Estado Funcionamiento Organización

ID
I N T E R N AT I O N A L
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DE MOC RA CY A ND
E L E C T O R A L
A S S I S T A N C E
STADO
FUNCIONAMIENTO,
ORGANIZACIN Y PROCESO DE
CONSTRUCCIN DE POLTICAS
PBLICAS
MATERIAL DE TRABAJO
Programa de formacin: Desarrollo de

capacidades para el fortalecimiento de las
organizaciones polticas
ESTADO: FUNCIONAMIENTO, ORGANIZACIN Y PROCESO DE

CONSTRUCCIN DE POLTICAS PBLICAS
Instituto para la Democracia y la Asistencia Electoral - IDEA Internacional, 2008

Asociacin Civil Transparencia
Este material no es reflejo de un inters especfico nacional o poltico. Las

opiniones expresadas en esta publicacin no representan necesariamente los
puntos de vista de IDEA International, de sus junta directivas o de los Miembros
de sus consejos.
Coordinacin general:
Pilar Tello Rozas
Elaboracin de contenidos: Cinthya Arguedas
Actualizacin:
Cinthya Arguedas
Mayen Ugarte
Fecha:
Septiembre, 2008
Estado: Funcionamiento, organizacin y

proceso de construccin de polticas
pblicas
Contenido
1. Objetivo y contenido
2. Evolucin del papel del Estado
2.1. El Estado Nacional: definicin
2.2. Replanteamiento del papel del Estado: Qu le corresponde

y que no le corresponde hacer
2.3. Roles del Estado en un mundo globalizado
3. Organizacin del Estado Peruano
3.1. Estado Unitario descentralizado: Poderes y niveles de gobierno
6
11
14
14
3.1.1. Poder Ejecutivo
15
3.1.2. Poder Legislativo
19
3.1.3. Poder Judicial
22
3.1.4. Organismos autnomos
23
3.1.5. Gobiernos regionales y locales
23
3.2.Descentralizacin
24
3.2.1. Cambios en la distribucin del poder
28
3.2.2. Nuevos roles
29
4. Polticas pblicas .................................................................................33

5. Bibliografa ..........................................................................................38
ESTADO:
Funcionamiento,
y proceso
Programa de Formacin: Desarrollo de Capacidades
para el Fortalecimiento
de lasorganizacin
Organizaciones
Polticas de construccin de polticas pblicas
1.OBJETIVO Y CONTENIDO
El presente mdulo tiene como objetivo central describir nociones bsicas
sobre el Estado, sealando algunos momentos determinantes en el proceso
de su evolucin histrica que han influido en cmo se ha ido delimitando su
rol. Asimismo, se detalla el funcionamiento y organizacin del Estado en el
Per, para finalizar con el planteamiento de elementos claves del proceso de
construccin e implementacin de polticas pblicas.
I
II
III
Aproximaciones a la definicin de Estado, su organizacin y su rol a

cumplir.
Una
descripcin del Estado en
el
Per, la organizacin y
funcionamiento de los poderes Legislativo, Ejecutivo, Judicial y de los

rganos constitucionalmente autnomos, as como del proceso de
reforma del Estado para impulsar la descentralizacin.
Identificacin de los momentos determinantes de la poltica pblica,
las preguntas y temas importantes en el proceso de elaboracin e
implementacin de las polticas y el rol determinante de los actores a
lo largo de dicho proceso.
2. LA EVOLUCIN DEL PAPEL DEL ESTADO

2.1. El Estado Nacional: definicin
Las definiciones de Estado son innumerables. La mayora de tericos
reconocen aquella que seala que existe Estado all donde se renen
territorio, poblacin y poder.
Por territorio se entiende el espacio fsico sobre el cual habita la
poblacin. Puede o no ser continuo geogrficamente, puede ser
continental o insular, pero necesariamente debe ser permanente.
La poblacin es el conjunto de seres humanos que compone el Estado.

En algunos casos se encuentra alguna homogeneidad tnica, racial o
religiosa, sin embargo sta no es condicin esencial de la poblacin de
un Estado.
El elemento de poder es tal vez el que ms dificultades tericas
presenta. Algunos reemplazan la palabra poder por capacidad de
autogobierno, soberana o independencia. En cualquier caso, la idea
central es que el Estado est
ms no
en capacidad -por lo menos jurdica,
siempre prctica- de organizar a la poblacin y el territorio,
incluso mediante el uso de la fuerza, si fuera necesario. Un Estado se

considera soberano en la medida en que sea capaz de convertirse en
destinatario de derechos y obligaciones jurdicas con otros Estados.
Hoy en da, el elemento de poder ya no implica solamente el
mantenimiento del orden como lo era en un inicio-, sino la
persecucin de determinados objetivos de inters pblico, como
pueden ser la satisfaccin de necesidades de la poblacin, la asignacin
de derechos, la vigilancia del correcto funcionamiento del mercado,
etctera.
2.2. Replanteamiento del papel del Estado: Que le corresponde

y que no le corresponde hacer
Existen diversos enfoques sobre cul debe ser el papel del Estado, con
mayores o menores grados de intervencin. Para nuestro propsito,
partiremos de un enfoque de economa institucional que concibe al
Estado como un conjunto de instituciones pblicas de la sociedad, las
cuales conforman reglas de juego y los mecanismos de imposicin
1
correspondientes .
Estas reglas
informales.
de
juego
vLas formales son
pueden
las leyes,
ser
formales
reglas
polticas y judiciales,
reglas econmicas y todos los procedimientos regulados de

solucin de controversias.
vLas informales estn referidas ms bien a actitudes y normas
de
conducta no escritas cuyo desarrollo est determinado por la
estructura de valores de la sociedad.
Las instituciones (reglas de juego y sus mecanismos de imposicin)
Guerra -Garca, Gustavo (1999). La reforma del Estado en el Per. Pautas para reestructurar el Poder Ejecutivo,
Agenda Per. Lima. Per Pg. 27

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Organizaciones
ESTADO:
Funcionamiento,
y proceso
definen el conjunto de oportunidades al alcance de los individuos y de

las organizaciones de una
organizaciones son
sociedad. Desde este enfoque, las
todas las agrupaciones que
son
creadas por
individuos que tienen algo en comn.

As, diversas instituciones coexisten en la sociedad e interactan
desarrollando una lucha permanente tanto a nivel interno como
externo. En este segundo mbito, pugnan por el poder poltico y
econmico, es decir, por hacer prevalecer los intereses de
sus
miembros o de quienes los representan.

La economa institucional plantea que la existencia de instituciones, si
bien no resuelve los problemas, los simplifica. Las interacciones entre
las diferentes
organizaciones pueden
institucional estable, aunque no
generar
un
marco
necesariamente eficiente. Una vez
establecidos los incentivos generales (marco legal), los resultados en la

sociedad a nivel de asignacin de recursos, dependen en gran medida
de
la calidad de
la gerencia y de
la cultura de
las diferentes
organizaciones de la sociedad2.
En este contexto, cul es el rol que debe cumplir el Estado en la
sociedad? No existe uniformidad respecto de ello. Sin embargo, existe
concordancia respecto a las importantes
privado para
tambin
debera
limitaciones del
satisfacer ciertas necesidades bsicas
se reconoce
que
hay
tareas
ejecutar directamente y que
que
sector
sociales,
el
Estado
pero
no
ms bien, el indicado es el
sector privado al ser ms eficiente.

Desde esta perspectiva, se distinguen hasta tres reas de actuacin del
3
Estado : a) actividades exclusivas; b) servicios sociales y cientficos del

Estado; y, c) la produccin de bienes y servicios para el mercado. Para
cada una de estas reas se debe distinguir a la vez, cules son actividades
principales (core activities) y cules son auxiliares o de apoyo.
Para Pereira (s.f.), la definicin de cules son exclusivas del Estado
deriva
de la propia definicin de lo que sea esta institucin, es decir, tal y
como se ha sealado, polticamente es la organizacin burocrtica que
ejerce el poder externo sobre la sociedad civil existente en
territorio.
En otras
palabras, es
quien ostenta el
su
poder para
legislar, establecer sanciones e impuestos, asegurar el orden interno,

promover el desarrollo, etc.
2
3
Op. Cit. Guerra-Garca

Pereira, Bresser. Reforma del Estado en los aos noventa: lgica y mecanismos de control, en Democracia de
Dficit (Cap. V)

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ESTADO:
Funcionamiento,
y proceso

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ESTADO:
Funcionamiento,
y proceso
Delimitacin del rea de actuacin del Estado

Actividades
exclusivas del Estado
(monoplicos, salud,
planificacin, etc.)
Actividades
principales
Servicios sociales y
cientficos
Produccin de
servicios y bienes
para el mercado
Publicizacin
Privatizacin
Estado
Actividades auxiliares
En este
Tercerizacin
marco, el autor identifica como actividades principales y
exclusivas del Estado el poder de definir las leyes del pas, poder de
imponer la justicia, poder de mantener el orden, de defender el pas,
de representarlo en el exterior, de patrullar, de recaudar impuestos,
de
reglamentar
cumplimiento de
las
actividades
las leyes,
de
econmicas,
de
fiscalizar
formular polticas en
el
el mbito
econmico y social, de garantizar la estabilidad de la moneda, entre

otras.
En lo que respecta al rea social y cientfica, si bien se puede discutir la
necesidad que el Estado intervenga en el financiamiento, su ejecucin
no necesariamente debe ser ejercida por instituciones pblicas sino que
puede desarrollarse mediante la participacin de diverso tipo de
entidades como son los organismos sin fines de lucro.
Ahora bien, para la produccin de bienes y servicios existe un relativo
consenso en que es necesaria la participacin del sector privado, al ser
ms eficientes y existir una menor subordinacin a factores polticos
como si se presentan en las empresas estatales.
Por otra parte, para que todas aquellas actividades principales a cargo
del Estado se puedan cumplir, existen una serie de servicios auxiliares
(ejemplo, limpieza, vigilancia, transporte, servicios tcnicos, etc.) que
podran tercerizarse a efecto que sean prestados competitivamente
con un ahorro sustancial para el erario.
A pesar de las diversas posturas y controversias sobre el rol que debe
cumplir el sector pblico, al Estado se le atribuye un papel bien
definido en
el suministro de
bienes pblicos que
promueven el
desarrollo econmico y social. Esto implica el cumplir con un papel

activo ante las insuficiencias y
fallas
del
mercado, as como a
preocuparse por los problemas de equidad social.
Grados de intervencin estatal
Grados de
intervencin
Corregir las disfunciones

del mercado
Intervencin mnimo
Suministro de bienes
pblicos puros :
Defensa, Orden pblico
Derechos de Propiedad
Gestin Macroeconmica
Salud Pblica
Intervencin moderada Abordar las
externalidades : Educacin bsica,
proteccin del medio ambiente.
Regular los monopolios :
Regulacin de los servicios
pblicos, polticas antimonopolio
Intervencin dinmica
Aumentar equidad
Proteccin de los pobres:
Programa de lucha contra
la pobreza
Socorro en casos de
catstrofe
Ofrecer seguros sociales :
Pensiones con efectos
redistributivos
Subsidios familiares
Seguros de desempleo
Intervencin dinmica
Corregir la informacin imperfecta:

Seguros (salud, vida, pensiones)
Reglamentacin financiera,
Proteccin del consumidor
Coordinacin de la actividad
Redistribucin:
privada:
Redistribucin de activos
Fomento de los mercados
Iniciativas relativas a todo un
sector
Fuente: Banco Mundial (1997). Informe sobre el Desarrollo Mundial 1997
El Estado en el Per ha seguido una lgica centralista, sea bajo un

modelo primario exportador o bajo el proteccionismo industrial,
sustitutivo de importaciones. Los cambios en la sociedad peruana han
puesto en tela de juicio la capacidad del Estado para
enfrentar las
diferencias sociales, los mercados internos pequeos, la existencia

de mercados empresariales poco competitivos, entre otros, que
bien requiere de una
intervencin
estatal importante
no
si
es
suficiente para alcanzar el desarrollo sostenido del pas.

La escasez de los recursos pblicos que se asignan en un presupuesto
las
4 plantea la necesidad de priorizar y redimensionar
con rigideces
obras conforme a las posibilidades del Estado, es por ello que la
participacin de la sociedad civil en la toma de decisiones para la
formulacin del presupuesto respecto a donde se deben invertir los
recursos constituye un paso importante. Sin embargo, tambin se
requiere un
rol ms dinmico del
Estado en
la promocin de
4 Aproximadamente de la totalidad del presupuesto pblico, el 23% es para la deuda externa, el 65% para el pago
de sueldos y pensiones, lo que dejan un espacio de poco ms de 10% para toda la inversin pblica. Zavala,
Vernica (2003). Ciudadanos por un buen gobierno.
La descentralizacin: una oportunidad para el desarrollo y la gobernabilidad. Lima, Per

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Funcionamiento,
y proceso
competitividad que impulse la promocin de inversiones privadas y la

integracin econmica, cadenas de valor, entre otras, en regiones ms
all de Lima.
La reforma planteada que implica la convergencia de un gobierno
nacional con
nuevos centros de
ejercicio del
poder poltico y
administrativo (gobiernos regionales y municipales) tiene como un

objetivo ir superando el enfoque centralista, para dar curso a una
disminucin de brechas en el desarrollo urbano y rural, una mejora en
la oferta de servicios pblicos y de la actividad econmica para superar
los niveles de pobreza concentrados en la actualidad en poblaciones
regionales y
locales, especialmente las rurales; as como una
desconcentracin de poder poltico y econmico.

En definitiva, existe consenso en que el Estado en la actualidad debe
velar por crear condiciones mnimas para el desarrollo de las personas,
mientras que el sector privado debe ser el motor de la economa y por
tanto debe ser el responsable de producir bienes y servicios. El Estado
nicamente producir bienes pblicos o socialmente preferentes a fin
de garantizar que la poblacin tenga al menos lo bsico.
Sobre el particular, cabe mencionar que en el Per, la Constitucin
vigente define al Estado peruano como social y democrtico de
Derecho y entre sus deberes se establece: garantizar la plena
vigencia de los derechos humanos; proteger a la poblacin de las
amenazas contra su seguridad; y promover el bienestar general que
se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado
5
de la Nacin . Ello ha sido reafirmado por el Tribunal Constitucional
en diversas resoluciones, as en la Sentencia recada en el Expediente
4677-2004-PA-TC (06/12/2005) el TC afirm que "La democracia se
fundamenta pues en la aceptacin de que la persona humana y su
dignidad son
el inicio y el fin del
Estado (artculo 1 de la
Constitucin)...". De otro lado, en
la sentencia recada en el
Expediente 2016-2004-AA-TC (05/10/2004) se afirm: "...en el Estado
social, el respeto a la dignidad se refiere esencialmente a lograr una
mejor calidad de vida de las personas"6 7
5
6
Constitucin Poltica del Per, artculo 43. Lima, 1993.

En: RUBIO CORREA, Marcial: El Estado Peruano segn la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Fondo
Editorial, Pontificia Universidad Catlica del Per. Per, 2006; pgina 21.
7 Ibid, pgina 43.
10
Asimismo, el TC reconoce que "...el modelo de Estado configurado por

la Constitucin de 1993 presenta las caractersticas bsicas de un
Estado social y democrtico de derecho, deducible, principalmente,
de una lectura integral de los artculos 3 y 43 y de diversos
dispositivos reconocidos a lo largo de su contenido, en los que se deja
claramente establecido el objetivo social
que
subyace a todo
comportamiento de los agentes polticos y econmicos que lo
integran. El prototipo de este modelo significa, en buena cuenta, una
superacin del clsico esquema estrictamente liberal que caracteriz el
Estado tradicional para dar una visin mucho ms integrada en la
que, junto con la libertad y sus garantas aparecen y se fomentan
con igual intensidad otros valores como la igualdad y la solidaridad
(...)"8
2.3. Roles del Estado en un mundo globalizado

Desde los inicios del Estado, ste ha pasado por diversas crisis (del
mercado o del Estado)9 que han conllevado a su redefinicin respecto a
cual es la intervencin que debe cumplir en la sociedad. Las grandes
crisis por las que han pasado los Estados en el ltimo siglo se han
debido, ya sea por el mal funcionamiento del mercado o por la
disminucin en la capacidad del Estado para intervenir.
La Gran Depresin de la dcada de los aos treinta se origin por el mal
funcionamiento del mercado. En ese momento, el mercado estaba en
total libertad mientras que se parta que el Estado deba garantizar los
derechos de propiedad y la ejecucin de los contratos, sin los cuales el
mercado no poda constituirse. El Estado fue incapaz de adoptar
polticas econmicas viables luego que cae el nivel de produccin
agregada y se disparan los ndices de desempleo con posterioridad a la
primera guerra mundial.
8
9
Sentencia recada en el Expediente 1956-2004-AA-TC Ibid, pgina 46.

Las distintitas crisis han sido: crisis fiscales, crisis del modo de intervencin del Estado en lo econmico y en lo
social y crisis en la forma burocrtica de administracin del Estado.
11

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Funcionamiento,
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Evolucin del rol del Estado

Estado Social
1980
1929
Crisis
financiera
Gran
Depresion
1900
1970
Estado
Social
Liberal
Reformas 1ra
generacion
1990
Estado
liberal
2000
Estado
Neoliberal
Segun Bresser Pereira
La crisis del Estado Liberal da lugar al surgimiento del Estado socialburocrtico: social porque se reconoce que el Estado debe garantizar
los derechos sociales y el pleno empleo; y, burocrtico, porque ste
cumple su funcin mediante la contratacin directa de burcratas. Los
Estados eran relativamente cerrados y autrquicos en el sentido que
cada quien produca lo que se consume a nivel interno y, el Estado
tiene una participacin
amplia en
el
plano econmico y
social,
siendo un prestador importante de servicios.

A finales del siglo XX, el proceso de globalizacin tuvo como resultado
una
gran cada
de
los costos de
transporte y comunicaciones
internacionales, el comercio internacional aument lo que conllev a

una reorganizacin de la produccin a nivel mundial liderada por
empresas multinacionales. Los Estados, para poder sobrevivir deban
ser competitivos y esto implicaba mejorar la asignacin de recursos
existentes y aumentar la eficiencia de la produccin. Una consecuencia
adicional que
tuvo la globalizacin fue la prdida relativa de
autonoma del
Estado, en
formular
la
medida que
polticas macroeconmicas
su
capacidad para
nacionales y
proteger la
economa del contexto internacional se vio reducida.

En este marco se produjo una crisis fiscal al ser el Estado incapaz de
ajustar sus gastos y financiar las polticas pblicas. La respuesta a la
crisis fue el replantamiento del rol que el Estado deba cumplir en la
sociedad. Por ello se plantean reformas neoliberales que implicaban
privatizar, liberalizar, desregular, flexibilizar mercados de trabajo y
descargar del
12

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ESTADO:
Funcionamiento,
y proceso
Estado todas aquellas funciones vinculadas con intervenciones en el

plano econmico y social.
Sin embargo, a finales del siglo XX se determina que no se trataba de
volver al Estado liberal de principios de siglo, sino de transitar a un
Estado que actuara como regulador y facilitador del desarrollo. El
Estado debe ser social-liberal porque debe continuar protegiendo los
derechos sociales
que
y promoviendo el desarrollo econmico; a la vez
usa los controles del mercado y disminuye los administrativos,
promueve los servicios sociales y cientficos y flexibiliza los mercados de

trabajo.
El Estado que surge est dirigido hacia la ciudadana. Se busca que las
personas sean ms conscientes de sus derechos individuales y que
participen activamente. Esto se observa en la institucionalizacin de
mecanismos que permiten la participacin ciudadana, dndose una
democracia ms directa.
PREGUNTAS PARA LA REFLEXIN
vSegn su organizacin partidaria: Cules

deben ser las principales funciones del Estado?
vQu retos afronta el Estado peruano para
cumplir con
sus funciones en un mundo
globalizado y con participacin de distintos
niveles de gobierno?
vCul es el rol que debe cumplir el
sector privado?
13

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Funcionamiento,
y proceso
3.
ORGANIZACIN DEL ESTADO PERUANO

3.1. Estado Unitario descentralizado: Poderes y niveles de
gobierno
La organizacin del Estado en general responde al principio de divisin
de poderes. Ante el poder absoluto y total del soberano, con
Montesquieu como vocero, se sostiene que la nica forma de controlar
el poder es con otro poder de igual dimensin y naturaleza (solo el
poder detiene al poder) y, por tanto se afirma que el poder del
Estado tiene que dividirse en tres: el Legislativo, que es el que da las
normas generales; el Ejecutivo, que es el que aplica las normas y
conduce la accin del gobierno; y, el Judicial, que est orientado a
resolver los conflictos que se presentan en la sociedad entre individuos,
y entre ellos y el Estado mismo. Estos poderes adems deben
controlarse entre s.
Nivel Nacional
Sistema de
Justicia
Poder Judicial
Ministerio
CNM
TC
La divisin de poderes en el Estado Peruano es de dos tipos: horizontal

en el que se establecen tres poderes que se controlan entre si
(Legislativo, Ejecutivo y Judicial); y, vertical en donde el poder se
redistribuye en tres niveles de gobierno (Central, Regional y Municipal).
La indivisibilidad del poder estatal se mantiene a pesar de la distincin
entre las actividades estatales y la existencia de varias competencias
polticas y administrativas (descentralizacin, desconcentracin) que no
alteran la unidad funcional.
14

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Funcionamiento,
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Adems, la organizacin estructural del Estado se torna ms compleja

al incorporarse rganos constitucionalmente
autnomos que
cumplen importantes funciones y ejercen control en forma recproca.
3.1.1 Poder Ejecutivo

El Poder Ejecutivo es la organizacin del gobierno nacional puesta al
servicio de los intereses de la Nacin y que ejerce las funciones de
gobierno del pas: est conformado por la Presidencia de la Repblica,
el
Consejo
de
Ministros,
Ministerios,
Organismos
Pblicos
Descentralizados, proyectos, programas, empresas de propiedad del

gobierno
nacional.
Adems,
estn
los
organismos
constitucionalmente autnomos y los reguladores.

Las entidades de la Administracin Pblica del Poder Ejecutivo se
organizan e integran en un rgimen jerarquizado sobre la base de
funciones y competencias afines, tal y como se muestra en el siguiente
esquema.
vEl
Presidente
de
la
Repblica
El Presidente de la Repblica es el Jefe del Estado y personifica a la
Nacin. Sus atribuciones y funciones estn establecidas en la
Constitucin y en la ley. El mandato presidencial es de cinco aos
sin que exista reeleccin inmediata. Para ser elegido presidente
se requiere ser peruano de nacimiento, tener ms de 35 aos de
edad al momento de la postulacin y gozar del derecho de
sufragio.
El Presidente se elige por sufragio directo. Es elegido el o la
candidata/a que obtiene ms de la mitad de los votos en la
primera vuelta. Los votos viciados o en blanco no se computan. Si
ninguno de
los candidatos obtiene la mayora absoluta, se
procede a una segunda eleccin dentro de los 30 das siguientes a

la proclamacin de los cmputos oficiales, entre los candidatos
que han obtenido las dos ms altas mayoras relativas.
vConsejo
de
Ministros
La direccin y la gestin de los servicios pblicos estn confiadas al
Consejo de Ministros y a cada titular de los Ministerios en los
asuntos que competen a la cartera a su cargo.
La LOPE precisa que el Consejo de Ministros est conformado por

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Funcionamiento,
y proceso
15

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ESTADO:
Funcionamiento,
y proceso
Ministros y Ministras nombrados por el Presidente de la Repblica

conforme a la Constitucin Poltica del Per, quienes no pueden
ejercer otra funcin
pblica excepto la legislativa. Pueden
concurrir a las sesiones del Congreso y participar en sus debates

con las mismas prerrogativas que los parlamentarios, salvo la de
votar si no son congresistas.
vLos
Organismos
Pblicos
De conformidad con la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo - Ley
29158,
los organismos pblicos son entidades desconcentradas del Poder
Ejecutivo, con personera jurdica de Derecho Pblico y tienen
competencias de
alcance nacional.
Estos organismos estn
adscritos a un Ministerio y para su creacin y disolucin se debe

hacer por Ley a iniciativa del Poder Ejecutivo. Pueden ser de dos
tipos:
vOrganismos Pblicos Ejecutores.
vOrganismos Pblicos Especializados.
En ambos casos, su reorganizacin, fusin, cambio de dependencia o
adscripcin se debe acordar por voto aprobatorio del Consejo de
Ministros. Existen actualmente 60 organismos pblicos.
En el caso de los Organismos Pblicos Ejecutores, stos se crean cuando
existen condiciones como la necesidad de contar con una entidad con
administracin propia debido a la magnitud de las operaciones o para
la prestacin de servicios especficos. Actualmente existen 41
Organismos Ejecutores entre los que destacan el Consejo Nacional
de
Ciencia
Y Tecnologa
(CONCITEC), Instituto
Nacional
Penitenciario
(INPE), Superintendencia Nacional de Administracin
Tributaria (SUNAT).
Estos organismos pblicos estn sujetos a los lineamientos del sector
del que
dependen y la formulacin de sus objetivos y estrategias
es coordinada con esto. Su poltica de gasto es aprobada por la entidad

de la que dependen, en el marco de la poltica general de gobierno y
no tienen funciones normativas, salvo que estn previstas en su norma
de creacin. Asimismo, estn dirigidos por un jefe, cuyo cargo es
de confianza. Solo por excepcin pueden contar con un Consejo
Directivo, cuando atiendan asuntos de carcter multisectorial en cuyo
caso estar conformado solo
los sectores correspondientes.
por
ministros o
representantes de

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Funcionamiento,
y proceso
16

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ESTADO:
Funcionamiento,
y proceso
Los Organismos Pblicos Especializados estn adscritos a un Ministerio y

pueden ser de dos tipos: i) Organismos Reguladores; y, ii) Organismos
Tcnicos Especializados.
Existen cuatro Organismos Reguladores: OSITRAN, OSINERGMIN, OSIPTEL y
SUNASS. Ellos actan en mbitos especializados de regulacin de
mercados o para garantizar un adecuado funcionamiento de mercados
no regulados, asegurando cobertura de atencin en todo el territorio
nacional. Estn adscritos a la Presidencia del Consejo de Ministros y
tienen funciones supervisoras, reguladoras, normativas, fiscalizadoras y
sancionadoras; y de solucin de controversias y reclamos.
Dichos
organismos estn dirigidos por un Consejo Directivo cuyos integrantes
son seleccionados por concurso pblico conforme a los requisitos y
procedimientos establecidos por ley para su designacin.
Por ltimo, se encuentran los Organismos Tcnicos Especializados que
se crean, por excepcin, cuando exista necesidad de planificar,
supervisar o ejecutar y controlar polticas de Estado de largo plazo,
de carcter multisectorial o intergubernamental que requieran un
alto grado de independencia funcional. Tambin en
caso
se
requiera establecer instancias funcionalmente independientes que
otorguen o reconozcan derechos de los particulares para el ingreso a
mercados o el desarrollo de actividades econmicas; que resulten
oponibles a otros sujetos de los sectores pblico o privado.
Al igual que los organismos reguladores, los organismos especializados
estn dirigidos por un Consejo Directivo. Deben sujetarse a los
lineamientos tcnicos correspondientes con quien coordinan sus
objetivos y estrategias y su poltica de gasto es aprobada por el sector.
Actualmente se cuenta con 15 organismos especializados dentro de los
cuales destaca el Organismos de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental
(OEFA) recientemente creado adscrito al Ministerio del Ambiente; el
Centro de Planeamiento Estratgico - CEPLAN y la Autoridad Nacional
de Servicio Civil que estn pendientes de implementacin.
vProgramas y proyectos especiales
En la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo LOPE, se ha determinado
que para la creacin de los programas y proyectos especiales se
requiere decreto supremo con el voto aprobatorio del Consejo
de Ministros.
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ESTADO:
Funcionamiento,
y proceso
Los Programas son estructuras funcionales creadas para atender un

problema o situacin crtica, o implementar una poltica pblica
especfica, en el mbito de competencia de la entidad a la que
pertenecen. Slo por excepcin, la creacin de un Programa conlleva a
la formacin de un rgano o unidad orgnica en una entidad.
Los Proyectos Especiales son un conjunto articulado y coherente de
actividades orientadas a alcanzar uno o varios objetivos en un perodo
limitado de tiempo, siguiendo una metodologa definida. Slo se crean
para atender actividades de carcter temporal por lo que, cumplido su
objetivos, en caso de ser necesario, sus actividades se integran en
rganos de lnea de una entidad nacional o, por transferencia a una
entidad regional o local, segn corresponda.
vLas empresas pblicas
En el Per, la actividad empresarial est -en principio- reservada
para el sector privado. Ocurre, sin embargo, que no siempre el
sector privado est en capacidad de brindar determinados
servicios u ofrecer ciertos bienes considerados de inters
pblico. Slo en ese supuesto, y autorizado por ley expresa, el
Estado participa en el mercado de manera subsidiaria.
Actualmente, algunas de las empresas pblicas son: AGROBANCO,
COFIDE, SEDAPAL, CORPAC, FONDO MIVIVIENDA y BANMAT.
Organigrama del Estado
18

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ESTADO:
Funcionamiento,
y proceso
3.1.2 Poder Legislativo

rgano poltico colegiado integrado por 120 personas elegidas
democrticamente por un perodo de 5 aos. Consta de una Cmara
nica. El Congreso es el lugar principal y pblico del debate poltico en
el que las opiniones y actuaciones de los representantes trascienden a
la sociedad civil para
que
los electores estn suficientemente
informados y as se formen opinin y voten con criterio propio y
conocimiento de causa.
Es un rgano deliberante porque no solo discuten y debaten
opiniones, posiciones o incluso las formas fundamentales de
organizacin de los grupos humanos, sino que adems, permiten la
posibilidad real de su implementacin a travs de decisiones polticas.
El Congreso cuenta con diversos instrumentos para servir de
10
contrapeso poltico y fiscalizar a la administracin pblica.
vFunciones
Legisla
Fiscaliza
Representa
Propuesta, revisin y
sancin
Interpelacin de
Ministros, mociones
de censura y cuestin
de confianza
Debate temas
nacionales para que
trasciendan a la
opinin pblica
vRequisitos
Para ser Congresista se requiere ser peruano/a de nacimiento,
haber cumplido 25 aos y gozar del derecho de sufragio. No
pueden ser Congresistas los Ministros, Viceministros, Contralor
General o personas que desempean cargos de responsabilidad
poltica dentro la Gestin del Estado, si no han renunciado a ellos
seis meses antes de ser elegidos como Congresistas. De esta
forma, se busca evitar que desde su posicin puedan hacer uso
de los recursos pblicos ni tener ningn tipo de ingerencia
sobre el proceso. 11
10
Entre los instrumentos de fiscalizacin del Congreso se encuentran: i) Investidura del Primer Ministro; ii)
Interpelacin a los miembros del Consejo de Ministros; iii) Estacin de preguntas y respuestas; iv) Mocin de
censura y cuestin de confianza; v) Procedimiento de investigacin; vi) Procedimiento de acusacin
constitucional; vii) Procedimiento de control sobre la legislacin delegada, entre otros. Constitucin Poltica del
Per. Edicin oficial (1993) y Reglamento del Congreso de la Repblica. Edicin oficial (2001).
11 Constitucin Poltica del Per. Edicin oficial. Captulo I. Ttulo IV. 1993
19

de lasorganizacin
Organizaciones
ESTADO:
Funcionamiento,
y proceso
Les est
prohibido
desempear cualquier cargo o
ejercer
cualquier
profesin
u
oficio,
durante
las
horas
de
funcionamiento del Congreso. Su mandato es incompatible con
el ejercicio de cualquier otra funcin pblica, excepto la de
Ministro de Estado y el desempeo, previa autorizacin del
Congreso, de
internacional.
comisiones
extraordinarias
de
carcter
vEstructura
La estructura del Parlamento se puede dividir en su mbito
poltico y administrativo, tal y como se muestra en el siguiente
diagrama.
Servicio Parlamentario
Estructura
Poder Legislativo
Oficial a Mayor
Presidencia
Pol tica
Administrativa
Mesa directiva
Consejo Directivo
Pleno
mbito Poltico
En su mbito poltico, los rganos parlamentarios se pueden dividir en
dos clases: los rganos de direccin (tambin llamados rganos de
gobierno) y rganos de produccin. 12
rganos de Direccin
Presidencia: cargo elegido por un periodo de un ao. La eleccin
del presidente se realiza conjuntamente con los integrantes de la
12 Planas, Pedro. (1998). Derecho Parlamentario. Ediciones Forenses. Lima. Per
20

de lasorganizacin
Organizaciones
ESTADO:
Funcionamiento,
y proceso
mesa
directiva, todo en un
mismo proceso electoral. Dicha
eleccin es por mayora simple. El Presidente representa al

Congreso; preside las sesiones del pleno; exige a los rganos de
gobierno que responsan a los pedidos de informacin de los
Congresistas, supervisa el funcionamiento de los rganos
parlamentarios; entre otros.
Mesa
Directiva:
integrada
por
el
Presidente
y
cinco
Vicepresidentes. Est facultada para presidir y dirigir los debates
del Pleno, de la Comisin Permanente y del Consejo Directivo.
Asimismo, supervisa la poltica administrativa-financiera del
congreso, as como el nombramiento de los altos funcionarios
del Parlamento.
Consejo Directivo: es un rgano de decisin conformado por los
representantes de los grupos parlamentarios a los cuales se les
denomina directivos-portavoces y por los miembros de la Mesa
Directiva. Tiene una composicin plural. Entre sus funciones est
el aprobar la agenda antes de cada sesin,
definiendo los
proyectos que se tratarn en la orden del da, fijar el tiempo de
debate de los asuntos contenidos en la agenda; acordar las
autorizaciones de licencia particular por enfermedad o
que soliciten los Congresistas; entre otros.
viaje
rganos de Produccin
Pleno: es la instancia donde se debaten y toman decisiones de
acuerdo a las normas constitucionales, legales y reglamentarias. Es
el rgano de decisin ms importante del Parlamento, en el que
se reportan los proyectos de ley dictaminados por las comisiones a
fin de ser aprobados o desestimados.
La Comisin Permanente: est presidida por el Presidente del
Congreso y est conformada por no menos de veinte
Congresistas elegidos
proporcionalidad
de
por
el
Pleno, guardando
la
los representantes de cada grupo
parlamentario. Ella se rene durante el receso del Congreso y

puede ser convocada durante el perodo de sesiones cuando
sea
necesario cumplir
constitucional.
con
el
trmite
de acusacin
Sus funciones incluyen la designacin del Contralor General, la

ratificacin de la designacin del Presidente del Banco Central de

de lasorganizacin
Organizaciones
ESTADO:
Funcionamiento,
y proceso
21

de lasorganizacin
Organizaciones
ESTADO:
Funcionamiento,
y proceso
Reserva y del Superintendente de Banca y Seguros, as como el

ejercicio por delegacin de facultades legislativas que el Congreso
le otorgue, salvo en materia de reforma constitucional,
aprobacin de Tratados Internacionales, Leyes Orgnicas, Ley de
Presupuesto o Ley de la Cuenta General de la Repblica.
Cabe resaltar que la disolucin del Congreso por el Presidente de la
Repblica no alcanza a la Comisin Permanente.
Las Comisiones Ordinarias: son grupos de trabajo especializados de
Congresistas, cuya funcin principal es la fiscalizacin de los
rganos estatales y el dictamen de los proyectos de ley en
materias de su especialidad. Hay cuatro tipos de comisiones:
o
o
o
o
Comisiones ordinarias
Comisiones de investigacin
Comisiones especiales
Comisin de tica parlamentaria
mbito Administrativo
En su mbito administrativo, el Congreso cumple un rol tcnico,
imparcial y no partidario. Su mximo rgano es la Oficiala Mayor que
ejecuta diversas funciones tales como: la preparacin de la agenda del
pleno, de la Comisin Permanente y del Consejo Directivo; organizar y
dirigir el servicio parlamentario, entre otras.
3.1.3. Poder Judicial

La potestad de administrar justicia emana del pueblo y se ejerce por
el
Poder Judicial
jerrquicos.
travs
El Poder Judicial est
de
sus
rganos
integrado por rganos jurisdiccionales que
administran justicia en nombre de la Nacin y por rganos que ejercen

su gobierno y administracin. Los rganos jurisdiccionales son: la Corte
Suprema de Justicia y las dems cortes y juzgados que determine su ley
orgnica.
No son revisables en sede judicial las resoluciones del Jurado Nacional
de Elecciones en materia electoral ni las del Consejo Nacional de la
Magistratura en materia de evaluacin y ratificacin de jueces.
Las autoridades de las comunidades campesinas y nativas, con el apoyo
22
de las rondas campesinas, pueden ejercer las funciones jurisdiccionales

dentro de su mbito territorial de conformidad con el derecho
consuetudinario, siempre que no violen los derechos fundamentales
de la persona.
3.1.4. Organismos Autnomos

La Constitucin de la Repblica establece rganos autnomos13 que
no son parte de ningn poder del
Estado, cuyos
titulares
responden directamente ante el Congreso y a la opinin pblica. En la
mayor parte de estos organismos, los procedimientos de designacin
contemplan la intervencin del Poder Ejecutivo, Legislativo y, en
algunos casos, el Poder Judicial. Una vez designado, los titulares o
directores son inamovibles por perodos de tiempo o condiciones
(edad) predeterminadas. As son rganos
constitucionalmente
autnomos el Tribunal Constitucional, la defensora del Pueblo entre
otros
3.1.5. Gobiernos Regionales y Locales

El Per cuenta con
24 Departamentos o circunscripciones poltico
administrativas, gobernados por 26 gobiernos regionales (Lima

cuenta con dos Gobiernos Regionales, Lima Metropolitana y Lima
Provincias, y la Provincia Constitucional del Callao cuenta con un
Gobierno Regional propio). Los Departamentos estn conformados
por 195 provincias y stas, a su vez, por 1.634 distritos.
El Gobierno Regional es ejercido por el Presidente Regional, de
acuerdo a las competencias, atribuciones y funciones que
le
asigna
la Constitucin, la Ley de Bases de Descentralizacin y la Ley
Orgnica de Gobiernos Regionales. Cuentan con autonoma poltica,
econmica y administrativa en los asuntos de su competencia.
El Alcalde es el representante legal de la Municipalidad y su mxima
autoridad administrativa. Los Gobiernos Locales cuentan con el mismo
nivel de autonoma que el de las Regiones de acuerdo a la Ley Orgnica
de Municipalidades.
13 Los rganos constitucionalmente autnomos son: Banco Central de la Reserva, Superintendencia de Banca y
Seguros, Tribunal Constitucional, Ministerio Pblico, Consejo Nacional de la Magistratura, Defensor del Pueblo,
Sistema Electoral (Jurado Nacional de Elecciones, Oficina Nacional de Procesos Electorales y Registro de
Identificacin) y Contralora General de la Repblica.
23

de lasorganizacin
Organizaciones
ESTADO:
Funcionamiento,
y proceso
Estructura bsica
GOBIERNOS REGIONALES
GOBIERNOS LOCALES
Presidente Regional
Alcalda
rgano Ejecutivo del Gobierno

Regional.
rgano ejecutivo del Gobierno Local
Consejo Regional
Concejo Municipal
rgano normativo y fiscalizador rgano normativo y fiscalizador del Gobierno Local.

del Gobierno Regional.
Integrado por el alcalde y el nmero de regidores
Integrado por el Presidente y
que establezca el Jurado Nacional de Elecciones.
Vicepresidente Regional y por
los Consejeros de las provincias
de cada regin.
Consejo de Coordinacin
Regional
rganos de Coordinacin
rganos consultivos del Gobierno Local. Integrados

por los alcaldes y regidores respectivos (60%) y los
rgano consultivo y de
integrantes de la sociedad civil (40%). Puede ser:
coordinacin del Gobierno
Regional con las
El Consejo de Coordinacin Local Provincial
municipalidades. Integrado por
?
El Consejo de Coordinacin Local Distrital
?
los Alcaldes Provinciales (60%)
Las Jun tas de Delegados Vecinales (las
?
y los integrantes de la sociedad
Municipalidades y respectivas regulan la
civil (40%)
participacin de la sociedad civil en ellas; estn
integradas por representantes de las
agrupaciones urbanas y rurales distritales).
Comits de Gestin
?
Adicionalmente, la Ley Orgnica de Municipalidades
seala que los Concejos Municipales pueden crear
Municipalidades de Centros Poblados.
3.2. Descentralizacin
El objeto de la descentralizacin es lograr un Estado en el que las decisiones
polticas, y especialmente de gasto, se tomen lo ms cerca posible a la
poblacin que se va a beneficiar de ellas. El estilo de gestin actual tiende a la
participacin ciudadana, para
transparencia de los
24
lo cual
es necesario descentralizar, crear
actos pblicos, desburocratizar, favorecer todas las formas de cogestin con la

ciudadana, activar igualmente instituciones de
como los
referndum, ir hacia
participacin permanente
sistemas polticos
que
hagan madurar
crecientemente a la ciudadana y favorezcan la organizacin y expresin de la

sociedad civil.
Por tanto, las metas que trae consigo un proceso de descentralizacin son las
siguientes:
Profundizar
la
democracia:
democracia representativa y
prioridades locales
La descentralizacin
la
participativa
combina la
para reconocer las
de los ciudadanos y estimular su voluntad de
contribucin a la provisin de servicios pblicos. Ello se da a travs de:
elecciones locales y regionales
mayor participacin ciudadana
mejor respuesta a las demandas ciudadanas
Prestacin de servicios pblicos ms eficientes: se refiere a la

eficiencia en la asignacin de recursos y en la produccin de los
servicios.
Equidad inter-regional y entre personas: La descentralizacin puede

acentuar las diferencias entre regiones ricas y regiones pobres. Para
prevenir este resultado y conseguir redistribucin inter-regional se
pueden introducir transferencias compensatorias. La descentralizacin
busca
tambin la distribucin inter-individual, generalmente con
transferencias condicionadas o de destinacin especial.
Estabilidad macroeconmica : Para poder cumplir con dichas metas

es necesario que al momento de establecer la distribucin de tareas
entre niveles de gobierno se sigan los siguientes principios y criterios:
25

de lasorganizacin
Organizaciones
ESTADO:
Funcionamiento,
y proceso
PRINCIPIOS Y CRITERIOS DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN

I.
Principio de Subsidiariedad. Se presume que el gobierno ms

cercano a la poblacin es el ms idneo para ejercer la competencia o
funcin.
II. Principio de Selectividad y proporcionalidad. Debe verificarse la

capacidad de gestin efectiva antes de transferir.
III. Principio de Provisin. La transferencia de funciones debe estar
acompaada de los recursos necesarios para ejercerla, de manera
que se asegure su continuidad.
IV. Principio de Concurrencia. Cuando se requiere la intervencin de ms
de un nivel de gobierno para ejercer una funcin, todos los niveles
deben actuar de forma oportuna y eficiente y respetando las
atribuciones de cada uno.
V Criterio de Economas de escala. Debe atribuirse la funcin a aquel
nivel de gobierno que implique el menor costo para la sociedad, por
lo que sta debe ser asignada al nivel en el que se presenten
economas de escala.
VI Criterio de Externalidades. Se debe tener en consideracin el mbito
en el que una funcin tiene efectos positivos, y que el nivel de
gobierno que ms se ajuste al rea de influencia sea el que ejerza la
funcin. Tambin implica que la funcin debe ser financiada con los
recursos provenientes (tributos) o destinados (transferencias
financieras gubernamentales) a los ciudadanos que se benefician de
ella.
Asimismo, para el xito de un proceso de descentralizacin es necesario que se

defina cmo se debe desarrollar el mismo, encontrndonos en este caso ante
la descentralizacin administrativa. sta supone no un simple cambio
de autoridad, sino
tambin la redistribucin de responsabilidad y
financiamiento para proveer servicios pblicos entre diferentes niveles de
14
gobierno.
En tal sentido, se trata ms bien de un cambio de centros de poder y toma de
decisiones, con el fin de adecuar los servicios del Estado a las necesidades
regionales. Esto conlleva la modificacin de las formas en que se prestan dichos
servicios, cambios en las prioridades polticas de asignacin de recursos, etc. De
no incorporarse estos elementos en el diseo e implementacin de los
procesos de transferencia de funciones, el Estado se acerca ms y ms a la
posibilidad de
26
Programa
Desarrollo de
Capacidades
para
de las
Organizaciones
Polticasdesde
ESTADO:
Funcionamiento,
y proceso
de construccin
de polticas
pblicas
14 de
La Formacin:
descentralizacin
administrativa
es ellaFortalecimiento
transferencia
deorganizacin
responsabilidades
el nivel central
hacia
otras
agencias (dependientes, semi autnomas, autnomas), territorialmente organizadas, o autoridades autnomas.
27
caer en un sistema de prestacin de bienes y servicios pblicos costoso e

ineficiente, siendo eso lo que se esperaba evitar con los principios de
gradualidad, provisin, neutralidad fiscal y separacin de funciones,
incorporados en la legislacin.
La descentralizacin es el proceso mediante el cual se traslada la

responsabilidad de ejercer la rendicin de cuentas desde el gobierno
nacional hacia los constituyentes locales.
La desconcentracin consiste en trasladar las facultades de decisin a
algunos organismos de la administracin, pero mantenindose la
relacin jerrquica entre el rgano que transfiere la facultad y el que
la ejecuta.
La descentralizacin se inici con la reforma de la Constitucin y con la

publicacin de la ley de Bases de Descentralizacin en el ao 2001. Con ello, el
gobierno del Per ha pasado a dividirse en tres niveles15:
nacional
regional, y
local.
A cada uno se le han asignado funciones y competencias especficas, las cuales

estn siendo transferidas del gobierno central al respectivo gobierno regional
o local conforme a un cronograma.
Desconcentracin
Naci
onal
Descentralizacin
Nivel
Regiona
l
Nivel
Lo
Ciudadano Capacidades
Fiscal, Administrativa, Poltica
15 A la fecha se han trasladado
27

de lasorganizacin
Organizaciones
ESTADO:
Funcionamiento,
y proceso
La descentralizacin ha configurado un nuevo marco institucional

cuyos principales actores son el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo,
las Regiones, los Municipios y la sociedad civil.
3.2.1
Cambios en la distribucin del poder
Cambios en distribucin del poder

1996-2003
2003 en adelante
Ministerio
CTAR
Ministerio
Direcciones Regionales
La descentralizacin supone una nueva forma de distribucin

de poder en la cual una cuota de ste, anteriormente en manos
del nivel central (Ejemplo: Ministerio de Salud, Ministerio de
Transporte, etc.), es ahora compartida por los diferentes
gobiernos regionales, los cuales cuentan con autonoma
poltica, econmica y administrativa en los asuntos de su
competencia y dentro del mbito de su jurisdiccin. En tal
sentido, se produce un cambio en el escenario poltico en el
que, si bien se mantiene la autoridad nacional, aparecen
junto a la misma -y no
por debajo de ella- gobiernos
regionales con capacidad de decisin respecto del desarrollo y
16
bienestar de su regin.
16 A diferencia por ejemplo de los Consejos Transitorios de Administracin Regional (CTAR).
28

de lasorganizacin
Organizaciones
ESTADO:
Funcionamiento,
y proceso
3.2.2.
Nuevos roles
Con la descentralizacin, el rol de ejecutor a cargo del gobierno

nacional pasa ahora a ser ejercido por los gobiernos regionales y
17
locales . Asimismo, el nivel nacional, si bien mantiene como

competencia exclusiva el rol de rectora sectorial nacional (es decir, el
competente para fijar los marcos polticos y normativos del sector y
18
supervisar su cumplimiento ), el
mismo requiere ahora ser
fortalecido ya que su ejercicio resulta ms complejo frente a
gobiernos subnacionales legitimados y con poder de decisin.
Tal fortalecimiento le impondr adems la realizacin de nuevas tareas,
como por ejemplo la de crear sistemas de informacin entre niveles
de gobierno que le permita la toma de decisiones oportuna sobre
la conduccin del sector, as como un seguimiento y evaluacin de las
funciones transferidas.
Antes de descentralizar: Esquema sectorial

GOBIERNO NACIONAL
Ministerio de
Energa y Minas
Ministerio de
Salud
Ministerio de
Transportes y
Comunicaciones
COMPETENCIAS
Direccin
Regional de
Minera DREM
Direccin
Regional de
Salud DIRESA
Ministerio de
Educacin
Ministerio de
Agricultura
DESCONCENTRADAS
Direccin
Regional de
Transportes DRT
Direccin
Regional de
Educacin DRE
Direccin
Regional Agraria
DRA
CTAR
Servicios pblicos
para actividades
en minera
Servicios pblicos
para actividades
en salud
Servicios pblicos
para actividades
en transportes
Servicios pblicos
para actividades
en educacin
Servicios pblicos
para actividades
en agricultura
Hasta antes de la transferencia, la forma como la autoridad nacional

ejecutaba u operaba las funciones transferidas, era con una visin
centrada exclusivamente en la actividad sectorial, es decir, no tomaba
17 Sin embargo, no hay que olvidar que el nivel nacional mantendr su papel de ejecutor con relacin a aquellas
funciones no transferidas, as como de aqullas transferidas, en tanto las mismas no sean debidamente
acreditadas.
18 Rasgo que diferencia a un sistema descentralizado de uno federal.
29

de lasorganizacin
Organizaciones
ESTADO:
Funcionamiento,
y proceso
en consideracin factores provenientes de otros sectores que podran

impactar en dicha actividad (ya sea afectndola o fortalecindola). Este
enfoque sectorial, evidentemente responda a una forma de
organizacin central que no facilitaba la interaccin entre actividades
de responsabilidad de diferentes autoridades sectoriales. Sin embargo,
con la descentralizacin, al transferrsele a una misma autoridad
funciones de diversos sectores, le va a permitir a sta integrarlas de
acuerdo a las necesidades y demandas existentes en su territorio.
Despus de descentralizar: Esquema territorial

GOBIERNO NACIONAL
Ministerio de
Energa y Minas
Ministerio de
Salud
Ministerio de
Transportes y
Comunicaciones
Ministerio de
Educacin
Ministerio de
Agricultura
COMPETENCIAS TRANSFERIDAS
GOBIERNO REGIONAL
Gerencias Regionales
(DREM, DIRESA, DRT,
DRE, DRA)
Servicios pblicos
para actividades
en minera
Servicios pblicos
para actividades
en salud
Servicios pblicos
para actividades
en transportes
Servicios pblicos
para actividades
en educacin
Servicios pblicos
para actividades
en agricultura
El proceso de descentralizacin supone un cambio en el paradigma de

organizacin del Estado que combinar progresivamente un enfoque
sectorial con uno territorial en los mbitos o ejecucin de funciones
transferidas. Esto es, pasar de organizar las actividades del Estado en
funcin a la materia (salud, educacin, agricultura, minera, etc.), a
buscar sinergias positivas entre las materias y realizar intervenciones
territoriales en las que se potencien mutuamente las actividades.
El cambio de esquema sectorial a uno territorial, as como la
transferencia de funciones, generan la necesidad de que el nivel
nacional tome las siguientes iniciativas: 19
19 Weimer y Vining 1999.
30

de lasorganizacin
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ESTADO:
Funcionamiento,
y proceso
tCrear nuevas capacidades en el personal nacional para enfrentar la

necesidad de coordinacin y negociacin poltica, para relacionarse
con otros niveles de gobierno.
tPrestar servicios tcnicos a otras autoridades y no slo ejecutar las
polticas nacionales.
tRedisear los mecanismos de financiamiento de funciones
transferidas desde una perspectiva ms estratgica que introduzca
incentivos para que los gobiernos descentralizados adopten
prioridades nacionales, a veces diferentes y otras quiz hasta
contradictoras con los intereses netamente territoriales.
tFortalecer los sistemas de informacin y capacidades de monitoreo
y evaluacin, como herramientas de poltica.
tDesarrollar normativa de polticas sectoriales para garantizar su
obligatoriedad, pese a la prestacin descentralizada, ya que el
proceso de descentralizacin requiere hacer explcitas polticas
operacionales y tcnicas que hasta antes de la intervencin de
otras autoridades polticas se introducan simplemente como
decisiones de la autoridad nacional. Con la autoridad repartida, se
requiere de normas explcitas.
31

de lasorganizacin
Organizaciones
ESTADO:
Funcionamiento,
y proceso

vCmo
evala
el
funcionamiento
de
los
poderes del Estado? Existe equilibrio entre

ellos?
vConsidera
que
regionales son
los
un
gobiernos
locales
buen mecanismo para
dinamizar el funcionamiento
del
Estado?
Cules son sus lmites y posibilidades?
vEst funcionando bien el Gobierno Regional

de su zona?
vCmo funciona en su comunidad el Gobierno

Local?
vTiene
propuesta
su
organizacin
con
respecto
poltica
a
los
alguna
Gobiernos
Locales y Regionales?
vTiene su partido propuestas para modernizar
la gestin del Estado?
32

de lasorganizacin
Organizaciones
ESTADO:
Funcionamiento,
y proceso
4. POLTICAS PBLICAS
Qu son las Polticas Pblicas y cmo se diferencian de
los Problemas Pblicos?
Son las opciones, los modelos, o formas de organizar las relaciones
econmicas, sociales, u otras que a travs del tiempo va eligiendo una
sociedad. Pueden expresarse a travs de:
I
II
Normas especficas que definen la accin del estado para servicios

especficos (seguro materno infantil)
Bloques normativos (conjunto de normas) que regulan los lmites de
la actividad de los individuos o grupos de individuos (regulacin
de servicios de telefona, cdigo penal). Dentro de esos lmites,
ellos pueden tomar las decisiones y ejecutar las acciones que
mejor respondan a sus necesidades e intereses.
III
Acciones que adopta o que deja de ejecutar un estado (desregulacin

de los mercados competitivos)
Las Polticas Pblicas se van formando a travs del tiempo, por lo que reflejan
inevitablemente un juicio de valor sobre en qu y cmo debe actuar el
Estado para
cumplir sus fines. En esa medida responden a valores
predominantes o consensos sociales de una etapa definida de evolucin de una
sociedad y reflejan las realidades de cada una de ellas en un determinado
momento.
Por ello, lo que se define como poltica pblica en una etapa, puede dejar de
ser prioritario en otra, pues los actores sociales que la moldearon o ya
lograron superar la situacin que motiv su demanda por determinada accin
del estado, o porque otros problemas se han tornado ms relevantes.
Sin embargo, como las polticas pblicas requieren muchas veces de un periodo
prolongado para mostrar sus efectos, las respuestas dadas a un problema en
un momento tambin limitan el campo de accin de los siguientes gobiernos.
Las polticas pblicas son entonces respuestas a necesidades sociales. Por otro
lado estn los problemas pblicos, que son impedimentos que un estado, es
33

de lasorganizacin
Organizaciones
ESTADO:
Funcionamiento,
y proceso
decir, un gobierno o administracin debe resolver para satisfacer las

necesidades de la sociedad. Por ejemplo, la atencin de salud o de educacin
pueden ser necesidades de una sociedad para alcanzar una calidad de vida
deseada, mientras que las deficiencias o insuficiencias de hospitales o escuelas
pueden ser problemas que un estado debe solucionar para satisfacerlas De
esa manera el estado debe resolver los problemas pblicos como medio
20
para satisfacer las necesidades sociales.
Un segundo mbito de confusin comn es entre poltica pblica y gestin
pblica. Prescindiendo de las complejas definiciones tericas se puede decir
que: polticas pblicas aluden a qu hacer? Mientras que gestin se refiere a
cmo hacerlo?. As, modificar el sistema de prestacin de servicios educativos
transfiriendo la responsabilidad de gestionar las escuelas a asociaciones de
padres, bajo la concepcin que de sta forma existir un mejor control de los
resultados del centro educativo, ser una decisin de poltica pblica.
Implementar esta decisin mediante herramientas que ayuden a llevar a
cabo la poltica pblica reforma del sistema educativo, sern decisiones de
gestin. Estas herramientas pueden ser, por ejemplo nuevos marcos de
regulacin, la organizacin de sistemas de control de calidad e informacin
como pruebas nacionales de calidad educativa, la flexibilizacin o
descentralizacin del sistema de seleccin y contratacin de maestros, el
diseo e implementacin de un sistema de indicadores de monitoreo.

vUn
conjunto
de
programas
proyectos pblicos constituyen siempre una

poltica pblica?
vReformar
una
poltica
una
organizacin
pblica
un
pblica
medio
es
para
implementar polticas pblicas que mejoren la

satisfaccin de las necesidades de la sociedad?
20 Graglia, Emilio (2004) Diseo y gestin de polticas pblicas: hacia un modelo relacional. 1 ed. Crdoba: EDUCC,
2004 Pag. 31-32
34

de lasorganizacin
Organizaciones
ESTADO:
Funcionamiento,
y proceso
El ciclo de las polticas pblicas

Existen diversos enfoques que buscan explicar el proceso de formacin
e implementacin de polticas pblicas. Para efectos metodolgicos se
presentar el denominado modelo lineal de Guy Peters (1996)21, sin
que ello implique que este proceso es mecnico u orgnico en sus fases,
sino adoptndolo simplemente por sus bondades para ayudar a
explicar las diferentes etapas por las que transita una iniciativa hasta
convertirse en una poltica pblica.
Fases de las polticas pblicas (modelo lineal)
Definicin del problema. Los problemas que se busca solucionar con

una poltica pblica frecuentemente llegan hasta los responsables de su
diseo e implementacin bajo la forma de situaciones especficas que
reflejan una necesidad de la sociedad que requiere ser atendida. Es
decir, llegan como sntomas que requieren ser estudiados para definir
con claridad el problema (la enfermedad) a atender. En esta fase en
que se da forma al problema es crucial la adecuada seleccin de los
actores de la sociedad que participarn en la definicin del problema,
puesto que la presencia o ausencia de uno de ellos podra modificar la
forma como se define el problema.
Ingreso a (o establecimiento) de la agenda: Explica por qu unos
temas se convierten en problemas pblicos y cmo pasan de la agenda
de gobierno (problemas que requieren atencin) a la agenda poltica
(problemas que logran la atencin de los polticos) y por lo tanto
tienen la oportunidad de ser abordados como poltica pblica.
21 Peters, Guy (1996) The policy capacity of government. Canadian Centre for Management Development.
RESEARCH PAPER No. 18. June 1996. Pag. 28-32
35

de lasorganizacin
Organizaciones
ESTADO:
Funcionamiento,
y proceso
Formulacin: busca responder a qu es lo que se puede y debe

hacerse en funcin del problema identificado. Es en esta fase que se
realiza l anlisis de alternativas de solucin (polticas pblicas
posibles), por lo que se trata de la fase de mayor incidencia de
elementos tcnicos en las fases de creacin de las polticas.
Dependiendo de la complejidad de la poltica pblica, esta fase se
desarrollar con mayor o menor impulso por parte de los rganos
ejecutivos de gobierno, es decir que cuanto ms compleja sea la
poltica pblica, mayor ser la necesidad de contar con informacin y
apoyo tcnico especializados, lo que comnmente es ms accesible para
los rganos ejecutivos que legislativos. En las ltimas dcadas ha
existido un proceso de creacin de capacidades para formular
polticas pblicas en
los
rganos legislativos, aunque dicho
desarrollo es an incipiente en nuestro pas.
Legitimacin: En esta fase la propuesta de poltica pblica se abre a
otros actores polticos que representan a diversos intereses de la
sociedad y tpicamente se resuelven problemas horizontales de balance
de poder (entre actores polticos con
similar poder). Dichas
negociaciones se dan a travs de los Gabinetes Polticos (ej. Consejo de
Ministros) o a travs del parlamento y rganos de control poltico
como los Consejos Regionales y los Concejos Municipales. Incluso
podran estar presentes en procesos participativos de consulta
ciudadana. Es decir que es en esta fase en la que potenciales ganadores
y perdedores de una determinada poltica pblica hacen sentir sus
posiciones respecto de ella a travs de los actores polticos o de
representantes de sus respectivos grupos de inters. Si una poltica
pblica supera esta fase, es decir que a pesar de los ajustes polticos que
se le hagan, continua siendo una alternativa valiosa para la sociedad
porque ayudar a atender una de sus necesidades, estaremos ante una
poltica pblica que
adems de tcnicamente correcta ser
polticamente viable.
Aprobacin y asignacin de recursos: Es comn encontrar polticas
aprobadas (por ejemplo bajo la forma de planes) que no tienen un
reflejo concreto en los presupuestos (o en la asignacin de recursos
humanos) de las instituciones que deben implementarlos. Si no hay
coherencia entre las polticas y los recursos dispuestos para llevarlas
adelante, el ejercicio de las fases anteriores resultar ftil.
Implementacin: Lamentablemente, en las fases previas poco o nada
se suele
discutir sobre la forma como se llevar a cabo
la
implementacin

de lasorganizacin
Organizaciones
ESTADO:
Funcionamiento,
y proceso
36

de lasorganizacin
Organizaciones
ESTADO:
Funcionamiento,
y proceso
de la poltica pblica. Esta es una de las razones por las que muchas de
ellas fracasan, ya que muchas veces se asume que la implementacin es
simplemente el trabajo de la administracin sin considerar que en
esta fase aparecen problemas operativos, de falta de informacin, de
valores culturales opuestos a lo que se propone en la poltica pblica,
entre otros muchos factores que pueden terminar por desvirtuar el
objetivo para el que fue concebida la poltica pblica. En esta fase
por ello, el apoyo poltico para llevar adelante la poltica es crucial.
Evaluacin: Es la fase en la que se analiza si la poltica pblica cumpli
sus objetivos. Para que una evaluacin sea de calidad, debe ser
prevista y diseada desde la fase de formulacin de la poltica pblica,
de forma tal que todos los involucrados tengan claridad sobre los
resultados que deben lograr, as como para asegurar que existirn
los elementos necesarios para realizar la evaluacin como por ejemplo
lneas de base, registros con
la informacin de la ejecucin,
documentacin que permita entender los ajustes que se hayan
realizado con respecto del diseo original de poltica pblica y las
razones que los motivaron, etc. Lo importante es que sin evaluacin no
hay forma de tomar decisiones informadas respecto de
la
continuacin o cambio en una poltica pblica, y por ende se
incrementa el riesgo de invertir recursos en actividades que no
generan valor para la sociedad, o no mejoran el bienestar de las
personas (con bajo o nulo impacto) o simplemente no se puede
aprender de los logros para replicarlos.
37
Programa de Formacin: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Polticas
5. BIBLIOGRAFA
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desafos. (CEDEP)
38
IDEA Internacional
Oficina Regin Andina
Calle Coronel Andrs Reyes 191,
San Isidro - Lima (Per)
T: (511) 440-4092 / 440-4093
F: (511) 421-2055
www.idea.int

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Programa de formacin: Desarrollo de

ESTADO: FUNCIONAMIENTO, ORGANIZACIN Y PROCESO DE

Instituto para la Democracia y la Asistencia Electoral - IDEA Internacional, 2008

Este material no es reflejo de un inters especfico nacional o poltico. Las

Estado: Funcionamiento, organizacin y

2. Evolucin del papel del Estado

2.1. El Estado Nacional: definicin

2.2. Replanteamiento del papel del Estado: Qu le corresponde

3.1.1. Poder Ejecutivo

3.1.2. Poder Legislativo

3.1.3. Poder Judicial

3.1.4. Organismos autnomos

3.1.5. Gobiernos regionales y locales

3.2.1. Cambios en la distribucin del poder

3.2.2. Nuevos roles

4. Polticas pblicas .................................................................................33

Aproximaciones a la definicin de Estado, su organizacin y su rol a

descripcin del Estado en

funcionamiento de los poderes Legislativo, Ejecutivo, Judicial y de los

2. LA EVOLUCIN DEL PAPEL DEL ESTADO

La poblacin es el conjunto de seres humanos que compone el Estado.

en capacidad -por lo menos jurdica,

siempre prctica- de organizar a la poblacin y el territorio,

incluso mediante el uso de la fuerza, si fuera necesario. Un Estado se

2.2. Replanteamiento del papel del Estado: Que le corresponde

vLas formales son

reglas econmicas y todos los procedimientos regulados de

Programa de Formacin: Desarrollo de Capacidades

definen el conjunto de oportunidades al alcance de los individuos y de

sociedad. Desde este enfoque, las

todas las agrupaciones que

individuos que tienen algo en comn.

miembros o de quienes los representan.

institucional estable, aunque no

necesariamente eficiente. Una vez

establecidos los incentivos generales (marco legal), los resultados en la

satisfacer ciertas necesidades bsicas

ejecutar directamente y que

sector privado al ser ms eficiente.

Estado : a) actividades exclusivas; b) servicios sociales y cientficos del

legislar, establecer sanciones e impuestos, asegurar el orden interno,

Op. Cit. Guerra-Garca

Programa de Formacin: Desarrollo de Capacidades

Programa de Formacin: Desarrollo de Capacidades

Delimitacin del rea de actuacin del Estado

marco, el autor identifica como actividades principales y

econmico y social, de garantizar la estabilidad de la moneda, entre

bienes pblicos que

desarrollo econmico y social. Esto implica el cumplir con un papel

preocuparse por los problemas de equidad social.

Grados de intervencin estatal

Corregir las disfunciones

Corregir la informacin imperfecta:

Fuente: Banco Mundial (1997). Informe sobre el Desarrollo Mundial 1997

El Estado en el Per ha seguido una lgica centralista, sea bajo un

diferencias sociales, los mercados internos pequeos, la existencia

suficiente para alcanzar el desarrollo sostenido del pas.

rol ms dinmico del

Programa de Formacin: Desarrollo de Capacidades

competitividad que impulse la promocin de inversiones privadas y la

administrativo (gobiernos regionales y municipales) tiene como un

locales, especialmente las rurales; as como una

desconcentracin de poder poltico y econmico.