social,
deve-se enfatizar), um marco de referncia analtico-conceitual, instrumentos metodolgico-operacionais e procedimentos qualitativamente muito
diferentes dos que se encontram disponveis no meio em que ele atua. O
contedo a ser incorporado s polticas (fruto de um vis no mais conservador, e sim progressista e transformador) ir demandar um processo
sistemtico de capacitao.
Para dar uma ideia do desafio cognitivo que isto implica, vale lembrar
que a forma como se d a determinao de problemas e solues, de causas
e de efeitos, de riscos e de oportunidades, enviesada pela relao de foras
polticas vigentes. Isso porque, em muitos casos, ela ter que ser invertida.
Estamos vivendo um momento, da democratizao poltica, em que
as duas pontas da gesto pblica e do processo de elaborao de polticas esto sofrendo uma rpida transformao. Na sua ponta inicial a
veiculao da demanda h claramente maior probabilidade de que assuntos submersos e de grande importncia para a populao passem a
integrar a agenda de deciso poltica. Na sua ponta terminal a deciso
de onde alocar recursos existe igualmente uma grande probabilidade
de que problemas originais passem a ter sua soluo viabilizada. Como
tratar essas novas demandas at transform-las em problemas que efeti-
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As Universidades Corporativas
Em estados como a Bahia, provavelmente aquele em que foi mais consistentemente implementada a leitura neoliberal do conceito de Escola de
Governo e da proposta contida na Constituio de 1988, proliferaram no
mbito pblico a criao de Universidades Corporativas.
O conceito de Universidade Corporativa, que nasce nas grandes corpo-
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da Bahia. V. 6, 1 de abril de 2013.
DAGNINO, R.; CAVALCANTI, P. A.; SILVEIRA, T. S. Planejamento governamental e democratizao. Revista Brasileira de Planejamento e Oramento,
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DINIZ, P. Responsabilidade social empresarial e sociedade politica: elementos para um debate acerca da questao social no neoliberalismo. Universidade
Federal de Uberlandia, mimeo, 2207.
FONSECA, F.C. P. O Consenso Forjado: a grande imprensa e a formao da
393
CAPTULO 11
398
inmeras imperfeies deste texto, agradeo a todos os professores, monitores, funcionrios e estudantes que participaram dessa jornada.
O critrio que guiou o processo de incluso de uma centena de conceitos referidos mediante expresses que lhes do sentido foi bastante elstico,
dado que de natureza ad hoc. Seu vis academicamente heterodoxo, para
no dizer temerrio, s pode ser desculpado tendo em vista o propsito
didtico deste texto.
A maneira como os conceitos esto expostos obedece a um procedimento de associao de assuntos por parentesco e derivao que, sem ser
aleatrio, um tanto frouxo. Seu grande nmero faz com que o manuseio
do texto, que seguramente ficar ao sabor da curiosidade idiossincrtica do
leitor, tenha no seu Sumrio um guia de consulta indispensvel.
No foram bem-sucedidas as tentativas de agrup-los em sees que refletissem uma agregao interna rgida e que pudessem justificar tematicamente
a sequncia em que esto apresentados. Por isso, em vez de tentar separ-los
mediante a insero de subttulos, foram assinaladas algumas das descontinuidades temticas mais significativas com uma linha de asteriscos (*).
A ausncia de fontes bibliogrficas se deve a trs motivos. Primeiro,
quantidade de referncias que teriam que ser feitas. Segundo, porque elas
poderiam dificultar a fluidez que a consulta ao texto deve possuir. Terceiro,
facilidade cada vez maior com que os participantes desses cursos, muitos
deles semipresenciais e baseados no uso de TICs, podem identific-las copiando no Google uma frase que desejem contextualizar. E, tambm contrastar o que contm o texto e saber mais sobre os conceitos e contedos
tratados mediante o acesso internet.
Uma ltima considerao acerca deste texto diz respeito sua incompletude e provisoriedade tpicas de um objeto em processo de produo. Sua
caracterstica de uma obra aberta, que se expressa por no ter concluso
ou consideraes finais, deixa ao leitor a responsabilidade de complet-la
ou prolong-la da maneira que considerar pertinente. E, caso julgue conveniente, comunicar as complementaes que fizer.
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A sociedade capitalista
A desagregao do feudalismo que ocorre ao longo dos sculos XIII a
XVI no noroeste do mundo d origem ao modo de produo capitalista.
Ele se caracteriza pela propriedade privada dos meios de produo (pela
classe capitalista) que j era praticada em modos de produo precedentes
e pelo assalariamento, a venda, pela classe trabalhadora, da sua capacidade
de trabalhar. O processo de paulatina transformao dos bens e servios
produzidos para serem usados (valores de uso) em mercadorias para serem
trocadas ou vendidas no mercado (valores de troca) foi incluindo a capacidade humana de trabalhar. Diferentemente de outras que participam do
processo de trabalho, a mercadoria fora de trabalho capaz de gerar ao
longo do seu uso superior ao valor dos bens e servios necessrios para sua
reproduo; isto para a sobrevivncia dos trabalhadores que vendem sua
fora de trabalho aos capitalistas. As relaes sociais de produo capitalistas vo se generalizando medida que o processo de trabalho controlado
no plano material ou produtivo vai permitindo classe capitalista colocar
em ao seu crescente poder econmico, exercer sua influncia poltica e
consolidar sua dominao ideolgica.
O Estado capitalista
A propriedade privada, nas sociedades em que ela existiu, sempre demandou coero (fsica ou ideolgica) dos despossudos pelos proprietrios
e, por isto, a criao de um Estado. No capitalismo, ao contrrio de modos
de produo anteriores, a coero no pode ser exercida diretamente pela
classe proprietria. O uso da violncia, que passa a ser monoplio do Estado,
alm disso, no mais ocorre na esfera da produo (como ocorria no escravismo) e sim, somente, na esfera da poltica (politics e policy). O que faz com
que ele passe a ser visto como um terceiro ator, acima das duas classes
antagnicas (capitalista e trabalhadora). A coero fsica ou ideolgica
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coordenada pelas instituies pertencentes (ou localizadas na) superestrutura ideolgica do modo de produo capitalista (que vo das foras
armadas e da polcia at a mdia, a escola e a religio) responsvel pela
manuteno e naturalizao das relaes tcnicas e sociais de produo capitalistas que se desenvolvem na sua infraestrutura econmico-produtiva.
O capitalismo perifrico
A conquista da Amrica se deu mediante o sistemtico desmonte cultural e aniquilao dessas sociedades pelas instituies de coero fsica e
ideolgica dos Estados capitalistas. Para instaurar aqui, em seu benefcio,
o seu capitalismo, eles transplantaram para c o seu Estado de maneira
a reproduzir as esferas da infraestrutura e superestrutura capitalistas e possibilitar (legitimando) a explorao da populao nativa e do seu territrio.
Nesse processo brutal, responsvel pelo impulso que ganhou a expanso e
consolidao do capitalismo, at mesmo formas pr-capitalistas, como o escravismo, foram utilizadas. Ele envolveu, inclusive um rendoso negcio escravista capitalista entre a Amrica Latina e a frica que enriqueceu, entre
outros, os capitalistas britnicos. A condio perifrica, trao marcante das
sociedades capitalistas perifricas, permanece at hoje definindo as relaes
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a ideia de que ele hoje a agenda decisria que foi resolvida ontem. Isto ,
que a sucessiva resoluo de agendas decisrias entendidas como a mdia
ponderada pelo poder relativo dos atores das suas agendas particulares , o
que vai conformando, ao longo do tempo, o Estado. O que, por outra parte,
explicita seu carter incremental, por oposio ao de racional. a irracionalidade do capitalismo e no um projeto cientificamente elaborado o que
determina o organograma do estado capitalista. Outra, ainda, a de mapa
das suturas que as classes dominantes vo costurando no tecido social para
impedir que ele se rompa e se evidenciem as contradies entre ela e as classes
subalternas. A morfologia do Estado e de suas decises (e no decises) em
cada rea de poltica pblica resulta da necessidade de evitar ou contornar as
crises originadas das contradies subjacentes colocadas pelos atores sociais
ordem antagnica capitalista, at aquele momento histrico e constantemente ameaada pelas mudanas na correlao de foras entre eles.
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cao entre suas partes (agncias, ministrios etc.) inerente ao comportamento de um ser vivo que se adapta continuamente ao meio e, ao mesmo
tempo, procura submet-lo sua vontade.
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a lei etc., atravessou o perodo em que foram sufocadas as insurreies populares do final do sculo XIX e em que ganharam fora os coronis, e se
mantm at hoje como trao distintivo de nossa elite.
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O surgimento do capitalismo
A passagem do feudalismo para o capitalismo se caracteriza pelo surgimento de um mercado onde os bens deixam de ser produzidos apenas para
serem usados (e possurem apenas valor-de-uso) pelos seus produtores diretos (trabalhadores). Eles passam a ser produzidos para serem vendidos no
mercado, se convertem em mercadorias (valores de troca). Sua produo
comandada pelo capitalista que controla os meios de produo cuja propriedade deixa de estar em mos dos trabalhadores diretos. Isso se d mediante a compra da mercadoria fora-de-trabalho, que passa a ser a nica
propriedade do antigo produtor direto (arteso), e cujo valor se incorpora aos valores de troca (mercadorias) a serem comercializado no mercado.
Uma caracterstica singular da mercadoria fora de trabalho, engendrada
pelo prprio capitalismo, faz com que ela seja a nica capaz de criar mais
valor do que aquele que foi gasto pelo capitalista para us-la na produo de
mercadorias (mais-valia). Embora j antes mesmo do feudalismo j existissem formas de propriedade dos meios de produo bastante elaboradas, no
capitalismo elas deixem de ser episdicas e passam a ser a regra.
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logia o resultado da sucessiva e incremental acumulao de conhecimento possibilitado pelo saber-ancestral dos produtores diretos. O desenvolvimento do capitalismo, portanto, exige uma crescente desqualificao do
trabalhador direto. Ou seja, a sua paulatina transformao em um fator de
produo cuja nica propriedade a capacidade de executar uma operao; um apndice da mquina. O capitalismo se caracteriza cada vez mais
pela privatizao do conhecimento. E, como os trabalhadores, alm de no
possurem meios de produo no mais o dominam, o capitalismo vai se
legitimando. Um movimento de co-organizao faz com que esse conhecimento tecnocientfico (capitalista, vale salientar) internalize os valores e
interesses do capital. Talvez o mais notvel e usual exemplo da manipulao
ideolgica do capitalismo seja convencer as classes subalternas de que so
desqualificadas para desta forma fazer com que aceitem a sua condio
de subordinao. Culpando-se pelo fato de que o sistema no capaz de
absorv-los como trabalhadores formais e dignos, eles passam a sentir-se
compelidos a se qualificar para poderem ser explorados atravs do rito
capitalista do emprego e do salrio
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do. Porm, essa forma de conduzir a coisa pblica (o que no quer dizer,
exatamente, administrao, porque vai mais alm disto) continua existente,
principalmente na periferia do sistema capitalista. Entre outros ismos, ele
engendra o clientelismo. Ele implica uma relao entre atores polticos que
envolve a concesso de recursos pblicos, na forma de empregos, benefcios fiscais, isenes, contratos com o Estado, em troca de apoio poltico,
sobretudo na forma de voto. O clientelismo um resultado estrutural da
lgica capitalista que tende a transformar tudo em mercadoria. A tica que
inibiria a continuidade do patrimonialismo ou do clientelismo, de origem
crist, de difcil aplicao no capitalismo.
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passava a substituir o capital estrangeiro tradicional que se situara nos servios de infraestrutura eletricidade, transporte etc. a ela desde sempre associado: as multinacionais que se expandiam fortemente depois da segunda
guerra mundial. Uma reserva do mercado de bens e servios industriais
para esses dois atores que os favorecia na esfera econmica era compensada pela manuteno do patrimonialismo e do clientelismo da elite menos
moderna que se situava na margem do centro dinmico deste processo de
modernizao conservadora.
Os trs poderes
Baseando-se em Aristteles e John Locke, Montesquieu desenvolve a
Teoria dos Trs Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio atribuindo a
cada um deles funes essenciais forma de organizao do Estado moderno. Ao poder Legislativo, caberia elaborar as leis e fiscalizar sua aplicao.
Ao Judicirio julgar, aplicando a lei a cada caso concreto que lhe posto,
resultante de um conflito de interesses. E ao Executivo, caberia administrar
a coisa pblica e chefiar as foras armadas como determina a lei. Cada vez
que uma coalizo poltica vence uma eleio e conquista democraticamente
o direito de ocupar o poder Executivo e governar, ela poder, dependendo
da relao de foras existente na sociedade, exercer algum tipo de controle
sobre os outros poderes. Frequentemente, e sobretudo quando se trata de
uma coalizo contra-hegemnica, as foras polticas opositoras tendero
a obstaculizar suas aes confrontando o desejo da maioria, manifesto no
resultado eleitoral.
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O quarto poder
A expresso foi cunhada e tem sido usada para chamar ateno para a
grande influncia da mdia na formao da chamada opinio pblica na
formao poltica e na conscincia da populao e, em consequncia, nos
resultados eleitorais e na desestabilizao de governos eleitos. Em pases
caracterizados por uma evidente fragilidade da democracia e por uma concentrao de poder econmico e poltico extremamente elevada, a mdia,
que no caso brasileiro, controlada por apenas nove famlias, se configura, mais do que nas sociedades de onde provm a noo de quarto poder,
num mecanismo de controle da opinio pblica e das aes governamentais
pela classe proprietria. Em consequncia, e o caso brasileiro eloquente,
a mdia pode funcionar como o partido poltico que a direita, por vrias
razes, tem tido dificuldade em colocar na cena eleitoral. A mdia fator
determinante de aspectos que se tratar em seguida como jogo social, da
formao das agendas decisrias e da equao de governabilidade que qualquer governo obrigado a resolver para continuar governando.
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to dos mais fracos. O que fazem com que seus problemas estejam muito
longe de participar da agenda decisria (3 face do poder). Uma situao
de conflito aberto (quando os atores possuem graus de poder semelhante)
seria representada tal como aparece na frmula que expressa a agenda decisria como da mdia ponderada. Uma de conflito encoberto, o ator mais
forte N poderia, no limite, coagir todos os demais e zerar seus poderes:
n seria igual a 1 e AD = N. Uma de conflito latente, quando o ator N to
forte a ponto de no precisar coagir, mas sim manipular ideologicamente e
convencer todos os demais a aceitar sua agenda, ele no precisa zerar os
poderes uma vez que todos estaro multiplicando a mesma agenda (a sua).
Tambm neste caso AD = N.
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processo de elaborao de cursos por autoridades pblicas ou governamentais desde a gesto de conflitos dentro da sociedade at a arrecadao de
impostos e distribuio de benefcios. Ela pode tambm ser compreendida
como um ciclo composto por trs momentos: Formulao, Implementao
e Avaliao. Alguns autores dividem o ciclo da poltica em cinco momentos: Identificao dos problemas, Conformao da agenda decisria,
Formulao da poltica, Implementao, Avaliao. A elaborao parte da
identificao das situaes consideradas problemticas, seguida pela conformao da agenda decisria (momento onde a ateno dos tomadores de
deciso capturada). Em seguida se d a formulao de propostas (momento de elaborao e seleo de opes de ao) e a legitimao poltica
(busca de apoio poltico e aprovao nas instncias pblicas), seguida da
implementao da poltica (envolvendo a criao ou organizao de burocracias quando necessrio, a execuo dos recursos etc.) e, por fim, da
sua avaliao. Se por um lado as polticas pblicas so o espao da concretizao de ideias e valores, por outro, trata-se de um espao privilegiado
para o exerccio da dominao refletindo a distribuio do poder entre os
atores envolvidos. Toda poltica pblica implementada, tendo ela por objetivo de transformar ou manter a ordem social, ir refletir a distribuio do
poder entre os atores envolvidos. Poder que, como j se destacou, no est
distribudo de maneira homognea entre os indivduos e grupos sociais de
uma sociedade.
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O neoliberalismo
Nos anos dourados do ps-guerra, os pases capitalistas avanados montaram o seu Estado de bem-estar sob a hegemonia estadunidense num contexto
do embate da Guerra Fria com os pases socialistas (ou de economia planificada). Sem descuidar, claro, da explorao econmica e da interveno poltica na defesa de seus interesses nas ex-colnias (recentes e antigas, como as
latino-americanas). O sucesso do keynesianismo e da combinao do welfare
(bem-estar) com o warfare (militarismo) impediu que a doutrina neoliberal,
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A expanso do neoliberalismo
Foram as crises do petrleo, a concorrncia com os pases asiticos, o fortalecimento dos circuitos financeiros, dentre outros fatores objetivos e uma
intensa campanha de desmoralizao do Estado e da burocracia, o que levou a
sua adoo na maior parte dos pases capitalistas como eixo das polticas pblicas a partir da dcada de 1970. Diante do Estado do bem-estar (Welfare State),
cujo iderio codificado pela proposta de Keynes havia ajudado, ainda antes que
a segunda guerra o fizesse, a debelar a crise dos anos 1930 estava sendo implementado nos pases de capitalismo avanado desde inovao incio dos anos
cinquenta. Para reverter o encolhimento dos lucros, toma corpo o argumento
que o Estado do bem-estar estaria entrando em crise devido a sua m gesto. O
que abre caminho para a proposta de desuniversalizar e assistencializar as polticas sociais cortando os gastos sociais para tranferi-los como subsidio ao setor
privado e adotando uma poltica residual orientada conteno social que soluciona apenas as distores que ameaam frontalmente a ordem vigente.
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importante, foi um dos principais artifcios utilizados para implantar a reforma gerencial no Estado brasileiro. Mas, diria o Conselheiro Accio de
Ea de Queirs: se fosse realmente para caar marajs, no precisava ter
tomado as medidas que tomou como privatizar o patrimnio pblico, especialmente empresas pblicas. Bastaria aplicar a lei para ca-los, e impedir
os supersalrios que existem at hoje. Mas a adaptao ao contexto internacional globalizado que emergia foi a motivao mais importante. De fato,
o intenso processo de concentrao e centralizao de capitais que ocorria
nos pases avanados que l invadiu os ativos e mercados das empresas estatais logo extravasou em busca de fronteiras de acumulao na periferia do
sistema. Um processo de manipulao ideolgica ainda mais intenso do que
l ocorreu foi necessrio entre ns, uma economia com maior presena do
Estado, para que o neoliberalismo chegasse ao Brasil. Quando na Amrica
Latina praticamente todos os pases j haviam realizado a abertura neoliberal do seu mercado e de sua economia, a privatizao desnacionalizante e a
preo vil de suas estatais etc., no Brasil, talvez pelo seu tamanho e pelo fato
de que os militares (eram estatistas e, apesar dos horrores que praticaram,
nacionalistas), o processo que se inicia no final dos anos de 1980.
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um subsdio para formar e capacitar pessoas que possam levar a cabo essa
rdua tarefa de orientar um Estado acostumado a favorecer a classe proprietria a trilhar outro caminho, o da construo de uma sociedade inclusiva e melhor para todos.
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na interface Estado-sociedade como o oramento participativo, as conferncias, conselhos, comisses etc. que passam a influenciar o processo decisrio por vias distintas daquelas tradicionais, institudas pela democracia
representativa. Os resultados obtidos mostram a possibilidade de colocar
a ao do Estado mais prximo das reais necessidades da sociedade mediante a desobstruo dos canais decisrios associados elaborao da poltica pblica. Obviamente, os mecanismos para multiplicar e amplificar a
participao ainda esto em momento inicial de desenvolvimento quando
comparados aos da representao. Ainda mais quando levamos em considerao que esse processo tambm um mecanismo de aperfeioamento
da representao. De toda forma, os recursos atuais de comunicao e informatizao devem ser ampliados e melhor utilizados, abrindo caminho
para mais participao e mais democracia. imprescindvel adaptar e modernizar o Estado nesta perspectiva.
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bilidade de governar ou alta governabilidade, ainda quando os outros dois elementos sejam deficitrios. O tringulo marcado representa o mximo de governabilidade, uma vez que os trs elementos se situam no nvel 5, que arbitrou-se
como sendo o seu mximo valor (trata-se de uma coalizo conservadora que
possui grande apoio poltico e alta capacidade de governo). Qualquer situao
de governabilidade pode ser indicada mediante uma combinao entre os 5
valores de cada eixo.
Figura 1: Tringulo de Governo
conservadorismo
do projeto de
governo
g = rea do
tringulo
3
2
1
0
capacidade de
governo
inversamente
proporcional
inteno da
mulher
apoio poltico
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lizando para isso os recursos disponveis no seu entorno localizados na sociedade, no interior do aparelho de Estado e na interface Estado-sociedade.
frequente que, para disputar eleies e chegar ao governo, os partidos se
organizem em coalizes mediante negociaes que tero por base o que
seriam seus programas de governo. Quando isso ocorre, alguns aspectos
importantes para um dado partido, mas negociveis, tero que ser deixados
de lado. Por isso, tenses e conflitos no seu mbito so aspectos inerente a
qualquer coalizo.
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capacidade de
governo
apoio poltico
conservadorismo do
projeto de governo
capacidade de
governo
apoio poltico
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viso de mundo
concepo de
Estado
MAC
formao do
Estado
IMO
443
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445
concorrentes e apropriar-se do seu mercado (competitividade). Quando aplicados no mbito pblico, IMOs como o Balanced Score Card, Reengenharia,
SWOT, Project Management Office, Portfolio Management, por terem como
foco a eficincia do rgo em que so aplicados, eles o isolam do contexto governamental e social e exacerbam disfuncionalidades j existentes no
aparelho de Estado. Eles submetem os servidores pblicos lgica e hierarquia empresarial solapando o vnculo de confiana que a sociedade assume
com seu gestor: estabilidade, discricionariedade, autonomia, esprito pblico,
compromisso republicano etc.; e agravam a situao de segmentao, insulamento e conflito interburocrtico causado pelo acirramento da competio
entre os rgos pblicos que, por construo, provocam.
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Mudana na correlao de
foras polticas
TENSO
PRE
Gestores
SS
O
Gestores
ESTADO
ESTADO
SOCIEDADE
SOCIEDADE
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449
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pobres. Finalmente, por que seria ingnuo e irrealista supor que o gestor
possa assumir uma posio de neutralidade que dilua sua viso de mundo,
sua formao, profissional etc., e levando em conta o fenmeno global inquestionvel da politizao da burocracia e da burocratizao da poltica, h que reconhecer que ele ter sempre um compromisso ideolgico.
Essa viso acerca dos compromissos do gestor, evidentemente contraposta
viso tecnicista de Estado neutro e do burocrata weberiano, parece mais
realista e, sobretudo, mais til para o entendimento de como funciona o
governo. Uma interpretao vetorial dessa viso permite entender como a
composio dos vetores associados a esses compromissos, cuja intensidade e sentido iro variar para cada pessoa, ir orientar a ao do gestor no
cumprimento de sua funo. Assim, um gestor cujo vetor do compromisso
ideolgico tiver intensidade elevada e sentido apontado para manter o
status quo que faz com que o Estado privilegie os mais ricos, se ir contrapor aos vetores, diametralmente contrrio, do seu compromisso com a
cidadania e republicano, no caso em que o governo esteja sento exercido
por uma coalizo mudancista. As implicaes de sua ao na gesto pblica
sero, ento, pautadas por uma resultante orientada para impedir a mudana. Dado que o vis deste texto melhorar o desempenho dos gestores
que no compartilham com essa posio, os itens que seguem se orientam
expressamente a proporcionar informaes e sugestes de procedimentos
coerentes com este objetivo.
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O presidencialismo de coalizo
O partido poltico uma forma de agremiao de pessoas com crenas, ideias
(ideologia) ou interesses comuns, que se prope organizar, coordenar e instrumentar atravs do Estado a vontade popular de exercer influncia sobre a orientao poltica de um pas. importante ter claro que, na maioria dos partidos
atuais, a existncia desse sistema de crenas compartilhado no implica que todos
os membros do partido atuem de acordo com ele. Tambm no significa que no
existam tenses ou conflitos no mbito interno. Basta que a maior parte dos seus
membros esteja de acordo com os aspectos relativos s questes centrais da poltica num dado momento para que um partido possa disputar o poder. A histria
poltica do pas fez com que terminada a ditadura militar, quando existiam dois
partidos o do sim (Arena) o do sim, senhor (MDB) tenha havido uma
exploso de partidos e siglas, alguns dos quais talvez nem meream ser assim
chamados. E o surgimento e fortalecimento de outros (de centro e de direita)
em que aquele sistema de crenas tenha sido substitudo por um oportunismo e
clientelismo evidente. Alm disso, a massificao da filiao partidria, sem que
tenha existido preocupao adequada com a formao dos militantes dos partidos de esquerda, tem levado a uma grande diversidade interna. Alguns chegam
a dizer que eles so mais uma frente partidria do que propriamente partidos. O
que muitos chamam de falta de identidade partidria acaba levando a compromissos vistos como pouco compatveis com o perfil ideolgico-partidrio, ou a
formao de coalizes de espectro ideolgico excessivamente amplo. Outro aspecto importante que influencia as tomadas de deciso so as negociaes, que
o executivo precisa realizar com os outros dois poderes (legislativo e judicirio),
necessrias consecuo do seu projeto de governo.
Renda e riqueza
Na sociedade capitalista existe uma mercadoria muito especial, a fora
de trabalho. Ela tem extrema importncia para o processo de acumulao
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260 mil profissionais, orientou-se para a criao de 400 novas escolas de educao profissional, cientfica e tecnolgica, mais que triplicando o nmero de
unidades existentes em 2002, e 18 novas universidades em 152 novos campi,
mais que dobrando o nmero de matrculas e de municpios com instituies federais. O que necessrio focalizar no o aspecto quantitativo, mas o
qualitativo. Ou seja, o relativo orientao que est sendo dada expanso
do ensino, de uma forma geral, e da universidade pblica em particular.
Escolaridade e renda
A noo de que o aumento da escolaridade da populao causar a melhoria da distribuio de renda do pas est apoiada numa constatao de
que se plotarmos o nvel de escolaridade de um grupo de indivduos contra
sua remunerao ou sua renda pessoal, ou ainda, seus salrios, em eixos
cartesianos encontraremos uma curva ascendente. O que mostra que existe
uma correlao positiva entre esses dois eventos: escolaridade e renda. Tal
interpretao como uma relao de causalidade teria que ser testada para
alm de um grupo de indivduos e comprovada no nvel de uma sociedade
ou pas de modo a possibilitar a concepo de uma teoria capaz de, posteriormente, embasar uma poltica pblica de distribuio de renda baseada
no prvio aumento do nvel de escolaridade. Mas o que ocorreu no foi isso.
Uma teoria foi concebida e as polticas foram formuladas antes que tivesse
sido comprovado que uma correlao sincrnica (no mesmo instante) observada para um grupo de indivduos pode ser interpretada como uma causalidade diacrnica (causao futura) para o sistema mais amplo e complexo que constitui uma sociedade. De fato, a Teoria do Capital Humano, que
advoga a existncia dessa causalidade foi elaborada e amplamente aceita
embora no existam evidncias empricas que a comprovem. O caso da
Coreia do Sul, frequentemente colocado como exemplo dessa pretensa causalidade, no pode ser assim considerado. Seu capitalismo foi fabricado
e sustentado pelos EUA depois da Guerra da Coreia, j durante a Guerra
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sociveis e esto em permanente interao. Os estudiosos adotaram a expresso tecido sem costura (constitudo pela sociedade e pela tecnologia) para referir-se ao sistema sociotcnico que, a cada momento, gera
o conhecimento tecnocientfico que o mais adequado manuteno da
correlao de foras existentes no ambiente poltico e no contexto socioeconmico em que ocorre sua produo. Dessa forma, os valores e interesses
dominantes no contexto da produo da tecnocincia ficam nela impregnados fazendo com que suas caractersticas apontem para uma utilizao
coerente com eles e orientada sua manuteno e fortalecimento. por isso
altamente improvvel que os propsitos que orientam a produo e o uso
da tecnocincia possam ser dissociados e entendidos como independentes.
Ou, por outra, que um determinado conhecimento tecnocientfico possa
ser usado para uma finalidade que contrarie aqueles valores e interesses.
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svel tirar 400 milhes da misria! Mas como somos apenas 200 milhes,
essa reorientao do poder de compra do Estado poderia significar uma
radical diminuio da desigualdade socioeconmica. Identificar as decises
e aes que hoje cabem ao Estado mas que poderiam, com vantagens de
vrias ordens, dado que ligados diretamente vida e produo dos cidados, estar sob a responsabilidade de arranjos organizacionais situados
no plano comunitrio (Economia Solidria, empreendimentos solidrios e
Tecnologia Social) e, ao mesmo tempo, identificar no mbito dos grandes
blocos de investimento governamental as atividades de produo de bens e
servios que poderiam ser executadas pelos empreendimentos solidrios,
uma importante tarefa a ser realizada pelos gestores de esquerda.
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que nossa situao social ainda uma das piores do mundo e mostra a inviabilidade dessa proposta. A parcela correspondente a 1% dos mais ricos
da populao (cerca de 1,7 milhes de pessoas) apropria-se de 13% do total
das rendas domiciliares a mesma frao da qual se apropriam os 50% mais
pobres (algo em torno de 87 milhes de pessoas); o que significa que metade
da populao sobrevive com cerca de 5 dlares por dia.
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Como se v, na dcada de 1950, o investimento foi de 16% do PIB e o crescimento 7%. Na dcada de 1960, de 18% e de 6%. Na dcada de 1980 de 22%
e o crescimento apenas 2%. Isso significa que, aparentemente contrariando
a o senso comum, no caso brasileiro a relao de causalidade estrita entre
investimento e crescimento do PIB no se verifica.
O Estado e o investimento
Associada ideia de senso comum anterior existe outra de que o baixo
investimento pblico do governo federal seria uma causa de baixo crescimento econmico. Alm do fato de que no existe uma relao de causalidade entre investimento e crescimento do PIB h que considerar que, ainda
que houvesse ou que possa vir a existir, a parcela de investimento do pblico sobre o total de apenas 20% enquanto o realizado pelas empresas de
80%. Ao contrrio do que frequentemente se alega, a responsabilidade do
governo federal no crescimento, se houvesse, seria muito pequena, uma vez
que ele realiza apenas 5% do investimento pblico total. Os restantes 15%
so divididos entre estados e municpios que aplicam recursos classificados
como investimento especialmente para expanso na reforma e construo
de equipamentos como escolas, creches, postos de sade e hospitais.
481
482
renda de imposto e os 10% mais ricos, 21%; os que ganham at dois salrios
mnimos pagam 54% de sua renda de imposto e os que ganham acima de 30
mnimos, 29%. Finalmente, cabe lembrar que em 2013, enquanto o programa
Bolsa Famlia custou 24 bilhes de reais, as dedues no IRPF foram de 37
bilhes de reais, sendo dez relacionadas a despesas com sade e quatro com
escolas privadas.
483
Corrupo e sonegao
Aparentemente, a sonegao de impostos pelos mais ricos (pessoas fsicas e jurdicas) muito mais vultosa do que a corrupo, entendida como o
desvio de recursos pblicos para pessoas fsicas ou jurdicas. A sonegao de
impostos estimada em 415 bilhes de dlares anuais; o que corresponde a
28% da arrecadao tributria ou 10% do PIB. Quando se compara este valor
com a estimativa da FIESP acerca do montante da corrupo (100 bilhes
de reais por ano ou 1,9% do PIB) pode-se ver que a contribuio da elite
brasileira nesses dois quesitos sensivelmente diferente. Um indicador do
volume da sonegao pode ser obtido comparando o nmero de pessoas que
declararam receita rendimentos acima de 1 milho de reais apenas 5.300
das 23,5 milhes de declaraes entregues em 2007 e a estimativa do The
Boston Consulting Group, de que existiam no Brasil 220 mil pessoas com
mais de 2,3 milhes de reais aplicados no mercado financeiro (aproximadamente 1,2 trilho de dlares ou metade do PIB).
Apndice
Curso de Especializao Gesto Estratgica
em Polticas Pblicas
Fundao Perseu AbramoUnicamp
O Curso de natureza semipresencial: possui 408 horas-aula,sendo
302 a distncia,agrupadas em 18 Unidades de Aprendizagem (UAs), e 106
distribudas em quatro Encontros Presenciais (EPs). Fazem tambm parte
das atividades do Curso a assistncia a webaulas (WAs), tal como indica o
quadro a seguir que resume os trs blocos que o compem.
Temas das Unidades de Aprendizagem e webaulas
EP1
WA1
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WA2
EP2
WA3
9
10
WA4
11
12
EP3
Terceiro Encontro Presencial exposies e trabalho em equipes para elaborao dos TCCs
13
WA5
14
15
16
17
WA6
18
EP4
Os EPs so compostos por painis de professores e quadros tcnico-polticos especialmente convidados, por exposies dialogadas dos professores integrantes do GAPI/Unicamp, e trabalhos em grupo coordenados
Apndice
487
O segundo, composto por 06 UAs, aborda o marco analtico-conceitual concernente relao Estado-sociedade que se depreende do anterior, e os principais instrumentos metodolgico-operacionais da proposta de Gesto Estratgica Pblica do GAPI-Unicamp. Ao materializar
e trazer para a prtica do gestor pblico governamental e social esses
instrumentos, que sero empregados at o final do curso na elaborao
dos TCCs, so o ltimo elo indispensvel mas at h pouco escassamente trabalhado do Estilo de Gesto de Esquerda.
O terceiro Bloco, contendo 06 UAs, explora conhecimentos especficos em apoio aos trabalhos de elaborao do TCC que a esta altura do
Curso estaro sendo desenvolvido pelas equipes de participantes organizadas em torno de problemas de gesto pblica (governamental ou
social). Esses conhecimentos, que em conjunto com os j pertencentes
ao repertrio dos participantes e os apresentados nos textos, filmes e
documentrios apoiam o marco analtico-conceitual, sero organizados
atravs do emprego dos instrumentos metodolgico-operacionais com
vistas elaborao dos TCCs.
O primeiro EP apresenta o Curso, seu contedo, atividades (assistncia a filmes e documentrios, leitura de textos, redao de comentrios,
emprego das metodologias de diagnstico e equacionamento de problemas, elaborao do TCC etc.), forma de funcionamento, cobrana de resultados, etc.Os quatro EPs programados para o curso totalizam 102 horas-aula presenciais obrigatrias, distribudas em dez dias de atividade.
O foco do 2 EP so os trs instrumentos metodolgico-operacionais
fundantes da proposta de Gesto Estratgica Pblica: a Metodologia
de Diagnstico de Problemas, de Equacionamento de Problemas e de
Anlise de Polticas. Esta ltima, essencial para a necessria politizao
das explicaes e aes resultantes da aplicao das outras duas, possi-
488
bilita a sistematizao de elementos do marco analtico-conceitual colocando-os em movimento para o equacionamento de problemas.
Por terem sido concebidos com uma perspectiva de esquerda na interao entre contribuies cognitivas como a Anlise de Polticas (que
por sua vez resultado de uma confluncia dos enfoques da Cincia Poltica
e da Administrao Pblica) e o Planejamento Estratgico Situacional
(mtodo PES), esses instrumentos metodolgico-operacionais substituem com vantagem os provenientes das empresas como o Balanced
Score Card e o SWOT (travestidos de Planejamento Estratgico e
contrabandeados para dentro do Estado pela contrarreforma gerencial
doNew Public Management) que aindaso ensinados e, por default, empregados e no mbito da esquerda.
O terceiro EP dedicado ao incio da elaborao dos TCCs que
guiado por meio de exerccios de aplicao dos trs instrumentos metodolgico-operacionais (MDP, MEP e MAP).
No quarto e ltimo EP so realizadas as exposies e crticas dos
TCCs elaborados pelas equipes e os debates finais do Curso. Simulando
o enfrentamento de problemas situados na interface Estado-sociedade
por equipes de gesto pblica (governamental e social) orientadas a
equacion-los de forma democrtica e participativa e o empoderamento
dos movimentos sociais com eles envolvidos.
Para que fique claro o objetivo de maior flego do Curso, e resumindo, destaca-se que:
(a) o marco analtico-conceitual do Estado Herdado foi sendo
constitudo mediante um processo incremental ao longo de dcadas
(ou sculos) de modo sinrgico e simultneo generalizao de uma
cultura coerente com o ambiente econmico, social e poltico de nosso
capitalismo perifrico;
Apndice
489
(b) ele foi orientando a concepo dos arranjos e mecanismos institucionais situados na interface Estado-sociedade e os instrumentos
metodolgico-operacionais que so utilizadosna gesto pblica (governamental e social) para a elaborao (formulao, implementao e avaliao) das polticas;
(c) cabe aos militantes e gestores de esquerda auxiliar na clere construo de outro marco analtico-conceitual capaz de orientar a concepo de novos instrumentos metodolgico-operacionais que tero que ser
concebidos para alavancar a transio para o Estado Necessrio.
coerentemente com essa percepo que o primeiro Bloco do
Curso objetiva comear esse processo pela consolidao compartilhada daquela Cultura de Esquerda. No Segundo Bloco, os participantes
iro aprofundando mediante, inclusive, a crtica ao marco analtico-conceitual do Estado Herdado, os conceitos, as relaes entre eles,
os modelos descritivos, explicativos, institucionais e normativos, etc.,
que possibilitaro, em conjunto com a experimentao de trs dos instrumentos metodolgico-operacionais desenvolvidos pela equipe docente, aconcepo daqueles que iro constituir o Estilo de Gesto de
Esquerda do Estado Necessrio.
A opo pela utilizao da linguagem filmogrfica (que ocorrer em
conjunto com a leitura de textos) se deve percepo de sua eficcia para
a consolidao compartilhada da Cultura de Esquerda no mbito do
conjunto heterogneo de parlamentares, dirigentes, servidores pblicos,
militantes de movimentos sociais etc., provenientes das vrias regies do
pas, com distintas experincias de vida e formaes profissionais, e em
momentos de vida tambm diferentes, que participaro do Curso.
A introduo, no 2 EP do Curso, dos instrumentos que constituem
o ncleo metodolgico-operacional do Estilo de Gesto de Esquerda
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que nosso objetivo ajudar a conceber, procura evitar a falsa dicotomia entreteoria e prtica e a superao das formas convencionais de
ensino-aprendizado pela proposta da Andragogia.
O resultado mais ambicioso do Curso a concepo do Estilo de
Gesto de Esquerda ser ento perseguido tendo como ncleo os
instrumentos metodolgico-operacionais coerentes com o marco analtico-conceitual e a Cultura de Esquerda e como objetivo o seu emprego quotidiano pelos seus participantes num processo que sabemos
incremental e de longo prazo, de construodesse novo estilo de gesto
governamental e social.
Em termos da metodologia ensino-aprendizagem, cabe destacar que
o conjunto descrito -aplicao dos instrumentos metodolgico-operacionais informado pela viso de esquerda e o marco analtico-conceitual
que dela decorre ao simular situaes de gesto em que os militantes
do PT costumam estar inseridos, tambm um procedimento de trabalho a ser utilizado na gesto pblica. A expectativa, coerente com a
noo de Andragogia, que a percepo do ganho de efetividade, eficcia e eficincia que ele possibilita possa fazer com que se estabelea ao
seu redor uma linguagem comum dentre os quadros tcnico-polticos
do PT. Sua incorporao ao modo petista de governar poder facilitar
sua ainda incipiente codificao.
Referncias
FIORI, J.L. Olhando para a esquerda. Economia Poltica Internacional:
Anlise Estratgica, n. 9 jul./dez. 2006.
NOGUEIRA, M. A. Um Estado para a sociedade civil: temas ticos e polticos da gesto democrtica. So Paulo: Cortez, 2011.
Apndice
491
PAULA, A. P. P. Por uma nova gesto pblica: limites e potencialidades da experincia contempornea. Rio de Janeiro: Fundao Getlio
Vargas, 2010.
THOENIG, Jean-Claude. La actualizacin del conocimiento en el campo
de la administracion y las polticas pblicas. In: PARDO, Maria del C. De
la administracin publica a la gobernanza. (Comp.). Mexico: Del Colgio
de Mexico, Centro de Estudios Internacionales, 2011.
SANTOS, Reginaldo Souza. (Org.). A administrao poltica como campo
do conhecimento. Salvador: Mandacaru, 2004.
Sobre os autores
Greiner Costa formado em engenharia civil, com Mestrado em Educao
e Doutorado em Poltica Cientfica e Tecnolgica pela Universidade Estadual
de Campinas (Unicamp). Coordena o curso de Especializao em Estado e
Gesto Pblica da Fundao Perseu Abramo (FPA) e atua como docente colaborador em cursos de extenso e Ps-Graduao para a Fundao Escola
de Sociologia e Poltica de So Paulo (Fesp), Escola de Extenso da Unicamp,
Faculdade Anhanguera e Escola Nacional de Administrao Pblica. Coautor
de livro sobre gesto estratgica e polticas pblicas. Participou de equipes de
governo e tem atuado nos ltimos 20 anos com desenvolvimento de programas de formao e com assessoria para a elaborao, implementao, monitoramento e avaliao de planos de governo e projetos no setor pblico.
Paula Arcoverde Cavalcanti professora adjunta da Universidade do Estado
da Bahia (UNEB) e doutora em Educao pela Universidade Estadual de
Campinas (Unicamp). Tem atuado profissionalmente na rea de Gesto
Pblica e Anlise de Polticas. Integra o Grupo de Anlise de Polticas de
Inovao, vinculado ao Departamento de Poltica Cientfica e Tecnolgica
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