NT 27 Disoc

O NOVO REGIME FISCAL E SUAS
IMPLICAES PARA A POLTICA

DE ASSISTNCIA SOCIAL NO
BRASIL
Andrea Barreto de Paiva
Ana Cleusa Serra Mesquita
Luciana Jaccoud
Luana Passos
N 27
Braslia, setembro de 2016.
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo,
necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou do Ministrio do Planejamento,
Desenvolvimento e Gesto.
O NOVO REGIME FISCAL E SUAS IMPLICAES

PARA A POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL NO
BRASIL
Andrea Barreto de Paiva 1

Ana Cleusa Serra Mesquita2
Luciana Jaccoud 3
Luana Passos 4
Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do
Ipea. E-mail: andrea.barreto@ipea.gov.br
2
Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea. Email:
ana.mesquita@ipea.gov.br
3
Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea. Email:
luciana.jaccoud@ipea.gov.br
4
Bolsista do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional PNPD da Diretoria de Estudos e Polticas
Sociais (Disoc) do Ipea. E-mail: luana.souza@ipea.gov.br
SINOPSE
A Proposta de Emenda Constituio (PEC) n 241/2016 prope um Novo Regime Fiscal (NRF) no
mbito da Unio para os prximos 20 anos, estabelecendo um limite para as despesas primrias,
individualizado por cada um dos poderes. No novo regime proposto, o crescimento anual do gasto
no poder ultrapassar a inflao, o que implicar num congelamento, em termos reais, destas
despesas at 2036, nos patamares de 2016. Portanto, as mudanas propostas pela PEC 241/16
alterariam o modo como o oramento elaborado e debatido; o modo como se do as disputas e
negociaes pelo fundo pblico; e as presses e limites aplicados sobre a gesto das polticas
pblicas em geral. Ante a relevncia do tema tratado, esta nota tcnica avalia os possveis impactos
desse Novo Regime Fiscal no financiamento da poltica de assistncia social e em suas ofertas.
As estimativas de impactos no financiamento da assistncia social baseiam-se na
contraposio entre dois cenrios: aquele proposto pela PEC 241/16 e um cenrio base, que
considera a manuteno da poltica em voga, com suas atuais normas e ofertas. A premissa
considerada para a projeo do cenrio base , de maneira geral, conservadora. Parte da hiptese
de que o Ministrio do Desenvolvimento Social e Agrrio (MDSA) 5 garantir a manuteno das
polticas atualmente sob sua responsabilidade, mas no expandir a cobertura do nmero de
beneficirios proveniente de novas demandas num contexto de crise econmica, nem inaugurar
outras frentes de atendimento s populaes em situao de pobreza ou vulnerabilidade social.
Este cenrio base reflete, fundamentalmente, alteraes da dinmica demogrfica.
J no primeiro ano de vigncia, o NRF impor uma reduo significativa de recursos
poltica de assistncia social. O teto estimado para o MDSA garantir apenas R$ 79 bilhes ao invs
dos R$ 85 bilhes necessrios para fazer frente s responsabilidades socioprotetivas, ou seja, uma
reduo de 8%. Estas perdas tendero a aumentar de maneira progressiva, alcanando 54% em
2036. Em outros termos, para fazer frente oferta de servios e benefcios que correspondem
poltica atual, em 20 anos a poltica de assistncia social contaria com menos da metade dos
recursos que seriam necessrios para garantir a manuteno das ofertas nos padres atuais. Em
termos de valores, nas prximas duas dcadas, com a vigncia do NRF, as perdas para o
financiamento da poltica de assistncia social totalizaro R$ 868 bilhes. Em termos de proporo
do PIB, a adoo da nova regra produziria, em 20 anos, a regresso da participao dos gastos com
as polticas assistenciais a patamares inferiores ao observado em 2006 (0,89%), passando de 1,26%
em 2015 para 0,70% em 2036.
Diante dos resultados encontrados, o trabalho conclui que o NRF representar perdas
expressivas para o campo assistencial. O esforo de ajuste fiscal proposto na PEC 241/16 poder
comprometer os avanos realizados em relao ao combate pobreza e desigualdade, e
promoo da cidadania inclusiva. As aes assistenciais, notadamente o Benefcio de Prestao
Continuada, o Programa Bolsa Famlia e o Sistema nico de Assistncia Social colocaram o Brasil
em patamar civilizatrio mais elevado, ao afianar direitos e proteo ao pblico em situao de
vulnerabilidade, seja pela situao de pobreza, seja devido violao de direitos. Logo, o Novo
Regime Fiscal poder impor uma descontinuidade da oferta socioprotetiva, o que constranger as
protees j afianadas pela poltica assistencial.
Palavras-chave: Novo Regime Fiscal. Poltica de Assistncia Social. Oferta socioassistencial.
5
A Medida Provisria n 726, de 12 de maio de 2016, transformou o Ministrio do Desenvolvimento Social e

Combate Fome MDS em Ministrio do Desenvolvimento Social e Agrrio MDSA. Cabe ressaltar, entretanto,
que referncias ao MDSA (estimativas entre 2017 e 2036) estaro circunscritas apenas aos contedos
programticos que faziam parte do escopo do antigo MDS, ou seja, aes e programas referentes assistncia
social e segurana alimentar. Quando o perodo de anlise for anterior a 2016, far-se- referncia ao MDS.
1. INTRODUO
A Proposta de Emenda Constituio (PEC) n 241/2016 institui um Novo Regime Fiscal no
mbito da Unio para os prximos 20 anos ao estabelecer um limite para as despesas
primrias 6, individualizado por cada um dos poderes 7. De acordo com a Proposta, de 2017 a
2036, o crescimento anual do gasto no dever ultrapassar a inflao, o que na prtica
congelar, em termos reais, a despesa primria no patamar de 2016. Portanto, as mudanas
propostas pela PEC 241/16 alteraro a forma como o oramento elaborado e debatido; o
modo como se do as disputas e negociaes pelo fundo pblico; e as presses e limites
aplicados sobre a gesto das polticas pblicas em geral.
A premissa que sustenta a Exposio de Motivos n 00083 da PEC 241/16 a de que a
raiz do problema fiscal do Governo Federal est no crescimento da despesa pblica primria,
que tem implicado no crescimento da dvida pblica federal, sendo necessrio, portanto,
estabiliz-la para conter o avano desta dvida. necessrio ressaltar, entretanto, que a
manuteno do valor real dos gastos da Unio representa, na verdade, um majorado esforo
de ajuste fiscal de longo prazo, que demandar das diversas reas sociais e de todos os
poderes da Unio uma acomodao de suas aes ao teto dos gastos primrios.
O debate sobre a PEC 241/16 precisa ser amplo e transparente, altura da sua
complexidade e dos seus impactos sobre as polticas pblicas, a economia e a populao.
Destacam-se, nesse incio dos debates, o material produzido pelas Assessorias Legislativas da
Cmara e do Senado 8, os documentos apresentados por instituies e movimentos sociais 9,
bem como alguns artigos de acadmicos 10.
Esta Nota, acompanhada por outras duas 11, visa apresentar mais uma contribuio do
IPEA a esse importante debate em torno da instituio de um Novo Regime Fiscal no pas. Uma
vez que os potenciais efeitos da PEC 241/16 envolvem as condies de continuidade das
polticas nacionais de proteo social e de promoo da equidade, indispensvel que o
debate possa abranger, tambm, uma anlise dos impactos que esse novo dispositivo poder
ter sobre a capacidade do Estado de ofertar servios pblicos essenciais populao. essa
tarefa analtica que este estudo, em conjunto com os outros dois mencionados acima,
procuram cumprir.
Tendo em vista a relevncia do tema tratado, esta Nota Tcnica pretende avaliar os
impactos do Novo Regime Fiscal (NRF) no financiamento da poltica de assistncia social e em
suas ofertas. Para tanto, o texto est dividido em trs sees alm desta introduo e das
consideraes finais. Na seo 2 ser apresentada a PEC n 241/2016 e o Novo Regime Fiscal
proposto. A seo 3 tratar dos seus impactos no financiamento naquela poltica. Para realizar
6
A Despesa Primria da Unio corresponde ao conjunto de gastos que possibilita a oferta de servios pblicos
sociedade, deduzidas as despesas financeiras.
7
A PEC estabelece limites individualizados para os poderes Executivo, Judicirio e Legislativo (incluindo o Tribunal
de Contas da Unio) e para os rgos federais com autonomia administrativa e financeira como o Ministrio Pblico
da Unio e a Defensoria Pblica da Unio. Para efeitos desta nota, denominaremos todos eles como poderes da
Unio.
8
Consultoria de Oramento e Fiscalizao Financeira (2016); Mendlovitz (2016); Freitas e Mendes (2016).
9
Conasems e Conass(2016); Conasems; Undime e Congemas (2016).
10
Cysne (2016); Comparato et al (2016); Vazquez (2016).
11
Vieira e Benevides (2016); Ribeiro e Gonzalez (2016).
uma estimativa destes impactos na evoluo dos gastos da assistncia social, sero
apresentados exerccios a partir da projeo de dois diferentes cenrios possveis. Tambm
sero considerados os impactos pelas principais linhas de ao da poltica: benefcios, servios
ou demais aes. Por fim, na seo 4, a anlise ser completada com um exerccio sobre os
possveis efeitos do NRF sobre as ofertas da assistncia social, considerando, igualmente, as
diferentes linhas de ao.
A concluso enfatizar que o Novo Regime Fiscal representar perdas expressivas para
o campo assistencial. O esforo de ajuste fiscal poder comprometer os avanos realizados em
relao ao combate pobreza e desigualdade, e promoo da cidadania inclusiva. As aes
assistenciais, notadamente o Benefcio de Prestao Continuada (BPC), o Programa Bolsa
Famlia (PBF) e o Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) colocaram o Brasil em patamar
civilizatrio mais elevado, ao afianar direitos e proteo ao pblico em situao de
vulnerabilidade, seja devido violao de direitos ou enfraquecimento de vnculos, seja
proveniente da situao de pobreza. A elevao do gasto pblico nesta rea nos ltimos anos
representou, portanto, uma estratgia deliberada de ampliar a cobertura e a efetividade
dessas polticas de forma a prover um modelo de desenvolvimento inclusivo. Logo, o Novo
Regime Fiscal poder impor uma descontinuidade da oferta socioprotetiva, o que constranger
as protees j afianadas pela poltica assistencial.
2. A PEC 241/2016 E A INSTITUIO DO NOVO REGIME FISCAL
Com o objetivo de fazer frente crise econmica brasileira, a PEC n 241/2016 pretende,
segundo a Exposio de Motivos n 00083/2016, reverter, no horizonte de mdio e longo
prazo, o quadro de agudo desequilbrio fiscal do Governo Federal. A premissa que sustenta a
Exposio de Motivos a de que a raiz do problema fiscal do governo est no crescimento da
despesa pblica primria, que tem implicado no crescimento da dvida pblica federal, sendo
necessrio, portanto, estabiliz-la para conter o avano desta dvida. Para enfrent-lo,
estabelece como objetivo conter o gasto pblico: a partir de 2017, a despesa primria da
Unio ser limitada ao gasto realizado 12 em 2016, sendo este teto corrigido anualmente pela
variao do ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo(IPCA) at 2036. A proposta
implica, assim, no congelamento das despesas primrias durante 20 anos, em termos reais,
nos patamares de 2016. Alm disso, define que o mtodo de correo dos limites s poder
ser alterado a partir do 10 ano de vigncia 13. Especificamente para as reas de sade e
educao, a PEC 241/16 estabelece alteraes no clculo do valor mnimo a ser aplicado por
estas reas, que deixaro de ser vinculadas s receitas da Unio 14. A proposta define tambm
12
O gasto realizado a ser considerado para fins de cumprimento do limite das despesas primrias corresponde s
despesas pagas, incluindo os restos a pagar, conforme detalhado na Exposio de Motivos n 00083/16 da PEC
241/16.
13
Esta alterao dever ser proposta pelo Presidente da Repblica, por meio de Projeto de Lei, vedando-se a
alterao por Medida Provisria.
14
A partir de 2017, estes pisos sero corrigidos apenas pela inflao. Sobre os impactos que o NRF implicar para a
sade, ver Vieira e Benevides (2016).
quais despesas estaro fora do cmputo do limite das despesas primrias 15, bem como prev
sanes ao Poder que no respeitar o teto imposto para as despesas primrias 16.
Para fins de verificao do cumprimento deste limite, a PEC 241/16 determina que se
observe o somatrio das despesas que afetam o resultado primrio de cada Poder, no
havendo limite por rea ou rgo setorial. Em outros termos, as despesas primrias do Poder
Executivo 17, que correspondem aos gastos com previdncia social, sade, educao,
assistncia social, cultura, saneamento, desenvolvimento agrrio, habitao, cincia e
tecnologia, infraestrutura, dentre outros, tero que observar o teto imposto pela PEC 241/16
de forma conjunta.
Assim, no caso de qualquer rea ou rgo setorial dentro do Poder Executivo ter
crescimento do gasto acima da inflao, este dever ser, necessariamente, contrabalanado
pela conteno dos gastos em outras reas, os quais devero crescer abaixo da inflao, de
modo a respeitar o limite de reajuste da despesa primria total.
Dois importantes aspectos precisam ser ressaltados para se esclarecer que possvel
prever um padro para esta dinmica:
i.
ii.
Em primeiro lugar, necessrio lembrar que parte expressiva dos gastos no

mbito do Poder Executivo so constitucionais e obrigatrios, tais como benefcios
previdencirios, Benefcios de Prestao Continuada BPC, seguro-desemprego,
abono salarial, despesa com pessoal, entre outros. Estes gastos exercero uma
forte presso em relao aos gastos discricionrios, uma vez que tendero a
crescer acima da inflao. Assim, a diminuio da tenso que estes gastos
provocam na dinmica do crescimento dos gastos primrios passa,
necessariamente, por revises nas regras de acesso e no valor dos benefcios.
Em segundo lugar, como existem pisos constitucionais estabelecidos para as reas
de sade e educao que determinam que estes gastos no podero crescer
abaixo da inflao, a presso dos gastos obrigatrios sobre as demais reas e
rgos setoriais no podero ser compensados por estas duas polticas.
Em resumo, o Novo Regime Fiscal estabelece um ajuste fiscal de longo prazo que
determina o congelamento das despesas primrias da Unio nos patamares de 2016, em
termos reais, defendido na Exposio de Motivos como mecanismos para garantir a
sustentabilidade da despesa pblica, sem refletir, portanto, possveis alteraes da dinmica
15
De acordo com pargrafo 6 do artigo 102 da PEC241/16, no se incluem nos limites das despesas primrias:
transferncias constitucionais (de royalties do petrleo, FPM e FPE, do Fundo Constitucional do DF, das cotas do
salrio-educao, da complementao ao Fundeb), crditos extraordinrios, despesas da Justia Eleitoral com
eleies, outras transferncias obrigatrias que sejam apuradas em funo de receitas vinculadas e despesas com
aumento de capital de empresas estatais no dependentes.
16
No caso de descumprimento do limite, o artigo 103 da PEC 241/16 impe as seguintes vedaes: concesso de
aumento, reajuste ou readequao de remunerao dos servidores pblicos; criao de cargos, empregos funes
ou alterao da estrutura da carreira que impliquem em aumento de despesa, bem como admisso/contratao de
pessoal; realizao de concurso pblico. Para o Poder Executivo, existem vedaes adicionais, tais como aumento
de subsdios e subvenes econmicas, bem como concesso ou ampliao de incentivo ou benefcio de natureza
tributria.
17
A referncia ao Poder Executivo justifica-se pelo fato da poltica de assistncia social, que objeto de anlise
deste texto, estar inserido neste Poder.
socioeconmica. Isto significa que o tamanho do oramento da Unio, durante vinte anos,
passar a ser determinado pelo volume de gastos efetuados em 2016 (em termos reais), e no
mais pela estimativa de receitas para o exerccio de vigncia da lei oramentria. Assim,
aumentos na arrecadao no podero ser revertidos no aperfeioamento das polticas
pblicas. Tampouco o indexador econmico deste limite, o IPCA, ir transferir para as ofertas
de bens e servios o aumento das demandas sociais, impactadas tanto pela alterao da
dinmica demogrfica que so previsveis 18 -, bem como pelo aumento das necessidades da
populao frente a um quadro econmico recessivo, no qual o pas est inserido.
3. ESTIMATIVAS DO IMPACTO DO NRF SOBRE O FINANCIAMENTO DA POLTICA DE
ASSISTNCIA SOCIAL
Para estimar o impacto do Novo Regime Fiscal (NRF) no financiamento da poltica de
assistncia social, partiu-se da premissa de que cada uma das polticas setoriais que compem
as despesas primrias da Unio far o mesmo esforo para alcanar o limite imposto pela PEC,
apesar de estar explcito no corpo do texto que este limite refere-se apenas despesa
primria. Dessa forma, com o objetivo de realizar este exerccio, assumiu-se que os gastos
realizados pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Agrrio (MDSA) 19, considerando a
parte do oramento que expressa o financiamento da poltica de assistncia social, tambm
observar este limite.
Esta opo metodolgica permite avaliar de que forma o MDSA ter que se ajustar ao
NRF proposto. Este caminho possibilita, num primeiro momento, realizar estimativas sobre
eventuais redues que o NRF imporia a esta rea, caso o teto fosse definido por rgo
setorial. Num segundo momento, ser possvel diagnosticar se, e a partir de quando, a poltica
de assistncia social passaria a pressionar os outros rgos do Poder Executivo, no caso de
transbordamento dos esforos desse ajuste.
Neste sentido, a metodologia adotada implicou na construo de dois cenrios: o
Cenrio Base e o Cenrio NRF. O primeiro cenrio tem como objetivo projetar as despesas do
MDSA de acordo com sua trajetria atual, o que pressupe a manuteno das regras e normas
da poltica de assistncia social em vigor, cujas hipteses sero detalhadas abaixo. O segundo
cenrio NRF corresponde simulao dos limites das despesas do MDSA de acordo com as
regras impostas pela PEC 241/16. A partir da, ser possvel avaliar o impacto que o NRF
exercer na capacidade de atendimento socioassistencial das populaes vulnerveis, entre o
perodo de 2017 e 2036.
Os parmetros utilizados para esta projeo tais como a taxa de inflao, a taxa de
reajuste do salrio mnimo e a taxa de crescimento real do PIB foram extradas das Projees
18
Projees do IBGE apontam para o crescimento e envelhecimento populacional. Segundo as estimativas da

populao divulgadas pelo IBGE, revisadas em 2013, o contingente da populao idosa ir duplicar nas prximas
duas dcadas (2016 a 2036), o que produzir impactos importantes na despesa com BPC e nos servios
socioassistenciais. A previso do crescimento da populao neste mesmo perodo ser de 10%.
19
A Medida Provisria n 726, de 12 de maio de 2016, transformou o Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome MDS em Ministrio do Desenvolvimento Social e Agrrio MDSA. Cabe ressaltar, entretanto,
que referncias ao MDSA (estimativas entre 2017 e 2036) estaro circunscritas apenas aos contedos
programticos que faziam parte do escopo do antigo MDS, ou seja, aes e programas referentes assistncia
social e segurana alimentar. Quando o perodo de anlise for anterior a 2016, far-se- referncia ao MDS.
Atuariais para o Regime Geral da Previdncia Social (RGPS) constantes do Projeto de Lei de
Diretrizes Oramentrias PLDO 2017. O detalhamento de informaes, referente aos anos de
2017 a 2036, bem como o motivo que embasou a adoo dos parmetros da PLDO 2017 sero
apresentados no apndice desta Nota. A projeo da populao estimada pelo IBGE (revista
em 2013) tambm foi considerada para realizao das estimativas 20 e tambm consta no
apndice.
a) Cenrio Base
A poltica de Assistncia Social no conta com vinculaes constitucionais que estabeleam
limites mnimos a serem aplicados pelos entes federados, tal como ocorre na sade ou
educao, embora esta reivindicao tenha ganhado fora ultimamente. Portanto, para
estimar o Cenrio Base da assistncia, o esforo metodolgico consistiu em projetar como
sero os gastos do MDSA, de 2017 a 2036, partindo da premissa que as quatro principais linhas
de ao tero continuidade nos prximos 20 anos: Beneficio de Prestao Continuada - BPC, o
Programa Bolsa Famlia - PBF, os servios socioassistenciais do SUAS 21 e as demais aes
desenvolvidas pelo MDSA, incluindo a segurana alimentar, a incluso produtiva e a gesto do
rgo. O quadro abaixo apresenta a definio do escopo adotado para realizar a projeo do
Cenrio Base, detalhando os grupos de gastos considerados na anlise.
Quadro 1
Definio do escopo das aes do MDSA que sero projetadas
AES FINANCIADAS PELO MDS EM 2015
Pagamento de BPC (Idoso e Pessoa com Deficincia - PcD) e Renda
Mensal Vitalcia - RMV (residual). No inclui despesas com
BPC
operacionalizao do BPC.
PBF
Pagamento dos benefcios s famlias. No inclui despesas relacionadas a

gesto do PBF (Busca ativa, disseminao da informao, transferncias
aos Estados e Municpios).
Servios socioassitenciais SUAS
Pagamento de servios da Proteo Social Bsica - PSB - e Proteo Social

Especial - PSE - (Mdia e Alta Complexidade). No inclui estruturao de
redes da PSB e PSE.
Demais aes MDS
Aes referentes ao Programa de Segurana Alimentar e Nutricional

(Programa de Aquisio de Alimentos - PAA, cisternas, incluso
produtiva); ao Programa de Gesto do MDS (Administrao da Unidade,
Despesa c/ pessoal ativo da Unio, etc);despesas com operacionalizao
do BPC; despesas relacionadas gesto do PBF e estruturao de redes da
PSB e PSE.
Fonte: Siga Brasil. Elaborao dos autores.
20
Informaes disponveis na pgina:

http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/projecao_da_populacao/2013/default_tab.shtm
21
O Benefcio de Prestao Continuada afiana um valor monetrio de 1 salrio mnimo para idosos (65 anos ou
mais) e pessoas com deficincia, com impedimentos de longo prazo de natureza fsica, mental, intelectual ou
sensorial, cuja renda familiar per capita seja inferior 14 do salrio mnimo. O Programa Bolsa Famlia atende a
famlias em situao de extrema pobreza (com renda mensal de at R$ 85,00 por pessoa, valores vigentes em 2016)
e pobreza (com renda mensal de at R$ 170,00 por pessoa, valores vigentes em 2016) e que tenham, na
composio familiar, gestantes ou crianas/adolescentes de 0 a 15 anos. Os servios socioassitenciais atendem as
pessoas em situao de vulnerabilidade dado a violao de direitos ou rompimento de vnculos e as condies de
pobreza. A seo 4 tratar com mais detalhes os objetivos e ofertas destas polticas.
A premissa considerada para a projeo do Cenrio Base , de maneira geral,

conservadora. Parte da hiptese de que o MDSA garantir a manuteno das polticas
atualmente sob sua responsabilidade, mas no expandir a cobertura do nmero de
beneficirios proveniente de novas demandas num contexto de crise econmica, nem outras
frentes de atendimento s populaes em situao de pobreza ou vulnerabilidade social. Em
linhas gerais, esta projeo ir refletir, fundamentalmente, alteraes da dinmica
demogrfica, deixando de incorporar as demandas que ocorram pelo aumento das
necessidades socioassistenciais das populaes vulnerveis. Em outros termos, nas projees
para este cenrio, o impacto do aumento de mais de 100% da populao idosa entre 2016 e
2036, previsto pelas estimativas do IBGE (revisadas em 2013), bem como o crescimento da
populao total de 10% no mesmo perodo ser incorporado ao clculo, sendo
particularmente relevante para a projeo dos gastos como BPC.
Desta forma, no se considera que alteraes possveis no contexto socioeconmico
brasileiro para as prximas duas dcadas, tais como piora nas taxas de pobreza ou extrema
pobreza advindas de flutuaes nas taxas de atividade ou nos patamares de remunerao
garantidos pelo mercado de trabalho, encontraro respostas na poltica de assistncia social.
Expanses na rede de ofertas dos servios socioassistenciais sero desconsideradas, ainda que
se saiba que o SUAS uma construo recente, e os servios ofertados ainda no possuem a
capilaridade necessria para enfrentar as graves situaes de vulnerabilidade social ou de
violao de direitos frente s quais tem responsabilidade protetiva. O mesmo pode-se afirmar
sobre os programas de segurana alimentar ou nutricional. Em sntese, a proposta considerada
para este cenrio passa longe de uma estimativa de patamar de gasto com a poltica de
assistncia considerada ideal e se ancora nas projees que refletem a manuteno das
ofertas observadas atualmente, ajustadas por alteraes da dinmica populacional.
Sobre o BPC, a projeo do seu gasto, que reflete o nmero de beneficirios e o valor
do benefcio pago no ano, considerou a manuteno das regras e normas atuais para a
concesso e manuteno do benefcio, uma vez que o mesmo possui natureza obrigatria por
fora do imperativo constitucional. Desta forma, previu os efeitos do envelhecimento e
crescimento populacional para estimar a quantidade de benefcios que sero concedidos ao
longo dos prximos 20 anos. Considerou ainda o valor pago de um salrio mnimo (SM),
garantido constitucionalmente para este benefcio, que prov uma renda de substituio
destinada aos idosos e s pessoas com deficincia incapacitados para o trabalho.
Como o BPC atende populaes idosas e pessoas com deficincia em situao de
extrema pobreza, o crescimento da populao idosa bem como a populao geral tem
importncia fundamental nesta estimativa. Para estimar a quantidade de beneficirios do BPC,
partiu-se da quantidade de benefcios emitidos em junho de 2016, disponibilizados no Boletim
Estatstico da Previdncia Social 22, que foi de 4,5 milhes. A partir da, considerou-se a taxa de
crescimento da quantidade de beneficirios do BPC, entre 2017 e 2036, calculados pelo
modelo de longo prazo das projees atuarias do Ipea/STN23. Desta forma, estimou-se um
aumento no nmero de beneficirios que alcanaria 8,4 milhes em 2036. Para o valor do SM,
foi mantida a atual forma de reajuste at 2019, que incorpora os ganhos reais do crescimento
22
23
Disponvel em: http://www.previdencia.gov.br/wp-content/uploads/2016/07/Beps062016_Final.pdf.

A projeo estimada dos beneficirios do BPC est disponvel no Apndice.
10
da economia garantida pela Lei n 13.152/2015. A partir de 2020, o reajuste estimado

correspondeu taxa de crescimento da produtividade mdia de 2,5% ao ano, conforme
mencionado nas Projees Atuariais do RGPS do PLDO 2017 24. Em resumo, a projeo do BPC
considerada a mais otimista do Cenrio Base, uma vez que leva em considerao as
alteraes da dinmica demogrfica bem como ganhos reais do valor do seu benefcio.
Em relao ao PBF, a projeo do gasto futuro considerou tanto o nmero de famlias
beneficiadas pelo programa como a projeo do valor mdio recebido por elas. No que se
refere quantidade de benefcios, optou-se pela fixao do nmero de famlias durante todo o
perodo de vigncia do NRF no patamar da mdia de beneficirios observada entre 2012 e
2016, que foi de 13.939.052. Desconsiderou-se, nesse caso, a probabilidade de um aumento
no nmero de famlias em situao de pobreza, hiptese factvel num cenrio de crise
econmica com graves desdobramentos no mercado de trabalho. Em relao ao montante,
partiu-se do valor mdio do benefcio recebido pelas famlias, R$182,00 em julho de 2016 25,
que foi corrigido apenas pela inflao (IPCA), sem apresentar, portanto, ganhos reais durante
todo o perodo. Em outros termos, a projeo do PBF considerou um cenrio pessimista, na
medida em que foi desconsiderado o possvel aumento da demanda por estes benefcios
diante de um contexto de crise econmica, conjugado a um congelamento real do valor do
benefcio.
No grupo de gasto dos Servios SUAS, optou-se por projetar a continuidade do gasto
per capita estimado em 2016 26, atualizando estes valores pelo IPCA at 2036, e considerando a
estimativa populacional do IBGE, revista em 2013, que incorpora o impacto da dinmica
populacional. Esta tambm considerada uma estimativa conservadora na medida em que
tais servios ainda no possuem uma capilaridade que permite atingir ao conjunto de
segmentos populacionais vulnerveis ainda excludos da proteo social do Estado. Alm disso,
h avaliao unnime de que tais servios esto subfinanciados, o que acarreta hoje
problemas na estruturao e na qualidade dos servios ofertados.
Por fim, as demais aes do MDSA que complementam o restante dos recursos destinados
a este rgo e que financiam programas como Segurana Alimentar (Programa de Aquisio de
Alimentos, cisternas, incluso produtiva), alm de reas meio como a gesto do MDSA
(administrao da unidade, pagamento do pessoal ativo da Unio), gesto do PBF,
estruturao da rede de servios do SUAS, dentre outros, tambm foram estimados em funo
do valor per capita do gasto estimado para 2016 27, corrigidos pelo IPCA e pela populao
estimada (IBGE).
b) Cenrio NRF
Para a projeo do Cenrio NRF, considerou-se a dotao autorizada do MDSA em 2016
(R$78,4 bilhes) que foi reajustada pela inflao estimada de 2016, obtendo desta forma o
24
Ver Apndice.
Este valor, extrado da base de informaes do MDS - Matriz de Informaes Sociais j incorporou o reajuste de
9% no valor dos benefcios concedido pelo Decreto n 8747, de 05 de maio de 2016.
26
Como o ano de 2016 ainda no encerrou, utilizou-se uma estimativa deste ano como base sobre a qual devero
ser reajustados os valores. Neste caso, considerou-se a despesa per capita observada em 2015, atualizadas pela
inflao de 2015.
27
Idem nota de rodap anterior.
25
11
teto de gasto do MDSA de 2017, e assim sucessivamente at 2036, conforme apresentado no

quadro a seguir:
Quadro 2
Definio dos limites da Despesa Primria (DP) da Unio, de acordo com a PEC 241/16
Limite da DP de 2017 = DP realizada em 2016, corrigido pelo IPCA 2016
Limite da DP de 2018 = Limite da DP de 2017, corrigido pelo IPCA 2017
...
...

Fonte: PEC 241/2016. Elaborao dos autores.
A opo pela utilizao da despesa autorizada justifica-se pelo exerccio de 2016

ainda estar em curso, inviabilizando, portanto, a utilizao da despesa realizada (despesa paga,
incluindo restos a pagar), preconizada pela PEC 241/16. A princpio, considera-se esta base
superestimada, porque as despesas autorizadas, por definio, so maiores que as despesas
realizadas, uma vez que a despesa s pode ser executava se estiver prevista em lei. Contudo,
mesmo utilizando o conceito de dotao autorizada 28, em 2016 observa-se uma queda de 1%
deste valor, em termos reais, quando comparado com a despesa realizada em 2015. Em outros
termos, alm do congelamento real das despesas primrias imposto pelo NRF nos patamares
de 2016, a base utilizada como referncia encontra-se depreciada (ver tabela 1).
Tabela 1
Crescimento das despesas do MDS entre 2015 e 2016
Despesas
Despesa realizada 2015
Dotao autorizada 2016
Taxa de cresc. 2016/2015
R$ milhes
de 2016
78.968,71
78.446,72
-1%
Fonte: Siga Brasil. Elaborao dos autores.
c) Contrapondo os dois cenrios: Resultados

A partir dos dois cenrios projetados, torna-se possvel estimar o impacto do Novo Regime
Fiscal para a poltica de assistncia social em seu perodo de vigncia, proposto para comear
em 2017 e terminar em 2036.
Conforme se observa na tabela 2, as distncias entre o gasto projetado para o Cenrio
Base, que reflete o gasto com a poltica de assistncia nos moldes atuais, e o gasto projetado
para o Cenrio NRF vo se tornando cada vez maiores, em termos reais, com o passar dos
anos. A explicao do comportamento destas perdas impostas pelo NRF poltica de
assistncia passa pela estabilizao do patamar de gastos do MDSA no Cenrio NRF, que ficou
em torno de R$ 80 bilhes ao longo dos 20 anos (em R$ de 2016), em contraposio ao
aumento real dos gastos projetados pelo Cenrio Base, influenciados pela dinmica
populacional (crescimento e envelhecimento) e pelo aumento real do valor do BPC.
28
Em 2015, por exemplo, as despesas realizadas pelo MDSA (despesas pagas, incluindo restos a pagar)
corresponderam a 96,6% da dotao autorizada deste ano. (Fonte: Siga Brasil)
12
J no primeiro ano de vigncia, o NRF imporia uma reduo importante de recursos do

MDSA: o teto estimado garantiria apenas R$ 79 bilhes ao invs dos R$ 85 bilhes necessrios
para fazer frente s polticas socioprotetivas, ou seja, representaria uma reduo de 8%. Estas
perdas tendero a aumentar de maneira progressiva, alcanando 54% em 2036. Em outros
termos, para fazer frente oferta de servios e benefcios que correspondem poltica atual,
em 20 anos o MDSA contaria com menos da metade dos recursos que seriam necessrios para
garantir a manuteno das ofertas nos padres atuais. Por fim, esta tabela explicita que as
perdas para o financiamento da poltica de assistncia social nas prximas duas dcadas, com
a vigncia do NRF, poder ser da ordem de R$ 868 bilhes.
Embora a PEC 241/16 no estabelea ajustes especficos de programas existentes, ao
congelar, em termos reais, o crescimento das despesas durante 20 anos, ela sinaliza para um
volume progressivamente menor de recursos face s demandas, de forma a fazer frente ao
limite de gasto imposto. Fica explcito, portanto, que a probabilidade das polticas da
assistncia terem que ser revistas no mbito do MDSA aumenta a cada ano, o que implicaria
numa priorizao de determinadas polticas em detrimento de outras, forando, no limite, a
extino de programas do MDSA para se adequar ao limite da rea.
Tabela 2
Perdas estimadas para a Assistncia Social caso o NRF seja implementado a partir de 2017 2017 a
2036
Ano
2017
em R$ milhes de 2016 (atualizados pelo IPCA mdio)

Perda estimada (C=B-A)
em R$
Despesa Cenrio Base (A) Despesa Cenrio NRF (B)
milhes
2016 (C) % (D=C/A)
85.646,38
79.052,09 - 6.594,29
-8%
2018
87.657,64
79.297,59 -
8.360,05
-10%
2019
90.239,05
79.462,35 - 10.776,70
-12%
2020
93.094,06
80.088,05 - 13.006,01
-14%
2021
96.710,01
80.088,05 - 16.621,95
-17%
2022
100.510,11
80.088,05 - 20.422,06
-20%
2023
104.492,43
80.088,05 - 24.404,38
-23%
2024
108.672,08
80.088,05 - 28.584,02
-26%
2025
113.042,91
80.088,05 - 32.954,85
-29%
2026
117.617,91
80.088,05 - 37.529,86
-32%
2027
122.403,08
80.088,05 - 42.315,03
-35%
2028
127.391,18
80.088,05 - 47.303,12
-37%
2029
132.567,22
80.088,05 - 52.479,16
-40%
2030
137.912,70
80.088,05 - 57.824,65
-42%
2031
143.434,45
80.088,05 - 63.346,39
-44%
2032
149.139,74
80.088,05 - 69.051,69
-46%
2033
155.023,83
80.088,05 - 74.935,78
-48%
2034
161.096,52
80.088,05 - 81.008,46
-50%
2035
167.360,76
80.088,05 - 87.272,70
-52%
2036
173.820,55
80.088,05 - 93.732,49
-54%
Perda acumuladas em 10 anos (2017 a 2026) - 199.254,17

Perda acumuladas em 20 anos (2017 a 2036) - 868.523,66
Fonte: Siga Brasil; Matriz de Informaes Sociais (beneficirios do Programa Bolsa Famlia e valor mdio do benefcio); IBGE
(estimativa da populao e PIB); Anexo IV.6 da LDO 2017 (projeo do IPCA, do PIB e do reajuste do Salrio Mnimo). Elaborao
dos autores.
Nota: As estimativas apontadas acima demonstram que nos 4 primeiros anos de vigncia do NRF, haver um pequeno ganho real
das despesas referentes ao Cenrio NRF. Isto ocorre porque o reajuste do teto ocorre com defasagem de 1 ano, ou seja,
considera-se a inflao do ano anterior. Como a taxa de inflao apresentada pelo PLDO2017 cai ao longo do tempo,
estabilizando-se a partir de 2020, nos 4 primeiros anos o reajuste da despesa ser superior a inflao do ano corrente.
13
Em relao participao dos gastos com a poltica assistencial no PIB, o grfico 1

demonstra como este indicador se comportou ao longo dos ltimos 10 anos (2006 e 2016), ao
mesmo tempo em que projeta tal gasto para os prximos 20 anos, considerando os dois
cenrios: a manuteno da atual poltica assistencial e o cenrio previsto pela PEC.
Assim, esse grfico aponta que a adoo da nova regra produziria, em 20 anos,
regresso da participao dos gastos com as polticas assistenciais em relao ao PIB a
patamares inferiores ao de 2006. A despeito da evoluo dos gastos do MDS nos ltimos anos,
que passou de 0,89% do PIB em 2006 para 1,26% em 2015, com o NRF este indicador cairia
para 0,70% do PIB em 2036. Para o mesmo ano, se mantida a poltica atual de concesso de
benefcios e oferta de servios (Cenrio Base), os gastos do MDSA corresponderiam a 1,52% do
PIB.
Grfico 1
Evoluo da participao (%) do gasto do MDSA em relao ao PIB 2006 a 2016 (despesa realizada) e
2017 e 2036 (projeo dos Cenrios Base e NRF)
dos autores.
Nos ltimos 10 anos, o crescimento dos gastos do MDS, apontados no grfico acima,
refletem o grande avano das medidas socioprotetivas em relao populao vulnervel.
Neste perodo, o patamar de gastos com polticas assistenciais mais que dobrou: passou de R$
36 bilhes em 2006 para atingir 74 bilhes em 2015 29, que foi acompanhada de grande
expanso na cobertura dos benefcios 30. Neste perodo, a composio dos gastos do MDS
revelou grande estabilidade nestas polticas assistenciais. A participao dos gastos com BPC
correspondeu, na mdia observada entre 2006 a 2016, a 55% do gasto total do MDS. Em
29
30
Conforme informaes extradas no Siga Brasil.

A expanso da cobertura de benefcios ser detalhada na prxima seo.
14
relao ao PBF, sua participao mdia foi de 36% em relao ao total gasto pelo MDS,
enquanto a participao dos servios foi de 6,5% (grfico 2).
Grfico 2
Participao (%) dos gastos com BPC no total das despesas do MDS 2006 a 2016*
dos autores.
Nota: Em 2016, considerou-se as despesas referentes dotao autorizada e no despesa realizada, uma vez que o exerccio ainda
no foi encerrado
O NRF mudar a composio destes gastos no oramento do MDSA. O grfico 3

evidencia o impacto que este regime poder ter na ateno da assistncia social para as
populaes vulnerveis, uma vez que aponta para um crescimento acelerado da participao
da despesa estimada do BPC (Cenrio Base), considerando a dinmica populacional e o
crescimento do salrio mnimo, em relao ao teto de recursos imposto pelo NRF ao MDSA.
15
Grfico 3
Participao (%) do gasto com BPC (Cenrio Base) em relao ao total do MDSA projetado pelo
Cenrio Base e pelo Cenrio NRF 2017 a 2036
dos autores.
Num primeiro momento, a tendncia seria de instituir-se um comportamento

autofgico entre as reas do MDSA, na medida em que o BPC, na sua condio de direito
constitucional e obrigatrio, pressionar os demais programas assistenciais. A partir da, este
quadro de deteriorao das polticas do MDSA se agravar a cada ano, culminando, ou na
desconstruo do BPC, ou na destinao de todo o recurso projetado do MDSA (Cenrio NRF)
para o pagamento de BPC em 2026. Em outras palavras, a partir deste ano, o MDSA no ter
recurso suficiente nem mesmo para fazer frente ao pagamento destes benefcios.
Resumindo, esta medida de ajuste fiscal de longo prazo pode implicar em:
i)
ii)
iii)
Deteriorao das outras polticas do MDSA diante da presso do BPC, conforme

mencionado anteriormente, ou, ao contrrio, deteriorao do BPC mediante a
presso das demais aes sob responsabilidade daquele Ministrio;
Tensionamento das demais polticas, no mbito do Poder Executivo, em virtude de
imperativos constitucionais como o BPC e os benefcios previdencirios, por exemplo.
Esta situao pode ser exemplificada pela presso que a poltica assistencial poder
realizar em outras reas, por fora da impossibilidade de operar todos os seus
programas. Da mesma forma, outras polticas fora do mbito assistencial podero
pressionar os recursos do MDSA.
Acirramento da disputa poltica por recursos entre as diversas reas do Poder
Executivo.
16
iv)
Revises e reformas de direitos garantidos constitucionalmente, como os benefcios

previdencirios e o BPC. Cabe ressaltar que estas pautas, juntamente com a proposta
do NRF, tem sido prioritrias para o atual governo.
Diante da possibilidade de serem propostas reformas para o BPC, um novo exerccio

foi realizado: estimou-se o impacto do NRF no financiamento da poltica assistencial ao se
considerar uma projeo tambm conservadora para o BPC. Neste caso, o valor do benefcio,
que vinculado constitucionalmente a um salrio mnimo, ser corrigido apenas pela inflao
a partir de 2020 31, sem obter ganhos reais. Mesmo neste novo cenrio, as perdas para o
financiamento dos direitos protetivos continuariam sendo altas: em 20 anos, o Novo Regime
Fiscal implicaria em redues estimadas de R$ 551 bilhes. No ltimo ano de vigncia do NRF,
o teto imposto por este regime de conteno de gastos acarretar numa reduo de 37,8% em
relao a este novo cenrio estimado. Embora assumindo um novo cenrio mais conservador
para a projeo do BPC, o MDSA continuar sem conseguir fazer frente s despesas com este
benefcio ao final da vigncia do NRF. Na verdade, a partir de 2031, a despesa projetada para o
BPC ultrapassar o teto imposto ao MDSA por este regime.
Convm, entretanto, ressaltar que a situao especfica de vulnerabilidade dos idosos
e das pessoas com deficincia, incapacitados de prover sua manuteno e inseridos em
famlias extremamente pobres, foi o que justificou a instituio do BPC no valor de um salrio
mnimo pela Constituio Federal. Conforme se argumentar na seo seguinte, o BPC opera
na forma de uma renda de substituio renda do trabalho, para um pblico impossibilitado
de participao no mercado de trabalho. Desta forma, tal desvinculao, alm de no resolver
o problema do desfinanciamento da poltica de assistncia nos prximos vinte anos,
contribuir para o aumento da pobreza destas populaes, expondo-as a graves situaes de
vulnerabilidade diante de sua incapacidade para o trabalho.
4. IMPLICAES DO NOVO REGIME FISCAL PARA A POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL
Aps analisar as estimativas de impacto da PEC 241/2016 sobre os recursos disponveis para a
assistncia social, cabe refletir sobre os possveis efeitos do NRF junto s ofertas da assistncia
social e, por conseguinte, sobre alguns indicadores sociais relacionados a esta poltica. A
apresentao das ofertas e dos pblicos por elas atendidos permitir ainda compreender
melhor a dinmica do financiamento da rea apresentada na seo anterior. Ver-se- que a
mobilizao crescente de recursos oramentrios correspondeu a uma cobertura tambm
crescente em diversos programas, sinalizando que os significativos aportes oramentrios
refletiram o objetivo nacional de enfrentamento da pobreza e reduo das desigualdades.
Portanto, a presente seo apresentar as ofertas da assistncia social e suas
respectivas influncias no comportamento de alguns indicadores de bem-estar social. Para
tanto, a seo est subdividida em trs itens: Benefcio de Prestao Continuada; Programa
Bolsa Famlia e Servios Socioassistenciais.
31
A opo pela adoo do reajuste nominal somente a partir de 2020, e no a partir de 2017, justifica-se pelo fato
da lei que garante ganhos reais ao SM estar em vigncia at 2019. Ou seja, manteve-se, como na projeo do BPC
no Cenrio Base, o reajuste real do SM, medido pelo crescimento do PIB at 2019.
17
4.1 Benefcio de Prestao Continuada

O Benefcio de Prestao Continuada (BPC) atende idosos (65 anos ou mais) e pessoas com
deficincia (PcD) em situao de extrema pobreza, sendo esta definida pela renda familiar per
capita inferior a de salrio mnimo. Seja pela idade avanada, seja pela limitao imposta por
uma deficincia, este pblico caracterizado pelo fato de no poder garantir sua sobrevivncia
por meio do trabalho remunerado; tampouco suas famlias podem assegur-la.
Acolhido pela Constituio Federal de 1988, o BPC, ao lado da Previdncia Rural,
adensou a institucionalidade existente no mbito da garantia de renda no pas, sendo
fundamental para o expressivo avano na proteo social aos idosos 32 observado nas ltimas
dcadas. De fato, a combinao entre benefcios contributivos, semi-contributivos e nocontributivos permitiu efetivamente ampliar a cobertura aos idosos, colocando o Brasil entre
os pases com mais alto grau de proteo social aos idosos da Amrica Latina. Em 2014, 78%
das pessoas com mais de 60 anos estavam protegidas por algum desses benefcios (ver tabela
3). Reforando a importncia desses programas, alguns autores concluem que programas
tradicionais de Previdncia, ancorados estritamente no princpio contributivo, no so capazes
de universalizar a cobertura da Previdncia Social na Amrica Latina devido s especificidades
do mercado de trabalho nos pases dessa regio (Costanzi; Ansiliero, 2009).
Tabela 3
33
Proteo Previdenciria entre os Idosos com 60 anos ou mais, segundo Sexo 2014
Proteo Previdenciria entre os Idosos com 60 anos ou mais, segundo Sexo 2014
Categorias
Total
Total de residentes( a+b)
27.881.872
Percentual
sobre total
(%)
100,00%
Homens
Percentual
sobre total (%)
Mulheres
Percentual
sobre total (%)
12.339.494
100,00%
15.542.378
100,00%
Protegidos (a)
22.774.820
81,70%
10.668.290
86,50%
12.106.530
77,90%
Aposentados
16.034.981
57,50%
8.851.847
71,70%
7.183.134
46,20%
Pensionistas
2.660.380
9,50%
165.473
1,30%
2.494.907
16,10%
Aposentados e
pensionistas
Contribuintes no
beneficirios
Desprotegidos (b)
2.277.047
8,20%
358.166
2,90%
1.918.881
12,30%
1.802.412
6,50%
1.292.804
10,50%
509.608
3,30%
5.107.052
18,30%
1.671.204
13,50%
3.435.848
22,10%
Fonte: PNAD/IBGE 2014 Elaborao: CGEPR/SPPS/MTPS

Elaborao: Ministrio da Previdncia Social. Informe de Previdncia Social, novembro/2015
Como resultado dessa expressiva cobertura dos idosos, a pobreza neste segmento
hoje residual no pas. Em 2014, o Brasil havia praticamente abolido a pobreza neste segmento
populacional, uma vez que apenas 8,76% das pessoas com 65 anos ou mais viviam com renda
abaixo de salrio mnimo (ver Tabela 4). Contudo, tendo em vista a importncia da renda
dos idosos no oramento de muitas famlias brasileiras, o efeito da proteo previdenciria na
preveno da pobreza no se restringe apenas aos mais velhos. Conforme aponta estudo
previdencirio de 2015, caso fossem desconsiderados os rendimentos advindos do
32
Sobre a importncia da criao da categoria Segurado Especial na Previdncia Rural para o avano na cobertura
dos idosos ver Valadares e Galiza (2016); IPEA (2007); IPEA (2010a) e Delgado e Cardoso ( 1999).
33
Consideraram-se como idosos socialmente protegidos aqueles que receberam aposentadoria ou penso de
qualquer regime previdencirio ou da assistncia social ou aqueles que contriburam para a Previdncia Social.
18
recebimento de benefcios previdencirios, a quantidade de pobres seria de 74,49 milhes, o

que significa dizer que o pagamento de benefcios pela Previdncia Social retira da condio de
pobreza cerca de 26,01 milhes de indivduos reduo de 13,3 pontos percentuais na taxa de
pobreza (Brasil, 2015a, p.9). O estudo assumiu como condio de pobreza a percepo de
rendimento domiciliar per capita inferior a salrio mnimo e considerou como idosos
socialmente protegidos aqueles que recebiam aposentadoria e/ou penso de qualquer regime
previdencirio ou da assistncia social (BPC). Portanto, a proteo aos idosos produz impactos
significativos sobre o nvel de pobreza e este resultado possvel graas expressiva cobertura
possibilitada pela combinao entre benefcios de natureza distinta, incluindo o Benefcio de
Prestao Continuada, tendo como base o valor do salrio mnimo.
Tabela 4
Percentual da populao com 65 anos ou mais, segundo renda mensal domiciliar per capita - Brasil 2014
Faixa etria
Total
65 a 69 anos
Sem renda
Acima de 0 a 1/4 SM
Acima de 1/4 SM a 1/2 SM
TOTAL (at 1/2 SM)
0,18
0,78
7,80
8,76
0,26
1,00
8,50
9,76
70 a 74 anos
0,14
0,75
7,61
8,50
75 a 79 anos
0,17
0,48
7,16
7,81
80 anos ou mais
0,11
0,72
7,41
8,24
Fonte: IBGE/PNAD
Elaborao: IPEA/DISOC/NINSOC - Ncleo de Gesto de Informaes Sociais
A contribuio do BPC na proteo aos idosos e suas famlias ganha ainda mais
relevncia quando se considera o processo de envelhecimento populacional em curso e as
novas demandas de proteo a ele vinculadas. Projees demogrficas apontam no apenas
para o crescimento da populao idosa (60 anos ou mais), como tambm de pessoas muito
idosas (aquelas com mais de 80 anos) 34. Concomitantemente ao envelhecimento, h o
aumento do risco de dependncia (estimado de 3% a 5% para pessoas a partir dos 60 anos; e
de 30% a 40% para pessoas com mais de 80 anos). Isto significa que, com a longevidade, cresce
o risco de perda de autonomia para as atividades do cotidiano, pressionando a demanda por
cuidados. Neste cenrio, a questo da dependncia funcional sobressai como um tema
relevante na agenda da proteo social, inclusive por representar presso adicional nos
oramentos familiares (Batista et al, 2008).
Concomitantemente ao envelhecimento e aumento do risco de dependncia, est
tambm em curso um processo de mudana na dinmica, tamanho e formato das famlias. A
transio demogrfica aponta para famlias cada vez menores e com menos adultos
responsveis por sua manuteno. Observa-se, simultaneamente, maior insero das
mulheres no mercado de trabalho. Ao mesmo tempo ocorrem mudanas no modelo
tradicional de convivncia, com o enfraquecimento das redes tradicionais de apoio (famlia,
vizinhana, comunidade) e impactos na oferta de cuidados. Estes processos demogrficos e
sociais sinalizam a reduo das possibilidades de acolhimento das maiores demandas dos
34
Como apontam as projees do IBGE, em 2050 acredita-se que a populao com idade de 60 anos ou mais atinja
66,4 milhes. Isto significa quase triplicar o contingente de idosos entre 2016 e 2050. Alm do aumento do
quantitativo da populao idosa, ocorrer o aumento do contingente de pessoas muito idosa (80 anos ou mais),
representando mais que a quadruplicao desse grupo, que contava com 3,4 milhes em 2016 e passar para
aproximadamente 15 milhes em 2050.
19
idosos, seja no quesito renda, seja nos servios de cuidado possibilidades ainda mais restritas
para as famlias pobres.
Se a situao de perda de autonomia se coloca em algum grau para os idosos, cabe
lembrar que ela muito marcante para o outro pblico tambm acolhido pelo BPC: pessoas
com deficincia. Cerca de metade do pblico deste benefcio composto por indivduos com
impedimentos de natureza fsica, mental, intelectual ou sensorial, os quais, em interao com
diversas barreiras, podem obstruir sua participao plena e efetiva na sociedade em igualdade
de condies com as demais pessoas 35. Aqui, convm salientar que as restries vivenciadas
dizem respeito tanto participao no mercado de trabalho (afetando a capacidade de auferir
rendimentos) quanto ao desempenho de atividades cotidianas.
Portanto, cabe ressaltar as graves situaes de dependncia aos quais esto sujeitos o
pblico beneficirio do BPC, sejam os idosos com idade muito avanada ou as pessoas com
deficincia. Alm disso, destaca-se que a existncia de um membro com autonomia restrita
aumenta a vulnerabilidade da famlia pobreza, uma vez que tais famlias so afetadas tanto
nos seus rendimentos como em seus gastos, cuja magnitude depende do tipo de deficincia e
da oferta pblica de servios disponveis a essa populao.
De um lado, tais famlias incidem em maiores gastos diretos, que podem pressionar o
oramento familiar a ponto de deslocarem-na para nveis de pobreza. Trata-se do chamado
gasto catastrfico quando o aumento desproporcional nos gastos com sade tende a
pauperizar a famlia 36. Mesmo que se considere a proteo do Sistema nico de Sade (SUS),
determinadas famlias ainda incorrem em gasto catastrfico devido a elevados gastos com
medicamentos, alimentao especial, recursos de suporte e ainda, em certos casos, a
dificuldades de acesso a exames e diagnsticos ou a especialistas.
De outro lado, h reduo da oferta de trabalho dos adultos dessas famlias,
especialmente das mulheres. Cabe enfatizar o caso das mes de crianas, adolescente e jovens
com deficincia, cujo forte grau de dependncia dos filhos requer acompanhamento em
tempo integral. Ou seja, essas famlias tm menor capacidade de obter renda.
O reconhecimento dessa situao especfica de vulnerabilidade dos idosos e das
pessoas com deficincia incapacitados para o trabalho e vivendo em famlias extremamente
pobres justificou a instituio do BPC na Constituio Federal de 1988. Seja pela idade
avanada, seja pela limitao imposta por uma deficincia, este pblico no pode arcar com
sua sobrevivncia por meio do trabalho remunerado; tampouco suas famlias podem garantila. Por isso, o BPC lhes garante uma renda de substituio renda do trabalho. Uma vez que o
benefcio garante a renda de sobrevivncia que no pode ser alcanada no mundo do
trabalho, seu valor corresponde ao prprio piso constitucionalmente garantido aos
trabalhadores para o atendimento a suas necessidades bsicas de subsistncia, ou seja, um
salrio mnimo. Tais necessidades no so menores nos indivduos atendidos pelo BPC, mas ao
35
Brasil (2011).
O gasto catastrfico calculado, em geral, considerando quanto o gasto com sade representa da capacidade de
pagamento da famlia. Mais detalhes sobre o tema consultar Xu et al, 2003; Wagstaff e Van Doorslaer, 2003; Bos e
Water, 2008; Diniz et al, 2007; Kanul, 2011.
36
20
contrrio, so frequentemente maiores. Instituir um benefcio em substituio renda do

trabalho inferior ao mnimo seria conceder aos beneficirios do BPC uma cidadania de segunda
classe, escolha sabiamente recusada pelos constituintes.
Convm lembrar ainda que a vinculao do BPC ao salrio mnimo determinante na
efetividade deste benefcio no enfrentamento pobreza, e no apenas dos seus beneficirios
diretos, mas tambm de seus familiares. A renda proveniente do BPC representa grande parte
dos recursos que dispem as famlias de seus beneficirios. Em mdia, ela compe 79% do
oramento dessas famlias e, em 47% dos casos, ela representa a nica renda da famlia (Brasil,
2010). O BPC constitui, portanto, um mecanismo protetivo importante ancorado na
solidariedade nacional em relao aos idosos e pessoas com deficincia em situao de
misria, similar a inmeros outros existentes na experincia internacional, e com impacto
inegvel na melhoria do bem estar deste grupo particularmente vulnervel.
Para fazer frente a todo esse processo de incluso proporcionado pelo BPC, que reduziu a
pobreza entre os idosos e garantiu um mnimo de cidadania s pessoas incapacitadas para o
trabalho, o MDS aportou, ao longo dos ltimos anos, montantes expressivos de seu recurso
total (em mdia 55%). Alm disso, o volume de recursos destinados ao pagamento de BPC
mais que dobrou ao longo dos ltimos anos: de R$ 19,3 bilhes em 2006 aumentou para R$
41,8 bilhes em 2015, em termos reais, aumentando a cobertura de 2,4 milhes de
beneficirios para 4,2 milhes 37, neste mesmo perodo.
Grfico 4
Evoluo do nmero de beneficirios do BPC e da despesa do MDS com estes benefcios 2006 a 2015
60,0
50,0
40,0
30,0
2,48
2,68
2,93
3,17
3,40
3,99
4,24
4,50
4,00
3,50
3,00
2,50
2,00
20,0
10,0
3,60
3,77
4,13
19,3
21,7
23,8
2006
2007
2008
27,2
30,8
32,6
37,3
39,3
41,0
41,8
1,50
1,00
0,50
2009
R$ Bilhes (2015)
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Qtde Beneficirios (em milhes)
Fonte: Siga Brasil; Matriz de Informaes Sociais/MDS. Elaborao dos autores
37
Cabe ressaltar que as concesses pela via judicial apresentaram um impacto crescente nesses nmeros. Entre
2004 e 2014, a judicializao deste benefcio saltou de 2,6% para 16,9% em relao ao total de concesses dos
benefcios. (Coppeti e Crispim, 2015).
21
4.2 - O Programa Bolsa Famlia

O Programa Bolsa Famlia (PBF), por sua vez, possui responsabilidade protetiva distinta.
Enquanto o BPC substitui a renda nas situaes de incapacidade para o exerccio do trabalho, o
PBF complementa a renda de famlias miserveis e pobres, com ateno especial quelas com
a presena de crianas e adolescentes. De fato, o perfil das famlias atendidas revela a
predominncia das crianas e adolescentes entre seus beneficirios. So majoritariamente
famlias em extrema pobreza (72,4%), e em pelo menos 80% das famlias beneficirias h
presena de crianas e/ou adolescentes (Camargo et al, 2013). Essas crianas vivem em lares
cujos adultos esto em idade ativa e majoritariamente participam do mercado de trabalho.
Entretanto, a renda auferida pelo trabalho insuficiente para assegurar-lhes uma
sobrevivncia livre da pobreza. O PBF complementa a renda dessas famlias, com benefcios
cujo valor varia conforme a composio da famlia e seu nvel de pobreza 38.
Ao proporcionar um benefcio monetrio para famlias pobres, o programa instituiu
uma nova forma de lidar com a vulnerabilidade social decorrente da ausncia e/ou
insuficincia de renda ancorada numa compreenso ampliada dos determinantes da pobreza.
Dentre eles, destaca-se o reconhecimento de uma maior vulnerabilidade pobreza e misria
das famlias com presena de crianas. Assim, ao ofertar um benefcio de carter no
contributivo a tais famlias, o PBF ampliou a cobertura da garantia de renda no campo da
proteo social com significativos impactos para a reduo da pobreza e da misria. Sabe-se
que a pobreza infantil produz impactos a longo prazo, produzindo repercusses durveis na
vida destas crianas. A pobreza reduz o desenvolvimento de suas capacidades e o acesso a
oportunidades, constrange suas chances de mobilidade e incluso. E as repercusses vo alm
dos indivduos, afetando a prpria sociedade e as bases de seu desenvolvimento.
Convm sublinhar que em 2012 ampliou-se a efetividade do PBF na superao da
misria quando houve a criao do benefcio de superao da extrema pobreza (BSP) 39. Isto
significa a garantia de um benefcio assistencial de valor suficiente para complementar a renda
de modo a superar a misria, avaliada em termos monetrios (a linha de extrema pobreza do
programa). Na prtica, o programa instituiu um piso abaixo do qual nenhum cidado brasileiro
pode estar, o que representa um significativo avano civilizatrio.
O adensamento da proteo social com a introduo e expanso do PBF, simultneas
consolidao do BPC e da proteo previdenciria, contribuiu significativamente para a
reduo da pobreza observada na ltima dcada (Grfico 5). Se por um lado, a literatura
especializada reconhece a importante contribuio do bom desempenho do mercado de
trabalho e a importncia da poltica de valorizao do salrio mnimo para a melhoria das
condies de vida dos mais pobres, por outro reconhece tambm a importante contribuio
dos benefcios de transferncia de renda, principalmente o BPC pela vinculao do seu
benefcio com o salrio mnimo 40.
38
O programa opera com uma linha de pobreza (R$ 170,00) e outra de extrema pobreza (R$85,00).
Ver IPEA (2014).
40
Ver IPEA (2011), IPEA (2012) e Osrio et al (2011).
39
22
Grfico 5
Comportamento da Taxa de Pobreza no Brasil (2005-2014)
Fonte: IBGE/PNAD 2005 a 2014

Elaborao: IPEA/DISOC
Corroborando o progresso observado na reduo da pobreza e seu significado em

termos de avano civilizatrio, o Brasil saiu do mapa da fome em 2014, segundo o relatrio
global da Organizao das Naes Unidas para a Alimentao e a Agricultura (FAO). Conforme
este relatrio, entre 2002 e 2014, houve uma queda de 82% da populao em situao de
subalimentao e um dos principais fatores para a expressiva reduo da desnutrio e
subalimentao no pas nos ltimos anos foi o aumento da renda dos mais pobres, para o qual
contribuiu o Programa Bolsa Famlia. 41 E com as bases alimentares estabelecidas, outras
aquisies, cuidados e aprendizados direcionados a esse pblico tornam-se possveis quando
priorizados pelas polticas pblicas.
Os impactos positivos do PBF transbordam o campo da garantia de renda,
contribuindo tambm para melhorias nas condies de sade e educao das famlias
atendidas. Estudos apontaram melhorias no desempenho educacional e na progresso escolar
de crianas beneficirias e reduo na taxa de abandono escolar e repetncia42. Observa-se
tambm melhorias significativas na reduo da desnutrio e da mortalidade infantil, melhor
cumprimento do calendrio vacinal e da cobertura de pr-natal 43. Esses estudos sugerem uma
insero virtuosa do PBF na proteo social brasileira, reflexo tanto da boa gesto das
condicionalidades do PBF como da rede universal de servios da sade e da educao, com
presena em todo o territrio nacional.
Convm registrar que para obter os expressivos resultados demonstrados acima, o
oramento deste programa triplicou nos ltimos anos, passando de R$ 8,9 bilhes em 2004
para R$ 26,9 bilhes em 2015 (em termos reais). Este incremento nos recursos possibilitou o
41
Informao disponvel em: <http://goo.gl/bv6qbc>.

Ver Oliveira e Soares (2013); Ximenes (2014).
43
Jannuzzi e Pinto (2013); Rasella et al., 2013, Ximenes et al (2014)
42
23
aumento do nmero de famlias atendidas, que duplicou neste mesmo perodo, passando de
6,6 milhes em 2004 para 13,9 milhes de famlias em 2015. Vale a pena enfatizar que o
crescimento dos recursos tambm reflete o aumento do valor mdio transferido as s famlias,
que teve um forte impacto aps a criao do Benefcio de Superao da Extrema Pobreza (BSP)
a partir de 2012.
Grfico 6
Evoluo do gasto com o PBF e das famlias atendidas 2004 a 2015
40,0
16
35,0
12,4
30,0
10,9
25,0
14,0
14,0
13,9
12
10,5
10
6,6
8,9
11,1
14
10,0
5,0
13,9
8,7
20,0
15,0
11,0
12,8
13,3
12,8
14,1
16,0
17,2
18,6
21,6
25,3
27,8
28,5
26,9
4
2
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
R$ Bilhes (2015)
Qtde de famlias atendidas
Fonte: Siga Brasil; Matriz de Informaes Sociais/MDS. Elaborao dos autores
4.3 A proteo por meio dos Servios Socioassistenciais

Se no campo da garantia de renda a assistncia social inovou e consolidou protees por meio
da operacionalizao do BPC e do PBF, contando com a adeso e gesto compartilhada do
conjunto dos entes federados, no campo dos servios a tnica no foi diferente. A construo
do SUAS reorganizou o arranjo federativo da assistncia social, instituindo uma importante
oferta de servios a partir do esforo integrado dos trs nveis de governo. A poltica de
assistncia social ganhou capilaridade, com expressiva ampliao de equipamentos pblicos
(Cras, Creas e Centros Pop44) para responder a um ampliado leque de situaes de
vulnerabilidade social e violaes de direitos.
A vulnerabilidade social frequentemente relacionada ausncia/insuficincia de
renda, e de fato, o acompanhamento das famlias beneficirias dos programas BPC e PBF
reconhecido como ao prioritria dos CRAS. Recentemente, essa prioridade foi reforada por
meio do Pacto de Aprimoramento do SUAS firmado em 2013 entre o governo federal, estados
e os municpios 45. Entre as prioridades especficas para a gesto municipal, o pacto estabelece
metas para o acompanhamento de famlias beneficirias do PBF e do BPC por parte das
equipes dos Cras, reforando a importncia dessa atividade nos servios da assistncia social.
44
Centro de Referncia de Assistncia Social (Cras); Centro de Referncia Especializado de Assistncia Social (Creas)
e Centro de Referncia Especializado para Populao em Situao de Rua (Centro Pop).
45
Resoluo CNAS n 18, de 15 de julho de 2013.
24
Tambm no ciclo de vida e nas situaes de deficincia, a vulnerabilidade social pode

estar presente se associada a experincias de negligncia ou isolamento, ou a contextos de
falta de acesso a servios pblicos ou de excluso social. Por sua vez, as violaes de direitos
podem ter origem nas relaes familiares e comunitrias, como no caso das situaes de
abandono e violncia intrafamiliar, ou ainda nas situaes de pobreza, como observado em
prticas de trabalho infantil, explorao sexual de crianas e adolescentes ou situao de rua.
Em todos esses casos, os servios socioassistenciais atuam visando no somente garantir o
atendimento aos indivduos em situao de vulnerabilidade ou de violao de direitos como
tambm s suas famlias. Assim, esses servios atendem e acompanham, por exemplo, as
crianas e adolescentes afastados do trabalho infantil e suas famlias; os adolescentes em
medidas socioeducativas por histrico de conflito com a Lei; e as vtimas de violncia fsica,
sexual ou domstica e suas famlias.
Os servios socioassistenciais tambm atuam na proteo e garantia de acolhimento
quelas pessoas em situao de abandono e s vtimas de diversas violaes de direito que
necessitem de afastamento temporrio ou definitivo do seu ncleo familiar. Os servios de
acolhimento institucional destinam-se, sobretudo, a crianas, adolescentes e idosos, pessoas
com deficincia, populao de rua e mulheres vtimas de violncia, sendo de grande relevncia
para restituir a dignidade dessas pessoas em situao particular de violao de direitos. Dados
do Censo Suas 2015 revelam a dimenso desta rede e do pblico por ela atendido. So cerca
de cinco mil unidades de acolhimento, majoritariamente abrigos e casa lar, responsveis pelo
acolhimento de cerca de 120 mil pessoas.
A existncia de uma rede de equipamentos pblicos em todo territrio nacional
contribuiu de forma significativa para o enfrentamento das histricas desigualdades e na
efetivao dos mais diversos direitos sociais. A despeito dos avanos j logrados, h lacunas,
seja de cobertura insuficiente de alguns equipamentos, seja de estruturao dos mesmos,
conforme evidenciam as carncias tcnicas e operacionais observadas em parcela importante
dos Cras e Creas 46. Ademais, h problemas na proviso de servios, que embora tipificados nas
normativas, ainda no possuem uma oferta disseminada, como por exemplo, os servios de
medidas socioeducativas em meio aberto que no so disponibilizados em cerca de 20% dos
Creas (Ipea, 2016), os servios para as pessoas em situao de dependncia que estavam
ausentes em 16 unidades da federao que no contavam com os Centros-dia 47 (Mesquita;
Silva; Passos, 2016), e os servios de convivncia e fortalecimento de vnculos para as crianas
de 0 a 6 anos que no eram ofertados em 1.513 municpios (Brasil, 2015b). Ou seja, no
obstante os investimentos recentes na rede socioassistencial, h ainda grandes desafios para a
garantia de acesso e de qualidade de seus servios.
Os desafios so maiores quando se comparam as ofertas socioassistenciais com alguns
indicadores sociais. Voltando ao exemplo das projees demogrficas de envelhecimento da
populao, observa-se a ainda limitada oferta pblica destinada aos idosos. O processo de
envelhecimento populacional coloca em relevo a demanda por servios voltados populao
46
Ver IPEA (2016).

Unidade de servio do SUAS que oferta, durante o dia, cuidados pessoais a jovens e adultos com deficincia em
situao de dependncia como forma de suplementar o trabalho dos cuidadores familiares. Desenvolve ainda
atividades de convivncia na comunidade com o objetivo de ampliar as relaes sociais e evitar o isolamento social
das pessoas com deficincia.
47
25
idosa, em especial as polticas de cuidados. Convm lembrar, entretanto, que o SUAS ainda
no apresenta uma oferta de servios adequada para lidar com as demandas advindas do
envelhecimento populacional.
A juventude do SUAS revela, portanto, a necessidade de continuidade dos investimentos
para sua consolidao. Seja no campo dos benefcios de renda, seja no campo dos servios, a
rede protetiva para atender populao vulnerabilizada pela pobreza e vtimas de diversas
situaes de violao de direitos representa um mecanismo de grande relevncia para a
promoo da cidadania e coeso social.
5. CONSIDERAES FINAIS
O Brasil vem experimentando uma reduo sensvel da pobreza monetria e da desigualdade
de renda, com sensvel melhoria do acesso aos servios de sade, educao e assistncia por
parte da populao mais vulnervel. No campo da assistncia, a consolidao do Benefcio de
Prestao Continuada (BPC), a criao e a expanso do Programa Bolsa Famlia (PBF) e a
construo do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) foram instrumentos estratgicos
para a melhoria de condies de vida da populao e promoo de uma cidadania inclusiva.
Nos ltimos 10 anos, a despesa do MDSA passou de 0,89% do PIB em 2006 para 1,26% do PIB
em 2015, que refletiu uma estratgia deliberada de ampliar a cobertura e a efetividade dessas
polticas de forma a prover um modelo de desenvolvimento inclusivo, e no representou,
portanto, um crescimento acelerado e descontrolado do gasto (grifo nosso), conforme
diagnstico apresentado na Exposio de Motivos da PEC 241/16. Mas o pas ainda convive
com nveis inaceitveis de desigualdade social, os quais exigem uma agenda governamental
que priorize seu enfrentamento, visando uma sociedade mais justa e civilizada.
O Novo Regime Fiscal (NRF) atua, portanto, na contramo da continuidade do
enfretamento dos nveis de desigualdade social. Alm do risco de descontinuidade de servios,
o esforo fiscal proposto na PEC 241/16 constranger as protees assistenciais no campo da
garantia de renda operada pelo BPC e pelo PBF. Conforme demonstram as projees
apresentadas na terceira seo, caso o NRF entre em vigor, a restrio no financiamento ser
crescente, ano a ano, impondo, por conseguinte, o encolhimento da cobertura e a reduo da
efetividade da poltica de assistncia social. Isto significa, de um lado, desproteger segmentos
sociais antes protegidos e, por outro, dificultar novos acessos ao PBF e ao BPC. Estudos do Ipea
no apontam erros de incluso expressivos nos dois programas de modo a justificar uma
expressiva reduo da cobertura das famlias atualmente atendidas. 48 A limitao para incluso
de novas famlias, por sua vez, teria graves consequncias em caso de agravamento da crise
econmica, cujos efeitos negativos como j se v no aumento da taxa de desemprego e
queda da renda das famlias exigiria resposta do Estado na forma de garantia de uma renda
mnima que assegure ao menos a sobrevivncia das famlias deslocadas para situao de
pobreza.
Considerando que parte expressiva das despesas primrias, objeto da PEC 241/16,
reflete a prpria atuao do Estado no campo social, pode-se concluir que o congelamento
48
Ver a respeito Soares, Ribas e Soares (2009); Medeiros, Brito e Soares (2007); Soares et al (2007); Soares (2009);
Osorio, Soares e Souza (2011).
26
real dessas despesas por 20 anos representa uma desresponsabilizao do Estado com a
situao social do pas, com impactos em uma progressiva e deletria desvinculao entre
a atuao pblica no campo social e a dinmica de desenvolvimento do pas. Em outras
palavras, a configurao da PEC parece ancorar-se em uma concepo de progresso que
desconsidera o papel proeminente dos investimentos pblicos em educao, sade,
assistncia social e cultura no desenvolvimento. Desse modo, a PEC parece passar ao largo da
perspectiva de despesas sociais como um investimento capaz de dinamizar a economia e seu
prprio financiamento.
Por fim, cabe problematizar a premissa que sustenta a adoo deste ajuste fiscal de
longo prazo, com impactos significativos para a assistncia social em seu perodo de vigncia.
Na Exposio de Motivos, argumenta-se que o NRF seria o nico caminho possvel para o pas
sair da crise e a economia voltar a crescer. Entretanto, sabe-se que, recentemente, at mesmo
economistas do Fundo Monetrio Internacional (FMI) revisaram suas recomendaes para os
pases em crise sobre as polticas de austeridade fiscal: admitiram que tais polticas no s tem
custos para o bem-estar social, impactando no aumento das desigualdades sociais, como
tambm podem aumentar o desemprego, prolongando e agravando as crises (Ostry; Loungani;
Forceri, 2016). Alm disso, Vieira (2016), em meticulosa anlise dos principais estudos
publicados sobre crises econmicas e ajuste fiscal na rea de sade, revela que, por outro
lado, a preservao de determinados programas de proteo social pode ser relevante para a
retomada do crescimento econmico em prazo mais curto. Finalmente, Gobetti e Orair (2015)
apontam que o equacionamento dos problemas fiscais no depende exclusivamente do
resultado primrio, e destacam que a soluo no passa pela fragilizao do Estado de BemEstar Social brasileiro, mas sim pela correo de distores, eliminao de privilgios
injustificveis e por outros mecanismos de distribuio de renda como a progressividade
tributria.
Diante de inmeras evidncias sobre os possveis malefcios da adoo de uma poltica
de ajuste fiscal to restritiva, que impactar de forma irreparvel as redes protetivas erguidas
para atender a populao vulnerabilizada pela pobreza e vtimas de diversas situaes de
violao de direitos, bem como apresentar restries das polticas sociais como um todo,
imprescindvel que se discuta se este realmente o nico caminho para o retorno do
crescimento.
6. REFERNCIAS
ANSILIERO, G.; COSTANZI, R, N. Previdncia Social: Possveis Implicaes dos Resultados
Anuais do RGPS sobre os Efeitos da Proposta de Emenda Constituio no. 241/2016. In:
RIBEIRO, J. A. C.; GONZALEZ, R. H. S (orgs). PEC 241, primeiras anlises: possveis implicaes
para o financiamento das polticas de Sade, Educao, Previdncia e Assistncia Social. Nota
Tcnica Ipea. Braslia: Ipea, 2016 (no prelo).
BATISTA, A. S.; JACCOUD, L. B.; AQUINO, L.; EL-MOOR, P.. Envelhecimento e Dependncia:
Desafios para Organizao da Proteo Social. Braslia: MPS, SPPS, (Coleo Previdncia
Social, v. 28),2008.
BOS AM, W. HR. The impact of the public health system and private insurance on catastrophic
health expenditures. CEPAL Rev.,95: 125-39.2008.
27
BRASIL. Decreto no 7.617, de 2007. Altera o Regulamento do Benefcio de Prestao

Continuada, aprovado pelo Decreto no 6.214 de 26 de setembro de 2007. 2011. Disponvel
em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Decreto/D7617.htm.
______. Medida Provisria n 726, de 2016. Altera e revoga dispositivos da Lei no 10.683, de
28 de maio de 2003, que dispe sobre a organizao da Presidncia da Repblica e dos
Ministrios.
Disponvel
em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato20152018/2016/Mpv/mpv726.htm.
______. Evoluo Recente da Proteo Previdenciria e seus Impactos sobre o Nvel de Pobreza.
Nota tcnica Resultado do RGPS de outubro/2015. Informe de Previdncia Social, v. 27, n. 11,
novembro de 2015a. Disponvel: file:///C:/Users/Cliente/Downloads/coberturaPNAD2014.pdf.
______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Benefcio de Prestao
Continuada (BPC). In: TAPAJS, L.; QUIROGA, J. (orgs). Sntese das pesquisas de avaliao de
programas sociais do MDS- verso atualizada e revisada 2006-2010. Cadernos de Estudos
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______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Censo SUAS 2014: Anlise
dos componentes sistmicos da Poltica Nacional de Assistncia Social. Braslia: MDS, 2015b.
_______. Proposta de Emenda Constituio n 241, de 2016. Altera o Ato das Disposies
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n. 17, 2014.
7. APNDICE
I)
Descrio dos parmetros utilizados para a projeo das estimativas de impacto do

NRF na poltica de Assistncia Social.
Os parmetros utilizados para realizar as estimativas do impacto do NRF no financiamento da

poltica de assistncia social, tais como a variao real do PIB, a taxa anual do INPC (que ser
utilizada como proxy do IPCA) e o reajuste do Salrio Mnimo (SM) foram extrados do Anexo
IV.6 - Projees Atuariais para o Regime Geral da Previdncia Social (RGPS) do Projeto de Lei
de Diretrizes Oramentrias PLDO 2017, que apresenta projees at 2060. Em relao s
estimativas populacionais, que projetam a dinmica demogrfica para os anos futuros, foram
utilizadas as Projees Populacionais do IBGE (revisadas em 2013).
A adoo dos parmetros do Anexo IV.6 do PLDO 2017 tem origem no estudo do Ipea,
que trata do impacto do NRF nas reas da previdncia, sade, assistncia e educao, nos
prximos 20 anos (Ribeiro e Gonzalez, 2016). Para tanto, decidiu-se pela convergncia dos
parmetros nas quatro reas, adotando os parmetros da PLDO de 2017, que j so utilizados
no modelo de projeo da rea da previdncia. Contribuiu tambm para esta convergncia o
fato da previdncia responder pela maior parte dos gastos sociais. A ltima justificativa seria o
fato de tais informaes, enquanto oficiais, serem possivelmente utilizadas em projees do
atual governo. O quadro abaixo reproduz os indicadores utilizados que foram extrados deste
anexo.
31
Tabela 1
Evoluo das principais variveis para projeo de longo prazo (2015 a 2036)
Exerccio
2015
INPC Anual
(%)
Var. Real do PIB (%) Reajuste do SM (%)
PIB nom inal

(R$ m ilhes)
11,28%
-3,85%
8,84%
5.904.331
2016
7,50%
-3,05%
11,68%
6.247.067
2017
6,00%
1,00%
7,50%
6.788.098
2018
5,40%
2,90%
6,00%
7.427.233
2019
5,00%
3,20%
6,45%
8.094.801
2020
3,50%
3,86%
6,09%
8.701.289
2021
3,50%
3,69%
6,09%
9.337.816
2022
3,50%
3,70%
6,09%
10.022.384
2023
3,50%
3,61%
6,09%
10.748.039
2024
3,50%
4,06%
6,09%
11.576.116
2025
3,50%
3,49%
6,09%
12.399.933
2026
3,50%
3,44%
6,09%
13.275.848
2027
3,50%
3,21%
6,09%
14.181.593
2028
3,50%
3,14%
6,09%
15.139.125
2029
3,50%
2,97%
6,09%
16.133.655
2030
3,50%
2,83%
6,09%
17.171.056
2031
3,50%
2,80%
6,09%
18.269.074
2032
3,50%
2,60%
6,09%
19.400.448
2033
3,50%
2,56%
6,09%
20.593.945
2034
3,50%
2,37%
6,09%
21.818.830
2035
3,50%
2,32%
6,09%
23.105.958
2036
3,50%
2,23%
6,09%
24.448.706
Fonte: Anexo IV.6 - Projeo Atuarial para o RGPS / PLDO 2017.Elaborao dos autores
De acordo com este anexo, entre os anos 2016 e 2019, consideraram-se a taxa de
crescimento do INPC, a variao real do PIB e o reajuste do Salrio Mnimo estabelecido pela
Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda na Grade de Parmetros de 11 de
maro de 2016. A partir de 2020, as taxas de crescimento do PIB adotadas so as geradas pelo
modelo de projeo (PIB endgeno). Com isso a taxa mdia de crescimento do PIB ao longo do
perodo de 2020 a 2036 de cerca de 3,16% ao ano. Em relao ao INPC, a partir de 2020 este
anexo da PLDO considerou a taxa de crescimento de 3,5% ao ano. Cabe ressaltar que nesta
Nota, as projees da variao do INPC foram utilizadas como proxy da variao do IPCA.
Na projeo do RGPS (Anexo IV.6 do PLDO 2017), at 2019 o reajuste do SM
corresponder ao efeito combinado do INPC do ano anterior e da variao real do PIB dos 2
anos anteriores, como previsto na Lei n 13.153/2015, e refletido na terceira coluna da tabela
1 acima. A partir de 2020, o salrio mnimo ser reajustado pela taxa de crescimento da
produtividade mdia, definida neste modelo como 2,5% ao ano, ou seja, o SM ter ganhos
reais inferiores ao crescimento do PIB. Segundo Ansiliero e Costanzi (2016), o uso desta regra
de reajuste, mais conservadora que a atual, pode ser explicado, em primeiro lugar, pela
ausncia de qualquer garantia legal para a manuteno, no longo prazo, da concesso de
ganhos reais atrelados variao real do PIB. Em segundo lugar, argumenta que tal hiptese
seria insustentvel a longo prazo.
A Projeo do RGPS constante no PLDO 2017 tambm chama ateno para o fato de
que as projees so encadeadas, ou seja, os resultados de um ano afetam os resultados dos
32
anos seguintes. Ou seja, pequenas variaes percentuais nos parmetros tm seus efeitos
potencializados no longo prazo, que podem produzir significativas variaes nos resultados
estimados.
As projees de longo prazo do RGPS tem seus resultados determinados
fundamentalmente pelo efeito combinado da evoluo demogrfica, da poltica de
reajustamento dos benefcios e das regras e normas que regem a concesso e a manuteno
dos benefcios. Da mesma forma, estas variveis tambm so fundamentais para a projeo do
gasto com BPC, que o principal item de gasto da poltica de assistncia social.
II)
Projeo da quantidade de beneficirios do BPC (e RMV)- 2016 a 2036
Ano
Projeo Modelo Longo Tx. Cresc.

Prazo Ipea/STN*
anual
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
2031
2032
2033
2034
2035
2036
4.316.390,00
4.402.581,20
4.573.389,23
4.750.779,04
4.933.196,96
5.120.310,59
5.311.185,72
5.505.418,76
5.703.404,57
5.904.275,72
6.108.659,65
6.315.354,62
6.524.780,95
6.736.749,09
6.950.056,54
7.163.019,76
7.373.845,92
7.582.691,70
7.789.711,84
7.994.243,93
8.196.637,86
8.396.763,88
8.594.563,84
1,019968
1,038797
1,038787
1,038397
1,037929
1,037278
1,036571
1,035962
1,03522
1,034616
1,033836
1,033161
1,032487
1,031663
1,030642
1,029433
1,028323
1,027302
1,026257
1,025317
1,024416
1,023557
Projeo
considerada
neste Estudo**
4.480.078,00
4.653.848,52
4.832.544,55
5.015.840,49
5.202.821,18
5.393.091,26
5.587.037,55
5.783.810,31
5.984.024,17
6.186.501,94
6.391.655,32
6.599.298,66
6.808.253,99
7.016.872,10
7.223.396,75
7.427.981,43
7.630.777,73
7.831.136,73
8.029.401,20
8.225.444,03
8.419.208,27
Fonte: Coordenao de Previdncia e Assistncia Social/Disoc/Ipea (Modelo Longo Prazo Ipea/STN); Boletim Estatstico da
Previdncia Social (junho/2016). Elaborao dos autores.
*Projeo de beneficirios do BPC (Modelo Longo Prazo Ipea/STN): quantidade e taxa de crescimento junho/2016 (Dataprev) .
** Para projetar a quantidade de beneficirios do BPC neste estudo, partiu-se dos benefcios emitidos em junho de 2016
(Dataprev) e projetou-se a taxa de crescimento de benefcios calculados pelo Modelo de Longo Ipea/STN.
33
III)
Projeo da populao estimada pelo IBGE (revista em 2013)
Ano
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
2031
2032
2033
2034
2035
2036
0-64 anos
163.726.137,00
165.888.577,00
167.976.072,00
169.994.582,00
171.952.349,00
173.852.503,00
175.688.292,00
177.456.142,00
179.146.245,00
180.744.946,00
182.244.390,00
183.647.517,00
184.953.422,00
186.162.628,00
187.279.396,00
188.306.814,00
189.245.222,00
190.093.408,00
190.850.320,00
191.517.119,00
192.095.068,00
192.583.731,00
192.984.204,00
193.296.822,00
193.519.754,00
193.653.771,00
193.700.295,00
193.659.154,00
193.542.103,00
193.365.118,00
193.138.424,00
192.860.709,00
192.539.554,00
192.173.555,00
191.759.938,00
191.295.191,00
190.777.561,00
65+
9.722.209,00
9.996.652,00
10.300.056,00
10.624.526,00
10.959.138,00
11.298.303,00
11.646.845,00
12.006.613,00
12.386.194,00
12.799.023,00
13.253.407,00
13.749.501,00
14.289.040,00
14.870.086,00
15.489.166,00
16.143.835,00
16.836.210,00
17.567.521,00
18.336.482,00
19.141.894,00
19.982.307,00
20.856.727,00
21.763.305,00
22.701.902,00
23.673.339,00
24.676.243,00
25.708.257,00
26.768.876,00
27.846.082,00
28.923.051,00
29.988.493,00
31.043.599,00
32.087.075,00
33.117.785,00
34.136.231,00
35.143.725,00
36.139.705,00
Total
173.448.346,00
175.885.229,00
178.276.128,00
180.619.108,00
182.911.487,00
185.150.806,00
187.335.137,00
189.462.755,00
191.532.439,00
193.543.969,00
195.497.797,00
197.397.018,00
199.242.462,00
201.032.714,00
202.768.562,00
204.450.649,00
206.081.432,00
207.660.929,00
209.186.802,00
210.659.013,00
212.077.375,00
213.440.458,00
214.747.509,00
215.998.724,00
217.193.093,00
218.330.014,00
219.408.552,00
220.428.030,00
221.388.185,00
222.288.169,00
223.126.917,00
223.904.308,00
224.626.629,00
225.291.340,00
225.896.169,00
226.438.916,00
226.917.266,00
Fonte: IBGE/Diretoria de Pesquisas. Coordenao de Populao e Indicadores Sociais. Gerncia de Estudos e Anlises da Dinmica
Demogrfica. Elaborao dos autores
34

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O NOVO REGIME FISCAL E SUAS

IMPLICAES PARA A POLTICA

Braslia, setembro de 2016.

O NOVO REGIME FISCAL E SUAS IMPLICAES

Andrea Barreto de Paiva 1

A Medida Provisria n 726, de 12 de maio de 2016, transformou o Ministrio do Desenvolvimento Social e

Em primeiro lugar, necessrio lembrar que parte expressiva dos gastos no

Projees do IBGE apontam para o crescimento e envelhecimento populacional. Segundo as estimativas da

Pagamento dos benefcios s famlias. No inclui despesas relacionadas a

Servios socioassitenciais SUAS

Pagamento de servios da Proteo Social Bsica - PSB - e Proteo Social

Demais aes MDS

Aes referentes ao Programa de Segurana Alimentar e Nutricional

Fonte: Siga Brasil. Elaborao dos autores.

Informaes disponveis na pgina:

A premissa considerada para a projeo do Cenrio Base , de maneira geral,

Disponvel em: http://www.previdencia.gov.br/wp-content/uploads/2016/07/Beps062016_Final.pdf.

da economia garantida pela Lei n 13.152/2015. A partir de 2020, o reajuste estimado

teto de gasto do MDSA de 2017, e assim sucessivamente at 2036, conforme apresentado no

Limite da DP de 2036 = Limite da DP de 2035, corrigido pelo IPCA 2035

A opo pela utilizao da despesa autorizada justifica-se pelo exerccio de 2016

Fonte: Siga Brasil. Elaborao dos autores.

c) Contrapondo os dois cenrios: Resultados

J no primeiro ano de vigncia, o NRF imporia uma reduo importante de recursos do

em R$ milhes de 2016 (atualizados pelo IPCA mdio)

Perda acumuladas em 10 anos (2017 a 2026) - 199.254,17

Em relao participao dos gastos com a poltica assistencial no PIB, o grfico 1

Conforme informaes extradas no Siga Brasil.

O NRF mudar a composio destes gastos no oramento do MDSA. O grfico 3

Num primeiro momento, a tendncia seria de instituir-se um comportamento

Deteriorao das outras polticas do MDSA diante da presso do BPC, conforme

Revises e reformas de direitos garantidos constitucionalmente, como os benefcios

Diante da possibilidade de serem propostas reformas para o BPC, um novo exerccio

4.1 Benefcio de Prestao Continuada

Total de residentes( a+b)

Fonte: PNAD/IBGE 2014 Elaborao: CGEPR/SPPS/MTPS

recebimento de benefcios previdencirios, a quantidade de pobres seria de 74,49 milhes, o

Acima de 1/4 SM a 1/2 SM

TOTAL (at 1/2 SM)

contrrio, so frequentemente maiores. Instituir um benefcio em substituio renda do

Qtde Beneficirios (em milhes)

Fonte: Siga Brasil; Matriz de Informaes Sociais/MDS. Elaborao dos autores

4.2 - O Programa Bolsa Famlia

Fonte: IBGE/PNAD 2005 a 2014

Corroborando o progresso observado na reduo da pobreza e seu significado em

Informao disponvel em: <http://goo.gl/bv6qbc>.

Qtde de famlias atendidas

Fonte: Siga Brasil; Matriz de Informaes Sociais/MDS. Elaborao dos autores

4.3 A proteo por meio dos Servios Socioassistenciais

Tambm no ciclo de vida e nas situaes de deficincia, a vulnerabilidade social pode

Ver IPEA (2016).

BRASIL. Decreto no 7.617, de 2007. Altera o Regulamento do Benefcio de Prestao

MEDEIROS, M.; BRITTO, T.; SOARES, F. Programas focalizados de transferncia de renda no

Descrio dos parmetros utilizados para a projeo das estimativas de impacto do

Os parmetros utilizados para realizar as estimativas do impacto do NRF no financiamento da

Var. Real do PIB (%) Reajuste do SM (%)

PIB nom inal

Projeo da quantidade de beneficirios do BPC (e RMV)- 2016 a 2036

Projeo Modelo Longo Tx. Cresc.

Projeo da populao estimada pelo IBGE (revista em 2013)

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