La crisis del estado y los actores

polticos y socioeconmicos en la
Argentina (1989-2001)

Ricardo Sidicaro

EUDEBA

Buenos Aires

Este material se utiliza con fines

exclusivamente didcticos

NDICE
Introduccin........................................................................................................................................... 7
Captulo uno
El Estado intervencionista argentino: los actores de su formacin y de su crisis
Sobre la crisis del Estado ........................................................................................................... 9
El Estado intervencionista en la Argentina .............................................................................. 16
La primera etapa del intervencionismo estatal: 1930-1955 ..................................................... 18
La crisis del Estado y la profundizacin del intervencionismo: 1955-1976............................. 23
La dictadura militar y la desarticulacin estatal ...................................................................... 27
El cuarto perodo y las consecuencias del debilitamiento de las capacidades
estatales para la democracia (1983-89) .................................................................................... 34
Captulo dos
El neoliberalismo menemista y la profundizacin de la crisis estatal
De la identidad peronista tradicional a la gestin neoliberal ................................................... 40
La dcada menemista: neoliberalismo y globalizacin ........................................................... 43
Captulo tres
La crisis del Estado, del modelo y de la Alianza
La Unin Cvica Radical ......................................................................................................... 55
El Frepaso ................................................................................................................................ 58
Los dos primeros aos de la Alianza en el gobierno ............................................................... 60
Conclusiones provisorias .................................................................................................................... 69
Bibliografa citada .............................................................................................................................. 81

INTRODUCCIN
La estabilidad democrtica, el crecimiento econmico y el bienestar social de la poblacin fueron
alcanzados en los pases que lograron esas metas siguiendo vas distintas. Los factores y actores que
intervinieron en cada una de esas experiencias nacionales presentaron rasgos en comn y aspectos
especficos que otorgaron a sus acciones y creaciones la caracterstica de no ser fcilmente reproducibles en
otras sociedades. La propuesta de modelos a imitar se convirti, sin embargo, en un argumento recurrente en
aquellos pases o regiones que buscaban evolucionar en la misma direccin que los ms modernos o
desarrollados. As, las comparaciones ingenuas se mezclaron con las confusiones y propagandas interesadas
y se impulsaron muchos experimentos de cambios sociales, luego malogrados. A la hora de los balances se
hicieron, seguramente, ms aceptables las preguntas sobre las propias particularidades histricas, los
componentes estructurales, los funcionamientos de las instituciones estatales, las trayectorias de los actores
polticos y socioeconmicos predominantes y las relaciones de poder entre ellos, el lugar del pas en el
concierto mundial, y acerca de muchos otros temas imprescindibles para un abordaje explicativo sistemtico,
ignorados en los momentos de debate y de lucha poltica e ideolgica. La metfora ferroviaria que supone la
existencia del tren de la historia y el riesgo de perderlo por dudar y discutir en lugar de tomar decisiones
urgentes suele ser un componente clsico de las aludidas situaciones.
En el caso argentino, en los ltimos doce aos los gobiernos llevaron adelante una serie de reformas
polticas, econmicas y sociales de carcter neoliberal cuyo objetivo explcito era transformar totalmente el
modo de funcionamiento de la economa interna y lograr una mayor insercin en los procesos de
globalizacin. Ahora la metfora era de orden planetario: la Argentina se arriesgaba a quedar afuera del
mundo. Sin duda, la perspectiva que dar el paso de los aos ofrecer nuevos elementos y permitir depurar
apreciaciones. Sin embargo, no es necesaria esa prudencial distancia temporal para analizar las condiciones
en que se desarrollaron las mencionadas experiencias de cambio social y poltico y sus consecuencias
inmediatas. Obviamente, la bsqueda de nuevos sentidos y significados estar siempre abierta e
investigaciones futuras harn mejor lo que hoy nos proponemos, ya que contarn con ms informaciones
empricas y dispondrn de ms contribuciones para confrontar hiptesis e interpretaciones.
Las preguntas que organizan nuestra indagacin ponen en relacin tres conjuntos de esferas de
conocimientos:
1) El debilitamiento o crisis de las capacidades estatales.
2) Las caractersticas de los actores polticos y socioeconmicos predominantes durante el perodo
estudiado.
3) Las relaciones de poder que llevaron a la adopcin y mantenimiento de las polticas neoliberales.
Al situar en el centro de nuestro estudio la combinacin entre las condiciones estatales y las acciones
de los actores polticos y socioeconmicos predominantes dejamos fuera del recorte analtico un amplio
conjunto de temas cuya importancia no ignoramos. Algunas de las cuestiones no incluidas, sin embargo,
entrarn en esta indagacin en la medida que sus efectos sean relevantes para la mejor inteligibilidad de las
relaciones a las que acordamos prioridad.

CAPTULO UNO. EL ESTADO INTERVENCIONISTA ARGENTINO: LOS

ACTORES DE SU FORMACIN Y DE SU CRISIS
Sobre la crisis del Estado
Definir qu entendemos por crisis del Estado supone delimitar previamente el mbito terico en el
que se inscribe el concepto. Max Weber plante una caracterizacin adecuada de las funciones de los estados
modernos: Lo que actualmente estimamos como funciones bsicas del Estado el establecimiento del
derecho (funcin legislativa), la proteccin de la seguridad personal y del orden pblico (polica), la defensa
de los derechos adquiridos (justicia), el cuidado de los intereses higinicos, pedaggicos, polticos-sociales
(las diferentes ramas de !a administracin) y especialmente la enrgica proteccin organizada dirigida hacia
afuera (rgimen militar), todas estas cosas no han existido antes en absoluto o no han existido en forma de
disposiciones racionales.... (Weber, 1999: 664). Esta breve, y slo en apariencia descriptiva, presentacin de
los aspectos centrales del Estado se encuentra profundizada en otros textos del citado socilogo alemn.
Las consideraciones weberianas sobre la burocracia estatal y sobre la racionalidad y la eficiencia de
su accin, remiten a las estructuras organizativas que desempean las funciones pblicas mencionadas. La
aspiracin de los estados de disponer del monopolio de los medios de violencia legtimos, la ms conocida
de las dimensiones estatales del pensamiento de Weber, pertenece a las referidas funciones policiales y
militares. Las investigaciones weberianas sobre el derecho y el equilibrio de la justicia moderna se vinculan
directamente con las expectativas de los individuos que operan en la sociedad civil y con sus
comportamientos. En relacin con nuestro tema, los desempeos estatales previsibles, calculables y
racionales, aparecen en el fundamento de las sociedades modernas, sin cuya presencia las instituciones
pierden validez y legitimidad ante la poblacin, provocando la multiplicacin de iniciativas contrarias a las
leyes y debilitando la cohesin del tejido social.
En las dimensiones de la prctica estatal planteadas por Weber se incluyen, naturalmente, aquellas
referidas a las obligaciones de los individuos con respecto al Estado. A las dedicadas de recaudar impuestos
las vincula con el mejor funcionamiento del capitalismo moderno: El Estado con sistema puro de
contribuciones en dinero, con administracin propia en la recaudacin (y slo limitada a sta) y con
apelacin a servicios personales slo para fines polticos y judiciales, ofrece al capitalismo racional,
orientado por el mercado, las probabilidades ptimas. (1999: 163). En la capacidad de recaudacin
tributaria de los estados modernos y el carcter equitativo de los impuestos se encuentran, a la vez, las
condiciones para financiar la realizacin de sus objetivos y asegurar el cumplimiento de sus metas generales
y especificas, estimulando as el desarrollo de la economa privada.
Desde la perspectiva conceptual expuesta, cabe definir la crisis del Estado a partir de distintas
dimensiones empricas que manifiestan la prdida o debilitamiento de las capacidades polticas, burocrticas
y administrativas necesarias para realizar normalmente las funciones sistematizadas en la caracterizacin de
Weber. En las funciones legislativas se puede observar la crisis cuando se deteriora el respeto a la divisin de
poderes o cuando los cuerpos legislativos revelan escasa racionalidad e idoneidad. La funcin de la justicia
evidencia su crisis cuando pierde autoridad para preservar la defensa de los derechos adquiridos. La crisis de
las funciones estatales de polica se reconocen en la declinacin de los niveles normales de proteccin de la
seguridad de las personas, de la propiedad y del orden pblico. Las funciones de los estados encargadas de la
salud, la higiene pblica, la educacin, la poltica social, para limitarnos a la enumeracin weberiana, por
cierto ampliable, registran crisis al no alcanzar las metas estimadas, legal y socialmente, como normales. La
incapacidad burocrtica de control aduanero y migratorio, umbral material mnimo de delimitacin de la
soberana nacional, es otra palmaria expresin de crisis estatal. La desorganizacin de las capacidades
militares para la defensa del territorio, por falta de formacin de las burocracias especializadas o por la
existencia de procesos de politizacin que conducen a la declinacin de la autoridad y del debido
cumplimiento de rdenes, es otra patente evidencia de crisis del Estado. Finalmente, la crisis estatal en
materia de recaudacin fiscal la indican los porcentajes de evasin tributaria y la ausencia de sanciones al
respecto.
Las situaciones de crisis del Estado presentan entre sus datos observables ms simples el hecho de
que algunas de las funciones no realizadas por los aparatos burocrticos pblicos pasan a ser asumidas por
actores o asociaciones permanentes o temporarias creadas en la sociedad civil. Uno de los ejemplos ms
elocuentes lo propuso Max Weber a propsito del problema de la seguridad. Con grfica y desencantada
irona, se refiri a las prcticas de la camorra en Italia del sur y de la mafia en Sicilia, y record
4

manifestaciones que me hizo[...] un fabricante napolitano, ante mis dudas sobre la eficacia de la camorra en
la vida de los negocios: Signore, la camorra me prende x tire al mese, magarantisce la sicurezza; lo Stato me
ne prende dieci volte tanto et garantisce niente (1999: 160).
Los problemas fiscales del Estado, con el crecimiento de sus gastos y de su personal, constituyen una
cuestin tpica que enfrentaron la mayora de las sociedades modernas: Carlos Marx busc formular una
relacin entre el crecimiento de los gastos estatales y los conflictos sociales. Al respecto, sostuvo: El Estado
burgus no es otra cosa que un pacto de mutua seguridad de la clase burguesa en contra de sus miembros
tomados individualmente y en contra de la clase explotada; esta seguridad se vuelve fatalmente cada vez ms
costosa, y en apariencia, cada vez ms independiente frente a la sociedad burguesa, ya que a medida que
transcurre el tiempo se hace ms difcil sujetar a la clase explotada.... (Marx, 1850 en Rubel, 1974: 281).
Marx anunciaba el desarrollo de los problemas fiscales de los entonces incipientes pases industriales y su
explicacin se centraba en la labor de los aparatos estatales para defender la perdurabilidad del sistema
econmico capitalista. En esta interpretacin terica, el Estado desempeaba funciones de capitalista
colectivo protegiendo los intereses ms generales de los sectores econmicos dominantes. Es interesante
sealar que esas tareas de mantenimiento del orden social suelen ser consideradas por los propios
beneficiados, en su rol de contribuyentes, como gastos innecesarios, pues asocian sus impuestos con la
voracidad de los gobiernos y los despilfarros de los polticos. Esa perspectiva crtica se limita a ver una
parte de la realidad: los actores que dirigen las instituciones estatales se benefician si stas tienen ms
recursos econmicos. Al respecto, Jon Elster destaca la contradiccin objetiva que existe entre los estados
que tienen inters en aumentar los impuestos y la meta prioritaria de los empresarios, que es maximizar las
ganancias (Elster, 1992: 150-160).
Desde un enfoque neo marxista, que incorpora elementos de anlisis weberianos, James O'Connor
(1973) sostuvo que los estados modernos preservan su propia legitimidad y la de los sistemas econmicos
capitalistas cuando desarrollan acciones dirigidas a mejorar las condiciones de vida de los sectores menos
beneficiados o marginados de la poblacin. La tesis de O'Connor la resumi Gustavo Gozzi diciendo: La
intervencin del Estado, que usualmente asume primero la tarea de una mera garanta formal del
funcionamiento de la competencia mercantil y posteriormente la de preparar polticas econmicas claramente
dirigidas a favorecer la valorizacin del capital, plantea contradicciones difcilmente superables: la
orientacin pblica a favor de la acumulacin trae consigo el problema de la legitimacin de tal intervencin.
OConnor distingue en esta acumulacin y legitimacin las dos funciones que deben presidir toda accin
pblica.[...] Segn OConnor la crisis de legitimacin se presenta como crisis fiscal del Estado, o sea como
incapacidad de la autoridad poltica para afrontar la contradiccin emergente de los intereses del gran capital
frente a los de la fuerza del trabajo marginal existente dentro del cuerpo social. El gasto pblico no logra
proveer, a causa del abismo creciente entre egresos requeridos e ingresos insuficientes, la erogacin de
recursos para satisfacer las demandas de un conjunto cada vez ms amplio de sujetos, cuya reproduccin
social puede ser confiada solamente a la expansin de los gastos sociales por parte del Estado (Gozzi, 1988:
103). Siguiendo la argumentacin de OConnor, en la medida que el Estado pierde capacidad para cumplir
debidamente con las funciones de legitimacin se hacen ms notorias sus acciones favorables a la
acumulacin de capital en beneficio de los sectores sociales econmicamente ms poderosos. En esas
situaciones, es usual que junto con el debilitamiento de la integracin social, las protestas de los perjudicados
aumenten y, en respuesta, se incremente la represin estatal y se deteriore la legitimidad del orden social y la
del propio Estado.
El vnculo entre las dimensiones estatales y el desarrollo de un empresariado moderno fue
caracterizado con conceptos precisos por Weber: Histricamente, el progreso hacia lo burocrtico, hacia el
Estado que juzga y administra conforme a un derecho estatuido y a reglamentos concebidos racionalmente,
est en la conexin mas ntima con el desarrollo capitalista moderno. La empresa capitalista moderna
descansa internamente ante todo en el clculo. Necesita para su existencia una justicia y una administracin
cuyo funcionamiento pueda calcularse racionalmente, por lo menos en principio, por normas fijas generales,
con tanta exactitud como puede calcularse el rendimiento probable de una mquina (1999: 1061-62). Weber
lig en esa relacin ideal tpica al Estado con la formacin de empresarios modernos sin ignorar que las
realidades histricas se apartaban de esa matriz conceptual. As, la previsibilidad racional de la accin estatal
aparece como la condicin para la estructuracin de conductas empresarias igualmente racionales. Sin esa
modalidades de Estado, sostiene Weber, nos encontramos con otras formas de capitalismo, el capitalismo
del comerciante y del proveedor del Estado y todas aquellas modalidades del capitalismo prerracional
conocidas en el mundo desde hace cuatro milenios y, en particular, el capitalismo de aventureros enraizado
sobre todo como tal en la poltica, el ejercito y la administracin (1999: 1062). La teora weberiana permite
definir a los empresarios modernos como sujetos interesados en lograr el mayor nivel de ganancias posible
5

pero cuyos mtodos y estrategias se encuentran condicionados por los lmites impuestos por la racionalidad
de las instituciones estatales. En consecuencia, el debilitamiento de la previsibilidad racional del Estado
favorece la aparicin generalizada de las conductas propias del capitalismo aventurero enraizado en la
poltica.
Las perspectivas tericas weberianas se encuentran en los fundamentos de las corrientes sociolgicas
que volvieron a destacar, en los aos recientes, la necesidad de vincular las caractersticas de las instituciones
estatales con los estilos de desarrollo de los procesos econmicos y sociales. Margaret Weir y Theda
Skocpol, en un anlisis comparativo de las respuestas estatales dadas por los pases centrales a los efectos de
la crisis de los aos treinta, formularon una buena sntesis sobre la relacin entre las caractersticas de las
estructuras institucionales y las polticas de los gobiernos, sealando: Si una estructura estatal no
proporciona los 'instrumentos jurdicos' existentes o los prev prontamente, para poner en marcha una lnea
de accin dada, no es probable que los funcionarios del gobierno los busquen, y que los polticos que aspiran
a un cargo los propongan. Al contrario, es bastante probable que los funcionarios del gobierno (y los
polticos aspirantes) adopten iniciativas nuevas, posiblemente a la cabeza de las demandas sociales, si se
pueden adaptar fcilmente a las capacidades del Estado para hacer cosas que les aportan ventajas en sus
luchas con fuerzas polticas competidoras (Weir y Skocpol, 1993: 96). Sobre estas cuestiones, han sido
pioneros, entre otros, los aportes de Peter Evans, Dietrich Rueschomryer y Theda Skocpol (1985) y de Pierre
Birnbaum (1982a, 1982b, 1984), en la profundizacin de los estudios tericos y comparativos sobre la
articulacin Estado-sociedad.
En trminos generales, puede afirmarse que el reconocimiento social del Estado y de la idoneidad de
las burocracias pblicas es un factor decisivo para ejecutar con xito cualquier tipo de iniciativa
gubernamental. Dicho de otro modo, los proyectos gubernamentales se llevan a la prctica incorporando, o
reflejando, las condiciones objetivas correspondientes a las capacidades estatales disponibles. Los recursos
burocrticos, presupuestarios y tcnicos de los estados imponen lmites a los actores a cargo de la direccin
poltica de los gobiernos. Estos lmites no son captados habitualmente por dichos actores y al respecto cabe
observar que la relacin un tanto fetichista que los partidos polticos o los candidatos tienen con sus
aspiraciones de poder tiende a evitar la referencia a las debilidades de los aparatos estatales que pretenden
alcanzar. As, el fenmeno de estadolatra, como lo denominaba Nicos Poulantzas (1969), se convierte en un
obstculo para pensar la realidad de las crisis de las capacidades estatales, cuyas consecuencias los dirigentes
polticos captan una vez instalados en sus deseados (y deficientes) puestos de gobierno.
El Estado intervencionista en la Argentina
Nuestra indagacin sobre el caso argentino centra, fundamental si bien no exclusivamente, su
atencin en las funciones socioeconmicas del Estado, razn por la que slo haremos referencias secundarias
a las dimensiones de la crisis de las capacidades de los aparatos estatales en otras esferas importantes pero no
incluidas en el recorte analtico propuesto. En consecuencia, no nos ocuparemos de temas tales como la
educacin, el desarrollo regional, el desenvolvimiento cientfico, la seguridad urbana, etc; en los que las
falencias de la accin estatal son notorias. Sin duda, se justificara plenamente observar que cabra asignar un
espacio privilegiado al deterioro del sistema judicial, aqu abordado de manera tangencial an cuando esto no
supone ignorar la importancia de sus efectos para los temas de nuestro anlisis.
Emplearemos la nocin actores socioeconmicos predominantes para referirnos, segn las distintas
etapas, a diferentes sectores empresarios o intereses econmicos cuyas actividades y estrategias afectaban
decisivamente las orientaciones y la evolucin del sistema econmico nacional. En cada una de esas etapas
las configuraciones internas y los vnculos con la sociedad de los referidos actores no fueron similares. Lo
mismo sucedi con las caractersticas de las relaciones polticas que mantenan con los aparatos estatales y
con los gobiernos.
Las crticas al Estado, fueron muy frecuentes en la opinin pblica en las ltimas dcadas, y
expresaron al descontento de muchas personas que en algn momento se sintieron mal atendidas en
reparticiones estatales o que sufrieron perjuicios por su deficiente funcionamiento y padecieron la frialdad de
lo que Max Weber (1999: 179) defina como la dominacin de la impersonalidad formalista: sine ira et
studio, sin odio y sin pasin, o sea sin amor y sin entusiasmo de la burocracia. No es sorprendente que esos
puntos de vista de los ciudadanos comunes se articulasen ideolgicamente con las visiones y
argumentaciones ideolgicas ms interesadas, que predicaban la conveniencia de disminuir las esferas de
intervencin del Estado y defendan los intereses de los actores socioeconmicos predominantes. Las luchas
ideolgicas en torno al problema de la gnesis del intervencionismo estatal y sobre las causas de su falta de
eficiencia ocuparon una parte considerable de las discusiones polticas de las ltimas dcadas. As, el tema
6

estatal se hiperpolitiz y eso influy en el menor desarrollo de los estudios sobre su evolucin por parte de
las ciencias sociales, si bien se dispone de textos dedicados a perodos o a aspectos puntuales. Sin duda, esas
vacancias no facilitan el anlisis que realizaremos, cuyo gnero se sita, parafraseando a Charles Tilly, en las
grandes estructuras y en los procesos amplios, an cuando no faltarn las referencias a decisiones puntuales y
hechos ilustrativos.
Por regla general, en los debates acerca de los problemas relacionados con el Estado se habla directa
o indirectamente sobre otros dominios de la vida social. Las propuestas y los proyectos en discusin no son
exclusivamente iniciativas de ingeniera institucional o de ciencias de la administracin. En el plano estatal
se cristalizan las anteriores y presentes relaciones de fuerza entre los actores sociales existentes en una
sociedad y cuando se proponen cambios de sus estructuras legales y administrativas se est planteando una
lucha de poder para modificar sus orientaciones inmediatas y futuras. Lo que pueden parecer debates
tcnicos sobre las instituciones son, en realidad, la expresin de conflictos de intereses que involucran
muchos ms aspectos que los explcitamente enunciados. Es decir, los diagnsticos sobre la situacin estatal
estn asociados a concepciones sociales, polticas y econmicas, e invariablemente aconsejan cambios en
las legislaciones y el funcionamiento burocrtico cuyas consecuencias no resultan socialmente neutras.
La primera etapa del intervencionismo estatal: 1930-1955
Las primeras instituciones de regulacin de la economa que dieron origen al moderno Estado
intervencionista argentino se establecieron en el ao 1930. Se abri entonces una etapa, que abarc hasta
mediados de la dcada del cincuenta, en la cual la tendencia a la ampliacin de las capacidades burocrticas
del Estado prevaleci sobre las manifestaciones iniciales de sus crisis. El desarrollo de una mayor
racionalidad burocrtica y de modos de accin propios de las gestiones modernas de los asuntos pblicos
registraron en esos veinticinco aos avances notables, inspirados en lo que al respecto se haca en los pases
ms avanzados.
El intervencionismo de los aos treinta se propuso preservar los intereses de los grandes propietarios
rurales que buscaron, por medio de esas innovaciones institucionales, descargar sobre otros sectores sociales
las incidencias de la crisis mundial. Superadas las consecuencias del disloque del comercio internacional, los
mecanismos intervencionistas no fueron suprimidos y se mantuvieron las ideas favorables a la entonces
llamada economa dirigida. La formacin de personal burocrtico fue alentada por los dirigentes de los
partidos conservadores que accedan y se mantenan en el control de los gobiernos por medios no
democrticos. Desde mediados de los aos cuarenta, los peronistas buscaron reforzar sus posiciones de poder
mediante la expansin del intervencionismo estatal en lo econmico y la creacin de nuevas legislaciones y
organismos dedicados a realizar funciones orientadas al desarrollo industrial y a mejorar las condiciones de
vida de los sectores asalariados y, en general, de la poblacin ms pobre.
El fraude electoral de la poca conservadora y el liderazgo carismtico de Pern con sus
movilizaciones plebiscitarias, fueron los principales factores que menoscabaron la racionalidad estatal y que
deterioraron la autoridad y la legitimidad de las instituciones en formacin. Las preferencias partidarias en el
reclutamiento de los miembros de la administracin pblica, los favoritismos en las decisiones oficiales y las
confusiones entre partidos, gobiernos y Estado, violaron en ambos casos los procedimientos democrticos.
Tampoco fueron respetadas las divisiones de poderes ni la Justicia fue ecunime. Pero si se consideran los
aspectos relacionados con el desarrollo de las capacidades del Estado y de regulacin legal de esferas de la
vida econmica y social, tanto la gestin de los conservadores como de los peronistas fueron pioneras en la
fijacin de normas y de organizaciones burocrticas destinadas a perdurar mas all de sus respectivos
desplazamientos de los gobiernos. Con sus diferencias y similitudes, ambos casos se asemejaron a otras
experiencias nacionales en las que se escogieron vas no democrticas o semidemocrticas de construccin
del Estado intervencionista.
La desarticulacin de la economa mundial iniciada en 1929 clausur el ciclo de insercin fcil de la
produccin nacional en los mercados internacionales. El ensayista Ral Scalabrini Ortiz sintetiz el espritu
reinante en los aos precedentes: Hasta 1929 la Repblica Argentina vivi confiada en la ilimitada
magnitud material de su porvenir. El futuro constitua una certidumbre que se cotizaba en el mercado de
valores. Pueblo y gobierno flotaban en optimismo de opulencia, alejado de toda posibilidad de anlisis.
Nadie esperaba poseer los frutos del trabajo para gozarlos. Se los gozaba de antemano, mediante hipotecas,
adelantos bancarios y prestamos de toda ndole. Considerbamos que lo venidero era tan nuestro que nadie
podra arrebatrnoslo, y por eso le dbamos validez de actualidad. Aunque irracional, haba cierta
continuidad lgica en esa actitud, porque nuestra actualidad era tan inconsistente, como lo por llegar an,
(Scalabrini Ortiz, 2001: 11). El citado autor captaba bien la opinin y los sentimientos generalizados en la
7

poblacin, pero los presagios de futuros difciles y de la necesidad del intervencionismo estatal en la
economa eran, desde haca tiempo, tema de discusin en los altos crculos de poder. Con la primera guerra
mundial result notorio para los grandes propietarios agrarios que la reproduccin y ampliacin de sus
intereses requera la intervencin activa del Estado. El retorno de la paz internacional posterg, en parte, esas
demandas de accin oficial en la economa. Muy pronto se elevaron nuevos pedidos de intervencin a los
poderes pblicos provenientes de los productores de ganado que queran contrarrestar la desigual fuerza de
negociacin de los frigorficos extranjeros mediante mecanismos estatales para fijar precios justos para la
carne vacuna. Antes de la crisis de los aos treinta, haba, pues, una relativa maduracin de las ideas que
permitieron, junto con la observacin de los ejemplos de las instituciones de regulacin de los pases
centrales, la rpida puesta en marcha los nuevos organismos intervencionistas.
El rediseo estatal comenz con el control de cambios y sigui desde all en ms una lgica muy
coherente. Se crearon varas juntas reguladoras de diferentes producciones, se suscribi un importante pacto
comercial con Gran Bretaa para asegurar las exportaciones de carne y se establecieron muchos otros
mecanismos del denominado intervencionismo defensivo. Los dirigentes polticos conservadores
encontraron en el Estado intervencionista un medio para preservar y ampliar sus propios intereses, asegurarse
apoyos sociales y colocar a los squitos partidarios en puestos pblicos. La Argentina entr por la accin de
los gobiernos conservadores en un estilo de desarrollo burocrtico similar al de muchos otros pases que,
bajo diferentes tipos de regmenes polticos, transformaban las relaciones de los estados con las sociedades.
A comienzos de la dcada de 1940 las corporaciones que expresaban a los principales sectores
socioeconmicos plantearon frecuentes y duras protestas contra el intervencionismo econmico, estimando
que responda a los intereses de los partidos conservadores y de las burocracias pblicas. A pesar de esa
oposicin, las orientaciones estatales no fueron modificadas (Sidicaro, 1996).
Con la segunda guerra mundial se fortalecieron las ideas y las medidas favorables al
intervencionismo estatal y, al respecto, la continuidad entre la administracin conservadora y el rgimen
militar que la sucedi fue evidente. Durante el gobierno de las fuerzas armadas iniciado en 1943, la accin
del Estado en la economa se increment y se impulsaron nuevas medidas e instituciones para intervenir en
las relaciones entre empresarios y asalariados. Frente a esas iniciativas sociales, fracasaron las protestas de
las corporaciones patronales cuyo grado de movilizacin y compromiso pblico alcanzaron umbrales
desconocidos hasta entonces. Sin duda, el intervencionismo del Estado en el plano de las relaciones laborales
fue la innovacin mas significativa de esos aos.
En el decenio peronista las regulaciones econmicas y sociales se fundaron explcitamente en
principios ideolgicos que identificaban la accin del Estado con la defensa de la nacin. La actividad estatal
apunt a no dejar casi ningn rea de la vida social fuera de la influencia burocrtica o de la direccin de los
poderes pblicos. Las nuevas reglamentaciones laborales, los mecanismos de transferencias de
intersectoriales de ingresos, los sistemas oficiales de crdito, los controles de precios, la nacionalizacin de
los servicios pblicos y el desarrollo de empresas estatales, fueron formas de intervencin cuyos efectos
cambiaron aspectos centrales de la dinmica de la economa. Las corporaciones empresarias tradicionales
conocieron una merma significativa de reconocimiento e influencia poltica, pero, adoptando estrategias
dismiles, la tendencia general consisti en tratar de adaptarse y encontrar la mejor convivencia posible con
el gobierno. De los conflictos iniciales se pas a la colaboracin con las autoridades, que en el plano
corporativo se plasm en la formacin de una entidad patronal organizada desde el Estado, la Confederacin
General Econmica, a la que se incorporaron casi todas las asociaciones empresarias de la poca.
El primer perodo del Estado intervencionista se cerr al decidir una parte de la burocracia militar
revelarse contra el gobierno peronista, iniciativa que fue bien recibida por los principales sectores
empresarios. Los conflictos por la orientacin de las decisiones estatales quebraron muy pronto la unidad de
ese precario acuerdo generado en reaccin al rgimen desplazado y que careca de un proyecto positivo en
comn. En esas condiciones, la continuidad del intervencionismo supuso precipitar la crisis del Estado. El
cuarto de siglo que haba transcurrido desde la creacin de los nuevos mecanismos de regulacin tuvo
protagonistas distintos pero relativamente estables en sus puestos de control y en la recepcin de las
influencias ejercidas sobre sus decisiones. Los representantes de los grandes propietarios rurales impulsaron
el cambio dirigista de las instituciones y tiempo despus se vieron desplazados por los polticos
conservadores mas autnomos y preocupados por emplear el Estado al servicio de sus intereses, tarea que
realizaron con la colaboracin de la alta burocracia pblica. La transformacin iniciada en 1943 puso a la
burocracia militar al frente de las tareas de profundizacin del intervencionismo estatal, labor que tambin
cont con la adhesin de figuras con trayectorias destacadas en la administracin pblica. Sus sucesores
peronistas mantuvieron los mismos criterios de desenvolvimiento de la esfera estatal, e incrementaron los
contenidos sociales y extendieron su accin hacia nuevos dominios con miras, segn sostenan, a organizar
8

la comunidad. Las corporaciones sindicales le dieron su apoyo a ese proyecto, y al tiempo que pasaron a
depender de las propuestas estatales, consiguieron significativas conquistas y beneficios para sus entidades y
para los asalariados. En 1955 se clausur un perodo en la historia del Estado y si bien sus funciones y
estructuras institucionales no registraron mayores cambios, sus orientaciones polticas perdieron la direccin
y la estabilidad de la dcada peronista.
La crisis del Estado y la profundizacin del intervencionismo: 1955-1976
El segundo perodo con caractersticas relativamente homogneas de desarrollo del Estado
intervencionista abarca las dos dcadas comprendidas entre el derrocamiento del gobierno de Pern y el
golpe militar de 1976. En esta etapa se continu con la construccin de instituciones y organismos
burocrticos para regular la vida social y econmica, pero la crisis de las capacidades estatales se manifest
de modo creciente en diferentes dominios. El hecho observable ms evidente de la crisis estatal fue la accin
de la burocracia militar destituyendo a todos los gobiernos civiles de esos veinte aos, cuyo origen poco
legtimo se hallaba en los vetos y proscripciones impuestos por las mismas fuerzas armadas. Sobre ese fondo
de inestabilidad institucional, se crearon de manera contradictoria e inorgnica muchas estructuras
burocrticas con funciones mal definidas, o superpuestas, que respondan a presiones de grupos polticos o
empresarios, cuyo dominio circunstancial de la situacin poltica incrementaba la crisis de las instituciones.
La duracin prolongada de los gobiernos conservadores y peronista haban favorecido la creacin de
organismos y de mecanismos de regulacin coherentes y con criterios burocrticos uniformes. Mas all de
que sectores amplios de la poblacin fueron crticos de esos gobiernos, el orden estatal impuesto o aceptado,
se acompaaba de sanciones oficiales a la violacin de las disposiciones legales y de marcos jurdicos
conocidos y previsibles. Por cierto, contribua a ese modo de operar del Estado el hecho de que las
reglamentaciones intervencionistas y los organismos burocrticos encargados de implementar y controlar su
aplicacin se relacionaban con una sociedad poco compleja. Por otra parte, las demandas sociales recibidas
por los gobiernos y transformadas en polticas pblicas eran poco diversificadas y eso aumentaba la unidad
de sus acciones y facilitaba el control de su ejecucin.
A diferencia de lo ocurrido en el primer perodo de intervencionismo, en el segundo se encontraron
notablemente modificados los factores estatales y sociales que haban permitido aquel desarrollo inicial. La
accin estatal no se bas en proyectos gubernamentales estables, las demandas de intervencin fueron
contradictorias y eso implic que el crecimiento burocrtico se diera junto con el debilitamiento de las
capacidades del Estado. A lo largo de este perodo los vnculos recprocos entre la inestabilidad poltica y la
econmica estimularon la heterogeneidad de los actores socioeconmicos que gravitaron en los procesos de
toma de decisiones pblicas. Segn los proyectos e intereses polticos de los equipos gobernantes, stos
aceptaron o cedieron a contradictorias demandas destinadas a favorecer diferentes intereses sectoriales, a
realizar transferencias de ingresos que mejoraron las posiciones o el desarrollo de determinadas actividades
econmicas en detrimento de otras (Rapoport, 2000: cap. 5 y 6). Pero en tanto no existi la primaca de un
sector o bloque capaz de extender durante un lapso relativamente prolongado una direccin social y poltica,
las orientaciones estatales fueron errticas e incoherentes.
Los roles de rbitro del Estado le adjudicaron presencia permanente en los conflictos entre los
distintos actores sociales y la influencia de las corporaciones empresarias en las decisiones pblicas fue
igualmente importante durante los gobiernos civiles y militares. Las grandes empresas obtuvieron crditos
subvencionados, preferencias en los contratos pblicos y concesiones especiales, condonacin de deudas,
informaciones anticipadas sobre decisiones sobre tasas de cambio o financieras, franquicias impositivas y
todo otro tipo de recompensas de carcter particularista. Los favoritismos de los altos funcionarios con
respecto a las grandes empresas proveedoras de los organismos pblicos fueron muchas veces denunciados.
A modo de ejemplo de esos manejos, parece interesante citar un testimonio de un dirigente de la filial
argentina de la empresa norteamericana IBM, quien narr en un libro que a fines de los aos sesenta, con
una licitacin llamada por la Direccin General Impositiva, la relacin con el cliente haba llegado a un
punto tal que, adems de colaborar en la redaccin del pliego de condiciones tcnicas, el vendedor de IBM
haba logrado tener una oficina en la reparticin desde la que, hacindose pasar por empleado de la DGI,
responda las consultas telefnicas que hacan los otros oferentes (Soriani, 1996: 38-39).
En la mayor parte de los casos, las iniciativas para favorecer el desarrollo de un determinado sector
de actividades se encontraban con la oposicin de otros intereses empresarios y provocaban sus resistencias.
En trminos muy resumidos: ninguno de los principales actores socioeconmicos consigui en las dos
dcadas imponer de modo estable su proyecto, sin embargo, en los momentos en que cada uno de ellos tuvo
mayor gravitacin sobre las decisiones estatales logr medidas para acrecentar sus beneficios ya fuese
9

mediante la creacin de protecciones y de privilegios perjudicando a otros sectores, por la adopcin de

estmulos a sus actividades alegando circunstancias excepcionales, por la sancin de moratorias impositivas
o condonacin de crditos adeudados o el traspaso de empresas quebradas al sector pblico, para nombrar
slo algunos ejemplos que contribuyeron a agrandar el Estado o a hacer ms desarticulada su accin
burocrtica. As, la falta de un actor socioeconmico en condiciones de hacer prevalecer de forma estable sus
intereses provoc que las ventajas circunstanciales o temporarias de cada uno de ellos se convirtieran en un
problema cuyos efectos objetivos se trasladaban a la estructura del Estado.
Las consecuencias de las frecuentes situaciones de crisis econmicas, sociales y polticas dieron
lugar a reglamentaciones de emergencia luego convertidas en permanentes. La falta de una carrera
administrativa con promociones por mritos condujo a la seleccin de los empleados pblicos con criterios
nepotistas o por afinidades partidarias o ideolgicas. La prdida del poder adquisitivo de los salarlos estatales
llev al desinters por las labores realizadas. Los funcionarios polticos o militares con poca legitimidad y
escasos conocimientos, dejaron de sancionar los actos de corrupcin o de flagrante indolencia y establecieron
sistemas objetivos de complicidades con las burocracias a su cargo, debilitando el ordenamiento jerrquico y
la disciplina. Las licitaciones previamente negociadas y las malversaciones de los presupuestos, realizadas,
en general, en acuerdos con contratistas y proveedores, contribuyeron a degradar la legitimidad da las
instituciones estatales ante la opinin pblica.
Sobre incorporacin de personal estatal, con trminos realistas, un observador atento, Ral E. Cuello,
sostuvo: Llegan los parientes y amigos, en ese orden. Y no necesariamente slo del designante, sino, lo que
es peor, se nombran parientes de amigos y amigos de los amigos, con lo cual se eslabonan ineficiencias,
porque el ejemplo que se brinda a los cuadros burocrticos estables desestimula el espritu de cuerpo y la
propensin al trabajo (1998: 75). El testimonio revela un aspecto de la crisis estatal que tendi a agravarse a
medida que la administracin pblica perda reconocimiento social.
El acceso a las posiciones centrales del gobierno peronista de los aos 1973-76 de las
representaciones corporativas empresarias y sindicales agudiz la crisis del Estado. Por esa va se quebraba
an ms la ya maltrecha y confusa separacin entre las instituciones y la sociedad. La idea de que se poda
mejorar la gobernabilidad incorporando a la gestin pblica a los actores que formulaban demandas a los
aparatos estatales debilit en grado sumo las capacidades para tomar decisiones oficiales medianamente
ecunimes. Las contradicciones de las polticas econmicas se acompaaron con la imposibilidad recurrente
de encontrar acuerdos entre los distintos intereses sociales y sus reclamos no compatibles y todo desemboc
en el descontrol inflacionario. Por otra parte, la base fundamental de la vigencia de un Estado la pretensin
de detentar con xito el monopolio de los medios legtimos de coercin se encontr totalmente cuestionada
por la existencia de organizaciones parapoliciales patrocinadas desde instancias gubernamentales que se
adjudicaban la misin de librar luchas al margen de las leyes contra las oposiciones sindicales o los grupos
dedicados a acciones poltico-militares.
La dictadura militar y la desarticulacin estatal
Los aos del autodenominado proceso correspondieron al comienzo del tercer perodo del
intervencionismo y a un verdadero salto cualitativo en la crisis del Estado. En sentido estricto, dentro de las
claves de inteligibilidad weberianas, la dictadura militar condujo al colapso a las instituciones y a lo que cabe
definir como un no-Estado. Franz Neumann emple esa derivacin negativa del concepto Estado para
analizar, desde el marco terico de Weber, el caso del nacional-socialismo alemn. La supresin de las reglas
y procedimientos propios del imperio del derecho, el uso del terror como medio de control de la poblacin y
el empleo autnomo y clandestino de los medios de violencia oficiales, constituyeron manifestaciones
notorias de disolucin estatal. Neumann deca: Se puede argir que el Estado y el derecho no son idnticos
y que puede haber estados sin derecho. Sin embargo, el concepto de Estado, tal como surgi en Italia, se
define como una maquinara que funciona de un modo racional y que dispone del monopolio del poder
coercitivo. [....] Pero si la estructura nacional-socialista no es un Estado qu es?. Me arriesgo a sugerir que
estamos ante una forma de sociedad en la que los grupos gobernantes controlan al resto de la poblacin de
una manera directa, sin que medie ese aparato racional aunque coercitivo que hasta ahora se conoce con el
nombre de Estado (Neumann, 1983: 516-18). Si se hacen similares preguntas para el anlisis de la manera
en que oper el orden dictatorial durante el proceso, la supresin del derecho en mltiples dominios; la
sumisin del poder judicial; el esquema de distribucin por tercios entre el ejrcito, ejrcito, la marina y la
aeronutica de los mbitos de gobierno y de obtencin de prebendas; la sancin de leyes y decretos de
carcter secreto; y la modalidad ilegal de accin de los aparatos represivos fueron, entre otros, los

10

observables empricos que permiten afirmar que en esos aos desaparecieron las principales dimensiones que
caracterizan a los estados modernos.
Acerca del formato de gobierno basado en un colegiado tricfalo, que desmembraba el poder estatal
y haca depender al general-presidente de los arreglos entre las tres armas, sealemos que fue presentado por
la dictadura y por sus propagandistas intelectuales como un signo de la perfeccin de las aptitudes
republicanas de los militares y de su decisin de fundar un sistema colocado por encima de los
circunstanciales ocupantes de los cargos. Con una rara mezcla de exaltacin y de culteranismo, la revista
Carta Poltica, dirigida por Mariano Grondona, en su nmero de enero de 1977, celebraba el espritu
democrtico de Videla: Rene una suma considerable de atribuciones pero las ejerce con espritu colegial
[...] El renunciamiento de Videla es la pieza angular del edificio. Asistiremos a l cuando el plazo se extinga.
Lo veremos morir en vida para que viva el sistema. Lo veremos optar contra el silln por el pedestal (pp.
12-17). Es interesante recordar que en tanto la burocracia militar se encontraba totalmente dividida por
intereses y conflictos internos, no respet, tampoco, el modo de institucionalizacin que deba,
supuestamente, evitar los golpes de palacio.
La dictadura se propuso desarticular el intervencionismo econmico y restablecer la libertad de
mercado. El proyecto iba ms all de la economa y buscaba la reestructuracin general de la sociedad, de la
poltica y de la cultura. En coincidencia con sus objetivos, las principales entidades empresarias le brindaron
su adhesin. La mayora de los dirigentes de los partidos polticos no se opuso a la instauracin del gobierno
autoritario y no faltaron los que asumieron cargos pblicos. Empleando conceptos de Barrington Moore, en
investigaciones anteriores hemos caracterizado la propuesta de la dictadura como un intento de realizar
una revolucin desde arriba o modernizacin conservadora que deba, segn esperaban los caudillos
castrenses, culminar con la aparicin de actores econmicos y polticos capaces de asegurar una
dominacin social estable. Desde nuestra perspectiva analtica considerbamos que el proyecto de cambio
social autoritario fracas, entre otras causas, por la ausencia de las condiciones estatales necesarias para
ponerlo en prctica. Una revolucin desde arriba que no contaba con un Estado con capacidades
burocrticas y cuya conduccin la detentaba un poder tripartito integrado por los jefes de las tres armas
preocupados por defender prerrogativas corporativa y personales, no poda alcanzar las ambiciosas metas
anunciadas (Sidicaro, 1996).
El insuficiente cumplimiento de las promesas de la dictadura en materia de reduccin de las
funciones intervencionistas del Estado y de desregulacin de la economa provocaron la insatisfaccin de los
sectores empresarios de pensamiento liberal. La persecucin del movimiento sindical, la cada de los salarios
y la supresin de las legislaciones laborales del perodo precedente, eran, en cambio, aspectos que los actores
patronales valoraban y apoyaban. Los intereses propios de los militares constituyeron un obstculo
importante para concretar el anunciado programa de achicamiento estatal. Las fuerzas armadas haban
relacionado, en pocas anteriores, las empresas pblicas con la defensa nacional, pero para los dirigentes del
proceso pes, probablemente, mucho ms el inters corporativo y de las facciones castrenses en pugna por
preservar esas fuentes de privilegios y negocios.
La desorganizacin estatal de los aos de la dictadura multiplic las actividades especulativas y la
consolidacin de lo que Weber denominaba el capitalismo aventurero. Los actores socioeconmicos ms
beneficiados y visibles fueron los denominados grupos econmicos concentrados y el capital financiero
nacional e internacional, que encontraron mltiples oportunidades para obtener ganancias. A esos actores
ms poderosos se sum un amplio nmero de annimos minoristas: banqueros emergentes, operadores de
divisas, acaparadores de productos varios, administradores de mesas de dinero, tcnicos en lavado,
funcionarios bien informados, falsos influyentes, etc. La cantidad de personas involucradas en los negocios
financieros fue lo suficientemente grande como para que se creara un diario cuyo nombre evitaba
ambigedades: mbito Financiero (Bonaldi, 1998).
El rgimen dictatorial introdujo un nuevo e importante actor socioeconmico en la vida poltica
nacional: los acreedores internacionales. En condiciones mundiales de excepcional liquidez, los banqueros
de los pases centrales otorgaron prstamos de un modo totalmente laxo con la conviccin de que el respeto
a la continuidad jurdica aseguraba su cobro an despus de un eventual retorno a la democracia. As, los
militares encontraron en el endeudamiento externo una forma de fortalecer sus disponibilidades
presupuestarias para renovar armamentos y mejorar sus privilegios. A la vez, las paridades cambiarlas
abarataban el valor interno de las divisas y se garantizaban mediante seguros las ganancias especulativas, y
cuando se lleg al lmite de las posibilidades de mantener ese sistema se transfirieron al Estado las deudas de
las grandes empresas, que en no pocos casos eran el resultado de autoprstamos. Todas esas iniciativas
tuvieron por efecto acrecentar el debilitamiento estatal frente a los actores socioeconmicos predominantes.

11

Adems de los acreedores externos, la deuda multiplicada por siete durante la dictadura, agreg otros
poderosos interlocutores: el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, para nombrar slo aquellas
agencias con presencia ms pblica y persistente, que comenzaron a participar en la poltica domstica con
sus recomendaciones tcnicas y desinteresadas. En trminos del anlisis de las relaciones internacionales,
las deudas externas de los pases suponen la asociacin con los intereses de las naciones acreedoras y ese
vnculo, contabilizado en dinero, implica conexiones econmicas y polticas entre las sociedades. Como
seal Max Weber: los tributos a los 'pueblos acreedores' se prestan actualmente en formas de pago de la
deuda exterior o en la forma de dividendos y rditos cobrados por las capas poseedoras de tales pueblos. Si
se pensara en algn momento en la cesacin de esos ingresos, ello significara para los pases (acreedores) un
sensible retroceso de la capacidad adquisitiva inclusive para los productos internos, lo cual influira muy
desfavorablemente en el mercado de trabajo (1999: 677).
A partir de ese nexo entre las deudas externas y las sociedades acreedoras resulta evidente la
utilizacin por parte de stas de los prstamos como instrumentos de poder en el plano internacional, aspecto
que acompaa a su preocupacin por los cobros para preservar los beneficios de sus empresas y de sus
habitantes. El incremento de la deuda externa signific para la Argentina una temprana entrada en el
entonces incipiente proceso de globalizacin, cuyas consecuencias perjudicaron la autonoma de toma de
decisiones de todos los gobiernos posteriores a la dictadura. La deuda dej establecida en el plano externo
una situacin de merma de la soberana nacional y en el interno, un tipo de relacin Estado-sociedad en la
que las consecuencias de la globalizacin financiera afectaron, prcticamente al conjunto de la vida social.
Sin partido civil propio que le diera respaldo, y sin una ideologa bien estructurada, las facciones
militares en pugna convirtieron a muchas reparticiones estatales en bases de operaciones polticas para librar
sus conflictos. Todos los espacios administrativos sirvieron para colocar a los clientes y amigos, entre los
que haba cuotas para los retirados de las tres armas. Como ejemplo extremo de esa lgica de la
desarticulacin estatal, el Informe Rattenbach sobre la guerra de las Malvinas seal, entre otros aspectos,
que ni en la situacin blica se super el predominio de las acciones orientadas por los distintos intereses
castrenses: Los comandos militares operacionales se asignaron ms por razones de poltica interfuerzas que
por necesidades funcionales, y se crearon comandos especficos y conjuntos que no obedecan a reales
necesidades operacionales del problema a resolver (1988: 248). Tal como afirm Isidoro Cheresky, en esa
guerra se uni la crisis del decisionismo militar y de su pretensin de ejercer la soberana, y el descrdito de
la competencia profesional (1998: 101). En nuestra investigacin sobre el pensamiento poltico del diario
La Nacin, citbamos su reflexin editorial sobre el fin de la dictadura: Lo que ha concluido no es el
gobierno organizado por el Teniente General Galtieri, sino un sistema establecido en 1976 por las Fuerzas
Armadas [] que, en sus aspectos funcionales pudo considerarse como una Repblica Militar, La
experiencia autoritaria haba presentado caractersticas similares, segn La Nacin, a las de una coalicin de
partidos, donde cada arma haba pensado y actuado como una fuerza poltica autnoma (Sidicaro, 1993:
460). El matutino, que haba alentado la instalacin de la dictadura, formulaba sus observaciones a la hora
del ocaso captando slo algunos aspectos de la desintegracin institucional agudizada por los militares.
El resultado del proceso fue una situacin de crisis estatal mucho ms profunda que la existente
siete aos antes. A los aspectos de prdida de capacidades de gestin burocrtica se sumaron todos los
efectos de las arbitrariedades, caza de brujas y clientelismos, que en las condiciones de obsecuencia y de
terror imperante deterioraron an ms los distintos niveles de la administracin pblica. La represin supuso
la complicidad de los funcionarios de numerosos organismos estatales, ya fuese para no dar curso a las
demandas judiciales, para tergiversar las informaciones en los medios de comunicacin, para blanquear las
propiedades robadas, para desarrollar persecuciones ideolgicas en los mbitos educativos y culturales, etc.
Los procedimientos autoritarios y los criterios discrecionales que el proceso introdujo en la administracin
pblica junto con los nuevos amigos de los amigos, aumentaron su ineficiencia. Las empresas estatales,
repartidas entre las tres armas, se deterioraron en su manejo al quedar, de hecho, fuera de los sistemas
centralizados de control de gestin y de supervisin de cuentas y actividades. Al mismo tiempo, lo que dio
en llamarse la patria contratista formada por los grandes proveedores del Estado, contribuy a crearles
dficits econmicos mientras que el capital financiero se beneficiaba con sus innecesarios endeudamientos
externos.
El cuarto perodo y las consecuencias del debilitamiento de las capacidades estatales para la
democracia (1983-89)
Durante los aos del gobierno del presidente Ral Alfonsn se encararon pocas reformas para
mejorar las capacidades estatales. Estas se realizaron, especialmente, en las reas donde haba ms urgencia
12

en suprimir conductas y procedimientos impuestos por la dictadura. Sin embargo, en trminos generales, no
se tomaron medidas significativas para intentar solucionar la crisis del funcionamiento estatal. Los cambios
parecieron no adjudicar mayor importancia a la recuperacin de la eficiencia estatal en el proceso de
fortalecimiento de la democracia. El tema del restablecimiento del principio de autoridad debi,
seguramente, despertar las resistencias de quienes asociaban esa meta con las actuaciones del gobierno
militar, As, las agendas gubernamentales no se separaron de la confusin reinante en buena parte de la
opinin pblica e incluyeron de modo marginal el problema del fortalecimiento del Estado.
Para reconstruir el Estado de Derecho, el objetivo principal del gobierno de Alfonsn fue la
despolitizacin de la burocracia militar, tema, por cierto, vital para la estabilidad democrtica. La ruptura que
separ dos pocas, los juicios a las juntas, constituy un hito de enorme trascendencia en la conciencia
pblica. Los retrocesos posteriores, impuestos por las presiones castrenses, deterioraron su valor simblico
en tanto instancia de fundacin de un nuevo orden estatal basado en el pleno imperio de la ley y de la
justicia. La exteriorizacin emblemtica fue la denominada ley de obediencia debida. La misma acord
carcter estatal a los crmenes del proceso y eximi de castigos a los perpetradores materiales de los delitos
de lesa humanidad. Desde distintos sectores de la sociedad se vio esa decisin como un privilegio dado a la
burocracias militares y de seguridad, que incidi negativamente en el restablecimiento de las creencias en la
confianza y en la legitimidad de las instituciones.
En el plano de la administracin pblica, de la banca oficial y de las empresas estatales, los
compromisos con el pasado, por voluntad o impericia, impidieron desterrar a los anteriores personeros de los
negocios privados, a los que muy pronto se sumaron otros con trayectoria mas democrtica. Los grandes
problemas econmicos dejados por el proceso y, en especial, la desarticulacin de la estructura industrial y
las obligaciones de la deuda externa se agravaron por la ausencia de capacidades estatales para desarrollar
polticas en fomento de la produccin y en unos pocos aos el radicalismo desgast su gran legitimidad
inicial.
La bsqueda de alianzas con los poderosos grupos econmicos consolidados en la dictadura anul el
intento inicial de dotar al dbil Estado de una relativa distancia con respecto a los intereses sectoriales. Ese
acercamiento desemboc en una relacin en la que los equipos econmicos del gobierno pactaban la
estabilidad de precios con los grandes empresarios ofrecindoles a cambio de su buena conducta, o como
recompensa, la posibilidad de (y la informacin para) obtener ganancias en la especulacin financiera. Ese
particular modus operandi fue un factor que incidi en la disolucin del valor de la moneda, smbolo por
excelencia del poder estatal.
Cabe, no obstante, destacar que en el plano doctrinario el gobierno del presidente Alfonsn se
mantuvo en posiciones distantes de las ideas favorables a la reduccin de las funciones estatales. Con
palabras precisas, en el ao 1987, Alfonsn se defina al respecto diciendo: Tambin se habla de achicar el
Estado y se nos acusa de poca disposicin a dar pasos en ese sentido. A mi entender, afirmar hoy que es
necesario achicar el Estado y reducir el gasto pblico es, dicho as, una tontera ideolgica. En definitiva, la
crisis del Estado es la crisis de la sociedad, que carece de medios necesarios para satisfacer sus propios
reclamos. La escasez de recursos convierte en contradictorios estos reclamos, porque la satisfaccin de unos
significa la postergacin de otros (en Giussani, 1987: 295). En la reflexin del entonces primer mandatario
se resuma una concepcin que devolva a la sociedad las falencias del Estado, pues la carencia de medios
resultaba de la incapacidad de los organismos encargados de asegurar las recaudaciones tributarias, y as
satisfacer las expectativas de la poblacin.
Desde mediados del perodo radical, la realizacin de algunas privatizaciones de empresas pblicas y
el anuncio de otras, despertaron la oposicin del peronismo, que vea en esas iniciativas un atentado contra la
soberana nacional. Un observador atento de la marcha de las polticas econmicas del radicalismo, Daniel
Larriqueta, hizo una reflexin pertinente sobre las dificultades para privatizar, al mostrar los intereses en
juego: Para los sindicatos estatales, los proveedores y contratistas del Estado y los grupos polticos que
estn cerca de ellos, la privatizacin es un amenaza. Y frente a esta realidad, el lenguaje vuelve a ser
ambiguo, porque muchos grandes empresarios incluyendo no pocas empresas extranjeras proclaman un
espritu privatista que se esfuma rpidamente en el momento de pasar a los hechos (1988: 193). Las
capacidades estatales deterioradas no daban, por cierto, las mejores condiciones para resolver mnimamente
los desafos que planteaban las mltiples demandas acumuladas y asegurar al mismo tiempo la
gobernabilidad de los aliados empresarios, slo preocupados por la realizacin de negocios coyunturales y
cuyo poder e influencia creca junto con las dificultades econmicas que condujeron a una moratoria de
hecho de los pagos internacionales (Rapoport, 2000: 921).
Con el caos de la hiperinflacin los precios de los productos perdieron referencias y, en el extremo,
los denominados saqueos aparecieron como la respuesta de quienes no encontraban garantizado el
13

compromiso que, en teora, tena el Estado de asegurar el valor de su papel moneda. Si bien no ocurrieron de
una manera generalizada, la violencia de los saqueos coloc a la sociedad ante actos de evidente violacin
del acuerdo social que funda la vigencia de la propiedad privada, que debi ser preservada por los propios
interesados, en no pocos casos, por medio del uso de armas y sin la intervencin de fuerzas estatales. Tal
como sostuvo Max Weber: Los precios en dinero son producto de lucha y compromiso; por tanto, resultado
de una constelacin de poder. El dinero no es un simple indicador inofensivo de utilidades
indeterminadas, que pudiera transformarse discrecionalmente sin acarrear con ello una eliminacin
fundamental del carcter que en el precio imprimen la lucha de los hombres entre s, sino primordialmente
medio de lucha y precio de lucha, y medio de clculo tan slo en la forma de una expresin cuantitativa de la
estimacin de las probabilidades en la lucha de intereses (1999: 82). Sin la referencia estatal orientadora de
la moneda, el conflicto en torno a los precios perdi al dinero como mediador simblico y se plantearon
luchas sin mediacin recurriendo a la violencia. Como en una experiencia de laboratorio, la ausencia del
Estado produjo efectos de disolucin de los tejidos sociales: me saque un vecino que vena siempre a
hacer compras fue una narracin habitual cuyo sentido era: desapareci la garanta estatal que
aseguraba el intercambio pacfico con mi vecino.
Los efectos de la hiperinflacin sobre la memoria social se convirtieron en referencias fuertes en las
interpretaciones que vieron en el derrumbe monetario una de las explicaciones de la aceptacin social,
temores de recadas de por medio, del proyecto neoliberal instaurado poco despus (Sigal y Kessler, 1997)
Dicha aceptacin, sin embargo, no podra separarse de las luchas libradas para acordar significado al
fenmeno inflacionario y transformarlo en un acontecimiento ideolgicamente descifrado. En realidad, en
los saqueos haban convergido mltiples efectos de la crisis estatal, pero por la naturaleza de sus
antecedentes inmediatos, fueron los actores ms entrenados y habituados en postular argumentos sobre la
ltima oportunidad y el borde del abismo quienes consiguieron hacer ver el desborde de los precios y la
cada del valor de la moneda, consecuencias de la debilidad estatal, como el resultado del exceso de
presencia del Estado en la economa y en la sociedad.

14

CAPTULO DOS. EL NEOLIBERALISMO

PROFUNDIZACIN DE LA CRISIS ESTATAL

MENEMISTA

LA

El agotamiento de un estilo de relacin entre el Estado y la sociedad fue planteado en 1989 desde
diferentes perspectivas que, si bien no coincidan totalmente, abrieron paso a las reformas estatales iniciadas
por el sucesor de Alfonsn. El consenso logrado en la poblacin obvi la discusin de las medidas a adoptar
y los portavoces de los principales actores socioeconmicos celebraron el vox populi, vox Dei, al que siempre
haban rechazado por irracional y populista. Los partidos polticos acompaaron ese clima de ideas, sin
expresar mayores convicciones, pues el intervencionismo del Estado en lo social y lo econmico era parte
del sentido comn de sus dirigentes y de sus adherentes ms comprometidos, que, no est de ms recordarlo,
cultivaban expectativas de alcanzar puestos y salarios en algn nivel de las tan vilipendiadas
administraciones pblicas.
Adems, muy pronto se hizo notorio que los pequeos partidos que durante aos haban hecho de la
crtica al Estado su principal propuesta doctrinaria tampoco tenan concepciones claras sobre cmo dar al
mercado la primaca pregonada. Las principales corporaciones empresarias festejaron la victoria ideolgica,
pero en la medida en que sus demandas de menor intervencin estatal slo constituan un programa general y
difuso de rechazo a las regulaciones, llegaron a la nueva etapa sin perspectivas definidas. El milagro de la
conversin de Menem pareci sorprender a los antiguos pregoneros de /as virtudes del mercado. Sin
subterfugios, Juan Carlos de Pablo describi la tenue frontera entre la poltica y la economa: Por qu
fuimos a la hiper? Porque creamos que vena Menem. En efecto, las finanzas pblicas de comienzos de
1989 no eran muy diferentes de las de los aos anteriores; pero a medida que las encuestas de opinin
ratificaban ms y ms las chances del candidato justicialista, los argentinos huamos en igual medida de los
australes, lo cual deterioraba ms la situacin econmica y aumentaba entonces las posibilidades de triunfo
de Carlos Menem, generando nuevas vueltas de tuerca en la espiral acumulativa (de Pablo, 1994: 17).
De la identidad peronista tradicional a la gestin neoliberal
Desde su fundacin el peronismo se present como una fuerza poltica preocupada por lograr mayor
equidad social y, dadas sus relaciones con el sindicalismo, se asoci a la mejora de la situacin social y
econmica de los sectores asalariados y de la poblacin de menores recursos. Las argumentaciones sobre la
sociedad y las soluciones de sus problemas se formularon hasta 1989 a partir del supuesto de la existencia de
una divisin tajante entre los intereses de la mayora de los integrantes de la Poblacin, en su lenguaje el
pueblo o los trabajadores, que se hallaban enfrentados a minoras econmicas, designados como el
capital o la oligarqua, vinculados a los intereses de potencias extranjeras. El recuerdo de los avances en
materia de equidad social realizados en su primer decenio de gobierno y las posteriores luchas y
movilizaciones por reclamos salariales, le permiti a los peronistas recrear la idea de un adversario social
nativo aliado a empresas o gobiernos forneos. Frente a esos enemigos, realizaban convocatorias polticas
exitosas para preservar la adhesin de sus apoyos estables y conseguir nuevos. El otro social, localizado en
las cspides del poder econmico, fue considerado instigador y beneficiario de los golpes militares de 1955 y
de 1976. El antagonista poltico en el imaginario peronista era el radicalismo, y si bien la beligerancia vari
en intensidad de acuerdo a las coyunturas, la UCR fue su competidor electoral permanente.
Para los peronistas, la definicin del nosotros no se vio alterada durante buena parte de su historia.
Se consideraban la expresin del pueblo y de la nacin, y como era evidente que no los apoyaba la
totalidad de los votantes, la aritmtica electoral estuvo presente en la formacin de frentes con otros partidos
que podan asegurar el umbral de sufragios para alcanzar las mayoras.
El gobierno de Menem llev adelante una gran ruptura con la tradicin peronista. Para realizar el
cambio de posiciones doctrinarias no existieron mayores discusiones pblicas en su partido, pero tampoco se
registraron en sus filas adhesiones al proyecto de desarticulacin de las instituciones del intervencionismo
estatal. Las prcticas de los altos funcionarios del gobierno menemista se ajustaron al programa neoliberal,
que se encuadraba en lo que histricamente era la propuesta del otro social. Al respecto, Gerardo Aboy
Carls sostiene que al romper con la poltica de reforma social e igualacin que era uno de los componentes
del peronismo, el menemismo acaba con el principio de unidad que haba amalgamado a los sectores
populares en solidaridades colectivas a travs de un sistema de alteridades, el enfrentamiento peronismoantiperonismo (2001: 307). El abandono de las orientaciones tradicionales fue justificado de maneras
distintas por los funcionarios menemistas ms destacados, pero la ideologa neoliberal, de hecho, careci de

15

voceros con trayectorias partidarias reconocidas. Los gobernadores peronistas provinciales no se mostraron,
en general, propensos a cambiar las ideas econmicas y sociales del movimiento poltico al que pertenecan.
El sindicalismo se encontr frente a los dilemas que surgan del proyecto menemista. Por sus bases
sociales, por su tradicin, por los intereses de sus propias organizaciones, los dirigentes gremiales peronistas
se hallaban asociados desde haca dcadas al intervencionismo estatal. La apertura de la economa con el
aumento de los ndices de desocupacin, la desregulacin de las relaciones laborales, la precarizacin del
empleo, los denominados contratos basura, los retrocesos del poder adquisitivo de los salarios, las
privatizaciones de empresas pblicas, y, en general, todo el efecto simblico que tenan las prdidas de
conquistas logradas durante anteriores gestiones peronistas, generaron creciente malestar social y el
debilitamiento de los sindicatos.
La disminucin del nmero de sindicalistas en las representaciones parlamentarias del peronismo fue
uno de los indicadores ms elocuentes de su retroceso y de la desconfianza con la que se segua su evolucin
desde el gobierno (Gutirrez, 2001). La oposicin gremial contribuy a aplazar la sancin o el tratamiento de
leyes cuya finalidad era profundizar la desregulacin laboral o hacerle perder el manejo de las obras sociales.
En esas actitudes de rechazo a la poltica oficial debieron coincidir con muchos legisladores cuyas
orientaciones eran errticas, y que evitaban rupturas pblicas y permanentes con el gobierno y se mantenan
en la disciplina de sus bloques parlamentarios (Jones: 2001). Puede afirmarse que con muchos sindicalistas
ocurri algo similar y eludieron los costos de oponerse al neoliberalismo, postergando sus crticas pblicas
para futuras coyunturas.
Al terminar la dcada presidencial de Menem las crticas al denominado modelo eran ms
habituales y claras en el partido oficialista que en los candidatos de la coalicin opositora. Luego de la
derrota de 1999, se les abri a todos los dirigentes peronistas la posibilidad de diferenciarse de modo pblico
del proyecto de liberalizacin y de desregulacin de la economa y de las relaciones laborales que haban,
por las ms diferentes causas, llevado al gobierno. Si la preocupacin por la carrera poltica fue para muchos
un factor clave para moderar las objeciones al gobierno de Menem, esa meta la buscaron luego criticando las
consecuencias del modelo.

16

BIBLIOGRAFA
Aboy Caries, Gerardo: Las dos fronteras de la democracia argentina, Rosario, Horno Sapiens, 2001.
Azpiazu, Daniel y otros: La desregulacin de los mercados, Buenos Aires, Norma-Flacso, 1999.
Basualdo, Eduardo: Tendencias y transformaciones de la cpula empresaria argentina durante la dcada de
los noventa, en Realidad Econmica, Nov-Dic. 1999, Buenos Aires.
Bauman, Zygmunt: La globalizacin. Consecuencias humanas, Buenos Aires, FCE, 1999.
Birle, Peter: Los empresarios y la democracia en la Argentina, Buenos Aires, Editorial de Belgrano, 1997.
Birnbaum, Pierre: Dimensions du pouvoir, Paris, PUF, 1984.
Birnbaum, Pierre: La logique de l' Etat, Paris, Fayard, 1982.
Birnbaurn, Pierre y Radie, Bernard: Sociologie de l' Etat, Paris, Pluriel, 1982, b.
Bonaldi, Pablo: mbito Financiero y la dictadura de los mercados, en Blaustein, Eduardo y Zubieta, Martn:
Decamos ayer, Buenos Aires, Colihue, 1998.
Bourdieu, Pierre: Quelques propits des champs, en Question de sociologie, Paris, Minuit, 1980.
Bourdieu, Pierre: Sobre la televisin, Barcelona, Anagrama, 1997.
Castells, Manuel: La era de la informacin, vol III, Fin de milenio, Mxico, Siglo XXI, 1999.
Cavarozzi, Marcelo: Reforma del Estado y demanda de gobierno, en Aporte, Primavera 1999, Buenos
Aires.
Consejo Acadmico de la Fundacin de la Unin Industrial Argentina, Diamand, Marcelo y Nochteff, Hugo
(eds.): La economa argentina actual. Problemas y lineamientos de polticas para superarlos,
Buenos Aires, Norma, 1999.
Cuello, Ral: Poltica econmica y exclusin social, Buenos Aires, Macchi, 1998.
Cheresky, Isidoro: Rgimen estatal de desaparicin, en Revista Sociedad, N12 y 13 Eudeba, Facultad de
Ciencias Sociales UBA, Buenos Aires, Noviembre 1998.
De Pablo, Juan Carlos: Quin hubiera dicho, Buenos Aires, Planeta, 1994.
Dehesa, Guillermo de la: Comprender la globalizacin, Madrid, Alianza, 2000.
Duverger, Maurice: Janus. Les deux faces del' Occident, Paris, Fayard, 1972.
Echemendy, Sebastin: Construir coaliciones reformistas: La poltica de compensaciones en el camino
argentino hacia la liberalizacin econmica, en Desarrollo Econmico, Buenos Aires, N 160,
enero-marzo 2001.
Elster, Jon: Una introduccin a Karl Marx, Madrid, Siglo XXI, 1992.
Evans, Peter, Rueschemeyer, Dietrich y Skocpol, Theda: Bringing the State Back In, Cambridge, Cambridge
University Press, 1985.
Evans, Peter: El Estado como problema y como solucin, en Desarrollo Econmico, N 140, Buenos
Aires, enero-marzo 1996.
Giussani, Pablo: Por qu, doctor Alfonsn? Buenos Aires, Sudamericana-Planeta, 1987.
Godio, Julio: La Alianza, Buenos Aires, Corregidor, 1998.
Godio, Julio: Los caminos al poder, Buenos Aires, Corregidor, 1995.
Gozzi, Gustavo, en Norberto Bobbio y otros: Diccionario de poltica, Mexico, Siglo XXI, 1988.
Gutirrez, Ricardo: La desindicalizacin del peronismo, en Poltica y gestin, Buenos Ares, Noviembre
2001.
Informe Rattenbbach, Buenos Aires, Espartaco, 1998.
Jones, Mark: Carreras polticas y disciplina partidaria en la Cmara de Diputados argentina, en Postdata,
N 7, Buenos Aires, mayo 2001.
Larriqueta, Daniel: La economa radical en la tempestad, Buenos Aires Sudamericana, 1988.
Lo Vuolo, Rubn: Alternativas. La economa como cuestin social, Buenos Aires, Altamira, 2001.
Lorenc Valcarce, Federico: La crisis de la poltica en la Argentina, Buenos Aires, Ediciones de la Flor,
1998.
Mrquez, Daniel y Palma Godoy, Daniel: Comodoro Rivadavia en tiempos de cambio, Comodoro Rivadavia,
Ed. Proyeccin, 1993.
Marx, Carlos, en Maximilien Rubel: Pginas escogidas de Marx para una tica socialista, Buenos Aires,
Amorrortu, vol. 1, 1974.
Neumann, Franz: Behemoth, Mxico, FCE, 1983.
O'Connor, James: The Fiscal Crisis of the State, New York, St. Martin Press, 1973.
Ollier, Mara Matide: Las coaliciones polticas en la Argentina. El caso de la Alianza, Buenos Aires, FCE,
2001.
17

Oszlak, Oscar: Quemar las naves o cmo lograr reformas estatales irreversibles, en Aportes, Buenos Aires,
primavera 1999.
Paura, Vilma: Ajuste y desocupacin: el caso de Comodoro Rivadavia, 1975-1993, en Ciclos, Buenos
Aires, segundo semestre de 1995.
Pealva, Susana: Retirada del Estado, flexibilidad neoliberal y desintegracin a la luz de un enfoque
institucionalista. Efectos y consecuencias sociales del procesa privatizador a partir de una revisin del caso
Somisa, en Baiman de Borri, Marta y Rofman, Alejandro (comp.): Privatizaciones e impactos en los
sectores populares, Buenos Aires, Editorial de Belgrano, 2000.
Poulantzas, Nicos: Poder poltico y clases sociales en las sociedades capitalistas, Mxico, Siglo XXI, 1969.
Rapoport, Mario: Historia econmica, poltica y social de la Argentina, Buenos Aires, Ediciones Maccchi,
2000.
Recalde, Hctor: Crnica de una ley negociada, Buenos Aires, Depalma, 2000.
Rial, Osvaldo: La dictadura econmica, Buenos Aires, Galerna, 2001.
Rose-Ackerman Susan: La corrupcin y los gobiernos. Causas, consecuencias y reformas, Madrid, Siglo
XXI, 2001.
Scalabrini Ortiz, Ral: Poltica britnica en el Ro de la Plata, Barcelona, Editorial Sol 90, 2001.
Schvarzer, Jorge: Implantacin de un modelo econmico, Buenos Aires, AZ, 1998.
Sidicaro, Ricardo: La poltica mirada desde arriba. Las ideas del diario La Nacin 1909-1989. Buenos
Aires, Sudamericana, 1993
Sidicaro, Ricardo: Los conflictos entre el Estado y los sectores socioeconmicos predominantes en la crisis
del rgimen conservador (1930-1943) , en Ansaldi, Waldo y otros (eds.): Representaciones inconclusas,
Buenos Aires, Biblos, 1996.
Sidicaro, Ricardo: El rgimen autoritario de 1976: Refundacin frustrada y contrarrevolucin exitosa. En
Quiroga, Hugon y Tcach , Cesar (eds.) A veinte aos del golpe, Rosario, Homo Sapiens, 1996.
Sidicaro, Ricardo: Procesos de globalizacin y relaciones polticas en la Argentina, en Sociedad, Buenos
Aires, noviembre 2000.
Sigal, Silvia y Kessler, Gabriel: La hiperinflacin en la Argentina: Comportamientos y representaciones
sociales, en Cantn, Daro y Jorrat, Jorge: La investigacin social hoy, Buenos Aires, Eudeba.1997.
Soriani, Gustavo: La corporacin, Buenos Aires, Planeta 1996.
Touraine, Alain: Production de la socit, Pars, Seuil, 1973.
Weber, Max: Economa y sociedad. Esbozo de sociologa comprensiva, Mxico, FCE, 1999.
Weir, Margaret y Skocpol, Theda: Las estructuras del Estado: una respuesta 'keynesiana' a la Gran
Depresin, en Zona Abierta 63-64, Madrid, 1993.

18