Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
Rio de Janeiro
2013
Rio de Janeiro
2013
2
Palavras-chave:
Federalismo
Cooperativo.
Organizao
Estatal.
Relaes
Intergovernamentais. Entes Federativos. Descentralizao. Diviso de Competncias.
Sumrio: Introduo. 1. O modelo Federalista Brasileiro e a questo das desigualdades
sociais e econmicas do pas 2. As contradies e ambiguidades que ameacem uma efetiva e
funcional cooperao entre os Entes federativos 3. Os desdobramentos decorrentes do modelo
assimtrico de federalismo adotado no Brasil. Concluso. Referncias.
INTRODUO
O presente trabalho visa a tratar da temtica constitucional do modelo de
Federalismo Cooperativo, vale dizer, a forma de organizao poltica pela qual os Entes
federativos gozam da presena simultnea de elementos competitivos e cooperativos,
traduzindo, em tese, uma maior igualdade entre eles.
3
4
distintos. Tal anlise permitir entender se isso acarreta, como consequncia, a profunda
disparidade entre as diferentes regies brasileiras que at hoje no foi superada, o que, sem
dvidas, leva a problemas sociais graves.
O presente artigo cientfico se preocupar em evidenciar tambm se existem e quais
seriam os impactos resultantes da assimetria do Federalismo Cooperativo sobre a coeso
federal, buscando constatar, dessa forma, se o modelo Federalista implementado atualmente
no Brasil pode influenciar realmente a questo das desigualdades sociais e econmicas do
pas.
Dessa forma, o presente estudo, aps a anlise completa da estrutura do modelo
federalista implementado no ordenamento jurdico ptrio, pretende, sem, contudo, esgotar o
tema, elucidar a fragilidade do modelo de Federalismo Cooperativo Brasileiro. Ser chamada
a ateno para as lacunas advindas da implementao de um modelo poltico de federalismo
considerado assimtrico, no sentido de que se concentram competncias na figura da Unio,
as quais poderiam e deveriam ser descentralizadas nas figuras dos demais Entes federativos, a
fim de se obter a igualdade entre eles, alcanando tambm uma igualdade maior entre as
regies brasileiras.
5
1.1.
1
RAMOS, Dirco Torrecillas. O Federalismo Assimtrico. Rio de Janeiro: Forense, 2002, p. 48.
6
Ao contrrio do que ocorreu nos Estados Unidos, o sistema federativo que foi
implementado no Brasil formou-se de um movimento segregacional, ou seja, foi o poder
centralizado que se fragmentou entre as diferentes provncias brasileiras, que passaram a ser
consideradas Entes federativos.
A ausncia de uma revoluo tornou a implementao da federao, bem como de
outros ideais liberais, fragilizada e incompleta. Movimentos separatistas tomaram conta do
pas obrigando o poder central a dosar a liberdade concedida s provncias, a fim de no
colocar em risco a unidade nacional.
A Constituio de 1824 constitui-se de modo a atender aos interesses das oligarquias,
ou seja, da elite econmica brasileira, que era composta majoritariamente pelos proprietrios
de terra e pela elite ligada ao imprio. Nesse sentido, a elite econmica do pas confundia-se
com a elite poltica, j que a participao nas decises polticas locais ou nacionais ficou
restrita aos componentes dessas classes dominantes e seus interesses particulares, gerando
excluso social dos demais membros da sociedade. No se observava, portanto, os princpios
da soberania popular, da federao e do Estado Democrtico de Direito.
Somente quando teve incio o perodo regencial quando D. Pedro I retornou a
Portugal e D. Pedro II, ainda criana, ascendeu ao trono que se iniciaram revoltas
permeadas pelos ideais republicanos e federalistas no Brasil. Como consequncia, por meio
de uma aliana entre as oligarquias rurais, sedimentaram-se as bases que culminariam na
proclamao da repblica e, por conseguinte, a adoo oficial de um modelo federalista
brasileiro.
O Brasil adotou o modelo federalista dual em que ficou evidente a sobreposio da
Unio sobre os demais Entes federativos, em que pese a adoo da separao entre os trs
poderes, com a Unio, Estados membros e Municpios dividindo as trs esferas do Poder
Pblico.
7
2
Ibid., p. 49.
8
TEIXEIRA, Ricardo Rodrigo P. Federalismo Cooperativo Segundo Gilberto Bercovici. Disponvel em:
<http://jus.com.br/revista/texto21418/federalismo-cooperativo-segundo-gilberto-bercovici>. Acesso em :12 jan.
2013.
5
BAGGIO, Roberta Camineiro. Federalismo no Contexto da Nova Ordem Global. Curitiba: Juru, 2006, p.109.
9
10
6
11
Apesar dos inegveis avanos trazidos pela Carta Magna, atravs da diviso levada a
efeito pela Constituio vigente, nota-se que a Unio a figura central que acaba por
concentrar em si grande parte das competncias. A situao fica clara pela anlise dos artigos
anteriormente mencionados.
O art. 21 traz as matrias de carter administrativo, de competncia da Unio. Por
sua vez, o art. 22 elenca as competncias sobre as quais a Unio tem a prerrogativa de
delegao aos Estados-membros. O art. 23 traz, por outro lado, as competncias comuns, ou
seja, dispe sobre as matrias em que Unio, Estados-membros e Municpios estabelecem
uma relao de cooperao na federao. Finalmente, o art. 24 prev as competncias
concorrentes, que cabem tanto Unio como aos Estados-membros.
12
Ibid., p. 111.
13
Assim, fica claro que o contexto de colnia portuguesa deixou no Brasil muito mais
que uma herana histrica. Deixou tambm uma herana cultural e poltica, ou melhor, uma
cultura poltica que resiste at os dias atuais, em que pese os avanos legislativos alcanados.
Prova disso que a Constituio Federal de 1988, buscando a harmonia entre seus estados-
9
Ibid., 112.
14
membros, nos moldes do federalismo cooperativo, criou uma diviso de competncias entre
seus Entes.
Antes do advento da Carta Magna, os estados, e principalmente os municpios, eram
meros receptores de legislao, por assim dizer, pois praticamente todo o poder e autonomia
emanava da Unio. Neste ponto, o pas alcanou inegvel avano, dando a estes Entes,
autonomia Constitucional.
Contudo, se por um lado a Constituio de 1988 inovou, em que pese o avano,
verifica-se tambm a ambiguidade, qual seja, a concentrao de grande parte das
competncias que no s poderiam, como tambm deveriam ser resolvidas pelos Estadosmembros na figura da Unio. Cuida-se de uma inegvel herana histrica cultural na
poltica brasileira, que remete ao tempo em que todo o poder era centralizado e emanava da
coroa.
Essa concentrao dos poderes na figura da Unio um obstculo cooperao entre
os Entes, na medida em que a Unio fica sobrecarregada com funes que na verdade, no s
diz respeitam aos Estados-membros (e at mesmo aos municpios), como seria melhor se
fossem por eles desempenhadas, j que envolvem uma srie de peculiaridades regionais,
conhecidas a fundo apenas por aqueles que lidam diretamente com o problema. Muitas dessas
funes, no momento de sua execuo, deveriam contar com uma anlise minuciosa de
fatores regionais que acabam sendo negligenciados pela Unio.
A Lei maior avanou ao instituir uma tendncia cooperativa, qual seja, a das
competncias comuns Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios em seu artigo 23. No
entanto, o fato de todos os Entes terem competncia para as mesmas funes determinadas
acaba gerando dvidas na prtica. Assim, o ideal que sejam feitas regras que disciplinem
essa convivncia. Tais regras deveriam constar em legislao complementar reguladora, a
qual, mesmo aps vinte e cinco anos de vigncia constitucional, nunca foi elaborada.
15
Ibid., p. 113.
SOUZA, Celina apud BAGGIO, op. cit.., p. 114.
16
17
Ibid., p. 96-98.
18
A simetria seria, na verdade, o objetivo, por assim dizer, dos Estados adotantes do
federalismo cooperativo. Neste modelo, a diviso dos poderes entre a Unio e os Estadosmembros deve ser igualitria, de modo que cada poder estatal mantenha um relacionamento
com a autoridade central, porm, resguardando para si certo grau de autonomia e,
principalmente, de forma que cada Estado-membro goze de suporte financeiro proporcional
ao desenvolvimento de suas atividades, em que pese a existncia de um modelo central, este
est em um plano igual ao dos demais Entes federativos.
possvel depreender, portanto, que a simetria no propriamente o tratamento
igualitrio de todos os componentes da Federao, mas sim o seu tratamento proporcional, em
prol do alcance de um Estado mais igualitrio. De tal feita, um Estado que se pretende
cooperativo deve levar em considerao a densidade populacional, a economia, as riquezas, as
caractersticas fsicas do territrio e a representao de cada estado componente, dentre outros
diversos fatores, de modo a alcanar um balanceamento nas divises de competncias e
reparties de recursos.
Nesse sentido, faz-se pertinente a anlise do impacto resultante da assimetria do
federalismo cooperativo sobre as polticas sociais, bem como a discusso da questo dos
royalties do Petrleo, a qual se encontra em evidncia atualmente no Brasil.
3.1.
IMPACTO
RESULTANTE
DA
ASSIMETRIA
DO
FEDERALISMO
19
20
16
17
21
regies norte, Centro Oeste e Nordeste reuniram-se em uma coalizo majoritria (...)
A anlise de sistemas descentralizados mostra que o desempenho dos governos
locais , em grande parte, resultado do desenho institucional dos sistemas nacionais.
22
Ibid., p. 45.
23
Assim conclu-se que ao tentar atingir um equilbrio, uma cooperao entre os Entes,
a Constituio Federal de 1988 visou repartir as receitas e as competncias. No entanto, foi
infeliz ao favorecer os Estados e Municpios em relao diviso financeira, e concentrar na
Unio a maior parte das competncias. Nesse cenrio, a unio perde receitas e se v
sobrecarregada de competncias que no pode delegar aos demais Entes; eles que tem que
21
24
pedir tais competncias. Ao buscar a equidade, errou-se na medida, tendo como resultado
um desequilbrio que, por razes histricas, pende para o lado da Unio.
Conforme bem salienta Dirco Torrecilhas Ramos22,
A soluo seria um reajuste, mas como regra deve surgir o aumento da carga
tributria que sempre suportado pelo cidado, atravs de tributao direta ou
indireta. o caso do imposto criado recentemente, destinado ao Ministrio da
Sade. A sobrecarga do cidado tambm significa um desequilbrio. Afinal, o
Estado um meio, com a proposta do federalismo, para alcanarmos a paz, o bom
governo e a liberdade.
22
23
Ibid., p. 178.
TAVARES. op. cit. p. 42.
25
continental, da zona econmica exclusiva e dos recursos minerais da Unio, pela fora do
artigo 20, incisos V e IV da Constituio de 1988 e artigo 3 da Lei do Petrleo (lei 9.478/97).
No entanto, assegurada, pelo 1 do mesmo artigo 20 da Lei maior brasileira, a
participao no resultado ou compensao financeira pela sua explorao. Ou seja, os
royalties so uma espcie de compensao financeira decorrente da extrao dos recursos
naturais, sendo, pois, uma garantia constitucional.
Nas preciosas lies de Roseane de Carvalho Gomes24, citando Harada, o pagamento
dos royalties se justifica principalmente pelo fato de que:
Em casos de acidentes, decorrentes dessas atividades, torna-se imperiosa a imediata
mobilizao de recursos materiais e humanos pelos poderes pblicos. E o poder
pblico local sempre aquele que se encontra na linha de frente para prestar os
primeiros socorros populao atingida. Da o carter contraprestacional desse tipo
de ingresso de dinheiro, denominado compensao financeira. (...) Compreende-se a
incluso dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, j que a explorao
dessas atividades em seus territrios pode trazer prejuzos decorrentes de ocupao
de reas para instalao de equipamentos e de invaso por guas dos reservatrios.
Mesmo em se tratando de extrao de petrleo ou gs natural, do mar territorial ou
da plataforma continental, sempre haver instalaes martimas ou terrestres, de
embarque ou desembarque, que justificam essa compensao.
HARADA, Kiyoshi apud GOMES, Roseane de Carvalho. Os Royalties do Petrleo no Ordenamento Jurdico
Brasileiro. Disponvel em <http://www.conteudojuridico.com.br/artigo,os-royalties-do-petroleo-noordenamentojuridico-brasileiro,36886.html>. Acesso em: 20 jan. 2013.
25
HARADA, Kiyoshi apud GOMES, op. cit.
26
27
No se pode negar que uma melhor distribuio dos recursos do petrleo faria com
que os estados produtores rompessem uma dependncia desses valores e os aproveitassem
muito melhor, o que coibiria possveis atividades fraudulentas. Certo tambm que outros
estados menos desenvolvidos e com menos recursos se beneficiariam de uma vantagem
econmica que poderia servir como incentivo ao desenvolvimento e a resoluo de problemas
socioeconmicos.
Em que pese a proposta do projeto plausvel, no entanto, no se coaduna
perfeitamente com os princpios basilares de um Estado federalista que se pretende
cooperativo, ao contrrio do que pode parecer primeira vista, na medida em que defende a
diviso igualitria dos recursos.
Ora, como se exps ao longo de todo o trabalho, o Federalismo Cooperativo a
chave para se atingir o equilbrio entre as regies do Estado. Tais regies so desiguais e
apresentam caractersticas fsicas e sociais totalmente distintas. Por isso, precisam ser tratadas
desigualmente na medida de sua desigualdade, pois s desta forma se pode alcanar a
igualdade.
Joo Paulo Buchaim26 explica melhor a proposta do projeto quando diz:
A ocasio da descoberta do pr-sal, impulsionou e gerou necessidade de uma
reformulao nas normas, estabelecendo-se como um dos princpios do Direito, ou
seja, atravs de um fenmeno histrico-social, sujeito a variao no espao e no
tempo. Na atual situao do Dual Federalism, passa a ser um precursor da
desigualdade social no Pas, assim dito em outras palavras pelo Ministro Gilmar
Mendes. Pelo fato da legislao ter assegurado royalties aos produtores de
petrleo, gerou um vcio de dependncia desses estados e por conseqncia desse
tratamento desleal dos recursos destinados aos entes, amplia uma enorme vantagem
entre um e o outro, podendo agravar ainda mais a situao do estado j debilitado.
Com base no Projeto de Lei, conferida a permanncia de receber uma participao
no resultado da explorao para os territrios, que por coincidncia abrigarem a
fonte a ser explorada e se por consequncia forem afetados por embarque e
desembarque de operaes petrolferas. Sendo que agora, 50% dos recursos estaro
destinados educao, alm de reduzir em muito, a parcela dos royalties para os
ditos produtores, sendo ento, divididos igualmente entre estados e municpios.
26
28
Assim, certo que cada regio socioeconmica brasileira demanda uma quantidade
de recursos em razo de fatores histricos, culturais e econmicos. No h como no
considerar que algumas regies, por mais recursos que recebam, so mal gerenciadas e
apresentam alto nvel de corrupo, permanecendo em cenrios muitas vezes desoladores, que
se perpetuam no tempo.
A palavra chave para a soluo dos problemas enfrentados em nosso pas parece ser,
portanto, a proporcionalidade. preciso haver um equilbrio entre os Entes federativos para
que haja a cooperao pretendida.
Tal raciocnio aplica-se perfeitamente questo dos royalties. O que se v hoje so
bons argumentos para ambos os lados, mas tambm uma disputa pautada exclusivamente na
guerra fiscal. Nenhum ente quer ceder em prol do outro. inegvel que os estados produtores
necessitam dos recursos arrecadados com os royalties, pois so eles que suportam os riscos e
as consequncias decorrentes das atividades petrolferas. Em contrapartida, tambm resta
claro que muitas vezes tais recursos so exagerados e muito mal gerenciados, sofrendo
desvios e problemas de corrupo.
Uma gesto adequada certamente possibilitaria um pesado e suficiente investimento
em infraestrutura, sendo que o excedente poderia ajudar outros Entes federativos em situao
socioeconmica desfavorvel e que no contam com a mesma riqueza de recursos naturais.
Talvez uma alternativa para minimizar a insatisfao dos estados produtores e os
impactos em seus oramentos, mas, ao mesmo tempo, redistribuir a renda dos royalties para
ajudar outros Entes seria a adoo de um projeto mais brando, cuja implementao se de
forma gradativa, ou seja, no realizando a retirada abrupta e imediata dos recursos dos quais
aqueles estados so dependentes, mas sim, diminuir o montante desses recursos de forma
gradual.
29
30
CONCLUSO
31
Quer-se com isso dizer que no se pode aceitar, em um modelo que se pretende
cooperativo, que um Estado em boas condies socioeconmicas esteja recebendo muito mais
recursos do que outro menos abastado. imprescindvel que se tenha uma proporcionalidade
a fim de atenuar as desigualdades histricas das regies brasileiras.
Por todo o exposto, no h dvidas de que, apesar de estar no caminho certo, o
Federalismo brasileiro ainda tem muito que melhorar at atingir a simetria e o equilbrio
almejados. preciso combater o oportunismo poltico, a corrupo, a guerra fiscal, a ganncia
dos Entes e todas as demais doenas inerentes assimetria de seu federalismo para que se
possa atingir a simetria.
REFERENCIAS
BAGGIO, Roberta Camineiro. Federalismo no Contexto da Nova Ordem Global. Curitiba:
Juru, 2006.
BUCHAIM, Joo Paulo. A Distribuio de Royalties do Pr-sal em vista do Federalismo
Cooperativo. Disponvel em: <http://buchaimechemim.blogspot.com.br/2010/12/distribuicaode-royalties-do-pre-sal-em.html>. Acesso em: 22 jan. 2013.
GOMES, Roseane de Carvalho. Os Royalties do Petrleo no Ordenamento Jurdico
Brasileiro. Disponvel em: <http://www.conteudojuridico.com.br/artigo,os-royalties-dopetroleo-no-ordenamento-juridico-brasileiro,36886.html>. Acesso em: 20 jan. 2013.
RAMOS, Dirco Torrecillas. O Federalismo Assimtrico. Rio de Janeiro: Forense, 2002.
TAVARES. Alessandra Schettino. O federalismo cooperativo no brasileiro: o perfil do
estado brasileiro segundo a constituio federal de 1988. Disponvel em:
<http://bd.camara.gov.br/bd/bitstream/handle/bdcamara/341/federalismo_cooperativo_schetti
no.pdf?sequence=1>. Acesso em: 01 fev. 2013.
TEIXEIRA, Ricardo Rodrigo P. Federalismo Cooperativo Segundo Gilberto Bercovici.
Disponvel em: <http://jus.com.br/revista/texto21418/federalismo-cooperativo-segundogilberto-bercovici>. Acesso em: 12 jan. 2013.