Construccion de Derecho Urbanistico en America Latina

Edsio Fernandes e Betnia Alfonsin
Organizadores
C758
A construo do direito urbanstico na Amrica Latina [livro
eletrnico] / Edsio Fernandes e Betnia Alfonsin (Organizadores)
Belo Horizonte : Gaia Cultural - Cultura e Meio Ambiente, 2016.
PDF
ISBN 978-85-66996-08-1
1. Direito urbanstico Amrica Latina. 2. Planejamento urbano
Amrica Latina. 3. Poltica urbana Amrica Latina. I. Fernandes,
Edsio. II. Alfonsin, Betnia.
CDU: 347.235(8=6)
Edsio Fernandes e Betnia Alfonsin

Organizadores
Este livro dedicado memria de Mario Lungo,

arquiteto-urbanista, planejador urbano e cientista social,
que sonhou com, e lutou por, cidades mais justas,
democrticas, solidrias e sustentveis na Amrica Latina.
Sumrio
I A construo do Direito Urbanstico na Amrica Latina: questes gerais

Apresentao
Edsio Fernandes & Betnia Alfonsin 11
El derecho y la poltica de suelo en Amrica Latina: nuevos paradigmas y posibilidades de accin
Edsio Fernandes, Mara Mercedes Maldonado Copello 17
Los conflictos urbanos en el territorio y el derecho en Amrica Latina
Sebastian Tedeschi 23
Transferencia internacional de ideas: Su relevancia para las polticas de suelo urbano en Amrica Latina
Martim O. Smolka y Laura Mullahy 45
la regularizacin de los asentamientos informales es idnea para mejorar las condiciones de vida de la poblacin ms pobre?
Nora Clichevsky 55
Construccin del territorio, mercado y poltica. La experiencia de la ley de hbitat popular en la Provincia de Buenos Aires
Eduardo Reese 71
II Estudos de casos
Argentina
La Agenda Urbana, entre luces y sombras del Bicentenario
Juan Luciano Scatolini 79
Informalidad y poltica urbana en Buenos Aires El retorno de viejas prcticas
Mara Cristina Cravino 91
Bolvia
(In)operatividad de la funcin social de la propiedad urbana: Ensayo sobre la legislacin boliviana
Jaroslava Zpotock de Balln 107
Chile
El paulatino pero insuficiente desarrollo del Derecho urbanstico en Chile: en trnsito de la adolescencia a la madurez
Enrique Rajevic Mosler 117
Colombia
La norma y la disputa por los usos de la ciudad
Anlida Rincn Patio 127
Los avances del derecho urbano colombiano. Reflexiones a partir de la experiencia reciente de Bogot
Juan Felipe Pinilla Pineda 143
Revisitar las tensiones en el proceso de aplicacin de la ley 388 de 1997
Mara Mercedes Maldonado 159
Retos del mejoramiento integral de barrios en Colombia
Rodrigo Ernesto Carrascal Enrquez 175
Costa Rica
Sobre la ineficacia y la ineficiencia de la legislacin: el caso del Gran rea Metropolitana
Patricia Madrigal Cordero, Marian Prez 183
El Salvador
Programas de regularizacin de asentamientos informales en El Salvador
Ada Zeledn 191
Equador
La propiedad en la Constitucin del Ecuador
Pablo Egas Reyes 199
Planificacin del desarrollo, ordenamiento territorial y gestin de suelo en Ecuador Nuevos paradigmas y Reforma
Legal en Ecuador
Arturo Meja Granizo 215
Panorama normativo sobre el marco normativo en materia de planificacin del desarrollo y ordenamiento territorial en
el Ecuador
Jos Neira Rizzo 223
La regularizacin en Quito. Evaluacin de los procesos
Sonia M. Cueva Ortiz, Oscar Ral Ospina Lozano, Mara Gabriela Navas Perrone 231
Guatemala
Expresin territorial de los asentamientos informales en Guatemala: primeras aproximaciones
Huber Ernesto Palma Urrutia, Jean-Roch Lebeau 245
Mexico
Los asentamientos humanos y la mirada parcial del constitucionalismo mexicano
Antonio Azuela, Miguel ngel Cancino 261
Los cambios al sistema de tenencia de la tierra en Mxico y su impacto en la regularizacin de asentamientos informales
Clara E. Salazar 285
Nicargua
Leyes o aplicacin de las leyes?: de la inoperancia a la accin. Los Proyectos de Ley de Urbanismo y Ordenamiento
y Desarrollo Territorial
Mara Isabel Pars 295
Panam
El nuevo ambiente de planificacin posible en Panam
Alvaro Uribe 319
Paraguai
Municipios del Paraguay: Nueva Ley, nuevas administraciones nueva gestin?
Ana Raquel Flores 327
Peru
El derecho y la propiedad privada 15 aos de poltica de formalizacin en el Per
Julio Caldern Cockburn 335
Desmitificando el misterio del capital La verdad del titulo de propiedad
Silvia De Los Rios B 345
Repblica Dominicana
Incipiente Derecho Urbanstico en la Repblica Dominicana: Un acercamiento a la nueva legislacin
Marianela Pinales 353
Uruguai
Ley 18.308 - Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible
Juan Francisco Trinchitella, Jorge Pedro lvarez Tapie 367
Algunos apuntes sobre el nuevo marco legal del ordenamiento territorial vigente en Uruguay
Jos Sciandro 373
Informalidad urbana en Uruguay
Isabel Viana, Stella Zuccolini 381
Venezuela
Derecho a la ciudad y a la vivienda: Un balance complejo
Luz Marina Toro Vegas, Luis Enrique Hernndez Ponce 393
Regularizacin de la propiedad de los terrenos ocupados por los barrios populares urbanos en Venezuela. El proceso
iniciado en el siglo XXI
Teolinda Mara Bolvar Barreto, Teresa Ontiveros Acosta 403
I - A construo do Direito Urbanstico na Amrica Latina: questes gerais
Apresentao

Edsio Fernandes & Betnia Alfonsin
El derecho y la poltica de suelo en Amrica Latina:
nuevos paradigmas y posibilidades de accin

Edsio Fernandes, Mara Mercedes Maldonado Copello

Sebastian Tedeschi
Transferencia internacional de ideas:
Su relevancia para las polticas de suelo urbano en Amrica Latina

Martim O. Smolka y Laura Mullahy
La regularizacin de los asentamientos informales es idnea
para mejorar las condiciones de vida de la poblacin ms pobre?

Nora Clichevsky
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Apresentao
Canta conmigo canta,

hermano americano,
libera tu esperanza
con un grito en la voz.1
Em tempos de disputas e retrocessos, fundamental registrar os processos histricos e as conquistas sciopolticas para que possam ser defendidas.
A Amrica Latina atravessa um perodo de
grande tenso poltica neste incio de milnio,
tendo enfrentado diversas formas de rupturas do
regime democrtico em importantes pases da regio, como do exemplo Honduras (2009), Paraguai (2012) e Brasil (2016). Muitos desses ataques,
ou golpes de estado, se forjam em contextos de
reao de elites locais a avanos institucionais no
campo dos direitos sociais, bem como na construo de polticas pblicas capazes de proporcionar
a um maior contingente populacional um mnimo
existencial que garanta a dignidade da pessoa humana. As polticas urbanas no tm ficado fora
desse processo, muito pelo contrrio.
O caso brasileiro bastante emblemtico,
embora no isolado, de um pas que viveu nas ltimas dcadas um processo de expanso democrtica e construo de polticas pblicas em diversas reas e que, por isso mesmo, sem motivao
jurdica adequada, promoveu o impeachment da
Presidenta da Repblica. Na esteira do processo
de ruptura democrtica que ocorreu no Brasil, o
governo interino no tardou em solapar uma srie
de conquistas sociais recentes, promovendo um
grave retrocesso e o desmonte gradual da poltica
urbana construda coletivamente por movimentos
sociais, entidades e organizaes do Movimento
de Reforma Urbana. Dentre outras providncias,
to logo assumiu interinamente a Presidncia da
Repblica, o Governo Temer mudou significativamente a natureza do programa habitacional Minha

Casa, Minha Vida, um programa que certamente
tem l seus muitos defeitos, mas que indubitavelmente ampliou o acesso moradia para milhes
de brasileiros e brasileiras de baixa renda.
O caso brasileiro tambm ilustrativo do
quanto as conquistas jurdico-polticas so frgeis
na Amrica Latina. J ficou evidente que a construo de marcos legais orientados pelo princpio
constitucional tradicional da funo social da propriedade e pelo princpio mais recente do direito
cidade no garante a plena efetividade das novas
leis o que demonstra o quo importante a constituio e fortalecimento de uma cultura jurdico
-poltica realmente capaz de construir, e fazer valer,
uma nova ordem jurdico-urbanstica na regio.
Desde que Lon Duguit proferiu sua srie de
influentes palestras sobre o tema em Buenos Aires
em 1911, seguidas por suas viagens pela Colmbia
em 1920 - sempre discutindo as transformaes
do direito privado tradicional luz do que chamou de tica da solidariedade -, a doutrina da
funo social da propriedade tem sido sistematicamente construda, e disputada, pelos juristas,
legisladores e magistrados latino-americanos.
No Brasil, essa doutrina foi inicialmente assimilada pela Constituio Federal de 1934 e repetida desde ento por todas as Constituies promulgadas e outorgadas, sem que, no entanto, seu
contedo tivesse sido claramente determinado at
a promulgao da Constituio Federal de 1988.
Na prtica, isso significou a percepo do
princpio da funo social da propriedade como
mera norma programtica, sem que efeitos jurdicos concretos fossem esperados de tal princpio
constitucional. Critrios para aferir o adequado
aproveitamento de uma propriedade imvel, ou
1 Extrado de Cancin con todos, de Armando Tejada Gmez e Csar Isella, cano imortalizada na voz de Mercedes Sosa.
Frum de Dir. Urbano e Ambiental - FDUA, Belo Horizonte, ano 9, n.54, p. 11-16, nov./dez. 2010
Introduo
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instrumentos minimamente capazes de garantir

efetividade ao princpio, no foram incorporados
ordem jurdica durante a maior parte do Sculo
XX. Em muitos outros pases latino-americanos, a
mesma situao se repetiu.
Em que pesem suas limitaes, no primeiro
momento a discusso doutrinria e jurisprudencial, alm da produo legislativa especfica, sobre
o tema da funo social da propriedade foi mais
imediatamente associada propriedade rural; no
caso do Brasil, gerando o Estatuto da Terra de 1964,
inclusive tendo em vista a escandalosa concentrao de terras no meio rural derivada do processo
de titulao dominial de sesmarias e da legitimao de posses decorrente da Lei de Terras de 1850
e da ausncia de regulao efetivamente limitadora
da apropriao privada de terras no pas.
O atraso do debate sobre a funo social da
propriedade no meio urbano tambm certamente
refletia o estgio ento ainda incipiente do processo de urbanizao na regio, que de modo geral
somente se consolidou a partir de meados da dcada de 1950.
Contudo, em que pese o ritmo intenso do
processo de urbanizao desde ento, e apesar do
fato de que mais de 75% da populao latino-americana estarem atualmente vivendo em cidades, a
assimilao da doutrina da funo social da propriedade urbana continua sendo de mais difcil
entendimento e, ainda mais, de penetrao no Poder Judicirio2.
A tradio civilista tem historicamente dominado nos pases latino-americanos, sendo ainda
hegemnica, em todos os Poderes, uma leitura reducionista dos Cdigos Civis que enfatiza os direitos individuais de propriedade privada de maneira
quase que absoluta. A prpria naturalizao dos
poderes do proprietrio e, no caso brasileiro, a ausncia de um mdulo mximo de terras, se transfere para o meio urbano atravs de um imaginrio
social, cultural e jurdico altamente protetivo do
direito individual de propriedade, patrimonialista
e mercantilista, limitando assim as iniciativas legislativas, a atuao reguladora do poder pblico e
o prprio exerccio do poder de polcia.
Tal interpretao civilista da poltica urbana est na base da ordem jurdica tradicional que
tem historicamente dado suporte a um padro de
urbanizao excludente, segregador, especulativo

e poluidor, alm de socialmente injusto e politicamente autoritrio, j que de modo geral a gesto da
poltica urbana ainda se d de forma centralizada
e pouco transparente, afastando o cidado comum
da possibilidade de interferir nos processos de tomada de deciso.
De fato, a prevalncia dessa ordem jurdica
na qual o solo urbano se converte em uma mercadoria bastante cara, tem sido um dos principais
fatores que tem determinado o processo crescente
de acesso informal ao solo e a moradia nas cidades
latino-americanas.
Ao longo do Sculo XX, esforos importantes de redefinio da interpretao civilista dos
direitos de propriedade foram feitos pelo Direito
Administrativo, afirmando de alguma maneira
a noo de funo social da propriedade e a supremacia do interesse pblico sobre o particular
como pressupostos jurdicos das possibilidades de
interveno do estado sobre a propriedade privada. A grande questo continua sendo o principal
limite do Direito Administrativo ao lidar com esse
tema, j que, em que pese o leque de possibilidades juridicamente admitidas para a interveno
do estado sobre a propriedade privada (atravs
dos institutos da desapropriao, do tombamento, das requisies administrativas, etc.), a cultura jurdica protetiva do direito de propriedade
ainda intimida doutrinadores e gestores pblicos,
fazendo com que frequentemente a ao do estado
seja reduzida noo de limitaes administrativas propriedade, isto , sem que o poder publico
tenha poderes explcitos de obrigar o proprietrio
a certas condutas, o que seria natural decorrncia
do tradicional poder de polcia administrativa
Esse tipo de interpretao restritiva tpica
do Direito Administrativo, geralmente em um contexto de gesto urbana tecnocrtica e burocrtica,
quando no autoritria, fez com que as experincias de planejamento urbano, especialmente nas
esferas locais, fossem apropriadas pelas dinmicas
dos mercados imobilirios especulativos, e com
que a ao do poder pblico nas cidades fosse
muitas vezes coadjuvante de um processo de apropriao privada da valorizao imobiliria decorrente da ao pblica. Estava assim instalada uma
poderosa mquina de excluso scioterritorial.
2 A propsito do tema ver: ALFONSIN, B. M.; ROCHA, A. ; AMIN, L. A. ; CORTESE, V. A. B. ; PEREIRA, P. P. ; BERTHOLD, S. ; GOLDENFUM, F. . A
ordem jurdico-urbanstica nas trincheiras do Poder Judicirio / The legal-urban order in the judicial trenches. Revista Direito e Prxis, v. 7, p. 421453, 2016. Disponvel em http://www.e-publicacoes.uerj.br/index.php/revistaceaju/article/view/22951 ,
Introduo
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Apresentao
Nas ltimas dcadas, j dentro do contexto

mais amplo dos processos de reconstruo democrtica dos pases latino-americanos, a discusso
sobre a funo social da propriedade tem ganhado
novo flego e novos contornos, atravs da introduo de novos subprincpios, processos, instrumentos e critrios de aferio do cumprimento da
referida funo social.
Em uma perspectiva de Direito Urbanstico
Comparado, percebemos uma realidade jurdica
muito diversa e citamos como exemplo o fato de
que, enquanto a Constituio Brasileira condiciona o reconhecimento dos direitos individuais de
propriedade ao cumprimento de funes sociais,
a Constituio Colombiana vai um passo alm e
declara que a propriedade uma funo social e
como tal lhe inerente uma funo ecolgica, ampliando imensamente as possibilidades de aplicao das normas constitucionais, bem como de
interpretao das normas nos casos concretos.
De maneiras distintas e em ritmos diferentes, vrios outros pases latino-americanos tem
enfrentado essa discusso, bem como o desafio
de introduzir e consolidar o princpio da funo
social da propriedade como um novo plo axiolgico e jurdico a equilibrar toda a ordem jurdica.
A traduo mais concreta desse movimento tem
sido a criao progressiva de uma nova ordem
jurdico-urbanstica na regio latino-americana.
Brasil e Colmbia tm estado na vanguarda
do processo de positivao dessa nova ordem jurdico-urbanstica, por conta de processos histricos que, embora distintos, levaram os dois pases
a promulgarem leis nacionais de poltica urbana
na virada do Sculo XX. A Colmbia fortemente
influenciada pelo Direito Urbanstico Espanhol,
importando muito da radicalidade de um sistema
urbanstico que constitucionalmente trata o urbanismo como uma funo pblica. O Brasil viu
grande parte de sua populao urbana ocupando o
territrio de maneira informal durante a segunda
metade do Sculo XX, em boa medida pela natureza excludente da poltica habitacional desenvolvida pelo Governo Militar, vendo-se obrigado
a admitir essa realidade na prpria Constituio
Federal de 1988, como d testemunho a incluso
do usucapio urbano para fins de moradia no Captulo sobre Poltica Urbana.
A exemplo da Lei no. 388/97 da Colmbia
(Ley de Desarrollo Territorial y Urbano) e do Estatuto da Cidade do Brasil (2001), diversas leis
importantes de poltica urbana e/ou ordenamento

territorial tem sido discutidas, e mesmo aprovadas, nas diversas esferas governamentais de outros pases como Argentina, Uruguai, Chile, Mxico, Equador, Bolvia e Venezuela, inclusive por
conta da influncia das leis brasileira e colombiana. No caso do Equador, o direito cidade consta
da prpria Constituio Federal.
Toda uma ordem jurdica calcada no princpio da funo social da propriedade no caso
brasileiro, tambm das funes sociais da cidade
e do direito difuso cidade sustentvel tem sido
constituda, se propondo a substituir de vez o paradigma civilista ultrapassado.
Trata-se de um novo paradigma de acordo
com o qual, alm das limitaes administrativas
tradicionais, a noo de funo social da propriedade consiste no poder de obrigar o proprietrio
(atravs de obrigaes de fazer, de no fazer, de
suportar, como parcelar ou edificar compulsoriamente), com o que o planejamento urbano, alm
de regulatrio, pode ser tambm indutor de um de
senvolvimento urbano mais justo e redistributivo.
Os outros princpios norteadores dessa ordem jurdico-urbanstica so a gesto urbana descentralizada, articulada, democrtica e participativa; a justa distribuio dos nus e benefcios da
urbanizao; a recuperao pelo poder pblico,
para a coletividade, da valorizao imobiliria gerada por obras e servios pblicos, bem como pela
prpria legislao urbanstica e suas alteraes; a
regularizao fundiria de assentamentos informais consolidados, de maneira articulada com polticas preventivas que democratizem o acesso ao
solo e moradia nas cidades; e o enfrentamento
dos desafios da sustentabilidade scioambiental.
Trata-se, ento, da criao de um novo marco jurdico de governana da terra urbana, na qual
direitos coletivos e interesses difusos prevaleam
sobre direitos individuais e interesses particulares, atravs de uma srie de instrumentos anteriormente ausentes da ordem jurdica e que tornavam o princpio da funo social da propriedade
uma utopia jurdico-urbanstica.
O papel dos juristas e urbanistas latino-americanos progressistas na construo e na defesa
dessa nova ordem jurdico-urbanstica tem sido
fundamental. A implementao dos princpios de
incluso scioespacial requer difuso de informao sobre as novas leis, produo doutrinria e novos critrios de interpretao judicial de conflitos
Introduo
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territoriais e ambientais, para que tais princpios

possam ser efetivamente traduzidos em polticas
pblicas efetivas e possam ser defendidos por uma
sociedade que os conhea e zele por eles.
Estamos vivendo, portanto, um perodo de
transio para cidades mais justas e democrticas, tanto no Brasil, quanto nos demais pases
da Amrica Latina. Como em outros perodos de
transio, em que pesem os sinais de emergncia
de uma nova ordem jurdico-urbanstica na regio, vislumbramos ainda importantes focos de
resistncia aos avanos jurdico-polticos e a ocorrncia de rupturas e golpes na histria recente d
testemunho dessa reao conservadora. Por isso,
a organizao desta coletnea pretende contribuir
para a consolidao dessa nova ordem jurdica por
meio da difuso dos valores de uma cultura de poltica urbana redistributiva e comprometida com o
direito cidade para todos e todas.
Com a inteno de apresentar aos leitores
brasileiros e latino-americanos um amplo panorama acerca dos processos de construo do Direito
Urbanstico nos pases latino-americanos e assim
promover uma reflexo jurdica de carter regional, e sempre imbudos da convico de que temos sempre muito a aprender uns com os outros,
reunimos nesta publicao textos de colegas juristas e urbanistas de 16 pases latino-americanos
que esto na liderana desses processos em seus
respectivos pases: Argentina, Bolvia, Chile, Colmbia, Costa Rica, El Salvador, Equador, Guatemala, Mxico, Nicargua, Panam, Paraguai, Peru,
Repblica Dominicana, Uruguai e Venezuela.
Trata-se certamente de publicao compreensiva que oferece aos leitores um panorama
original e crtico acerca da construo do Direito
Urbanstico na Amrica Latina. A divulgao desses textos, que renem a reflexo de profissionais
que compe uma vanguarda do Direito Urbanstico na regio, pretende contribuir para a construo
de uma cultura latino-americana de debate sobre a
ordem jurdico-urbanstica latino-americana.3
Nossa proposta reunir, e enfrentar em
alguma medida, as principais questes jurdico
-urbansticas que esto presentes na pauta da discusso conceitual na regio como um todo, assim
como discutir as principais inovaes legislativas
que tm acontecido em diversos pases com vistas
a renovar a cultura jurdica no tratamento das cidades e no enfrentamento das questes urbanas.
No seu conjunto, as valiosas contribuies desses
colegas indicam, e discutem criticamente, os principais temas de Direito Urbanstico que tm dominado a agenda de reflexo acadmica, produo
legislativa, formulao de doutrina e jurisprudncia, bem como de mobilizao sciopoltica nos
pases latino-americanos.
So contribuies que permitem, alm da
riqueza e originalidade da informao coletada,
tambm vrias ordens de comparao entre os pases discutidos, inclusive de forma a fornecer elementos para que as discusses jurdicas em cada
pas passem a abranger de maneira mais slida aspectos especficos j enfrentados pelos colegas em
outros pases. De fato, para os estudiosos que se interessam pelo Direito Comparado, os artigos aqui
reunidos so fonte importante de pesquisa sobre
princpios, diretrizes, instrumentos, prticas, polticas pblicas e tratamento jurisprudencial dispensado ao Direito Urbanstico na Amrica Latina.
Muitos dos artigos reunidos destacam como o
avano do Direito Urbanstico latino-americano tem
se dado em torno das fortes disputas conceituais,
institucionais, jurdicas, polticas e sociais envolvendo diversos atores acerca da noo central e estruturante da funo social da propriedade. Sabemos que os perodos de transio paradigmtica so
sempre e necessariamente lentos, e sabemos como
que a fora que irradia o direito individual de propriedade sobre o conjunto do ordenamento jurdico
ainda se manifesta fortemente em praticamente todos os pases da regio. As mudanas gradualmente operadas no plano doutrinrio e legal demoram
ainda mais tempo para traduzirem-se em polticas
pblicas, no planejamento urbano e, sobretudo, em
decises judiciais que incorporem as alteraes da
ordem jurdico-urbanstica nos processos de tomada de deciso sobre casos concretos levados aos
Tribunais. Enquanto diversos pases como Equador
e Venezuela tm promovido mudanas constitucionais e legislativas inovadoras no sentido de abraar
o paradigma jurdico da funo social da propriedade, na linha do que prope o Direito Urbanstico,
outros pases como Peru e Panam tm acomodado
com mais facilidade em suas ordens jurdicas o paradigma tradicional da propriedade civilista.
3 Quase todos os artigos desta coletnea foram originalmente publicados em trs nmeros especiais sobre a Amrica Latina da Revista Frum de Direito Urbano e Ambiental, nmeros 54 (ano 9, novembro/dezembro de 2010), 57 (ano 10, maio/junho de 2011), e 61 (ano 11, janeiro/fevereiro de 2012), com exceo das
contribuies de Nora Clichevsky, Martim O. Smolka e Laura Mullahy, e Eduardo Reese, que foram escritas especialmente para esta coletnea.
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Apresentao
Refletir sobre as diferentes maneiras pelas

quais uma nova ordem jurdico-urbanstica vai se
consolidando aos poucos na Amrica Latina, bem
como sobre os conflitos inerentes a esse momento histrico, a tarefa central dessa coletnea. Da
anlise desses diferentes contextos, ficou claro que
so muitos os desafios para o avano da ordem jurdico-urbanstica, sendo que, mesmo naqueles pases onde j existe uma legislao de carter mais
progressista, o desafio de dar efetividade e, sobretudo eficcia jurdica e social s novas leis tem sido
enorme. Nesse contexto, diversos dos artigos aqui
reunidos discutem como garantir efetividade s novas leis de ordenamento territorial e planejamento
e gesto urbana que foram recentemente aprovadas, ou esto em discusso, em diversos pases.
Em alguns casos, os princpios e direitos
nominalmente estabelecidos pelas novas leis no
tm sido acompanhados pela definio, por essas
leis ou por outras leis, dos instrumentos jurdicos,
mecanismos institucionais, recursos financeiros e
processos sciopolticos que so necessrios para
garantir sua efetividade. Em outros casos, os espaos jurdicos que tm sido nominalmente aberto
pelas novas leis para ampliar as condies de participao popular na gesto urbana e na demanda
judicial e extrajudicial dos novos direitos fundirios e urbanos no tm sido plenamente ocupados
pelos movimentos sciopolticos e pelos cidados.
No h como discutir criticamente a produo do Direito Urbanstico na Amrica Latina sem
destacar outro tema central, qual seja, o da produo informal, e ilegal, do espao urbano. No h
mais como ignorar o fato de que uma enorme parcela da populao das cidades latino-americanas
historicamente somente tem tido acesso ao solo
urbano e moradia nas cidades atravs de processos que, de alguma maneira, violam os princpios
jurdicos em vigor, e que so relativos, de maneira
isolada ou combinada, aos direitos fundirios, s
regras urbansticas e ambientais, s normas construtivas e/ou s obrigaes tributrias e procedimentos registrais. J h uma tradio crescente de
pesquisa acadmica em diversos pases da regio
claramente indicando como a natureza elitista
da ordem jurdico-urbanstica tem sido um dos
principais fatores determinantes dos processos de
informalidade urbana, juntamente com as condies excludentes da gesto urbana.
Nesse contexto, so dois os desafios, profundamente inseparveis, colocados para os gestores
urbanos, agentes polticos e para as comunidades

urbanas: por um lado, o da preveno da informalidade urbana, implicando na necessidade de formulao e implementao urgente de um conjunto
articulado de polticas pblicas fundirias, urbanas, habitacionais, fiscais e scioambientais que
levem democratizao de acesso ao solo e moradia nas cidades; e, por outro lado, o da regularizao dos assentamentos informais consolidados.
Se a discusso sobre as polticas preventivas
tem necessria e diretamente a ver com as questes conceituais e de implementao da ordem
jurdico-urbanstica indicadas e exploradas neste
livro, a discusso sobre as polticas de regularizao de assentamentos informais consolidados tem
suas muitas especificidades, que tambm so aqui
apresentadas. Reunimos relatos crticos sobre os
principais programas de regularizao que tm
sido formulados na Amrica Latina: Argentina,
Colmbia, El Salvador, Equador, Guatemala, Mxico, Peru, Uruguai e Venezuela. A produo informal do espao urbano no de forma alguma
um fenmeno novo que o digam as centenrias
favelas cariocas , mas inegvel que a escala do
fenmeno tem crescido de maneira preocupante
principalmente nas ultimas trs dcadas, j tendo
gerado toda uma srie de graves problemas urbanos, ambientais, sociais, polticos e jurdicos.
Tampouco so novas as polticas de regularizao, que existem ha dcadas principalmente
no Mxico e no Peru. Contudo, mais do que nunca, o enfrentamento desse fenmeno se faz imperativo na maioria dos pases latino-americanos,
inclusive no Brasil, requerendo polticas pblicas
que respondam na mesma escala dos enormes nmeros envolvidos na produo informal do espao
urbano, e que ataquem diretamente suas causas. O
sucesso desses programas de regularizao requer
que aprendamos uns com as experincias dos outros, especialmente no sentido de no repetirmos
os mesmos erros cometidos em outros contextos
comparveis: no podemos mais nos dar ao luxo
de ficarmos sempre na mesma posio de sempre
termos que inventar a roda.
No final das contas, fica claro que a gesto
democrtica das cidades um desafio ainda maior
em tempos de globalizao econmica e financeira, de mudanas e desenvolvimento tecnolgico,
de disputa com atores invisveis e supranacionais, bem como de cmbios climticos significativos. Em quase todos os casos retratados, parece
Introduo
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que mesmo muitos daqueles juristas, urbanistas

e gestores urbanos efetivamente comprometidos
com a agenda da reforma urbana ainda tm dificuldades em retirar todas as implicaes da noo
da funo social da propriedade, especialmente no
que diz respeito necessidade de promover uma
justa distribuio dos nus e benefcios decorrentes do processo de urbanizao e a gesto social da
valorizao imobiliria, a fim de reverter em benefcios para a coletividade uma parte dos ganhos
tradicionalmente privatizados pelo proprietrio
do solo em decorrncia de investimentos pblicos.
Talvez se possa dizer que, em ltima anlise,
o que esta em jogo a necessidade de compreenso da natureza poltica dos processos de planejamento territorial e de gesto urbana, bem como de
sua configurao como direito coletivo, para alm
do carter tcnico e da natureza discricionria tradicionalmente atribudos a esses processos.
O Brasil certamente pode orgulhar-se de ostentar uma das ordens jurdicas que mais avanaram na regulao da poltica urbana. Entre ns,
emergiram direitos coletivos e interesses difusos
que inovaram a ordem jurdica e que garantem
aos brasileiros a possibilidade de reivindicar (at
mesmo em juzo), o direito ordem urbanstica e
o direito cidade sustentvel.
Contudo, exatamente por estarmos na vanguarda do processo de transformao da ordem jurdico-urbanstica na regio, entendemos como um
dever nosso promover o debate e a difuso para
alm das fronteiras nacionais de uma nova cultura
crtica e juridicamente embasada sobre a poltica urbana. O conhecimento tambm tem, afinal,
uma funo social a cumprir na transformao das
nossas cidades latino-americanas em territrios
mais justos e sustentveis. Esse debate regional
tambm fundamental para que possamos avanar, no caso brasileiro, no sentido da efetivao
da nossa prpria ordem jurdico-urbanstica, que
ainda se encontra profundamente comprometida
pelas disputas scioeconmicas, poltico-institucionais e jurdicas acirradas, e renovadas, que tm
sido identificadas em diversos contextos.
Com a publicao deste livro, esperamos ter
contribudo para que os leitores brasileiros e latino-americanos, ao conhecerem um pouco mais
sobre os processos latino-americanos de construo do Direito Urbanstico nos principais pases
da regio com todos os seus enormes desafios
, possam compreender melhor nossos prprios
Introduo
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desafios na construo, no Brasil, de uma nova ordem jurdico-urbanstica. Se o Direito tem historicamente cumprido um papel determinante nos
processos de segregao scioespacial nos pases
latino-americanos, cabe a nos re-invent-lo, por
dentro e por fora do aparato estatal, para que um
Direito assim renovado possa criar as condies
necessrias para a promoo de incluso scioespacial nas cidades brasileiras e latino-americanas.
Trata-se de compromisso que os organizadores desta publicao j assumiram desde o incio do Sculo XXI, com a organizao de livros
como Direito Urbanstico: estudos brasileiros e internacionais (Del Rey, 2006), Revisitando o instituto da desapropriao (Frum, 2009) e anais de
importantes foros em que se debateram questes
de Direito Urbanstico como Memorias del IX Seminrio Internacional Derecho y Espacio Urbano
(PGU/UN-Habitat, 2003), todas publicaes por
ns organizadas com o intuito de somar no sonho
de uma regio latino-americana mais integrada,
democrtica e socialmente justa, como quis Mercedes Sosa, ao tornar a Cancin con todos um
hino pela democratizao e integrao da Amrica
Latina durante os anos de chumbo que a regio
atravessou durante as ditaduras militares aqui instaladas na segunda metade do Sculo XX.
Neste perodo tumultuado da histria latino-americana, no qual a prpria Democracia
posta em xeque, e em pleno processo de preparao da Conferncia Habitat III, na qual o direito
cidade deve polarizar o debate como o centro
da agenda urbana internacional para os prximos
20 anos, estamos convencidos de que a mudana
da ordem jurdico-urbanstica na regio fundamental para consolidar a Democracia na regio e
instaurar a resistncia aos retrocessos do perodo
que atravessamos. Estamos convictos tambm de
que esse cmbio passa pela mobilizao social
e pela mudana da cultura jurdico-poltica que
poder ajudar a cicatrizar as antigas feridas ainda encontradas nas veias abertas das cidades da
Amrica Latina.
Boa Leitura!
derecho y la poltica
poltica de
de suelo
suelo en
en Amrica
Amrica Latina:
Latina:nuevos
nuevos paradigmas
paradigmas yy posibilidades
posibilidades de
de accin
El derecho
Introduo
Introduo
El derecho y la poltica de suelo en amrica latina: nuevos paradigmas y
posibilidades de accin*
Fernandes
ElEdsio
derecho
y la poltica de suelo en amrica latina: nuevos paradigmas y
Abogado, urbanista y profesor asociado en la Unidad de Planeamiento de Desarrollo de University College, Londres,
posibilidades
de accin*
el Instituto de Estudios de la Vivienda y el Desarrollo Urbano de Rotterdam y varias universidades brasileas. Ha sido
1
Visiting
Fellow1 del Instituto Lincoln en el ao acadmico 20082009.
Edsio
Fernandes
Abogado,
urbanista y
profesor asociado
Mara Mercedes
Maldonado
Copello2en la Unidad de Planeamiento de Desarrollo de University College, Londres,
el Instituto de Estudios de la Vivienda y el Desarrollo Urbano de Rotterdam y varias universidades brasileas. Ha sido
Abogada y urbanista, es profesora de la Universidad Nacional de Colombia, Bogot, e investigadora del Instituto de
Visiting Fellow del Instituto Lincoln en el ao acadmico 20082009.
Estudios Urbanos de dicha universidad. Sus reas de inters incluyen el significado legal de los derechos urbanos, los
derechos
de propiedad
y laCopello
recuperacin
de plusvalas.
2
Mara
Mercedes
Maldonado
Abogada y urbanista, es profesora de la Universidad Nacional de Colombia, Bogot, e investigadora del Instituto de
Estudios
Urbanos de
universidad.
Sus reas delegal
inters
incluyen elLos
significado
de los
losde
Sumario:
La dicha
bsqueda
de un paradigma
coherente
cdigoslegal
civiles
y elderechos
laissez urbanos,
faire en el
derechos de propiedad y la recuperacin de plusvalas.
sarrollo urbano Derecho administrativo e intervencin del Estado Derecho urbanstico y principios
de la reforma legal El derecho a la ciudad Referencias
Sumario: La bsqueda de un paradigma legal coherente Los cdigos civiles y el laissez faire en el de
sarrollo urbano Derecho administrativo e intervencin del Estado Derecho urbanstico y principios
La rpida e intensa urbanizacin que se
locales y nacionales sobre el poder para regular
de la reforma legal El derecho a la ciudad Referencias
produjo en Amrica Latina en los ltimos 50

aosLaserpida
contrasta
frecuentemente
en la que
literatura
e intensa
urbanizacin
se
con
un
sistema
de
planeamiento
urbanstico
ina
decuado
para explicar
los mltiples
problemas
aos
se contrasta
frecuentemente
en la literatura
sociales
resultantes:
alto preciourbanstico
del suelo yina
espe
con
un sistema
de planeamiento
culacin
en
propiedades,
informalidad
rampante,
decuado para explicar los mltiples problemas
segregacin
socioespacial
extrema,
infraestructura
sociales
resultantes:
alto precio
del suelo
y espe
y
servicios
urbanos
inadecuados,
degradacin
culacin en propiedades, informalidad rampante,
ambiental,socioespacial
etc. Sin embargo,
lainfraestructura
literatura omite,
segregacin
extrema,
en
gran
medida,
el
rol
de
los
sistemas
legales na
y servicios urbanos inadecuados, degradacin
cionales, etc.
que Sin
hanembargo,
contribuido
a esta situacin
ambiental,
la literatura
omite, a
vezmedida,
que tambin
reaccionado
en su contra.
en la
gran
el rolhan
de los
sistemas legales
na
El
rol
central
cumplido
por
el
rgimen
legal
cionales, que han contribuido a esta situacin ano
se puede
subestimar.
la vez
que tambin
han reaccionado en su contra.
Los
sistemas
El rol central cumplidolegales
por eltambin
rgimenhan
legalcontri
no
buido
al
desarrollo
informal
por
dos
mecanismos
se puede subestimar.
principales:
disposiciones
legales han
de exclusin
Los sistemas
legales tambin
contri
del
suelo,
derechos
de
propiedad
y
normas
de re
buido al desarrollo informal por dos mecanismos
gistro; y losdisposiciones
sistemas de planeamiento
deficientes
principales:
legales de exclusin
en muchas
grandes ciudades.
Tanto
deladoptados
suelo, derechos
de propiedad
y normas de
re la
faltayde
delplaneamiento
suelo como la
aprobacin
gistro;
losregulacin
sistemas de
deficientes
de
leyes
de
planeamiento
elitistas
que
se niegan
adoptados en muchas grandes ciudades. Tanto
la
a
reflejar
las
realidades
socioeconmicas,
que
falta de regulacin del suelo como la aprobacin
el planeamiento
acceso al sueloelitistas
y viviendas
pobres,
de limitan
leyes de
que aselos
niegan
jugado
rol perverso,
agravando, y aque
veces
a han
reflejar
las un
realidades
socioeconmicas,
hasta
determinando,
la
segregacin
socioespa
limitan el acceso al suelo y viviendas a los pobres,
cial.
Las disputas
institucionales
entre
han
jugado
un rol perverso,
agravando,
y agobiernos
veces
el desarrollo urbano tambin han producido pro

blemas
legales adicionales.
locales
y nacionales
sobre el poder para regular
La
jurisprudencia
progresiva,
las demandas
el desarrollo urbano tambin
han producido
pro
de
varios
movimientos
sociales
y
un
creciente
de
blemas legales adicionales.
bateLalegislativo
desatado
por los las
intereses
diver
jurisprudencia
progresiva,
demandas
gentes
de
las
diversas
partes
interesadas
han
dado
de varios movimientos sociales y un creciente de
lugar
a perspectivas
conflicto.
Como
bate
legislativo
desatadolegales
por losenintereses
diver
consecuencia,
los partes
debates
legales en
gentes
de las diversas
interesadas
hanAmrica
dado
Latina
oscilan
entre
las
interpretaciones
anacr
lugar a perspectivas legales en conflicto. Como
nicas
de
las
clusulas
legales
existentes
y un
consecuencia, los debates legales en Amrica
llamado
a laentre
construccin
de un sistema
legal
Latina
oscilan
las interpretaciones
anacr
msde
legitimado
y socialmente
art
nicas
las clusulas
legales receptivo.
existentes Este
y un
culo intenta
exponer estas
ofrecer
llamado
a la construccin
de tensiones
un sistemay legal
algunas
nuevas
direcciones
de
debate.
ms legitimado y socialmente receptivo. Este art
culo intenta exponer estas tensiones y ofrecer
la bsqueda
de un paradigma
legal coherente
algunas
nuevas direcciones
de debate.
En muchas ciudades, los sistemas legales
que
regulan
son significa
la bsqueda deel
undesarrollo
paradigmaurbano
legal coherente
tivamente
obsoletos
e incoherentes,
En muchas
ciudades,
los sistemasgenerando
legales
un
incumplimiento
generalizado
y
una
creciente
que regulan el desarrollo urbano son significa
desconexin
entre elaincoherentes,
ciudad legal generando
y la ciudad
tivamente
obsoletos
Importantes avances
en la gestin
pro
unreal.
incumplimiento
generalizado
y una urbana,
creciente
movidos porentre
administraciones
locales
desconexin
la ciudad legal
y laprogresivas,
ciudad
han
sido
socavados
frecuentemente
por
los
obst
real. Importantes avances en la gestin urbana, pro
culos por
creados
por regmenes
legalurbansticos
movidos
administraciones
locales
progresivas,
nacionales
caducos.
En
el
contexto
msobst
amplio
han sido socavados frecuentemente por los
de los
procesos
de legalurbansticos
democratizacin en
culos
creados
por voltiles
regmenes
hasta determinando, la segregacin socioespa
nacionales caducos. En el contexto ms amplio
* Este artculo fue originalmente publicado en ingls en la revista del Lincoln Institute of Land Policy Land Lines julio 2009. Inventory I LLA090704SP;
Spanish. Las dos
versiones de este artculo,
y espaol, estn disponibles
en la pgina Web
del Lincoln.de
Unademocratizacin
versin ms actualizada deen
este
cial. English,
Las disputas
institucionales
entreingls
gobiernos
de los procesos
voltiles
artculo est disponible como parte del Captulo 7 del CD-ROM Perspectivas urbanas: Temas crticos en poltica de suelo de Amrica Latina.
Contacto: <edesiofernandes@compuserve.com>.
<mmmaldonadoc@unal.edu.co>.
* EsteContacto:
artculo fue
originalmente publicado en ingls en la revista del Lincoln Institute of Land Policy Land Lines julio 2009. Inventory I LLA090704SP;
1
2
1
2
English, Spanish. Las dos versiones de este artculo, ingls y espaol, estn disponibles en la pgina Web del Lincoln. Una versin ms actualizada de este
Introduo 17
iNtrodUo
11
Frum de
deDir.
Dir.
UrbanoeeAmbiental
Ambiental- FDUA,
- FDUA,Belo
Belo
Horizonte,
9, 54,
n.54,p.p.11-16,
11-16,nov./dez.
nov./dez.2010
2010
Frum
Urbano
Horizonte,
anoano
9, n.
Contacto:
<edesiofernandes@compuserve.com>.
Contacto: <mmmaldonadoc@unal.edu.co>.
iNtrodUo
11
17
la regin, se ha puesto un nfasis ms grande

en la posibilidad de que un ordenamiento legal
urbanstico renovado podra avanzar la reforma
urbana. Muchos acadmicos, polticos, funcio
narios pblicos y organizaciones comunitarias
comprenden que la promocin de mercados de
suelo eficientes, inclusin socioespacial y susten
tabilidad ambiental slo ser posible por medio
de la adopcin de nuevo paradigmas legales cla
ramente definidos y coherentes.
Los principios legales en general, y en par
ticular los que regulan los derechos de desarrollo
del suelo y las relaciones inmobiliarias, se deter
minan polticamente y se asimilan culturalmente.
Los sistemas legales tienden a ser complejos, ya
que incluyen disposiciones distintas, contradic
torias y hasta en conflicto, adoptadas en el trans
curso del tiempo como consecuencia de procesos
sociopolticos en evolucin. El mantenimiento
de un sistema legal que no exprese de manera
fundamental las realidades de los procesos socio
econmicos y polticoinstitucionales que se pro
pone regular genera distorsiones de todo tipo.
La racionalizacin de un sistema legal es
una tarea exigente pero crucial, que requiere la
aprobacin de nuevas leyes y tambin un esfuerzo
continuo para (re)interpretar los principios y
clusulas en vigencia. No obstante, dicha interpre
tacin puede variar significativamente segn el
paradigma legal adoptado por el intrprete. Dis
tintos paradigmas pueden coexistir en la misma
cultura legal, causando ambigedades legales
y conflictos judiciales potenciales, sobre todo
en pases donde la divisin tradicional entre el
derecho pblico y el derecho privado todava no
est claramente delineada.
En Amrica Latina existen tres paradigmas
legales en competencia: el derecho civil, el dere
cho administrativo y el derecho urbanstico. His
tricamente, el paradigma civilista hegemnico,
que se basa en lecturas altamente parciales de
los cdigos civiles y expresa los valores del lega
lismo liberal clsico, ha sido reformado gradual
mente por el paradigma ms intervencionista
provisto por el derecho administrativo. Un movi
miento incipiente reciente ha avanzado un paso
ms, reclamando que slo el marco ms progresi
vo del derecho urbanstico podra proporcionar
un paradigma legal comprensivo para la era
contempornea.
iNtrodUo
18
12
los cdigos civiles y el laissez faire en el

desarrollo urbano
La interpretacin dominante de los cdigos
civiles, provista por la doctrina y la jurispruden
cia, y arraigada en la imaginacin popular a lo
largo del siglo veinte, sigue tendiendo a realzar
los derechos de los propietarios en detrimento
de sus responsabilidades, y no considera otros
intereses sociales, ambientales y culturales que
derivan de la tenencia de la propiedad. Esta inter
pretacin brinda poca consideracin a los valores
de uso, ya que la tenencia del suelo y la propie
dad se concibe mayormente como una mercanca
cuyo valor econmico queda determinado prin
cipalmente por los intereses del dueo. Los prin
cipios tradicionales del derecho privado, como
la condena de toda forma de abuso de poder
y el requisito de justa causa para justificar el
enriquecimiento legtimo, han sido poco menos
que ignorados en esta definicin poco equilibrada
de los derechos de propiedad.
Desde esta perspectiva, el accionar del
Estado en la gestin del suelo y polticas urba
nsticas est seriamente restringido, y las ini
ciativas significativas de planeamiento urbano
han generado frecuentes conflictos judiciales
Los grandes proyectos pblicos generalmente
requieren expropiaciones onerosas de suelo, y
el pago de compensacin se calcula sobre los
valores plenos de mercado. Las obligaciones de
los emprendedores son pocas y la carga de la
construccin de infraestructura y provisin de
servicios recae mayormente sobre el Estado. Si
bien los derechos de desarrollo y construccin
se suponen expresiones intrnsecas de los derec
hos individuales de propiedad del suelo, no hay
un mbito establecido para la nocin de que
la administracin pblica debera recuperar el
valor incremental del suelo generado por las
obras y servicios pblicos. Esta tradicin legal ha
sido agravada ms an por la burocratizacin de
las transacciones contractuales y comerciales, y
tambin por las exigencias excesivas del registro
de propiedades y el acceso al crdito.
Dentro de esta tradicin legal individua
lista, el derecho a usar y disponer de la propiedad
se malinterpreta frecuentemente como el derecho
a no usar o disponer de la propiedad. Casi no
hay obligaciones legales ni rdenes compulsivas
ms sustanciales. La preponderancia de este
Frum de Dir. Urbano e Ambiental - FDUA, Belo Horizonte, ano 9, n. 54, p. 11-16, nov./dez. 2010
paradigma en Brasil, por ejemplo, ha significado

que mientras el dficit de viviendas se ha estimado
en 7,9 millones de unidades y el pueblo vive en
12 millones de construcciones precarias, otras
5,5 millones de unidades estn vacas o subuti
lizadas. En algunas ciudades se estima que del 20
al 25 por ciento del suelo con acceso a servicios
se encuentra vacante.
Tambin es tpico de este paradigma del
derecho civil el absolutismo de la libertad indi
vidual en detrimento de las formas colectivas o
restrictivas de los derechos de propiedad, como
los derechos de arrendamiento o comunales, de
rea y posesin. Muchos cdigos civiles contienen
estos derechos, pero en general se los ignora o
subestima. Si bien los derechos de adquisicin
por prescripcin exigen perodos prolongados
de ocupacin del suelo, hay un arsenal de ins
trumentos legales disponibles para desalojar a sus
ocupantes e inquilinos.
Como resultado de este enfoque laissez
faire en el desarrollo del suelo, el ordenamiento
urbansticolegal en las ciudades de Amrica
Latina no se puede considerar como plenamente
democrtico. El proceso de desarrollo informal
refleja la realidad de que cada vez ms personas
han tenido que violar la ley para obtener acceso
al suelo y la vivienda urbana.
derecho administrativo e intervencin del Estado
El planeamiento urbano en algunas grandes
ciudades ha sido respaldado por los principios
legales del derecho administrativo. Este para
digma de derecho pblico ha intentado reformar
la tradicin del derecho privado, pero ha limita
do el alcance de la nocin de la funcin social
de la propiedad. Este concepto ha existido en la
mayora de las constituciones nacionales como
principio nominal desde la dcada de 1930. Este
paradigma ms intervencionista reconoce el
poder de polica del Estado para imponer res
tricciones y limitaciones externas sobre los dere
chos de propiedad individual en el nombre del
inters pblico, respaldando as formas tradicio
nales de planeamiento regulador.
stos han sido intentos tmidos, sin embargo,
porque la imposicin de obligaciones legales,
rdenes compulsivas y requisitos de reservacin
del suelo siguen encontrando fuerte resistencia
popular y judicial. En la mayora de los pases, los
tribunales han dictaminado que el Estado puede
imponer ciertas limitaciones sobre los derechos

de propiedad, pero la imposicin de obligacio
nes sobre los terratenientes y emprendedores ha
sido ms difcil. Esto es particularmente cierto
con las leyes locales que han intentando imponer
la obligacin de asignar suelos o unidades para
vivienda social como condicin previa para la
aprobacin de un proyecto inmobiliario, pero han
sido declaradas inconstitucionales.
Muchas ciudades siguen aprobando nuevas
subdivisiones del suelo, si bien ya existe un in
ventario considerable de lotes vacantes. El proble
ma es que no cuentan con instrumentos legales
para imponer un uso acorde con la funcin
social. Si bien los emprendedores han sido obli
gados a asumir una creciente responsabilidad
por la construccin de infraestructura, algunos
desarrollos significativos, incluyendo comuni
dades cerradas de altos ingresos, han sido
aprobados sin condiciones de reserva del suelo o
unidades de viviendas para trabajadores doms
ticos o de servicio. Ello ha causado la aparicin
de nuevos proyectos inmobiliarios informales
y una mayor densidad de edificacin en asenta
mientos existentes para dar cabida al sector de
bajos ingresos.
En algunas ciudades que han intentado
imponer cdigos de zonificacin, planes maestros
y otras leyes urbanas complejas, ha emergido una
tradicin de planeamiento burocrtico que refleja
una incomprensin de cmo las regulaciones
urbanas y ambientales afectan la formacin y el
movimiento de los precios del suelo. Los urbanis
tas siguen teniendo dificultades para contradecir
la nocin establecida de que los dueos del
suelo y la propiedad tienen el derecho automtico
a las ganancias resultantes del planeamiento y
desarrollo urbano. En la mayora de los casos, las
administraciones pblicas no han recuperado el
generoso incremento del valor del suelo produ
cido por las obras y los servicios pblicos, como
tambin por los cambios en la legislacin urbana
que gobierna los derechos de uso y desarrollo
de los suelos.
La mayora de los sistemas de planeamiento
no han reconocido la capacidad limitada del
Estado para garantizar el cumplimiento de la le
gislacin urbana. Como consecuencia, no se han
puesto en prctica dichos planes apropiadamente
y muchas violaciones del orden legal han sido
ignoradas. En algunas ciudades se tarda aos
iNtrodUo
13
19
en obtener la licencia para ciertos procesos de

desarrollo importantes, como la subdivisin del
suelo, lo cual afecta tambin el proceso de desa
rrollo informal.
Otro problema recurrente es el desarrollo
paralelo y a veces antagonista de regmenes lega
les urbansticos y ambientales separados. Las
clusulas ambientales se usan frecuentemente
para oponerse a las polticas de viviendas con
orientacin social. En trminos sociopolticos, la
mayora de las leyes de planeamiento no cuentan
con una participacin popular sustancial, ya sea
en su formulacin o ejecucin.
Al no cambiar la dinmica de los mercados
de suelo, las polticas de planeamiento supues
tamente contemporneas frecuentemente termi
nan reforzando los procesos tradicionales de
especulacin del suelo y la propiedad, y la segre
gacin socioespacial. A menudo El planeamiento
urbano ha sido ineficiente para promover un
desarrollo equilibrado del suelo, y en cambio ha
beneficiado a los emprendedores del suelo, inver
sores en propiedad y especuladores. Estas ganan
cias se han potenciado por el crecimiento signi
ficativo de precios causado por las regulaciones
que establecen los lmites del desarrollo urbano.
Las reas que han quedado para los sectores
urbanos pobres, como los suelos pblicos y las
reas ecolgicamente sensibles, no son reguladas
por el mercado.
Esta tensin entre la interpretacin de
los cdigos civiles y las leyes de planeamiento
burocrtico ha promovido en la prctica el desa
rrollo informal y la segregacin socioespacial: la
ley ha sido uno de los factores determinantes de
la ilegalidad urbana. En los casos en que se
hicieron intentos significativos para promover
la inclusin socioespacial y la sustentacin am
biental, el rgimen urbansticolegal sigue sin
respaldar por completo la prctica preponderante
de gestin urbana.
Por ejemplo, unos aspectos de las socieda
des pblicoprivadas y la participacin de ONGs
en la provisin de servicios pblicos han sido
cuestionados debido a la confusin entre los valo
res privados y pblicos. Los derechos sociales
reconocidos nominalmente, como el derecho a la
vivienda, no se han hecho cumplir plenamente
debido a la carencia de procesos, mecanismos e
instrumentos necesarios.
iNtrodUo
20
14
derecho urbanstico y principios de la reforma

legal
A partir de la dcada de 1980, un importante
movimiento de reforma legal comenz a cuestio
nar este ordenamiento legal exclusionista, y un
nuevo paradigma ha emergido en algunos pases.
Los proponentes del derecho urbanstico han
argumentado que es posible, y de hecho necesa
rio, analizar los cdigos civiles para encontrar
principios legales que respalden una intervencin
decidida por parte del Estado en la regulacin y
el control social de los procesos relacionados con
el suelo y la propiedad. La reinterpretacin de
principios legales tradicionales, como tambin
el nfasis en principios ignorados previamente
(como la nocin de que ningn enriquecimiento
es legtimo sin una justa causa) pueden coadyuvar
a un progreso significativo en la formulacin de
la poltica urbanstica de suelos.
Este esfuerzo exige conocimientos legales
complejos, ya que potencialmente involucra de
bates legales y disputas judiciales cuyos resul
tados no son para nada ciertos. Desde el punto
de vista de las comunidades urbanas y las admi
nistraciones pblicas comprometidas a promo
ver polticas de inclusin, este enfoque trata de
organizar el marco regulador general, en parte
por medio de la promulgacin de nuevas leyes
que expresen ms claramente los principios del
derecho urbanstico.
Si bien este proceso est ms avanzado
en Brasil (principalmente a travs de la Consti
tucin Federal de 1988 y la ley municipal de
2001) y Colombia (principalmente a travs de la
Constitucin de 1991 y la Ley 388/1997), se ha
incorporado una serie de principios comunes
en los ordenamientos legales de otros pases de
Amrica Latina (FERNANDES, 2007a; 2007b;
MALDONADO COPELLO, 2003; 2007).
El principio estructural ms importante es
la nocin de la funcin social de la propiedad,
incluyendo la propiedad pblica y el registro de
la propiedad. Las ciudades son el producto de un
proceso colectivo, y la promocin de un rgimen
territorial equilibrado es al mismo tiempo un
derecho colectivo y una obligacin del Estado.
El ordenamiento urbanstico no se puede deter
minar exclusivamente por los derechos individua
les y los intereses de los propietarios del suelo, ni
tampoco por los derechos del estado nicamente.
Se debera promover la intervencin pblica im

poniendo limitaciones administrativas sobre los
derechos de propiedad, responsabilidades legales
y requisitos de desarrollo.
Otros principios legales similares se pue
den usar para establecer una distribucin justa de
los costos y oportunidades del desarrollo urbano
entre dueos, emprendedores, el Estado y la
sociedad; afirmar el rol central del Estado para
establecer un ordenamiento territorial adecuado
por medio de un sistema de planeamiento y gestin;
establecer una clara separacin entre los dere
chos de propiedad y de desarrollo/construccin;
establecer criterios distintos para calcular la com
pensacin de expropiaciones y otros contextos;
reducir el plazo requerido para legalizar la
posesin de hecho con el fin de materializar vi
viendas sociales; y reconocer ms firmemente los
derechos de los ocupantes e inquilinos.
El uso y desarrollo del suelo es guiado por
una amplia gama de derechos colectivos, como
el derecho al planeamiento urbano, una vivienda
adecuada y un medio ambiente equilibrado; el
derecho de la comunidad y la obligacin del
Estado de recuperar el incremento en el valor del
suelo generado por la accin del Estado y la legis
lacin urbanstica; y el derecho a la regulariza
cin de asentamientos informales consolidados.
Algunas ciudades colombianas han ama
sado recursos financieros significativos por medio
de mecanismos de recuperacin de plusvalas
del suelo, haciendo posible (si bien no siembre
practicable) formular un proceso ms sustentable
de acceso legal al suelo con acceso a servicios
por parte de los sectores urbanos pobres. En
Brasil, algunas municipalidades tambin han
podido generar recursos financieros significativos
como resultado de sus operaciones urbansticas,
donde se negocian derechos de desarrollo y cons
truccin dentro del marco de un plan maestro.
Tambin se han promovido en varios pases pro
gramas de regularizacin para modernizar y
legalizar asentamientos consolidados.
No obstante, la disputa entre estos para
digmas legales contina, y todos estos nuevos
principios y derechos siguen siendo objeto de
un debate feroz. La Corte Constitucional de
Colombia ha adoptado en forma consistente una
interpretacin progresiva, respaldando la nocin
de la funcin social de la propiedad y el dere
cho social a la vivienda. Un estudio reciente de
decisiones judiciales dictadas por las cortes supe

riores de varios estados brasileos demuestra
que el nuevo paradigma legal ha sido asimilado
en aproximadamente el 50 por ciento de sus deci
siones, mientras que las restantes siguen siendo
orientadas por el paradigma conservador del
Cdigo Civil (MATTOS, 2006).
En muchos pases, la jurisprudencia pro
gresiva ha sido restringida por la fuerte tradicin
del positivismo y legalismo formal, que sigue
viendo el derecho meramente como una herra
mienta tcnica para resolver conflictos, como
si estuviera completamente divorciado de los
procesos sociopolticos y econmicos. La mayo
ra de los jueces observa el paradigma civilista
que se ensea en los programas de estudio ana
crnicos de las facultades de derecho. Las deci
siones progresivas de jueces locales son revoca
das con frecuencia por las cortes superiores ms
tradicionales.
El segundo principio estructural importante
de este rgimen urbansticolegal emergente es la
integracin del derecho y la gestin en el marco de
tres cambios legalespolticos interrelacionados:
La restauracin de la democracia local,
sobre todo en Brasil, por medio del re
conocimiento de varias formas de parti
cipacin popular en la legislacin (una
condicin necesaria para otorgar legi
timidad y validez legal a las nuevas
leyes urbanas) y la gestin urbanstica
(por ejemplo, mediante los procesos de
presupuesto participativo);
La descentralizacin de los procesos de
toma de decisin, fortaleciendo las admi
nistraciones locales, analizando la nece
sidad de un nivel poltico y un accionar
metropolitano, y articulando sistemas
intergubernamentales para resolver pro
blemas urbanos, sociales y ambientales
acumulados; y
La creacin de una nueva serie de refe
rencias legales para brindar mayor res
paldo a las nuevas relaciones que se
estn estableciendo entre el Estado y la
sociedad, sobre todo por medio de socie
dades pblicoprivadas y otras formas
de relacin entre el Estado y los sectores
privados, comunitarios y de voluntarios.
Independientemente de las deficiencias que
existen en este proceso, el enorme desafo que
iNtrodUo
15
21
tienen los pases y ciudades al promover la refor

ma del derecho urbanstico es garantizar el pleno
cumplimiento de las nuevas leyes aprobadas.
El derecho a la ciudad
Adems de reinterpretar y reformar sus
sistemas legales nacionales, los juristas, polticos
y activistas sociales de Amrica Latina han pro
movido un debate internacional sobre un Esta
tuto del Derecho a la Ciudad, que reconozca
plenamente los derechos colectivos. Al mismo
tiempo, estos conceptos progresivos acerca de
los derechos de propiedad y la naturaleza del
accionar del Estado con respecto al uso del suelo
y el control del desarrollo han sido enfrentados
combativamente por aqullos que siguen favo
reciendo un enfoque incondicional de los dere
chos de propiedad y la homogenizacin de los
regmenes de suelo y de propiedad.
En este contexto de incertidumbre concep
tual, se debe ir construyendo un marco de regu
lacin sobre el desarrollo y la gestin del suelo
urbano. El planeamiento espacial es un proceso
poderoso; si las leyes urbansticas han beneficia
do por mucho tiempo a ciertos grupos econmi
cos, contribuyendo as al proceso de segregacin
socioespacial, la promocin de la reforma del
derecho urbanstico debera contribuir a crear
las condiciones para ciudades ms inclusivas y
equitativas.
La participacin continua de juristas y
polticos como tambin de agencias nacionales
e internacionales, universidades y organizacio
nes de investigacin es crucial, y puede tomar
muchas formas:
proporcionar un marco de referencia para
permitir la reinterpretacin de princi
pios y clusulas legales;
diseminar informacin sobre las nuevas
leyes;
respaldar el debate sobre una nueva or
ganizacin territorial y leyes de planea
miento;
brindar incentivos para realizar inves
tigaciones interdisciplinarias y anlisis
crticos donde se consideren las dimen
siones legales;
respaldar la publicacin y contribucio
nes a doctrinas legales jurisprudencia
coherentes;
iNtrodUo
22
16
evaluar sistemticamente las polticas y

proyectos a la luz de las nuevas leyes;
concientizar a profesionales del derecho,
como jueces, fiscales y abogados;
brindando capacitacin legal a profesio
nales de otras reas; y
respaldar a instituciones comprometidas
con promover la reforma legal.
La construccin de un nuevo orden urba
nsticolegal en Amrica Latina y otras regiones
es un debate cambiante, lleno de contradicciones
y desafos, y ninguno de los acontecimientos
recientes se puede dar por hecho. Si la mayor poli
tizacin de la legislacin urbanstica ha creado
un marco ms amplio para la participacin po
pular en el proceso de defensa de sus derechos
colectivos e intereses sociales, por la misma
razn las nuevas leyes han generado una mayor
resistencia en los sectores conservadores.
La plena concrecin de las posibilidades
introducidas por el nuevo ordenamiento urba
nsticolegal en Brasil, Colombia y otros pases
depender de varios factores, pero sobre todo de la
renovacin de los procesos de movilizacin socio
poltica, el cambio institucional y la reforma legal.
referencias
FERNANDES, Edsio. 2007a. Implementing the urban
reform agenda in Brazil. Environment and Urbanization
19(1): 177189.
FERNANDES, Edsio. 2007b. Constructing the right to
the city in Brazil. Social and Legal Studies 16(2):201
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MALDONADO COPELLO, Mara Mercedes. 2003.
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y perspectivas de aplicacin de las leyes 9 de 1989 y
388 de 1997. Bogot: CIDERUniversidad de los Andes/
LILP/FEDEVIVIENDA.
MALDONADO COPELLO, Mara Mercedes. El proceso
de construccin del sistema urbanstico colombiano:
entre reforma urbana y desarrollo territorial. In:
FERNANDES, Edsio; ALFONSIN, Betnia. Direito
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Horizonte: Del Rey, 2007.
MATTOS, Liana Portilho. Funo social da propriedade
na prtica dos tribunais. Rio de Janeiro: Lumen Juris,
2006.
Informao bibliogrfica deste texto, conforme a NBR 6023:2002 da
Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT):
FERNANDES, Edsio; MALDONADO COPELLO, Mara Mercedes.
El derecho y la poltica de suelo en Amrica Latina: nuevos paradigmas
y posibilidades de accin. Frum de Direito Urbano e Ambiental
FDUA, Belo Horizonte, ano 9, n. 54, p. 11-16, nov./dez. 2010.
los conflictos urbanos en el territorio y el derecho en amrica latina

Sebastian tedeschi
Jurista formado pela Universidad de Buenos Aires. Atualmente ocupa cargo de Secretario Letrado en Defensoria Gene
ral de la Nacion, na Argentina.
Sumario: 1 Introduccin 2 Los conflictos territoriales, un antiguo conflicto con nuevos rostros
3 La respuesta estatal a los conflictos territoriales 4 Los derechos humanos frente a los conflictos
territoriales 5 La mirada del derecho interno de estos conflictos. Interrogantes y desafos
En este artculo sostendr que los conflictos

urbanos como parte de los conflictos territoriales
no son un tema nuevo en Amrica Latina sino
por el contrario que expresan nuevos rostros de
viejos problemas que nunca fueron resueltos. Ana
lizar distintos tipos de conflictos con el propsito
de encontrar elementos comunes entre conflictos
que son tematizados de forma diferenciada por
el discurso del derecho. Luego analizare algunos
modelos de respuestas estatales frente a estos
conflictos. A partir de all har un sinttico repaso
del discurso de derechos humanos frente a estos
conflictos para luego analizar las dificultades
que este presenta en el orden jurdico interno de
los estados para su implementacin. Finalmente
destaco algunos avances y propongo algunos
desafos para lograr una mayor coherencia en la
respuesta jurdica estatal con el marco interna
cional de derechos humanos.
1 introduccin
Asistimos en las ltimas dos dcadas a una
explosin de nuevos conflictos en el campo del
derecho que son a su vez bastante antiguos en
el plano social y econmico, pero que gracias al
avance en el desarrollo de la conciencia y cons
titucionalizacin de los derechos humanos se
expresan en el campo jurdico con fuerza cre
ciente. El discurso del derecho apenas ha logrado
comenzar a disponer de herramientas para afron
tarlos desde una perspectiva que proteja la dig
nidad humana.
Los conflictos que aqu tratamos son los
que se materializan en el territorio. Una primera
clasificacin de los conflictos segn el rea en
disputa, pueden fundarse en la clsica divisin
urbanorural a la que se ha agregado el tipo tnico
cultural que atraviesa a las dos primeras. Esta di
visin constituye una tendencia dominante en los
marcos jurdicos de los pases de Amrica latina,

en el discurso internacional de derechos humanos
y en la expresin de movimientos sociales espe
cfico agrupados en torno a estas tres reas.
a) Conflictos de tierra urbana
Durante el siglo XX afloraron mltiples
conflictos por tierras urbanas frente al acelera
do proceso de urbanizacin que vivi Amrica
Latina, en donde las ocupaciones de tierras vacas
pblicas y privadas se hicieron la norma patrn
de la ocupacin del suelo para las familias de
bajos recursos, sobre todo las familias campesinas
que dejaron el campo y se concentraron en las
grades metrpolis latinoamericanas en bsqueda
de un lugar para vivir, algunas veces incentiva
das por el la demanda laboral generada por los
procesos industrializacin y la ampliacin del
sector de servicios. Si bien hoy la mayora de la
poblacin latinoamericana es urbana, no puede
decirse que est viva en ciudades estrictamente
si pensamos en las condiciones de vida, habita
cin, provisin de servicios o seguridad jurdica
de la tenencia de sus habitantes y disfrute efectivo
de sus derechos ciudadanos. Actualmente el con
flicto se reactiva ya no por nueva migracin
rural, sino por la mayor presin por el desarrollo
del mercado inmobiliario ejerce con el fin de
ocupar todos los espacios urbanos disponibles
y especialmente en dnde vive la poblacin de
menores ingresos que es ms vulnerable a las
expulsiones y desalojos por la falta de ttulos que
garanticen la seguridad de su posesin.
b) El conflicto por territorios tnicos
En los ltimos 20 aos, se han venido mul
tiplicando visiblemente los reclamos de pueblos
indgenas, afros y otras comunidades tradicio
nales sobre sus derechos sobre tierras y territorios
iNtrodUo
1
23
Sebastian Tedeschi
que reclaman como derechos originarios o

remanecientes. Estos reclamos no se limitan a rei
vindicar el derecho de reconocimiento de la pose
sin ancestral, sino tambin otros derechos1 de los
que resaltaremos el derecho a la participacin en
la utilizacin, administracin y conservacin de
los recursos naturales en el territorio. Estos re
clamos han permanecido con persistencia desde
el mismo momento en que los espaoles y por
tugueses iniciaron la conquista de Amrica.
Algunos autores sostienen que en realidad fue
el auge del liberalismo republicano, ha sido el
verdadero destructor de las comunidades ind
genas durante el Siglo XIX ya que durante
el perodo de 18501870 se produjeron ms
usurpaciones de tierra de las comunidades indias
que las que se haban ido produciendo desde la
independencia o durante la colonizacin espaola
y portuguesa, aunque sobre esto no tenemos infor
macin precisa. Para ello basta ver el mapa de
Amrica y de los distintos pases y la delimita
cin de fronteras en las distintas dcadas del siglo
XIX o los numerosos acuerdos sobre delimitacin
de fronteras indgenas que se hicieron tanto en
la etapa colonial como luego de la emancipacin.2
Los mismos autores sostienen que las reformas
legales de fines del siglo XIX destruyeron la base
jurdica de la existencia de estas comunidades,
porque impusieron la divisin patrimonial entre
los miembros de la comunidad que al conver
tirlos en propietarios posibilitaba vender sus
tierras en el mercado, o porque convirtieron la
tierra comunal en usufructo del Estado, que enton
ces pudo venderla, junto con las otra tierras.3
En las ltimas dos dcadas muchos pases de la
regin suscribieron el Convenio 169 de la Orga
nizacin Internacional del trabajo e incluyeron
normas constitucionales4 y leyes internas que
impulsan la titulacin colectiva territorios de
indgenas, afrodescendientes y otras poblacio
nes tradicionales. Sin embargo los procesos de
1
2
3
titulacin han ido muy lento y no han logrado

avances significativos sobre reas en las que exis
ten propietarios privados registrados o existen pro
yectos de inters econmico por desarrollar. Este
conflicto aunque mayoritariamente se expresa
en el rea rural no deja de presentar tambin
desafos en el mbito urbano.
c) Conflictos de tierras rurales
Tambin desde la poca de emancipacin
de los pases americanos existieron fuertes recla
mos sobre la distribucin de la tierra para los cam
pesinos, que fueron mal resueltos por las elites
del Siglo XIX al proteger los latifundios y adoptar
regmenes de propiedad privada individual en
sus marcos constitucionales. En los comienzos
del proceso de emancipacin americana existi
una tendencia inicial a la distribucin de tierras
que se expresa en Argentina en el Plan Revolu
cionario de Operaciones de Mariano Moreno de
1810 que prev la distribucin de tierra para las
familias pobres (Artculo 9, inciso 7), en Uruguay
en el Reglamento Provisorio de Artigas en 1815
que establecen la distribucin de tierras5 y en
Paraguay en 1815 cuando el Estado comienza a
disminuir los conventos, dispersar a los frailes y
convierte en propietarios libres a todos los cam
pesinos arrendatarios de la iglesia. Esta medida
se completa en el Gobierno de 1824 de Gaspar
Rodriguez de Francia que expropia totalmente a
la iglesia catlica de Paraguay, gran propietaria
de tierras del pas.
Sin embargo los procesos constitucionales
de la segunda mitad de siglo XIX, con algunas
excepciones como la de Mxico, consolidaron
textos constitucionales liberales tendientes a pro
teger la propiedad privada individual y la con
centracin de la tierra en las clases altas.
En el siglo siguiente estos reclamos luego
tuvieron su entrada en el sistema jurdico a
partir de la Revolucin Mexicana mediante el
La demanda de los pueblos indgenas va mucho ms all de estas cuestiones, en realidad se reivindica una concepcin diferente de las relaciones
entre los seres humanos y la naturaleza que debera ser expresada por el derecho. Esta perspectiva ms profunda y trascendente que valoro
y respeto no es abordada en este artculo, pues apenas quiero explicar la conflictividad territorial en su impacto con las respuestas jurdico
estatales.
Para ilustrar el caso argentino se puede consultar Silvia Ratto Indisios y cristianos Editorial: Sudamericana, pginas: 216, Septiembre 2007.
Confr, Halpern Donghi, Tulio Economa y sociedad, en Leslie Bethell (edit.): Historia de Amrica Latina. 5. La independencia, Barcelona, edit.
Crtica, p. 4-41. 1991 citado por Cletus Gregor Bari en Pueblos Indgenas y Derechos Constitucionales en Amrica Latina: un panorama. Un
estudio comparativo actual sobre derechos indgenas en Amrica Latina. 2a. Edicin actualizada y aumentada. Bolivia, 2003.
Tanto Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Guatemala, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per y Venezuela han avanzado
notablemente en el reconocimiento constitucional de derechos de los pueblos indgenas. Solo Belice, Chile, Guayana Francesa, Surinam y
Uruguay no incluyen ninguna previsin sobre derechos indgenas.
Reglamento provisorio de 1815. Articulo 6. Por ahora el seor alcalde provincial y dems subalternos se dedicarn a fomentar con brazos
tiles la poblacin de la campaa. Para ello revisar cada uno, en sus respectivas jurisdicciones, los terrenos disponibles; y los sujetos dignos de
esta gracia con prevencin que los ms infelices sern los ms privilegiados. En consecuencia, los negros libres, los zambos de esta clase, los
indios y los criollos pobres, todos podrn ser agraciados con suertes de estancia, si con su trabajo y hombra de bien propenden a su felicidad,
y a la de la provincia.
iNtrodUo
24
1
establecimiento del artculo 27 de la constitucin
legalizado. El espacio habitable es dominado por
de 1917.6 Luego a partir de la dcada del 40 al
una multitud de propietarios individuales, pero
menos 14 pases ms de Amrica Latina iniciaron
en trminos de mercado son las empresas, banco,
procesos de reforma agraria con experiencias y
personas de mayores ingresos, el Estado y sectores
resultados de los ms variados. Esta poca tuvo
medios sobre todo descendientes de inmigrantes
fin a partir de la dcada del noventa en donde
europeos. Los pobres en su mayora de origen
se iniciaron varios procesos de contrarreforma
mestizo, afro e indgenas estn obligados a vivir
agraria orientados por distintas reformas legales
sobre tierras que no les pertenecen en situacin
destinadas a promover los derechos de propiedad
de irregularidad o ilegalidad, sometidos a ame
individual sobre la tierra para facilitar los agro
nazas de desalojos o desplazamientos.
negocios y reimpulsar los monocultivos de soja,

palma aceitera, eucalipto, entro otros frutos.
Estos tres tipos de conflictos tienen una
2 los conflictos territoriales, un antiguo conflicto

con nuevos rostros
vinculacin profunda y no pueden ser explicados
Las disputas sobre la propiedad de la tierra
uno sin el otro. Basta recorrer las biografas de
y los conflictos sobre el dominio del territorio en
los pobres en Amrica Latina para encontrar esta
Amrica Latina nunca han terminado de pacifi
conexin. Existen fuertes lazos entre la pobla
carse. No es el propsito de este trabajo ahondar
cin campesina e indgena en la regin. Ms all
en esta historia, pero cabe mencionar superfi
de las discusiones identitarias, los campesinos e
cialmente algunos eventos histricos que retratan
indgenas comparten el espacio rural y la amena
la abundancia de enfrentamientos sobre estas
za de desplazamiento como consecuencia de los
cuestiones en los ltimos quinientos aos. Una
proyectos de desarrollo y el avance de los agro
primera constatacin es que an hoy existen en el
negocios sobre las tierras que poseen. Los pobres
continente regiones donde el dominio del Estado
urbanos por su parte son en su mayora primera,
Nacional sobre algunas porciones del territorio
segunda o tercera generacin de poblaciones cam
no ha llegado a su plenitud.7 Tambin se debe des
pesinas, indgena o afro desplazada del espacio
tacar que en varios conflictos armados internos
rural durante el siglo XX. El derrotero de una tpica
suscitados en pases de Amrica Latina a partir
familia que vive en un asentamiento informal
de fines de la dcada del cincuenta la cuestin
en las grandes metrpolis latinoamericanas, muy
de la tierra para campesinos e indgenas ocup
posiblemente encontrar sus races en campesi
un tema central, tal es as que algunos acuerdos
nos e indgenas que no accedieron a la seguridad
de Paz de la dcada del noventa establecen com
jurdica sobre la tierra, o que an teniendo pe
promisos explcitos sobre estas cuestiones.8
queas propiedades su economa no resisti a
Si nos remontamos a los tiempos de la inva
los embates del latifundio o la tecnificacin del
sin espaola de Amrica, encontramos dentro
campo y el agronegocio.
del mismo discurso jurdico de los conquistadores
En definitiva los tres sectores comparten un
discusiones sobre el derecho de injerencia de los
mismo problema. La organizacin de la sociedad
espaoles en Amrica. As tanto Fray Bartolom
no les permite acceder a un lugar donde vivir
de Las Casas como Francisco de Vitoria, mediante
La Constitucin Poltica Mexicana de 1917 con su nuevo artculo 27 transform el sistema de propiedad agraria tornndolo social a la vez que
produjo una profunda redistribucin y divisin de la tierra. Esta nueva orientacin se caracteriz por instaurar una estructura agraria compuesta
de tres gneros bsicos de propiedad integrados, a su vez, por diversas modalidades de tenencia de la tierra. Durante los 75 aos de vigencia de
este nuevo sistema fueron repartidas ms de 120 millones de hectreas, 103 millones de ellas en calidad de propiedad social (ejidal y comunal)
y el resto en calidad de propiedad privada (transmisin de terrenos nacionales), lo cual transform radicalmente la estructura agraria del pas. El
especial rgimen de propiedad agraria buscaba establecer lmites al derecho de propiedad de la tierra con la finalidad de evitar la concentracin
descontrolada de la riqueza. No obstante el proceso de reforma agraria mexicana ha sido criticado por sus limitaciones en alcanzar los objetivos
perseguidos, sobre todo porque las 103 millones de hectreas que se entregaron, en su gran mayora no son aptas para la agricultura por ser
tierras de agostadero de mala calidad. Adems los trmites demorados generaron ciertos vicios en el reparto de tierras.
Ver por ejemplo la noticia que informa que en el mes de diciembre de 2007 un representante del Alto Comisionado de la ONU y otras cuatro
personas entre ellas un procurador de la Repblica de Brasil fueron capturados por los indgenas Cintas Largas en el estado brasileo de
Roraima, en la selva amaznica. Luego de una difcil negociacin, fueron liberados 4 das despus. Los aborgenes reclamaban la anulacin de
los procesos contra los indgenas que en abril de 2004 mataron a 29 buscadores ilegales de diamantes. Los pobladores exigen, adems, que
se alejen las fuerzas de Polica de la reserva y reivindican el derecho exclusivo de comercializar los minerales naturales. Confr. <http://www.
elmundo.es/elmundo/2007/12/12/internacional/1197418256.html>.
Ver por ejemplo los Acuerdos de paz de Guatemala, especialmente el Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indgenas, suscrito en
la Ciudad de Mxico el 31 de marzo de 1995 y el Acuerdo sobre Aspectos Socioeconmicos y Situacin Agraria, suscrito en la Ciudad de Mxico
el 6 de mayo de 1996.
iNtrodUo
1
25
Sebastian Tedeschi
su obra De indis expresa que los indios no son

seres inferiores y son dueos de sus tierras y
bienes, y en su obra De iure belli fundamenta que
no es lcita la guerra por diferencias de religin
o para aumentar el territorio, exigiendo la exis
tencia de una injuria para comenzarla. Ello en un
principio llev al Imperio espaol a impulsar las
Leyes Nuevas y al Vaticano la Bula Papal Sublimis
Deus. Sin embargo finalmente prevalecieron las
ideas de Juan Gines de Sepulveda,9 quien en pol
mica contra de las Casas defenda la justicia de
la guerra contra los indios a causa de sus pecados
e idolatras, por su inferioridad cultural y para
evitar guerras entre ellos.
Desde el comienzo de la conquista existie
ron mltiples rebeliones indgenas y experien
cias de autonoma territorial que en algunos
casos llegaron a constituir estados dentro de la
regin. Entre las ms conocidas tenemos el Estado
NeoInka de Vilcabamba (1537 a 1572) fundado
por el prncipe Manco Capac y finalmente asesi
nado por espaoles en 1572. Tambin en la regin
del Imperio Inca cabe mencionar la rebelin ini
ciada en 1776 por Jos Gabriel Condorcanqui
(Tupac Amaru II). Si bien al principio esta se limit
a una peticin formal ante la Real Audiencia de
Lima para que los indgenas fueran liberados del
trabajo obligatorio en las minas, en 1780 en la
localidad de Tinta estall una gran rebelin que
incluy contra los tributos excesivos y los nuevos
repartimientos de las tierras que haba dispuesto
el nuevo virrey Agustn de Juregui y Aldecoa.
El 18 de mayo de 1781 Tupac Amaru fue decapi
tado y posteriormente despedazado. Sin embargo
la rebelin continu unos aos ms por su medio
hermano Diego Cristbal Tpac Amaru y se exten
di por el altiplano boliviano y en el Noroeste
argentino, contando con vnculos con lderes las
posteriores luchas por la independencia.
Otro conflicto que perdur durante casi
tres siglos (desde 1536 hasta la independencia
de Chile) es el de la Guerra de Arauco, entre los
colonizadores del Imperio Espaol y el pueblo
mapuche en la zona correspondiente a las actua
les VIII y IX Regin de Chile. El 6 de enero de
1641 celebraron el primer acuerdo de paz en el
Parlamento de Quiln entre mapuches y espaoles
9
10
que estableca el Ro Bo Bo como divisin entre

ambos bandos. En l los espaoles reconocieron
la libertad de los mapuches en sus territorios y
estos permitieron el ingreso a la Araucania de
sacerdotes misioneros. Nuevos acuerdo fueron
celebrados en 1647, 1649 y 1814. Sin embargo
existieron mltiples levantamientos indgenas en
1723, 1769 y 1792.
Un conflicto que expresa experiencia de
autonoma territorial de esclavos de origen afri
cano es el ocurrido en el Quilombo dos Palmares
(en los actuales estados de Pernambuco y Alagoas
de Brasil). Comenzaron a formarse en 1600 con
esclavos escapados de la opresin. Desde 1644
existieron tentativas holandesas y portuguesas
para aniquilarlos, pero los quilombolas lograron
resistir. Distintos enfrentamientos militares se
mantuvieron durante dcadas hasta que los por
tugueses lograron controlarlos en 1694.
En Argentina durante todo el siglo XIX la
mayor parte del territorio correspondiente a la
actual provincia de Buenos Aires corresponda al
espacio indgena pampeano que era controlado
mayoritariamente por los indgenas, hasta que
en 1860 las nuevas elites gobernantes decidie
ron acabar con el trato pacfico para agregar ms
tierras a la economa de Buenos Aires.10 Ese con
flicto no logr acallarse hasta que en 1878 y 1879
se realizaron las campaas militares que llega
ron hasta el Rio Negro (lmite norte de la regin
patagnica de Argentina). Las campaas militares
contra los territorios donde habitaban indgenas
para fijar la frontera sur continuaron hasta 1890.
Hay decenas de otros conflictos conocidos
en la historia de la regin que rebelan que el
dominio del territorio por los espaoles y portu
gueses en Amrica nunca fue completo, ni si
quiera de los gobiernos surgidos luego de la eman
cipacin americana. En todo caso a partir de la
segunda mitad del siglo XIX la extensin de los
alambrados en los campos en los pases del cono
sur, la creacin de los catastros y de los registros
de propiedad terminaron por consolidar situa
ciones propiedad de la tierra que no eran de ningn
modo pacficas y que hasta el da de hoy siguen
generando conflictos de ttulos de propiedad
entre campesino, indgenas y propietarios forma
Un buen reflejo de estas discusiones puede encontrarse en Imanuel Wallerstein (2006).

Ver Silvia Ratto Indios y Cristiano (2007).
iNtrodUo
26
20
les segn la inscripcin en los registro pblicos

de los estados.
En las ltimas dos dcadas, luego de un
proceso de reformas legales que incluy en el
marco jurdico de varios pases de la regin el re
conocimiento de derechos sobre la posesin de
la tierra y territorios que ocupan de pueblos ind
genas y afrodescendientes, as como el recono
cimiento de derechos de participacin sobre la
explotacin de recursos naturales que se encuen
tren en su territorio, se han suscitado nuevos
conflictos por el retraso de los Estados en la en
trega de los ttulos colectivos a las comunidades,
o por la superposicin de ttulos privados sobre
esas reas, sin una clara poltica activa de los
gobiernos frente a este problema. Estos conflictos
se han exacerbado en lugares en donde los go
biernos han autorizado distintos proyectos de
explotacin de recursos mineros e hidrocarburos,
o desarrollo de proyectos tursticos o construccin
de represas hidroelctricas o conexiones viales
en reas reivindicadas por pueblos indgenas,
afrodescendientes o campesinos.
Finalmente el siglo XX fue el tiempo de la
urbanizacin acelerada de Amrica Latina.11 Con
una la extensin de asentamientos informales
en la mayora de los pases de Amrica latina
ha sido un fenmeno bastante extendido. En las
grandes metrpolis de Amrica latina la ocupa
cin de tierras pblicas y privadas ha sido la
forma normal de acceso a la tierra de la poblacin
de bajos ingresos. El grado de informalidad en
la ocupacin del suelo urbano vara entre el 10%
y el 70% de acuerdo a las distintas ciudades.
Estas formas de ocupacin del espacio, en prin
cipio son toleradas por los gobiernos, pero una
vez que existen proyectos de renovacin urbana,
desarrollo turstico, extensin vial, o impulso del
sector especulativo inmobiliario sobre el rea, se
impulsan procesos de desalojos masivos y acoso
inmobiliario para expulsar a quienes all viven.
Un informe de la CEPAL de 2000 revela
que La segregacin constituye hoy una caracte
rstica altamente negativa de las ciudades de la
11
12
13
14
regin.( ) los hogares pobres siguen ocupando

zonas alejadas o reas de riesgo con alojamientos
precarios y serias carencias de equipamientos
() Si bien se est desacelerando el aumento
poblacional en nuestras ciudades, se mantiene una
fuerte presin sobre el suelo, dada la expansin
de la demanda de viviendas, servicios, equipa
mientos, espacios para la recreacin, terrenos in
dustriales, redes viales y otros.12 El estudio revela
como los sectores de altos ingresos encuentran
en el mercado una oferta de suelos adecuados,
legales y seguros, las familias de ingreso bajo y
muy bajo deben desarrollar estrategias de super
vivencia ocupando terrenos de alto riesgo por
tener pendientes excesivas, estar prximos a ros,
con el consecuente riesgo de inundacin, o en
reas expuestas a peligros naturales o creados por
la propia ciudad. Para los pobres, la inseguridad
de la tenencia y la informalidad se han constituido
en una limitacin importante en el acceso a la
vivienda y su integracin a la vida ciudadana.13
En el espacio rural los procesos de reforma
agraria intentaron con relativo poco xito pro
mover procesos de distribucin de tierras entre
los campesinos. Son quince los pases de Amrica
Latina que impulsaron reformas legales en donde
se estableca la funcin social de la propiedad
y la reforma agraria. Sin embargo solo las expe
riencias que fueron el producto de revoluciones
sociales como la de Mxico (19101917), Bolivia
(1953) y Cuba (1959), o que resultaron de intensas
luchas sociales en la segunda mitad del siglo XX
como las de Per, Chile y Nicaragua tuvieron
un alcance amplio, mientras que los procesos de
reforma promovidos por la Alianza para el Pro
greso en 1961 terminaron con un alcance limitado
como en Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador y
Honduras.14 Muchos de estos regmenes legales
an se encuentran en vigencia, pero carecen de
un impulso decidido de los gobiernos.
En el nuevo siglo vimos surgir los nuevos
rostros de estos antiguos conflictos no resueltos.
Se puede constatar que muchas de las ms graves
violaciones de derechos humanos que persisten y
Para un estudio detallado de este proceso ver CEPAL. De la urbanizacin acelerada a la consolidacin de los asentamientos humanos en
Amrica Latina y el Caribe: El espacio regional. Editado por CEPAL, Santiago de Chile octubre de 2000. Consultar en: <http://www.eclac.
org/publicaciones/xml/0/5070/G-2116-e.pdf>.
Ibidem.
Ibidem.
Para un estudio detallado sobre las reformas agrarias latinoamericanas y su impacto sobre el gnero ver DEERE, Carmen Diana y LEON Magdalena
Genero, propiedad y empoderamiento: Tierra, Estado y Mercado en Amrica Latina, 2cd ed., Mexico, DF, UNAM. Programa Universitario de
Estudios de Genero, y FLACSO-Ecuador. (2002).
iNtrodUo
21
27
Sebastian Tedeschi
conviven con sistemas democrticos en la regin

se vinculan a conflictos territoriales relacionados
a la lucha por la tierra, el agua, los recursos natu
rales y la biodiversidad. Estos conflictos se re
suelven injustamente favoreciendo procesos de
concentracin de riqueza y de propiedad, mediante
la utilizacin de herramientas del sistema jurdico
como los cdigos civiles y penales o los cdigos
de procedimientos. Esto sucede aun en pases
de la regin que protegen en sus Constituciones
y en la legislacin interna la funcin social de
la propiedad, la reforma agraria, el derecho a la
vivienda y el derecho a la titulacin colectiva de
indgenas y afrodescendientes. Veamos algunos
de ellos:
a) los desalojos forzados
La evidencia ms cruel de los conflictos terri
toriales se demuestra en el aumento sistemtico
de desalojos forzados de poblaciones pobres que
viven en reas informales de asentamiento en
Amrica Latina, impulsados por los gobiernos
nacionales y locales, por propietarios y empresas
privadas y como por polticas de desarrollo, o
megaeventos financiadas por los Bancos Multi
laterales de Crdito, la banca privada o los pro
pios fondos pblicos. La poca efectividad de los
programas de regularizacin de la tenencia, el
retraso en la titulacin colectiva de territorios de
comunidades indgenas y de afrodescendientes,
la demora de la reforma agraria o el impulso de
la contrarreforma agraria, la falta de impulso de
medidas para efectivizar la funcin social de
la propiedad, son situaciones que crean las con
diciones de vulnerabilidad de las personas que
luego sern desalojadas o desplazadas.15
Estos conflictos se presentan en el poder
judicial como un simple conflicto individual entre
un propietario inscripto en el registro de pro
piedad y un ocupante que no posee titulo jur
dico que le garantice la seguridad de la tenencia.
Sin embargo muchos de estos conflictos tratados
como relaciones entre particulares por la ley civil,
ocultan un conflicto colectivo entre un propie
tario inscripto que no cumpli con sus deberes
de propietario porque que abandono su tierra o
15
16
17
simplemente nunca le dio una funcin y un grupo

que ocup y mejor el lugar para vivir. Muchos
pases en sus constituciones y leyes incluyen
la funcin social de la propiedad como una
limitacin al derecho absoluto de propiedad y
como principio que podra llegar a producir la
prdida del derecho de propiedad de aquel dueo
que no cumpla con sus deberes de dueo es
decir darle una funcin social. El problema es
que pocas legislaciones han definido cual es el
contenido de esa funcin social, o han delegado
en su definicin a un rgano pblico que ha omi
tido desarrollarlo. En tanto los jueces son poco
activos en su aplicacin.
Los desalojos forzados no distinguen regio
nes en Amrica Latina. Se cuentan tanto en el
mbito urbano como rural, en los territorios de
comunidades tnicas, en zonas de conflictos arma
dos, en las ciudades prsperas como en las reas
ambientalmente ms degradadas. Los procedi
miento, se efectan en general sin consultar a
las personas afectadas, quienes generalmente no
poseen medios adecuados para su defensa judi
cial. En muchas ocasiones los desalojos son pre
cedidos por hostigamiento y amenazas y luego son
acompaados por violencia, represin y se han
cobrado miles de vctimas algunas de ellas con
perdida de vidas humanas. Es curioso que aun las
ciudades que ms han prosperado en los ltimos
aos como Buenos Aires, Crdoba, Bariloche,
Curitiba, Sao Pablo y Lima, Bogot, Mxico DF
entre otras, los desalojos individuales y masivos
son habituales.16 Otra forma de desalojo que tiene
caractersticas diferentes es el desplazamiento for
zado en el marco de conflictos armados, situacin
que se verifica actualmente en Colombia con
ms de 3 millones de personas desplazadas.17
Todos estos cambios operados en el campo
y la ciudad sirven de marco para ensayar una
posible clasificacin de los conflictos territoriales
que han estallado en los ltimos tiempos.
b) Conflictos causados por proyectos de
desarrollo
En los ltimos aos han visto aflorar una
serie de nuevos conflictos territoriales que, aunque
Para ampliar este enfoque consultar COHRE Desalojos forzados en Amrica Latina. Los casos de Argentina, Brasil, Colombia y Per. Editado
por COHRE, Brasil, 2006, p. 96.
Ibidem.
Este conflicto adquiere otras dimensiones ms complejas que exceden las posibilidades de este trabajo.
iNtrodUo
28
22
tienen su origen en antiguas causas como la
el proyecto. Esta visin econmica del conflicto
explotacin, la falta de reparto de tierras y falta
considera que los actores existentes solo son las
de apoyo a los proyectos de los pueblos indge
empresas transnacionales y el Estado en cuyo
nas y campesinos, hoy estos adquieren un nuevo
territorio se procura realizar el proyecto.
perfil por la promocin de planes y proyectos

de inversin e infraestructura. Estos conflictos
c) Conflictos por apropiacin de recursos natu
son enfrentados del peor modo recurriendo a la
rales en territorios indgenas y campesinos
represin en lugar de buscar instancias de dilogo
Si bien Amrica Latina alberga solo 5.3
y concertacin para un acuerdo en el marco de
por ciento de la poblacin mundial, ocupa el 14
la ley y el respeto de los derechos humanos.
18
por ciento de la superficie terrestre y sus reas
Estos proyectos que supuestamente aspiran al
naturales protegidas, las cuales estn general
desarrollo de las regiones se implementar en
mente habitadas por indgenas, representan el 25
reas de los pases donde la poblacin est empo
por ciento de las reservas naturales del planeta.
brecida. Lo paradjico es que las regiones donde
En muchos espacios ecolgicos se encuentran
se implementan la poblacin de estos lugares
recursos naturales tales como el petrleo, maderas
reclama que mientras el gobierno no ha apoyado
preciosas, yacimientos mineros y energa hidru
sus formas de subsistencia y sus proyectos de acti
lica. Frente a la explosin demogrfica general y
vidad econmica durante dcadas, y la implan
una inequitativa distribucin de tierras, los
tacin del proyecto puede causar daos sobre su
Gobiernos latinoamericanos han tratado de inva
forma de vida y desplazamiento de poblacin.
dir estos ltimos paisajes inexplorados, con la
Hay mltiples proyectos denominados de
finalidad disminuir la tensin social en el agro.
desarrollo que continan amenazando de despla
A esto se debe agregar el inters de las Fuerzas
zar a miles de pobladores de Amrica Latina.
Armadas por estos territorios divididos por fron
Estos conflictos raramente aparecen en los medios
teras nacionales, que son considerados regiones
de prensa y solo los ms impactantes y que ms
de alta seguridad nacional. Esta situacin coloca
apoyo internacional han tenido salen a la luz
a los territorios de la poblacin originaria en un
pblica. La mayora de estos conflictos se produce
lugar codiciado tanto para empresas comerciales,
por el intento de emprender proyectos econmicos
polticos y estrategas militares como para organi
con inversin internacional o grandes capitales
zaciones medioambientalistas y agencias inter
nacionales, en muchos de ellos con financiamiento
nacionales interesadas en la ecologa.19
del Banco Mundial o el Banco Interamericano

de Desarrollo, algunos incluso con el auspicio
d) Conflictos causados por proyectos urbanos
de la Organizacin de Naciones Unidas a travs
Las ciudades con servicios y redes de infra
del PNUD (Programa de Naciones Unidas para
estructura se van consolidando en todas partes
el Desarrollo). En general los gobiernos centrales
como espacios destinados a la clase media y alta.
de los pases en cuestin consideran estratgicos
Los pobres tienen que buscar un lugar para vivir
estos proyectos y los defienden con una retrica
en las reas degradadas, en las cuencas de los
de desarrollo y crecimiento econmico. Incluso
ros contaminados, en los terrenos no urbanizados.
sostienen que el nuevo proyecto redundar en
Con sus ingresos, estos sectores solo pueden com
beneficios econmicos para los pobladores. Con
prarse un lote en lugares donde no hay servicios o
frecuencia los gobiernos acusan a quienes se resis
acceder al mercado clandestino de venta de lotes.
ten de estar impulsados por ONGs internacionales
Peridicamente se impulsan planes de reno
que en realidad responde al inters econmico
vacin urbana, de revitalizacin de reas degradas,
de otro capital internacional que compite con
recuperacin de centros histricos que expulsan
18
19
Un desarrollo amplio de algunos de estos conflictos puede consultarse en COHRE. Mxico, Honduras y Guatemala. Op. cit.
Bari, Cletus Gregor. Pueblos Indgenas y Derechos Constitucionales en Amrica Latina: un panorama. Un estudio comparativo actual sobre
derechos indgenas en Amrica Latina. 2a. Edicin actualizada y aumentada. Bolivia, 2003. citando a Cunill Grau, Pedro Las transformaciones
del espacio geohistrico latinoamericano, 1930-1990, Mxico, El Colegio. Colegio de Mxico y Fondo de Cultura Econmica, 1995 y Ordez
Cifuentes, Jos Emilio R. La cuestin tnico nacional y derechos humanos: El etnocidio. Los problemas de la definicin conceptual. Mxico,
Cuadernos constitucionales Mxico-Centroamrica, nm. 23, Universidad Nacional Autnoma de Mxico y Corte de Constitucionalidad de
Guatemala. 1996.
iNtrodUo
23
29
Sebastian Tedeschi
a los pobres de los centros urbanos, segregn

dolos en periferias o localidades lejos de sus redes
sociales de supervivencia. En muchas ocasiones
se invocan razones como peligro de derrumbes
que tal vez podran ser evitados , as como
la existencia de reas de proteccin ambiental y
de proteccin de patrimonio histrico y cultural
para justificar desalojos de personas que muchas
veces vivan en el lugar antes de que esos espa
cios adquirieran esa calificacin legal.20
e) Conflictos causados por reas de preservacin
ambiental
Decamos ms arriba que una de las formas
mediante la cual los pobres buscan un lugar en
dnde vivir en las ciudades o al menos cerca de
ellas es asentarse en la orilla de los ros, sobre
basureros. Cuando estas personas se asientan el
poder pblico tolera esta situacin, pero una vez
que se demuestra que el rea puede ser saneada y
existe inters de construir un espacio verde para
un barrio de clase media o simplemente existen
presiones de vecinos de un barrio lindero para
que no continen los pobres viviendo cerca de
ellos, utilizan como excusa el cuidar la salud de
los habitantes del barrio informal para relocali
zarlos. Luego las tierras son saneadas y entrega
das al sector privado para proyectos o finalmente
se construye ese espacio verde. Lo cierto es que
en las ciudades cada vez es mas difcil encontrar
tierra para realizar proyectos de mejoramiento
urbano y eso aumenta la presin para expulsar
a quienes viven en asentamientos informales,
ya que son mas frgiles para defenderse y no les
es fcil acceder al poder judicial para defender
sus derechos.
f) Conflictos causados por falta de reforma
agraria
La ausencia de polticas de reforma agraria
y de desarrollo de la agricultura, la extensin
de la fronteras de monocultivo, la construccin
de megaproyectos para la generacin de energa
y el desarrollo del turismo han contribuido
para el aumento de los conflictos territoriales
y de la pobreza en el campo, que afecta a cam
pesinos, poblaciones indgenas y comunidades
20
21
22
tradicionales y de afrodescendientes. Por ejemplo

en Brasil el Movimiento sin Tierra (MST) critica
al Gobierno de Brasil pues sigue priorizando las
inversiones en el agronegocio, liberando 58 mil
millones de Reales21 en crditos para este sector
para la cosecha 2007/08 mientras que solo 12 mil
millones de reales para la agricultura campesina,
constatando que cerca de 150 mil familias conti
nan acampadas al borde de las rutas en todo o
pas, debajo de una lona plstica negra a la espera
de una porcin de tierra para sembrar y recoger.
En sus reivindicaciones el MST solicita asenta
miento para las 140 mil familias que viven preca
riamente acampadas; actualizacin de los ndices
de productividad que sirven para expropiacin
para fines de reforma agraria, nuevos programas
de crdito rural para los asentados, pues el Pro
grama Nacional de Fortalecimiento da Agricultura
Familiar (PRONAF) alcanza apenas al 10% de los
asentados; programas de agroindustria para la
Reforma Agraria; ampliacin de las expropiaciones.
EL MST tambin pretende que el gobierno federal
pare de incluir los proyectos de colonizacin de
tierras pblicas del Amazonas en los nmeros
da Reforma Agraria, pues estos proyectos, adems
de no contemplar a los trabajadores rurales, solo
beneficias a los madereros de la regin.22
Como objetivos generales el MST lucha
por el fin del latifundio, la democratizacin del
acceso a la tierra en Brasil y en defensa de la
vida y biodiversidad, pues consideran que los
monocultivos aumentan la pobreza en el campo,
comprometen la tierra, el agua y la soberana del
pas. Entre otras medias exigen que el gobierno
federal impida que empresas extranjeras compren
tierras en el pas. Para ellos la reforma agraria no
es solo la entrega de una porcin de tierras para
el trabajador rural sino la implementacin de
polticas de infraestructura para el campo y crdito
para la produccin. Quieren vivienda, asistencia
tcnica, educacin del campo y salud.
g) Conflictos causados por falta de titulacin
de tierras
Las personas que realmente ocupan el
suelo no coinciden con los titulares inscriptos
en los registros de propiedad de la mayora de
Una descripcin ms amplia puede encontrarse en COHRE: Los desalojos en America Latina. Op. cit.
La equivalencia de 1 Dlar americano es igual a 1,8 Reales, lo que totalizara 32, 33 mil millones de dlares.
Boletn LETRAVIVA. Ano V, n 142, 24 de septiembre de 2007. Editado por MST. Brasil.
iNtrodUo
30
24
los pases de Amrica Latina. Ello se produce

por varios motivos, en primer lugar por el atraso
en la actualizacin de los catastros, en otros casos
por complicidades entre los supuestos titulares
del derecho de propiedad, notarios y funciona
rios de los registros. Antes hablamos de los altos
ndices de ocupacin irregular en el rea urbana,
pero tambin en el rea rural encontramos zonas
con altos niveles de irregularidad.
otros conflictos
Existen una serie de otros conflictos vin
culados a estos que por razones de tiempo y
espacio dej fuera del anlisis pero que forman
parte de este problema, como son los conflictos
por el control de las reservas de agua, los despla
zamiento provocados por la organizacin de even
tos internacionales como por ejemplo los des
plazamientos de pobres urbanos causados por
la organizacin de mundiales de ftbol o juegos
olmpicos, entre ellos.
3 la respuesta estatal a los conflictos territoriales
Desde el punto de vista de las polticas
pblicas los conflictos territoriales evidencian
problemas del Estado en la planificacin territo
rial y organizacin del uso del suelo y el territorio.
La organizacin del territorio de Amrica Latina
fue pensada desde un modelo colonial extracti
vista que promovi el monocultivo y economas
basadas en la produccin de materias primas y
su exportacin a la metrpoli europea. Si bien
durante el siglo XX existieron con mayor o
menor xito proyecto de desarrollo industrial y
un crecimiento del sector servicios, hoy existen
importantes iniciativas que promueven la utili
zacin de grandes regiones para el monocultivo
como ocurre con las plantaciones de soja, palma
aceitera, eucalipto, etc.
Voy a proponer revisar las respuestas del
Estado a estos conflictos desde cuatro modelos
posibles. Este esquema hay que entenderlo como
un modelo de anlisis provisorio e instrumental.
El primer modelo es el que llamamos
elitista. Es la planificacin territorial o las
23
estrategias de desarrollo que se hace tradicional

mente en la regin. Algunos pases cuentan
con un ley de ordenamiento territorial pensada
desde arriba, tal vez desde una oficina encargada
de la planificacin territorial. Esta modelo de
planificacin es fuerte sobre todo en el mbito
urbano. Las grandes ciudades de Amrica Latina
tiene algn plan hecho por planificadores urba
nos que proponen planes fundados en sus deseos
de cmo quieren que la ciudad sea pero con un
profundo desconocimiento de cmo la ciudad es
realmente23 Este modelo por ejemplo podemos
verlo en algunos procesos de renovacin urbana
como el de la Ciudad de Curitiba, ciudad modelo
de los planificadores que construye su bonita
ciudad sobre la base de violentos desalojos masi
vos o revitalizacin de centros histricos como
el que ocurre en la ciudad de Lima. Tambin
los ltimos aos verificamos esta tendencia en
proyectos de renovacin de las costaneras de los
ros como el proyecto Puerto Madero de Buenos
Aires. Este modelo tambin es seguido en la
elaboracin de planes nacionales de desarrollo.
El segundo modelo es el que denominamos
privatizador. En este, el Estado renuncia a la
planificacin y los actores econmicos nacionales
o grupos internacionales que hacen inversiones
definen que uso darle al territorio. Aunque este
modelo se identifica fuertemente en el espacio
rural de Amrica Latina y esta asociado al viejo
esquema de economa colonial extractivista, tam
bin podemos verificarlo en las grandes ciudades
de Amrica Latina. En el mbito urbano hoy pode
mos ver como la falta de planificacin urbana
es llenada por los proyectos de los promotores
inmobiliarios que van definiendo que uso darle
a los distintos espacios en la ciudad. Esto pode
mos ejemplificarlo actualmente en ciudades como
Buenos Aires en dnde la furia de construccin
de departamentos ha provocado el colapso de
redes de servicios y conflictos entre vecinos que
se oponan a la construccin de edificios en altura.
Este modelo tambin es impulsado por empresas
y ONGs que asociadas promueven la privatiza
cin de reas para su preservacin.
Para ver una crtica sobre este modelo se pueden consultar los trabajos de ROLNIK, R. . Planificacin urbana en las ciudades de Amrica
Latina. In: Alfonso Puncel Chornet. (Org.). Las Ciudades de Amrica Latina: Problemas y oportunidades. 1 ed. Valencia: Diputaci de Valencia /
Universitat de Valncia, 1994, ROLNIK, R. Legislacin urbana y mercados informales de tierra: el vnculo perfecto. In: Edsio Fernandes. (Org.).
Derecho, Espacio Urbano y Medio Ambiente. Madri: Dykinson, 2000, y ROLNIK, R. Cidade e polticas urbanas no Brasil: velhas questes, novos
desafios. In: Henrique Rattner. (Org.). Brasil no limiar do sculo XXI: alternativas para construo de uma sociedade sustentvel. So Paulo:
EDUSP, 2000.
iNtrodUo
25
31
Sebastian Tedeschi
El tercer modelo es el de militarizacin.

Este modelo parte de una antigua hiptesis de
conflicto militar pero que ha sido actualizada
al discurso de moda. Se sostiene que se deben
preservar las fuentes de recursos naturales y que
las guerras del futuro (y del presente) son orien
tadas a disputar las fuentes de recursos naturales
como el agua, el petrleo, etc. Frente al dramtico
informe sobre Cambio Climtico el discurso de
proteccin de las fuentes de agua cobra un tinte
nacionalista ms fuerte. Entonces en la discusin
de la poltica de defensa comienza a pensarse en
la proteccin de los recursos naturales a la hora
de establecer los puntos de asentamientos de las
bases militares. La militarizacin tambin apare
ce como una respuesta de los gobiernos frente a
conflictos territoriales como verificamos en Brasil
cuando el presidente autorizo el envo de tropas
del ejercito a la Represa Hidroelctrica Tucuru en
el Estado de Paraba (nordeste de Brasil) frente a
la ocupacin de la planta por parte de integrantes
de Via Campesina, del MAB (movimiento de afec
tados por las represas) y del MST (Movimiento
de los Trabajadores Rurales Sin Tierra). Los ma
nifestantes pretendan impulsar las negociaciones
para atender los derechos de los afectados por la
construccin de la represa.24 Tambin en Uruguay,
el presidente dispuso el envo de tropas militares
al rea donde opera la Fbrica de Celulosa Botnia,
en una ciudad de frontera con Argentina, donde
la poblacin de la ciudad fronteriza se opone al
funcionamiento de la fbrica en ejercicio de su
derecho al medio ambiente sano. El presidente
de Uruguay ante el temor de actos de resistencia
de los vecinos argentinos, dispuso la movilizacin
de tropas militares en el rea.25
El cuarto modelo es la gestin democr
tica del territorio. Este modelo est asociado a la
puesta en prctica de los derechos humanos en
las polticas pblicas y ha sido el producto de
las experiencias de gobierno local de partidos de
izquierda y centro izquierda en Amrica Latina.
All tenemos iniciativas como los procedimientos
para la creacin de planos urbanos participati
vos, el presupuesto participativo, los consejos
24
25
26
27
de planificacin urbanoambientales, los planes

de desarrollo local, etc. Ejemplos de algunas de
estas iniciativas podemos encontrar en Brasil
como una poltica nacional y en muchas ciudades
latinoamericanas de Argentina, Colombia,
Paraguay, Uruguay, Chile, Repblica Dominicana,
Nicaragua, el Salvador y Mxico. Este modelo
considera que la planificacin es un asunto de
quienes habitan el territorio, que el uso de los
espacios, del suelo, y la autorizacin de activi
dades en la zona deben ser discutidos por la
comunidad mediante audiencias pblicas u otros
mecanismos, de modo de preservar los derechos
de quienes viven en la zona, de evitar la expulsin
de los ms pobres, evitar la contaminacin o for
talecer las propias actividades econmicas real
mente existentes en la zona. Este modelo de
forma atenuada puede tener lugar cuando se
realizan estudios de impacto ambiental, social y
cultural frente a un proyecto o audiencias pbli
cas de consulta a una comunidad dnde se va a
implementar un proyecto. Sin embargo el papel
de la comunidad local es ms de control que
propositivo.
No hay un pas que pueda ser encuadrado
en cada uno de estos modelos, por el contrario
estos muestran distintas tendencia del poder
pblico de los pases que en ningn caso acta
de forma homognea. Por ejemplo podemos en
contrar los cuatro modelos de gestin territorial
en pases como Brasil, que han liderado los avan
ces en la planificacin democrtica de las ciuda
des con la aprobacin del Estatuto de la Ciudad26
y la obligacin de aprobar planos urbanos parti
cipativamente con un plazo y sujeto a nulidad
por falta de participacin y con los presupues
tos participativos. Sin embargo los conflictos
en el campo por falta de implementacin de
reforma agraria han cobrado (19852006) 1464
trabajadores27 vidas en manos de guardias de
seguridad privada o con complicidad policial a
los largo de los ltimos veinte aos (ver informe
de CPT). Solo en 2006 fueron detenidos 917
trabajadores rurales sin tierra como consecuen
cia de conflictos en el campo.
Dirio Folha de S.Paulo, publicado el 23 de Mayo de 2007. <http://www1.folha.uol.com.br/folha/brasil/ult96u92759.shtml>.

Diario Clarin publicado el 1 de Diciembre de 2006. Confr. <http://www.clarin.com/diario/2006/12/01/elpais/p-00404.htm>.
El Estatuto es una ley General que establece los principios de ordenamiento territorial urbano y crea los instrumentos para su implementacin.
La norma est basada en estndares internacionales de derechos humanos.
Comisin Pastoral da Terra. Ver informe en pagina web: <http://www.cpt.org.br>.
iNtrodUo
32
26
Existen combinaciones de estos modelos

que producen situaciones aberrantes como el caso
de paramilitarismo en Colombia. En Colombia
la combinacin de gestin privatizada del terri
torio con militarismo se verifica en la actuacin
de los grupos paramilitares. En la reciente ola
de confesiones de ex comandantes de grupos
paramilitares colombianos han reconocido que
muchos de estos grupos han sido formados o fi
nanciados con el apoyo de cmaras de empresa
rios ganaderos y con fuertes vnculos con parti
dos polticos en el gobierno. Con una cifra mayor
a los 3 millones de desplazado en ms de 40
aos de conflicto los ltimos desplazamientos
forzados estn directamente orientados a lderes
campesinos, indgenas y de afrodescendientes.
En cambio la combinacin del modelo
elitista y privatizacin se verifica en las gran
des ciudades de Amrica Latina que han sido
reorganizadas en funcin de los grandes centros
comerciales, reconfigurando el plan de desplaza
miento, la ubicacin de las nuevas construccio
nes de edificios y el exterminio del pequeo
comercio del barrio.
4 los derechos humanos frente a los conflictos
territoriales28
El derecho internacional de los derechos
humanos ofrece un amplio marco de proteccin
de quienes padecen las injusticias provenientes
de estos conflictos. Sin embargo subyacen algu
nos conceptos pendientes de definicin y algunos
temas que no han sido abordados pues existen
complejas discusiones acerca de los derechos de
propiedad.
a) autodeterminacin y territorio
El derecho internacional de los derechos
humanos ha tratado tanto la cuestin del territorio
como de los actores colectivos de manera elptica.
28
29
30
31
Sin embargo ha establecido principios robustos

que nos permiten poder encuadrar el anlisis
de estos conflictos por la tierra. Tanto el Pacto
Internacional de Derechos Econmicos Sociales
y Culturales (PIDESC) como el Pacto Internacio
nal de Derechos Civiles y Polticos (PIDCyP),29
que fueron suscriptos por la mayora de los
pases del mundo, en su artculo 1 establecen
que todos los pueblos tienen derecho de libre
determinacin () establecen libremente su
condicin poltica y proveen asimismo a su
desarrollo econmico, social y cultural (inc.1).
Asimismo dispone que todos los pueblos pueden
disponer libremente de sus riquezas y recursos
naturales subrayando que en ningn caso podr
privarse a un pueblo de sus propios medios de
subsistencia (inc. 2 in fine).
El derecho internacional ha construido una
obligatoria articulacin de tres conceptos: dere
chos humanos, desarrollo y autodeterminacin.
Por ello desde la perspectiva del derecho interna
cional no puede hablarse de desarrollo sin respeto
a los derechos humanos y ello implica funda
mentalmente el respeto por la autodetermina
cin de los pueblos que implicados.
Debe destacarse que los pactos no han uti
lizado la palabra Estado partes sino pueblos
lo que despeja dudas acerca de una posible
interpretacin del alcance de este derecho como
exclusivamente en cabeza de los estados. La
denominacin pueblos no solo se refiere al
conjunto de la ciudadana sino que incluye nece
sariamente la idea de comunidades ms reduci
das dentro del territorio del Estado, como vemos
en las Resolucin 55/106 de la Asamblea General
de la ONU sobre Derechos humanos y extrema
pobreza30 o en criterio es seguido en el convenio
169 de la Organizacin Internacional del Trabajo
cuando define pueblos indgenas y tribales.31
Con relacin al derecho de consulta sobre los
Estos temas fueron presentados ms ampliamente en una reciente investigaciones publicadas por el Programa de las Amricas de COHRE: Mxico,
Guatemala y Honduras: El derecho a la vivienda y a la tierra frente a los proyectos de desarrollo, que elabor junto a Leticia Marques Osorio y Daniel
Manrique., editado por COHRE. Mxico, 2007. p. 182. La publicacin puede encontrarse en el sitio web: <http://www.cohre.org>.
Aprobados en 1966 por la Asamblea General de las Naciones Unidas.
ONU. Resolucin 55/ 106 del 14 de marzo de 2001. El prrafo 2 reafirma que es indispensable que los Estados propicien la participacin de
los ms pobres en el proceso de adopcin de decisiones en las sociedades en que stos viven, en la promocin de los derechos humanos y en
la lucha contra la extrema pobreza, y que se den a las personas que viven en la pobreza y a los grupos vulnerables los medios para organizarse
y participar en todos los aspectos de la vida poltica, econmica y social, en particular la planificacin y la puesta en prctica de las polticas que
les conciernen, permitindoles as convertirse en autnticos participantes en el desarrollo. Confr. A/RES/55/106.
Convenio 169 OIT, Artculo 1. El presente Convenio se aplica: a) a los pueblos tribales en pases independientes, cuyas condiciones sociales,
culturales y econmicas les distingan de otros sectores de la colectividad nacional, y que estn regidos total o parcialmente por sus propias
costumbres o por una legislacin especial; b) a los pueblos en pases independientes, considerados indgenas por el hecho de descender de
poblaciones que habitan en el pas o en una regin geogrfica a la que pertenece el pas en la poca de la conquista o la colonizacin o del
establecimiento de las actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea su situacin jurdica, conservan todas sus propias instituciones
sociales, econmicas, culturales y polticas, o parte de ellas.
iNtrodUo
2
33
Sebastian Tedeschi
proyectos de desarrollo en un territorio hay

normas que adems de los pueblos indgenas in
cluyen a otros grupos si se determina su apego
colectivo a la tierra,32 lo que podra abarcar comu
nidades campesinas.
Los Estados firmantes del PIDESC son los
sujetos obligados por este derecho. Siguiendo
el criterio del artculo 28 del PIDESC se debe
considerar tanto el nivel Federal, como los niveles
provinciales y municipales.33 Esto quiere decir
que cuando se trata de un proyecto de desarro
llo que tiene impacto local habr que revisar el
cumplimiento de las obligaciones tambin por
parte del Estado Local y verificar el respeto por
la autodeterminacin de ese segmento de la
poblacin.
En 1986 la Asamblea General de la ONU
aprob la Declaracin de Derecho al Desarrollo
que lo define como un derecho humano inalie
nable en virtud del cual todo ser humano y todos
los pueblos estn facultados para participar en su
desarrollo econmico, social, cultural y poltico
en el que puedan realizarse plenamente todos los
derechos humanos y libertades fundamentales,
a contribuir a ese desarrollo y a disfrutar de el
(Artculo 1).
Esta declaracin apunta dos elementos fun
damentales, el derecho de participacin en el
proceso de desarrollo y el derecho a una sustantiva
mejora en el bienestar. As, el derecho al desa
rrollo es tanto constitutivo como instrumental,
eso es, puede servir como medio o como fina
lidad. El derecho al desarrollo presupone el
cumplimiento de los criterios de equidad, no
discriminacin, participacin, responsabilidad
y transparencia. Los resultados u otros benefi
cios provenientes del desarrollo deben ser equi
tativamente distribuidos.34
Muchos proyectos de desarrollo pueden sig
nificar un progreso para un sector de la poblacin,
32
33
34
35
36
37
pero implicar un sacrificio de otra parte. Los

proyectos de desarrollo para adecuarse al Pacto
de Derechos Econmicos Sociales y Culturales
deberan significar una mejora real en las con
diciones de existencia de las personas que
viven en el territorio. El supuesto beneficio de
un grupo no puede fundarse en la violacin de
derechos humanos de otro grupo (en este caso
el de los pobladores del lugar donde se realiza
el proyecto).
El derecho al desarrollo tambin se vin
cula ntimamente con el derecho a la autode
terminacin, en los trminos del artculo 22(2)
de la Declaracin de las Naciones Unidas sobre
el Derecho al Desarrollo. El Especialista Inde
pendiente de las Naciones Unidas para el Dere
cho al Desarrollo utiliza el ejemplo de la vivienda
para ilustrar la importancia de la eleccin y de
la autodeterminacin: desarrollo no requiere
solamente que el Estado provea vivienda para in
dividuos o comunidades; desarrollo es, por lo con
trario, dotar a las personas de habilidad de elegir
donde vivir. La libertad de eleccin debe estar
presente como parte del derecho al desarrollo.35
Por otra parte la libertad de elegir un lugar para
vivir est protegida por la Convencin para la
Eliminacin de toda forma de Discriminacin.36
Eleccin y autodeterminacin tambin in
cluyen la habilidad para disponer de los recursos
naturales de que las comunidades necesitan, lo
que requiere el control sobre sus tierras. La falta
de libertad para usar y disponer de sus tierras
afecta su autodeterminacin como pueblos.
En lo referente al sistema interamericano,
desde la constitucin de la Organizacin de Esta
dos Americanos en 1948 los pases de Amrica
se propusieron promover, por medio de la accin
cooperativa, su desarrollo econmico, social y
cultural37 con el fin de erradicar la pobreza crtica
que constituye un obstculo al pleno desarrollo
Poltica Operacional para Poblaciones Indgenas del Banco Mundial, Prrafo 4 al establecer la obligacin de consulta adems de los pueblos
indgenas incluye a otros grupos si se determina la existencia de un apego colectivo a la zona del proyecto.
Ver Observaciones finales del Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales: Canada. 10/12/98. Documento E/C.12/1/Add.31, punto 52:
Lo mismo que en su examen del anterior informe del Canad, el Comit reitera que los derechos econmicos y sociales no deberan relajarse a
principios y objetivos en las conversaciones actuales entre el Gobierno federal y los territorios y provincias en lo que respecta a los programas
sociales. Por tanto, el Comit insta al Gobierno federal a que adopte medidas concretas para garantizar que las provincias y los territorios tengan
conciencia de sus obligaciones jurdicas en virtud del Pacto y de que los derechos del Pacto son aplicables en las provincias y territorios con
medidas legislativas y de poltica y mediante el establecimiento de mecanismos de vigilancia y resolucin que sean adecuados e independientes.
Arjun Sengupta, Development Cooperation and the Right to Development Centro Francois-Xavier Bagnoud, Working Paper No. 12, (2003),
disponible en: <http://www.hsph.harvard.edu/fxbcenter/working_papers.htm>.
Arjun Sengupta, The Right to Development as a Human Right, Francois-Xavier Bagnoud Center Working Paper No. 8, (2000), page 8,
disponible en: <http://www.hsph.harvard.edu/fxbcenter/working_papers.htm>. 2000.
Artculo 5: los Estados partes se comprometen a prohibir y eliminar la discriminacin racial en todas sus formas y a garantizar el derecho de
toda persona a la igualdad ante la ley, sin distincin de raza, color y origen nacional o tnico, particularmente en el goce de los derechos siguientes:
...d) Otros derechos civiles, en particular: ...i) El derecho a circular libremente y a elegir su residencia en el territorio de un Estado
Carta de la OEA. Artculo 2, inciso f).
iNtrodUo
34
2
democrtico de los pueblos del hemisferio.38

Amrica Latina padeci durante dcadas seras
dificultades para avanzar en este designio. Las
graves desigualdades, las dictaduras militares
en su mayora apoyadas por el Gobierno de los
Estados Unidos (miembro e impulsor del sistema)
y la concentracin exacerbada de poder eco
nmico de las elites le impidieron encauzarse en
el camino del desarrollo. Pero tambin es impor
tante hacer notar que tampoco ha existido consen
so acerca del perfil de desarrollo que Amrica
Latina pretenda para s.
La sociedad civil ve de modo favorable los
procesos de integracin, sin embargo manifiesta
fuertes resistencias al ver que el mayor esfuerzo
de los gobiernos est puesto en el libre comercio
y en acuerdos econmicos, sin mucha atencin
por el desarrollo de un rgimen jurdico regional
en donde impere la justicia social internacional
en sus relaciones y para que sus pueblos alcancen
un desarrollo integral [que] abarque los campos
econmico, social, educacional, cultural, cient
fico y tecnolgico como reza el Artculo 30
de la Carta de la OEA.
b) derecho a la informacin y participacin en
los planes de desarrollo
Para el ejercicio del principio de autode
terminacin es imprescindible la disponibilidad
de informacin y la oportunidad de participar en
las decisiones vinculadas con el desarrollo de la
regin donde viven las comunidades.
El derecho a la informacin est protegido
en numerosos tratados de derechos humanos,
tiene tanto una dimensin individual como
colectiva y tambin es un corolario de la forma
republicana de gobierno. La obligacin de los
Estados de proveer informacin se deriva del
el artculo 13 de la Convencin Americana de
Derechos Humanos. La Declaracin de princi
pios sobre Libertad de Expresin sostiene que
38
39
40
41
42
43
El acceso a la informacin en poder del Estado

es un derecho fundamental de los individuos.
Los Estados estn obligados a garantizar el ejer
cicio de este derecho. Este principio slo admite
limitaciones excepcionales que deben estar esta
blecidas previamente por la ley para el caso que
exista un peligro real e inminente que amenace la
seguridad nacional en sociedades democrticas.39
A su vez la informacin funciona como meca
nismo de evaluacin de los resultados de polticas
pblicas. Resulta imposible evaluar la efectividad
de un programa y en consecuencia, el buen o
mal uso de los fondos pblicos empleados en l
sin producir informacin acerca de los efectos
del programa sobre la poblacin beneficiada y
an sobre terceros y sobre el medio ambiente.40
La Convencin Americana de Derechos
Humanos en su artculo 26 compromete a los
estados firmantes a adoptar providencias, tanto
a nivel interno como mediante la cooperacin in
ternacional, especialmente econmica y tcnica,
para lograr progresivamente la plena efectividad
de los derechos que se derivan de las normas
econmicas, sociales y sobre educacin, ciencia
y cultura, contenidas en la Carta de la Organiza
cin de los Estados Americanos Por su parte la
Carta de la Organizacin de Estados Americanos
vincula ntimamente el derecho a la participacin
de los pueblos con el concepto de desarrollo.41
El Comit de Derechos Econmicos, Socia
les y Culturales ha indicado a los Estados Partes
que realicen consultas y busquen el consenti
miento de los pueblos indgenas involucrados
previamente a la implementacin de cualquier
poltica que les pueda afectar.42 Para ser legal
mente efectivo, el consentimiento debe ser libre
mente obtenido. El Grupo de Trabajo de Naciones
Unidas sobre Pueblos Indgenas establece que los
pueblos indgenas no pueden ser coaccionados,
ni presionados o intimidado en relacin con sus
elecciones.43
Ibidem, inc. g).

Declaracin de Principios sobre libertad de Expresin. Principio N 4, aprobada por la Comisin Interamericana de Derechos Humanos durante
su 108 perodo ordinario de sesiones en octubre del ao 2000.
Abramovich, Victor y Courtis Christian. El acceso a la informacin como derecho en Duhalde, E.L. (ed), Anuario de Derecho a la informacin
N 1, Buenos Aires, Madrid (2000).
Los Estados miembros convienen en que la igualdad de oportunidades, la eliminacin de la pobreza crtica y la distribucin equitativa de la
riqueza y del ingreso, as como la plena participacin de sus pueblos en las decisiones relativas a su propio desarrollo, son, entre otros, objetivos
bsicos del desarrollo integral (Artculo 34).
Observaciones Finales del Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales para a Colombia. U.N.Doc. Y/C.12/Add.1/74, (2001), at para. 33.
En el mismo sentido se posiciono la Comisin Interamericana de Derechos Humanos en el caso Mary and Carrie Dann vs. USA (2002), para. 136.
Antoanella-Iulia Motoc y Fundao Foundation, Proposta preliminar sobre o princpio do consentimento prvio, livre y informado das populaes
indgenas com relao a processos de desarrolho que afetem suas terras y seus recursos naturais. U.N. Doc. Y/CN.4/Sub.2/AC.4/2004/4 (2004),
para. 14 (a).
iNtrodUo
2
35
Sebastian Tedeschi
El Convenio 169 de la OIT sobre pueblos

indgenas establece el derecho de las comunida
des indgenas a ser consultadas ante cualquier
medida planeada por el Estado que pueda afectar
su territorio, patrimonio cultural o identidad co
lectiva. La consulta supone informacin previa
sobre el impacto ambiental y sociocultural de
las medidas planeadas sobre la comunidad, su
territorio y sus costumbres.
El derecho a la participacin no se limita a
un poder de veto sobre los proyectos. En sentido
amplio los pueblos tienen derecho a participar
en su propio plan de desarrollo, de modo de
garantizar que su forma de vida sea tenida en
cuenta en el perfil de desarrollo que se define en
la regin dnde vive. Las personas que viven en
el campo tienen derecho a participar en el plan
de desarrollo rural, el destino de los espacios
rurales y de la inversin pblica en el territorio
donde viven.
En el caso de las comunidades indgenas
adems de la participacin en procesos polticos
de toma de decisiones sobre la gestin del terri
torio, tambin tienen el derecho a la participa
cin en las ganancias de la explotacin de los
recursos naturales.
En relacin al derecho a la participacin en
el proceso de desarrollo, varios elementos deben
ser considerados. El derecho al desarrollo presu
pone que individuos y comunidades participen
del proceso de planificacin y de definicin de
parmetros que puedan afectarlos. Efectiva parti
cipacin significa que las comunidades tienen
poder de incidir sobre los resultados de determi
nado proyecto mediante un proceso de consulta
genuina.
La obligacin de realizar consultas previas
e informadas tambin fue recomendada por el
Comit de las Naciones Unidas contra la Elimi
nacin de la Discriminacin Racial, mediante la
adopcin de la Recomendacin General XXIII,
la cual enfatiza que ninguna decisin directa
mente relacionada a los derechos e intereses de
los pueblos indgenas debe ser tomada sin su
consentimiento informado (para. 4, d). Adems
exhorta a los estados a que proporcionen a los
pueblos indgenas las condiciones que les permi
tan un desarrollo econmico y social sostenible,
44
compatible con sus caractersticas culturales

(para. 4, c).44
c) derecho a la vivienda en relacin con los
proyectos de desarrollo
Al proteger el derecho a la vivienda ade
cuada el Comit de Derechos Econmicos Socia
les y Culturales de la ONU, hace referencia a
una serie de contenidos que tienen una fuerte
implicacin frente a los proyectos de desarrollo:
Seguridad en la tenencia o posesin de
la vivienda. Las personas deben gozar de
cierto grado de seguridad que les garan
tice una proteccin legal contra el desa
lojo, el hostigamiento u otras amenazas
(se trate de una vivienda alquilada, per
tenezca a una cooperativa, sea transito
ria, sea parte de una asentamiento infor
mal, etc.). En algunos casos los proyectos
de desarrollo implican directamente la
expulsin de las personas de las casas en
donde viven an en condicin de meros
tenedores, estas personas tienen derecho
a permanecer seguras. En otros casos
lo proyectos de desarrollo implican un
cambio del ambiente natural que impli
ca una expulsin indirecta. Por ejemplo
pinsese en un agricultor que su campo
es ahora una laguna o que esta rodeado
por campos de eucalipto y su tierra
se empobrece o seca, o en un proyecto
de desarrollo turstico que incrementa
notablemente la circulacin de vehcu
los, personas y la contaminacin de sus
fuentes de agua.
En algunas circunstancias la realizacin
de algunos proyectos de desarrollo pro
mueve una fuerte accin de acoso de
los emprendedores inmobiliarios por
comprar la tierra del campesino, que
muchas veces est agobiado por la falta
de apoyo del Estado a su actividad.
Muchas veces estas distintas circuns
tancias concurren todas juntas para
expulsar a las personas del campo y lle
varlas a una nueva situacin de viola
cin de derecho a la vivienda cuando
se alojan en las zonas degradadas de las
CERD. Documento A/52/18, anexo V consultado en: <http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/898586b1dc7b4043c1256a450044f331/

3e4492f624f618b2c1256d5000565fcc/$FILE/G0441305.doc>.
iNtrodUo
36
30
ciudades en asentamientos informales y

precarios.
disponibilidad de servicios, materia
les, facilidades e infraestructura. Una
vivienda adecuada debe contener ciertos
servicios indispensables para la salud,
la seguridad, la comodidad y la nutricin.
Las personas deben tener acceso a: energa,
agua potable, instalaciones sanitarias,
eliminacin de desechos, drenaje y ser
vicios de emergencia. Muchas veces los
proyectos de desarrollo como la cons
truccin de hidroelctricas adems de
producir una gran modificacin del hbi
tat, es aprovechada para generar electri
cidad y aprovechar reservorios de agua
para proveer agua potable a una gran
metrpolis, mientras que los poblado
res rurales de la zona que se afectan
siguen sin agua potable o electricidad.
Tambin el proceso de construccin de
represas puede implicar la disminucin
o directamente el corte del caudal de
agua de un ro, produciendo un grave
deterioro de la actividad agrcola y gana
dera de los campesinos ro abajo. Estas
circunstancias son violatorias del prin
cipio de disponibilidad de los servicios
adems de violar el derecho al agua.45
La ampliacin de la red de infraestructu
ra no debe implicar la obligacin de las
personas de aceptar todos los servicios
que el Estados o las empresas quieran dis
ponibilizar. En algunas circunstancias
como algunas comunidades indgenas
estas se oponen a la llegada de la electri
cidad porque consideran que con ella
viene un cambio cultural que afecta su
plan de vida, el cual no quieren modifi
car. Entonces esta obligacin del Estado
no puede ser entendida en contra de los
pueblos, sino como un derecho que los
pueblos pueden invocar en su favor.
gastos soportables. Los gastos de la
casa deben ser proporcionales al nivel
de ingreso de quienes all viven y no
deben impedir ni comprometer la satis
faccin de otras necesidades bsicas.
Los proyectos de desarrollo que implican
45
desplazamiento y relocalizacin de po
bladores suelen indemnizar a los afecta
dos simplemente pagando el precio de
su vivienda su ofreciendo otra vivienda.
Las indemnizaciones excluyen toda la
riqueza natural que est en el suelo del
terreno y los vegetales y animales de los
cuales ellos se servan. Asimismo la mera
alteracin del medio ambiente puede re
dundar en una alteracin del nivel de
productividad que tiene determinado
terreno, tornando el equilibrio de ingre
sos y gastos desventajoso para hacer
frente a la sostenibilidad de la economa
domstica.
lugar. La vivienda adecuada debe encon
trarse en un lugar que permita el acceso
al empleo, los servicios de atencin de
la salud, las escuelas y otros servicios
sociales. La vivienda no debe construir
se en lugares contaminados ni prximos
a fuentes de contaminacin que amena
cen el derecho a la salud. Algunos pro
yectos de desarrollo cuando implican la
expulsin de los pobladores plantean su
localizacin en tierras que las empresas
o el Estado adquieren en otra localidad.
Muchas veces estos locales no son ade
cuados ya que estn lejos de los centros
de empleo, salud, educacin o servicios
sociales. El mero traslado a otra localidad
o la alteracin del hbitat donde viven
cuando no hay traslados implica una
violacin a este estndar jurdico.
adecuacin cultural. La manera como
se construye la vivienda, los materiales
de construccin utilizados y las pol
ticas que planifican las relocalizacin de
pobladores deben facilitar la expresin
identidades culturales diversas.
d) Proteccin contra desalojos forzados en
relacin con los proyectos de desarrollo
El Comentario General n 7 del Comit
de Derechos Econmicos Sociales y Culturales
establece que los casos de desalojos forzosos
son prima facie incompatibles con los requisitos
del Pacto y slo podran justificarse en las cir
cunstancias ms excepcionales y de conformidad
Conforme la Observacin General N 15 del Comit de Derechos Econmicos Sociales y Culturales.
iNtrodUo
31
37
Sebastian Tedeschi
con los principios pertinentes del Derecho

Internacional.46
La Comisin de Derechos Humanos de
las Naciones Unidas igualmente afirm que la
prctica del desalojo forzoso constituye una vio
lacin grave de los derechos humanos, en con
creto del derecho a una vivienda adecuada.47
La SubComisin de las Naciones Unidas para la
Promocin y proteccin de los derechos huma
nos reafirm que cada mujer, hombre y nio
tiene derecho a un lugar seguro para que viva
en paz y con dignidad, que comprende el dere
cho a no ser desalojado arbitrariamente o por
motivos discriminatorios de su vivienda, tierra
o comunidad.48 La Subcomisin ha reafirma
do tambin que la prctica del desalojo forzoso
constituye una violacin grave de una amplia
gama de derechos humanos, en concreto del de
recho a una vivienda adecuada, el derecho a
establecerse, el derecho a la libertad de movi
mientos, el derecho a la privacidad, el derecho a
la propiedad, el derecho a un adecuado estndar
de vida, el derecho a la seguridad de la persona,
el derecho a la seguridad en la posesin y el
derecho a la igualdad de trato.49
Los Estado Parte del Pacto Internacional
de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales,
tiene la obligacin legal de respetar, proteger y
garantizar el derecho a la vivienda adecuada y el
derecho a la propiedad, incluyendo la prohibicin
de la prctica de desalojos forzados, segn fue
asegurado en el artculo 11(1). Adems, tiene
tambin la obligacin de no interferir en los
casos en que las personas gozan del derecho a
la vivienda, as como a proteger esas personas
contra desalojos practicados por terceros y por las
Alcaldas municipales.
En un reciente informe del Relator Espe
cial sobre Derecho a la Vivienda de la ONU se
establecen los Principios Bsicos y Directrices
sobre los Desalojos y el Desplazamiento genera
dos por el Desarrollo. Estas directrices abordan
las repercusiones para los derechos humanos
de los desalojos y los desplazamientos conexos
46
47
48
49
vinculados al desarrollo en las zonas urbanas y

rurales y constituyen la sntesis ms actualizada
en la materia hasta el momento.
e) derecho al territorio de los pueblos indgenas
y tribales
La Convencin 169 de la Organizacin
Internacional del Trabajo (OIT) sobre los Pueblos
Indgenas y Tribales (1989) posee un de los textos
ms comprensivos en cuanto a la proteccin del
derecho a la propiedad de la tierra y territorios
de estos pueblos, especficamente entre los art
culos 13 y 19. Establece la competencia de los
Estados para el reconocimiento de los derechos
de posesin y propiedad de los pueblos interesa
dos sobre las tierras que tradicionalmente ocupan
o utilizan. La convencin se aplica a los pueblos
tribales en todos los pases independientes, cuyas
condiciones sociales, culturales y econmicas
los distingan de otros sectores de la colectividad
nacional, y que estn regidos, total o parcialmente,
por sus propios costumbres o tradiciones o legis
lacin especial artculo 1(1)(a). La autodeter
minacin y la conciencia de la identidad tribal
deben ser consideradas como criterios funda
mentales para determinar los grupos a los que se
aplican las disposiciones de la Convencin 169,
en los trminos del artculo 1(2).
El concepto de territorio debe ser enten
dido en el sentido de otorgar a los pueblos tribales
e indgenas el derecho de uso y ocupacin de
la totalidad de su hbitat, incluso el derecho de
participacin en la utilizacin, administracin y
conservacin de los recursos naturales, minerales
y del subsuelo. Ante cualquier programa de pros
peccin o de explotacin de los recursos exis
tentes en sus tierras por parte de los Estados,
deber ser realizada previa consulta a los pueblos
interesados, a fin de verificarse si sus intereses
sern perjudicados. De acuerdo al artculo 13(2),
el trmino tierras deber contener el concepto
de territorios, lo que incluye la totalidad del hbi
tat de las regiones que los pueblos interesados
ocupan o utilizan de alguna otra manera. En la
Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, Observacin General n 7 sobre Derecho a la Vivienda Adecuada
(1997).
Comisin de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, Desalojos Forzados, Resolucin 1993/77, UN Doc. E/CN.4/RES/1993/77 (10 Marzo
1993) y Resolucin 2004/28, UN Doc. E/CN.4/RES/2004/28 (16 Abril 2004).
Sub-comisin para la Promocin y proteccin de los Derechos Humanos, Desalojos Forzados, Resolucin 1998/9, UN Doc. E/CN.4/Sub.2/
RES/1998/9 (20 de Agosto de 1998).
Ibid.
iNtrodUo
38
32
aplicacin de las disposiciones de la Convencin,

los gobiernos debern respetar la especial impor
tancia de la relacin con las tierras o territorios
ocupados o utilizados de alguna manera para
las culturas y los valores espirituales de los pue
blos interesados y, particularmente, os aspectos
colectivos de esa relacin, de acuerdo al artculo
13(1).
f) El derecho a la posesin y el derecho a la
propiedad
La posesin de la tierra es un elemento
central del derecho a la vivienda, ya que sin se
guridad de la tenencia sea ella formal o informal
el derecho a la tierra estar permanentemente
amenazado, y el riesgo de desalojo, de despla
zamiento forzoso o de otras formas de prdida de
la posesin es siempre inminente. La Campaa
de las Naciones Unidas por la Seguridad de la
Tenencia reconoce la complejidad del tema cuando
apunta que la seguridad de la tenencia deriva
del hecho del derecho al acceso y al uso de la
tierra y de la propiedad, y que este derecho es
justiciable. La posesin puede ser afectada por
una variedad de formas, dependiendo del texto
constitucional y legal, de las normas sociales,
de los valores culturales y, de alguna manera, de
la preferencia individual. En resumen, una per
sona o familia tendr la seguridad de la tenencia
cuando est protegida contra la remocin invo
luntaria de sus tierras o residencias, excepto en
circunstancias excepcionales y solamente por
medio de un conocido y acordado procedimiento
legal, lo cual debe ser objetivo, equitativamente
aplicable, contestable e independiente. Estas cir
cunstancias excepcionales se refieren a situacio
nes en que la seguridad fsica de la vida y de la
propiedad estn amenazadas, o cuando las perso
nas a ser desalojadas hayan ocupado la propie
dad mediante fuerza o intimidacin.50
El derecho a la propiedad es tambin
garantizado en la Declaracin Universal de los
Derechos Humanos, artculo 17, que establece
que toda persona tiene derecho a la propiedad,
individual o colectivamente y que nadie ser
privado arbitrariamente de su propiedad. Ello
no obsta a que alguien pueda ser privado si se res
peta el principio de legalidad y de debido proceso
50
legal. Esta cuestin reviste particular importancia

con relacin a las obligaciones que para los
propietarios se derivan de la funcin social de
la propiedad, pues la falta de cumplimiento de
esta funcin podra implicar sanciones legales
cuya mxima expresin podra consistir en la
privacin de la propiedad. Lo importante para
aplicar este principio es considerar criterios e
indicadores sobre cumplimiento de la funcin
social preestablecidos en una ley material y un
procedimiento que asegur las adecuadas garan
tas para los implicados.
La Convencin Internacional sobre la Eli
minacin de todas las Formas de Discriminacin
Racial (1965) establece el compromiso de los Esta
dos de garantizar el derecho de toda persona a la
igualdad ante la ley sin distincin de raza, color,
origen nacional o tnico. Esto requiere acciones
positivas de los Estados que prohban y eliminen
la discriminacin racial en cuanto al desfrute de
los derechos humanos, en particular el derecho
a ser propietario, individualmente y en asociacin
con otros artculo 5(d)(v) y el derecho a la
vivienda artculo 5(y)(iii).
Sin embargo, como veremos ms adelante,
el derecho a la propiedad tiene serios problemas
de definicin y es usado de forma contradictoria
en el mbito internacional respecto de los orde
namientos jurdicos internos.
5 la mirada del derecho interno de estos
conflictos. interrogantes y desafos
a) El abordaje de los conflictos desde el derecho
de propiedad individual y las potencialidades de
la funcin social y ambiental de la propiedad
La suerte de los conflictos territoriales dif
cilmente llega a jugarse en los tribunales, pues
son muchos los actos de amenaza o realizacin
de desalojos o desplazamientos producidos por
fuerzas policiales, militares, grupos privados para
militares o guardias privados se efectan sin
control judicial. Sin embargo cuando estos con
flictos llegan a los tribunales, estos recurren a
la legislacin ordinaria para resolverlos prescin
diendo de las obligaciones internacionales de
derechos humanos asumidos por el Estado.
Desde los procesos de constitucin de los
estados nacionales de Amrica Latina y con la
UNCHS (1999). Implementing the Habitat Agenda: Adequate Shelter for All, Global Campaign for Secure Tenure, UNCHS, Nairobi.
iNtrodUo
33
39
Sebastian Tedeschi
aprobacin de la legislacin penal y civil estos

conflictos usualmente han sido encuadrados
dentro del marco de la ilegalidad. Los cdigos
penales y civiles con un fuerte inclinacin por la
proteccin de derecho de propiedad individual,
se ocupan de delitos como la usurpacin y de
tallan cuidadosamente una serie de acciones
reales y posesorias para proteger la este derecho.
Lo curioso es que este desarrollo de acciones para
proteger a los propietarios o a los poseedores ori
ginarios, no es acompaada con el mismo rigor
para defender la posesin de los ocupantes de
predios que estaban abandonados o que no cum
plan una funcin social como ser lugar de habi
tacin o productivo.
Si bien muchas constituciones de Amrica
o pleno desenvolvimento das funes sociais da

cidade e garantir o bemestar de seus habitantes. 1
O plano diretor, aprovado pela Cmara Municipal,
obrigatrio para cidades com mais de vinte mil
habitantes, o instrumento bsico da poltica de
desenvolvimento e de expanso urbana. 2 A pro
priedade urbana cumpre sua funo social quando
atende s exigncias fundamentais de ordenao
da cidade expressas no plano diretor. 3 As desa
propriaes de imveis urbanos sero feitas com
prvia e justa indenizao em dinheiro. 4 fa
cultado ao poder pblico municipal, mediante
lei especfica para rea includa no plano diretor,
exigir, nos termos da lei federal, do proprietrio
do solo urbano no edificado, subutilizado ou
no utilizado que promova seu adequado aprovei
tamento, sob pena, sucessivamente, de: I parce
lamento ou edificao compulsrios; II imposto
sobre a propriedade predial e territorial urbana
progressivo no tempo; III desapropriao com
pagamento mediante ttulos da dvida pblica de
emisso previamente aprovada pelo Senado Fe
deral, com prazo de resgate de at dez anos, em
parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o
valor real da indenizao e os juros legais.
Latina protegen la funcin social de la propiedad

son pocos los ordenamientos jurdicos que esta
blecen criterios definidos para su aplicacin. La
funcin social de la propiedad impone al titular
del derecho de propiedad deberes que cumplir.
Estos deberes en caso de ser incumplidos gene
ran consecuencias jurdicas que pueden ir desde
distinto tipo de sanciones hasta la posibilidad de
la prdida de la propiedad. Un ejemplo de legis
lacin que define la funcin social de la propie
dad rural es la Constitucin Brasilera en cuyo
artculo 186 establece:
A funo social cumprida quando a propriedade
rural atende, simultaneamente, segundo critrios
e graus de exigncia estabelecidos em lei, aos se
guintes requisitos. I aproveitamento racional e ade
quado; II utilizao adequada dos recursos naturais
disponveis e preservao do meio ambiente; III
observncia das disposies que regulam as rela
es de trabalho; IV explorao que favorea o
bemestar dos proprietrios e dos trabalhadores.
A su vez estos criterios son definidos en

una serie de decretos que establecen por ejemplo
coeficientes de productividad para evitar que la
propiedad sea expropiada, bajo la modalidad de
expropiacin sancin.51
Mientras tanto en lo que refiere a la funcin
social de la propiedad urbana la Constitucin
Federal de Brasil establece en su artculo 182:
A poltica de desenvolvimento urbano, executada
pelo poder pblico municipal, conforme diretri
zes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar
51
Sin embargo son pocas las legislaciones

que han abordado con detalle el alcance de la fun
cin social y la instrumentacin de un sistema de
vigilancia y sanciones contra los incumplimientos
de estos deberes del propietario. Esto es suma
mente relevante en los conflictos que analizamos,
pues en los procesos judiciales donde se inter
ponen acciones reales para el reconocimiento
de los derechos de propiedad y la restitucin de
la posesin, los jueces no suelen analizar esta
cuestin, prolongando la idea de que los dere
chos de propiedad solo otorgan derechos a sus
titulares, pero no deberes y obligaciones.
Otra cuestin novedosa que aporta la legis
lacin brasilera es que como vemos en Artculo
182 inciso 2 que para definir el contenido de la
funcin social de la propiedad urbana propone
que sta atienda el orden urbanstico establecido
en cada plan director de las ciudades. Lo intere
sante es que como todas las ciudades de ms de
veinte mil habitantes estn obligadas a garantizar
un proceso de participacin popular en la elabo
racin del plan director, existe una gran posibili
dad de establecer mediante la deliberacin demo
crtica otros nuevos y mejores contenidos para la
funcin social de la propiedad, definido en cada
ciudad de acuerdo a la realidad local. Lo cierto es
que este principio aun no ha sido definido en el
mbito de los gobiernos locales lo que impide su
aplicacin concreta.
Este tipo de expropiacin es definida constitucionalmente y prev la indemnizacin con ttulos de la deuda agraria con clusulas de preservacin
del valor real rescatables en un plazo de 20 aos.
iNtrodUo
40
34
Tampoco el criterio amplio de derecho a la

propiedad seguido por la Corte Interamericana
de Derechos Humanos en el caso Awas Tingni
parece alcanzar las decisiones de los jueces que
da a da resuelven los casos de acciones reales
contra ocupantes de asentamientos informales
en Amrica Latina. Principalmente es el derecho
de propiedad el argumento utilizado por los jueces
de Amrica Latina para dejar sin tierra y vivienda
a la poblacin en situacin de pobreza.
Ello nos lleva a plantear algunas inquietu
des sobre la definicin del derecho a la propiedad
como derecho humano. El primero es que surge
la necesidad de establecer una distincin sobre
derechos de propiedad y derecho a ser propie
tario que armonice la legislacin interna de los
pases con las normas del derecho internacional
de derechos humanos.
El segundo es distinguir los derechos patri
moniales vinculados a actividades mercantiles o
especulativas que no constituyen objeto de pro
teccin de derechos fundamentales, de aquellos
derechos al uso y goce de los bienes que hacen
posible las condiciones adecuadas de vida, en los
trminos del artculo 11 del Pacto Internacional
de Derechos Econmicos Sociales y Culturales.
El tercero es que en la definicin del dere
cho de propiedad debera definirse mejor el papel
que cumple la posesin o a la realidad efectiva
de la ocupacin de un rea. Ello para poder veri
ficar, si en las circunstancias en que se producen
las ocupaciones, existan incumplimientos de
deberes del propietario inscripto sobre la fun
cin social o ambiental del inmueble que puedan
consolidar derechos de los posteriores ocupantes.
El cuarto es la necesidad de avanzar en
una legislacin incluyendo modificaciones
constitucionales y del Cdigo Civil que defi
na con mayor precisin las obligaciones de los
propietarios en relacin con la funcin social y
ambiental de la propiedad y que posibilite que
frente al incumplimiento de estas obligaciones
se pueda perder el derecho a la propiedad.
b) la falta de coherencia entre las normas inter

nacionales de derechos humanos y las normas
de derecho interno
En algunos pases la falta de un marco jur
dico coherente entre el sistema de derecho de
propiedad y los principios de derechos humanos
sobre propiedad colectiva de la tierra y el terri
torio, como por ejemplo los contenidos en el Con
venio 169 de la OIT, ha aumentado la vulnera
bilidad de pueblos indgenas, afrodescendientes,
otros grupos tnicos y campesinos, frente a la
posibilidad de perder tierras que poseen ances
tralmente. Ello porque los Estados no han imple
mentado mecanismos que resguarden las titula
ciones colectiva, o porque retrasan estas titulacio
nes colectivas en reas en donde existen proyectos
de desarrollo, construccin de hidroelctricas u
otras obras de infraestructura o implementacin
de proyectos tursticos, lo que termina por poner
a la poblacin de estos lugares en peligro de
desplazamientos masivos.
Uno de los grandes obstculos ha sido la
titulacin de territorios de comunidades indgenas
sobre tierras registradas a nombre de propietarios
individuales o empresas. En general los Estados
se ven sujetados por las leyes de expropiacin,
que usualmente estn fuertemente respaldadas
por la constitucin, lo que obliga al Estado que
quiera recuperar esas tierras a pagar altas sumas
de dinero, situacin que en la mayora de los casos
es de difcil, sino imposible concrecin.
La implementacin del Convenio 169 de
la OIT implica un riguroso programa de refor
mas de la legislacin interna de los pases, que
no se reduce simplemente a establecer un proce
dimiento administrativo para el trmite de la
titulacin, sino que implican una revisin de
las normas ambientales, sobre el rgimen de los
recursos naturales, sobre ordenamiento territorial
urbano y rural, sobre los cdigos de fondos y de
procedimiento penal y civil, sobre las normas im
positivas, entre otras. Claro todo ello sustentado
por fondos pblicos suficientes para implemen
tar las acciones que los posibilitan.
El quinto es que debera encararse una

profunda reforma de los sistemas regstrales
para tornarlos ms transparentes, accesibles al
pblico y garantizar procedimientos que permi
tan un mayor cuestionamiento sobre los dere
chos inscriptos.
c) El tratamiento jurdico de los departamentos

jurdicos de las empresas y el Estado. El atajo
ambiental
El tratamiento jurdico que hacen los depar
tamentos legales de las empresas emprendedoras
iNtrodUo
35
41
Sebastian Tedeschi
y de los gobiernos de estos conflictos es bastante

sencillo. Si se pretende realizar el emprendimiento
sobre tierra pblica el gobierno central puede
desalojar directamente a los pobladores o hacerlo
mediante el ofrecimiento de alguna compensacin
econmica y reubicacin de las viviendas. Si en
cambio se realiza sobre tierra privada se busca la
expropiacin del terreno por va administrativa
o judicial, de acuerdo al rgimen jurdico de cada
pas. Tanto con intervencin judicial como sin
ella se suele acompaar estos procesos con un
alto nivel de movilizacin de efectivos policiales
con sus grupos especiales preparados para de
sarrollar una gran batalla campal o responder
con una fuerte represin. A veces acompaados
de tractores y palas mecnicas para destruir todo
lo construido en el rea a despejar en el mismo
da que el desalojo.
Como vemos el enfoque jurdico de los
casos se circunscribe al derecho de propiedad,
al campo de los derechos reales y quizs en
alguna medida al derecho administrativo. Todo
ello respaldado por la movilizacin del aparato
represivo del estado en ocasiones bendecidos
por los tribunales con competencia criminal.
La novedad de la ltima dcada que ha aliviado
pero no resuelto el conflicto es que la mayora
de los pases de Amrica Latina han adoptado
normas de proteccin al medio ambiente y entre
ellas usualmente se establece la obligacin de
hacer los estudios de impacto ambiental y la
implementacin de un plan de mitigacin de los
daos que se produzcan. La mayora de los con
flictos territoriales que hoy llegan a ser conocidos
por la opinin pblica han llegado a esta situa
cin por violar algunos de estos estndares y
poner en peligro de contaminacin u otros daos
irreparables a los pobladores. Sin embargo la po
blacin afectada por estos proyectos difcilmente
tiene tiempo y fondos para sustentar una posi
cin respaldada tcnicamente de oposicin a
estos proyectos y usualmente no tiene acceso
regular a los tribunales. Todo ello resulta en que
las consultas a los pobladores suelen ser un tr
mite formal, ms que una oportunidad de decisin
de las personas que habitan un territorio sobre el
uso de los recursos del lugar en dnde viven.
Esto implica un gran desafo en primer
lugar para admitir que el enfoque desde el dere
cho ambiental es insuficiente para garantizar los
iNtrodUo
42
36
derechos de quienes sufren estos conflictos y en

segundo lugar que es necesario un debate pro
fundo entre el campo jurdico ambiental y de
derechos humanos especialmente para la armo
nizacin de las normas referidas a ordenamiento
territorial urbano y rural, y rgimen de los recur
sos naturales.
d) la criminalizacin de quienes buscan un lugar
para vivir
La legislacin criminal no es un buen
remedio para solucionar los conflictos territoria
les ni los desalojos, aunque su amenaza latente
es un instrumento poderoso de disciplina de los
pobres que no tienen un lugar donde vivir en
Amrica Latina. Por el contrario, criminalizar si
tuaciones de pobreza expone a las personas desa
lojadas a nuevas situaciones de degradacin.
Como contraste, los tipos penales que protegen
la violacin de domicilio y la intimidad son bas
tante dbiles y en la mayora de los casos no
incluyen la proteccin de quienes tienen una
situacin irregular de la tenencia, quienes justa
mente son los mayormente afectados por la vio
lacin de su derecho a la vivienda.
Existen otros instrumentos de poltica pbli
ca ms eficaces para encarar soluciones frente a
las personas que ocupan predios abandonados
para alojarse. Para una legislacin interna com
patible con los estndares internacionales sobre
desalojos, se deberan derogar los tipos penales
que criminalizan a las personas que ocupan irre
gularmente predios pblicos y privados cuando
estas personas no tengan alternativas para acce
der a una vivienda o cuando el Estado se omite
en proveer polticas y programas pblicos de
vivienda y acceso a la tierra. Tambin se deberan
revisar los estndares de debido proceso legal en
las acciones judiciales de desalojo o reivindica
cin de propiedad que afectan a comunidades o
grupos de personas, sin que se les d la posibilidad
de amplia defensa. A su vez deberamos pensar
sobre la utilizacin de otros mecanismos del
derecho que permitan la concertacin entre las
partes, que dejen lugar a las bsquedas alternativas
y sostenibles de alojamiento para estas personas.
En conclusin, la agenda de conflictos
sociales vinculados a los territorios apenas ha
sido presentada y el campo de reformas legales
que tenemos por delante est con una lista grande
de tareas por encarar. Estos desafos implican

en primer lugar una mayor comunicacin entre
los distintos actores sociales como movimientos
urbanos, rurales y de pueblos indgenas y afro
descendientes y los operadores jurdicos para
formular respuestas a sus problemas comunes.
Este mismo criterio debera ser seguido para
quienes desde la teora y la dogmtica juristas
trabajan en estos temas. En segundo lugar asu
mir la insuficiencia de un discurso dogmtico de
derechos humanos que simplemente denuncia
que los estados violan obligaciones internaciona
les de derechos humanos, pero que no aborda la
discusin de las complejas normas jurdicas inter
nas en dnde los Estados tienen tradicionalmente
articuladas sus respuestas frente a estos conflictos.
En tercer lugar que es necesario instrumentar
jurdicamente procesos de participacin popular

en la planificacin del desarrollo y en las dis
cusiones sobre el uso de los espacios en dnde
vivimos. El ejemplo desarrollado por el derecho
urbanstico brasilero es un modelo de referencia
para los pases de Amrica Latina, pues hace el
esfuerzo de tomar en cuenta esta conflictividad
y dar una respuesta tcnica compatible con los
estndares de derechos humanos. En cuarto que
nos debemos una discusin ms valiente y rigu
rosa sobre la relacin entre derechos de propiedad
y derechos humanos.
TEDESCHI, Sebastian. Los conflictos urbanos en el territorio y el
derecho en Amrica Latina. Frum de Direito Urbano e Ambiental
FDUA, Belo Horizonte, ano 9, n. 54, p. 17-37, nov./dez. 2010.
iNtrodUo
3
43
44
Transferencia internacional de ideas: Su relevancia para las polticas de suelo urbano en Amrica Latina*
Instituto Lincoln de Polticas de Suelo
El Lincoln Institute of Land Policy ha dado

prioridad desde hace tiempo a traducir los artculos de Land Lines relacionados con Amrica Latina para nuestra audiencia de habla hispana. No
obstante, en aos recientes hemos aprendido que
los lectores de la regin tambin estn muy interesados en temas de poltica de suelo urbano y estrategias introducidas en otros pases del mundo.
Como complemento a la compilacin previa del
Instituto Lincoln de los artculos de Land Lines relacionados con temas de Amrica Latina (Smolka
y Mullahy, 2007), los artculos en esta compilacin
se basan en estudios realizados fuera de Amrica
Latina pero seleccionados a travs de consultas
directas con nuestra red de colegas asociados en la
regin por su potencial para inspirar mejoras locales e innovaciones en el anlisis, diseo, implementacin y evaluacin de las polticas de suelo.
Por qu sera esta coleccin interesante
para los dirigentes de Amrica Latina, cuya realidad es tan distinta que la representada por los autores de Europa, los Estados Unidos, China y otros
lugares? La respuesta es doble. Primero, simplemente, porque muchos de los desafos y dilemas
inherentes a las polticas de suelo son similares:
los efectos de la regulacin del uso del suelo sobre
la oferta de viviendas; la justificacin de exenciones fiscales para ciertos grupos en particular; las
tensiones entre los derechos de propiedad individual y las necesidades sociales; los gravmenes
por retener terrenos vacantes; la integracin de viviendas econmicas en el entramado social; la revitalizacin de barrios del centro abandonados o
arruinados; la mitigacin de costos debido al crecimiento urbano descontrolado; y la posibilidad
de disear e implementar una agenda verde,
para mencionar slo algunos. En segundo lugar, se

puede aprender mucho del hecho de que los detalles especficos de distintas realidades estimulan
el pensamiento sobre maneras alternativas de confrontar o hacer evolucionar problemas familiares.
Por ejemplo, considrese el nuevo enfoque sobre
el tema familiar de las universidades como anclas
del desarrollo urbano [artculo 2.4].
En vez de comentar en general sobre los
artculos presentados aqu, esta introduccin se
concentra en el tema que inspir su publicacin:
la transferencia internacional de ideas relacionadas con la poltica de suelo urbano. Con esto
queremos decir el uso de un contexto dado de
conceptos, polticas, programas, acuerdos institucionales y herramientas de planificacin desarrolladas en otro lado (McLean y McMillan, 2009).
La transferencia de ideas puede ocurrir de varias
formas: emulacin o copia directa, cuando la idea
original permanece fundamentalmente intacta;
adaptacin, cuando la idea se ajusta a un nuevo
contexto; e inspiracin, cuando una idea que se
origin en otro lado sirve de estmulo para una
nueva poltica o estrategia.1 No teorizamos sobre
las condiciones que hacen posible la difusin
internacional de ideas o su efectividad, ni contamos con informacin suficiente para evaluar los
resultados de dichas transferencias. En vez, estas
notas introductorias slo intentan poner en una
perspectiva apropiada el potencial para la transferencia internacional de ideas.
Estamos interesados en la relevancia que
las ideas sobre todo aquellas producidas en el
contexto de las iniciativas del Instituto Lincoln
- tienen para las actividades de los dirigentes y
funcionarios pblicos locales de Amrica Latina,
1 * Esta taxonoma propuesta se basa en Rose (1993), tal como lo citan James y Lodge (2003). Otra forma de transferencia, si bien difcil de identificar pero
que vale la pena mencionar para completar el panorama, es la combinacin, donde los componentes de mltiples ideas convergen en una sola idea nueva.
Introduo
45
45
ya sea en el campo de la conceptualizacin y el

diseo de las instituciones que establecen las polticas urbanas, los procesos que llevan a la formulacin de polticas, las medidas tomadas para su
aplicacin (como el desarrollo e implementacin
de herramientas e instrumentos) o la evaluacin
de su efectividad.
Por ejemplo, los lectores se pueden beneficiar al aprender sobre el impacto de los nuevos
parmetros definidos por la decisin de la Corte
Suprema de los EE.UU. en Kelo c/ New London,
CT, de 2005, que trat del uso de la expropiacin
para transferir suelos de un dueo privado a otro
para permitir el desarrollo econmico local [artculos 4.1 y 4.3]. La decisin de Kelo sostiene que
los beneficios generales del crecimiento econmico para una comunidad permiten que dichos
planes de reurbanizacin se consideren como un
uso pblico permisible (ver tambin el artculo
4.2). Este caso es un contrapunto interesante a la
controversial ley de concesin urbanstica (concesso urbanstica) de 2009 en So Paulo, Brasil,
por la cual la administracin pblica transfiere a
la actividad privada, entre otras prerrogativas, el
derecho a expropiar propiedades privadas para
facilitar la reurbanizacin de reas predefinidas
que se consideran de inters pblico. Ambos casos plantean la pregunta hasta dnde debe llegar
el inters pblico.
En el campo de implementacin, los artculos que consideran cmo y por qu la participacin pblica es crtica para formular las polticas
que afectan la definicin de reas de conservacin
[artculo 7.2], la reurbanizacin de reas industriales abandonadas [artculos 2.2 y 2.3] y hasta la
expropiacin [artculo 4.2] tambin son probablemente pertinentes a Amrica Latina. Los lectores
tambin pueden aprender de las reflexiones sobre
el principio de no causar dao en la formulacin
de polticas, especialmente en las implicaciones
de esta actitud en la eficacia de la planificacin
[artculo 1.3]. Tambin tienen un valor potencial
las estimaciones economtricas generadas por
estudios realizados en los EE.UU. sobre los efectos de un nuevo rgimen tributario del suelo para
controlar el ritmo de construccin [artculo 5.6].
Estos resultados son potencialmente relevantes

para ayudar a medir el atractivo de intentos comparables en Amrica Latina, donde los contribuyentes y contratistas confrontan intereses y desafos similares.
Diferencias relativas de contexto
A pesar de la tendencia comn a considerar
a Amrica Latina como una regin homognea,
las diferencias culturales, polticas, histricas e
institucionales entre los diversos pases pueden
ser por lo menos tan significativas como las diferencias entre la regin y el resto del mundo. Y si
la fertilizacin cruzada de ideas sobre la poltica
de suelo es valorada dentro de Amrica Latina, lo
mismo debera ser cierto hasta cierto grado entre esta regin y las dems.
Considrese, por ejemplo, las diferencias
notables entre la laxitud del mercado de suelo de
Chile y las restricciones en las prcticas de gestin
de suelo de Cuba (Nez, 2012), con el impacto
consiguiente sobre la segregacin residencial. Este
contraste puede ser mayor an que el que surge
al comparar la regulacin sobre el uso del suelo y
las polticas de recuperacin de plusvalas entre
Espaa y Colombia, o entre Francia y Brasil.2 Se
pueden inferir diferencias ms sutiles en prcticas
institucionales, polticas y de gestin al comparar
los patrones de edificacin de alta densidad de la
Ciudad de Panam y el desarrollo de baja altura de
San Jos, Costa Rica, por un lado, y la similitud de
los barrios de Buenos Aires y de Pars a comienzos
del siglo XX, por otro lado. En forma similar, los
desarrollos de uso mixto actuales en las periferias
de las ciudades mexicanas pueden tener menos
puntos de comparacin con aquellos de Caracas
que con su contraparte en los estados de California y Arizona en los EE.UU. En lo que se refiere
a las instituciones existentes y su capacidad para
implementar polticas, el contraste entre Paraguay
y Uruguay3 puede ser mayor que entre So Paulo,
Brasil, y Toronto, Canad.
Ms especficamente, los factores culturales
e institucionales que influyen en la recaudacin
del impuesto sobre la propiedad en Colombia y
la Repblica Dominicana pueden ser mucho ms
2 D
e todas maneras, una encuesta realizada por el Instituto Lincoln en junio de 2011 confirm el reconocimiento de la influencia de la legislacin
espaola y francesa en la Ley 388 de Colombia y el Estatuto de las Ciudades de Brasil. Si bien en este ltimo tuvo una mayor influencia relativa la
legislacin francesa que la espaola, en el caso de Colombia se da a la inversa (Smolka, 2012).
3 Se est realizando un intento, sin embargo, de extender la experiencia uruguaya con cooperativas de suelo a otros pases de la regin (Gonzlez
y Nahoum, 2012).
Introduo
46
46
distintos que aquellos que afectan el proceso en

los Estados Unidos y Chile. Adems, el conocimiento que se obtiene del crecimiento inteligente
y otras tcnicas para manejar la expansin urbana
en los Estados Unidos puede tener ms resonancia en jurisdicciones ms sofisticadas de Amrica
Latina que la diseminacin en la regin de la experiencia de Nuevo Usme en Colombia o los esfuerzos del Urbanizador Social de Brasil para proporcionar suelo con infraestructura y viviendas de
inters social en la periferia urbana.
La paradoja de la ignorancia en un mar de informacin
A pesar de la reciente expansin y diseminacin de informacin - posibilitada por la Internet
y otros canales de comunicacin, por la creciente
movilidad internacional, y por la globalizacin de
servicios la exposicin a ideas es una condicin
necesaria pero no suficiente para la transferencia
internacional efectiva de buenas prcticas.
Hay muchas razones por las cuales la expansin del acceso a la informacin coexiste con
la ignorancia sobre las ideas de poltica de suelo
urbano. Para empezar, la relevancia es subjetiva,
y es sensible a los proyectos de los partidos polticos dominantes. Las cosas no son relevantes en
abstracto, sino para una determinada prctica y en
un momento dado. La relevancia tambin es sensible al tiempo, sobre todo para administradores
pblicos abrumados por demandas inmediatas.
Este punto queda bien ilustrado por los cambios
en la agenda de planificacin de la ciudad de Rio
de Janeiro para cumplir con las condiciones acordadas como organizador de la Copa Mundial en
2014 y las Olimpiadas en 2016.
En general, los planificadores urbanos no
asimilan nuevas ideas o prcticas en forma espontnea. De hecho, la capacidad para seleccionar ideas de acuerdo a su relevancia parece haber
disminuido en forma proporcional a la proliferacin de canales y fuentes de informacin. Por
otra parte, la abundancia de ideas frecuentemente genera una creciente necesidad de ayuda por
parte de consultores, capacitadores y otros para
identificar ideas relevantes para resolver proble-
mas locales.4 En consecuencia, las ideas que son

aparentemente obvias no se diseminan tan rpidamente como se espera. Para tomar un atajo, los
funcionarios pblicos sobrecargados de informacin a menudo son blancos fciles de entidades
que ofrecen promesas dudosas bajo el pretexto de
buenas prcticas.
Ms an, las reacciones en Amrica Latina a ideas, experiencias y prcticas forneas
han tenido un resultado incierto, en el mejor de
los casos. En un extremo del espectro, un cierto
segmento acadmico y de funcionarios pblicos
sigue convencido de que los programas implementados en el mundo ms desarrollado nunca
funcionaran en sus pases. Esta actitud ha generado la bsqueda, sobre todo en escuelas de
planificacin y ciencias sociales, de un modo de
pensamiento latinoamericano para contrarrestar las teoras y metodologas desarrolladas en
Europa y Amrica del Norte - impuestas presuntamente en la regin por medio del control de
juntas editoriales y otros mecanismos de dominancia cultural. En efecto, la nocin de que las
ideas del Norte son irrelevantes para la realidad
urbana de Amrica Latina llev recientemente a
la creacin de la Red Latinoamericana de Investigadores la Teora Urbana.5
Por otro lado estn aquellos que tienen una
postura inocente, o quizs colonial, y creen que
a menos que una idea se ha originado o aceptado
en el extranjero (generalmente en el mundo desarrollado), no se puede considerar como seria.
Tpicamente asociada con una tendencia a soluciones tecnocrticas, esta actitud se manifiesta en
la dependencia de consultores y expertos tcnicos
extranjeros para proponer y/o consagrar polticas
que frecuentemente sofocan demandas sociales
y polticas indeseables o inconvenientes/inapropiadas de las bases. Un ejemplo de un caso
radicalizado es la implementacin del concepto
de ciudades modelo de Romer como la solucin
mgica para superar la bien conocida parlisis sociopoltica en Honduras. Segn la definicin de
Fuller y Romer (2012, 1), (Una) ciudad modelo es
un nuevo tipo de zona especial, que hace de incubadora de reforma. . . las reglas formales de una
4 E
l proyecto Beyond Smart Cities (Ms all de las ciudades inteligentes), por Tim Campbell, intenta hacer un mapa de cmo las ciudades buscan y
filtran informacin relevante por medio de la interaccin directa con pares de otras ciudades. Para obtener ms informacin, ver http://smartercities.tumblr.com/post/10853607300/forthcoming-earthscan-may-1-2012-by-tim.
5 Red Latinoamericana de Investigadores sobre Teora Urbana, http://www.relateur.org. Para una discusin sobre la literatura de la importancia de
las distintas culturas de planificacin en la transferencia de ideas, ver Steinhauer (2011).
Introduo
47
47
ciudad modelo, y las normas alentadas por dichas

reglas, pueden diferir marcadamente de aquellas
que prevalecen en otros lugares del pas. . . . El
liderazgo de RED 6 tendr el poder para aliarse
con gobiernos extranjeros en reas crticas como
vigilancia, tribunales, aduanas y anticorrupcin.
Este enfoque es una alternativa a la contratacin
privada de las actividades operativas de una ciudad (dentro de un rea autocontenida) para resolver problemas persistentes de larga data, y para
evitar las frustraciones impuestas por un marco
legal, fiscal y regulador que no es propicio al desarrollo. Los funcionarios pblicos de Amrica
Latina que tienen esta visin estn mucho ms
dispuestos a viajar al extranjero para observar
iniciativas exitosas de primera mano que a familiarizarse con polticas y prcticas dentro de la
regin o incluso dentro de sus propios pases. Similarmente, frecuentemente se interesan por programas de capacitacin solamente si cuentan con
oradores internacionales.
Transferencia inapropiada de ideas
Algunas ideas no atraviesan las fronteras
con efectividad, no debido a su calidad inherente
sino ms bien debido al contexto. En particular,
pueden surgir problemas cuando no hay informacin suficiente sobre la poltica y las circunstancias institucionales prevalecientes en el lugar donde se origin la idea. Considrese, por ejemplo, las
condiciones que llevaron a la promulgacin de la
Propuesta 13 en California y la Propuesta 2 en
Massachusetts, que restringieron los incrementos
anuales en el impuesto sobre la propiedad que
una municipalidad puede tributar (ver los artculos 6.3 y 6.5). En Massachusetts, las campaas locales para hacer una excepcin a la Propuesta 2
y aumentar la tasa de impuestos, ya sea en forma
temporal o permanente, son bastante comunes. En
Amrica Latina, como legado de los muchos aos
de alta inflacin, las jurisdicciones tambin tienen
un historial de limitar los impuestos sobre la propiedad por medio de las tasas tributarias, si bien
por razones completamente distintas: la incompe-
tencia tcnica y/o la falta de decisin poltica para

actualizar los mapas de valor del suelo, generando
as inmensas distorsiones y desigualdades en la
incidencia tributaria. Dada su historia, motivos y
culturas fiscales diametralmente opuestas en estos dos pases, la transferencia de cualquier prctica de poltica tributaria sera impensable.
En general, las ideas slo tienen sentido
cuando se consideran en su contexto. Una comprensin incompleta de los componentes esenciales de una idea (quizs no evidentes ni transferibles) puede poner en peligro su relevancia. La
siguiente declaracin sobre la posibilidad de promover servidumbres de conservacin7 fuera de los
Estados Unidos ilustra este punto:
En vez de promover la adopcin de una
servidumbre de conservacin al estilo norteamericano en otros lugares, otros pases y promotores
norteamericanos (y globales) de mecanismos de
conservacin deberan comprometerse a un proceso para identificar el conjunto de herramientas
de conservacin apropiado para un pas determinado. Este proceso debera liberarse de la jerga legal y conservacionista propia de los EE.UU. y de
la predisposicin a las estructuras legales, valores
y opciones polticas de Norteamrica. La servidumbre de conservacin de los EE.UU. es til, sin
embargo, como modelo para examinar muchos de
los temas polticas y legales que surgen al adoptar
restricciones privadas, perpetuas y no posesorias
de conservacin sobre el suelo de otros.8
Otro ejemplo ilustrativo es el intento realizado en 2008 para establecer un distrito de mejoramiento comercial (business improvement district, o BID) en el barrio de la Avenida Chile en el
centro de Rio de Janeiro, la sede corporativa de varias megaempresas brasileas. Para promover esta
idea, la Asociacin Empresaria de Rio de Janeiro
organiz varias reuniones con representantes de
la comunidad de negocios y entidades profesionales, as como tambin con funcionarios pblicos
de alto rango. La nocin implcita era que el BID
representara un hito en la poltica urbana de Brasil. Un consultor experto promovi el proyecto, ci-
6 L a Regin Especial de Desarrollo (RED) es una nueva entidad legal a ser definida por el Congreso de Honduras como una autoridad independiente
en gran medida del gobierno central hondureo.
7 Una servidumbre de conservacin consiste tpicamente en otorgar derechos perpetuos a un fideicomiso de suelos o entidad gubernamental, por
los cuales un propietario promete usar su propiedad slo de ciertas maneras permitidas por la servidumbre. El propietario retiene el ttulo y puede
transferir su propiedad como cualquier otra, sujeto a las restricciones de la servidumbre. Hay tres incentivos tributarios federales que alientan la
donacin de una servidumbre de conservacin: una deduccin del impuesto sobre las ganancias proporcional al valor de tasacin de la servidumbre; exclusin del valor de la servidumbre de la propiedad a los fines del impuesto sobre la herencia; y una exclusin adicional del impuesto sobre
la herencia de hasta un 40 por ciento del valor del suelo afectado por la servidumbre (Pidot 2005, 3).
8 Korngold (2011, 589). Ver tambin el artculo 4.4.
Introduo
48
48
tando los precedentes en Times Square y Harlem

en la Ciudad de Nueva York, y haciendo hincapi
en la calidad universal de la estrategia, citando su
implementacin exitosa en pases como Canad,
Australia, Nueva Zelanda y el Reino Unido.9 El
xito del BID en Johannesburgo, frica del Sur,
fue citado como un ejemplo ms cercano a Rio, y
tambin se recalc el ejemplo de Filadelfia, debido a ciertas similitudes entre esa ciudad y Rio, en
el sentido de que ambas perdieron prominencia
al dejar de ser capitales nacionales, pero conservaban una tradicin urbana muy rica. En ltima
instancia, la propuesta fue rechazada debido a que
la Constitucin Brasilea y el Cdigo Tributario
Nacional solo permiten un tipo de cargo obligatorio, la contribucin de mejoras, que se basa en
la plusvala del suelo, cosa que el BID no necesariamente creara. Las propuestas para reformar la
constitucin y dar lugar a instrumentos como el
BID no tuvieron xito.
Otras polticas urbanas cuya transferencia
es inadecuada son las ideas incubadas en algunos
think tanks y entidades multilaterales. Estos tipos
de ideas, con frecuencia consideradas revolucionarias al principio, fracasan en ltima instancia
porque son demasiado generales y/o no son adecuadas para las condiciones en que se encuentran
los dirigentes a cargo de implementarlas. Este es
el caso de muchas recomendaciones polticas de
corta vida, como la productividad urbana, la
creacin de mercados transparentes, los sitios
y servicios y otras, que se recordarn, en el mejor
de los casos, como ideas de moda en su momento.
La cuestin de la efectividad
La historia de planificacin urbanstica en
Amrica Latina ofrece varios casos de transferencia de ideas, con resultados mixtos. Al examinar
el marco legal de planificacin urbanstica actual,
es claramente debatible si las semillas plantadas
por las Ordenanzas Filipinas en los sistemas judiciales de las ex colonias espaolas y portuguesas
tuvieron consecuencias positivas o negativas. Similarmente, no queda claro hasta qu punto las
ideas de la Ciudad Jardn de Ebenezer Howard,
que tuvieron tanta influencia en el sistema de
planificacin britnico desde los das de la pri-
mera Acta de Planificacin de Ciudades de 1909

hasta la poltica de las Nuevas Ciudades de la
posguerra a comienzos del siglo XX afectaron los
sistemas de planificacin urbanstica de ciudades como Caracas, Venezuela y So Paulo, Brasil,
donde se implementaron estos mismos conceptos
(Almandoz, 2004).
Ms recientemente, la rplica en Buenos Aires y otras ciudades de iniciativas originadas en
Baltimore, Maryland, a comienzos de la dcada de
1970, para promover la reurbanizacin de zonas
portuarias deprimidas todava no se ha evaluado
por completo. Si bien los efectos de aburguesamiento de estos proyectos son evidentes, no existe
consenso sobre otras mtricas, como el impacto
sobre la base gravable de la ciudad y la competitividad econmica o los costos de oportunidad en
relacin a usos alternativos de las reas portuarias (Garay 2012). Incluso los sistemas populares
y ampliamente diseminados de trnsito rpido por
autobs (BRT), inspirados por el modelo de Curitiba,10 estn siendo cuestionados ahora por algunos, como el ex alcalde de Bogot, Colombia, Paul
Bromberg, quien ha criticado el sistema BRT de
Bogot debido al fracaso de su modelo operativo y
de gestin y, ms importante an, por problemas
de sostenibilidad financiera.
Segn Hoyt (2006), a pesar de que buena
parte de la transferencia internacional de ideas ha
influenciado el campo de la planificacin urbanstica y del uso del suelo, se ha escrito muy poco
acerca de la efectividad del proceso y no hay un
marco terico disponible para evaluar este fenmeno. Spaans y Louw (2011, 7) han argumentado que ... en comparacin con la abundancia de
literatura de planificacin en las investigaciones
comparativas internacionales, hay slo una pequea cantidad de investigaciones realizadas sobre la transferencia de polticas, y casi ninguna sobre la transferencia de prcticas de planificacin.
El hecho de que la transferencia de ideas es algo
ubicua hoy en da sugiere que deberamos comenzar por identificar las condiciones que tpicamente favorecen el proceso.
La literatura reconoce tres contextos posibles para medir el atractivo de la transferencia
internacional de ideas (Hambleton, 2007). El pri-
9 Para una descripcin de cmo y por qu los BID han sido transferidos a estos pases, ver Hoyt (2006).
10 Esta idea ha sido diseminada a ciudades como Santiago (Chile); DF y Guadalajara (Mxico); Bogot, Pereira, Cali, Barranquilla y Bucaramanga
(Colombia); Quito y Guayaquil (Ecuador); Guatemala; y numerosas ciudades de Brasil. Tambin se hizo un intento en la Ciudad de Nueva York
(Rodrguez y Vergel 2013).
Introduo
49
49
mero se produce cuando los desafos o dilemas

son fundamentalmente los mismos, independientemente de donde ocurran, lo cual hace lgico que
se emulen ideas. Algunos ejemplos de tales contextos son la diseminacin de tcnicas de valuacin masiva por computadora para crear mapas de
valor con fines fiscales [artculos 6.2 y 6.4], el anlisis de costo-beneficio de una decisin de demoler una estructura, o la planificacin del impacto
del cambio climtico [artculo 7.12]. Es decir, los
procedimientos tcnicos o de gestin son los tipos
de ideas que se prestan mejor a emulacin directa.
En el extremo opuesto se encuentran las
condiciones nicas histricas, polticas, culturales y de otro tipo que comprometen la posibilidad
de transferir una idea de un pas a otro. Por ejemplo, sera ingenuo contemplar una herramienta
de (re)urbanizacin como el financiamiento por
incremento tributario (tax increment financing, o
TIF), ampliamente utilizado en ciudades de Amrica del Norte [artculo 5.2] en un entorno como
el de Amrica Latina en el que la recaudacin del
impuesto sobre la propiedad es tan baja. En forma
similar, la emulacin de la experiencia de zonificacin inclusiva11 de Massachusetts sera impensable en la mayora de los pases de Amrica Latina, donde la desigualdad social es mucho mayor
y la demanda de vivienda de inters social abarca
ms de dos tercios del mercado, en comparacin
con menos del 20 por ciento en los Estados Unidos. En marcado contraste, la estrategia de Brasil
para crear asentamientos para la poblacin de bajos ingresos en barrios de altos ingresos se basa
en las Zonas Especiales de Inters Social (ZEIS),12
un instrumento que sera una aberracin en los
Estados Unidos, porque legaliza los patrones irregulares de uso del suelo.
Un tercer e intermedio enfoque, la adaptacin, puede ser exitoso cuando algunas ideas generadas externamente ofrecen lecciones valiosas
que se pueden aplicar en un nuevo contexto. Uno
de estos casos es la inspiracin para la poltica urbanstica brasilea por parte de la ZAC (Zone de
Amnagement Concert) francesa.13 En forma similar, se ha dicho que los franceses han influido
en el derecho de cesiones preventivas y los bancos de suelos establecidos por la Ley 9 de 1989
en Colombia, mientras que la legislacin espaola puede haber inspirado los planes parciales y
otros mecanismos para implementar la gestin de
ordenamiento territorial definida en la Ley 388 de
Desarrollo Urbanstico de Colombia. Los esquemas de reajuste de suelo propugnados por estas
ideas se originan, a su vez, en las prcticas de
planificacin alemanas del siglo XIX. Otro ejemplo es el intento de adaptar el reajuste de suelo a
los esfuerzos de reconstruccin en Chile despus
del terremoto y maremoto de 2010. Este proyecto
encontr resistencia a nivel local, exigiendo negociaciones con las autoridades municipales y
finalmente una redefinicin de los trminos del
mismo [artculo 7.11]. Tambin se ha considerado
la adaptacin de los fideicomisos de suelos comunitarios en algunas favelas de Rio de Janeiro
como alternativa a la regularizacin de suelos pblicos por medio de titulaciones colectivas.
El anlisis emprico de intervenciones
pblicas tambin pertenece a esta categora de
adaptacin de ideas. Puede ser de gran inters,
por ejemplo, para una autoridad tributaria de
una ciudad de Amrica Latina que est contemplando un cambio en los impuestos sobre el suelo, conocer los efectos de cambios similares sobre
edificaciones nuevas observados en las ciudades
de los Estados Unidos que tenan acceso a mejores datos y recursos de investigacin. Otros
resultados relevantes de investigacin pueden
cuantificar el impacto de las regulaciones sobre
el uso del suelo por ejemplo, de los lmites urbanos sobre el precio de la vivienda [artculo 3.1]
o sobre la reurbanizacin [artculo 3.2], incluso
en situaciones en que las condiciones socioeconmicas no son iguales.
En general, la transferencia de ideas que lleva a una implementacin exitosa de polticas est
relacionada con herramientas que se adaptaron
11 L as Leyes Generales de Massachusetts (M.G.L.) Captulo 40B, Secciones 2023, junto con sus reglamentaciones correspondientes, emitidas y
administradas por el Departamento de Vivienda y Desarrollo Comunitario de Massachusetts, exime a los emprendedores de viviendas de inters
social del cumplimiento con ciertos aspectos de los cdigos de zonificacin municipales y otros requisitos.
12 Las ZEIS son reas urbanas asignadas especficamente para viviendas de inters social en el plan de ordenamiento territorial y los cdigos de
zonificacin de una ciudad. Las normas del uso del suelo en estas reas se relajan para permitir el acceso de habitantes de menores ingresos y
disuadir a los emprendedores interesados en mercados de alto nivel. El uso de las ZEIS como herramienta de planificacin se origin en Recife en
la dcada de 1980 y, despus de extenderse a otras ciudades, fue adoptado por el Estatuto de la Ciudad (Estatuto da Cidade) de Brasil de 2001.
13 Algunos observadores, como la urbanista Helena Menna Barreto de So Paulo, Brasil, disputan esta similitud, argumentando que la ZAC francesa
es una herramienta de planificacin para la gestin de suelos mayormente vacantes, mientras que las operaciones urbanas en Brasil son esencialmente una herramienta de generacin de ingresos que no tiene componentes de planificacin urbanstica.
Introduo
50
50
especficamente para resolver problemas que fueron diagnosticados por las autoridades locales. En
el mejor de los casos, la herramienta que se importa incorpora un tinte local. Un buen ejemplo
es la introduccin de telefricos, adaptados de los
centros de esqu europeos, en los asentamientos
informales de las cuestas de Medelln, Colombia,
Caracas, Venezuela y la favela Morro do Alemo
en Rio de Janeiro.
La importancia del proceso
Ms all de la calidad de una idea, el xito o fracaso de su transferencia depende en gran
medida del proceso de transferencia propiamente dicho: si es compulsiva o voluntaria, formal o
informal, deliberada o circunstancial. Las transferencias compulsivas u obligatorias ocurren tpicamente cuando terceras partes, como bancos o
entidades internacionales, imponen condiciones
para su respaldo. Por ejemplo, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial
dependen frecuentemente de sus prstamos para
transmitir ideas. En particular, los prstamos para
la vivienda del BID a Colombia, Ecuador y Guatemala tenan como intencin la promocin del
enfoque de mercado a la poltica de vivienda
preparado originalmente por Steve Mayo y Shlomo Angel (1993) para el Banco Mundial. Esta estrategia demostr ser miope, sin embargo, ya que
la mayor parte de la poblacin con necesidades
de vivienda precisa de ayuda ms directa que los
presuntos beneficios proporcionados por mercados transparentes.14
Un proceso menos intencional es el de un
grupo social que migra internacionalmente y trae
consigo una cultura particular para resolver problemas. Los orgenes de las organizaciones de
cooperativas de vivienda en el Uruguay, tal como
FUCVAM (la Federacin Uruguaya de Cooperativas de Vivienda por Ayuda Mutua), un concepto
casi nico en Amrica Latina, se remonta a activistas sociales que inmigraron al pas a comienzos
del siglo veinte. Este grupo mantiene vinculaciones con organizaciones internacionales y sirve de
conducto para nuevas ideas sobre cooperativas de
vivienda (Dambruskas y Gonzlez, 2008).
Una forma similar, pero ms estructurada, de transferencia de ideas, es cuando uni-
versidades locales y otras organizaciones traen

a acadmicos o expertos para introducir ideas
que inspiran nuevos modos de resolver problemas. Un ejemplo de esto es la influencia del sacerdote francs Padre Lebret, quien demostr su
preocupacin por la injusticia urbana a los planificadores de So Paulo en la dcada de 1960.
Estos nuevos principios fueron incorporados (por
consultores franceses) en las reformas urbansticas de la dcada de 1970, llevando a su vez a
la venta de derechos de edificacin (Solo Criado
en Brasil o Plafond Legal de Densit en Francia),
un concepto incorporado en ltima instancia al
Estatuto de las Ciudades de Brasil en 2001. Las
ideas tambin se transfieren por medio de visitas
tcnicas, en las cuales los legisladores o funcionarios pblicos aprenden cmo sus contrapartes
en otros lugares del mundo han resuelto problemas similares.
Otra forma de esta transferencia de ideas
es cuando profesionales que han sido expuestos
a una cierta experiencia (frecuentemente al estudiar o capacitarse en el extranjero) aplican lo
aprendido a una decisin poltica en particular.
En efecto, algunos elementos de nueva legislacin
en Guatemala, Argentina, Ecuador y Uruguay se
pueden remontar a informacin provista por los
cursos de desarrollo profesional del Instituto Lincoln para funcionarios pblicos de alto nivel. Si
bien la evidencia de esta influencia no es cientfica, se pueden encontrar pistas en el uso de ciertos
trminos de moda y otra terminologa creada por
el cuerpo acadmico del Instituto Lincoln en sus
programas de capacitacin.
En general, una cantidad significativa de las
ideas intercambiadas en los programas de capacitacin e investigacin promovidos por entidades
internacionales, entre ellas el Instituto Lincoln,
provienen de conocimientos adquiridos en pases
distintos de donde se dictan dichos programas.
Esta tendencia confirma el concepto de que la
exposicin a distintas ideas siempre es meritoria.
De hecho, los participantes que han evaluado los
programas educativos del Instituto Lincoln en general asignan calificaciones altas a la utilidad de
las ideas - sobre todo las herramientas aplicadas y
los procedimientos de gestin - expuestas por sus
pares de otras jurisdicciones y pases.
14 L os autores agradecen a Eduardo Rojas (consultor privado y ex Especialista Senior en Vivienda y Desarrollo Urbano del Banco Interamericano de
Desarrollo) por proporcionarnos esta informacin.
Introduo
51
51
Consideraciones finales
La literatura de gestin y planificacin urbanstica apenas considera el tema de la transferencia internacional de ideas. De todas maneras,
el proceso es generalmente aceptado por muchas
razones, como por ejemplo la expectativa ciudadana de que las autoridades y los planificadores
pblicos deberan estar al da sobre los avances
importantes en su esfera de accin. Otra justificacin es el valor de la exposicin a experiencias
que demuestran el impacto frecuentemente positivo de romper ciertos tabes de planificacin.
Pero este tema presenta muchas preguntas sin respuesta. Qu relevancia tienen exactamente las ideas de otros lugares para resolver
problemas locales? La exposicin a distintas
ideas ha mejorado en forma efectiva la calidad
del debate local? Qu consecuencias tiene la
transferencia de ideas para las prcticas pblicas actuales y el bienestar de los ciudadanos
afectados? Qu medidas se deberan usar para
evaluar el impacto de las prcticas transferidas
en trminos de eficiencia, equidad y sustentabilidad en el uso del suelo? Estos temas, que son
afines al trabajo del Instituto Lincoln y otras organizaciones y entidades internacionales, exigen
un anlisis ms exhaustivo. Esperamos que los
artculos presentados en este volumen inspiren
el desarrollo de respuestas ms claras. Apreciaremos los comentarios de los lectores en este
proceso en construccin.
Reconocimientos
Los autores agradecen las contribuciones a este
artculo por parte de David Vetter, Eduardo Rojas,
Fernanda Furtado, Gustavo Riofrio, Helena Menna
Barreto, Joan Youngman, Juan Felipe Pinilla, Paul
Bromberg y Stella Zuccolini.
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Introduo
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53
54
la regularizacin de los asentamientos informales es idnea para mejorar las

condiciones de vida de la poblacin ms pobre?
Nora Clichevsky
Buenos Aires, abril 2013
1. Introduccin
Este artculo muestra los supuestos y resultados de los distintos tipos de Programas de regularizacin tendientes a solucionar la situacin de
la poblacin que habita en las ciudades y reas
metropolitanas latinoamericanas, ocupando suelo
y viviendas de manera informal.
Las condiciones de pobreza de la poblacin
de los pases de Amrica Latina y el Caribe y el
funcionamiento del mercado legal de tierras han
definido, a lo largo de los rpidos procesos de urbanizacin de los pases de la regin, las posibilidades que tiene la poblacin de acceder a vivir en
una determinada rea urbana. El acceso de manera
legal al suelo urbano para los pobres es reducido
en la historia de nuestras ciudades, lo que implica
que dicha poblacin tenga que vivir en diferentes
tipos de hbitat informales. Como ya han mostrado
diversos autores, la informalidad surge a partir del
funcionamiento de un mercado legal con determinadas condiciones en la oferta de suelo, precios y
financiamiento, lo que hace imposible su acceso a
una cantidad importante de la poblacin urbana, en
un contexto de pobreza y precariedad laboral (LUNGO, 1989; JARAMILLO, 1987; CLICHEVSKY, 1975).
El mercado de tierras en general y, en especial, el submercado para los pobres urbanos ha
sido escasamente regulado por el Estado en los
pases de la regin(1). Hasta la dcada del setenta
del siglo pasado, slo se conoce un submercado
especfico, el de Argentina, tanto en lo que hace
a la produccin de tierra como a la comercializacin: las exigencias para transformar tierra rural
a urbana eran mnimas; por lo tanto los precios
de produccin eran relativamente bajos(2), lo que
sumado a la rentabilidad que queran obtener los
agentes inmobiliarios defina precios relativamente accesibles en relacin al empleo e ingresos entre los aos cuarenta y setenta del siglo pasado.
Ello estaba, asimismo, articulado a la poltica es-
tatal de comercializacin de dicha tierra hasta en

150 mensualidades fijas.
En otros pases, con mayores exigencias en
cuanto al tipo de tierra urbana a producir (tamao, infraestructura y equipamiento) como en Per,
Brasil y Colombia, la poblacin pobre casi nunca
pudo acceder al mercado formal o legal de tierra.
Las acciones estatales han escasamente regulado
la comercializacin del suelo; por lo tanto, los
agentes privados (en principio, los propietarios
originales del suelo) fijan los precios en funcin
de las rentas, o beneficios extraordinarios que desean obtener (JARAMILLO, 1987)(3).
Desde fines de los aos setenta se agudiza la
inequidad existente entre la poblacin de la regin,
pero es durante la dcada de los noventa del siglo
pasado que sta se agrava, as como la situacin de
pobreza e indigencia, lo que ampla la cantidad de
poblacin cuya nica alternativa es vivir en algn
tipo de informalidad urbana. Dos procesos: la reforma del Estado y la reestructuracin de la economa --iniciada en los aos 80 del siglo pasado con
la aplicacin de los programas de estabilizacin y
ajuste-- se desarrollan intensamente durante los
aos 90 y son decisivas en los cambios en el funcionamiento del mercado (LUNGO, 2004). En un
contexto de globalizacin y de estabilidad poltica
respecto a las dcadas de los 70 y 80, una parte importante del flujo de inversiones de capital internacional en Amrica Latina y el Caribe, se orienta hacia las ciudades, por ser una mejor opcin de renta
frente a otras alternativas de inversin de capital.
Las transformaciones del mercado de tierras
legal tienen una influencia directa sobre el hbitat informal, en la medida en que, por ejemplo,
para realizar inversiones en la ciudad, se necesite
de un rea ocupada por poblacin de bajos ingresos(4) de manera ilegal o en el caso que el Estado
prefiera vender sus tierras a grupos econmicos
que desean invertir en la ciudad, en detrimento de
Introduo
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55
Nora Clichevsky
usarlas para suplir la demanda de los sectores de

menores ingresos.
Los tipos de informalidades
Para entender las distintas ilegalidades existentes en la actualidad es necesario remontarse a la
historia de las ocupaciones directas, los mercados
informales y la constitucin de mercados al interior
de las ocupaciones (CLICHEVSKY, 2003). La produccin en el mercado ilegal asume distintas formas, que es difcil conocer en su integridad, debido
a la complejidad de procesos y agentes(5) --y las distintas relaciones que se establecen con el mercado
legal--. Generalmente, la misma se realiza de manera dispersa a travs de loteos en la periferia urbana,
en algunos casos de ms de 100 Has., a veces localizados en sectores de fuerte fragilidad ambiental.
En otros casos, los loteadores utilizan terrenos intersticiales entre subdivisiones legales. Las ocupaciones directasen tierras principalmente fiscales,
pero tambin en terrenos privados-- asumen otras
formas de ocupacin, desde la casi familia por familia de las villas, callampas, favelas, etc., hasta
las organizadas que pueden ocupar un terreno, en
general fiscal, en menos de 24 horas con una poblacin de hasta 20.000 habitantes.
Existe multiplicidad de tipos de informalidad, algunos histricos y otros nuevos, y un crecimiento cuantitativo de poblacin que vive en
ellos, aunque en algunos pases la puesta en marcha de programas masivos de legalizacin dominial ha mejorado la situacin, como en Per desde
fines de los aos noventa. La cuantificacin de la
informalidad es difcil por: i, dinamismo de los
procesos informales; ii. la falta de registros completos de regularizacin; iii. lo complejo de dichos
procesos, en los cuales muchos se encuentran
a mitad de camino de la regularizacin, como
muestran algunos Captulos del presente libro.
Los programas de regularizacin: paradigmas a partir de los aos noventa
El aumento de la magnitud de la poblacin
que vive en la informalidad y la dificultad de brindar un hbitat adecuado a travs de polticas de
viviendas pblicas que se implementaban tradicionalmente, ha llevado a que los gobiernos encaren, especialmente desde la dcada del noventa
del siglo pasado, polticas tendientes a mejorar la
situacin urbana de dichos habitats informales
y/o solucionar la situacin de tenencia. Es as que
se llevan a cabo mltiples programas y proyectos
Introduo
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56
de legalizacin del dominio del suelo y regularizacin urbana.

Aunque en muchos pases las polticas de
regularizacin se implementaban desde hace varias
dcadas, es alrededor de los ltimos 20 aos cuando se han elaborado y ejecutado, especialmente en
algunos pases, polticas masivas de legalizacin del
suelo ocupado ilegalmente por poblacin de bajos
ingresos y, en muchos de ellos, polticas de mejoramiento tendientes a una regularizacin urbana. Los
cambios de enfoque a partir de los aos noventa del
siglo pasado obedecen a varios factores y se explican por diversas razones, entre las que se destacan:
1.
La II Conferencia de HABITAT 1996,
define la tenencia segura como uno de
los dos objetivos fundamentales de las
acciones que deben proseguir los gobiernos, a nivel mundial; ella adquiere una
importancia sustancial para la poblacin
que vive en la inseguridad jurdica, dado
los problemas de desalojos aun existentes en pases de la regin. La tenencia
puede adoptar varias formas en funcin
de los marcos jurdicos y constitucionales, las normas sociales, los valores culturales y, en cierta medida, las preferencias individuales (UN-HABITAT, 2004).
2. El papel de los organismos internacionales de financiamiento, principalmente
el Banco Interamericano de DesarrolloBID- y BIRF (Banco Mundial). Desde
los aos noventa especialmente, los organismos internacionales y bilaterales
de crdito financian, ya no polticas de
vivienda, como tradicionalmente haban
realizado, sino lotes con servicios, y posteriormente, legalizacin y mejoramiento de barrios.
3. Las ideas del economista peruano Hernando De Soto (1987; 2003) que han
estado por detrs de muchos de los programas exclusivamente de legalizacin
dominial financiados por los organismos
internacionales (principalmente por el
Banco Mundial). Para De Soto, la tierra
ilegalmente ocupada es un capital que
hay que movilizar; una vez legalizada
podr pagar impuestos (lo que se relaciona con el ajuste fiscal y las reformas
del Estado) y ser objeto de crdito en el
sector financiero formal.
4. E
l papel jugado por los gobiernos democrticos, especialmente desde los aos
noventa en algunos pases, y su objetivo
de prevencin de la informalidad y de
inclusin social, que definen los instrumentos para que la poblacin que vive
en la ilegalidad no se multiplique.
Tambin los programas poseen otra serie de
supuestos, unos ms explcitos que otros; algunos
hasta opuestos, dependiendo del contexto en el
cual los mismos son formulados e implementados:
Hacer ms inclusiva la ciudad para toda
la poblacin.
Valorizar el entorno para aumentar el valor del suelo.
Aumentar los recursos propios de los gobiernos locales a partir del pago de impuestos y tasas por parte de la poblacin
legalizada dominialmente.
Ampliar el universo de los clientes de las
empresas privatizadas de los servicios
pblicos.
Hacer de la legalizacin un aliciente para
mejorar las viviendas.
Disminuir los problemas de salud, los riesgos por vivir en reas anegadizas, erosionadas, a partir de la construccin de infraestructura y de equipamientos colectivos.
Luchar contra los narcotraficantes; aunque esto ha sido difcil, pues incluso se
ha tenido que negociar con ellos para poder mejorar algunos barrios, o legalizarlos. Esta situacin se ha agravado en la
mayora de los pases latinoamericanos
en los ltimos aos.
Reducir la violencia urbana, aunque tenencia segura y/o mejoramiento urbano
no significan por si solo menor violencia
si no estn acompaados por otras medidas preventivas y de acompaamiento
de la poblacin.
Promover el empleo a travs de la construccin por mejoramiento barrial
Hacer clientelismo.
2. Un panorama general de la regularizacin: entre dominial, urbana e integral
Algunos antecedentes
En algunos pases, las experiencias de dcadas anteriores en la aplicacin de polticas, han
condicionado los procesos actuales de regularizacin, tanto dominial como urbana e integral. En
Brasil han sido la base de las actuales polticas; en
Per, justamente la escasa repercusin que haban
tenido la implementacin de las mismas desde
1961, sumado a factores polticos e influencia de
los supuestos de Hernando De Soto, definen un
cambio en la formulacin en la dcada del noventa.
Los primeros programas de regularizacin
dominial fueron implementados en situaciones
donde la informalidad era muy grande, por las polticas normativas muy restrictivas implementadas
hacia el mercado legal, como es el caso de Per. Entre 1961(6) y 1980, el gobierno central asumi la poltica dirigida a las barriadas a travs de varias instituciones: la Corporacin Nacional de la Vivienda,
la Junta Nacional de la Vivienda, el Organismo de
Desarrollo de los Pueblos Jvenes, el Sistema Nacional de Apoyo a la Movilizacin Social y el Ministerio de Vivienda. Entre 1980-1995 fueron los
gobiernos municipales provinciales quienes asumieron dicha labor, con muy escasos resultados,
por la cantidad de trabas burocrticas y los largusimos procesos (en algunos casos con ms de 120
pasos). En Brasil, el esfuerzo pionero fue realizado
por los Municipios de Recife y Belo Horizonte, seguidos por los de Diadema y Ro de Janeiro, en la
dcada del 80 y a partir de 1989 las experiencias
se multiplicaron. Recife implement el Plano de
Regularizacin de las Zonas Especiales de Inters
SocialPREZEIS-- y Ro de Janeiro el Programa de
Regularizacin de Loteos; en ambas se posibilit
la participacin integral de la comunidad y de las
organizaciones de la ciudad involucradas en la temtica para formular y ejecutar la poltica.
En Colombia, se plantean procedimientos
para Planes y Programas de Habilitacin o Mejoramiento de barrios desde 1963. En 1972 se implementa el Programa Integrado de Desarrollo Urbano para la Zona Oriental de Bogot PIDUZOB -, y
en 1983 el Programa de Desarrollo Integrado Ciudad Bolvar. En promedio, con todos los esfuerzos
realizados, los procesos de legalizacin podan
durar hasta 10 aos.
En 1971, el Gobierno Federal de Mxico encarg al Instituto Nacional de Comunidades Obreras INDECO-- legitimar la tenencia de la tierra
en los asentamientos irregulares as como prever
espacios para el crecimiento de las ciudades. Ese
mismo ao cre el Programa Nacional de Regularizacin de Zonas Urbanas Ejidales PRONARZUE-,
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Nora Clichevsky
a fin de regularizar la tenencia de la tierra en los

asentamientos a nivel nacional, el cual se transforma en 1973 en el Comit para la Regularizacin
de la Tenencia de la Tierra - CORETT- (Comisin,
a partir de 1974).
En otros pases, los programas de mejoras
de la situacin urbano ambiental se han aplicado
de forma independiente a la legalizacin dominial
e incluso de manera poco estructurada en trminos de configuracin urbana resultante y articulacin entre obras realizadas. Venezuela es el caso
ms paradigmtico al respecto; desde los aos
cincuenta se haban implementado propuestas de
mejoramiento de los barrios (ranchos); a partir de
1968 se desarroll la poltica de proveer servicios
a los invasores de terrenos, tambin a aquellos en
difciles condiciones topogrficas y en pendiente.
Esta poltica pblica de mejoramiento y de tolerancia frente a las ocupaciones, estimul nuevas
invasiones(7) y los desalojos promovidos por los
propietarios eran difciles de efectuar, dado la movilizacin de la poblacin. La regularizacin dominial ha comenzado recin en 2002.
Los nuevos marcos legales ayudan a la regularizacin?
Un conjunto de pases ha realizado cambios
en los marcos legales que han tenido directa significacin para la definicin de polticas especficas de
regularizacin. Hubo importantes modificaciones
constitucionales, como en Brasil, Colombia y Mxico. En Brasil, la Constitucin de 1988 incluy el
concepto de funcin social de la propiedad tema
tratado en varios de los Captulos del presente libro - y se institucionaliz a nivel nacional la Regularizacin Dominial, a partir de la cual la mayora
de las Constituciones Estaduales, Leyes Orgnicas
Municipales y Planes Directores realizados en los
inicios de la dcada del 90, colocaron explcitamente como un objetivo la regularizacin dominial. Dicha Constitucin define el usucapin urbano, que
contempla la adquisicin del derecho de propiedad
de quienes detentan la posesin de la tierra durante
un lapso ininterrumpido de cinco aos, sin haber
oposicin del propietario a dicha posesin(8).
En Colombia, los cambios introducidos en
1991 permiten implementar polticas sobre reforma urbana y desarrollo territorial, e incluso se
abrieron posibilidades como la de expropiar por
la va administrativa y, en situaciones excepcionales, sin indemnizacin. En Mxico, la reforma
Introduo
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constitucional de 1992, permiti una nueva forma

de encarar la situacin de propiedad de los terrenos ejidales (AZUELA, 2001). En Argentina hubo
cambios constitucionales, en 1994, pero no han
significado avances sobre el acceso al suelo.
Interesa destacar que el hecho de que los
marcos constitucionales incorporen la funcin social de la propiedad no significa que en los respectivos pases se implementen polticas de mejora
de las condiciones de la poblacin pobre respecto
al acceso al suelo urbano ni hay una correlacin
directa con polticas que tienden a la regularizacin. Varios captulos de este libro dan cuenta de
lo acontecido. El caso de Per es paradigmtico:
el Presidente Fujimori elimina el concepto de funcin social en la reforma constitucional que promueve a inicios de la dcada del noventa, y es el
momento donde se implementa el programa masivo de regularizacin dominial.
Por otra parte, la interpretacin dominante
de los cdigos civiles, provista por la doctrina y
la jurisprudencia sigue tendiendo a realzar los derechos de los propietarios en detrimento de sus
responsabilidades, y no considera otros intereses
sociales, ambientales y culturales que derivan de
la tenencia de la propiedad. Esta interpretacin
brinda escasa consideracin a los valores de uso,
ya que la tenencia del suelo y la propiedad se concibe mayormente como una mercanca cuyo valor
econmico queda determinado principalmente
por los intereses del dueo (ver Fernandes y Maldonado, en este libro).
En cuanto a las polticas especficas urbano
- ambientales, los dos pases que se encuentran liderando el proceso son Colombia y Brasil. En el
primero de dichos pases, las Leyes de Reforma
Urbana y de Desarrollo Territorial(9) han sido innovadoras en cuanto a las formas de gestionar la
poltica urbana, aunque las mismas poseen una incidencia mucho mayor en las polticas de prevencin de la informalidad. En Brasil, el Estatuto da
Cidade(10) define a nivel federal las polticas que ya
se implementaban a nivel local desde hace dcadas
como las ZEIS y el CDRU y establece el usucapin
individual y colectivo. Aunque el mismo ha tenido
innumerables problemas para su implementacin.
El contenido regulatorio del EC es muy complejo,
y sus instrumentos generan interferencias en muchas instancias de la esfera pblica (en los poderes
Ejecutivo, Legislativo y Judicial, tanto en el nivel
federal, como estatal y municipal) y de la sociedad
civil. La plena vigencia del mismo conlleva la necesidad de cambios y rearticulaciones polticos y
sociales, difciles y lentos, lo que ha imposibilitado
hasta hoy la implantacin efectiva de estos instrumentos a gran escala (Costa y Hernandez, 2010).
Los instrumentos para regularizar
Las polticas de regularizacin, tanto dominial como urbana y/o integral, se implementan a
travs de distintos instrumentos; en algunas realidades se hace a travs de leyes o decretos especficos o a travs de un marco legislativo; en
otras, por Programas o Proyectos. Algunos se implementan a nivel nacional; otros, a nivel provincial/estadual y municipal. La diferenciacin de
los mismos importa, dado que de ellos depende
el tipo de regularizacin que se realiza en cuanto a la masividad, el tipo de informalidad que se
pretende solucionar, el nivel de gobierno que interviene y los recursos disponibles. El Cuadro N
1 presenta el universo de Proyectos/Programas en
2005: 24 programas de regularizacin dominial, 1
Decreto y 2 Leyes de legalizacin dominial, en 11
pases y 47 Programas en 13 pases de regularizacin urbana e integrales(11).
Cuadro N 2. Universo de Programas/Proyectos,
por pas, tipo de regularizacin e informalidad
que legalizan
Tipos de Programas/ Proyectos
Pases
Tipo de informalidad que regulariza
Total
Dominial
Urb./
Integral
Ocupacin
T. Pblica
Ocupacin
T. Privada
Argentina
Bolivia
Brasil
18
14
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
Guatemala
Mxico
Nicaragua
Paraguay
Per
Uruguay
Venezuela
TOTAL: 13
71
24
47
Fuente: Clichevsky, Nora, 2006
Mercado
ilegal
Otros
X
X
Como se definen las polticas?

Las nuevas polticas de regularizacin se definen adems de los supuestos sealados ms arriba, por los prstamos que las entidades financieras
internacionales quieran otorgar y los pases puedan
o estn dispuestos a tomar. En la mayora de los
programas analizados los supuestos no se encuentran explcitos. Los Programas que ms definen sus
supuestos, son los de legalizacin dominial, impulsados, tanto por las indicaciones de UN-HABITAT
sobre seguridad de la tenencia, como influidos por
las ideas de De Soto (1987; 2003). Ello ocurre en
Per, Mxico, Venezuela, el Caribe y Centroamrica. En Guatemala se incluye como objetivo propiciar el acceso y legalizacin de la tenencia de
la tierra con vocacin habitacional, con prioridad
a las familias en situacin de pobreza y extrema
pobreza. Otro ejemplo es Guyana, donde los argumentos a favor de la regularizacin de la tenencia
de la tierra y los derechos de propiedad como un
modo de escapar de la pobreza fueron ampliamente reforzados por los trabajos de Hernando de Soto.
Los programas siguen ciertos modelos en
base a los supuestos que utilizan y en funcin de
quienes son las instituciones financiadoras. En
este ltimo aspecto, es interesante observar qu
innovaciones introducen los gobiernos nacionales
o locales respecto a las metodologas que proponen los organismos internacionales o bilaterales
de crdito, especialmente el BID y el Banco Mundial; los programas con financiamiento externo
han tenido una influencia mayor en aquellos pases sin antecedentes en este tipo de programas.
En aquellos que tenan una historia por detrs, las
metodologas se ajustaron a las situaciones nacionales; pero en otros pases, en los cuales los programas nacionales, como en Per, haban sido un
fracaso, fue muy fuerte la impronta internacional.
Asimismo, la campaa del alivio a la pobreza
llevada a cabo principalmente por el Banco Mundial, ha significado que se haya introducido un
componente de regularizacin en algunos de estos
programas, como en Guatemala.
Son excepciones los programas que poseen
consideraciones en torno a los parmetros urbano
ambientales para los lotes a legalizar, y ellos estn
explicitados solamente en pocos casos de regularizacin urbana, y en ninguno de regularizacin
dominial. Los programas no han elaborado pautas
urbanas especiales superficie lote, localizacin,
servicios y equipamientos, ambiente natural-, con
Introduo
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Nora Clichevsky
excepcin de los de mejoramiento urbano implementados a travs de prstamos de organismos

internacionales, que los colocan como condicin.
Algunos de los proyectos de mejoramiento en los
cuales es imposible realizar la regularizacin en
las condiciones actuales de consolidacin y hacinamiento han considerado opciones para la reubicacin de parte de la poblacin localizada en
reas de riesgo as como para disminuir las densidades. La sustentabilidad ambiental tampoco est
contemplada en la formulacin de muchos de los
programas, por lo menos a nivel explcito, o lo dejan librado a los municipios (ejecutores de planes
urbano ambientales, si es que stos existen).
En la mayora de los programas, las regulaciones estatales a la construccin de ciudad han
debido flexibilizarse para ser aprobadas las regularizaciones, pues los cdigos de construccin, las
normas de planificacin y los estndares de infraestructura urbana que se aplican en otras reas
de la ciudad suelen ser inapropiados y no pueden
aplicarse a proyectos de mejoramiento de asentamientos informales(12).
Quin accede a la regularizacin?
Para poder legalizar la tierra que ocupa, la
poblacin debe poseer requisitos distintos que varan segn los pases-. Generalmente se exige un
tiempo mnimo de permanencia en el lote (que en
muchos casos no se cumple, pues se han legalizado tierras baldas, como en Per); no poseer otra
propiedad en el pas (lo cual es difcil de documentar, dado la falta de catastros actualizados y
centralizados en muchos pases de la Regin); ser
jefe o jefa de familia (dando prioridad a la mujer,
cuando existe una poltica definida a tal efecto),
no tener deudas con el Estado. En algunos programas, otro requisito es poseer un ingreso que
permita un tipo de pago; en este caso, parte de la
poblacin la ms pobre e indigente- queda afuera
de los Programas, salvo en aqullos donde el pago
es simblico o subsidiado totalmente(13).
La proyeccin de la cantidad de soluciones
que los programas van a resolver es muy distinta; incluso en algunos de ellos no se explicita el
numero como es el caso del Programa de Regulariao Fundiaria PRF- de Porto Alegre. Otros surgen de alguna definicin territorial: dar solucin
a la poblacin que ha sufrido inundaciones, por
ejemplo, entonces la poblacin es toda la que se
halla habitando en tales circunstancias, otros son
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60
un barrios determinado, o un rea piloto. En un

trabajo realizado en Brasil (IBAM, 2002), se ha
evaluado la cantidad de poblacin objetivo, frente
a la poblacin viviendo en la informalidad: mientras que los proyectos en Beln y Salvador solo
tenan por objetivo regularizar a 1,68% y 1,14%
respectivamente, de la poblacin viviendo en la
informalidad, en Goiania tal cantidad representaba el 9,46%, mientras que en Ro de Janeiro algo
ms del 46% y en Teresina el 100%.
Es importante sealar que los proyectos/
programas que regularizaban a una cantidad mayor de poblacin eran exclusivamente dominiales.
Lo mismo ha ocurrido en Per y Mxico, donde
los porcentajes de poblacin legalizada dominialmente son muy altos, sobre todo en el primero de
los pases (aproximadamente el 70% de la poblacin que viva en la informalidad al inicio del programa de regularizacin masiva).
El tipo de informalidad ms atendida es la
ocupacin directa sobre tierra pblica (o comunal/
ejidal, en algunos pases como Mxico). Ello se da
tanto en los programas de regularizacin dominial
como los de regularizacin urbana e integral. Son
escasos los programas que atienden a la poblacin
que ha ocupado tierra privada de manera directa,
y mucho menos aun a los que han comprado tierra
en los mercados ilegales.
La legalizacin dominial en general se realiza, pues, sobre tierra fiscal. Si bien muchos de los
programas de regularizacin se plantean legalizar
las ocupaciones en tierra privada, el nmero de
soluciones es significativamente menor que en las
tierras fiscales, dado que el Estado debe primero
expropiar la tierra para luego traspasarla a los ocupantes, o ser mediador en una negociacin directa
entre los propietarios del suelo y los ocupantes,
para que el precio que los primeros coloquen sea
compatible con la capacidad de pago de la poblacin. Los programas de regularizacin dominial
ms exitosos, en trminos de cantidad de soluciones, son los de Per y Mxico(14).
En Per se crea la Comisin de Formalizacin de la Propiedad Informal -COFOPRI- en el
mbito del Ministerio de Justicia, organismo encargado de disear y ejecutar un Programa Nacional de Formalizacin, en 1996. En dicho ao, se
calculaba que el 50% de los titulares de vivienda urbana no tenan ttulo de propiedad (ROUILLON, 2004) en 2 millones de predios avaluados
aproximadamente en 20.000 millones de dlares.
COFOPRI desarrolla su labor en 78 provincias

ubicadas en 17 departamentos, y abarca el 46%
del rea urbana de Per. Los objetivos de la titulacin masiva son incrementar el valor de las
propiedades, integrarlas al mercado inmobiliario
y mejorar el acceso a servicios de infraestructura
bsica y al crdito.
En 1998 se aprob el Proyecto de Derechos
de la Propiedad Urbana PDPU- a travs de un
convenio entre el BIRF y el gobierno peruano.
El objetivo del Proyecto es la formalizacin integral de los derechos de propiedad. Entre 1996 y
2004 se entregaron en todo Per, incluido Lima,
1.425.688 ttulos en 1.929.070 lotes en 13 localidades, llegando a 1,7 millones de lotes en 2006.
Solamente en Lima se otorgaron 635.851 ttulos en
785.911 lotes (SAAVEDRA, 2005). Posteriormente,
entre 2007 y 2011, el Proyecto de Consolidacin
de los Derechos de la Propiedad Inmobiliaria PCDPI-, con un costo de 41 millones de dlares (25
de ellos aportados por el BM) entreg a enero de
2011 unos 793.894 ttulos de propiedad, exclusivamente en ocupaciones de tierra fiscal, pues no
titulan tierras privadas (ver Captulo de Caldern,
en este libro).
En Mxico se han legalizado ms de 2,5
millones de lotes en dos dcadas; pero aun faltan
otorgar ttulos a alrededor de un milln de familias (AZUELA, 2001). El organismo encargado de
la regularizacin de los asentamientos informales
en terrenos ejidales es la Comisin para la Regularizacin de la Tenencia de la Tierra -CORETT. La
accin ms relevante por sus implicaciones tanto
para el sector agrario como para el urbano, es la
creacin del Programa de Certificacin de Derechos Ejidales y Titulacin de Solares Urbanos
PROCEDE- desde 1993. La cobertura del programa
es de 29.951 ejidos y comunidades agrarias que
agrupan a 3,5 millones de ejidatarios y comuneros, as como a 4,6 millones de parcelas y 4,3 millones de terrenos urbanos.
Desde 2002, Venezuela est implementando tambin un programa masivo de regularizacin
con participacin de la poblacin, a travs de los
Comits de Tierra Urbana CTU-. Hasta 2006,
se haban constituido Comits de Tierra Urbana
en 111 de los 336 municipios venezolanos, cuyo
trabajo ha beneficiado a 106.483 familias, con la
entrega de 70.762 ttulos de propiedad, debidamente registrados en los organismos competentes
(no son escrituras, pero a los efectos prcticos,
la poblacin los toma como tales, pues hasta ha

vendido su propiedad). Segn otra fuente, hasta
2008 la Oficina Tcnica Nacional para la Regularizacin de la Tierra Urbana OTNRTTU - afirma haber entregado unos 350.000 ttulos de propiedad, beneficiando a unas 520.000 familias. La
propia OTNRTTU reconoce lentitud en este proceso de regularizacin, debido a procedimientos
excesivamente burocrticos en los levantamientos
catastrales y en la transferencia de los terrenos pblicos, as como la poca colaboracin de muchas
alcaldas y los insuficientes recursos financieros
(COLAU, 2008). Los CTU han encontrado inconvenientes intrnsecos a la ocupacin, donde nunca se ha reparado en el tamao, forma, medidas,
etc., de las reas ocupadas. En 2006 se aprueba la
Ley Especial de Regularizacin Integral de la Tenencia de la Tierra de los Asentamientos Urbanos
Populares y luego de cinco aos, en mayo de 2011,
se aprueba un decreto con rango y fuerza de Ley
Especial de Regularizacin integral de la Tenencia
de la Tierra de los Asentamientos Urbanos y Periurbanos, con el objetivo de desburocratrizar los
trmites de regularizacin dominial (ver Bolivar y
Acosta Ontiveros en este libro).
En Quito, Ecuador, desde el ao 2001 el
Municipio Metropolitano ha mostrado un mayor
inters en legalizar y regularizar los asentamientos; para ello, se conform en el Municipio la
Unidad Suelo y Vivienda USV-, que hasta fines
de 2009 ha regularizado 175 barrios; a partir de
2010 se crea la Unidad Especial Regula Tu Barrio UERTB- que en los 10 primeros meses de su
gestin legaliz dominialmente a 87 barrios (ver
CUEVA ORTIZ et al, en este libro).
En El Salvador, tal cual muestra Zeledon en
este libro, han existido programas de regularizacin de tierras tanto en el nivel nacional como en
el nivel municipal. Pero no ha habido una poltica,
sino ms bien se ha ido respondiendo a las necesidades que han ido surgiendo. Estos programas
han pretendido dar certeza jurdica al derecho de
propiedad de la vivienda, pero ha dejado sin resolver otros aspectos vinculados como son mejorar la
calidad y condiciones de vida de las personas que
viven en estos asentamientos. No se ha avanzado
ms all de la titulacin de las tierras.
Los Programas de regularizacin urbana e
integrales poseen diferentes componentes; en la
mayora se contempla la provisin de red de agua,
desages cloacales, pavimento, centro educacio-
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Nora Clichevsky
nal, centro de salud, equipamiento comunitario,

ncleo hmedo dentro del lote y en algunos casos,
vivienda. En los Programas integrales, es fundamental, asimismo, el acompaamiento social de
los proyectos de obra, y, en algunos, la generacin
de empleos. La mayora de los programas integrales poseen un fuerte componente de acompaamiento social y en muchos de ellos, tambin, un
componente de fortalecimiento institucional. La
mayora desarrolla un componente de generacin
de empleo y/o de capacitacin, lo que significa una
mayor posibilidad de apoyar a la poblacin a mejorar sus condiciones de vida (CLICHEVSKY, 2006).
Poltica urbano- ambiental y los programas de
regularizacin
Salvo excepciones, la mayora de los programas de regularizacin (desde los dominiales
a los integrales) aun se hallan desvinculados de
la poltica urbana en su conjunto. Incluso entre
los programas que se implementan en los ltimos
aos, slo unos pocos poseen relacin con el rea
urbana en el cual se localizan, como por ejemplo
en Tegucigalpa. Esta situacin no tiene relacin
exclusiva con quien formula e implementa los
programas, sino ms bien con la forma de llevar
a cabo la poltica urbana, de manera sectorizada y
desarticulada, en cada realidad. Los Planes directores, reguladores o los Cdigos de Planeamiento
y/o Construccin slo regulan y gestionan la ciudad legal, y en escasas ciudades incluyen a la
ciudad informal en las polticas. Por lo tanto,
transitan en dos carriles separados. Es de destacar
que tambin existe una ambigedad de las polticas urbanas, facilitada por la organizacin administrativa municipal: por lo general hay sectores
completamente separados, unos se ocupan de los
pobres (vivienda popular, regularizacin, etc.) y
otros de los intereses de los agentes inmobiliarios
(operaciones urbanas, zoneamiento, etc.).
Tambin existe desarticulacin entre programas de regularizacin y la poltica ambiental, en un
doble sentido. Por una parte, estos programas no
estn contemplados en la poltica ambiental, por
lo menos a nivel nacional; por la otra, solo algunos
Programas, desde sus unidades o instituciones ejecutoras, realizan vinculaciones con los organismos
dedicados al ambiente. En algunos pases se han
elaborado manuales sobre riesgo, con parmetros
precisos de qu tipo de tierra se puede legalizar,
como en Brasil y Argentina, aunque por ser pases
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federales, y los documentos son de orden nacional,

los mismos son solo indicativos.
Es por ello, conjuntamente con el hecho
que no se han elaborado parmetros ambientales durante la formulacin de los Programas, que
las reas urbanas que se legalizan poseen tantos
problemas a nivel urbano ambiental. Se legalizan
situaciones de hecho y se han entregado titulaciones a tierras con mnimas superficies (desde 30
m2), en zonas de riesgo donde las familias hubieran tenido que ser relocalizadas y con escasos o
nulos servicios y equipamientos.
Porto Alegre es una de las pocas ciudades
en Brasil que, antes de la aprobacin del Estatuto
da Cidade, decide modificar el Plan Director, cambia el marco regulatorio y adopta otras estrategias
para la produccin de la ciudad; se define que el
loteador irregular, as como el villero o favelado,
tambin es un constructor de la ciudad y a partir
de all surge la propuesta del Urbanizador Social.
Es uno de los escasos municipios que definen, a
partir de ese momento, vincular la poltica de regularizacin a la de desarrollo urbano, explicitando una nueva estrategia de planificacin urbana.
Aunque cambios polticos en la administracin
municipal han dejado de lado este programa de
Urbanizador Social.
3. La regularizacin como poltica social
Los distintos instrumentos de regularizacin
dominial
La seguridad de la tenencia puede ser obtenida a travs de distintos instrumentos, desde
documentos intermedios hasta escrituras pblicas; los mismos poseen distinta seguridad, pues
frente a cambios polticos, en especial con gobiernos ms autoritarios, las tenencias intermedias
pueden ser ms vulnerables, dado que las mismas
ofrecen una seguridad parcial, ya que dependen
de un periodo de posesin ms o menos largo y del
xito del proceso jurdico que se desarrolla hasta
obtener la tenencia final o escritura. La definicin
de seguridad de tenencia vara en la teora y en la
prctica; los derechos atribuibles a los ocupantes
presenta grandes variaciones segn las distintas
realidades, desde ttulos -como tenencia absoluta
o tenencia temporal- hasta contratos -como arrendamiento social y otros mecanismos de arrendamiento- y permisos administrativos precarios --licencias temporales - (FERNANDES, 2002).
Dados los cambios constantes de los contextos polticos locales, en muchas ciudades aun hay
desalojos (CLICHEVSKY, 2003; CRAVINO en este
libro). Por lo tanto es importante para la poblacin
poseer un documento que asegure su tenencia.
Obviamente que las escrituras pblicas registradas en el respectivo Registro Pblico de la Propiedad- son los documentos que dan total seguridad
a quienes la poseen. La posesin del ttulo legal
permite a los propietarios la libertad de utilizar
y disponer de la propiedad (VARLEY, 2001). Esta
seguridad se desvanece, en parte, en las titulaciones que no se realizan mediante escritura pblica.
En Per, a travs de COFOPRI los ttulos
que se entregan son documentos legales que acreditan al poblador su derecho de propiedad sobre
el lote, con inscripcin registral. No se realizan
mediante escritura pblica pues esto significara
mayores costos notariales. La COFOPRI ha contado con un propio Registro -diferente al que haba
sido utilizado hasta ese momento- con el objetivo
de agilizar los trmites. Desde 2005 se encuentra
en proceso de municipalizacin y unificacin de
registros, aunque es un proceso largo y complejo.
Un alto porcentaje de los programas posee
financiamiento de organismos internacionales, bsicamente del BID y BIRF, aunque tambin, en algunos
casos de agencias europeas de cooperacin binacional (caso PRIMED, en Medelln, con financiamiento
alemn). De los 49 programas para los cuales se ha
conseguido informacin detallada, 32 poseen financiamiento internacional, algunos cuentan con ms
de 300 millones de dlares, lo que significa un esfuerzo para el Estado en trminos de deuda externa.
En algunos programas analizados, se ha notado una falta de recursos para llevar a cabo los
mismos segn se haban formulado por no darse
los supuestos adecuados: es el caso de Colombia,
donde no se pudo vender un activo del Estado a
un programa de regularizacin o Guatemala, donde se han utilizado mal los fondos existentes en
el Programa de Ventanilla Social (DRUMMNOND,
2004); en otros, complicaciones poltico-institucionales impiden que los presupuestos asignados
sean correctamente utilizados, por lo menos en los
tiempos previstos (caso PROMEBA I en Argentina).
El lote regularizado: subsidio o pago?
En la mayora de los programas de regularizacin dominial, la tierra no es pagada por la poblacin (o lo hace a precio simblico), quien solo
abona, a veces, los costos de mensura y escritura.

Slo en pocos casos se establece el pago en funcin del precio de mercado de la tierra que se regulariza y de los ingresos de los beneficiarios. Participar de programas de regularizacin significa,
pues, en trminos de costos y financiamiento, muy
diferentes situaciones para la poblacin, en virtud
del tipo de programa y de la propuesta de poltica
especfica: si es el Estado el que asume los costos,
o traspasa parte o la totalidad a la poblacin.
En los casos de regularizacin urbana, tambin son mayormente subsidiados y la poblacin
slo se hace cargo, posteriormente, de los pagos de
impuestos y tasas por servicios. Solo en un Programa el Habitar Brasilla poblacin puede realizar el pago con contraprestacin en trabajo. Las
formas de financiamiento pueden considerar una
demanda segmentada (segn su real disposicin a
pagar) o no; en este ltimo caso, la falta de financiamiento especfico segn las distintas posibilidades de pago de la poblacin beneficiada, puede llevar a que parte de la misma no pueda pagar, lo que,
segn pases y coyunturas polticas, puede llegar
hasta el desalojo y el remate del terreno (si se ha
hipotecado el mismo como garanta de la deuda).
Muchos de los Programas que son gratuitos
para la poblacin beneficiada, y que se realizan
con financiamiento internacional, suponen que
recuperarn parte de los recursos invertidos a travs del impuesto inmobiliario, las recaudaciones
fiscales, y las tasas por servicio. Programas como
el de legalizacin masiva en Per es gratuita para
la poblacin, pero se incorpora como contraparte del mismo, el pago por servicios y tasas que la
poblacin efectuar (un monto de 4 millones de
dlares en relacin a los 66 millones de dlares de
costo total del Programa).
En los casos de regularizacin dominial,
una cantidad importante de contribuyentes son
regularizados, pero con impuestos nulos o muy
bajos. El impuesto inmobiliario no sirve para
equilibrar las cuentas fiscales (municipales o
provinciales) por las exenciones, la morosidad, y
por el escaso peso relativo frente a otros contribuyentes. En muchas realidades existen aos de
gracia o exoneracin del pago, como por ejemplo,
en Guayaquil, donde se permite la eximicin del
pago de los impuestos prediales por un lapso de
cinco aos (CLICHEVSKY, 2006). En relacin a las
tasas de servicio, ellas varan segn los servicios
que posean; si los mismos se hallan privatizados
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Nora Clichevsky
o no; si se aplican tarifas sociales de agua, electricidad, y de acuerdo a la poltica de las empresas
frente al no pago: si cortan o no el servicio.
En cuanto al otorgamiento de crdito, justamente uno de los supuestos fundamentales para la
legalizacin es que la poblacin pueda acceder al
mismo mediante el sistema financiero privado. De
Soto (DE SOTO, 2003) considera que, fuera de las
familias, el principal beneficiario de los procesos
de regularizacin del suelo es el sistema financiero. Pero la existencia de garanta propietaria por s
sola no es suficiente para el desarrollo de mecanismos de crdito, pues los bancos exigen adems
a los acreedores un determinado ingreso (familiar
o individual,) y no exclusivamente la propiedad
del terreno. A su vez, para las instituciones financieras formales resulta igual de oneroso otorgar
prstamos de pequeos o de mayores montos.
En Per, la vivienda registrada es una garanta para la institucin financiera y la hipoteca
constituye un documento que es posible transar
en el mercado secundario de valores. Pero sin
embargo, la opinin generalizada de las familias
es que un crdito hipotecario es algo demasiado
riesgoso de asumir. Existe una actitud prudente
respecto a la solicitud de prstamos; los crditos,
tanto en montos como en cantidad, han ido en aumento, pero no al ritmo esperado por COFOPRI.
En Mxico, no toda la poblacin que posee el terreno, quiere un crdito bancario. Se ha
demostrado que ya antes de poseer la propiedad
tenan crditos (quiz a mayor inters, pero eso
no le importa mucho a la poblacin) a travs de
agentes privados o de familiares, amigos, etc. Existe un mercado de crdito informal, a los que dicha poblacin tiene acceso. Y con la legalizacin,
quieren seguir teniendo ese tipo de crdito por
desconfiar de los bancos, de las condiciones que
les imponen; de las hipotecas y por el miedo de la
morosidad. El Captulo de Clara Salazar, en este
libro, muestra que parte de la poblacin regularizada no quiere poseer un crdito por los altos intereses o porque no tienen posibilidades de pagarlos
(al igual que la poblacin no regularizada).
Un estudio en Argentina, corrobora, asimismo, que la obtencin del ttulo de propiedad no
significa una mayor cantidad de poblacin beneficiada con crditos. No hay diferencias en cuanto
al acceso al crdito formal entre 1.800 familias legalizadas entre 1989 y 1998 y otro grupo de familias aun no regularizadas. Las familias regularizaIntroduo
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64
das siguen accediendo a crdito informal a travs

de parientes, colegas, vecinos y amigos (GALIANI
Y SCHARGRODSKY, 2004).
En cuanto a la lentitud y complejidad de los
procesos de legalizacin en la mayora de los pases de la regin dependen, por un lado, del objeto
mismo que se quiere legalizar, en funcin de los
distintos tipos de ilegalidad y los mltiples agentes actuantes; y, por otro, a los problemas institucionales, pues aun no existen catastros actualizados, ni tampoco tcnicos especializados en una
problemtica tan especial como la legalizacin del
suelo urbano. En la mayora de los pases de la
regin, recin en la ltima dcada se han comenzado a organizar los catastros.
Los actores involucrados: las instituciones y la
participacin de la poblacin
Los niveles del Estado que implementan las
polticas de regularizacin estn relacionados con
la organizacin poltico-administrativa y con la
voluntad poltica de cada uno de los niveles de
gobiernos(15). Los programas de regularizacin dominial a veces son solo registro de propiedad, y
por lo tanto estn localizados en los mbitos de
Economa, Hacienda o incluso Ministerio de Justicia, como en Per. Las instituciones a cargo de la
legalizacin dominial y de los programas de mejoramiento de barrios (aunque algunos de ellos posean como requisitos la regularizacin dominial)
estn absolutamente separados. En algunos programas participan del proceso de regularizacin
ms de 10 instituciones que pertenecen a distintos
niveles del Estado, los cuales son difciles de coordinar; incluso existen problemas de coordinacin
en un mismo nivel administrativo de gobierno.
Por ejemplo, en Colombia, en 2007 el Ministerio
de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial con apoyo del BID, lanza un programa piloto
de implementacin de proyectos demostrativos de
mejoramiento integral de barrios en varios municipios del pas. El balance de la implementacin
de los proyectos piloto evidenci las enormes dificultades institucionales para el desarrollo de programas de mejoramiento barrial, como muestra
Carrascal Enrquez en este libro.
En ningn Programa analizado se ha dado
participacin a la poblacin durante la formulacin; durante la implementacin, la misma ha
participado en mayor o menor medida, dependiendo de su organizacin, de la coyuntura polti-
ca y tambin de los programas especficos; en los

programas exclusivamente dominiales la participacin es menor que en los programas integrales.
En los programas de legalizacin masiva, la poblacin tiene muy escasa participacin, salvo en
cuanto a requisitos de documentacin y, si corresponde, en los posteriores pagos, salvo en casos de
excepcin, como Venezuela, en donde la participacin es amplia a travs de los Comits de Tierra
Urbana. En Per, el proceso de formalizacin es
una poltica diseada y dinamizada desde el Estado, de arriba hacia abajo, sin que participe la
poblacin de manera individual o familiar (PDPU,
2002). En otras realidades, los habitantes definen
desde los lmites de lo que ellos entienden que es
su lote en relacin a sus vecinos, ayudando en
la sealizacin para su posterior mensura, como
es el caso de Tegucigalpa en un Proyecto Piloto
desarrollado en 2004.
Los Programas de regularizacin se han integrado muy escasamente a otros programas, como
fortalecimiento institucional, banco de materiales,
construccin de vivienda, poltica urbana o crediticia, salvo contadas excepciones. Existen multiplicidad de programas sobre un rea geogrfica (ciudad, rea metropolitana, como en San Pablo (DA
PAZ, 2004) pero los mismos actan desvinculados.
4. Algunas reflexiones finales
Es indudable que los diferentes programas
de regularizacin implementados en los pases de
la regin han contribuido, de distinta forma y profundidad, a mejorar la situacin de la poblacin
pobre urbana viviendo en la ilegalidad. Tambin,
es indudable que los mismos aun adolecen, en mayor o menor medida dependiendo de sus objetivos
en la formulacin y de las posibilidades de implementacin, de una serie de problemas que habr
que superar para que los mismos puedan poseer
un mejor desempeo. Algunas reflexiones finales:
Tipos de informalidad que se regulariza: los programas apuntan a legalizar
tierra fiscal y en mucho menor medida
ocupaciones sobre tierra privada e informalidad producida por el funcionamiento de mercados informales de tierra
urbana. Ello es debido a los altos costos
para el Estado y tiempos que significa
expropiar tierra privada para otorgrsela
a los ocupantes; y los costos para los posibles beneficiarios.
C
antidad de soluciones de situacin de
informalidad: en algunos casos han significado una disminucin considerable
de la misma, como en Per. Pero la legalizacin exclusivamente dominial posee limitaciones, en especial respecto al
tipo de tierra que se legaliza en cuanto a
localizacin (en reas de riesgo) y falta
de infraestructura, tamao y estndares
fsico-constructivos. En los programas
integrales, la cantidad de soluciones respecto a la poblacin viviendo en la informalidad es mnima(16).
Utilizacin de las tenencias intermedias en los programas de legalizacin
para hacerlos ms masivos con menores costos y tiempos--: ello depende de
la situacin poltica de cada pas, pues
obviamente que dichas tenencias entraan peligro de desalojo, dado que poseen vulnerabilidad jurdica (y aun los
conflictos por la tierra y desalojos estn
presentes en varios pases de la regin).
Tambin es interesante sealar que an
perdura, en la regin, una visin jurdica de la propiedad privada por sobre la
visin en algunos pases constitucionalistade la funcin social de la propiedad. Y esta visin jurdica de la propiedad individual es la que hace peligrar la
seguridad de las tenencias intermedias.
Problemas institucionales: la cantidad
de organismos pblicos y privados que
intervienen en los procesos de regularizacin (a veces, de distinto nivel del
Estado), la falta de recursos humanos
capacitados para llevar adelante los programas significa, conjuntamente con
problemas de formulacin de los programas, perodos extendidos de implementacin e incluso, atrasos importantes entre la formulacin y la implementacin,
que atentan contra el desempeo de los
mismos.
Parmetros urbano - ambientales que se
utilizan para los programas de regularizacin: no existen para los programas de legalizacin y en los casos de mejora urbano ambiental, solo en escasos proyectos
se elaboran especialmente. En general,
los proyectos son aprobados por excepIntroduo
65
65
Nora Clichevsky
cin o por flexibilizacin de las normas

implementadas para toda la ciudad.
C
ostos para el Estado: se evidencia una
preponderancia de programas con financiamiento internacional que en escasos
casos son a fondo perdidolo que significa que los pases deben endeudarse
para poder llevarlos a cabo.
C
ostos para la poblacin regularizada:
en la mayora de los programas, el costo
del suelo es gratuito o se efecta un pago
simblico. Muchos de los programas con
componentes de mejoramiento urbano
son asimismo gratuitos, o con alta cuota de subsidio. Por lo que pareciera que
no son los costos de los programas los
que inducira a la poblacin a vender su
ahora legalizado hbitat, sino los costos
provenientes de impuestos y tasas del
proceso de regularizacin.
P
articipacin de la poblacin: los programas de mejoramiento urbano o integrales, ejecutados a escala local (aunque
provengan de fuentes de financiamiento nacional o internacional) poseen un
componente importante, en general,
de incorporacin de la poblacin en la
etapa de implementacin (en la de formulacin, la poblacin objeto de los
programas no participa en ningn tipo
de ellos). En los programas de legalizacin exclusivamente, generalmente ello
no ocurre y las decisiones son tomadas
exclusivamente por el Estado.
P
ropiedad legalizada como capital: crdito y compra-ventas. Los escasos trabajos que existen sobre la relacin entre la
legalizacin y crdito demuestran que la
poblacin legalizada no toma crditos
en la banca privada en la proporcin que
los supuestos de algunos programas indicaban. Si bien en Per han aumentado
en los ltimos aos, no ha sido con el
impulso que se pensaba, y la legalizacin no ha tenido repercusin sobre el
crdito en Brasil, Mxico y Argentina.
Ello ha sido explicado por el peligro que
le significa a la poblacin endeudarse,
y ms si es de forma hipotecaria. Con
relacin a la incorporacin de la tierra
legalizada al mercado inmobiliario, aun
Introduo
66
66
no existen evidencias de ello; la cantidad de poblacin que vende su propiedad recientemente legalizada pareciera
que no es mucha (aunque tambin faltan
evaluaciones al respecto).
R
egularizacin y mejora en las condiciones de vida de la poblacin pobre: es indudable que los programas de regularizacin mejoran las condiciones de vida de
la poblacin pobre urbana, pero en muy
diversa medida, en relacin al tipo de
proyecto. Es evidente que los programas
integrales poseen resultados ms positivos al respecto que los estrictamente de
regularizacin dominial o de mejora de
algn aspecto urbano; importa sealar
que en un nmero considerable de los
programas integrales, la generacin de
empleo de manera directa o indirecta
a travs de capacitacin, microcrditos,
etc.- ha jugado un papel importante en
la mejora de la poblacin pobre urbana.
Y por ltimo, es evidente que la regularizacin es una poltica social, y por lo tanto lleva
implcita una mejora en las condiciones de vida de
la poblacin, pero tambin posee un componente
de creacin de capital inmobiliario, sobre todo en
los supuestos de algunos programas, que involucra la incorporacin de las propiedades regularizadas al sector inmobiliario y de los beneficiarios
al sistemas fiscal del Estado y como clientes de las
empresas privatizadas de servicios. En el equilibrio entre esos dos aspectos, que no se dirime en el
espacio micro del acceso al suelo aunque posee
su importancia--, sino en el espacio ms amplio
socio poltico (con el peso relativo de los distintos
sectores sociales) es que se podrn disear programas, quiz, ms sociales dependiendo, justamente, del peso poltico que tenga la poblacin
pobre urbana que aun vive en la informalidad.
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ciales que podan elegir, han pasado, por ejemplo, de vivir en barrios exclusivos de las reas
urbanas o en un primer anillo de la periferia, a
habitar en barrios cerrados en reas suburbanas.
(4) Adems, los pobres no generan ganancias para
estos inversores; ms bien, pueden generar desvalorizacin de reas aledaas a su localizacin.
(5) Sobre los agentes, ver, entre otros: CLICHEVSKY, 2003, ABRAMO, 2003.
(6) Ao de aprobacin de la Ley N 13517, que
trataba de regularizacin de los asentamientos
informales.
(7) Hacia 1978 se pudo estimar que el 58% de los
ranchos se ubicaban en tierras de propiedad
pblica (de las cuales 40% eran municipales
y 7% nacionales), 15% en propiedad privada,
21% en propiedad municipal-privada y el resto
en reas mixtas.
(8) El usucapin estaba en el Cdigo Civil pero
con 20 aos de ocupacin (Clichevsky, 1991).
(9) Leyes N 9/89 y N 388/97 respectivamente.
(10)
Ley Federal de Desarrollo Urbano (Ley N
10.257, de 10 de julio de 2001)
(2) La tierra rural que se convierte en urbana tiene

un precio mucho ms bajo que la primer tierra
definida como urbana, en la periferia.
(11) Segn los resultados de la investigacin sobre

el acceso al suelo urbano en la regin realizado en el marco del Proyecto: Pobreza Urbana: estrategia orientada a la accin para los
gobiernos e instituciones gubernamentales en
Amrica Latina y el Caribe, desarrollado por
la Divisin de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos de la Comisin Econmica
para Amrica Latina y el Caribe de las Naciones Unidas, entre 2004 y 2006.
(3) Incide en la obtencin de rentas, y por lo tanto,

en el precio, los tipos de demanda solvente y su
dinmica en cada momento histrico, sus preferencias, posibilidades de pago y financiamiento;
cada segmento de dicha demanda posee sus
propios elementos de eleccin de un sitio urbano donde vivir o desarrollar sus actividades La
misma ha ido cambiando a travs del tiempo y
del crecimiento de las ciudades: los sectores so-
(12) En Brasil, las reas o Zonas de Especial Interesse Social AEIS o ZEIS- ha sido el instrumento adoptado para amparar legalmente
la flexibilizacin de los parmetros urbansticos; inclusive es un instrumento incorporado
al Estatuto da Cidade como poltica nacional;
en estas reas se permiten normas diferentes,
cristalizando de alguna manera la ciudad
de los pobres respecto al resto urbano.
Notas
(1) Para un anlisis de la regulacin de los mercados de tierra, en la produccin y en la comercializacin, ver: LUNGO, 1989; JARAMILLO,
1987, entre otros
Introduo
68
68
(13) Tambin existe una poltica implcita de discriminacin aplicada a la legalizacin: en la

mayora de los pases no se legaliza la tierra
a extranjeros, lo que trae aparejados una serie
de problemas en reas fronterizas, por ejemplo, en el norte de Argentina, muy habitada
por bolivianos y paraguayos.
(14) En los otros pases analizados las soluciones
han sido mucho menores, aunque en los que
se implementan programas en diferentes niveles del Estado no existen datos consolidados de las soluciones dadas por el conjunto
de los mismos.
(15) As, en pases que poseen regmenes unitarios, como Chile y Per, los organismos encargados de aplicar polticas de regularizacin pertenecen fundamentalmente al nivel
nacional, mientras en Brasil y Argentina,
los gobiernos provinciales o estaduales y los
municipios, muestran desde la dcada de los
ochenta del siglo pasado, un mayor nivel de
injerencia.
(16) En un contexto internacional en donde el aumento de la poblacin viviendo en la informalidad aumentar en las prximas dcadas
(PAYNE, 2005).
Introduo
69
69
70
Construccin del territorio, mercado y poltica. La experiencia de la ley de hbitat

popular en la Provincia de Buenos Aires*
Eduardo Reese
Instituto del Conurbano Universidad Nacional de General Sarmiento
En diciembre de 2012 se aprob en la Legislatura de la Provincia de Buenos de Aires la Ley

14.449 de acceso justo al hbitat despus de tres
aos de intensos intercambios en numerosos foros
y talleres y de una muy fuerte oposicin en distintos momentos de su debate. El objetivo central de
la ley es el de fortalecer la capacidad estatal, provincial y municipal, para intervenir activamente,
en un campo comn de accin pblica con otros
actores, en la modificacin de la cadena de factores relacionados con la dinmica urbana y el mercado del suelo que tradicionalmente han generado
la exclusin de amplios sectores medios y pobres
a una ciudad ms justa.
Aqu reside el principal punto de controversia que caracteriz el debate de la norma aprobada:
la transformacin de paradigmas y prcticas naturalizadas que hasta hoy se imponen en la desigual
estructuracin de la ciudad. No se trata, solamente, de promover la construccin de ms unidades
de viviendas con la finalidad de reducir el crnico
dficit existente porque este se transformar en
un creciente dficit urbano si no se cambian las
reglas de juego. Se trata de comprender que los
mecanismos de produccin y reproduccin de la
ciudad son procesos sociales complejos que, por
ende, requieren de un conjunto, tambin complejo, de herramientas que, a partir de la intervencin
estatal, alteren la lgica tradicional y dominantemente mercantil de construccin del hbitat.
As, el abordaje del problema fue esencialmente poltico en la medida que la ciudad no es
otra cosa que la mayor construccin colectiva y democrtica donde se produce y se expresa la poltica. Las profundas desigualdades en el acceso a un
hbitat digno son la evidencia emprica de haber

convertido ese producto cultural, colectivo y complejo en pura mercanca y en sumatoria simple de
propietarios individuales. Dicho de otro modo, los
mecanismos de mercado no pueden garantizar el
uso sostenible y equitativo del suelo ni la reproduccin de la ciudad en los mismos trminos.
Procesos socio territoriales, polticas pblicas y
mercado inmobiliario en las ciudades bonaerenses
Las ciudades bonaerenses son el resultado
de un vasto abanico de procesos donde se expresa,
en forma diferencial segn los distintos momentos
histricos, la tensin entre tres lgicas contradictorias: la lgica de la accin de la poltica estatal,
la lgica rentista del mercado y la lgica de las
necesidades sociales.
En el marco de dicha tensin, el crecimiento
de nuestros centros urbanos respondi histricamente a los mecanismos del mercado y al predominio de intereses en gran medida especulativos.
El modelo tradicional estuvo basado en el loteo
popular a bajo precio1 con escasos niveles de cobertura de infraestructuras y equipamientos sociales. As, se constituy en el mecanismo principal
con el cual se extendieron las tramas urbanas dando como resultado una ocupacin del territorio
con muy bajas densidades brutas en vastos sectores de las periferias que incrementaron de manera
sustancial los costos de construccin y provisin
de los servicios pblicos. Como consecuencia de
esto, la cobertura de redes de servicios ha seguido
un gradiente decreciente (tambin tradicional de
nuestras ciudades) del centro hacia la periferia.
Asimismo la urbanizacin bonaerense presenta
* U
na versin anterior de este trabajo se public en la Revista Forjando No 4 del Centro de Estudios e Investigacin Arturo Jauretche (Buenos Aires, 2013).
1 Se entiende por loteo popular al fraccionamiento, urbanizacin mnima y venta en mensualidades, promovido por agentes privados, de parcelas de tierra
destinadas a la vivienda de los sectores de bajos ingresos. El loteo ha sido un elemento central en la organizacin socio-espacial del territorio. Como
ejemplo puede citarse el Municipio de Moreno, en la segunda corona del GBA: segn cifras aportadas por el propio municipio, entre 1950 y 1980 los
organismos pblicos aprobaron planos de fraccionamiento que generaron cerca de 118 mil lotes urbanos.
Introduo
71
71
Eduardo Reese
altos niveles de contrastes sociales coexistiendo

numerosos y sobre poblados bolsones de pobreza con reas residenciales y de consumo de los
sectores con mayor nivel de ingreso del pas.
Estos procesos de crecimiento continuo de
la ciudad, con la consecuente conversin de tierra rural en tierra urbana, se llevaron a cabo en el
marco de escasas y dispersas reglamentaciones de
orden provincial y municipal que consintieron el
libre juego del mercado inmobiliario especulativo.
A partir de mediados de los aos 70 del siglo pasado el modelo tradicional de crecimiento
urbano a travs del loteo popular comenz a experimentar cambios significativos fundamentalmente por dos factores articulados que fueron componentes sustantivos de las polticas de la dictadura
en esos aos:
Bajo el argumento de la necesidad de
controlar el rpido y desordenado o
descontrolado crecimiento que se verificaba en la casi totalidad de las ciudades, en 1977 se aprob en la Provincia de Buenos Aires el Decreto Ley 8912
de Ordenamiento Territorial y Uso del
Suelo, a travs del cual se determin el
cumplimiento de estndares de urbanizacin ms rigurosos y, adicionalmente,
se prohibi la subdivisin de la tierra
sin la correspondiente construccin de
redes de servicios. Estas medidas, que
podran entenderse como positivas en
trminos urbano ambientales, restringieron la oferta e incrementaron los precios del suelo sin el acompaamiento de
polticas que, por lo menos, tuvieran un
carcter compensatorio.
Al mismo tiempo, las modificaciones
estructurales que, sostenidas en mecanismos represivos, se implementaron
en materia poltica, social y econmica
impactaron sobre el mercado laboral y
sobre las condiciones de vida de los sectores medios y populares incrementando de manera sostenida la pobreza y la
desigualdad.
Como consecuencia de esto, el mercado inmobiliario concentr su oferta en los sectores de altos y medios altos ingresos especializando sus productos en la franja de mayor estndar. A su vez, la
creciente inaccesibilidad al suelo y a la vivienda por
parte de vastos sectores de la poblacin derivaron, a
Introduo
72
72
partir de principios de los aos 80, en la emergencia

de nuevas formas de disputa por un lugar donde
vivir: las ocupaciones de tierra y la formacin de
asentamientos informales en las periferias.
Los aos noventa se caracterizaron por
una profunda reforma del Estado basada en las
polticas de desregulacin, privatizacin de las
empresas estatales, focalizacin de las polticas
sociales y abandono del criterio de universalidad
en la cobertura de los servicios sociales. Estas
transformaciones, tuvieron su correlato socio espacial y, tal como plantea Torres (2001), marcaron
la difusin de nuevas pautas de organizacin territorial que produjeron, por una parte, una fuerte
concentracin de inversiones en mbitos precisos
considerados como espacios estratgicos a nivel
urbano y, por otra, significaron un relativo abandono de amplias zonas que fueron consideradas
como residuales y que no resultaban de inters
para los inversores. De tal manera, se produjeron
nuevos patrones de urbanizacin residencial (a
travs de distintas formas de enclaves suburbanos de alto estndar denominados genricamente
barrios cerrados) acompaados por la expansin,
tambin perifrica, del sector terciario de consumo y esparcimiento (shoppings centers, hipermercados, parques recreativos, etc.) y del sector
productivo (parques industriales, parques empresariales, etc.).
Estos procesos promovieron un nuevo ciclo
de fuerte valorizacin del suelo urbano y periurbano ( rur-urbano) y la generacin de nuevas
formas de fragmentacin del territorio y de segregacin socio espacial. En los ltimos veinticinco
aos el mercado de tierras se ampli a una escala desconocida incorporando nuevas superficies
aptas para estos emprendimientos que afectaron
diferencialmente las ciudades de la Provincia. En
todos los casos los emprendimientos se ubican en
tierras intersticiales de las periferias sobre las que
en general se asentaba tradicionalmente la poblacin de menores recursos. Esto agrav an ms las
restricciones de acceso de los sectores populares
a esas tierras revalorizadas. De tal forma, los conflictos sociales, urbanos y ambientales de estos
nuevos procesos se superponen en la actualidad
con aquellos heredados y no resueltos del anterior
modelo de crecimiento.
La gravedad de la crisis de fines del ao
2001, con la que se cerr el perodo neoliberal anterior, tuvo dos efectos paralelos: a) por un lado,
gener un fuerte crecimiento de la informalidad

y la exclusin urbana, evidencindose esto en los
numerosos conflictos por la tierra que se suceden
en diferentes ciudades de nuestro pas y, en especial, de la Provincia de Buenos Aires; y b), por el
otro, promovi un conjunto de redefiniciones en
un amplio campo de cuestiones como por ejemplo
el papel de las polticas pblicas y de los diferentes
niveles del Estado en la construccin de viviendas
y de las infraestructuras urbanas y regionales.
En ese contexto, desde 2003 el mercado de
inmuebles en la Argentina en general y en la Provincia en particular mostr un muy importante dinamismo. Las causas que lo explican son diversas
pero pueden sintetizarse de la siguiente manera:
a.
La modificacin de las variables macroeconmicas de la Argentina junto a
un variado grupo de medidas complementarias, como el estmulo al mercado
interno, produjeron desde 2003 una importante reactivacin econmica y, en
particular, el paulatino resurgimiento de
un amplio conjunto de sectores productivos. El crecimiento del nivel de actividad impact en la casi totalidad de los
centros urbanos a travs de la demanda
de nuevos espacios construidos (para
todas las actividades y de todas las categoras) y consiguientemente en la demanda de suelo urbanizado. Esto, a su
vez, explica la fuerte expansin del sector de la construccin que, en trminos
generales, opera como un factor de causa efecto del crecimiento econmico
2
y del citado aumento de la demanda
de suelo para nuevos usos y actividades.
b. Las transformaciones ocurridas incluyeron cambios importantes en el papel
del Estado que reasumi un rol activo
en diversas polticas y en particular en
la inversin de la obra pblica. La inversin en infraestructura alcanz el 3,3%
del PBI en 2010 y los ndices de crecimiento sealan que dicha inversin en
obra pblica se multiplic por 40 desde 2002, con ms de $44.000 millones
en dicho ao. El conjunto de las obras

realizadas por el sector pblico en los
ltimos 9 aos tuvo un alto impacto en
la estructura territorial de las provincias
y las ciudades y, por consiguiente, en la
dinmica constructiva. En la prctica,
esto signific una fuerte valorizacin
de los suelos urbanos y la transferencia
de importantes rentas a los propietarios
particulares del suelo produciendo adicionalmente un crecimiento de las expectativas especulativas y un alza significativa de los precios.
c. La propiedad inmueble siempre tuvo en
la Argentina un rol relevante como reserva de valor, tanto para las familias como
para los inversores, frente a las incertidumbres que presentaban los cambios de
los ciclos econmicos. Sin embargo, con
posterioridad a la crisis argentina de los
aos 2001 y 2002 esta tendencia se generaliz con una escala que los especialistas destacan de manera particular. Esto,
a su vez, se robusteci durante la crisis
financiera internacional del ao 2009.
Frente a todo ello, los actores del sector inmobiliario nacional han adoptado
como estrategia comunicacional la reiteracin de un mensaje que enfatiza la caracterstica de seguridad, fortaleza y rentabilidad que tiene en el pas la inversin
en propiedad raz. Como consecuencia
de lo dicho la propiedad inmueble tuvo
en los ltimos diez aos una marcada sobre demanda que colabor a incentivar el
ciclo de alza de los precios del mercado.
d. En forma concurrente con los procesos
indicados en los puntos anteriores, el
ingreso medio familiar mensual, relevado por la Encuesta Permanente Hogares
para los principales centro urbanos de
Argentina, medido en dlares, se increment fuertemente en el periodo 2001
2012, creciendo a una tasa media del
18% anual. Medido a precios constantes, el crecimiento, aunque algo menor,
L a construccin aporta cerca del 15% del PIB y ha sido una de las principales variables impulsoras de la recuperacin del empleo despus de la crisis del
ao 2001. Segn los anlisis de coyuntura trimestrales proporcionados por el Instituto de Economa de la Universidad Argentina de la Empresa (UADE /
www.uade.edu.ar), en la primera mitad del ao 2006 el sector de la construccin haba duplicado, con un 21,2%, el crecimiento de la economa en su
conjunto frente a igual perodo de 2005.
Introduo
73
73
Eduardo Reese
tambin fue significativo, registrando un

crecimiento medio anual del 13%. En la
Ciudad de Buenos Aires los crecimientos
fueron del 15 y el 10% y en el Gran Buenos Aires del 19 y el 15%, en todos estos
casos medidos en dlares y precios constantes, respectivamente 3. En este marco
de renovada capacidad adquisitiva de los
sectores de ingresos medios altos y altos
en Argentina, la inversin en propiedad
raz se constituy en el mecanismo privilegiado de ahorro y preservacin de
valor. Esto explica, la profundizacin de
un proceso que se haba iniciado hacia
finales de los aos 70 del siglo pasado: la
fuerte concentracin en dichos sectores
de la oferta de productos de alto estndar
del mercado inmobiliario.
e.
Por ltimo, la concentracin inmobiliaria en los sectores de mayores ingresos encuentra tambin parte de su explicacin en la muy reducida oferta de
financiamiento hipotecario que afect
en los ltimos 10 aos especialmente a
los sectores medios y medios bajos con
alguna capacidad de ahorro. La evolucin del crdito hipotecario con destino vivienda en la Argentina, registr
un quiebre en el ao 2002, a partir de
la pesificacin de los crditos originalmente pactados en dlares, cayendo de
10 mil a 2 mil millones de dlares. Si
bien lejos de alcanzar los valores del
ao 2000, en el perodo 2005 2011 el
stock de crditos hipotecarios con destino vivienda registr un crecimiento
anual promedio del 11,7%, cercano al
registrado en el periodo 1994 2000
que fue del 12,5%. En relacin a la proporcin de escrituras financiadas con
crditos hipotecarios, luego de haberse
mantenido, durante el perodo 1994
2001, en un rango de entre el 25% y el
35% y de haber cado por debajo del 4%
en los aos 2002 y 2003, comenz una

recuperacin que lo mantuvo cerca del
8% los ltimos aos 4.
Derecho a la ciudad y polticas
Desde sus orgenes, la poltica habitacional
argentina, as como las provinciales, han tenido
por objetivo principal la atencin de demandas relacionadas con la carencia cuantitativa de viviendas y con la insuficiencia material y sanitaria de
las mismas sin atencin a su localizacin espacial.
Sin embargo la complejidad de la problemtica requiere entender el derecho a la vivienda de una
manera amplia que incluya a un vasto conjunto
de factores materiales, sociales e institucionales
que condicionan la vida de las familias. Esto supone pasar del derecho individual a la vivienda al
derecho colectivo a la ciudad. Los servicios habitacionales que brinda una vivienda adquieren su
real dimensin en la complejidad de la configuracin socio espacial del rea en la que se localizan
y requieren de un abordaje integral que impone
contar con nuevos principios rectores, polticas
diversificadas e instrumentos de actuacin acordes con dicha problemtica.
A pesar de esto, las polticas de vivienda y
las de gestin territorial y ambiental han adolecido de un singular divorcio y fragmentacin que favorecieron histricamente los intereses sectoriales
de los grupos econmicos involucrados (el de la
construccin y el del mercado inmobiliario) que,
adems, operan ejerciendo una asimtrica relacin de poder con los distintos niveles del Estado.
En el caso de Buenos Aires, como se coment ms arriba, el Decreto Ley 8.912 fue la herramienta que defini el ordenamiento del territorio
provincial y regul el uso, ocupacin, subdivisin
y equipamiento del suelo5 desde el ao 1977. De
tal forma, la Provincia era, hasta 2009,6 la nica
del pas que contaba con una norma integral de
desarrollo urbano.
Su concepcin tecnocrtica, propia del momento de su formulacin, se verifica con claridad
tanto en su articulado como en sus efectos socio
3 L os incrementos sealados deben entenderse en un contexto de expansin productiva y del empleo que redujo la tasa de desocupacin al 7,8%
segn la EPH del ltimo trimestre de 2011.
4 Segn datos del Banco Central, la
5 El cuerpo normativo original fue reformado sucesivamente por las leyes 9.116 y 10.128. Un texto ordenado fue aprobado por el decreto 3.389/87.
Con posterioridad a este se aprobaron las leyes modificatorias 10.653 (promulgada el 11 de julio de 1988) y 10.764 (promulgada el 11 de mayo
de 1989).
6 Despus de ms de cuatro aos de intensos debates, en el mes de abril de ese ao se aprob la ley 8.051 de Ordenamiento Territorial de la Provincia
de Mendoza.
Introduo
74
74
territoriales: el decreto ley contiene un captulo

completo dedicado a la produccin de clubes de
campo sin hacer mencin en todo su texto a la
produccin de suelo equipado destinado a la vivienda popular. De esta forma la poltica oficial
pauta un modelo de ciudad propio de los sectores
medios y altos de la sociedad y desconoce las lgicas con las cuales operan los sectores populares
en la produccin del espacio urbano.
Existe un amplio consenso que el suelo urbano es uno de los componentes esenciales de la
poltica habitacional y que su disponibilidad en
cantidad y condiciones adecuadas para la promocin de los programas y proyectos de urbanizacin
y vivienda social es una condicin fundamental
para garantizar una eficiente y eficaz gestin de
los mismos.
Las formas de funcionamiento de los mercados de tierra urbana han venido produciendo
a travs de los aos una ciudad econmicamente
desigual, socialmente excluyente, espacialmente segregada y ambientalmente insostenible. Los
mercados de suelo son relaciones sociales y por
eso es posible y necesario incidir en ellos.
Para intervenir en los mecanismos que determinan su funcionamiento, promover un uso
sostenible y justo de este recurso, reducir sus precios, producir tierra equipada para los sectores
medios y pobres urbanos y repartir ms equitativamente las cargas y los beneficios es necesario:
p
romover una nueva visin y legislacin
en la que el inters comn prevalezca
sobre el individual penalizando la retencin especulativa de la tierra;
a rticular las polticas urbanas y las habitacionales con las polticas de tributacin de la tierra;
c rear mecanismos para la recuperacin y
distribucin de las rentas del suelo que
permitan producir tierra urbana equipada y bien localizada para eliminar las
desigualdades urbanas;
fortalecer las polticas pblicas de regulacin urbana y realizar transformaciones profundas a los marcos normativos
vigentes.
La articulacin entre accin colectiva, negociacin poltica y contribucin acadmica
Las cuestiones analizadas ms arriba sealan el marco problemtico que fundament y en el
cual se inscribi el proceso de elaboracin y discusin de la ley de hbitat. La apertura de un nuevo momento poltico que a partir del ao 2003 comenzaba a tener signos elocuentes de transformacin del ciclo neoliberal, promovi, al ao siguiente, la constitucin del Foro de Organizaciones de
Tierra, Infraestructura y Vivienda de Buenos Aires
(FOTIVBA) al que se sum casi inmediatamente la
universidad pblica . El nuevo colectivo elabor
un programa de acciones que incluy, entre otras
cuestiones, lo que en aquel momento se denomin
propuestas de reformas legislativas.
La articulacin entre movimientos sociales y universidad en la construccin de polticas
pblicas no es un hecho nuevo y ha tomado distintas formas segn los momentos histricos. En
este caso asumi la forma de un espacio asociativo
flexible que permiti construir una identidad comn a partir del respeto por las identidades individuales y diversas de las instituciones que la
conformaban. Ese proceso de construccin identitaria comn se fortaleci, en particular, durante los aos subsiguientes con la ampliacin de la
accin a travs de otros colectivos como el Movimiento de Reforma Urbana y, actualmente, Habitar Argentina.
Los ejes del debate y de la accin pblica
nacional y provincial durante los primeros aos
se concentraron en las medidas y en las polticas
que podran encuadrarse como de reconstruccin
post crisis y las propuestas de reformas legislativas no encontraron en ese momento un espacio poltico frtil. Adicionalmente, la aplicacin
administrativa sistemtica, durante casi 30 aos,
del Decreto Ley 8912 rutiniz los mecanismos y
las polticas territoriales creando, al mismo tiempo, circuitos y pequeos espacios burocrticos de
poder en diversos ministerios y organismos. En
ese contexto, y como se sabe, la promocin de
propuestas de cambios estructurales encuentra
un lmite resistente en una parte de la estructura
burocrtica y de funcionarios polticos provinciales que son fuertemente refractarios a la modificacin de prcticas consetudinarias y de sus
espacios de decisin.
La instalacin en el debate nacional de un
eje de polticas cuya centralidad est constituida
por la ampliacin de los derechos de diferentes
sectores de la sociedad, colabor, desde 2009, a
modificar las condiciones de contexto. As, y a
partir de las primeras propuestas legislativas del
Introduo
75
75
Eduardo Reese
inicio del proceso, se elaboraron diferentes borradores del proyecto de ley que permitieron simultneamente definir un objetivo estratgico ms
preciso para la accin colectiva: el debate y movilizacin consecuente alrededor de la propuesta
de ley deban crear un nuevo orden urbanstico
y jurdico respecto al derecho a la ciudad y a la
propiedad inmueble. El cambio de reglas de juego
tena entonces como finalidad la construccin de
un marco novedoso que protegiera los derechos
de los habitantes en relacin al suelo, provea instrumentos que faciliten la promocin de polticas
urbanas y de vivienda con sentido redistributivo,
construya ciudades sostenibles y democrticas y
garantice la participacin de personas u organizaciones implicadas en las polticas urbanas sin
discriminaciones.
El intenso proceso de debate llevado a cabo
hasta su aprobacin en 2012 y las mejoras que tuvieron las diferentes versiones del texto a partir de
la participacin de diversos actores construyeron
un instrumento legislativo a la par que un hecho
social. As, proceso y resultado se transforman en
instrumentos social y polticamente sostenibles
de transformacin.
Como dice Raquel Rolnik (1998), Los principales problemas urbanos a enfrentar, particularmente en Amrica latina remiten al alto grado
de injusticia en la distribucin de los costos y de
los beneficios en las ciudades. El enfrentamiento de esos problemas exige un nuevo paradigma
de planeamiento urbano para sustituir el planeamiento tecnocrtico basado en un modelo de ciudad ideal, bajo esta concepcin, se operaba una
separacin total entre planeamiento y gestin e
incluso un conflicto entre estas dos dimensiones,
operando el planeamiento apenas en la esfera tcnica y la gestin en la dimensin poltica Un
nuevo paradigma que privilegia la ciudad real,
aceptando en ella la presencia permanente del
conflicto y tomando la gestin cotidiana como
punto de partida se est desarrollando en algunas
ciudades latinoamericanas. Este nuevo paradigma
parte del planteamiento de que la ciudad se produce por una multiplicidad de agentes que deben
tener su accin concertada, generando un pacto
que corresponda al inters pblico de la ciudad.
Presupone una revisin permanente para ajustes
o adecuaciones, que mantenga un seguimiento de
la dinmica de la produccin y reproduccin de
la ciudad.
Introduo
76
76
Desde este enfoque, los problemas que presentan nuestras ciudades no radican en la falta
de planeamiento (como se ha difundido insistentemente) sino el orden elitista y excluyente
de las polticas territoriales. La ley propone una
nueva concepcin del urbanismo, no como mecanismo asegurador de la renta especulativa del
suelo (como fue tradicionalmente) sino como una
funcin pblica que tiene el deber prioritario de
garantizar la defensa de los derechos y los intereses colectivos que desarrolla el principio de la
funcin social de la propiedad.
La experiencia y los aprendizajes en la articulacin entre accin colectiva, negociacin
poltica y contribucin acadmica permitirn enfrentar de mejor forma los nuevos, y seguramente
numerosos, conflictos que implicar la aplicacin
de la ley.
Referencias y fuentes bibliogrficas

Catenazzi, A. y Reese, E. con la colaboracin de
Romina Doi (2010). Planificacin e instrumentos
de gestin del territorio. Programa de Mejora de
Gestin Municipal (Prstamo BID OC-AR 1855).
Unidad Ejecutora Central, Ministerio del Interior.
Catenazzi, A. y Reese, E. (2010). El derecho a la
ciudad. En revista electrnica Voces en el Fnix
No 1 Los gozos y las sombras del Bicentenario.
Facultad de Ciencias Econmicas (UBA).
Instituto POLIS (2001): El Estatuto de la Ciudad.
Nuevas herramientas para garantizar el derecho a
la ciudad en Brasil. Brasil.
Lungo, M. y Raquel, R. (1998): Gestin Estratgica
de la Tierra Urbana. Fundacin PRISMA Programa Salvadoreo de Investigacin sobre Desarrollo
y Medio Ambiente.
Texto aprobado de la ley provincial 14.449.
Torres, H (2001) Cambios socioterritoriales en
Buenos Aires durante la dcada de 1990. Revista
EURE 27. Santiago de Chile.
II - Estudos
de casos
Introduo
Introduo
Argentina
Guatemalalatina: nuevos paradigmas y
El derecho y la poltica de suelo en amrica

La Agenda Urbana, entre luces y sombras del

Expresin territorial de los asentamientos informales
posibilidades de accin*
Bicentenario

en Guatemala: primeras aproximaciones

Juan Luciano

Huber Ernesto Palma Urrutia, Jean-Roch Lebeau
1 Scatolini
Fernandes
ElEdsio
derecho
y la poltica de suelo en amrica latina:
nuevos paradigmas y
Abogado,
urbanista
y
profesor
asociado
en
la
Unidad
de
Planeamiento
de
Desarrollo de University College, Londres,
posibilidades
Informalidadde
y poltica
urbana
en
Buenos
Aires
Mexico
accin*
el Instituto
de Estudios
deprcticas
la Vivienda y el Desarrollo Urbano de
varias universidades
brasileas.
Haparcial
sido del

El retorno
de viejas
Rotterdam
Los yasentamientos
humanos
y la mirada
Visiting
Fellow
1 del Instituto Lincoln en el ao acadmico 20082009.
Edsio Fernandes
Mara Cristina Cravino

constitucionalismo mexicano

Antonio Azuela,
Miguel ngel
Cancino
Abogado,
urbanista y
profesor asociado
de Desarrollo
de University
College,
Londres,
2en la Unidad de Planeamiento
MaraConstruccin
Mercedes
Maldonado
Copello
el Instituto
mercado
y poltica.
de Estudiosdel
de territorio,
la Vivienda
y el Desarrollo
Urbano de Rotterdam y varias universidades brasileas. Ha sido
Abogada
y
urbanista,
es
profesora
de
la
Universidad
Nacional
de
Colombia,
Bogot,
e
investigadora
del
de en
Visiting Fellow
La experiencia
de laLincoln
ley de hbitat
popular
en la 20082009.

Los cambios al sistema de tenenciaInstituto
de la tierra
del Instituto
en el ao
acadmico
Estudios
Urbanos
de
dicha
universidad.
Sus
reas
de
inters
incluyen
el
significado
legal
de
los
derechos
urbanos,
los

Provincia de Buenos Aires

Mxico y su impacto en la regularizacin de asenta
derechos
de propiedad
recuperacin
de plusvalas.
2
Mara
Eduardo
Reese y laCopello

mientos informales
Mercedes
Maldonado
Clara
E. Salazar
Abogada y urbanista, es profesora de la Universidad Nacional de Colombia,
Bogot,
e investigadora del Instituto de
BolviaUrbanos de dicha universidad. Sus reas de inters incluyen el significado legal de los derechos urbanos, los
Estudios
Sumario:
La
bsqueda
de
un
paradigma
legal
coherente
Los
cdigos
civiles
y el laissez faire en el de
derechos(In)operatividad
derecuperacin
la funcin social
de la propiedad Nicargua
de propiedad y la
de plusvalas.
sarrollo
urbano
Derecho
administrativo
e
intervencin
del
Estado
Derecho
urbanstico
y principios

urbana: Ensayo sobre la legislacin boliviana

Leyes o aplicacin
de las leyes?:
de la inoperancia
deJaroslava
la reforma
legal El

Zpotock
de derecho
Balln a la ciudad Referencias

a la accin. Los Proyectos de Ley de Urbanismo y
Ordenamiento
Desarrollo
Territorial
Sumario: La bsqueda de un paradigma legal coherente Los cdigos
civiles yy el
laissez faire
en el de
Chile
Mara
Isabel Pars
sarrollo urbano Derecho administrativo e intervencin del Estado
Derecho
urbanstico y principios
La rpida
intensa
urbanizacin
se locales y nacionales sobre el poder para regular

paulatinoepero
delque
de laElreforma
legal insuficiente
El derechodesarrollo
a la ciudad
Derecho
Referencias

urbanstico en Chile: en trnsito de la adolescencia a Panam
el desarrollo urbano tambin han producido pro

la madurez

aos
se
contrasta
frecuentemente
en
la
literatura
legales
adicionales.

Enrique Rajevic
Mosler
blemas
Uribe
La rpida
e intensa
urbanizacin que se
locales
y Alvaro
nacionales
sobre el poder para regular
con unen
sistema
de planeamiento
ina elParaguai
La jurisprudencia
progresiva,
las demandas
Colombia
produjo
Amrica
Latina en losurbanstico
ltimos 50
desarrollo
urbano tambin
han producido
pro

Lapara
normaexplicar
y la disputalos
por mltiples
los usos de laproblemas
ciudad
de varios
Municipios
del Paraguay:
Nueva
Ley,
nuevas admin
decuado
movimientos
sociales
y
un
creciente
de
aos
se contrasta
frecuentemente en la literatura
blemas
legales
adicionales.

Anlida Rincn Patio

istraciones nueva gestin?
sociales
resultantes:
alto preciourbanstico
del suelo yina
espe
legislativo
por los las
intereses
diver
bateLa
Ana Raqueldesatado
Floresprogresiva,
con
un sistema
de planeamiento
jurisprudencia
demandas
culacinLos
avances
del derecho
urbano colombiano.
en
propiedades,
informalidad
rampante,
gentes
de
las
diversas
partes
interesadas
han
dado
decuado
para
explicar
losde mltiples
dePeru
varios movimientos sociales y un creciente de

Reflexiones
a partir
la experienciaproblemas
reciente de
segregacin
socioespacial
extrema,
infraestructura
aElperspectivas
legales
enintereses
conflicto.
Bogot
lugar
derecho
y la propiedad
privada
15 aosdiver
deComo
sociales
resultantes:
alto precio
del suelo
y espe
bate
legislativo
desatado
por los
y servicios
Juan Felipe
Pinilla
Pineda

poltica
de
formalizacin
en
el
Per
urbanos inadecuados,
degradacin gentes
consecuencia,
los partes
debates
legales en
culacin en propiedades,
informalidad rampante,
de Julio
las diversas
interesadas
hanAmrica
dado

Caldern Cockburn
ambiental,
Revisitar
las
tensiones
en el proceso
de aplicacin
de
etc.
Sin
embargo,
la
literatura
omite,
Latina
oscilan
entre
las
interpretaciones
anacr
segregacin socioespacial extrema, infraestructura
lugar a perspectivas legales en conflicto. Como

la ley 388 de 1997

Desmitificando el misterio del capital La verdad
en
gran
medida,
el
rol
de
los
sistemas
legales
na
nicas
de
las
clusulas
legales
existentes
y un
y servicios
urbanos
degradacin
consecuencia,
los
debates legales en Amrica
Mara
Mercedesinadecuados,
Maldonado

del titulo
de propiedad
llamado
Silvia
De construccin
Los Rios B
cionales, etc.
que Sin
hanembargo,
contribuido
a esta situacin
a Latina
a la
de un sistema
legal
ambiental,
la literatura
oscilan
entre
las interpretaciones
anacr

Retos del
mejoramiento integral
de barriosomite,
vezmedida,
que
tambin
reaccionado
en su contra.
msde
legitimado
y socialmente
art
en Colombia
Repblica
Dominicana
en la
gran
el rolhan
de los
sistemas legales
na
nicas
las
clusulas
legales receptivo.
existentes Este
y un
Rodrigo
Ernesto
Carrascal
Enrquez

Incipiente
Derecho
Urbanstico
en
la
Repblica

El rol central
por aelesta
rgimen
legalano llamado
culo intenta
exponer estas
y legal
ofrecer
cionales,
que hancumplido
contribuido
situacin
aDominicana:
la construccin
de tensiones
una lasistema

Un acercamiento
nueva legislacin
se
puede
subestimar.
algunas
nuevas
direcciones
de
debate.
Rica

Marianela
Pinales
la Costa
vez que
tambin han reaccionado en su contra.
ms
legitimado
y socialmente
receptivo. Este art

Sobre la ineficacia y la ineficiencia de la legislacin:
Los
sistemas
legales
tambin
han
contri
El rol central
cumplido
porMetropolitana
el rgimen legal no
culo
intenta exponer estas tensiones y ofrecer
el caso
del Gran rea
Uruguai
buido
al
desarrollo
informal
por
dos
mecanismos
la
bsqueda
de -un
legal
coherente

Patricia
Madrigal
Cordero,
Marian
Prez

Ley 18.308
Leyparadigma
de Ordenamiento
Territorial
y De
se puede subestimar.
algunas
nuevas
direcciones
de debate.

sarrollo Sostenible
principales:
disposiciones
legales han
de exclusin
En muchas ciudades, los sistemas legales
El
Salvador
Los sistemas
legales tambin
contri

Juan Francisco Trinchitella,
del suelo,
Programas
de regularizacin
de asentamientos
infor
derechos
de
propiedad
y
normas
de
re
que
regulan
el
son significa
bsqueda
Jorgede
Pedro
lvarez
Tapieurbano
buido
al
desarrollo
informal
por
dos
mecanismos
la
undesarrollo
paradigma
legal coherente

males en El Salvador
losdisposiciones
sistemas de planeamiento
deficientes
obsoletos
e incoherentes,
generando
gistro; yAda
Zeledn
tivamente
apuntes
sobre
ellos
nuevo
marco legal
del
principales:
legales de exclusin
En Algunos
muchas
ciudades,
sistemas
legales
un incumplimiento
ordenamiento territorial
vigente en
Uruguay
adoptados
en
muchas
grandes
ciudades.
Tanto
la
generalizado
y
una
creciente
delEquador
suelo, derechos de propiedad y normas de re
que
regulan
el desarrollo urbano son significa

Jos Sciandro
falta
de
regulacin
del
suelo
como
la
aprobacin
desconexin
entre elaincoherentes,
ciudad legal generando
y la ciudad

La
propiedad
en
la
Constitucin
del
Ecuador
gistro; y los sistemas de planeamiento deficientes
tivamente obsoletos
de leyesPablo
Egas Reyes
real. Importantes
Informalidadavances
urbana enen
Uruguay
de
planeamiento
elitistas
que
se
niegan
la
gestin
urbana, pro
adoptados en muchas grandes ciudades. Tanto la
un
incumplimiento
Isabel Viana, generalizado
Stella Zuccolini y una creciente
a reflejar
Planificacin
del desarrollo,
ordenamiento territorial
las realidades
que desconexin
movidos porentre
administraciones
locales
falta
de regulacin
del
suelo socioeconmicas,
como
la aprobacin
la ciudad legal
y laprogresivas,
ciudad

y gestin de suelo en Ecuador Nuevos paradigmas Venezuela
limitan
el
acceso
al
suelo
y
viviendas
a
los
pobres,
han
sido
socavados
frecuentemente
por
los
obst
de leyes de
planeamiento
elitistas que se niegan
real.
Importantes
y Reforma
Legal en Ecuador

Derecho aavances
la ciudaden
y ala
la gestin
vivienda:urbana, pro
Arturo
Meja
culos creados
Un balancepor
complejo
jugado
rol Granizo
perverso,
agravando, y aque
veces movidos
regmenes
legalurbansticos
a han
reflejar
las un
realidades
socioeconmicas,
por
administraciones
locales
progresivas,

Luz Marina Toro Vegas,
hasta
determinando,
la
segregacin
socioespa
nacionales
caducos.
En
el
contexto
msobst
amplio

Panorama
sobre el marco
normativo
limitan
el acceso
alnormativo
suelo y viviendas
a los
pobres,
han
sido
socavados
frecuentemente
por
los

Luis Enrique Hernndez Ponce
cial. Lasendisputas
materia deinstitucionales
planificacin del desarrollo
y orde
entre
de los
procesos
de legalurbansticos
democratizacin en
han
un rol territorial
perverso,
y agobiernos
veces
culos
creados
por voltiles
regmenes
jugadonamiento
en agravando,
el Ecuador

Regularizacin
de la propiedad
de los terrenos ocu

Jos Neira Rizzola segregacin socioespa

pados
por los barrios
urbanos
Venezue
hasta
determinando,
nacionales
caducos.
En elpopulares
contexto
ms en
amplio
* Este artculo fue originalmente publicado en ingls en la revista del Lincoln Institute
of Land
Land
Lines julio
Inventory

la. ElPolicy
proceso
iniciado
en2009.
el siglo
XXI I LLA090704SP;
Spanish.
Las dos
versiones
de este artculo,
y espaol, estn disponibles
en la pgina Web
del Lincoln.de
Unademocratizacin
versin ms actualizada deen
este
cial.
Las disputas
institucionales
entreingls
gobiernos
de Teolinda
los procesos
voltiles
English,
La regularizacin
en Quito.
Mara Bolvar
Barreto,
disponible como parte del Captulo 7 del CD-ROM Perspectivas urbanas: Temas crticos en poltica de suelo de Amrica Latina.
1 artculo est
Evaluacin
de los procesos
Teresa Ontiveros Acosta
Contacto: <edesiofernandes@compuserve.com>.

Sonia
M. Cueva Ortiz, Oscar Ral Ospina Lozano,
2
<mmmaldonadoc@unal.edu.co>.
* EsteContacto:
artculo fue
originalmente publicado en ingls en la revista del Lincoln Institute of Land Policy Land Lines julio 2009. Inventory I LLA090704SP;

Mara
Navas
English,
Spanish.
Las Gabriela
dos versiones
de estePerrone
artculo, ingls y espaol, estn disponibles en la pgina Web del Lincoln. Una versin ms actualizada de este
1
2
Frum de Dir.
Urbano e Ambiental - FDUA, Belo Horizonte, ano 9, n. 54, p. 11-16, nov./dez. 2010
Contacto:
<edesiofernandes@compuserve.com>.
Contacto: <mmmaldonadoc@unal.edu.co>.
iNtrodUo
iNtrodUo
11
11
78
Argentina
la agenda urbana, entre luces y sombras del Bicentenario

Juan luciano Scatolini
Abogado y Escribano (UNLP). Curs Especializacin en Derecho Administrativo Econmico (UCA Santo Toms Moro).
Docente del Instituto de Estudios e Investigaciones Judiciales de la Suprema Corte de Justicia y del Lincoln Institute
Of Land Policy. Se desempea desde el ao 1998 en la Escribana General de Gobierno de la Prov. de Bs. As., desde
Diciembre de 2007 lo hace como Escribano Superior Adjunto.
Sumario: i Introduccin ii La ciudad informal iii El inaccesible mercado de suelo iv Un

nuevo actor relevante: el poder judicial v El rol regulador del Estado vi Urbanizacin de villas y
asentamientos vii Programas de regularizacin dominial Conclusin
i introduccin
Pasadas las primeras horas del 25 de Mayo
de 2010 la Ciudad de Buenos Aires vive un espe
cial clima de fiesta en el que nos apropiamos
de las calles y espacios pblicos para festejar
los doscientos aos del nacimiento de la patria.
Familias de la mano, hombres de negocios, muje
res engalanadas y parias urbanos se confunden
en la inmensidad de la Avenida 9 de Julio, en
donde la cultura, la fiesta popular, las costumbres
y los espectculos pblicos nos igualan desde lo
ms profundo del sentimiento de ser argentinos.
Este presente nos encuentra obligados a
volver a pensar como convertir la patria en un
espacio en el que ms all de la historia y los valo
res compartidos, sea capaz de asegurar un mnimo
de dignidad y esperanza para el conjunto de los
ciudadanos, propiciando prcticas de desarrollo
urbano y social inclusivas, con las que pongamos
un lmite al dolor de millones de compatriotas
que habitan en la informalidad.
Cuando reconocemos la lucha de aquellos
que soaron una Nacin libre, justa y soberana,
nos ponemos de cara a verificar logros y deudas
que nos conduzcan a avanzar hacia los objetivos
de realizacin colectiva esperados, sin los cuales
es imposible pensar en la construccin de ciu
dadana plena.
Sin duda la agenda urbana nos propone
luces y sombras que nos permitirn analizar el
1
nivel de satisfaccin o insatisfaccin de nuestro

pueblo y el grado de avance o retroceso de las
polticas pblicas que se han venido desarrollan
do en los ltimos tiempos.
La consolidacin de la democracia Argentina,
que lleva veintisiete aos ininterrumpidos, per
mite niveles de anlisis profundos y cientficos.
Sin duda contamos con instituciones slidas y
una importante participacin ciudadana que se
expresa en la lucha posible por el reconocimiento
de derechos humanos aos atrs impensados.
Esta realidad en que convive el sueo liber
tario de 1810 y la frustracin a la que nos empujan
viejas prcticas propias de un Estado colonial es
la intentaremos analizar desde la perspectiva del
desarrollo urbano en los prximos prrafos.
ii la ciudad informal
Parte de nuestra historia reciente ha estado
signada por una caracterstica que se reproduce
sin encontrar las respuestas adecuadas que per
mitan revertir una tendencia que se profundiza:
ciudades que crecen aumentando la brecha urba
na, en la que el paradigma ciudad formal versus
ciudad informal se ha convertido en regla.
Encontrar las causas que producen la ciu
dad informal, tal vez sea la tarea ms sencilla,
ya que la misma responde a las mismas lgicas
en las que operan las teoras econmicas de la
globalizacin.1 Nuestro mayor desafo ser indagar
Los autores alemanes Hans Peter Martin y Harald Schumann hacia el ao 1996 definan que los ms poderosos hombres y mujeres del mundo
de la poltica y los negocios reunidos en el Hotel Fairmont de San Francisco reducan el futuro a un par de nmeros y un concepto: 20 a 80 y
tittytainment; consideraban que el 20% de la poblacin activa bastara para mantener en marcha la economa mundial y para el 80% restante
slo haba que asegurar alimento suficiente y entretenimiento ensordecedor. La Trampa de la Globalizacin El ataque contra la democracia
y el bienestar, Ed. Taurus, 1999. Ver entre otros autores Samir Amin Ms all del capitalismo senil, Ed. Paids, 2003; Bernardo Klisberg y
Amartya Sen Primero la Gente, Ed. Temas, 2007 y Richard Sennet La cultura del nuevo capitalismo, Ed. Anagrama, 2006.
artigos
379
Juan Luciano Scatolini
en aquellas prcticas que se vienen desarrollando

y otras propuestas, que transformen el espacio
urbano en un mbito articulador de aquel princi
pio consagrado en las estrofas de nuestro himno
nacional ved en trono a la noble igualdad.
Por ello aqu el esfuerzo es pensar el terri
torio como un todo, en el que ms all de ser el
espacio articulador de las relaciones sociales,2 es
el objeto de estudio, de accin, de planificacin
y de reconocimiento de la soberana nacional sin
la cual no se alcanza el estatus jurdico de Estado
Nacin.
Debemos por lo tanto describir causas y
consecuencias que producen la ciudad informal,
indagar sobre los actores que con su accin
llevan adelante los cambios necesarios e identi
ficar responsabilidades ciertas que nos impiden
avanzar sobre la construccin de ciudades ms
justas.
Todo ello partiendo de la base que un tercio
de nuestra poblacin habita en la informalidad3
segn datos obtenidos del censo poblacional de
2001, tendencia que lejos de revertirse se ha ve
nido profundizando en estos ltimos aos a pesar
de coincidir con tiempos de mayor crecimiento
macroeconmico.4
iii El inaccesible mercado de suelo5
La principal causa de informalidad en la
Argentina est constituida por la falta de acceso
a suelo con servicios que afecta a ms de la mitad
de la poblacin econmicamente activa.
Las prcticas del mercado de tierra y vi
vienda urbana han venido respondiendo a lgicas
especulativas con nula o casi nula regulacin
2
7
8
9
10
estatal. Anlisis consolidados del funcionamiento

de dicho mercado inmobiliario6 indican que
posterior a la crisis econmica, poltica y social
del ao 2002, poca en la que el metros cua
drado en el mercado formal toc su piso en la
Ciudad de Buenos Aires (US$214/m2), a la fecha
ha aumentado el precio del metro cuadrado cons
truido en valores relativos ms de un 375%, supe
rando as los mrgenes de rendimiento de cualq
uier actividad productiva e incluso financiera.
Durante el mismo perodo como, seala
Luis Baer, el salario promedio en dlares ha dis
minuido casi tres veces.7
Esto determin que a pesar de la expansin
de la oferta residencial empeoraron las condicio
nes para el acceso a la vivienda, circunstancia que
perjudica a los sectores sociales que dependen
del salario para acceder a un inmueble dentro
del mercado formal.
El comportamiento del mercado se ha
inclinado a los sectores de ms alto poder adqui
sitivo, provocando una doble concentracin del
mercado inmobiliario: el territorial y de categora
de vivienda.
Asimismo las prcticas de los propietarios
del suelo han es tado ligadas a maniobras tendien
tes a la retencin de terrenos en zonas de ensan
che o expansin urbana, como as tambin en las
que el Estado ha venido ejecutando importantes
obras de infraestructura.8
Paradjicamente el perodo mencionado
tambin ha sido el de mayor inversin estatal en
obras pblicas y de equipamiento comunitario,9
en el que se llevan ejecutadas obras en todo el
pas con aportes genuinos del Estado Nacional.10
Juan D. Lombardo considera que el espacio urbano no es simple reflejo de las relaciones sociales, sino parte constituyente de ellas. Es el lugar
donde estas relaciones se concretan, no donde se reflejan, ver Lombardo, Juan D; En Paradigmas Urbanos y Construccin Social de la Ciudad,
Ed. UNGS en obra Colectiva Paradigmas Urbanos, pg. 16 y sigs.
Por informalidad entendemos siguiendo a Martin O. Smolka y Ciro Biderman en su trabajo Como medir la informalidad en los asentamientos
de viviendas ocupadas: para qu preocuparse?: seguridad de tenencia (propiedad), acceso a servicios pblicos (agua potable y sistema de
alcantarillado), conformidad con las normas y reglamentos urbanos (tamao de parcela, ancho de calles y espacio pblico) y la calidad fsica de
la vivienda.
A partir del ao 2003 la economa Argentina creci al 8,5% en promedio, a pesar de ello la villa 1-11-14 del Bajo Flores pas de tener 13.000
habitantes en el ao 2001 a superar los 40.000 hacia finales del ao 2008 segn un informe elaborado por la Asociacin Civil por la Igualdad
y la Justicia, en el que se denuncia la ineficiente poltica de vivienda del Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires.
Ver entre otros a Carlos Morales Schechinger en Polticas de suelo urbano, accesibilidad de los pobres y recuperacin de plusvalas, en
texto que forma parte de la investigacin denominada La renta del suelo, las finanzas urbanas y el municipio mexicano desarrollada en la
Universidad Nacional Autnoma de Mxico.
Luis Baer en Crecimiento econmico, mercado inmobiliario y ausencia de poltica de suelo. Un anlisis de la expansin del espacio residencial
de la Ciudad de Buenos Aires en los 2000. Revista Proyeccin 5, Ordenamiento territorial Argentina, 2008, Ao 4, Vol. 2 Nmero 5.
De un salario promedio hacia mediados de 2001 de US$1300 a un salario promedio hacia mediados del ao 2009 de US$500.
Ver Juan Luciano Scatolini, Acceso a la tierra, informalidad y concentracin en RAP, Octubre-Noviembre de 2007, Nros. 55 y 56, pg. 177-191.
A slo ttulo de ejemplo en el Partido de 3 de Febrero, Provincia de Buenos Aires, se destinaron 80 millones de dlares en los ltimos siete aos
para la construccin de 3.821 viviendas, 709 mejoramientos habitacionales. En dichas viviendas habitan ms de 10.000 personas, con una
superficie cubierta de 42m2. Asimismo se ejecutaron obras cloacales y de pavimentacin de calles. Fuente Diario Clarn del 16 de Junio de 2010,
pg. 21. Nota realizada con motivo de la entrega de viviendas por parte de la Presidenta de la Nacin Cristina Fernandez junto al Intendente
Municipal Hugo Curto.
Ver Informe Plan estratgico territorial Argentina del Bicentenario 1816-2016 editado por el Ministerio de Planificacin Federal, Inversin
Pblica y Servicios, ao 2008.
80 artigos
40
Y de mayor independencia en materia de toma

de decisiones macro econmicas.11
Entre las causas de insatisfaccin social ms
importantes en este aspecto podemos destacar:
La falta de acceso al crdito por parte de los
sectores de bajos y medios ingresos
Esto se debe a crditos hipotecarios con
elevadas tasas de inters, restringida oferta y una
inapropiada relacin entre cuota e ingreso. Entre
los aos 2003 y 2006 el 96% de las operaciones
inmobiliarias se realizaron por fuera del mercado
crediticio.
La mayora de la banca se encuentra en
manos privadas, que durante los ltimos aos
no ha puesto a disposicin lneas crediticias para
vivienda, s lo ha hecho la banca pblica pero
exigiendo ingresos familiares mensuales mnimos
de al menos dos mil dlares, para financiar a veinte
o treinta aos hasta el 65% del valor de la vivien
da, con tasas de inters superiores al 15% anual.
Falta de acceso al mercado de alquileres
Ante un mercado regido por prcticas de
propietarios patrimonialistas e inversionistas, tal
como definiera Morales, que compran vivienda
como reserva de valor o inversin y la falta de
regulacin estatal, se ha generado una escasez
relativa de unidades de vivienda destinadas a
familias de ingresos medios o bajos que provo
can altos costos de locacin. Ello sumado s a la
fuerte regulacin prevista en la ley de alquileres
urbanos en cuanto a requisitos y garantas reales
que deben cumplimentar los futuros inquilinos.12
Escasa oferta de suelo pblico destinado a pro
yectos de vivienda social o autogestionada
Como lo veremos ms adelante no conta
mos con legislacin que obligue a los desarrolla
dores inmobiliarios en sus planes y proyectos a
destinar parte del suelo con destino a vivienda
de inters social, al estilo colombiano.
11
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14
15
16
Asistimos ,como dice la Sociloga Saskia

Sassen,13 a distintas formas de expulsin del terri
torio nacional por el mercado global. El Estado
Nacional soberano implica necesariamente un
Estado con autoridad para admitir un reclamo,
para proteger a sus ciudadanos ms dbiles.
Incorrecto encuadre normativo para el desarro
llo urbano con inclusin social
Adems de la ausencia de una norma nacio
nal que establezca los parmetros que deben ser
tenidos en cuenta para la ocupacin, subdivisin
y equipamiento del suelo urbano, tampoco las
Provincias, tratndose de un pas Federal y de en
gran parte facultades no delegadas a la Nacin,
solo dos provincias cuentan con leyes de desa
rrollo urbano.14
En el caso de la Provincia de Buenos
Aires, territorio donde habitan casi 20 millones
personas, rige el Decreto Ley 8912/77 producto
de un Gobierno dictatorial que ha venido siendo
fuertemente criticada tanto por especialistas15
como por los propios operadores del sistema.
La ley no dispone ni de un solo artculo
que prevea la ocupacin de suelo destinado a
sectores populares, responde a un estilo elitista
y tecnocrtico del urbanismo. No incluye el con
cepto de planes parciales ni integrales, tampoco
prev obligaciones para los desarrolladores inmo
biliarios de destinar parte del suelo a viviendas
de inters social.
Asimismo el proceso de valorizacin es apro
vechado en forma absoluta por los propietarios
del suelo, impidiendo que la colectividad se
beneficie con parte del mismo, circunstancia es
tructuralmente injusta que no responde a los ms
modernos criterios de desarrollo urbano.16
No obstante las criticas, la norma cuenta
con mecanismos incluidos en el Ttulo IV, Cap
tulo IV con instrumentos tales como el engloba
miento parcelario y la declaracin de edificacin
necesaria, entre otros, que de aplicarse por parte
La Argentina cancel su deuda por diez mil millones de dlares con el Fondo Monetario Internacional, evitando de este modo tener que cumplir
con las pautas de inversin y desarrollo indicadas por este Organismo Internacional que condujo durante la dcada del 90 a la peor crisis
econmica y social del historia Argentina. Asimismo se implementaron polticas de recuperacin de activos, tales como la reestatizacin de los
fondos del sistema nacional de jubilaciones y pensiones.
Han sido presentados propuestas legislativas como la del Legislador Juan Cabandi tendientes a regular con un sentido social el mercado de
alquileres e incluso prever la creacin de fondos estatales de garanta, sin que las mismas hayan podido ser sancionadas.
Ver Saskia Sassen en Territorio, autoridad, derechos. Ed. Katz, 2010.
Las provincias de Buenos Aires y Mendoza son las nicas.
Ver Eduardo Reese La situacin actual de la gestin urbana y la agenda de las ciudades en la Argentina, en obra colectiva Medio Ambiente
y Urbanizacin; Ed. IIED AL, Noviembre 2006, Nmero 65, pg. 3-21.
No se implementan instrumentos de participacin en plusvalas urbanas (como lo llaman en Colombia), o de gestin social de la valorizacin
inmobiliaria (como lo hacen en Brasil), acentundose de ese modo an ms la ya existente desigual distribucin de la renta urbana.
artigos
4181
de los municipios podran mejorar el actual

cuadro de situacin en materia de acceso al suelo.
Actualmente nos encontramos en un pro
ceso de revisin por va reglamentaria y de excep
cin al Decreto Ley 8912/77, con los objetivos
de permitir la regularizacin urbana y dominial
de barrios consolidados, cuya ocupacin no res
ponde a los parmetros de medidas, densidades
y equipamientos establecidos al momento de
dictarse la misma. Asimismo se busca establecer
nuevos requisitos para la puesta en el mercado
de lotes con servicios con un fin social en los
que el Estado sea regulador y facilitador de las
propuestas a travs de la oferta de suelo pblico.
Falta de polticas activas referidas a vacos
urbanos
Los vacos urbanos estn compuestos por
todos aquellos lotes de terreno que se encuen
tran alcanzados por las normas urbansticas, en
cuanto a su potencial edificatorio y servidos con
infraestructura suficiente para su habitabilidad.
Los mismos a pesar de formar parte de la
trama urbana de las ciudades, se encuentran libres
de ocupantes por motivos diversos: abandona
dos, vacantes o en proceso de engorde. En todos
los casos una falta de polticas activas para la
dinamizacin de los mismos, retrae el mercado
y eleva los precios del suelo.
Inexistencia de parmetros tributarios que con
tribuyan a limitar la especulacin
Otro de los factores que inciden negativa
mente y alientan la especulacin es la falta de
polticas tributarias que presionen sobre el suelo
ocioso.
La falta de actualizacin de los mtodos
valuatorios, unido a la desactualizacin de los va
lores de referencia17 que se toman en cuenta para
17
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21
establecer la base imponible, alientan la retencin

de suelo como reserva valor. Como contraparti
da de aplicarse un fuerte impuesto inmobiliario
se desalentaran las prcticas especulativas y se
facilitara una mayor recaudacin que podra
destinarse al mejoramiento de la infraestructura y
de los servicios urbanos, especialmente en zonas
postergadas de la ciudad.
Proliferacin de loteos ilegales
Este es un fenmeno muticausal que se
verifica en todos los pases latinoamericanos y en
vas de desarrollo. Numerosos trabajos18 y autores
tratan de explicar este fenmeno que no se detiene,
sino que crece a travs de nuevos asentamientos
informales a tasas dos a tres veces mayores a la del
crecimiento de la poblacin urbana formal.19
En la Argentina esta situacin tiene como
responsables a desarrolladores piratas, propie
tarios especulativos, dirigentes polticos locales
cmplices con tales prcticas y legisladores que
no ponen lmites y sanciones a estas acciones.20
Los ciudadanos en la mayora de los casos
son vctimas de su propia necesidad de acceder
al suelo, comprando de buena f lotes en zonas
rurales que no pueden ser subdivididas, sin ser
vicios o a falsos titulares de dominio que trasmi
ten derechos posesorios que luego no pueden ser
regularizados, producindose fuertes conflictos
sociales.
Mal direccionamiento de los recursos pblicos
Se verifican fuertes inversiones pblicas
en zonas centrales dirigidas a sectores medios
o altos y la asignacin de infraestructura vial y
de servicios para el ensanche de la trama urbana
donde se localizan urbanizaciones cerradas.21
Durante los aos noventa se han realizado
inversiones de entre 3.500 y 4.000 millones de
A diferencia de Amrica Latina, Estados Unidos y Canad tienen una base de recaudacin del impuesto a la propiedad que, en trminos
generales, se considera estable y eficiente tanto en trminos de previsin de ingresos para los gobiernos locales como en trminos de su
administracin y recaudacin. Los sistemas de valuacin de inmuebles estn perfectamente desarrollados as como los procedimientos para su
recaudacin. Por la tanto en Amrica del Norte uno habitualmente encuentra tasas impositivas de 3 a 4% en valores de propiedad relativamente
bien tasados y el porcentaje de recaudacin para el impuesto a la propiedad est por encima del 90% en todos los estados de las Estados
Unidos, por el contrario en Amrica Latina el Impuesto Inmobiliario raramente grava a las propiedades por encima del 1% de su valor fiscal. El
que adems se encuentra marcadamente por debajo de su valor de mercado (Smolka & Ambrosi 2001).
Ver Edsio Fernandes y Ann Varley en Ciudades Ilegales. La ley y el urbanismo en pases en vas de desarrollo. Ed. PROMESHA, ao 2003.
Ver Edsio Fernandes y Martin O. Smolka, en Regularizacin de la tierra y programas de mejoramiento: nuevas consideraciones. Ed. Land
Lines, Julio de 2004, volumen 16, nmero 3, Lincoln Institute Of Land Policy.
Actualmente el autor del presente ha presentado, en colaboracin con la Subsecretara de Asuntos Municipales, un proyecto que se encuentra
en proceso de anlisis por parte del Poder Ejecutivo, para la prevencin y sancin de lotes clandestinos, haciendo valer los mismos derechos que
posee cualquier usuario o consumidor protegido por Ley Nacional de Defensa de los derechos de usuarios y consumidores. La propuesta obliga
a que toda oferta pblica de lote o vivienda nica, familiar y de ocupacin permanente cuente con cartillas instructivas e informacin urbanstica
de fcil comprensin para la comunidad con una autoridad administrativa de aplicacin, entre otros aspectos.
Clichevsky Nora, Mercado de Tierra y sector inmobiliario en el rea metropolitana de Buenos Aires, transformaciones e impactos territoriales,
informe CONICET, documento presentado en el VI seminario de la red de investigadores en globalizacin y territorio, Rosario, Mayo de 2001.
82 artigos
42
dlares solamente en nuevas urbanizaciones pri

vadas (barrios cerrados, clubes de campo, mari
nas, chacras y ciudades privadas) con alrededor
de 4.000.000 de m2 cubiertos construidos y ocu
pando una superficie total aproximada de 30.000
hectreas o 300km2, slo estas tipologas expan
dieron un 10% la superficie total aproximada
del rea metropolitana de Buenos Aires.
El concepto de propiedad privada
Creemos que las polticas que se deben
llevar adelante en materia de acceso a la tierra
como presupuesto bsico para el desarrollo hu
mano, deben partir de una redefinicin del con
cepto de propiedad privada.
Es fundamental abordar el debate consi
derando que las formas de ejercicio de la propie
dad, en tanto mecanismo esencial de ejercicio
del poder, justifican tanto la generacin de con
flicto y violencia como su resolucin.22
Nuestro pas posee un arraigado concepto
de la propiedad de origen civilista que est basado
en principios ideolgicos que inspiraron al legis
lador del Cdigo de Velez Sarfield.
Es necesario pensar y analizar como se
desenvuelve el derecho de propiedad sobre la
tierra en una sociedad como la nuestra marcada
por profundas deudas sociales e inequidades. Para
ello debemos plantearnos el desafo de conside
rar la existencia de derechosdeberes,23 ligados
al principio de solidaridad, como fundantes de
un nuevo pacto social que nos vincule con la
propiedad, para lo cual pugnamos por un Estado
activo, regulador, que modifique sus acciones que
en general han servido para legitimar y mantener
privilegios y exclusiones.
Nuestra constitucin, no contiene en
su articulado el concepto de funcin social de
la propiedad, sino que en el artculo 17 de la
Constitucin Nacional se define a la propiedad
como inviolable y el cdigo civil, conforme texto
de Velez Sarfield, a travs de lo previsto en los
artculos 2506, 2508, 2509, 2516 y 2517, adems
22
23
24
25
de definir el concepto de dominio, moldea sus

caractersticas de absoluto, exclusivo y perpetuo.
No obstante ello corresponde recordar que
tambin nuestro texto constitucional en su art
culo 14 bis in fine, establece que El Estado otorga
r los beneficios de la seguridad social, que tendr
carcter integral e irrenunciable. En especial la ley
establecer:el acceso a una vivienda digna.
En este mismo sentido a partir de la reforma
constitucional de 1994 se incorporaron a nuestra
legislacin interna pactos internacionales de de
rechos humanos con jerarqua constitucional a
travs del Art. 75 inciso 22, entre los que se desta
ca el Pacto Internacional de Derechos Econ
micos y Culturales,24 que protegen el derecho a
la vivienda. En el mismo sentido se expresan la
Declaracin Universal de Derechos Humanos, la
Declaracin Americana sobre Derechos y Deberes
del Hombre y la Convencin Americana sobre
Derechos Humanos.
Sin dudas que en esta breve introduccin
al tema de la propiedad privada en la Argentina,
se pone al menos en contexto la tensin perma
nente que se produce en nuestro pas y en el
mundo25 cuando se analiza y se discuten derechos
individuales que pueden llegar a vulnerar inte
reses colectivos.
Todo lo hasta aqu analizado forma parte
de las sombras que encontramos al momento de
analizar y verificar la falta de realizacin plena
de gran parte de la poblacin Argentina en cuanto
a la efectiva integracin urbana.
iv un nuevo actor relevante: el poder judicial
La falta de reconocimiento por parte del
Estado a un importante porcentaje de su poblacin
del derecho a una vivienda digna, dentro de un
ambiente sano, ha dado lugar el crecimiento y
densificacin de villas y asentamientos informales,
como as tambin a la marginacin y segrega
cin socio espacial.
La Argentina a partir de la reforma cons
titucional de 1994, si bien como veamos no
Maldonado Capello Mara de las Mercedes La propiedad en la constitucin colombiana de 1991. Superando la tradicin del Cdigo Civil,
parte de la tesis doctoral de la referida autora, en Urbanismo, Universit de Paris XII, Laboratoire dAnthropologie Juridique de Paris.
Sonia Rabello al analizar los alcances del Estatuto de la Ciudad y la preservacin del patrimonio cultural en Brasil, se explaya acerca de la
diferencia entre el derecho de propiedad y el derecho de construir que no nace per se del mismo.
El Artculo 11 expresa que Los Estados parte en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel adecuado de vida para s y
su familia, incluso alimentacin, vestido y vivienda adecuados y a una mejora continua en las condiciones de existencia.
Ver Antonio Azuela y Miguel ngel Canciano en Los asentamientos humanos y la mirada parcial del constitucionalismo mexicano publicado
como parte del libro La Constitucin y el Medio Ambiente, coordinado por Emilio O. Rabasa, Mxico: Instituto de Investigaciones Jurdicas
UNAM 2007.
artigos
4383
reconoci el fin social de la propiedad privada,

si contempla el derecho colectivo a un ambiente
sano26 e instrument mecanismos procesales como
la accin de amparo27 para el reconociendo y res
tablecimiento de ese derecho.
Esta nueva dimensin de lo ambiental,
acompaada del dictado de normas federales28 y
provinciales29 que lo hacen operativo ha venido
dando lugar a una jurisprudencia cada vez ms
dinmica y proactiva en que se despliega en un
conjunto de medidas de cumplimiento obligato
rio por parte de los gobiernos de las provincias y
nacional, con importante impacto sobre el desa
rrollo urbano.
En este aspecto la reciente sentencia del
mximo tribunal, Corte Suprema de Justicia de la
Nacin, conocido como caso Mendoza Silvia30
es una clara muestra de la existencia en nuestro
pas de un nuevo orden urbano ambiental en que
por va de la accin judicial se establecen decisio
nes de ndole materialmente administrativa que
deben ser respetadas por los distintos gobiernos.31
El citado fallo tuvo como objeto el resta
blecimiento ambiental y el abordaje integral de
la problemtica que afecta el hbitat en el mbito
de la cuenca del Ro Matanza Riachuelo,
cuyo largo es de 70km., abarcando 2.940km2 de
superficie entre el Sur de la Ciudad de Buenos
Aires y 13 municipios de la Provincia de Buenos
Aires, con una poblacin afectada aproximada
de tres millones y medio de habitantes.
Con fecha 8 de Junio de 2008 el mximo
tribunal Argentino, en uso de facultades ordena
torias e instructorias reconocidas por la Ley al
Tribunal a fin de proteger el inters general, ha
26
27
28
29
30
31
32
dispuesto en forma obligatoria para el Estado

Nacional, Provincia de Buenos Aires, Ciudad
Autnoma de Buenos Aires y los 13 municipios
que conforman la cuenca, la puesta en prctica de
un programa de accin conjunta que tenga como
objetivos la mejora de la calidad de vida de los
habitantes de la cuenca, la recomposicin del
ambiente en todos sus componentes (agua, aire,
suelos) y la prevencin de daos futuros.
Para tal fin ha ordenado que se informe en
forma peridica el avance del programa, se reloca
licen empresas contaminantes, se limpie el margen
de los ros, se expanda la red de agua potable, se
concreten obras de desages pluviales y cloacales
y efectuar un plan sanitario de emergencia.
Asimismo la Corte estableci que debe
llevarse adelante un control de los fondos y de
la asignacin presupuestaria que se realice en
el marco del Programa, a travs de la Auditora
General de la Nacin y con participacin plena
de la ciudadana.
A nivel de los tribunales inferiores tambin
nos encontramos con sentencias que marcan la
necesidad de repensar el rol del Poder Ejecutivo
en el diseo de las polticas de acceso al suelo
y la vivienda. El reconocimiento por parte del
Poder Judicial de que es de pblico y notorio
conocimiento que el aumento verificado en el
valor de la tierra, no guarda proporcin alguna
con los ingresos promedio de la poblacin, lo cual
determina una creciente demanda social de pol
ticas pblicas que tiendan a equilibrar el citado
desfasaje, para permitir el acceso de los sectores
ms vulnerables a la vivienda digna,32 nos
lleva claramente en la direccin mencionada.
El Artculo 41 de la Constitucin Nacional establece: Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el
desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras;
y tienen el deber de preservarlo. El dao ambiental generar prioritariamente la obligacin de recomponer, segn lo establezca la ley. Las
autoridades proveern a la proteccin de este derecho, a la utilizacin racional de los recursos naturales, a la preservacin del patrimonio natural
y cultural y de la diversidad biolgica, y a la informacin y educacin ambientales. Corresponde a la Nacin dictar las normas que contengan los
presupuestos mnimos de proteccin, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aqullas alteren las jurisdicciones locales.
Se prohbe el ingreso al territorio nacional de residuos actual o potencialmente peligrosos, y de los radiactivos.
El Artculo 43 de la Constitucin Nacional dispone: Toda persona puede interponer accin expedita y rpida de amparo, siempre que no exista
otro medio judicial ms idneo, contra todo acto u omisin de autoridades pblicas o de particulares, que en forma actual o inminente lesione,
restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantas reconocidos por esta Constitucin, un tratado o una
ley. En el caso, el juez podr declarar la inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto u omisin lesiva. Podrn interponer esta accin
contra cualquier forma de discriminacin y en lo relativo a los derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor,
as como a los derechos de incidencia colectiva en general, el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines,
registradas conforme a la ley, la que determinar los requisitos y formas de su organizacin.
A nivel Nacional rige la Ley Nacional del Ambiente N 25.675, promulgada el 27 de Noviembre de 2002.
La Provincia de Buenos Aires tiene vigente la Ley N 11.723.
Fallo dictado en autos caratulados Mendoza Beatriz Silvia y otros c/ Estado Nacional y otros s/ daos y perjuicios (daos derivados de la
contaminacin ambiental del Ro Matanza Riachuelo), sentencia original de fecha 20 de Junio de 2006.
Ver comentarios del fallo, entre otros autores: Augusto M. Morello, Los Megaprocesos Contaminacin del riachuelo. Novedades, en
Jurisprudencia Argentina, suplemento especial del 24 de Diciembre de 2008 y Nstor A. Cafferatta, Sentencia colectiva ambiental en el caso
Riachuelo, en J.A. 2008-III-68.
Prrafo extrado del fallo dictado en autos Carabajal Walter c/ Municipalidad de La Plata s/ medida cautelar autnoma anticipada otros
juicios por parte del Juez en lo Contencioso Administrativo del Juzgado N 1 del Departamento Judicial La Plata.
84 artigos
44
Por otra parte vemos con satisfaccin como

se ha reconocido por parte de la Corte Suprema
el derecho de los pueblos originarios al suelo
que comunitariamente habitan, dando recepcin
a lo establecido en nuestra Constitucin Nacional
y pactos internacionales de derechos humanos
incorporados en nuestro plexo legal por va del
artculo 75 inciso 22 de la Constitucin Nacional.
As la Corte Suprema ha reconocido33 que
La cultura de los miembros de las comunidades
indgenas tiene juzgado la Corte Interamericana
de Derechos Humanos corresponde a una
vida particular de ser, ver y actuar en el mundo,
constituida a partir de su estrecha relacin con
sus territorios tradicionales y los recursos que all
se encuentran, no slo por ser estos su principal
medio de subsistencia, sino porque constituyen
un elemento integrante de su cosmovisin, reli
giosidad, por ende, de su identidad cultural La
garanta del derecho de propiedad comunitaria
de los pueblos indgenas debe tomar en cuenta
que la tierra est estrechamente relacionada con
sus tradiciones y expresiones orales, sus cos
tumbres y lenguas, sus artes y rituales, sus cono
cimientos y usos relacionados con la naturaleza,
sus artes culinarias, el derecho consuetudinario,
su vestimenta, filosofa y valores. En funcin de
su entorno, su integracin con la naturaleza y
su historia, los miembros de las comunidades
indgenas trasmiten de generacin en generacin
este patrimonio cultural inmaterial, que es recrea
do constantemente por los miembros de las comu
nidades y grupos indgenas (Corte Interameri
cana de Derechos Humanos Comunidad Indgena
Yakye Axa vs. Paraguay, sentencia del 17 de Junio
de 2005).
v El rol regulador del Estado
Si bien la Argentina no cuenta con normas
federales34 que determinen los parmetros que
33
34
35
los gobiernos locales deben seguir a los fines de

llevar adelante el diseo de ciudad, los altos
grados de insatisfaccin social que se vienen re
gistrando en la materia, han llevado a gobiernos
provinciales y municipales a desplegar esfuerzos
que mejoren la relacin entre acceso al suelo y rol
del Estado como ejecutor de programas dirigidos
a esos fines.
La falta de respuestas por parte del mercado
para facilitar el acceso al suelo y la vivienda a
los sectores populares, pone en manos estatales
la necesidad de establecer alternativas vlidas
que dinamicen normas y procedimientos admi
nistrativos con una clara directriz social.
Hacia la consecucin de esos objetivos
durante estos dos ltimos aos hemos podido
asistir a la obtencin de algunos resultados alen
tadores que convierten a los gobiernos munici
pales en un actor ms del mercado suelo.
Podemos mencionar en la Provincia de
Buenos Aires la aplicacin de instrumentos tales
como:
a) Incorporacin de inmuebles a cambio
de la condonacin de las deudas tributarias: esta
posibilidad la ofrece lo establecido en la Ley N
11.622, dictada por la Legislatura provincial en
el ao 1994 y que fuera reglamentada por el De
creto N 4042/96. De acuerdo a lo previsto en estas
normas los municipios pueden recibir donacin
de inmuebles a cambio de que sean condonadas
las deudas por tributos provinciales y municipa
les que los referidos bienes tengan grabadas.
Los municipios deben dar a los inmuebles
que se incorporen destinos de solidaridad social.
Esta norma puede ser utilizada tambin en los casos
en que existan juicios de apremio en trmite.
Durante el ao 2008 y 2009 han sido
miles los metros cuadrados incorporados por los
municipios a travs de las respectivas escrituras
925.182m2.35
Ver fallo dictado en autos Comunidad Indgena Eben Ezer c/ Provincia de Salta Ministerio de Empleo y la Produccin s/ amparo de fecha
30 de Septiembre de 2008, en virtud del cual se impidi que el Gobierno Provincial pusiera a la venta terrenos fiscales que en realidad
eran habitados por la Comunidad indgena, dando plena operatividad al Artculo 75 inciso 17 que establece la obligacin para el Estado
de Reconocer la preexistencia tnica y cultural de los pueblos indgenas argentinos. Garantizar el respeto a su identidad y el derecho a una
educacin bilinge e intercultural; reconocer la personera jurdica de sus comunidades, y la posesin y propiedad comunitarias de las tierras
que tradicionalmente ocupan; y regular la entrega de otras aptas y suficientes para el desarrollo humano; ninguna de ellas ser enajenable,
transmisible, ni susceptible de gravmenes o embargos. Asegurar su participacin en la gestin referida a sus recursos naturales y a los dems
intereses que los afectan. Las provincias pueden ejercer concurrentemente estas atribuciones.
Ms all de la Ley, la intencin es instalar en la agenda pblica el debate acerca de las necesidades habitacionales que padece un importante
sector de la poblacin, para que sea asumido en la agenda poltica. Lo importante es que en los hogares argentinos se reconozca y se hable de
estos problemas El objetivo primordial es generar un conjunto de criterios bsicos que rijan la legislacin relativa al hbitat en todo el pas,
para evitar que se produzcan los enormes desequilibrios que existen hoy, remarc Jos Rocha. Ver en Pgina 12 pag. 13 La Vivienda como
un derecho por Ailn Bullentini. Asimismo en relacin a la cuestin del suelo, en mismo artculo A partir del lugar donde se vive se desarrollan
un montn de otros cuestiones, como la salud, la educacin, el trabajo, el desarrollo defini el referente de FOTIVBA. Que la tierra est mal
distribuida revela la mala distribucin de los recursos entre los ciudadanos
Fuente: Registro General de la Escribana General de Gobierno de la Provincia de Buenos Aires.
artigos
4585
b) Prescripcin administrativa de inmue

bles: Esta posibilidad surge de lo establecido en
la Ley N 24.320 que posibilita a los municipios
y a los gobiernos provinciales incorporar al domi
nio de los mismos, los inmuebles que se adquie
ran en la forma establecida en el artculo 4015
del Cdigo Civil. La mencionada ley no solo posi
bilita resolver aquellas situaciones en las que se
encuentren emplazadas dependencias pblicas
sin ttulo de propiedad, sino tambin suelo en el
que el Estado, por su situacin de abandono, ha
venido ejerciendo acciones posesorias.
Durante el ao 2008 y 2009 se ha incorpo
rado de esta forma por escritura: 2.477.254 de m2.
c) Incorporacin de inmuebles fiscales: A
los fines de ordenar y disponer las tierras fiscales
provinciales que no sean aptas para el desarrollo
de actividades por parte de los organismos pro
vinciales, la Gerencia de Servicios de Administra
cin de Inmuebles Fiscales del ARBA ha suscripto
convenio de colaboracin y asistencia tcnica con
la Escribana General de Gobierno para la trasmi
sin dominial de las mismas a los municipios en
los que se encuentren ubicados los inmuebles.
El marco jurdico en el cual operaran las
transferencias est constituido por el Decreto Ley
N 9.533/8036 y la Ley N 11.418.37
Durante el ao 2008 y 2009 se han incor
porado y regularizado: 16.956.478m2.
Entre las acciones que se encuentran en
proceso de implementacin el Instituto de la
Vivienda de la Provincia de Buenos Aires lleva
adelante un programa de lotes con servicios que
permitir a familias de escasos recursos acceder
a suelo urbano con servicios a precio acorde a
las posibilidades econmicas de los trabajadores
argentinos.38
Durante estos ltimos tiempos tambin
asistimos a innovadoras alternativas para la
regulacin del suelo urbano planteadas por parte
de municipios como el de Trenque Lauquen en
36
37
38
39
40
la Provincia de Buenos Aires o el de Cipoletti en

Ro Negro.39
Como viene quedando demostrado o los
municipios regulan con polticas activas el uso y
ocupacin del suelo, o la posibilidad del acceso a
un lote con servicios dentro del mercado formal
seguir siendo una quimera para la mayora de
nuestros habitantes.
Tal vez esta, entre tantas otras razones,
han sido las ponderadas por el Municipio de
Trenque Lauquen para dictar la Ordenanza N
3.184/09, tramitada por Expediente N 5.602 del
Honorable Concejo Deliberante.40
La mencionada Ordenanza cuenta con ocho
artculos que modifican e incorporan nuevos par
metros en la Ordenanza Fiscal del Municipio.
Los mismos en gran parte recogen los par
metros ms importantes que deben tenerse en
cuenta a la hora de establecer tanto las causas
generadoras de valorizacin del suelo como as
tambin su hecho imponible.
La doctrina que se ha venido ocupando de
este tema ha definido bsicamente dos hechos
generadores de plusvalas, a saber: a) Las decisio
nes regulatorias del Estado sobre el uso del suelo,
tales como zonificacin de los usos del suelo,
permitindose usos ms rentables o desalojn
dose usos no deseables (por ejemplo, la elimina
cin de industrias en las reas residenciales).
Tambin impacta la autorizacin para el
aprovechamiento en edificacin (los edificios en
altura son un claro ejemplo), ya sea elevando el
ndice de ocupacin o de construccin, o ambos.
No menos importante es la creacin de suelo
urbano mediante la atribucin administrativa
especfica que le confiere al suelo el hecho de
estar dentro del permetro urbano.
b) Otro hecho generador de plusvalas lo
constituye las inversiones en infraestructura rea
lizadas por el Estado que traen aparejado el
aumento del valor de los lotes.
Los artculos 1 a 4 del Decreto Ley 9.533/80 determinan que constituyen bienes del dominio municipal entre otros: las reservas fiscales de uso
pblico que se hubieren cedido a la Provincia en cumplimiento de normas sobre fraccionamiento y creacin de pueblos como tambin las que
se constituyan para equipamiento comunitario de acuerdo al Decreto Ley N 8.912/77. Constituyen asimismo bienes del dominio municipal los
inmuebles pertenecientes al Estado por dominio eminente o vacancia y los excedentes o sobrantes cuyo carcter fiscal subsiste de acuerdo a lo
establecido en la ley.
La Ley N 11.418 autoriza al Poder Ejecutivo provincial a donar a los municipios los inmuebles del dominio privado provincial cuando estuvieren
siendo ocupados por familias de escasos recursos econmicos que hayan constituido en los mismos su vivienda nica, familiar y de ocupacin
permanente.
Programa Proyectos de Urbanizacin de Inters Social: Se denominan urbanizaciones sociales planificadas a los proyectos urbansticos aprobados
por el Ministerio de Infraestructura o la autoridad administrativa competente, que incluyan la dotacin de servicios de infraestructura tanto en
parcelas existentes como en nuevos parcelamientos, destinados a familias beneficiarias de bajos ingresos.
Ordenanza Municipal N 79/06 del 15/6/06 (Publicada el 01/08/06, en el Boletn Oficial Municipal N 18).
Ver Juan Luciano Scatolini, El suelo urbano como factor redistributivo (La Municipalidad de Trenque Lauquen demuestra que se puede), RAP,
Febrero Marzo 2010, Nros. 83/84, pg. 167-175.
86 artigos
46
Son inversiones que se realizan en reas

pblicas, ejecutadas por poder pblico y redun
dan en una mayor accesibilidad de los lotes,
mejorando su situacin en relacin a equipa
mientos, a los medios de comunicacin y al mer
cado. Se trata de inversiones en infraestructura
vial y pavimentos, redes de agua, luz, desages,
equipamiento de salud, educacin, cultura, espacio
verde, infraestructura de transporte, entre otras
obras.
Los propietarios de los lotes particulares
usufructan estas mejoras y a travs de ellas se
valorizan sin haber realizado ningn esfuerzo. El
alcance espacial de la valorizacin que producen
las obras depende tambin de la envergadura de
la inversin.41
vi urbanizacin de villas42 y asentamientos43
Desde distintos mbitos del pensamiento44
y la cultura se viene poniendo de manifiesto
el impactante crecimiento y densificacin de
villas y asentamientos, en especial en el rea me
tropolitana de Buenos Aires. Si bien se trata de
un fenmeno a escala planetaria con especial
impacto en pases en vas de desarrollo, creemos
que es una problemtica que debe ser abordada
desde una perspectiva que incorpore las lgicas
y necesidades de los ciudadanos que habitan en
esas circunstancias dentro de nuestro pas.
41
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43
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46
Recientemente se han anunciado distin

tos programas que abordan el reconocimiento
de la urgente necesidad por parte de los pode
res pblicos de articular acciones que tiendan
a un proceso de urbanizacin de las ms de mil
villas y asentamientos que se ubican en el rea
metropolitana de Buenos Aires.45
Celebramos la decisin de reconocer en el
centro de la escena poltica y social una realidad
a la que se ha dado la espalda durante los ltimos
treinta aos, concientes que se trata de procesos
lentos y complejos que deben abarcar lo urbano,
lo dominial, la infraestructura, el equipamiento,
el transporte, lo cultural, todo dentro de un con
texto participativo en que los propios habitantes
deben ser actores directos en los programas a
implementarse.
El modelo aplicado en Villa Tranquila, ubi
cada en el Municipio de Avellaneda, que acredita
resultados concretos y verificables nos permite
visibilizar que existiendo decisin poltica y or
ganizacin al servicio de la transformacin social
los resultados esperados son posibles.
Cabe destacar que la urbanizacin de Villa
Tranquila se realiz en un rea de 374.907m2
localizada en una zona central del Partido de
Avellaneda,46 en la que habitan ms de dos mil
familias, que antes del inicio del programa (2003)
detentaban psimas condiciones de vida.
Una red de subterrneos valoriza un nmero de lotes mucho mayor que una plaza. En la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, el financiamiento
de la extensin del subterrneo es pagada por todos los usuarios que usan el subte (a travs de un aumento del 10% del cospel) y por los
beneficiarios indirectos que se manejan en automviles (a travs de un aumento en la patente de automotores) ya que se benefician con la
descongestin de las calles. La Plusvala generada en todas las propiedades de la ciudad es captada con un incremento del 5% en el impuesto
inmobiliario. La plusvala generada en las propiedades ms directamente beneficiadas por su proximidad a las nuevas estaciones es recuperada
por una contribucin especial.
Las Villas en la Argentina datan de la dcada del 30, aunque cobr envergadura a partir de los aos 40 en el marco de constantes migraciones
internas de nuestro pas en forma concomitante a la descomposicin de las economas rurales del interior del pas. Este proceso est ligado a
la etapa de industrializacin sustitutiva de importaciones. Segn las define Cravino, se trata de urbanizaciones o autourbanizaciones informales
producto de ocupaciones de tierra urbana vacante o de la afectacin de tierras fiscales por el Estado para asentar a familias provisoriamente,
cuyas caractersticas son que: producen tramas urbanas muy irregulares, no son barrios amanzanados sino organizados en intrincados pasillos,
generalmente cuentan con buena localizacin, responden a prcticas individuales y diferidas en el tiempo, las viviendas son construidas con
materiales precarios o de desecho, poseen alta densidad poblacional, sus habitantes en su mayora inmigrantes, son estigmatizados por la
sociedad villeros, cuentan con escaso o nulo espacio verde e infraestructura auto provista. Ver Omar David Varela y Mara Cristina Cravino,
Mil nombres para mil barrios. Los asentamientos y villas como categoras de anlisis y de intervencin, en obra colectiva Los mil barrios
informales, aportes para un observatorio del hbitat popular del rea metropolitana de Buenos Aires. Ed. UNGS, pg. 54-58.
Los primeros asentamientos aparecieron durante el rgimen militar 1976-1983, a travs de ocupaciones de tierra que se diferenciaban de las
villas, durante el marco de polticas socio econmicas que provocaron un gran deterioro de la poblacin. Las caractersticas de los asentamientos
es que: sus trazados urbanos tienden a ser regulares y planificados, son general decididos y organizados colectivamente, estn ubicados en
su mayora sobre tierra privada vacante degradada, los ocupantes buscan legitimarse como propietarios, las viviendas tienen algn nivel de
firmeza, se han reservado espacios pblicos para plazas y otros equipamientos y se han ido formalizando paulatinamente las redes de servicios
pblicos. Ver Varela Cravino, idem anterior, pg. 59-61.
Ver Mara Cristina Cravino, Las villas de la Ciudad. Mercado e informalidad urbana Ed. UNGS, 2006; Tomas Calello, Viviana Moreno y otros en
obra colectiva Resistiendo en los barrios. Accin colectiva y movimientos sociales en el rea metropolitana de Buenos Aires. Ed. UNGS, 2007;
Mara Cristina Cravino Vivir en la Villa. Relatos, trayectorias y estrategias habitacionales. Ed. UNGS, 2008; Juan Donato Lombardo Paradigmas
urbanos. Conceptos e ideas que sostiene la ciudad actual, en obra colectiva. Ed. UNGS, 2007.
El gobernador Daniel Scioli explic los lineamientos de la iniciativa que prev la urbanizacin de un centenar de asentamientos. Por su parte,
el ministro de Desarrollo Social de la provincia de Buenos Aires, Baldomero lvarez de Olivera, precis que en una primera etapa se prev la
incorporacin de barrios en los que se realizan diferentes acciones para recuperar la participacin de la comunidad y crear las condiciones para
el desarrollo de cada familia. Este programa constituye una gran accin de gobierno en este ao del Bicentenario que nos hemos propuesto que
sea el ao de la gran inclusin social en nuestra provincia, sostuvo el Gobernador, quien explic que el mismo compromete a distintas reas
de la administracin. La Plata 1 de Junio de 2010.
El Partido de Avellaneda tiene una poblacin de 329.000 habitantes una extensin de 55km2, lo que da una densidad de 5981 habitantes
por km2.
artigos
487
Los lineamientos de las acciones que se

llevaron adelante tuvieron como objeto radicar
definitivamente a las familias en su barrio, cons
truir viviendas en lote propio, promover la parti
cipacin para la planificacin a travs del trabajo
multidisciplinario, generar la integracin urbana
con el resto de Avellaneda, sanear el hbitat y
recuperar la operatividad ferroviaria.
Cabe destacar que gran parte de estas ideas
fueron llevadas a la prctica ya que a la fecha
se han construido ms de mil viviendas a travs
del plan Federal, subprograma villas y asenta
mientos, se ha realizado infraestructura de servi
cios, se construyeron equipamientos comunita
rios y se procedi a la regularizacin dominial.47
La reciente sancin de la norma48 que per
mitir la urbanizacin con criterios de radicacin
definitiva de la Villa 31 y 31 bis de Retiro, luego
de dcadas de violencia estatal e incertidumbre
social, en la que han tomado parte el Gobierno
Nacional, el de la Ciudad de Buenos Aires a travs
de su legislatura, las organizaciones sociales invo
lucradas y las universidades pblicas es otra
clara muestra del avance de los principios de un
Estado socialmente activo.
La importancia de esta ley es que ha hecho
foco sobre uno de los lugares ms emblemticos
de la Ciudad de Buenos Aires, cuyos orgenes se
remontan a la dcada del 30, en la que fuera de
nominada Villa Desocupacin. Posteriormente
siguieron etapas de gran violencia estatal en las
que se trat con cierto xito erradicar a sus ocu
pantes, principalmente por el valor del metro cua
drado en la zona y tratarse de tierras del dominio
del Estado, por parte de gobiernos dictatoriales,
hasta llegar a la actualidad con ms de 30.000
habitantes que ven en la norma sancionada la
oportunidad de contar con viviendas dignas,
vas de comunicacin adecuadas, equipamiento
47
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54
bsico y regularizar el dominio del suelo que

poseen con ttulos de propiedad individual pro
vistos por el Estado.
Las mltiples iniciativas de organizacio
nes sociales49 y asociaciones civiles que realizan
tareas comunitarias han permitido contar con
diversos observatorios del hbitat popular,50 con
virtindose en fieles guardianes del cumplimiento
de los programas mencionados.
vii Programas de regularizacin dominial51
La realidad nos marca que las prcticas
ilegales para el acceso a la tierra han proliferado
de variadas formas, en las que un nmero cre
ciente de personas se encuentra al margen del
mercado formal de la tierra y la vivienda, vindo
se forzados a vivir sin la seguridad en su tenencia,
en condiciones precarias y en zonas perifricas.
El anlisis de la informalidad ha estado
asimismo casi siempre centrado en la problem
tica de los asentamientos o villas miseria,52
pero poco se ha escrito o dicho acerca de otras
formas de informalidad en la tenencia de la
tierra y la vivienda, que se da tanto por la falta
de regularizacin dominial de los complejos
construidos por Estado como as tambin en los
casos de trasmisiones de dominio que involucren
a particulares que no pueden hacerse cargo del
costo que implica la escrituracin.
Es cierto lo indicado por Edesio Fernandes53
acerca de que el esperado reconocimiento de
la responsabilidad del Estado por suministrar
derechos de vivienda social no puede reducirse
al reconocimiento de los derechos propiedad, ya
que la legalizacin a travs de la entrega de ttu
los de propiedad, no garantiza automticamente
la integracin socioespacial, como lo pretenden
las ideas del economista peruano Hernando De
Soto.54 No obstante vale destacar que no es menos
Fuente Municipalidad de Avellaneda Plan de revitalizacin del rea central de Avellaneda. Programa de urbanizacin de Villa Tranquila 20042008, entrevista al Arquitecto Felipe Miranda, Secretario de Planificacin de la Municipalidad de Avellaneda, Mayo de 2010.
El proyecto de Ley fue presentado por el Legislador Facundo Di Filippo a fines de 2008, basado en un proyecto de la Universidad Nacional de
Buenos Aires, trabajado en conjunto con los vecinos de la villa 31 y 31 bis, desde 2002, con la idea de delinear un plan de urbanizacin que
respetara el espacio pblico y la permanencia histrica de los vecinos. Diario Pgina 12, 4 de Diciembre de 2009. La Ley fue finalmente aprobada
el da 3 de Diciembre de 2009 por 54 votos a favor y ninguno en contra.
Es importante el aporte que realiza el Foro de Organizaciones de Sociales de Tierra y Vivienda (FOTIVBA) en que participan asociaciones
reconocidas como Madre Tierra, Vivienda y Comunidad y Sagrada Familia, entre otras.
La Universidad Nacional de General Sarmiento a travs de su Instituto del Conurbano puso a disposicin un observatorio del hbitat popular
que cuenta con importantes niveles de avance en el relevamiento de villas y asentamientos en el mbito del rea metropolitana de Buenos Aires.
<http://www.infohabitat.com.ar>. La asociacin civil Crecer en Democracia se encuentra desarrollando el proyecto MAPU para el seguimiento
de las condiciones de vida de los habitantes de los ms de cien asentamientos del gran La Plata. <http://www.crecerendemocracia.org.ar>,
entre otras iniciativas.
Ver Juan Luciano Scatolini Aspectos Jurdicos y Sociales en la integracin Territorial, RAP Nros. 71-72, 2008.
Ver Javier Auyero La poltica de los pobres, Ediciones Manantial S.R.L., 2001 y Mara Cristina Cravino, en obras ya citadas, entre otros.
Edsio Fernandes en Land Lines, Mayo 2001, volumen 12, nmero 3. Lincoln Institute of Land Policy. Ver tambin comentarios de Ral
Fernandez Wagner Los asentamientos informales como cuestin. Revisin de algunos debates, en obra colectiva Los mil barrios informales,
pg. 38-40.
Ver Hernaldo De Soto El misterio del capital.
88 artigos
4
cierto que en ordenamientos jurdicos como el

nuestro, la posibilidad de contar con ttulo de
propiedad, genera no solo la seguridad jurdica
en la tenencia e incorpora al mercado formal los
inmuebles, sino que permite entre otros benefi
cios la constitucin de la vivienda como bien de
familia, la consolidacin de los proyectos fami
liares y la resolucin de sus conflictos, el acceso
a los programas de mejoramiento de vivienda y de
los barrios, aumento del valor de los inmuebles,
entre otros beneficios.
Todo ello en el marco de una cultura e
idiosincrasia por parte de los sectores popula
res, que valoran la posibilidad de acceder a los
ttulos como un reconocimiento de sus derechos
ciudadanos.
Estos han sido motivos tenidos en cuenta
a fines de llevar adelante un programa de regu
larizacin dominial55 de inters social desde la
Escribana General de Gobierno de la Provincia.56
Este Organismo provincial (rgano notarial Esta
do Provincial que cuenta con su propio registro
notarial y protocolo) con la sancin de su actual
Ley Orgnica dictada en 1989, Ley N 10.830,
tiene la potestad de intervenir en todas aquellas
regularizaciones dominiales que involucren a
particulares que hayan sido declarados de inters
social, por parte de los gobiernos municipales o
del gobierno provincial.
Esta potestad con la que cuenta el Estado,
se encuentra reglamentada por los decretos N
1256/01 y 2199/06, que establecen los requisitos
que deben darse para que la Escribana lleve
adelante en forma gratuita escrituras a particula
res o a personas jurdicas sin fines de lucro.
Asimismo los decretos mencionados regla
mentan la intervencin de la Escribana para la
constitucin, modificacin o desafectacin del
rgimen de bien de familia, institucin que con
sagra la proteccin jurdica del hogar familiar,
dando plena efectividad a la manda constitucio
nal que obliga al Estado provincial a remover
los obstculos que impidan a quienes habiten la
55
56
57
58
Provincia, garantizar el uso y goce de la vivienda

nica, familiar y de ocupacin permanente bajo
la proteccin de tal institucin.
Creemos muy importante la tarea que
se realiza en este aspecto ya que existen miles
de habitantes que han tenido la posibilidad de
acceder a una vivienda o un lote de terreno con
destino a vivienda, y que en el paso de los aos
no han podido escriturarla (se dan casos de 60
aos de espera para poder escriturar) por su situa
cin socio econmica.
Es alarmante la informalidad en la tenencia
de las viviendas construidas por el Estado a travs
del Instituto de la Vivienda de la Provincia de
Buenos Aires, cifras no oficiales hablan de la
existencia de aproximadamente 70.000 inmuebles
ocupados por particulares que no cuentan con
ttulo de propiedad. Esta situacin ha sido en
tendida como preocupante por la actual gestin
del Instituto de la Vivienda, lo que ha dado paso
a una tarea conjunta con la Subsecretara Social
de Tierras de la Provincia y la Escribana General
de Gobierno con el fin de subsanar esta deuda
social que tiene el Estado.
En este aspecto los perjuicios de la falta
de regularizacin dominial no slo afectan a
las familias adjudicadas, sino que al estar invo
lucrada la responsabilidad del Estado al ser
titular de dominio de los inmuebles, se producen
importantes consecuencias patrimoniales para
el fisco de la Provincia.
La situacin a la que se lleg tiene su
origen en diversos aspectos, pero sin duda que
la falta de adecuacin de las normas provincia
les que regulan el uso y ocupacin del suelo57 a
la realidad del territorio, han hecho en muchos
casos materialmente imposible avanzar hacia la
resolucin de la situacin dominial de los bienes
inmuebles involucrados.
A fines de resolver las cuestiones legales
que impidieron durante aos la regularizacin
dominial, la Legislatura provincial dict el ao
2005 la Ley N 13.342,58 que establece un plazo
Es muy importante el plan de regularizacin dominial que se lleva adelante en todo el pas en el marco de lo establecido en la Ley N 24.374
a travs de registros notariales de regularizacin dominial. Esta norma permite a poseedores que acrediten su posesin anterior al ao 2006
poder contar con una escritura (acta de posesin) que pasados los diez aos sin que exista oposicin se convierte en forma automtica en un
ttulo perfecto.
Para mayor informacin acerca del Organismo ingresar en: <http://www.egg.gba.gov.ar>.
Tngase en cuenta que la norma que rige el uso y ocupacin del suelo en la Provincia de Buenos Aires, es el Decreto Ley 8912/77, dictada
durante el gobierno de facto y que tal como lo sealara el urbanista Eduardo Resse legisla sobre la ciudad formal y no sobre la ciudad real, sin
establecer un solo artculo que favorezca la realidad de los sectores populares.
Con fecha 29 de Marzo de 2007 el Poder Ejecutivo reglament por medio del Decreto 480 la ley, permitiendo contar con instrumentos flexibles
tanto en materia de aprobacin de planos como de adjudicacin de viviendas.
artigos
489
de cuatro aos, prorrogable, para realizar la regu

larizacin dominial, para ello la norma declar
de inters social la referida regularizacin, excep
tu en la aprobacin de los planos de mensura
y divisin las restricciones que imponen las leyes
de hidrulica N 6253 y N 6254, la ley de uso y
ocupacin del suelo N 8912/77 y el visado previo
de la autoridad del agua.
El impacto positivo generado en los barrios
ha sido muy importante y ello se ha visto refle
jado en el incremento del valor de las viviendas
y en el mayor cumplimiento de las tasas por alum
brado, barrido y limpieza que se abonan a los
municipios.
Asimismo el Estado ha recuperado la con
fianza en s mismo, permitindose planificar un
plan trienal de escrituracin social a travs del
cual se puedan llevar adelante 40.000 escrituras
correspondientes a estos complejos.
Durante el ao 2008 y 2009 las cifras
hablan del avance realizado.
Cantidades totales de regularizaciones
dominiales:59
Conclusin
Los aspectos que hemos analizado marcan
claramente la existencia en la Argentina de asig
naturas pendientes en la ejecucin de polticas
pblicas que permitan contar con suelo urbano
accesible para una gran franja de la poblacin.
Tambin hemos visto algunos avances ciertos
y cuantificables que nos dan esperanza que el
futuro puede ofrecer nuevas oportunidades para
lograr ciudades ms justas.
El desafo de estos tiempos es dar organiza
cin y unidad a quienes luchan por modificar la
correlacin de fuerzas, que hasta este momento
se han inclinado para el lado de los intereses del
mercado inmobiliario a travs de la concentracin
y la especulacin.
Da a da se lucha cuerpo a cuerpo en
barrios populares para hacer realidad la necesidad
vital de obtener un espacio de suelo donde
habitar,60 convirtiendo muchas veces el sueo en
tragedia, sin que la sociedad tenga la capacidad
de visibilizar este tema como una verdadera pro
blemtica social a gran escala.
Desde el grito profundo de quienes an
viven, sufren y suean llegan a nuestros odos las
irrenunciables metas de quienes dieron su vida
por un mundo ms justo.

SCATOLINI, Juan Luciano. La Agenda Urbana, entre luces y sombras del Bicentenario. Frum de Direito Urbano e Ambiental FDUA,
Belo Horizonte, ano 9, n. 54, p. 39-50, nov./dez. 2010.
59
60
A la fecha desconocemos las cifras de la cantidad de escrituras que han sido otorgadas en el marco de la Ley N 24.374 mencionada.
En Brasil, los campesinos preguntaron: Por qu hay tanta gente sin tierra habiendo tanta tierra sin gente? Les respondieron a balazos... Semillas, Bocas
del Tiempo, Eduardo Galeano.
90 artigos
50
argentina
informalidad y poltica urbana en Buenos aires El retorno de viejas prcticas

Licenciada en Ciencias Antropolgicas. Magster en Administracin Pblica. Doctora en Antropologa. Investigadoradocente de la Universidad Nacional de General Sarmiento y CONICET.
Sumario: Introduccin 1 El espacio pblico no es de todos 2 La (i)lgica del desalojo 3 Los asentamientos precarios: la poltica pragmtica Reflexiones finales Bibliografa
Despacito, en silencio, se van haciendo desalojos.
(Horacio Rodrguez Larreta, Jefe de Gabinete de la Ciudad de Buenos Aires, 2008)
introduccin
En el presente artculo abordaremos la poltica urbana y habitacional, haciendo eje en la
situacin de las villas (asentamientos informales),
inaugurada en diciembre del 2007 por el actual
Gobierno de la Ciudad, presidido por Mauricio
Macri del partido Propuesta Republicana (PRO).
La ciudad de Buenos Aires, distrito capital de la Repblica Argentina, alberga alrededor
de 2.900.000 personas (de acuerdo al Censo de
2010), permaneciendo su poblacin estable desde
la dcada del 40. Est rodeada de una aglomeracin urbana conocida como Gran Buenos Aries,
que suma ms de 8.000.000 de personas al rea
metropolitana. De acuerdo al Censo de poblacin
y vivienda del ao 2001, 500.000 personas de la
ciudad padecan situaciones de dficit habitacional. Se calcula que alrededor de 370.000 personas
viven en condiciones habitacionales extremadamente precarias: unas 170.000 viven en asentamientos informales denominados villas miseria
o simplemente villas, otras 100.000 se albergan
en viviendas o edificios que fueron ocupados1 y
100.000 ms viven en piezas de inquilinato similares a los antiguos conventillos y los llamados
hoteles-pensin (estos ltimos consisten en una
habitacin donde convive todo el grupo familiar
y comparten bao, cocina y otros espacios comunes) (Herzer, 2008).2
1
No se conoce la cifra exactas de edificios o viviendas ocupadas,

pero se sabe que 780 pertenecen al Gobierno de la Ciudad, el
resto a propietarios particulares.
Segn un informe elaborado por el CELS (Centro de Estudios
Legales y Sociales) del ao 2008 el 5,9% de la poblacin de la
Buenos Aires se caracteriza por tener una

trama urbana en forma de cuadrcula, abierta (sin
barreras topogrficas adems por asentarse en una
llanura), y una heterogeneidad social que si bien
se expresaba en barrios con estatus social y urbano
diferenciado, no impide que en sus calles el
peatn tuviera lugar en casi todas partes y pudiera
circular por toda ella. Desde hace casi dos dcadas, sin embargo, la Ciudad de Buenos Aires sufre
fuertes transformaciones que alteran esta apertura
y configuracin urbana, pueden sintetizarse de la
siguiente manera:
Zonas de gentrificacin: particularmente
la zona del Abasto a partir de la intervencin pblica que convirti un gran mercado abandonado en un inmenso shop
ping (Carman, 2006). Los barrios de San
Telmo y La Boca evidencias signos tmidos pero certeros, en particular el primer
barrio de dichos procesos (Herzer, 2008).
Sin embargo el smbolo urbano ms importante lo constituye la creacin del
barrio de Puerto Madero, a pocas cuadras
del edificio que alberga a las autoridades
nacionales (y la Plaza de Mayo) a partir
de la intervencin del Estado que logr
convertir antiguos docks portuarios en la
zona edificada (de usos residenciales y
oficinas) de mayor costo por metro cuadrado de la ciudad.
Ciudad, aproximadamente 178.520 habitantes, vive en inquilinatos, hoteles, pensiones y casas tomadas.
Frum de Dir. Urbano e Ambiental - FDUA, Belo Horizonte, ano 11, n. 61, p. 11-25, jan./fev. 2012
artigos
1191
Zonas de acentuacin de concentracin

de la pobreza: la zona sur (en particular los barrios de Villa Soldati, Barracas,
Lugano, Mataderos) evidenci signos de
deterioro y dficit habitacional. Esta concentracin de la pobreza urbana se dio
por dos vas: crecimiento poblacional de
la poblacin habitando en asentamientos
precarios (denominados villas) (Cravino,
2008) y por la construccin de viviendas
de inters social por parte del Gobierno
de la Ciudad en dicha zona.
La aparicin de reglas tcitas de denotan
lugares prohibidos para los sectores populares, tales como los shoppings, que constituyen espacios pblicos contradictoriamente privados, ya que los guardias en
la entrada seleccionan las personas que
entran a los mismos. Junto a esto comenzaron a utilizarse por primera vez cmara
de video para el control de los transentes a fin de garantizar la seguridad y las
mismas estas ubicadas en las zonas de
mayor renta de la ciudad.
Complementariamente, en la ltima dcada
se pueden observar ciertos signos urbanos en el espacio pblico que limitan los
accesos y que surgen por un incremento
de la preocupacin por la inseguridad.
As se procede al enrejamiento de muchas
de las plazas o parques, que se cierran durante la noche.
Luego de la conocida crisis del 2001 y la devaluacin de la moneda argentina (el peso) que le
sigui a la derogacin de la llamada Ley de Convertibilidad (que igualaba un peso a un dlar) el
negocio inmobiliario pareci ser una de las actividades econmicas ms prsperas en Buenos Aires
y en la Argentina toda. As parte de la rentabilidad
de la economa nacional vinculada a la produccin agropecuaria (renta sojera en particular), los
ahorros de los sectores medios y altos, la inversin
extranjera (en departamentos y hostels) gener
una dinmica urbana de construccin edilicia que
premi a la zona norte de la ciudad. El mapa de
los permisos de la construccin se mostr como el
espejo invertido de las zonas con mayor porcentaje
de necesidades bsicas insatisfechas (NBI). Esto
hizo que muchos barrios mantuvieran su precio
en dlares cuando esta moneda triplic o cuadruplic su valor, pero tambin un aumento general del
92 artigos
12
precio de los inmuebles en trminos relativos. Esto

tuvo como consecuencia la expulsin de los sectores
ms vulnerables, ya que arrastr el mismo aumento
a los precios de los alquileres de inmuebles.
En este contexto, el Gobierno de la Ciudad
que asumi en diciembre del 2007 por medio del
triunfo del partido PRO, acentu y reforz esa tendencia a la exclusin, ya que no asumi medidas de
control del mercado inmobiliario, pero tampoco
ofreci alternativas para el dficit (esto se refleja
en la cada abrupta del presupuesto para construccin de viviendas y la desfinanciacin de programas de autoconstruccin y/o autogestin). De hecho
a fines del 2010 se contabilizaban construidas 76
viviendas en tres aos. Ms bien parece enfatizar
el eje de las polticas de hbitat en el dispositivo
del desalojo, que luego explicaremos.
Se debe subrayar, que dicho gobierno en su
discurso y relaciones con los medios de comunicacin, no hace alusin a lo que estipula la Constitucin de la Ciudad en relacin a la vivienda, que
est plasmado en el artculo 31 que seala:
La Ciudad reconoce el derecho a una vivienda digna y
a un hbitat adecuado. Para ello:
1. Resuelve progresivamente el dficit habitacional,
de infraestructura y servicios, dando prioridad a las
personas de los sectores de pobreza crtica y con
necesidades especiales de escasos recursos.
2. Auspicia la incorporacin de los inmuebles
ociosos, promueve los planes autogestionados, la
integracin urbanstica y social de los pobladores
marginados, la recuperacin de las viviendas precarias y la regularizacin dominial y catastral, con
criterios de radicacin definitiva.
3. Regula los establecimientos que brindan alojamiento temporario, cuidando excluir los que encubran locaciones.
Por el contrario, cuando nos referimos a

viejas prcticas queremos sealar los desalojos en
diferentes villas de la ciudad, las ms recientes,
ms vulnerables a estas acciones por carecer de
organizaciones barriales slidas, ms cientos de
expulsiones en viviendas de propiedad pblica
o privada (desalojos administrativos) y prcticas
anacrnicas como la colocacin de canillas (grifos
de agua corriente) comunitarias en la Villa 31de
Retiro. Estos desalojos se dan en un contexto de
violencia manifiesta contra la gente en situacin
de calle, los cartoneros,3 los cuidacoches4 y a
aquellos que se manifiestan en el espacio pblico.
3
4
Recicladores urbanos.
Aquellas personas que como en otras ciudades se encuentran
en la calle cobrando por el cuidado del automvil. Tambin
son llamados trapitos porque portan un trapo en la mano
indicando dnde estacionar.
Para analizar la poltica urbana en relacin a

los asentamientos informales, primero reconstruiremos el contexto de la poltica urbana en relacin
al espacio pblico, a los indigentes en la calle y las
familias que ocupan inmuebles. Luego trataremos
cul fue la prctica en relacin a las villas y finalmente presentaremos algunas conclusiones.
de pblico, porque lo que ms preocupa es que

el automovilista no vea perturbada su posibilidad
de circulacin y el uso individual de las calles y
veredas. Esta negacin el carcter pblico implica
una negacin de su carcter poltico y la tradicin
de que el centro de la ciudad, por ejemplo La Plaza
de Mayo es el lugar de mayor peso simblico para
la expresin de demandas o de identidades polti-
1 El espacio pblico no es de todos

Una de las primeras medidas que desnudaron la poltica urbana y social del actual gobier-
cas y sociales. As, en un intento de despolitizar
no fue la persecucin a los cartoneros,5 es decir

aquellas personas que cotidianamente recorren la
ciudad en busca de los desechos tiles de los vecinos de la ciudad para venderlos a acopiadores que
luego derivarn el material a empresas recicladoras, fundamentalmente de papel, vidrio y plstico.
Los cartoneros, luego llamados eufemsticamente
recicladores urbanos, son la expresin de la crisis argentina y poblaron de a miles las ciudades.
Sin embargo en febrero del 2008 el gobierno de la
ciudad decidi desalojarlos de una plaza (de clase
media o media alta), donde algunas horas en la
noche acopiaban sus materiales y los suban a los
camiones de los acopiadores. Hacia fin de ese ao
finalmente cambi su prctica proponiendo asumir a los recicladores como trabajadores del gobierno de la ciudad, pero que en los hechos tuvo
un alcance altamente limitado.6 Hubo voces de rechazo a la forma violenta del desalojo y los medios
de comunicacin mostraron la situacin como un
conflicto de grupos sociales divergentes.
Sin embargo, esa perspectiva de control
del espacio pblico adquiere un carcter ms amplio. Tiene como objetivo claro que en mismo no
se expresen conflictos, no se observe la pobreza,
que no se ocupe, ms que individualmente, etc.
As uno de los elementos es transformar la prctica del cartoneo, extendida en toda la ciudad,
pero no el nico. Uno de los lemas publicitarios
de la campaa afirmaba Va a estar bueno Buenos
Aires y la cuestin es la particular interpretacin de la consigna-slogan: su poltica del espacio
pblico. Justamente se niega o reniega el adjetivo
Federal recurrentemente realizan presentaciones
(o repolitizar en perspectiva neoliberal) la ciudad,

las autoridades del gobierno actual de la Capital
judiciales para penalizar las manifestaciones
de protesta en la va pblica en cualquier lugar
de la Ciudad (se requieren de permisos espaciales). En particular, esto se refiere al Movimiento
Piquetero7 (Svampa-Pereyra, 2003), a organizaciones villeras, pero tambin a cualquier otra protesta. Un ejemplo de ello fue juicio contra dos dirigentes de una ONG por instigar piquetes en la
Ciudad, es decir manifestaciones en contra de un
desalojo en mayo de 2008.
Es decir, se quiere presentar a la ciudad
como una vidriera, una urbe limpia y sin personas que alteren el paisaje de una supuesta ciudad
sin pobreza y atractiva al turismo. Lo paradjico
de esto es que el discurso justificatorio se basa en
que el espacio pblico es de todos, por lo tanto
no puede ser usado por un grupo, esto debe ser
utilizado por un ciudadano pero no en su carcter
poltico sino en su carcter de transente (y por
lo tanto individual), de vecino, como usuario.
Merece desatacarse, en ese sentido una de las acciones iniciales, que fuera anunciada en la campaa electoral, cuando la candidata a Vice-jefa
de Gobierno recorra la ciudad demostrando las
barreras urbansticas que tena la gente que como
ella circula en silla de ruedas, fue la adaptacin de
las esquinas para que pudieran pasar libremente
las personas con discapacidad (se construyeron
rampas). Estas obras s apuntaban al vecino como
individuo, pero en este caso con capacidades motrices limitadas. Actualmente se apunta a mejorar
las veredas de la ciudad en su conjunto, aspecto
Cabe aclarar que el actual Jefe de Gobierno fue candidato a ese

cargo en el ao 2003 y en ese momento se mostraba particularmente hostil con los cartoneros y ante la crtica de la sociedad
local mayoritaria cambi su discurso. Con la excepcin de algunos pequeos grupos o periodistas, los vecinos son tolerantes y
solidarios con aquellos que viven de la recoleccin. (para conocer
ms sobre el tema ver Schamber- Surez 2007).
Tampoco se avanz en la normativa de reciclado.
El Movimiento o los Movimientos Piqueteros surgen a mediados

de los aos 90 como organizaciones de desocupados en diferentes
lugares del pas y cobraron alta relevancia y organizacin en el Gran
Buenos Aires. Se denominan piqueteros por el repertorio de accin colectiva que desplegaron: los piquetes de cortes de rutas.
artigos
1393
que se llev buena parte del presupuesto pblico

en los cuatro aos de gestin del gobierno PRO.
En el ao 2009 y 2010 se sum la expulsin
violenta de indigentes, que como en muchas ciudades del mundo duermen en las plazas. Esto se
realiz de noche, cuando no haba observadores
que pudieran denunciarlo, hasta que finalmente
tom estado pblico y gener un proceso judicial. Esta modalidad tena como implcito que los
vecinos en su mayora no avalaban este tipo de
prcticas violentas y se amparaba en el hecho de
la poca resistencia o capacidad de denuncia que
pueden tener los indigentes. Como estrategia defensiva estas personas iban corriendo su lugar de
pernocte, pero lo que merece resaltarse es que en
esta expulsin cotidiana se les quitaba sus pocas
pertenencias, dejndolas an ms indefensas. La
accin de estos dispositivos de expulsin selectiva
llamativamente no fue levantada por los medios
de comunicacin (con alguna excepcin del diario Pgina 12) quizs justamente por la casi nula
capacidad de hacerse or de aquellos sujetos que
pueden ser calificados como los grupos ms vulnerables de los sin techo. Existen algunos albergues del gobierno local (creados por gestiones
anteriores), pero no contemplan la posibilidad de
que las familias8 se alojen juntas y tienen estrictas
reglas, las que no se condicen con la cotidianidad
de estas personas (por ejemplo deben dejar el lugar
a las 8 de la maana) y cuentan con poca capacidad. Un relevamiento realizado en abril del 2009
revel que haban 1.950 personas durmiendo en
la calle, cifra que duplica la que se haba registrado el ao anterior, para la misma fecha segn
el Ministerio de Desarrollo Social (Diario Pgina
12, 04-05-2009).
La presencia de extraos o indeseables se
asocia claramente a la inseguridad o percepcin
de inseguridad y hasta a cierta paranoia. De esta
forma, por ejemplo el cuerpo de choque creado
por este gobierno (al que luego nos referiremos
en particular) en el ao 2009 en las inmediaciones del Estadio de ftbol de River Plate, ante las
quejas de los vecinos de la zona persigui a los
llamados cuida-coches (personas, en su mayora jvenes, que cobran una cifra voluntaria por
cuidar los automviles estacionados en la calle)
y vendedores ambulantes a los que consideraron

merodeadores, es decir sospechosos de llevar a
cabo delitos. La idea es siempre la misma: dejar
las calles para el uso de los vecinos merecedores
de la ciudad.
2 la (i)lgica del desalojo
Ante el desalojo de una vivienda con carcter
sumario, debido un supuesto peligro de derrumbe,
la explicacin de las autoridades fue la siguiente:
Con esto atendimos por un lado el reclamo de los
vecinos por ms seguridad, y a la vez asistimos a
la gente que viva en psimas condiciones y era
rehn de los vendedores de drogas, asegur el jefe
de Gabinete de la Ciudad, Horacio Rodrguez Larreta (Clarn 26-2-2009). Cabe destacar entonces
los ejes que sern los que organizarn el discurso
respecto a lo que se podra denominar pobreza urbana y en particular a situaciones de dficit habitacional: Por un lado, se plantea una asociacin directa, mecnica y espuria entre pobreza urbana y
delincuencia y por el otro, se plantea un discurso
pseudo humanitario antes las malas condiciones
de vida en los que se encuentran algunos grupos
sociales (en particular aquellos que viven sin
una tenencia segura), y por lo tanto el gobierno
local viene a remediar ambas con el dispositivo
del desalojo. Es un discurso paradjico, (esquizofrnico?), pero que reafirma las preocupaciones
de la poblacin del distrito por los crecientes (o
no) casos de delito, pero no olvida su carcter de
seres humanos. Un hecho trgico como el incendio de un edificio ocupado por varias familias que
fuera originalmente el local de un banco y donde
murieran seis nios, reforz el discurso de la necesidad de desalojos en las viviendas ocupadas ilegalmente y por lo tanto la necesidad de mayor
control del espacio pblico y del privado.9
Esta mirada de control de la pobreza desplaz de la agenda el problema de la invasin
de pobres del Conurbano que acudan a utilizar
los servicios mdicos de los hospitales porteos,
uno de los primeros temas de la agenda poltica
del gobierno local, el que provoc un enfrentamiento con el Gobernador de la Provincia de
Buenos Aires (provincia de la que dependen los
24 municipios que integran el rea que rodea a
9
A mediados del 2010 se acept grupos familiares en slo de los

albergues.
94 artigos
14
Mientras tanto se sucedieron varios derrumbes en obras en

construccin que provocaron muertos y en un bar, donde se cay
un entrepiso y murieron dos mujeres jvenes.
la Ciudad de Buenos Aires, denominado generalmente Gran Buenos Aires o Conurbano Bonaerense), al problema de la pobreza local en su
expresin habitacional y sus connotaciones derivadas. En su momento, la respuesta del Gobernador fue que entonces los porteos no llevaran
sus residuos slidos a lugares habilitados para ese
fin pero ubicados en el Conurbano Bonaerense.
Es decir, al comienzo se instal un discurso xenfobo que inclua tanto a los vecinos de la periferia
como aquellos que provenan de pases limtrofes
y que usaban los servicios mdicos de la ciudad10
(a esto se agreg una frase ya famosa del dicho popular: no pagan impuestos). Ese discurso xenfobo
se traslad luego reforzando el existente respecto
a los habitantes de las villas de la ciudad.
Esto es, ante los medios siempre se esgrime
la difcil condicin urbana precaria en la que viven las personas para justificar la necesidad del
desalojo. La paradoja que surge es que la solucin
propuesta por el gobierno porteo a la precariedad
habitacional siempre fue la misma: el desalojo sin
vivienda a cambio, con lo cual claramente dicha
medida no mejora sino que empeora su situacin,
an cuando se le otorgue un subsidio monetario
(que vari de caso en caso), el que slo alcanza
para salir de la situacin un breve perodo. Es
decir, el desalojo aparece como un ritual mgico
que hace desaparecer el problema. Se construye
un pseudo discurso humanitario que es posible
desplegar porque los medios de comunicacin
nunca interrogan sobre qu le sucede a la gente
que es expulsada. En cambio, en entrevistas que
realizamos a funcionarios de dicho gobierno y a
otros informantes clave, surge adems el imaginario de que con el dinero que les otorgan a las
personas les alcanza para comprar una vivienda
en la periferia de la ciudad (en los municipios
del Conurbano). Este dispositivo se convierte en
evidente fantasa cuando uno interroga a los damnificados de los desalojos, tal como hicimos en el
caso del asentamiento informal Villa Topo, los que
nos contestaban que el monto del subsidio slo
les alcanzaba para comprar una casa en una villa
cercana. Adems, demostraban su desinters por
mudarse al Conurbano, ya que los hijos concurran a escuelas cercanas y las familias se trataban en
10
En la prctica es muy difcil de implementar medidas que se anunciaron como la de priorizar la atencin los vecinos de la ciudad
porque la gente suele dar domicilios falsos.
centros de salud a corta distancia de los domicilios que ocupaban y ponderaban la cercana a las
fuentes de trabajo. Con lo cual mudarse a un lugar
distante como algn municipio de Conurbano no
era una opcin vlida para ellos. Slo algunos grupos aceptaron hacerlo cuando en una mediacin
de un organismo federal llamado Comisin Nacional de Tierras para el Hbitat Social Padre Mujica,
ste gestion la compra de un predio en comn
en el Municipio de Florencio Varela y porque se
vean empujados a eso, sin capacidad de resistencia. Dicha Comisin lo que hizo fue comprar una
fraccin de suelo que sera sub-dividida y de esta
forma se bajaba el costo por familia. Los de las casas ocupadas o inquilinatos deben usar ese subsidio para pagarse una pieza en un hotel pensin,
dinero que slo les alcanza para unos meses.11
Obviamente Villa Topo no es nico desalojo
que llev adelante la gestin de Mauricio Macri.
En diciembre del 2008 liberaron el predio conocido como La Lechera (denominado as ya que
se trataba de una fbrica abandonada) en el barrio
de La Paternal, donde vivan unas 280 viviendas,
a pesar de que all haba un proyecto de reciclado
del edificio (iniciado en gestiones anteriores) por
medio de cooperativas. Aqu tambin se intentaba
responder al pedido de los vecinos aledaos que
alegaban que la inseguridad se produca por las
personas que ocupaban dicho edificio. En febrero
del 2009 haban desalojado un edificio de una esquina cntrica (Bolvar y Moreno), ocupado por
246 familias. Y a lo largo del ao pasado desocuparon 181 viviendas tomadas, ubicadas en la traza
de la ex autopista 3, en Villa Urquiza. El discurso es que acuerdan con los ocupantes y les dan
subsidios (Clarn, 26-2-2009). Cabe aclarar dos
cuestiones: que el verbo acordar debe traducirse
por compulsin (acuerdo bajo coaccin) y que los
montos, que varan de acuerdo a la capacidad de
presin de los grupos o su historia de ocupacin,
no alcanzan ni para comprar un lote individual
sin vivienda en la extrema periferia de la urbe, por
ejemplo en los lmites peri-urbanos de los municipios como Jos C. Paz, Moreno o Florencio Varela.
La capacidad de presin de los grupos es central
11
Esto se complementa con la situacin del programa habitacional

que otorgaba dinero a las Cooperativas de Vivienda para
Autoconstruccin (creado por la Ley 341) que desde que asumi
el actual gobierno se encuentra desfinanciado. Este programa
tena una vinculacin directa con poblacin que viva en edificios
o viviendas ocupadas, que se agrupaba en cooperativas.
artigos
1595
para lograr mejores condiciones del desalojo (y

mejores montos de subsidio), pero nunca se logr
impedir la expulsin.
Por su parte, el gobierno nacional presenta
una poltica contradictoria respecto a los asentamientos informales que podemos sintetizar de la
siguiente forma: La Comisin Nacional de Tierras
para el Hbitat Social es la encargada de regularizar los asentamientos ubicados en tierra fiscal
nacional, pero el organismo encargado de gestionar la administracin de estos bienes es el ONABE
(Organismo Nacional de Administracin de Bienes del Estado ) que tiene una poltica reacia
a dicha regularizacin y pertenece a otra fraccin
poltica dentro del gobierno y es ms, es otro agente que impulsa los desalojos de poblacin asentada y lo hace tambin de hecho y no de derecho
(es decir sin el debido proceso legal). Entonces el
proceso se vuelve muy complejo. Las ocupaciones
de suelo urbano en tierra privada se resuelven en
cada jurisdiccin provincial a travs de leyes de
expropiacin y otros mecanismos. Mientras tanto,
en el Conurbano Bonaerense se estn desarrollando
importantes procesos de urbanizacin de villas y
asentamientos informales por medio de dos programas nacionales: El Subprograma de Urbanizacin de Villas y Asentamientos Precarios y el Programa de Mejoramientos de Barrios (PROMEBA),
este ltimo con financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
En esta articulacin compleja de instituciones y organismos se evidencia una alianza tctica
entre el ONABE y el Gobierno de la Ciudad, los
que en la prctica han dispuesto desalojos compulsivos de forma coordinada.
Otra cuestin que aparece como recurrente
en los discursos del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires es presentar a los pobres urbanos como
rehenes o sujetos manipulables por agentes externos que en muchos casos responden al gobierno
nacional (Partido Justicialista), grupos de izquierda
o directamente a mafias de la delincuencia o el
narcotrfico. Es decir, son proclives a caer en formas de clientelismo poltico o en las redes del delito
como si fueran sujetos pasivos y sin autonoma.
El Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires
es propietario de una amplia cantidad de inmuebles (que pasaron al Estado por diferentes vas)
que como no tenan uso pblico fueron siendo
96 artigos
16
ocupados poco a poco, algunos de ellos hace dcadas. Estos tambin son desalojados de hecho (sin
proceso judicial), utilizando siempre el discurso
pseudo humanista que los lleva directo a la calle
deshumanizada. De esta forma, encontramos una
fuerte convergencia entre lo que sucede en los predios privados ocupados, donde ante el aumento
del valor de los inmuebles y mejores condiciones
para los procesos judiciales se opta por impulsar
el desalojo y lo que realiza el Gobierno de la Ciudad en su rol de propietario. Tal es as que segn
datos oficiales del Ministerio de Desarrollo Social
de la Ciudad crecen los desalojos de edificios ocupados: hay ms de uno diario (Clarn 13-9-2008).
Los subsidios originales llegan a U$S400, entregados en tres cuotas.
Coincidentemente, en enero del 2009 el gobierno local vet una ley que intentaba frenar los
desalojos en inmuebles propiedad del gobierno
de la Ciudad, que fue sancionada el 8 de diciembre del 2008, exclusivamente con votos de la oposicin. Con esta ley, los legisladores pretendieron
prohibir temporalmente los desalojos de familias
en situacin de pobreza que estn ocupando viviendas, terrenos y edificios pertenecientes al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. Adems, en el
texto se haba instruido al Poder Ejecutivo local
para que antes de 90 das elaborara un plan de
solucin progresiva al dficit habitacional, que en
la Ciudad afecta a unas 500.000 personas, segn
datos de la Comisin de Vivienda de la Legislatura.
Esto no sucedi a pesar de que ms de 30 organizaciones sociales le pidieron en una carta que
promulgara la ley. En ese mensaje le advirtieron
que el Estado no puede convertirse en uno de los
mayores desalojadores de habitantes de la Ciudad,
cuando es el responsable de garantizar, proteger y
adoptar medidas necesarias para asegurar un ade
cuado acceso a la vivienda. (Clarn 14-1-2009).
Como respuesta el Gobierno de la Ciudad seal
que las propiedades estatales pertenecen a todos
los vecinos y no pueden ser ocupadas por unos po
cos. Es decir, se repite el mismo discurso que el
que se utiliza respecto al espacio pblico. Merece
destacarse la cifra de que 780 de los edificios tomados son propiedad del gobierno de la Ciudad.
Esto es, bajo una lgica pblica que buscara el bienestar general no se garantiza el derecho
a la vivienda de aquellos que no tienen recursos
para hacerlo por su cuenta.
En el mismo sentido, en marzo del 2009

el Jefe de Gobierno vet una ley sancionada por
la Legislatura portea que impulsaba el mejoramiento de unas viviendas precarias habitadas por
unas 40 familias y ubicadas junto a las vas del
Ferrocarril Sarmiento, en el barrio de Caballito.12
Esa ocupacin llevaba alrededor de 20 aos (Clarin
24-3-2009) y fue desalojada por pedido de los vecinos. Vase que se niega el carcter de vecino a
los habitantes de las villas.
Aqu no nos ocuparemos de los casos de
desalojos en propiedad de particulares, pero los
medios de comunicacin grfica diariamente dan
cuenta de situaciones de este tipo cuando hay
resistencia o cuando la cantidad de familias es
numerosa. Sin embargo, cabe aclarar que el subsidio en este caso implica slo paliar la situacin
momentnea de calle. Una organizacin social
afirmaba: Es una miseria y adems te lo sacan si
no justifics los gastos con boletas (Coordinadora
de Inquilinos de Buenos Aires CIBA). Es decir,
se solicita que el hotel-pensin que los aloje les
entregue una factura, pero el monto que se exige
est muy por debajo del subsidio y por otra, parte
la mayor parte de los establecimientos de este tipo
se encuentra en la informalidad y por lo tanto, no
tiene capacidad de otorgar factura o no aceptan a
familias con nios, etc. Conclusin: rpidamente
pierden el subsidio.13
Algunas pequeas acciones de resistencia
se observan, para evitar o dilatar el desalojo. Se
dio, por ejemplo, un caso de un viejo hotel que lo
regenteaba alguien que no era su dueo en el barrio
de San Telmo, donde viven unas 80 familias. Las
familias se unieron y expulsaron al encargado y
disminuyeron cinco veces el precio del alojamiento
al autogestionar el hotel. En los casos donde los
edificios contienen a numerosas familias, algunas veces cuentan con asesora tcnica de ONGs,
de grupos de militantes o barriales y/o religiosos,
pero muchos otros no tienen asesoramiento jurdico y quedan a la deriva de las acciones, como
decamos, no siempre legales del gobierno local.
Luego del incendio de un edificio ocupado,
ya mencionado, el Jefe de Gobierno sostuvo que
Este gobierno, por primera vez ayud a desalojar
12
13
Para una descripcin del caso ver Szajnberg (2009).

Como nota de color, los habitantes muchas veces utilizan el
trmino suicidio para referirse al subsidio, no como irona,
sino como un error que se constituye en irnico.
ms de 350 usurpaciones. Permanentemente, bus

camos evitar situaciones como la sucedida en La
Boca (en alusin al incendio de una vivienda)
(Diario La Nacin 17-1-2009). El jefe de gabinete,
Horacio Rodrguez Larreta, explic que, en el caso
de los inmuebles que son propiedad de la Ciudad,
es la propia administracin la que pide el desalojo a la Justicia (Diario La Nacin 17-1-2009). Lo
que diferencia a este gobierno de otros anteriores,
es que no contempla cualquier tipo de mejoramiento de los inmuebles estatales ocupados. De
todas formas merece subrayarse que los proyectos
de gestiones anteriores, en varios casos reciclados
autogestionados, evidenciaron en su mayora un
fuerte fracaso por diversas causas que aqu no hay
espacio de explicar (vetos del Poder Ejecutivo,
problemas de falta de financiamiento, de asistencia tcnica, pujas internas entre reas, etc.).
Otro ejemplo, ms complejo an, es un nmero inmuebles situados en la traza de la ex autopista 3 (una autopista inconclusa que comenz durante la ltima dictadura militar, pensada para unir
el barrio de Nez con Pompeya). Aqu el Gobierno
volvi atrs con un programa especfico votado por
la legislatura en gobiernos anteriores buscaba la regularizacin dominial de las viviendas que tenan
diversas situaciones de origen, tenencia y estado de
las viviendas (Diario Pgina 12, 2-5- 2009).
Lo relevante adems es la institucionalizacin de las acciones tendientes al desalojo tanto
del espacio pblico como privado (ya sea este de
particulares o del propio Estado). La actual Legislatura portea vot la formacin del organismo
que empez a actuar con atribuciones de polica
judicial. Acciona contra puestos ambulantes, talleres clandestinos, hoteles ocupados por gente
sin vivienda y hasta cuida-coches (Diario Pgina
12, 2-5-2009). El Cuerpo de investigaciones Judiciales (CiJ) depende del Ministerio Pblico Fiscal
porteo que naci para escrutar el espacio pblico, y coordina con la uCEP (unidad de Control
del Espacio Pblico), un grupo de choque que expulsa a indigentes de parques y plazas.
Para dar idea de la dimensin del problema
podemos sealar que durante el ao 2008 se realizaron 350 desalojos registrados, es decir en el
marco de una causa judicial civil o penal lo
que involucr 2.970 familias, 3120 personas .
adems, hay 180 desalojos que quedaron pendientes de 2008, que cuentan con oficio judicial.
artigos
1797
Dentro del Gobierno de la Ciudad de Buenos

Aires se cre un cuerpo de profesionales del desalojo, que se ocupaba tanto de aquellos que viven
en las plazas u otros lugares pblicas a falta de un
techo, como aquellos que viven en un techo que no
es de su propiedad; unidad de Control del Espacio
Pblico (uCEP), como fuerza de choque (algunos
medios de comunicacin los comparaban con los
llamados grupo de tareas de la ltima dictadura
militar, que eran militares junto a paramilitares
que se dedicaban al secuestro y desaparicin de
personas). Los mtodos eran similares a los de la
dictadura militar por la violencia y porque vestan
con gorros negros que no permitan ver bien sus
rostros y tampoco se identificaban. La UCEP, en
los hechos, haba desplazado al programa Buenos
Aires Presente (BAP), que se encargaba de ofrecerles alguna posibilidad de alojamiento, aunque
fuera momentneo, a los que viven en la calle.
El BAP sigue existiendo como tal y al frente de
l se encuentra un militar retirado, y redujo sus
horarios de atencin, dejando la noche sin quien
pueda acudir, justamente en el horario que acta
la UCEP preferentemente, cuando los vecinos no
los vean. Entonces, ms que atender la situacin
de pobreza crtica que implica estar sin techo, se
la reprime. Un ejemplo de su actuacin lo plante
una desalojada: Llegaron a los empujones y nos
dijeron que en 48 horas nos iban a desalojar y si
no aceptbamos los 7000 pesos ahora, cuando se
hiciera el desalojo no bamos a recibir nada (Diario Pgina 12, 2009).
En el ao 2010 este organismo fue desarticulado por las mltiples denuncias de organismos
de derechos humanos y organizaciones sociales
de la ciudad.
3 los asentamientos precarios: la poltica
pragmtica
Como establece el artculo 31 de la Constitucin de la Ciudad, mencionado en el apartado
anterior, las polticas en relacin a las villas deben
plantear la regularizacin dominial y la radicacin
definitiva. Sin duda esto no se cumple.
Las villas de la ciudad son el espacio emblemtico de la pobreza urbana, albergando a ms
de 170.000 personas distribuidas en una veintena
de barrios (algunos de los cuales surgieron como
barrios de vivienda de inters social de carcter
98 artigos
18
transitorio o son villas construidas en edificios

desocupados). Surgieron en la dcada de 1930
al calor de la crisis mundial y se siguieron desarrollando para alojar mayoritariamente a los migrantes del interior del pas que comenzaban a
llegar a Buenos Aires en las dcadas del 40 y 50,
cuando se produca una expulsin de poblacin
en el campo y un proceso de industrializacin
sustitutiva que atraa mano de obra. Desde la dcada del 70 en adelante se sumaron los migrantes
de los pases limtrofes, en especial de Paraguay y
Bolivia (pero tambin de Uruguay y Chile). En la
dcada del 90 se agregan tambin, pero en menor
medida, migrantes del Per.
En este punto el Gobierno de Mauricio Macri
es sumamente ambiguo y contradictorio, tanto en
el discurso como en la prctica. Por un lado en la
campaa anunci la radicacin de las villas de la
Ciudad con excepcin de la Villa 31-31 bis que
se encuentra ubicada en el Barrio de Retiro, zona
cercana al microcentro de la ciudad y donde se
planificaron diversos megaproyectos urbanos y de
la Villa Rodrigo Bueno, ubicada en una Reserva
Ecolgica, tambin cerca de la zona centro. Luego,
fue cambiando su discurso y su accionar. Como
sntesis podemos afirmar que la poltica urbana
en relacin a las villas es pragmtica y contradictoria, asumiendo la correlacin de fuerzas y
contexto en cada caso.
En los hechos (no se logr el trmite parlamentario) se fragmentaron los organismos que se
ocupaban de la cuestin de las villas: El Ministerio de Espacio Pblico se ocupara de la Villa 31 y
31 bis, La Corporacin del Sur (esto es una particularidad de este gobierno ya que por ley la incumbencia le corresponda al Instituto de la Vivienda
de la Ciudad de Buenos Aires) se ocupara del las
villas del sur de la Ciudad (es de decir la mayora). La Unidad de Gestin de Intervencin social
(UGIS) se ocupara de acciones de mantenimiento
de la infraestructura y limpieza en las villas14 y el
Instituto de la Vivienda de la Ciudad de Buenos
Aires (IVC) se abocara a la construccin de las
viviendas involucradas en el cumplimiento de la
limpieza del Riachuelo, que constituye un mandato
a partir de un fallo judicial de la Corte Suprema de
14
Tambin se ocuparan del mejoramiento de las viviendas en situacin de extrema emergencia, pero reiteradamente se negaron
hasta accin a pesar de los reclamos de la Defensora del Pueblo
de la Ciudad de Buenos Aires, al respecto.
Justicia de la Nacin. No queda claro quien se ocupa de villas como Rodrigo Bueno o las conformadas
desde los ltimos 20 aos. As por ejemplo encontramos distintas situaciones y acciones:
1) Villa 31 y 31 bis- Retiro: se aprob por
unanimidad en la Legislatura Portea15
en diciembre del 2009 la Ley 3343 que
estableca la radicacin definitiva de la
villa y tomaba como punto de partida un
ante proyecto elaborado por la Facultad de
Arquitectura de la Universidad de Buenos
Aires. Es decir, se haca todo lo contrario
a lo afirmado en la campaa electoral y
los primeros meses de gestin macrista.
2) Villa Rodrigo Bueno, contigua a Puerto
Madero y ubicada dentro de la Reserva Ecolgica de la ciudad. An cuando
existe un fallo judicial a favor de urbanizarla, ya que se estableci que su antigedad es anterior a la constitucin de
dicha reserva, el gobierno de la ciudad
se niega explcitamente a cumplir con
dicha orden.
3) Las villas ubicadas en la ribera del Riachuelo. Dichos barrios, de los cuales 5
son pequeos (Villa 26 Riachuelo, El Pueblito, Magaldi y Villa Lujn) y uno que
alberga alrededor de 10 mil familias, de
las cuales 1.200 estn afectadas, se encuentran en proceso de relocalizacin en
cumplimiento a la sentencia de una causa
que llegara a la Corte Suprema de Justicia
y sta derivara en un Juzgado de Quilmes
el cumplimiento de lo estipulado. No
obstante, la tramitacin de la relocalizacin se realiza sin participacin de los
vecinos, ni siquiera informacin sobre
el proceso y con una alta ineficiencia
ya que se destaca el constante cambio de
destino (es decir no saben a qu viviendas asignar) de la poblacin a relocalizar.
4) Las villas histricas y de gran tamao (como
la 1-11-14 de Bajo Flores, la 15- Mataderos,
la 21-24-Barracas, la 20-Lugano, la 3-Ftima y otras) no vieron grandes cambios. Se
hicieron unas pequeas intervenciones en
las aperturas de calles, pero muy puntuales y acciones de mantenimiento de las

infraestructuras a instancias de demandas
judiciales, muy por debajo de las necesidades cotidianas. Una visita a cualquiera de
ellas va a indicar constantes cortes de electricidad, problemas con el agua potable,
cloacas rebalsadas, nula iluminacin de
calles o pasillos, problemas con la recoleccin de los residuos slidos urbanos, etc.
5) Las villas ms recientes (de los aos 90
en adelante) que luchan por ser reconocidas como tales para ser objeto de intervencin y no temer el desalojo, tal como
la de Chacarita. En estos casos el gobierno macrista apel al no reconocimiento
de estos barrios, es decir no planificar
ningn tipo de intervencin o mejora,
slo en el momento indicado (por la
presin de los vecinos de la ciudad formal) el desalojo
6) Villas pequeas ubicadas al borde de las
vas del ferrocarril u en otros intersticios
(tambin recientes) que fueron objeto de
desalojo, tales como la Villa de Caballito,
La Lechera, Villa Hollywood o Villa Topo.
7) Vila 19-Inta. Se trata de una villa relativamente pequea, con poco crecimiento
en altura que est siendo objeto de titulacin, es esto momento inicial (con
algunas pocas documentaciones). Si
se destaca el inicio de la colocacin de
nombres y numeracin a las calles, que
les va a permitir a los vecinos contar con
un domicilio. Merece destacarse que
esta villa haba sido intervenida desde el
punto de vista urbano tempranamente,
es decir desde comienzos de los aos 90,
lo que facilit su consolidacin. No obstante, el gobierno macrista no interviene
en regularizar lo construido en los lotes,
sino slo la parcela. Apela a la propiedad horizontal en la mayora de los casos
porque los tamaos de los lotes no se enmarcan en la normativa.
Respecto a la Villa 31-31 bis Mauricio Macri
durante su campaa, como ya dijimos, afirm que
15
El macrismo no tena mayora en dicha legislatura pero de todas

formas su legisladores paradjicamente tambin votaron a favor
de la ley de urbanizacin de la Villa 31, en contra de lo que se
haba anunciado en la campaa electoral.
la iba a desalojar y urbanizar el resto de las villas

(sin dar ninguna precisin de cules y cmo). Sin
artigos
1999
embargo, esto no fue as, pero se iniciaron acciones judiciales en relacin a este barrio desde distintos tipos de actores y con distintos fines. De
esta forma, una jueza dio lugar a un pedido del
gobierno de la ciudad que buscaba poner freno al
crecimiento de la villa (verticalizacin). Luego de
diversos cruces polticos con el Gobierno Nacional, propietario de los terrenos, se desarroll un
operativo de control de entrada de materiales de
construccin, se cerraron dos corralones de venta
de material ubicados dentro de la villa. A su vez,
por medio de medidas de cuestionable tica profesional, un arquitecto y su equipo hicieron un relevamiento de las viviendas en peligro de derrumbe
(disfrazado de fumigador) y plante la necesidad
de derrumbar dichas viviendas. El estudio tena
un carcter genrico y no identific cules son
las viviendas en cuestin, por lo que lo nico que
consigui fue atemorizar a la poblacin ya que
no saban cul de las viviendas seran objeto de
derrumbe. Por otra parte, se hostig con cerrar los
comercios del barrio, que no tienen en su mayora
habilitacin. En paralelo, se tramitaba otra causa,
donde un legislador opositor peda intervenciones
judiciales a fin de normalizar la representacin
barrial de distintas villas (entre ellas la villa 31),
cuya eleccin no era convocada por el gobierno
de la ciudad desde haca varios aos. Esto sucedi
en este asentamiento, llegndose a la eleccin de
delegados a fines del ao 2010.
Al momento de la sancin de la ley, la villa
contaba con una organizacin barrial, no del todo
cohesionada (y con delegados con mandato vencido), pero con gran apoyo de actores externos (ongs
de derechos humanos, derecho a la vivienda, universidades, grupos militantes, grupos religiosos,
etc.) que la colocaban en la mira de la opinin
pblica. Las acciones, idas y venidas aparecan
todos los das en la prensa escrita, teniendo esta
villa un lugar privilegiado en los medios de comunicacin. Los vecinos en este caso presentaban
una importante resistencia a las amenazas de desalojo, solicitaban mejoras en sus condiciones de
hbitat (en particular de infraestructura). Se hace
difcil sintetizar la cambiante situacin que vivi
este barrio en los ltimos aos. A partir de la sancin de la Ley 3343 se fij un perodo de un ao
para que una comisin conformada por distintos
organismos del estado nacional y del gobierno de
100artigos
20
la ciudad, adems del arquitecto que desarroll

el anteproyecto de urbanizacin, ms la voz (pero
sin voto) de los vecinos que en un comienzo fueron representados por un interventor judicial
externo y luego por sus representantes elegidos,
expidieran con dictamen sobre el proyecto definitivo de urbanizacin. Este proceso se llev a cabo
y finaliz en mayo del 2011 y falta que se plasme
en el presupuesto del Gobierno de la Ciudad el
dinero necesario para la urbanizacin y establecer
qu organismo pblico se ocupara de ellos.
Mientras se cruzaban las iniciativas de desalojo y las acciones judiciales en contra, en el ao
2009 el gobierno de la ciudad, ante los problemas
de agua, decidi colocar canillas comunitarias.
Esta red no era oficial, ya que no estaba en acuerdo
con la empresa estatal de agua corriente y fue realizada en plena epidemia de dengue en el norte
del pas con peligro de que llegara a la Regin Metropolitana de Buenos Aires. Los piletones colocados no tenan desage, las canillas eran de mala
calidad y ser rompieron a los pocos das, con lo
cual se generaron muchos espacios de acumulacin de agua y cra de vectores de transmisin de
enfermedades. Esta haba sido una prctica utilizada en la dcada del 60, cuando se comenzaron
las primeras intervenciones urbanas en las villas.
Por eso llama la atencin de estas acciones cuando
la mayor parte del barrio tena conexin de agua,
aunque de baja calidad por su condicin de clandestina. Es decir, se trat de una intervencin anacrnica, costosa y perjudicial.
Respecto al resto de las villas, como enumeramos, stas se encuentran en situaciones
diferentes. A su vez, se observan cambios institucionales relevantes para la cuestin habitacional. La ciudad tiene un Instituto de la Vivienda
(IVC) propio, que histricamente se ocup de
estos asentamientos informales pero el Gobierno
de Mauricio Macri quiso traspasar sus funciones
a una Corporacin, llamada del Sur, que tendra
mayor autonoma en las decisiones (y manejo del
dinero con menos controles). Esto fue impedido
en la legislatura pero se hace de hecho por sistema de mandas (pedidos escritos) No obstante el
presupuesto dedicado a esta problemtica se redujo en una tercera parte en el 2009 y en todos los
aos del gobierno macrista se sub-ejecut, lo que
expresa el poco peso de la cuestin en la agenda
del gobierno local. Aqu habra que relacionarlo

nuevamente con la capacidad de presin de los
villeros, que dcadas atrs contaban con una organizacin que agrupaba a las distintas dirigencias
de los barrios y que ahora se encuentra totalmente
fragmentada. Dada la poca capacidad de presin
y una opinin pblica desfavorable respecto a la
existencia de este tipo de barrios, ya que se los
asocia en los medios de comunicacin y en los
dichos de los funcionarios pblicos a la venta de
drogas y la delincuencia, el gobierno no invierte
en mejorar las condiciones de vida de este sector
de la ciudad.
En relacin a las villas ubicadas sobre el
borde del Riachuelo, merece destacarse la nula
participacin de los vecinos en el proceso de relocalizacin estipulado por el cumplimento de la
sentencia judicial de la Corte Suprema de Justicia
en relacin al saneamiento de la cuenca. Los vecinos se enteraron por los medios de comunicacin
que iban a ser relocalizados, pero previamente en
el ao 2010 haban recibido notificaciones administrativas de desalojo. Inclusive a comienzo del
2011, se produjo el desalojo de un grupo de familias sin que le dieran soluciones habitacionales. En
visitas a los barrios a comienzo del 2011, los habitantes manifestaban gran temor por su futuro y gran
incertidumbre. Por un lado, no estaban seguros de
que no iban a ser expulsados compulsivamente,
por otra parte nunca se les informaba a dnde
iban a ser relocalizados, en qu condiciones, qu
tipo de vivienda, cunto les iba a costar, etc. De
esta forma, en el marco de la causa, el Gobierno
de la Ciudad de Buenos Aires inform tres lugares
distintos en el lapso de tres meses para la relocalizacin de dichos barrios.
Los barrios histricos y de mayores dimensiones no fueron objeto de intervencin, con excepcin de algunas acciones puntuales y de la
conformacin de cooperativas para el mantenimiento y/o limpieza de las villas. La conformacin de estas cooperativas, que incluso se implementaron en la Villa 31-31 bis, se caracteriza por
su forma netamente clientelar, ya que se les pide
trabajo poltico y si no estuvieran dispuestos a
ello, no se les otorgara trabajo, ya que los contratos son por cortos perodos. Varios de ellos tambin
fueron objeto de judicializacin por diversos motivos: por la situacin de la infraestructura, que
en el marco de un fuerte crecimiento poblacin

en estos barrios, hace que permanentemente estn
colapsados. As hay sentencias judiciales que solicitan el cambio del tendido elctrico, la provisin
de agua, la colocacin de luminaria o diversas mejoras. En otros casos, la accin judicial brega por
la limpieza de un depsito de automviles que
contamina y que genera problema de salud a los
habitantes del barrio contiguo. Por ltimo, en ellas
se siguen sucedieron acciones judiciales en torno
a la renovacin de los representantes barriales.
La villa Rodrigo Bueno, ubicada muy cerca
del barrio de mayor status en la jerarqua urbana y
por lo tanto, con el mayor valor inmobiliario por
metro cuadrado (Puerto Madero), fue objeto de
intervenciones de gobiernos anteriores que intentaron desalojarla y que lo hicieron parcialmente.
El gobierno de Mauricio Macri no est dispuesto
a urbanizarla an cuando una sentencia judicial
lo estipule. De hecho, tampoco hace acciones de
mantenimiento urbano.
Por ltimo, un hecho sucedido en diciembre del 2010 gener un impacto en toda la ciudad
en relacin a la cuestin urbana y en particular
villera: la ocupacin del Parque indoamericano.
Motivado por ciertos rumores de titulacin (genricos y no referidos especficamente a la villa 19
Inta) por anuncios de funcionarios locales, que
hizo que algunos inquilinos de las villas (por lo
general un cuarto con bao compartido) fueran
expulsados por los dueos de las viviendas ante
el temor a perderlas. Al mismo tiempo algunas
familias que no tenan dnde vivir, y sin que se
haya probado alguna maniobra poltica, ocup
una parte abandonada de dicho parque. Esto provoc que se sumaran todos aquellos inquilinos
en la calle, o cansados de las malas condiciones
y otros que vivan hacinados en distintas villas de
la ciudad. Esta ocupacin gener una reaccin
meditica y del gobierno de la ciudad contraria
con el argumento de la defensa del espacio pblico.
Mientras tanto, cientos de familias que vean por
televisin la ocupacin o el rumor en los barrios
cercanos (donde se encuentran la mayora de las
villas) se acercaron al predio tomado y algunos
hasta pagaron por un pequeo lote en el mismo
con la esperanza de encontrar una solucin a su
problema de la vivienda. La mayora provena de
distintas villas de la capital y predominaban los
artigos
21101
inquilinos que haban visto en los ltimos aos

un fuerte aumento en el costo de la renta, estar
hastiados de cambiar constantemente de vivienda
(buscando mejores oportunidades o por la expulsin permanente de los locadores). Una jueza solicit
el desalojo y en este caso la presencia (con idas y
venidas) de la polica federal y la polica metropolitana (fuerza local) se efectiviz el desalojo pero
con el costo de dos muertos (todava no se encontr a los culpables) que eran inmigrantes de pases
limtrofes. En los das siguientes hubo un nuevo
muerto en un contexto de muchsima confusin
y se presupone que fueron fuerzas de choque
de algunas agrupaciones polticas vinculadas al
gobierno de la ciudad. Esta situacin gener un
enfrentamiento entre el gobierno nacional no dispuesto a reprimir y explicitando que la cuestin
se deba solucionar con dilogo y el gobierno
local que denunciaba que el gobierno nacional
no cumpla con la orden de desalojo. Pasados los
das, con falta de lugar para higienizarse, con el
rumor de que se poda producir una epidemia y
de que el predio ocupado era un parque pblico
y por lo tanto no haba chances de convertirlo en
un nuevo barrio y con la presencia de dirigentes
polticos vinculados al gobierno nacional y/o a las
villas cercanas, la gente acept salir del lugar sin
nada a cambio. Un punto clave fue la amenaza del
gobierno nacional y de la ciudad de que aquellos
que ocupaban terrenos no iban a ser sujetos receptores de planes de viviendas y/o sociales. Se prometi adems que el gobierno nacional dara un
monto equivalente al que dispusiera el gobierno
de la ciudad para construir viviendas a personas
con necesidades habitacionales, entre los que se
encontraran aquellos que haban ocupado. Esto
luego de un ao, no sucedi. Todo parece indicar
que el gobierno de la ciudad nunca hizo el proyecto
y por lo tanto el gobierno nacional no dispuso del
de inmigracin descontrolada,16 lo que hace que

se formen villas y con la llegada de los migrantes
se conformen mafias de delincuentes y narcotraficantes. Por el otro la presencia de bandas (en
algunos casos portando armas) que fueron a manifestar su rechazo a la ocupacin hasta mismo
parque y gener hechos de violencia que derivaron en una muerte de un ocupante. A su vez, esto
alent a situaciones de rechazo de otros barrios
cercanos en cuanto a la toma y fue constante en
esos das cortes de calles con fogones expresando
su rechazo a la ocupacin del predio del parque
y de otros cercanos. Los medios de comunicacin
televisivos no dejaban de transmitir lo que suceda en los barrios cercanos, generando una imagen
de una ciudad en caos.
Por ltimo, y recientemente, con carcter
innovador en cuanto a las polticas hacia los asentamientos informales, el gobierno del PRO ha iniciado en varias villas, y por medio de cooperativas, acciones tendientes a mejorar las fachadas.
Es decir, algunas cooperativas se abocan a pintar
los frentes de las viviendas. Los vecinos dueos de
las casas (aunque no del terreno, porque no existe
an villas urbanizadas, con excepcin de una realizada en la dcada del 70) eligen los colores. Esto
genera un buen impacto entre los vecinos, sobre
todo los titulares de las viviendas. Sin embargo,
no se interviene en las condiciones edilicias de
las moradas, caracterizndose la mayora por su
precariedad (falta de revoques, algunos techos de
chapa deteriorados, malas conexiones sanitarias,
etc.) y en el caso de los inquilinos por la situacin
de hacinamiento, ya que en estos ltimos casos
vive una familia por cuarto (con bao compartido
en su inmensa mayora). Con lo cual, esta ltima
modalidad se asemeja a la aplicada al resto de ciudad, donde se prioriza lo visible, las veredas y en
alguna medida los asfaltos, por sobre la educacin, la salud o la construccin de viviendas.17
monto de dinero prometido. Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin realiz un censo dentro
del parque y contabiliz alrededor de 13.000 personas (4.100 familias) y en el ao 2011 elabor un
reflexiones finales
En primer lugar, la vivienda no es una prioridad en la gestin del Gobierno de Mauricio Macri
relevamiento social caso por caso.

No obstante, la situacin del Parque Indoamericano va a ser recordado por dos fenmenos:
por un lado, las declaraciones xenfobas del Jefe
de Gobierno, Mauricio Macri y de sus funcionarios
al afirmar que los hechos se deben a una situacin
102artigos
22
16
17
Desconociendo la ley migratoria argentina.

En la campaa se prometi grandes avances en la ampliacin de
la red de subterrneos pero el resultado fue exiguo, en cambio
se demarcaron bicisendas (sendas para bicicletas), se modificaron
esquinas en zonas de los barrios del norte (con criterios estticos) y se habilit lo que se llama Metrobus (que intenta imitar
al transmilenio de Bogot o al Metrobus de Quito), es decir se
construyeron paradas en carriles centrales a lneas de transporte
colectivo que ya existan.
y tampoco lo es lo que sucede en las villas de la

ciudad. El presupuesto del instituto de vivienda
de la Ciudad (IVC) por ejemplo del ao 2008 al
2009 pas de ms de 500 millones a menos de 120
millones de pesos. De esos 120 millones, casi cien
se destinan al pago de sueldos y al funcionamiento
del IVC, lo que prcticamente deja sin financiamiento las obras en marcha y los planes previstos.
Los relatos descriptivos de la nueva situacin
de la poltica urbana y habitacional del Gobierno de
Mauricio Macri nos obligan a algunas reflexiones.
Ms que confirmar su ideologa de derecha, lo que
nos interesa resaltar es que su discurso y prctica
confluyen con ciertas ideas preconcebidas de buena
parte de la poblacin de la Ciudad de Buenos Aires.
En primer lugar, queremos resaltar los imaginarios de un orden social urbano, que asigna
a la periferia como el lugar de los pobres. Este
imaginario se construy en la convergencia de
diversas situaciones: a) desde la dcada del 40 y
hasta mitad de los aos 70 era posible acceder para
los sectores popular a un lote en la periferia por
medio del pago de cuotas. De esta forma se poda
observar una gradacin del centro a la periferia,
que implicaba que a medida que uno se alejaba
se encuentran los grupos de menores recursos.
La excepcin era el corredor norte, que contina
siendo una zona de alta renta de la capital hacia
la periferia y los lugares que rodeaban a algunas
estaciones de las diversas lneas de trenes b) las
polticas desarrolladas durante la ltima dictadura militar que erradic prcticamente a toda las
villas de la ciudad, y que oblig a sus habitantes
a trasladarse a la periferia (algunos pocos a su
lote propio, la mayora a engrosar las villas de la
periferia y minoritariamente a barrios construidos
por grupos de sacerdotes de Pastoral Villera). Este
gobierno militar despleg un importante discurso
de desacreditacin de los villeros para legitimar
sus polticas y esgrimi como slogan que hay que
merecer la ciudad (Oszlak, 1991) y lgicamente
en este razonamiento los villeros no tenan lugar
en la ciudad capital. C) la continuidad de ese discurso estigmatizador durante la democracia, que
busca como chivo expiatorio de la inseguridad a
aquellos que ocupan un lugar de hecho y en este
sentido los medios de comunicacin realizan una
labor cotidiana. Este imaginario olvida que actualmente la periferia es disputada en usos: la extensin y consumo de suelo urbano de las nuevas
urbanizaciones de elites (tales como los barrios

cerrados y los countries) hacen que cada vez quede
meno suelo para los sectores populares y que stos
tampoco los deseen cerca. Esto, sin duda, tambin
arrastra los precios de los predios vacantes hacia
el alza. Con lo cual cada vez les quedan menos
opciones a los sectores populares.
Este efecto NIMBY (no en mi patio trasero,
por su siglas en ingls) social pudo ser visto en
diferentes momentos, por ejemplo a mitad de los
aos 90 cuando los vecinos de diversos barrios
de la Ciudad de Buenos Aires rechazaron la construccin de viviendas para vecinos de la Villa 31
que iban a ser desalojados, cuando se producen
desalojos en el barrio del Abasto, o en la construccin de viviendas de inters social en el Barrio de
Lugano (an cuando se trate de un barrio de clase
media baja) en el ao 2007, etc.. Con lo cual con el
dispositivo NIMBY parece que los grupos de vecinos de escasos recursos deberan naturalmente
vivir en la periferia del Conurbano, no importando
los efectos de localizacin que ello implica. En
este sentido, las prcticas expulsivas de Macri,
vienen a reforzar estas ideas preconcebidas y desplegadas tambin por los periodistas de diversos
medios de comunicacin.
El efecto NIMBY social no implica que
aquellos que lo ejercen no deseen mejores condiciones de vida para los que son victimas del
desplazamiento. De esa forma, el mismo Mauricio Macri inici su campaa en un barrio pobre,
cerca de muchas villas, de la mano de una nia
de 8 aos, prometiendo (en vano) la desaparicin
de un basural. Luego, se arrepinti pblicamente
de ese efecto publicitario, pero que muestra su
preocupacin por los ms pobres, al igual de la
mayora de la poblacin de la ciudad.
Sin embargo, ambos aspectos aparecen
disociados porque no hay un debate claro de
cmo solucionar el dficit habitacional, cmo dar
una solucin acorde al derecho constitucional
para los sin techo y entonces el dispositivo del
desalojo aparece como un efecto mgico que hara
desaparece el problema en s mismo. Esto es as,
ya que el Gobierno actual de la Ciudad de Buenos
Aires, desinvirti el presupuesto nulo dedicado
las polticas de viviendas hasta casi su desaparicin, que ya desde gestiones anteriores (por causas que ah no podemos explicar) evidenciaba una
mala performance en su ejecucin. La incapacidad
artigos
23103
de presin de las familias desalojadas y el hecho

de que le den un pequeo subsidio que momentneamente soluciona su situacin contribuyen a
que este efecto quede diferido en el tiempo. Es decir,
tiene un alcance de corto plazo, pero despliega a
su vez efecto pedaggico para aquellos que son
desplazados: esto es no volver a intentar ocupar
viviendas, suelo, etc.
De esta forma, la cara ms violenta y perversa
de la poltica que es la expulsin de los que slo
tienen el espacio pblico para vivir o sobrevivir
del cartoneo, se hace de noche, oculto de la mirada
del vecino que puede indignarse. Mientras tanto,
se muestra una ciudad vidriera, sin indigentes,
con veredas que alguna vez lucirn (y con rampas), mostrando un inters en el espacio pblico
apto para la circulacin de todos como individuos,
pero rechazando a los grupos que obstaculizan el
paso y politizan, como tradicionalmente sucedi
en el pas y en Buenos Aires, las calles y las plazas
con reclamos y demandas. Con lo cual Va a estar
bueno Buenos Aires no es para todos, sino como
deca el intendente de la ciudad de la ltima dictadura militar Hay que merecer la ciudad.
En cuanto a la poltica de villas, como explicamos, no existe tal en mayscula, sino mltiples acciones contradictorias en si misma, y que
responden a una estrategia pragmtica e incluso
cambiante en el tiempo. Lo que an no se puede
evaluar es qu consideran como urbanizacin de
asentamientos informales el gobierno de la ciudad. Es decir, a pesar de los anuncios en la campaa que se referan al desalojo, la Villa 31 podra
ser urbanizada (si se cumple la Ley 3343), pero
hasta ahora las acciones slo tienen que ver con
la pintura en las fachadas y la colocacin de csped sinttico en canchas de ftbol pre-existentes.
Estas acciones que se centran slo en la dimensin esttica fueron incorporadas luego de viajes
de funcionarios a distintas ciudades de Brasil y
pareciera tomaron en parte alguna de las ideas
del Programa Favela Barrio. Las villas ubicadas al
borde del Riachuelo emergen como aquellas que
impulsan y llevan todas las energas del Gobierno
de la Ciudad en el rubro habitacional, al ritmo de
la llamada causa Mendoza que obliga a todas las
autoridades metropolitanas al saneamiento de la
cuenca Matanza Riachuelo. Es ms pareciera que
toda la poltica habitacional se abocara a ello, ya
104artigos
24
que las nicas viviendas que se construyeron en

los dos ltimos aos se vincularon a esto, aunque
an ninguna familia se ha mudado a su nueva vivienda. En este caso cabe resaltar el estilo ejecutor del gobierno local que niega cualquier tipo de
participacin y ni siquiera respeta el derecho a la
informacin en estos barrios. En estos casos, no se
trata de urbanizacin sino traslado a conjunto de
viviendas. Lo que sucede en otras de las villas ser
lo que se define por urbanizacin, donde todava no hay seales claras. Por ltimo, las villas
desalojadas tambin expresan una de las caras de
la poltica hacia los asentamientos informales:
la expulsin de los pobladores con la idea de que
stos se van a trasladar hacia las afueras de la ciudad, en otras jurisdicciones.
En sntesis, se plantea una urbanizacin
centrada en aspectos estticos en aquellas villas
que se decidi que no iban a ser erradicadas,
mientras se utiliza como mano de obra las cooperativas creadas para el fin del mantenimiento
de los barrios y su permanencia depende de las
relaciones polticas con el gobierno de la ciudad.
Mientras tanto, se produjeron desalojos en villas
pequeas y sin organizacin social. No existe ninguna idea acerca de la necesidad y el derecho de
la participacin de los vecinos en la futura urbanizacin de sus barrios. Por ltimo, los funcionarios
locales, y en particular el Jefe de Gobierno de la
Ciudad Mauricio Macri, plantea un discurso descalificador y xenfobo respecto a quienes habitan
las villas de Buenos Aires. Mauricio Macri fue reelegido el 30 de julio del 2011.
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artigos
25105
Edsio Fernandes, Mara Mercedes Maldonado Copelo
Introduo
106
106
(In)operatividad
la funcin
social
la propiedad
Ensayo sobre
la legislacinde
boliviana
El derecho y la de
poltica
de suelo
en de
Amrica
Latina:urbana
nuevosparadigmas
y posibilidades
accin
Bolvia
(in)operatividad de la funcin social de la propiedad urbana

Ensayo sobre la legislacin boliviana
Jaroslava Zpotock de Balln1
Abogada. Directora del Instituto de Investigaciones Jurdicas y Polticas de la Universidad Mayor de San Simn,
Cochabamba Bolivia.
Sumario: Introduccin Funcin social de la propiedad Funcin social de la propiedad en la

legislacin boliviana Desarrollo normativo de la funcin social de la propiedad Importancia de
los criterios de cumplimiento de la funcin social de la propiedad y la experiencia de la Reforma
Urbana de 1956 Reserva legal y eficacia suspendida de la funcin social de la propiedad A modo
de conclusin Referencias
introduccin
La urbanizacin en Bolivia se inici en
forma tarda. De acuerdo a los datos de los res
pectivos censos, en 1950 slo el 26,2% de la pobla
cin boliviana viva en las ciudades, mientras
que 73,8% era rural; en el ao 2001 ese porcentaje
alcanz al 62,4% y 37,6% respectivamente. El
punto de inflexin en la composicin de pobla
cin por rea se present entre 1984 y 1985; en
esos aos lleg a su mxima expresin una de las
crisis econmicas ms grandes que vivi el pas
y, como consecuencia de ella, la adopcin de los
ajustes estructurales de corte neoliberal en la
economa y el Estado.
Tal como en otros grandes centros urba
nos de Latinoamrica y el mundo, tambin la
concentracin de la poblacin boliviana en las
capitales de departamento, principalmente, ge
ner una serie de problemas: dficit cuantitativo
y cualitativo de viviendas, insuficiencia del equi
pamiento urbano, falta de infraestructura de ser
vicios bsicos, aumento de distancias y problemas
de transporte, violencia e inseguridad ciudadana.
Pero de igual forma incidi en el crecimiento
de manchas urbanas a costa de ocupacin de
tierras agrcolas y forestales, y en el surgimiento
de asentamientos humanos llamados ilegales o
irregulares. Aunque mucha gente migr a las ciu
dades buscando mejores condiciones de vida, su
1
2
3
situacin no vari significativamente. La pobreza

del campo persigui a los migrantes a las urbes
donde terminaron segregados espacialmente,
excluidos del acceso a servicios pblicos como
luz, agua, recojo de basura, etc. , desprovistos
de la seguridad jurdica de la tenencia de su
lote o vivienda, expuestos a estafas por parte de
loteadores inescrupulosos y sujetos a extorsin
poltico partidaria.
Los problemas que acompaan a los proce
sos de urbanizacin no encontraron lamentable
mente una atencin oportuna por parte del Estado.
Ello se constata fcilmente recorriendo las calles,
los barrios y los asentamientos de cualquier ciudad;
la insuficiente preocupacin estatal se verifica
en el hecho de que Bolivia atiende la cuestin
urbana a travs de una instancia gubernamental
que slo tiene rango de viceministerio, en la
inexistencia de una normativa sectorial de alcan
ce nacional, e inclusive en la escasa e incipiente
prctica de planificacin urbana.2
Aunque hay muchas explicaciones para
cada una de las situaciones precedentes,3 en este
artculo pretendo efectuar una aproximacin a
las razones jurdicas. Tambin stas son variadas;
nicamente a modo de ejemplo, pueden tener
su origen en las competencias de los distintos
niveles de la Administracin en el mbito del
ordenamiento territorial y urbano, o en el modo
E-mail: <jdeballon@gmail.com>.
Fernando PRADO SALMN. El olvidado desarrollo urbano desde una perspectiva institucional y de gestin. Tinkazos, Vol. 11, N 25, 2008.
Pueden consultarse criterios de conocidos expertos en la temtica urbana en Bolivia: Jean Paul Feldis, Hubert Mazurek, Humberto Solares y
Gastn Gallardo en el Dilogo promovido por Fernando PRADO SALMN. El descuidado tema urbano en la Bolivia de hoy. Tinkazos, Vol. 11,
N 25, 2008.
Frum
Horizonte,
anoano
9, n.
54, p.p.51-60,
Frum de
deDir.
Dir. Urbano
UrbanoeeAmbiental
Ambiental- FDUA,
- FDUA,Belo
Belo
Horizonte,
9, n.54,
11-16,nov./dez.
nov./dez.2010
2010
Introduo
artigos
107
51107
Jaroslava Zpotock de Balln
como es asumida y llevada a nivel operativo la
En este nuevo contexto, la reflexin sobre
funcin social de la propiedad urbana. Centrar
la funcin social de la propiedad y las condiciones
el anlisis en este ltimo tema, rescatando, orde
de su cumplimiento sigue vigente. A continuacin
nando y actualizando algunas ideas que empe
se la articula en torno a la idea de que la funcin
zaron a surgir en el marco de un proyecto de
social de la propiedad, aunque incluida en la
investigacin sobre el proceso de regularizacin
Constitucin y en la legislacin civil boliviana
de los asentamientos periurbanos en la ciudad
desde hace dcadas atrs, no tiene aplicabilidad
de Cochabamba que hace un par de aos atrs
directa y, en caso de la propiedad urbana, no logr
se desarroll en el Instituto de Investigaciones
su operatividad por falta de un desarrollo nor
Jurdicas de la Universidad Mayor de San Simn.
mativo infraconstitucional. El propsito es que
En el intern, Bolivia adopt una nueva
los distintos argumentos que sustentan esa afirma
Constitucin Poltica del Estado, en vigencia
cin, a contrario sensu puedan alimentar el futuro
desde el 7 de febrero de 2009, mediante la cual
desarrollo legislativo que requerir la poltica ge
se (re)fund como un Estado Unitario Social de
neral del hbitat y vivienda, ahora en discusin.
Derecho Plurinacional Comunitario, libre, inde

pendiente, soberano, democrtico, intercultural,
Funcin social de la propiedad
descentralizado y con autonomas, con el fin
En trminos muy simples, la funcin social
de constituir una sociedad justa y armoniosa,
est referida al destino socialmente til del bien
cimentada en la descolonizacin, sin discrimina
objeto del derecho de propiedad; es decir, a un
cin ni explotacin, con plena justicia social,
destino que, adems de satisfacer la necesidad y
para consolidar las identidades plurinacionales.5
el inters individual del propietario, debe con
El reconocimiento constitucional del derecho
tribuir tambin a la satisfaccin de las necesi
a la propiedad privada individual y colectiva,
dades e intereses de la colectividad. La doctrina
siempre que sta cumpla una funcin social6
considera que esa contribucin, ms all de
no sufri cambios sustanciales ni de forma ni de
una simple generacin de ventajas o beneficios
contenido en el nuevo texto. Pero la Constitucin
econmicos (como una mayor produccin de
incorpora nuevos derechos, entre los cuales des
bienes de consumo, por ejemplo), debe permitir
taca el derecho a un hbitat y vivienda adecuada
el establecimiento de unas relaciones sociales
y el derecho al acceso universal y equitativo a los
ms equitativas, ms justas, ms equilibradas;7
servicios bsicos de agua potable, alcantarillado,
debe facilitar la concrecin de los fines del Estado
electricidad, gas domiciliario, postal y telecomu
Social de Derecho, cuyo ideal inspir el condi
nicaciones. Paralelamente, establece que el tema
cionamiento de la tutela jurdica de la propiedad
de la vivienda, as como la planificacin y orde
al cumplimiento de la funcin social. Por ello,
namiento territorial y urbano son competencias
la funcin social no se orienta slo al logro del
nacionales, departamentales, municipales y de
bien comn, sino que se la puede vincular con
los pueblos indgena originario campesinos. Todas
algunos sectores en particular, en tanto sean
esas previsiones constituyen la base legal de una
merecedores de una especial proteccin.
poltica general del hbitat y vivienda, actual
Hay varias ideas que subyacen al concepto
mente en pleno proceso de formulacin, a cargo
de la funcin social recientemente expuesto. Por
del Viceministerio de Vivienda y Urbanismo y con
una parte, la idea de que no existe una nica ins
importante participacin de las organizaciones
titucin de propiedad, sino tantas instituciones
de la sociedad civil.
cuantos tipos de propiedad;8 en segundo lugar,
5
6
7
Cfr. Jaroslava ZPOTOCK DE BALLN (coord.) Interpelaciones periurbanas. Anlisis jurdico y sociopoltico de los asentamientos humanos
irregulares. Cochabamba, Instituto de Investigaciones Jurdicas y Polticas de la UMSS, 2007.
BOLIVIA. Constitucin Poltica del Estado 2009, arts. 1 y 9.
Idem, art. 56.
Cfr. Manuel MEDINA LEMUR, Urbanismo y Derecho Civil. Revista del Colegio de Abogados de Puerto Rico. Disponible en: <http://www.capr.
org/tmp/pdfs/11.REVISTA%20Julio-Sep%2098-Vol59.pdf>.
Cfr. Antonio HERNNDEZ-GIL Y LVAREZ-CIENFUEGOS. La propiedad en el ordenamiento constitucional. En: Consejo General del Poder
Judicial. Proteccin del derecho de propiedad (Serie Cuadernos de Derecho Judicial N 9). Madrid, 1994; Manuel I. ADROGU. El derecho de
propiedad en la actualidad: Introduccin a sus nuevas expresiones. Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1995.
108artigos
52
(In)operatividad de la funcin social de la propiedad urbana Ensayo sobre la legislacin boliviana
como consecuencia de lo recientemente sealado,

distintos tipos de propiedad tendrn funciones
sociales distintas, dependientes de una particular
naturaleza y utilidad del bien en cuestin. En tercer
lugar, el derecho de propiedad, tradicionalmente
regido por el derecho civil, viene a ser objeto tam
bin del derecho pblico. Por ltimo, la valoracin
de la utilidad de distintos tipos de propiedad, y
en consecuencia de su aprovechamiento social,
cambia de acuerdo a las circunstancias y reque
rimientos histricamente condicionados.
Con relacin a los diferentes tipos de pro
piedad, y solamente a modo de ejemplo, cabe
mencionar la propiedad agraria, forestal, de aguas,
urbana, minera o intelectual; cada una con sus
propios fines: algunas de produccin, circulacin
y consumo de nuevos bienes; otras destinadas al
uso y disfrute. La aceptacin de distintos tipos
de propiedad implica la fragmentacin de un con
cepto unitario del derecho clsico de propiedad
o, si se quiere, su diversificacin.
La naturaleza y la utilidad social de cada
tipo de propiedad condicionan a su vez su rgi
men jurdico especfico. De ese modo se busca
garantizar la utilizacin del bien del modo ms
conforme a su naturaleza y al inters que, en con
sideracin de ella, se estima preferente. Adrogu
denomina esta tendencia la cosificacin del
derecho de propiedad, queriendo con ello enfati
zar la incidencia de la naturaleza de la cosa en la
configuracin del rgimen de la propiedad.9
Una segunda caracterstica de la transfor
macin del derecho es la delimitacin positiva del
contenido de cada propiedad especfica a partir
de la concrecin de su utilidad, sealando las
posibilidades de actuacin que corresponden al
propietario. Por ejemplo, la ordenacin urbans
tica prohbe a veces al propietario fraccionar un
predio o edificar en el mismo; o exige ejercitar
la facultad de edificar en un plazo de tiempo; o
que la edificacin tenga un concreto destino; o el
deber de conservacin de lo edificado, etc.10
En el marco de la concepcin individualis
ta, la ley otorgaba al propietario principalmente
poderes y facultades, con muy pocas limitaciones;
9
10
11
12
como deber le impona generalmente slo el de

abstencin. Este contenido del derecho vara en
cumplimiento de la funcin social de la propie
dad: el propietario debe ejercer ahora su dominio
en inters no solamente suyo propio, sino tambin
colectivo; para eso la ley le impone comportamien
tos positivos, le seala principalmente deberes
de actuacin. HernndezGil califica este cambio
del rol del sujeto como dinamizacin del dere
cho de propiedad. La comprensin del derecho
como tener cambia a derecho como actuar. Dicho
de otro modo, el centro de la preocupacin legis
lativa ya no es quin es el propietario, sino cmo
se es propietario. Esto implica el desplazamiento
del inters por el dato jurdico formal de atribu
cin del derecho al propietario (y consecuente
mente los modos y regmenes de adquirir y trans
mitir la propiedad) al dato jurdico material
(ejercicio del derecho de propiedad).11
Una tercera caracterstica del viraje hacia
la propiedad como funcin es la referida a la pe
netracin del derecho pblico en el derecho de
propiedad. El imponer al propietario el deber
de actuacin implica no solamente la reduccin
de la esfera de su dominio privado, sino tambin
la apertura del campo de actuacin al Estado
que, de aqu para adelante, tendr que modular
el contenido del derecho de propiedad a la vez
que frenar los comportamientos particulares
contrarios a su ejercicio social. Las normas de
orden pblico buscan precisamente custodiar el
inters social, no necesariamente coincidente
con el del propietario. Con Adrogu podramos
calificar esta incidencia del orden pblico como
el avance de la autoridad sobre la propiedad.12
El Derecho urbanstico es considerado uno de los
mejores ejemplos de la caracterstica que se est
comentando.
Esa rama jurdica tambin ejemplifica el
cuarto rasgo importante: la variabilidad del con
tenido de la funcin social en el tiempo, no ni
camente porque ste avanza inexorablemente,
sino porque cambian los requerimientos sociales
en cuanto a la propiedad. Entonces, la funcin
social no es algo ptreo, dado una vez por siempre.
Manuel I. ADROGU, op. cit., p. 160.

Jos Fulgencio ANGOSTO SEZ. La posicin jurdica del propietario de suelo segn la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Rgimen del Suelo y
Valoraciones y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Anales de Derecho, N 21, Universidad de Murcia, 2003, p. 16.
Antonio HERNNDEZ-GIL, op. cit., p. 18-19.
Manuel I. ADROGU, op. cit., p. 112.
artigos
53109
En algn momento puede ser importante que

los propietarios edifiquen sus terrenos, porque la
sociedad requiere un mayor nmero de viviendas.
Pero cuando esa demanda quede satisfecha, tal
vez se requiera volcar el esfuerzo al mantenimiento
de la habitabilidad de las construcciones exis
tentes. Con ello cambia el conjunto de facultades
y deberes urbansticos que, en forma oportuna y
clara, deben quedar establecidos en las normas
de orden pblico que se mencion en el prrafo
anterior, a objeto que el propietario siempre sepa
y pueda conducirse de acuerdo a lo que se espera,
pero en contrapartida tambin gozar de seguridad
jurdica.
Funcin social de la propiedad en la legislacin
boliviana
La exigencia de que la propiedad cumpla
una funcin social aparece en Bolivia por pri
mera vez con la Constitucin de 1938 que en su
art. 17 estableca:
La propiedad es inviolable, siempre que llene una
funcin social; la expropiacin podr imponerse
por causa de utilidad pblica, calificada conforme
a ley y previa indemnizacin justa.13
Es importante hacer notar que esta disposi

cin no prevea ninguna consecuencia jurdica
para el supuesto de que se incumpla la funcin
social, en tanto la expropiacin segua restringi
da a casos de utilidad pblica. La modificacin
fue introducida recin en la Constitucin de 1945.
Sin afectar el fondo de la idea matriz, la redaccin
cambi posteriormente en varias ocasiones, hasta
asumir, en el art. 22 de la Constitucin de 2004,
abrogada por la del 7 de febrero de 2009, la si
guiente presentacin formal en dos pargrafos:
I. Se garantiza la propiedad privada, siempre que el
uso de ella no sea perjudicial al inters colectivo.
II. La expropiacin se impone por causa de utilidad
pblica o cuando la propiedad no cumple una
funcin social, calificada conforme a ley y previa
indemnizacin justa.
En la Constitucin de 1961, el derecho a la

propiedad fue adems incluido al catlogo de los
derechos fundamentales del artculo 6:
13
14
Toda persona tiene los siguientes derechos funda

mentales conforme a las leyes que reglamentan su
ejercicio:
i) A la propiedad privada, siempre que cumpla una
funcin social.14
Tambin la Constitucin Poltica del Estado

Plurinacional de Bolivia, en vigencia desde febre
ro de 2009, reconoce en el grupo de los derechos
sociales, entre otros, el derecho a la propiedad
privada. Las disposiciones pertinentes establecen
textualmente:
Artculo 56.
I. Toda persona tiene derecho a la propiedad privada
individual o colectiva, siempre que sta cumpla
una funcin social.
II. Se garantiza la propiedad privada siempre que el
uso que se haga de ella no sea perjudicial al inters
colectivo.
III. Se garantiza el derecho a la sucesin here
ditaria.
Artculo 57.
La expropiacin se impondr por causa de necesidad
o utilidad pblica, calificada conforme con la ley y
previa indemnizacin justa. La propiedad inmueble
urbana no est sujeta a reversin.
Como ya se seal con anterioridad, la forma

ni el contenido de estas dos normas varan sus
tancialmente de las previsiones constitucionales
anteriores.
desarrollo normativo de la funcin social de la
propiedad
El Cdigo Civil, que tradicionalmente desa
rrolla la institucin de la propiedad, despus de
definirla en el art. 105 como un poder jurdico
que permite usar, gozar y disponer de una cosa
que debe ejercerse en forma compatible con el
inters colectivo, dentro de los lmites y con las
obligaciones que establece el ordenamiento jur
dico, reitera en el art. 106 que La propiedad debe
cumplir una funcin social. En el artculo 108,
dedicado a la expropiacin, el Cdigo prescribe:
I. La expropiacin slo procede con pago de
una justa y previa indemnizacin, en los casos
siguientes:
1) Por causa de utilidad pblica.
2) Cuando la propiedad no cumple una funcin
social.
II. La utilidad pblica y el incumplimiento de
una funcin social se califican con arreglo a leyes
especiales, las mismas que regulan las condiciones
y el procedimiento para la expropiacin. ...
Marcelo GALINDO DE UGARTE. Constituciones bolivianas comparadas 1826 1967. La Paz, Los Amigos del Libro, 1991, p. 68.
Idem, p. 28. El artculo 7, inc. i) de la Constitucin 2004 sealaba: A la propiedad privada, individual y colectivamente, siempre que cumpla
una funcin social.
110artigos
54
La presentacin formal del artculo 108

sugiere que la utilidad pblica y la funcin social
se refieren a dos situaciones diferentes, que en
lo referente a sus criterios de calificacin, condi
ciones y procedimientos de expropiacin se
regulan en normas distintas, o de modo distinto,
aunque fuese en un mismo cuerpo legal.
Una de esas normas es el Decreto de 4 de
abril de 1879, elevado a rango de Ley el 30 de
diciembre de 1884 con el nombre de Ley de Expro
piacin por Causa de Utilidad Pblica, aunque no
define propiamente qu se entiende por utilidad
pblica sino por obra de utilidad pblica, lo que
son sin duda cuestiones distintas. Pero una ley
especial que reglamente la expropiacin por in
cumplimiento de la funcin social no existe en
Bolivia.
importancia de los criterios de cumplimiento de
la funcin social de la propiedad y la experiencia
de la reforma urbana de 1956
De forma independiente al hecho de que
la expropiacin no es el nico, ni el mejor, ni
tampoco actualmente el modo ms utilizado de
afectar la propiedad por la causa que fuese, es
comprensible que el Cdigo Civil, adems de las
dos disposiciones ya citadas, no contenga ninguna
otra que precise con mayor detalle cmo se ejerce
el derecho de propiedad conforme a la funcin
social. Ello es as porque el Cdigo establece un
rgimen civil general, pero las facultades, deberes,
obligaciones y cargas que la propiedad conlleva
dependen del tipo de bien, razn por la que se
requiere acudir a normativa que regula bienes
especficos.
Una de esas propiedades con rgimen espe
cial es la propiedad agraria. As, la Ley 1715, Ley
del Servicio Nacional de Reforma Agraria (Ley
INRA), instituye los criterios generales bajo los
cuales se cumple la funcin social y econmico
social de la propiedad agraria, mientras que el
Reglamento de la indicada Ley 1715 establece los
criterios especficos de cumplimiento, por una
parte de la funcin social en caso del solar cam
pesino, la pequea propiedad, las propiedades
comunarias y las tierras comunitarias de origen,
y por otra de la funcin econmicosocial exigible
15
a la mediana propiedad y la empresa agropecua

ria. La especificidad y el grado de concrecin
de esos criterios son suficientes como para ser
reconocibles durante el proceso de verificacin
in situ, con lo que se evita la discrecionalidad a la
que la evaluacin del cumplimiento de la funcin
social o econmicosocial se podra prestar.
A diferencia de lo que sucede en materia
agraria, en el mbito urbano slo se pudo encon
trar un nico criterio que expresa con claridad
y alcance general cmo se da el cumplimiento a
la funcin social de la propiedad. Est contenido
en la Constitucin Poltica del Estado, aunque
sus antecedentes se remontan al Decreto Ley
(DL) N 3819 de 27 de agosto de 1954, elevado
a rango de Ley el 29 de octubre de 1956, todava
vigente pero prcticamente en desuso. Esa norma,
conocida como la Ley de Reforma Urbana,15 regula
el rgimen de todas las propiedades no edifica
das mayores de 10.000mts2 comprendidas
en los radios urbanos de las capitales de depar
tamento; garantiza el derecho inafectable hasta
esa extensin y declara de necesidad y utilidad
pblica la expropiacin de tierras excedentes;
asimismo autoriza a las municipalidades trans
ferirlas en venta, en forma de lotes para la cons
truccin de viviendas, a obreros y personas de
clase media que no posean bienes inmuebles
urbanos.
Los considerandos de esta norma justifican
aquellas determinaciones sealando que: a) los
terrenos sin edificar, de considerable extensin,
situados dentro del radio urbano de las capitales
de departamento, no cumplen la funcin social
establecida en la CPE porque sus propietarios
los mantienen as a la espera de su loteo y venta
a precios y en condiciones tales que resultan
prohibitivos para amplios sectores sociales que no
cuentan sino con escasos recursos econmicos;
b) las ganancias inmoderadas que pretenden los
propietarios de los fundos indicados no son pro
venientes de su trabajo personal o de una mayor
inversin de capital, sino del desarrollo demo
grfico y la consiguiente plusvala urbana; y c)
la permanencia de tales solares dificulta la solu
cin del problema de vivienda y obstaculiza el
crecimiento normal de las poblaciones.
La denominada Reforma Urbana comprenda tambin otras medidas; las ms importantes relacionadas con la suspensin de los juicios por
desahucio contra los inquilinos de vivienda en 1956 y la Ley de Inquilinato en 1960.
artigos
55111
Es de resaltar esa justificacin, porque

seala con toda precisin las razones que ahora,
casi sesenta aos despus, siguen vigentes y an
ms acentuadas, pero que, fuera de la expropia
cin comentada, no merecieron posteriormente
ninguna medida de prevencin o control de las
situaciones de aumento constante de precio de los
lotes urbanos y de la especulacin.
Para Solares,16 el DL N 3819 estaba lejos de
ser una reforma urbana que modificara el rgimen
de tenencia de la tierra y propusiera una alterna
tiva al dominio absoluto del principio de propie
dad privada de corte liberal. Slo se limitaba a
controlar y conciliar las tendencias contradicto
rias del proceso urbano boliviano que gravitaron
en las ciudades ms importantes despus de la
Guerra del Chaco. Una de esas tendencias era
que las mejores tierras urbanas y suburbanas se
vayan concentrando en manos de terratenientes
rurales, comerciantes y oligarqua minera, quienes
comenzaron a controlar, especulativamente, el
mercado de tierras, aprovechndose de las enor
mes carencias de los sectores obreros y la clase
media empobrecida que demandaban acceso a
alquileres razonables o viviendas econmicas.
Los sindicatos de inquilinos surgidos de estas
masas, luego de la Revolucin Nacional del 52,
desarrollaron la prctica de invasin de tierras
baldas y casas desocupadas y forzaron tambin
la dotacin de tierras de ex haciendas para uso
urbano. La Ley de Reforma Urbana quiso frenar
esa prctica, mediante un marco legal que esta
blezca lmites de tolerancia a manifestaciones de
agresin a la propiedad privada, antes que pros
pere y se radicalice todava ms.
En lo referente a la aplicacin de la Ley
de Reforma Urbana, Alberto Rivera17 seala que
en Cochabamba fueron expropiadas 5 hectreas
de terreno en aquella oportunidad, 2 hectreas
en Quillacollo y otras 4 en Vinto. Indica tambin
que la Reforma tuvo una duracin de apenas dos
aos y se suspendi por presin de los propie
tarios afectados que militaban en el MNR, partido
de gobierno de entonces, as como de los sectores
sociales que no fueron beneficiados con la redis
tribucin. Desde el punto de vista jurdico es
16
17
revelador el dato referido a la necesidad que se

tuvo, en varias oportunidades, de precisar el sig
nificado de propiedades no edificadas que eran
justamente el objeto de la medida. En trminos
generales, Rivera califica esta experiencia como la
nica en la que el Estado intervino efectivamente
en el mercado de tierras urbanas.
El espritu de la Ley de Reforma Urbana
fue recogido unos aos despus en la Constitu
cin de 1961 del siguiente modo:
Artculo 136.
Dentro del radio urbano los propietarios no podrn
poseer extensiones no edificadas mayores a las fija
das por la ley. Los excedentes sern expropiados y
destinados a la construccin de viviendas de inters
social.
En la Constitucin de 1967 fue corregida

la redaccin; pero tambin se modific el carcter
de la norma: de imperativa en 1961 (sern expro
piados) se convirti en facultativa (podrn ser
expropiadas).
Artculo 206.
Dentro del radio urbano los propietarios no
podrn poseer extensiones de suelo no edificadas
mayores que las fijadas por la ley. Las superficies
excedentes podrn ser expropiadas y destinadas a
la construccin de viviendas de inters social.
El tenor de la norma se mantuvo sin varia

cin en las posteriores reformas constituciona
les, pero ya no forma parte de la Constitucin
que entr en vigencia el 7 de febrero de 2009.
Tampoco se tiene referencias de que aquella previ
sin hubiese sido aplicada en alguna oportunidad
posteriormente. No obstante, se puede convenir
que, sin duda, contena un criterio para valorar
el cumplimiento de la funcin social de la propie
dad urbana, aunque puede ser objetable la perti
nencia del mismo.
En primer lugar, es cuestionable el cumpli
miento de la funcin social de la propiedad urba
na a partir de un criterio cuantitativo. Bajo esa
perspectiva, la funcin social se traduce en la
cantidad de la propiedad. Eso no parece lgico.
Adems, responde a la concepcin clsica, napo
lenica, de la propiedad en la que solamente era
importante determinar quin y qu posea. En la
previsin constitucional que se comenta, el foco
Humberto SOLARES. Vivienda y Estado: Polticas habitacionales y produccin del hbitat popular en Amrica Latina. Cochabamba, PROMESHA,
1999, p. 215-222.
Alberto RIVERA PIZARRO. La propiedad de la vivienda urbana en Bolivia y Amrica. Cochabamba, (s.e.), 2005, p. 8-9.
112artigos
56
de inters estuvo dado por quin y cunto de qu

posee, dejndose de lado que la consideracin
basada en la funcin social debera estructurarse
alrededor del cmo se es propietario, cmo se da
el uso socialmente valioso al bien. En consecuen
cia, se puede concluir que la funcin social de la
propiedad no es una cuestin de cantidad sino
principalmente de calidad.
En segundo lugar, la exigencia de la edifi
cacin tambin es equvoca porque no garan
tiza que a la propiedad realmente se le de uso;
pinsese en un terreno edificado, pero sin ocupar.
De nuevo aparece la cuestin cualitativa. Sin
duda, la cantidad y la calidad son categoras com
plementarias; pero lo que s se puede sacar en
limpio es que el uso del bien, segn el destino
que le es socialmente propio, es de valoracin
prioritariamente cualitativa. Ello no implica que
la referencia a la cantidad de ese uso no podra
utilizarse como criterio adicional, secundario,
auxiliar.
Por ltimo, habra que tomar en cuenta que
el contenido de la funcin social de la propie
dad es variable en el tiempo. La Constitucin
Poltica del Estado, por el contrario, es un docu
mento que debera tender hacia una cierta estabi
lidad de sus ideas ordenadoras de la vida poltico
social. Subsiguientemente, desde el punto de vista
de la tcnica jurdicoconstitucional cabe cues
tionar la pertinencia de inclusin de un criterio
de determinacin de la funcin social de la pro
piedad tan concreto en la Constitucin.
reserva legal y eficacia suspendida de la funcin
social de la propiedad
Existe al menos una razn ms para
afirmar que la funcin social de la propiedad
urbana no tiene aplicabilidad, o no es operativa,
en las condiciones actuales de su recepcin y
desarrollo en el ordenamiento jurdico nacional.
Esa razn est relacionada con la garanta de
18
19
20
21
reserva legal en la reglamentacin de los derechos

fundamentales.18
Las normas constitucionales que reconocen
derechos y garantas individuales suelen circuns
cribir su ejercicio a la reglamentacin que se
establezca. La expresa remisin a una legislacin
futura es por ello comn en estas normas y es
completamente coherente con el postulado de
relatividad de los derechos individuales. Un
ejemplo muy claro lo constituye el reconocimiento
del derecho a la propiedad en la Constitucin
nacional recientemente abrogada que en su art
culo 7 sealaba: Toda persona tiene los siguientes
derechos fundamentales, conforme a las leyes
que reglamenten su ejercicio: inc. i) A la propie
dad privada, individual y colectivamente, siempre
que cumpla una funcin social.19
La Constitucin Poltica vigente utiliza
una tcnica legislativa diferente, pero su Art.
109, pargrafo II, contiene una disposicin con
similares consecuencias jurdicas: Los derechos
y sus garantas slo podrn ser regulados por la
ley. Ello significa que cuando se quiera regular
el derecho a la propiedad privada, debe hacrselo
va el legislador ordinario, tradicionalmente lla
mado Poder Legislativo. Dicho de otro modo,
queda prohibida la reglamentacin de los derechos
por normas de menor jerarqua que la ley en
sentido formal. Esta potestad o prohibicin, si
se la quiere ver en perspectiva opuesta se la
conoce como la garanta o el principio de reserva
legal.
El principio de reserva legal est estable
cido tanto en los textos constitucionales como
en los instrumentos internacionales.20 En la Opi
nin Consultiva OC6/86, de 9 de mayo de 1986,
la Corte Interamericana de Derechos Humanos21
justific en los siguientes trminos la necesidad
de esa garanta:
...la proteccin de los derechos humanos requiere
que los actos estatales que los afecten de manera
La nueva Constitucin Poltica del Estado Plurinacional de Bolivia utiliza una clasificacin de derechos distinta de la comnmente aceptada. As,
denomina como derechos fundamentales a los siguientes: el derecho a la vida y a la integridad fsica, psicolgica y sexual; el derecho al agua y a la
alimentacin; el derecho a recibir educacin en todos los niveles; el derecho a la salud; el derecho a un hbitat y vivienda adecuada; y el derecho
al acceso universal y equitativo a los servicios bsicos de agua potable, alcantarillado, electricidad, gas domiciliario, postal y telecomunicaciones
(Ttulo segundo, Captulo segundo, arts. 15-20). Despus reconoce un plexo amplio de derechos civiles y polticos, derechos de las naciones y
pueblos indgena originario campesinos, derechos sociales, derechos econmicos y derechos culturales (arts. 21-107). Sin embargo, en el art. 109
establece que todos los derechos reconocidos en la Constitucin son directamente aplicables y gozan de iguales garantas para su proteccin.
Lo que significa que todos los derechos reconocidos por la CPE son fundamentales en sentido clsico de la palabra.
Idem, p. 28. El artculo 7, inc. i) de la Constitucin 2004 seala: A la propiedad privada, individual y colectivamente, siempre que cumpla una
funcin social.
Cfr. los arts. 4 del Pacto Internacional de los Derechos Econmicos Sociales y Culturales de 16 de diciembre de 1966 y 30 de la Convencin
Americana de Derechos Humanos.
Extractado de la SC 0060/2005 RDI.
artigos
5113
fundamental no queden al arbitrio del poder p

blico, sino que estn rodeados de un conjunto de
garantas enderezadas a asegurar que no se vulneren
los atributos inviolables de la persona, dentro de las
cuales, acaso la ms relevante tenga que ser que las
limitaciones se establezcan por una ley adoptada por
el Poder Legislativo, de acuerdo con lo establecido
por la Constitucin. A travs de este procedimiento
no slo se inviste a tales actos del asentimiento de
la representacin popular, sino que se permite a
las minoras expresar su inconformidad, proponer
iniciativas distintas, participar en la formacin de la
voluntad poltica o influir sobre la opinin pblica
para evitar que la mayora acte arbitrariamente.
En verdad, este procedimiento no impide en todos
los casos que una ley aprobada por el Parlamento
llegue a ser violatoria de los derechos humanos,
posibilidad que reclama la necesidad de algn
rgimen de control posterior, pero s es, sin duda,
un obstculo importante para el ejercicio arbitrario
del poder.
En caso de la jurisprudencia boliviana

este entendimiento [de la reserva legal] se halla
expresado en la doctrina sentada por el Tribu
nal Constitucional en la sentencia 004/2001 que
declar inconstitucional la reglamentacin de
los derechos fundamentales a travs de Decreto
Supremo.22
Conviene, adems, revisar la doctrina ms
reciente del Tribunal Constitucional con relacin
al tema, pues profundiza la explicacin de esta
importante garanta. Dice el Tribunal en la SC
09/2006 que el principio de reserva legal es la
...institucin jurdica que protege el principio demo
crtico, al obligar al legislador a regular aquellas
materias que por disposicin de la Constitucin
deben ser desarrolladas en una ley; es una insti
tucin que impone un lmite tanto al Poder Legis
lativo como al Ejecutivo; a aqul, impidiendo que
delegue sus potestades en otro rgano, y a ste,
evitando que se pronuncie sobre materias que,
como se dijo, debe ser materia de otra ley. En el
mbito del ejercicio de los derechos fundamentales,
este principio es aplicado para impedir cualquier
exceso en la imposicin de limitaciones al ejercicio
de los derechos fundamentales; pues si bien es
cierto que pueden imponerse lmites al ejercicio
de los derechos fundamentales para preservar la
prevalencia del inters general, la primaca del
orden jurdico y los factores de seguridad, mora
lidad y salubridad pblicos, no es menos cierto que,
en aplicacin del principio de reserva legal, esas
limitaciones slo pueden ser impuestas mediante
ley en sentido formal.
En consecuencia, conforme al razonamiento

precedentemente expuesto, el principio de reser
va legal en el mbito del ejercicio de los derechos
resultara lesionado cuando una norma inferior
a una ley imponga limitaciones al ejercicio de
22
23
algn derecho consagrado por la Constitucin,

o por los instrumentos internacionales sobre
derechos humanos; a contrario sensu, no resulta
lesionado el principio cuando la limitacin de
un derecho fundamental es impuesta por una ley
en sentido formal, y dicha ley es reglamentada en
su parte operativa por otra disposicin inferior.
La cuestin de la reserva legal con relacin
al derecho propietario en el ordenamiento nacio
nal adquiere relevancia ante todo frente a la regla
mentacin de orden urbanstico, porque en leyes
de la Repblica su desarrollo es poco significa
tivo, si no inexistente, y se presenta ms bien en
los reglamentos municipales.
Aclarado el punto de la reserva legal, un
otro problema de interpretacin del derecho a la
propiedad privada surge, no obstante, cuando se
toma en cuenta tambin el pargrafo I del indi
cado artculo constitucional 109.
I. Todos los derechos reconocidos en la Constitu
cin son directamente aplicables y gozan de iguales
garantas para su proteccin.
Segn ese pargrafo, el derecho a la pro

piedad privada no requerira de ninguna regu
lacin adicional de nivel legal pues es directa
mente aplicable. La cuestin es, sin embargo, que
el constituyente reconoce a toda persona el dere
cho a la propiedad privada individual o colectiva,
siempre que sta cumpla una funcin social. Y
si no la cumple? Por otra parte, quin determina
cmo la propiedad en cuestin cumple la funcin
social? El propietario? Una autoridad? Una
ley reglamentaria?
El problema no es de fcil solucin; tam
poco hay coincidencia en la doctrina. Algunos,
como Coco y Natoli, sostienen que el propietario
no est obligado a ejercitar su derecho para con
seguir la utilidad social, mientras que otros
como los Mazeaud opinan que el propietario,
al ejercer su derecho, tiene el deber de tener en
cuenta el inters de los dems, su ejercicio debe
ser social.23 Adrogu, por su parte, mantiene que
la funcin social de la propiedad y su estricto
cumplimiento, no dependen de la sensibilidad,
sentido de justicia, caridad, misericordia, o lo que
fuere, de su titular, sino de la regulacin espec
Willman E. DURN RIBERA. Principios, derechos y garantas constitucionales. Santa Cruz de la Sierra, El Pas, 2005, p. 103.
Cfr. Manuel I. ADROGU, op. cit., p. 70.
114artigos
5
fica que mediante las pertinentes normas realice

el legislador.24
Pero si no existe aquella regulacin espec
fica que demanda Adrogu, se le podra exigir al
propietario el cumplimiento de la funcin social
de su propiedad?
Para dar solucin a esta interrogante
que no es solamente acadmica, sino que tiene
muchas implicaciones prcticas es necesario
acudir a la teora de aplicabilidad de las normas
de Jos Alonso da Silva.25 Segn este autor, ciertas
normas constitucionales no manifiestan la pleni
tud de los efectos que pretendi el constituyente.
Por ello propone una clasificacin en normas de
eficacia contenida, normas de eficacia plena y
normas de eficacia limitada. La clasificacin est
relacionada con los conceptos de eficacia en
tanto la capacidad de la norma de producir, en
mayor o menor grado, efectos jurdicos y apli
cabilidad que sera una cualidad estrechamente
relacionada con la eficacia, pero en un plano ms
terico o hipottico: se refiere a la posibilidad de
producir esos efectos jurdicos .
Bajo esta comprensin, las normas de
eficacia plena desde la entrada en vigor de la
Constitucin producen, o tienen la posibilidad
de producir, todos los efectos esenciales, relativos
a los intereses, comportamientos y situaciones
que el legislador constituyente, directamente y
normativamente quiso regular.26 Por lo general
se trata de reglas organizativas o limitativas de
los poderes estatales, que tradicionalmente reci
ban el nombre de normas autoaplicables.
Una norma de eficacia contenida tambin
produce todos sus efectos en forma inmediata,
pero a la vez prev medios que permiten mante
ner esa eficacia contenida en ciertos lmites. Para
fijar esos lmites se requiere de la intervencin
futura del legislador ordinario. Esto significa
que no es la intervencin del legislador la que
dota estas normas de eficacia, sino que, por el
contrario, la intervencin del legislador restringe
esa eficacia. Vale decir que las normas de eficacia
contenida tienen eficacia plena en tanto el legis
lador no expida la normativa restrictiva. En lo
24
25
26
27
28
que se refiere a su aplicabilidad, son de aplica

bilidad directa, inmediata, pero no integral,
porque estn sujetas a restricciones previstas o
dependientes de reglamentacin que limite su
eficacia y aplicabilidad.27
Extrapolados estos conceptos al art. 56 de
la CPE, se distinguen claramente dos partes en la
norma. La primera, que dice: toda persona tiene
el derecho a la propiedad privada individual y
colectiva. ste es el ncleo de la norma cuya
eficacia y aplicabilidad son inmediatas. Dicho
de otro modo, no se requiere de ninguna otra
norma para que una persona pueda adquirir algn
bien en propiedad, ya sea individual o colectiva.
La segunda parte del artculo dice: siempre
que sta cumpla una funcin social. Aqu se
encuentra la eficacia contenida de la norma. Una
vez que se reglamente ese ejercicio, la eficacia
de la primera parte de la norma, que hasta la
reglamentacin era plena, quedar restringida a
las modalidades que el reglamento establezca.
Sin embrago, esa restriccin no puede alterar
el derecho; es decir, no puede vaciar de contenido
al derecho fundamental, objeto de regulacin;
lo cual puede presentarse cuando el derecho
queda sometido a restricciones que lo vuelvan im
practicable o lo dificultan de tal manera que se
vuelve ineficaz, al despojarlo de la proteccin que
la norma constitucional le asigna, convirtindolo
en una simple declaracin formal28 Y preci
samente por el peligro que conlleva la regla
mentacin de afectar lo que se conoce como
el ncleo esencial del derecho, el rgano llamado
a imponer lmites al ejercicio de un derecho, en
este caso del derecho a la propiedad, no es cual
quier rgano estatal con capacidad normativa,
sino el legislador ordinario en virtud del principio
de reserva legal ya analizado.
a modo de conclusin
No es posible pensar una ciudad ordenada,
equitativa y sustentable sin que el concepto
indeterminado de la funcin social de la
propiedad se materialice en modos concretos
de cumplimiento. Para ello, la regulacin de
Idem, p. 71.
Jos Afonso DA SILVA. Aplicabilidad de las normas constitucionales. Mxico, UNAM, 2003.
Idem, p. 86.
Idem, p. 68.
Willman E. DURN RIBERA, op. cit., p. 115.
artigos
5115
esos modos no se puede eludir, constituye una

condicin necesaria. Sin ella, no hay como exigir
el cumplimiento coactivamente.
La regulacin de la funcin social implica
el establecimiento de una serie de deberes y
cargas que se imponen al propietario, importando
una limitacin de su derecho que, en un Estado
de Derecho, slo puede disponerla el legislador
ordinario. Pero a la vez, los requerimientos sociales
de la ciudad son siempre cambiantes, tanto en
funcin del tiempo como de las condiciones con
cretas de ubicacin y desenvolvimiento, por lo
que la ley slo puede establecer parmetros bas
tante generales y remitir, tal como es comn en
muchos pases, a los planes urbansticos stos,
segn las necesidades de cada realidad concreta,
delimitarn el contenido del derecho propietario
urbano. Los parmetros de limitacin que esta
blezca la ley para ser utilizados en la ordenacin
urbana, aunque generales, deben ser suficientes
en cantidad y claramente determinados en su con
cepto, condiciones y procedimientos de aplicacin.
No obstante de que el principio constitu

cional del cumplimiento de la funcin social
slo se puede materializar por la va de una regu
lacin, sta entraa dos riesgos importantes. El
primero radica en que la regulacin altere el dere
cho, es decir, afecte su ncleo esencial; o que
se adopten criterios irracionales o exagerados
del cumplimiento de la funcin social. En esa
eventualidad tendran que entran en juego las
distintas garantas normativas y jurisdiccionales,
as como acciones de defensa. El segundo peligro
es inverso. Radica en que no se dicten las leyes
que deben reglamentar el ejercicio del derecho de
propiedad; o que no se elaboren planes urbans
ticos; o que por va de estos instrumentos no se
encauce el cumplimiento de la funcin social
hacia la superacin de las desigualdades. En
cualquiera de estos casos, los jueces no podran
suplir esa omisin con su fallo. Como dice da
Silva, aunque sin referirse a los propietarios: En
ausencia de ley, la libertad es amplia, en sentido
terico.29
abstract: En este ensayo se desarrolla una reflexin sobre las condiciones legales de cumplimiento de
la funcin social de la propiedad. Se la articula en torno a la idea de que la funcin social de la propie
dad, aunque incluida en la Constitucin y en la legislacin civil boliviana desde hace dcadas atrs, no
tiene aplicabilidad directa y, en caso de la propiedad urbana, no logr su operatividad por falta de un
desarrollo normativo infraconstitucional. El propsito de esta reflexin es que los distintos argumentos
que sustentan aquella afirmacin puedan alimentar, a contrario sensu, el futuro desarrollo legislativo
que requerir la poltica general del hbitat y vivienda, ahora en discusin en el pas.
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Jos Afonso DA SILVA, op. cit., p. 90.
116artigos
60
Chile
El paulatino pero insuficiente desarrollo del derecho urbanstico en Chile:

en trnsito de la adolescencia a la madurez
Enrique rajevic Mosler
Abogado de la P. Universidad Catlica de Chile (1996). Master en Poltica Territorial y Urbanstica por la Universidad
Carlos III de Madrid (2002) y candidato a Doctor en Derecho por la misma Universidad. Hace clases de Derecho
Administrativo en la Universidad Alberto Hurtado (Santiago, Chile). Fue Jefe de Gabinete del Ministro de Vivienda y
Urbanismo de Chile (19978 y 2000) y desde 2009 es Director Jurdico del Consejo para la Transparencia. Es autor de
numerosas publicaciones relacionadas con el Derecho administrativo y las polticas territoriales y urbansticas.
Sumario: 1 La adolescencia del derecho urbanstico chileno 2 De espaldas al Parlamento: 80 aos

de legislacin urbanstica delegada 3 Principales desafos para que el derecho urbanstico chileno
alcance su madurez 3.1 Vivienda Social: Cohesin y Redes Pblicas 3.2 Plusvalas derivadas de las
decisiones pblicas; externalidades y mitigaciones 3.3 Sustentabilidad medioambiental urbana 3.4
Participacin ciudadana y urbanismo 3.5 Institucionalidad 4 Conclusin: Un desafo gigantesco
1 la adolescencia del derecho urbanstico

chileno
Quiero iniciar este trabajo agradeciendo la
amable invitacin del profesor Edsio Fernandes
para participar en esta publicacin que propor
cionar un interesante panorama del Derecho
urbanstico latinoamericano. En mi contribucin
examinar los rasgos centrales del ordenamiento
urbanstico chileno que, en mi opinin, se en
cuentra an en plena adolescencia. Digo esto
porque si bien existe una legislacin que regula
el desarrollo urbano hace ya tiempo, sus insu
ficiencias y necesaria renovacin se est haciendo
cada vez ms evidente. As ocurre, por ejemplo,
con la casi imposible preservacin de espacios
nobles del pasado como el barrio Almendral
de Valparaso o el Palacio Pereira en Santiago de
Chile , las amenazas que plantean a barrios
ya asentados nuevos proyectos que rompen con
sus caractersticas tradicionales como est
ocurriendo con el sector de la Plaza Las Lilas
en Providencia, Santiago o la prdida de
espacios verdes y recreativos que se desafectan
para generar negocios inmobiliarios como el
Sporting Club de Valparaso o Santa Rosa de Las
Condes . Tambin se aprecia esta patologa en
la discusin de los planes urbansticos o planos
1
2
3
reguladores (reminiscencia de los piani regolatori

de la legge urbanstica italiana de 1942), como
lo demostraron miles de vecinos de la comuna de
Vitacura tambin de Santiago que pidieron
la celebracin de un plebiscito para pronunciarse
sobre el proyecto de plan urbanstico de su comu
na para, tras un largo derrotero, rechazarlo en
las urnas, o el Consejo Regional Metropolitano
de Santiago que acaba de rechazar la extensin
en 10.000ha del Plan Intercomunal que regula
esta regin en un debate sin instancias formales
de participacin ciudadana (ni Consejeros ele
gidos directamente por la ciudadana). Por ltimo,
puede citarse tambin la concentracin de edifi
cios en algunas zonas que no se hacen cargo de
las externalidades que generan, especialmente en
materia de vialidad.
2 de espaldas al Parlamento: 80 aos de legis
lacin urbanstica delegada
La legislacin urbanstica chilena es relati
vamente reciente.1 Sus antecedentes pueden si
tuarse en puntuales disposiciones de la legislacin
municipal o en leyes dictadas para ciudades espe
cficas, a fines del siglo XIX e inicios del siglo XX,
como Santiago (Ley del 25.06.1874), Valparaso
(Ley de 1876)2 y Concepcin (Ley de 1912),3 que
Cfr. RAJEVIC M., Enrique. Derecho y Legislacin Urbanstica en Chile. /en/ Revista de Derecho Administrativo Econmico N 2/2000,
p. 527-548.
Publicada en El Araucano N 4.804.
Ley N 2.658, sobre Disposiciones a que debe sujetarse la construccin de edificios i la apertura, ensanche, unin y prolongacin o rectificacin
de calles, avenidas y plazas en la ciudad de Concepcin (sic), publicada en el Diario Oficial (D.O.) 13.06.1912.
artigos
61117
Enrique Rajevic Mosler
normaban las alineaciones y ordenanzas cons

tructivas de cada una de esas ciudades. La Ley
de Municipalidades de 2 de diciembre de 1891
dotar a estas corporaciones de potestades de in
tervencin ms intensas.4 En 1896 se empezar
a exigir la conexin al alcantarillado5 y el art. 8
de la Ley N 2.960, de 23.01.1915, aadir a la
Ley de Municipalidades una redaccin bastante
completa de las obligaciones del urbanizador que
adems reafirmaba la necesidad de obtener apro
bacin municipal para subdividir y vender los
solares correspondientes a un nuevo barrio.6
Durante la primera presidencia de Carlos
Ibez del Campo (19271931) y debido a la
conmocin provocada por el devastador primer
terremoto de Chilln, de 1 de diciembre de 1928
se sita el verdadero inicio de la legislacin
urbanstica, con la Ley N 4.563,7 que autoriz
al Presidente para dictar ordenanzas generales
en materia urbanstica. En base a ella se dict el
Decreto con Fuerza de Ley8 (DFL) N 345/1931,9
que aprob la primera Ley y Ordenanza de Cons
trucciones y Urbanizacin, posteriormente reem
plazado y refundido en 1953, 1960 y 1963,10 hasta
llegar a la ley actual, la Ley General de Urbanismo
4
7
8
9
10
11
12
13
y Construcciones (en adelante LGUC), aprobada

por el D.S. N 458/1975, V. y U.11 Todos estos textos
fueron dictados en contextos no democrticos o en
virtud de delegaciones de facultades legislativas
entregadas por el Congreso al Ejecutivo. En otras
palabras, el Parlamento chileno nunca ha discu
tido y aprobado integralmente una Ley de Urba
nismo y se ha limitado a reformar parcialmente
los textos existentes. La insatisfaccin con el
marco actual ha llevado a que durante la ltima
dcada cada Gobierno en 1999, 2004 y 2008
12 haya enviado un proyecto de reforma general.
Sin embargo, los dos primeros fracasaron en el
inicio de su tramitacin al no reunir suficiente
consenso, lo que les impidi superar siquiera el
primer trmite del procedimiento legislativo. El
tercero alcanz a ser aprobado en general por el
Senado,13 pero abierto el periodo de indicaciones
se presentaron ms de 700, ntido reflejo de la
subsistencia de la falta de consenso que empan
tan la discusin sin que se registren avances en
los ltimos dos aos.
Resulta curioso que un tema que afecta
tan cotidianamente la vida de los ciudadanos no
haya sido abordado exitosamente en el espacio
Por ejemplo, las faculta para fijar los lmites urbanos y las condiciones en que podan entregarse al uso pblico nuevos barrios (art. 25 N 1),
ordenar el aseo de la parte exterior de los edificios una vez al ao (art. 25 N 3), reglamentar la construccin de edificios u otras obras al costado
de las vas pblicas determinando las lneas correspondientes y las condiciones que deban llenar para impedir su cada (N 10), etc. (CHILE,
1891:261 y ss.). Tambin hay normas en este sentido en los arts. 24 N 2, 4 y 8, o 25 N 4, 12, 13, etc.
La Ley N 342, de 16.12.1896, establecer el servicio obligatorio de desages por medio de alcantarillas y caeras, limitando a los propietarios
de bienes races situados en barrios en que se coloquen alcantarillas al obligarlos a conectarse a ellas, para lo cual deban instalar las caeras
y dems aparatos que el servicio de desages requiriese a su propia costa, y permitir, adems, el ingreso a su domicilio de los funcionarios
encargados (arts. 1 y 2). ANGUITA, T. III:363.
Se agregan al N 1 del artculo 25 de la Lei de Municipalidades los incisos siguientes: / No se podr proceder a la formacin de nuevos barrios
dentro de los lmites urbanos de las ciudades, por medio de la divisin de propiedades i de su venta en sitios, sin que los interesados hayan
sometido previamente a la aprobacin de la Municipalidad el plano respectivo, en el cual se determinar la ubicacin i dimensiones de las vas
i plazas que se propongan formar. / Una vez aprobado el plano, el dueo del terreno deber otorgar una escritura pblica con el Fisco, en
que ceda gratuitamente al dominio nacional de uso pblico la parte destinada a dichas vas i plazas. Esta escritura se inscribir en el Rejistro
Conservador de Bienes Raices, para cancelar el dominio privado de esos bienes. / El dueo del terreno estar obligado a pavimentar a su costa, i
en la forma que determine la Municipalidad, las nuevas calles i sus aceras, las avenidas y plazas; a instalar el servicio de alumbrado pblico que
la misma ordene; a dotar al barrio de las instalaciones requeridas para los servicios de agua potable i desages higinicos. Todas estas obras
pasarn a ser de propiedad municipal desde que se entreguen al servicio. La Municipalidad podr exijir el establecimiento del alcantarillado
en las ciudades en que este servicio no exista. En este caso, el dueo del terreno, si el terreno fuere regado, deber ceder, a beneficio de la
Municipalidad, la dotacin de agua corriente necesaria para abastecerlo. / Las construcciones que se emprendan en las nuevas poblaciones
o barrios debern consultar, a lo menos, las condiciones de seguridad, higiene i apariencia esterior adoptadas en las construcciones oficiales
de casas para obreros del Consejo Superior de Habitaciones Obreras. / Los sitios debern cerrarse, a lo mnos, con malla de alambre. / Las
disposiciones que contiene el presente nmero se entendern sin perjuicio de las medidas de proteccin que establece la ley nmero 1,838,
de 20 de Febrero de 1906. / El Presidente de la Repblica fijar, cada diez aos, por medio de un decreto, los lmites de la parte urbana de las
ciudades capitales de provincia (sic, cfr. en Boletn de Leyes, T. 84, 1915, p. 8 y 9).
D.O. 14.02.1929.
Esto es, un decreto dictado por el Presidente de la Repblica en materias propias de ley por delegacin del Poder Legislativo. Actualmente
esta figura ha sido regulada por el art. 65 de la Constitucin chilena de 1980 (D.O. 24.10.1980, disponible en: <http://www.leychile.cl/
Navegar?idNorma=242302>, consultado el 26.07.2010, a las 22:00 hrs.).
D.O. 30.05.1931.
Primero fue el D.F.L. N 224/1953 (D.O. 05.08.1953), mantenindose an importantes normas urbansticas como las obligaciones del
urbanizador en la Ley de Organizacin y Atribuciones de las Municipalidades de 1955 (Ley N 11.860, D.O. 14.09.1955) Luego, el D.S. N
1.050/1960 (D.O. 09.07.1960) fij el texto definitivo del propio D.F.L. N 224/1953, con una fisonoma recuerda en muchas de sus normas a
la legislacin actualmente vigente. Apenas tres aos despus el D.S. N 880/1963 (D.O. 16.05.63) repite el ejercicio fijando otra vez ms el texto
del D.F.L. N 224/1953, esta vez incluyendo las normas de la Ley N 6.071, sobre propiedad horizontal y siguiendo en el resto a sus antecesoras
con pocas modificaciones.
D.O. 13.04.1976.
Me refiero al Proyecto de ley que modifica la Ley General de Urbanismo y Construcciones y otras normas legales que se indican (Boletn 234014, de 07.07.1999), retirado de tramitacin el 07.06.2000; el Proyecto de ley que modifica la Ley General de Urbanismo y Construcciones,
y otras normas legales que indica, en materia de planificacin urbanstica (Boletn 3557-14, de 15.06.2004), retirado de tramitacin el
06.03.2006; y el Proyecto de ley que modifica la Ley General de Urbanismo y Construcciones en materia de planificacin urbana (Boletn N
5719-14, 11.01.2008), cuya tramitacin no registra avances desde julio de 2008, o sea, hace dos aos.
En sesin del 03.06.2008.
118artigos
62
de debate democrtico por excelencia que repre

senta el Congreso. Es cierto que se trata de una
materia con alta complejidad tcnica, pero tambin
lo es que los asuntos centrales que se juegan en la
regulacin urbana son fcilmente comprensibles
para los ciudadanos y tienen una honda relevan
cia poltica. Probablemente ello haya llevado a
evadirlos.
Esto no quita que la LGUC haya experi
mentado numerosas modificaciones, especial
mente desde la recuperacin de la democracia,
destacando especialmente las que han adecuado
la planificacin urbanstica a las nuevas institu
ciones municipales y regionales y han mejorado
las normas sobre calidad de la construccin.14
Por otro lado, la ausencia del legislador en temas
sustantivos ha sido suplida, en parte, con un
frondoso desarrollo reglamentario, primero con
el reglamento de la LGUC, la Ordenanza Gene
ral de Urbanismo y Construcciones (en adelante
OGUC)15 que en sus 360 pginas ha llegado a esta
blecer tcnicas como los estudios de impacto
sobre el sistema de transporte, que incluyen las
mitigaciones (art. 2.4.3), o las desafectaciones par
ciales de reas verdes no materializadas a cambio
de compensaciones urbanas (art. 2.1.30).16 Lo mis
mo ha ocurrido con los instrumentos de planifica
cin, que han abierto paso, por ejemplo, a la tc
nica de los desarrollos urbanos condicionados.17
La doctrina, finalmente, ha dedicado algu
nos esfuerzos a esta materia, todava distantes
de lo que existe en el Derecho comparado,18 espe
cialmente los pases europeos, donde la relacin
entre el derecho y la ciudad alcanz gran sofis
ticacin a partir de fines del siglo XIX, al punto
que se reconoce la existencia de un Derecho
urbanstico que enhebra las instituciones bsicas
que ordenan el desarrollo urbano, con cultores
especializados numerosas monografas, publica
14
15
16
17
18
19
20
ciones peridicas y manuales de Derecho urba

nstico, Direito Urbanistico, Diritto urbanstico,
Planning Law, Land Use Law o Droit de lurbanisme.
Y es que en estos pases la regulacin urbana
ha sido un tema poltico en el mejor sentido de
la palabra. Vivir en ciudades agradables, cmo
das y seguras entre otros atributos importa
a los ciudadanos y, por ende, a los polticos. Con
viene sealar que tambin algunos pases suda
mericanos han emprendido esta senda, como
Brasil no es casual que esta revista se edite en
este pas , especialmente a travs de su Esta
tuto de la Ciudad (Ley Federal N 10.257, de
2001)19 y Colombia, regida por la Leyes N 9, de
1989, y N 388, de 1997.20
Por otro lado, para resolver los problemas
urbanos existe ms de una forma: crecimiento
en densificacin versus crecimiento en extensin;
fomento del transporte pblico o del transporte
privado; renovacin restaurando el patrimonio
arquitectnico existente o sobre la base de demo
liciones y proyectos completamente nuevos, etc.
Detrs de cada una laten opciones ideolgicas
y polticas que merecen discutirse.
3 Principales desafos para que el derecho urba
nstico chileno alcance su madurez
Me parece evidente que el modelo urba
nstico creado al final del primer tercio del siglo
XX en Chile no ha evolucionado al ritmo de las
necesidades sociales. La LGUC regula bsica
mente la elaboracin de planes que determinan
qu construir en la ciudad, la obtencin de los per
misos de construccin, la recepcin de las obras
construidas y la responsabilidad de los agentes
pblicos y privados del ciclo urbanizacin/
edificacin. Podra decirse que se trata de un dere
cho centrado en la actividad inmobiliaria desa
rrollada por propietarios y empresarios , donde
Vanse, p. ej., las Leyes N 19.472 y N 20.016, sobre calidad de la construccin; la Ley N 19.748, sobre revisin de clculo estructural; la Ley
N 19.175, de Gobierno y Administracin Regional; la Ley N 19.778, sobre procedimiento de aprobacin de planos reguladores; o las Leyes N
19.932 y N 20.007, sobre ventas en verde.
Aprobada por el D.S. N 47, V. y U. (D.O. 19.05.1992), y profusa y frecuentemente modificada. A la fecha ha sufrido ms de 60
modificaciones.
Agregado por el D.S. N 217, V. y U., de 2002 (D.O. 20.02.2002).
Cfr. infra nota 39.
Un signo auspicioso es que en los ltimos aos se hayan publicado dos textos generales sobre la materia: FIGUEROA V., Patricio y FIGUEROA V.,
Juan. Urbanismo y Construccin. Santiago de Chile: LexisNexis, 2006, 327 p., y FERNNDEZ R., Jos y HOLMES S., Felipe. Derecho Urbanstico
Chileno. Santiago de Chile: Jurdica de Chile, 2008, 380 p.
Vase, entre otros, DA SILVA, Jos. Direito Urbanistico Brasileiro, 5 ed. So Paulo, 2008, 476 p., y FERNANDES, Edsio. Del Cdigo Civil al
Estatuto de la Ciudad: algunas notas sobre la trayectoria del Derecho Urbanstico en Brasil. /en/ EURE, Vol.29 N. 87, 2003, p. 63-76.
Vase, entre otros, MORCILLO D., Pedro. Derecho Urbanstico Colombiano. Bogot: Temis, 2007, 874 p., y SANTOFIMIO G., Jaime (Dir.).
Derecho Urbanstico. Legislacin y Jurisprudencia. Bogot: U. Externado de Colombia, 2004, 792 p.
artigos
63119
el derecho de propiedad21 es el protagonista,

seguido de la libertad de empresa.22 Un ejemplo
patente es el requerimiento que un grupo de par
lamentarios present en 1996 ante el Tribunal
Constitucional para que declarase inconstitucio
nal una modificacin reglamentaria que haba
uniformado el clculo de las cesiones gratuitas
que se exigan a las urbanizaciones de viviendas
sociales y a las dems urbanizaciones. Para los
parlamentarios estas cesiones cuyo fin es que
los conjuntos inmobiliarios cuenten con vas
de circulacin, reas verdes y equipamientos
infringan el contenido esencial del derecho
de propiedad (por ms que en Chile est reco
nocida la funcin social) y, adems, la reserva
de ley que protege este derecho, constituyendo
una suerte de expropiacin inconstitucional por
carecer de indemnizacin. Afortunadamente el
Tribunal rechaz esta pretensin e indic que
las cesiones de terrenos gratuitas razonables
inherentes a toda urbanizacin, lejos de consti
tuir un dao patrimonial para el dueo procura
un beneficio pecuniario para l, pues el valor
de los terrenos urbanizados, es superior al valor
de dichos terrenos sin urbanizar, incluyendo por
cierto, en este ltimo, los costos que demanda la
urbanizacin tanto por la ejecucin de las obras
respectivas como aquellos que derivan de la pr
dida de superficie por las cesiones gratuitas. Esta
es una realidad constitutiva de un hecho pblico
y notorio que no se puede ignorar. Aadi luego
que la modificacin no aumentaba las cesiones
sino que persegua igualar las exigencias tanto
para los conjuntos de viviendas econmicas
como para las viviendas normales.23
21
22
23
24
25
26
27
28
29
Una visin del urbanismo centrada en el

derecho de propiedad es claramente insuficiente.
Como ha dicho Capel, el carcter ms o menos
progresista de una legislacin sobre desarrollo
urbano se expresa en los mecanismos para
la recuperacin de plusvalas generadas por el
planeamiento, en la inversin pblica en equi
pamientos sociales, as como en el papel que
se concede a la participacin ciudadana en la
elaboracin, gestin y control del urbanismo.24
Un enfoque de este tipo, con el que coincido, es
consecuencia del alumbramiento de nuevos dere
chos que exigen un enfoque diferente del desa
rrollo urbano, a la fecha centrado sobre todo en
el derecho de propiedad y la libertad de empresa.
Los nuevos derechos nos reconducen a una visin
enfocada en los habitantes de la ciudad, arropada
por el derecho al medio ambiente, reconocido
en el art. 19 N 8 de la Constitucin chilena,25
el derecho a la informacin y la participacin
en los asuntos pblicos, parcialmente recogido
por la Constitucin,26 y el derecho a una vivien
da adecuada, que no aparece en el texto constitu
cional pero debe entendrsele incorporado en
virtud de su art. 5, inc. 2, y del art. 11.1 del Pacto
Internacional sobre Derechos Econmicos, Socia
les y Culturales o PIDESC, de 1966.27 Incluso
se postula el reconocimiento de un derecho a
la ciudad recordando los clsicos trabajos
de H. Lefebvre ,28 derecho colectivo de sus
habitantes que en distintos foros internacionales
ha sido definido como el usufructo equitativo
de las ciudades dentro de los principios de susten
tabilidad, democracia, equidad y justicia social.29
La emergencia de este nuevo enfoque explica, en
La Constitucin asegura a todas las personas, en su art. 19 N 24, el derecho de propiedad en sus diversas especies sobre toda clase de bienes
corporales o incorporales, y aade: Slo la ley puede establecer el modo de adquirir la propiedad, de usar, gozar y disponer de ella y las
limitaciones y obligaciones que deriven de su funcin social. Esta comprende cuanto exijan los intereses generales de la Nacin, la seguridad
nacional, la utilidad y la salubridad pblicas y la conservacin del patrimonio ambiental (negritas nuestras).
La Constitucin asegura a todas las personas, en su art. 19 N 21, El derecho a desarrollar cualquiera actividad econmica que no sea contraria
a la moral, al orden pblico o a la seguridad nacional, respetando las normas legales que la regulen.
Sentencia TC Rol N 253 (15.04.1997), consid. 11.
CAPEL, Horacio. El futuro de las ciudades. Una propuesta de manifiesto. Biblio 3W, n 551, 10.12.2004, disponible en: <http://www.ub.es/
geocrit/b3w-551.htm>.
En efecto, el art. 19 N 8 CPR asegura a todas las personas: El derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminacin. Es deber del
Estado velar para que este derecho no sea afectado y tutelar la preservacin de la naturaleza. / La ley podr establecer restricciones especficas
al ejercicio de determinados derechos o libertades para proteger el medio ambiente.
Digo parcialmente porque no es recogido por una norma especial pero puede desprenderse de los arts. 1, cinc. Final (deber estatal de asegurar
el derecho de las personas a participar con igualdad de oportunidades en la vida nacional), 4 (Chile es una repblica democrtica), 8, inc. 2
(publicidad de los actos pblicos y sus fundamentos) y 19 N 12 (libertad de expresin).
El art. 5, inc. 2, de la Constitucin dispone tras la reforma constitucional aprobada por la Ley N 18.825 (D.O. 17.08.1989) que los
rganos del Estado deben respetar y promover los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana garantizados por la Constitucin
y aqu est lo importante para nuestros efectos as como por los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentren
vigentes. Esta ltima oracin permite que el Derecho internacional de los Derechos humanos se integre a la Constitucin chilena. En el caso
del acceso a la vivienda, abre paso a una serie de instrumentos internacionales ratificados por Chile que lo reconocen, entre los que destaca por
sobre todos el ya sealado art. 11.1 del PIDESC (19.12.1966).
LEFEBVRE, Henri. El derecho a la ciudad, trad. J. J. Gonzlez-Pueyo. Barcelona: Pennsula, 1969, 169 p.
As lo seala la propuesta de Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad, discutida en el Foro Social de las Amricas (Quito, Julio 2004); el Foro
Mundial Urbano (Barcelona, Quito, Octubre 2004); y el Foro Social Mundial (Porto Alegre, Enero 2005).
120artigos
64
mi opinin, los mltiples problemas que han

puesto de relieve los conflictos que rese al
inicio de este trabajo.
Hay, pues muchos aspectos en que avanzar.
A modo de ejemplo delinear algunos que me
parecen especialmente sensibles para la discu
sin de un ordenamiento urbanstico moderno.
3.1 vivienda Social: Cohesin y redes Pblicas
Un primero problema que la LGUC no
aborda adecuadamente son las condiciones de
la vivienda social. El Comit de Derechos Eco
nmicos, Sociales y Culturales (DESC) de la ONU
seala que el derecho a la vivienda no se debe
interpretar en un sentido estricto o restrictivo
que lo equipare, por ejemplo, con el cobijo que
resulta del mero hecho de tener un tejado por
encima de la cabeza o lo considere exclusiva
mente como una comodidad Debe considerarse
ms bien como el derecho a vivir en seguridad,
paz y dignidad en alguna parte..., y aade que el
derecho a la vivienda est vinculado por entero
a otros derechos humanos.30 Este Comit iden
tifica algunos aspectos que deben ser tenidos
en cuenta para juzgar la adecuacin de una
vivienda, a saber: (a) Seguridad jurdica de la
tenencia; (b) Disponibilidad de servicios, materia
les, facilidades e infraestructura; (c) Gastos sopor
tables; (d) Habitabilidad; (e) Asequibilidad; (f)
Lugar y (g) Adecuacin cultural.
El ordenamiento jurdico chileno ha igno
rado estos aspectos y califica a una vivienda como
social en base a slo dos criterios: superficie y
valor. En efecto, el art. 3 del D.L. N 2.552/197931
define vivienda social como aqulla con una
superficie edificada inferior a 140m, de carcter
definitivo y con un valor de tasacin menor a
400 Unidades de Fomento (UF),32 que equivalen
30
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37
38
39
a cerca de US$16.242 o R$28.521 y que puede

incrementarse hasta en un 30% tratndose de vi
viendas en rgimen de copropiedad.33 Con todo,
debe destacarse que en 2006 se reformul la
normativa del programa habitacional dirigido
al quintil (20%) ms pobre de la poblacin34
(pobres e indigentes), el Fondo Solidario de
Vivienda,35 agregando un Cuadro Normativo
con estndares mnimos que deben reunir las
viviendas financiadas por aqul y eliminando
la referencia a que la vivienda construida fuera
social,36 lo que ha permitido entregar viviendas
de precios superiores. Los estndares incluyen
dimensiones, espacios de separacin mnimos,
localizacin, etc.,37 y representa un desarrollo del
derecho a la vivienda en la lnea planteada por
el Comit de DESC de la ONU. Asimismo, uno
de los aspectos evaluados en la seleccin de los
proyectos beneficiarios de este programa es la
calidad de la vivienda en s misma (p. ej., las reas
destinadas a la circulacin, la distribucin de
los recintos, la superficie inicial, la iluminacin
y asoleamiento, etc.), la de su localizacin y la de
los espacios y servicios pblicos con que cuenta
(factibilidad sanitaria, red vial, acceso a servicios
y transporte pblico, equipamiento, etc.).38
Otro de los problemas que enfrenta la
vivienda social es la escasa disponibilidad de
suelo bien localizado compatible con el precio
de estas viviendas, pues normalmente el valor
de suelo hace inviable construir viviendas de
este tipo y exige que se desplacen a peores locali
zaciones, segmentando la ciudad en un odioso
rompecabezas. Para sortear este obstculo se han
adoptado tres medidas:
a) El subsidio diferenciado a la localiza
cin para los proyectos del Fondo Soli
dario de Vivienda, introducido en 200639
Observacin General N 4 de 1991, denominada El derecho a una vivienda adecuada (Artculo 11[1] del PIDESC).
D.O. 23.02.1979.
La Unidad de Fomento es uno de los sistemas de reajustabilidad autorizados por el Banco Central de Chile que se actualiza a diario, segn la
tasa promedio geomtrica correspondiente a la variacin del ndice de precios al consumidor en el mes calendario inmediatamente anterior al
perodo para el cual dicha unidad se calcule.
Tratndose de condominios de viviendas sociales el art. 40 de la Ley N 19.537, de Copropiedad Inmobiliaria (D.O. 16.12.1997), permite
incrementar este valor hasta en un 30% (vase tambin el art. 6.1.2. Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones).
Segn el Instrumento de Caracterizacin Socioeconmica vigente que es, desde 2006, la Ficha de Proteccin Social.
Creado por el D.S. N 155, V. y U. (D.O. 14.09.2001), y actualmente regulado por el D.S. N 174, V. y U. (D.O. 09.02.2006). Estas normas
pueden consultarse en el sitio web del Ministerio de Vivienda y Urbanismo chileno <http://www.minvu.cl/>.
Vase el nmero 3.1 del artculo nico del D.S. N 126, V. y U. (D.O. 18.08.2007).
El artculo 19 del D.S. N 174/2005, V. y U., dispone que La vivienda deber cumplir con el estndar mnimo que seala el presente artculo y con
las dimensiones y espacios de separacin mnimos indicados en el Cuadro Normativo que se inserta a continuacin, debiendo contemplar una
ampliacin proyectada que, al ser sumada a la superficie inicial, alcance una superficie total no inferior a 55m. A continuacin se incluyen el
Programa Arquitectnico mnimo y mobiliario que grafica en un plano el Comedor Estar, la cocina y el primer y segundo dormitorios.
Puede verse a este respecto el art. 35 N 5 del D.S. N 174/2005, V. y U., que contiene una Pauta de evaluacin de la vivienda y localizacin
para objetivar las distintas variables.
D.S. N 226, V. y U., de 2006 (D.O. 22.11.2006).
artigos
65121
y actualmente incorporado en el Ttulo

XVI de su Reglamento. Se trata de una
subvencin destinada al financiamiento
de la adquisicin del terreno en el
cual se emplazar el proyecto de cons
truccin (art. 64) o del precio de adqui
sicin de viviendas ya construidas o
viviendas usadas (art. 65 bis), de manera
que aqullas puedan situarse en mejo
res localizaciones pese a su mayor costo.
Su monto se fija atendiendo a distintos
factores, diferencindose segn cada
ciudad,40 y puede alcanzar hasta 200 UF
por vivienda,41 esto es, aproximadamente
US$8.121 o R$14.260.
b) Los Proyectos Habitacionales de Inte
gracin Social, creados en 2007,42 figura
que consiste en incluir en un proyecto
habitacional, como mnimo, un 30%
de viviendas correspondientes al Fondo
Solidario de Vivienda y, tambin como
mnimo, un 30% de viviendas suscepti
bles de ser adquiridas con aplicacin
del subsidio habitacional general, desti
nado a los sectores medios.43 Para incen
tivar esta mezcla se otorga un bono adicio
nal de hasta 100 UF (cerca de US$4.060
o R$7.130) a los titulares de subsidios
habitacionales generales que opten por
este tipo de proyectos.
c) Los Proyectos Urbanos con desarrollo
condicionado (PDUC) del Plan Regula
dor Metropolitano de Santiago (en ade
lante PRMS),44 instrumento de desarro
llo inmobiliario creado en 2003 que per
mite a los titulares de paos de 300ha
situados en reas de inters silvoagro
pecuario solicitar que se modifique el
plan para permitir un uso urbano (con
densidad bruta promedio de 85hab/
ha), bajo el compromiso de mitigar las
40
41
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44
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46
47
externalidades que provoque el proyecto

y realizar una serie de inversiones urba
nas. Una de las condiciones es que un
30% del total de viviendas que all se
emplacen puedan adquirirse mediante
los programas pblicos de subsidio
habitacional, de los cules el 40% debe
ser social o sea, 12% sociales y 18%
subsidiables no sociales , debiendo
localizarse en zonas con una densidad
bruta inferior a 400hab/ha. Existe una
experiencia anterior de este tipo, las Zonas
Urbanizables con Desarrollo Condicio
nado del mismo PRMS (en la provincia
de Chacabuco), de 1997, con resultados
ms bien modestos.45
Las dos primeras tcnicas que acabo de
resear son frmulas que procuran mitigar las
disfuncionalidades del funcionamiento del mer
cado sobre la base de otorgar subsidios ms ele
vados. La tercera, en cambio, supone una suerte
de subsidio cruzado entre los usos ms rentables
de los proyectos y la vivienda social, pero est
restringido a la pura Regin Metropolitana de
Chile y slo a una parte de su zona de expansin
urbana (las reas de Inters Silvoagropecuario).
En consecuencia, el problema de la segregacin
est lejos de ser solucionado. En el Gobierno an
terior se anunci repetidas veces (en 2006 y 2007)46
el envo al Parlamento de un proyecto de ley que
ampliara las cesiones obligatorias de suelo que
deben hacer los urbanizadores a los municipios
en un 5% del terreno para destinarlo a viviendas
sociales. El propsito era generar una oferta de
suelo para estas ltimas localizado en los mismos
lugares donde se estaba produciendo el desarro
llo urbano; en palabras de la entonces Ministra
de Vivienda, considerar la integracin social
como un estndar urbano mnimo al que debe
contribuir todo nuevo conjunto habitacional.47
Dicha propuesta, sin embargo, recibi un fuerte
Cfr. arts. 65, 65 bis y 68 del D.S. N 174/2005, V. y U. Tampoco puede excederse el mximo que se defina para cada ciudad mediante Resolucin
del Ministro(a) de Vivienda y Urbanismo.
Para obtenerlo, el proyecto debe cumplir con las siguientes condiciones: a) Tener como mximo 150 viviendas; b) Estar en ciudades de 5 mil o
ms habitantes; c) Obtener calificacin mxima en los factores de localizacin del art. 35; d) Contar con al menos un 60% de integrantes del
grupo provenientes de la agrupacin de comunas donde est ubicado el terreno. El monto de este subsidio se fija segn un factor del avalo
fiscal de los terrenos y la densidad del conjunto habitacional. Para evitar que el subsidio se desnaturalice la vivienda construida no puede
venderse durante 15 aos, contados desde la fecha de inscripcin en el Conservador de Bienes Races (arts. 64 a 74).
D.S. N 88, V. y U., de 2007 (D.O. 19.06.2007).
Se trata del Sistema de Subsidio Habitacional creado en 1978 y actualmente regulado por el D.S. N 40, V. y U. (D.O. 19.03.2004).
Res. N 20/1994 GORE Metropolitano (D.O. 04.11.1994) y sus modificaciones. Los proyectos de desarrollo urbano condicionado estn regulados
en el art. 8.3.2.4., aadido por la Res. N 107/2003 GORE Metropolitano (D.O. 11.12.2003).
Creadas por la Res. N 39/1997 GORE Metropolitano (D.O. 12.12.1997).
Vase, por ejemplo, el Diario Financiero del 21.03.2007 en: <http://www.portalinmobiliario.com/diario/noticia.asp?NoticiaID=6265>.
POBLETE B., Patricia. Integracin Social: un desafo pas, El Mercurio, 13.11.2006, p. A2.
122artigos
66
rechazo del sector inmobiliario48 y la prensa,49

afirmndose que El intento de corregir la segre
gacin urbana que afecta al pas por la va de
disposiciones que crean una convivencia social
forzada es algo que est inevitablemente conde
nado al fracaso.50 La propuesta nunca ingres a
trmite legislativo.
El fracaso de este anteproyecto de ley,
resistido con tanta intensidad y eficacia que ni
siquiera llegara ser debatido en el Parlamento,
demuestra la poca simpata que genera la idea
de intervenir estructuralmente la dinmica del
mercado del suelo. Es ms, en 2003 el problema de
la escasez de suelo se enfrent con el fcil y poco
sostenible expediente de admitir la construccin
de viviendas fuera de los lmites urbanos, vale
decir, de seguir expulsando de la ciudad a quienes
optaban a los programas pblicos de vivienda.51
En el Derecho comparado, en cambio, existen fr
mulas que fomentan o exigen la zonificacin
inclusiva, que favorecen la existencia de reservas
de suelo pblico o incluso imponen impuestos
a las comunas que segregan. As ocurre, por
ejemplo, con el modelo de las reservas de suelo
para vivienda protegida como estndar del pla
neamiento en el art. 10.1.b) de la Ley de Suelo
espaola52 o el art. 8 N 7 de la Ley 388 de 1997
colombiana,53 las cuotas mnimas de vivienda
social por municipio que exige en Francia el art.
55 de la Ley N 20001208, sobre Solidaridad
y Renovacin Urbana54 o las mltiples herra
mientas del Estatuto de la Ciudad brasileo.55
Todas ellas son ajenas al Derecho chileno.
48
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57
El problema de la vivienda social tambin

se relaciona con la inexistencia de estndares
urbanos mnimos de carcter general. En efecto,
es preciso que el crecimiento urbano vaya apa
rejado con la mantencin o desarrollo de estn
dares de bienes y servicios pblicos suficientes
para una vida urbana de calidad: reas verdes,
colegios, hospitales, etc. En Chile slo se exige a
los urbanizadores realizar cesiones gratuitas de
suelo para ciertos usos (hasta el 10% de la super
ficie total del terreno original para reas verdes,
deporte y recreacin, hasta 4% para equipa
miento y hasta 30% para circulaciones) y entregar
las reas verdes ya formadas.56 La construccin
de equipamientos es tarea estatal y no privada, de
manera que lo usual es que se ejecuten despus
de la urbanizacin y no como exigencia coetnea,
al margen que el 4% de cesin normalmente
no permite construir equipamientos relevantes.57
En definitiva, se trata de un crecimiento urbano
sobre la base de proyectos ms que sobre la
base de planes. Esto ha llevado a que los boom
inmobiliarios, especialmente los de edificios resi
denciales, no vayan acompaados de un estn
dar mnimo de ciudad. Lo que hay es lo que el
mercado con su lgica implacable exige; a
mayor capacidad adquisitiva mejor producto.
De esta manera, no se construyen slidas redes
pblicas de parques, transporte, seguridad, salud
y educacin, servicios y bienes pblicos que
una ciudad democrtica debera asegurarle a sus
habitantes a distancias razonables de su residen
cia. Y es que este no es el espacio de los arreglos
Puede verse, p. ej.: Iniciativa del Gobierno busca evitar que estas casas se hagan slo en la periferia: Inmobiliarios rechazan impuesto que les
obliga a dar 5% del suelo a vivienda social, Diario Financiero de 03.11.2006; o Ven vicios de constitucionalidad en iniciativa del Ministerio de
Vivienda. Total rechazo de inmobiliarias a proyecto que obliga a donar terrenos a viviendas sociales, El Mercurio de 03.11.2006.
Vase, por ejemplo, la editorial de El Mercurio de 17.11.2006, Experimentando con integracin social, que concluye: Entre los instrumentos
de que dispone la autoridad para incentivar la integracin hay algunos mucho ms eficientes que la reserva de un rea especfica para estos
fines. Desde luego, hay una amplia gama de incentivos tributarios, pero otros pases usan tambin la asignacin de derechos inmobiliarios, por
ejemplo, a construir en altura en zonas atractivas para estos efectos, y que el Estado se reserva para disear su poltica urbana. Tambin en
lnea crtica, esta vez planteando la inconstitucionalidad de esta medida por afectar al derecho de propiedad, la editorial del mismo diario de
09.11.2006, Subsidio de particulares al Estado?, y la editorial del Diario Financiero de 08.11.2006, La nueva poltica de vivienda.
MORAND L., Felipe, Integracin social urbana: ojo con el voluntarismo, El Mercurio de 24.10.2006. Conviene mencionar que este economista
actualmente Ministro de Transportes y Telecomunicaciones haba sido hasta poco antes de escribir esta columna (entre abril de 2002 y
julio de 2006) Gerente de Estudios de la Cmara Chilena de la Construccin, entidad que agrupa al gremio de la construccin.
Ley N 19.859 (D.O. 31.01.2003).
Actualmente del texto refundido de la Ley de Suelo, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio (B.O.E. nm. 154, de
26.06.2008). Este precepto exige como mnimo, reservar los terrenos necesarios para realizar el 30 por 100 de la edificabilidad residencial
prevista por la ordenacin urbanstica en el suelo que vaya a ser incluido en actuaciones de urbanizacin. Cfr. PAREJO A., Luciano y ROGER
F., Gerardo. Comentarios al texto refundido de la ley del suelo (Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio). Madrid: Iustel, 2009,
p. 202-203.
Diario Oficial N 43.091, de 24.07.1997. Vase a este respecto MALDONADO C., M Mercedes, et. al. Planes parciales, gestin asociada y
mecanismos de distribucin equitativa de cargas y beneficios en el sistema urbanstico colombiano. Bogot: Lincoln Institute of Land Policy,
2006, p. 46-48.
Loi relative la Solidarit et au Renouvellement Urbains, de 13.12.2000 (J.O. N 289, 14.12.2000). A este respecto puede verse JACQUOT, Henri
y PRIET, Francois. Droit de lurbanisme, 5 ed. Paris: Dalloz, 2004, 46 y ss.
Supra nota 14.
Arts. 70 LGUC y 2.2.5. OGUC.
La municipalidad puede permutar o enajenar los terrenos recibidos para equipamiento, con el objeto de instalar las obras correspondientes en
una ubicacin y espacio ms adecuados (art. 70, inc. 1, OGUC).
artigos
6123
privados propios del mercado; es el espacio de lo

pblico, cuya robustez es necesaria y vital para
la subsistencia de un rgimen republicano. Y en
ese espacio debisemos debatir, democrtica
mente, que estndares mnimos debe tener una
ciudad o, lo que es lo mismo, qu derechos urba
nos le garantizamos a sus habitantes. Otra tarea
pendiente.
3.2 Plusvalas derivadas de las decisiones
pblicas; externalidades y mitigaciones
Otro rasgo notable del derecho urbanstico
chileno es la casi absoluta indiferencia ante el
fenmeno de la valorizacin del suelo derivada
de decisiones pblicas. Hace algunos aos, el
sndico a cargo de administrar la quiebra de uno
de los ms importantes clubes de ftbol del pas
declaraba a los periodistas que estaba tratando
de lograr un cambio en el uso de suelo del sector
donde se ubicaba el estadio del club para per
mitir all desarrollos inmobiliarios; ello, sostena,
valorizara el terreno, lo que llevara a demoler el
estadio y vender el terreno, obteniendo recursos
suficientes para pagar todas las deudas e, incluso,
volver a capitalizar al club. La apertura con
que haca este planteamiento no demasiado
original, hay que decir, pues el Real Madrid
hizo una operacin semejantes a inicio de esta
dcada revela que le resultaba del todo normal
entender que el propietario del suelo fuese quien
debiese llevarse un incremento de valor como el
que descrito. Como esto no caus un escndalo
pblico podemos decir que la generalidad de la
ciudadana vea esto como algo normal. Casi
como si la autoridad tuviese una varita mgica
para generar dinero y slo hubiera que ejercer
el derecho de peticin para que la tocase. Sin
embargo, analizado con ms cuidado no se ve a
ttulo de qu el efecto de las decisiones pblicas
atribuibles a toda la comunidad debiera
regalarse a uno o ms particulares. Tal como pedi
mos indemnizar a quienes soportan perjuicios
derivados de esas decisiones tambin debisemos
reclamar una reparticin justa de los beneficios
que de ellas deriven (p. ej., permitir en un lugar
la construccin en altura), mxime si esos recur
sos podran contribuir a financiar las carencias
58
59
urbanas de los sectores menos protegidos. Lo

contrario es tolerar un enriquecimiento sin
causa que generar ms desigualdad.
Una dimensin mnima de la contribu
cin que puede exigirse a los empresarios es la
mitigacin de los impactos, especialmente viales,
que generan los proyectos urbanos. Si se quiere
construir un gran supermercado o un cine deben
contemplarse nuevas calles o pistas y nuevos esta
cionamientos, o los vecinos soportaran los costos
de la congestin sin obtener ningn beneficio,
a diferencia del titular del proyecto. Aunque existe
una regulacin sobre esta materia es reglamen
taria y sus bases legales fueron seriamente cues
tionadas por el Tribunal Constitucional en 2003,58
sin que a la fecha se haya dictado una ley que
regule este tema, como entonces solicit el Tri
bunal. La congestin de algunos sectores urba
nos como el llamado Sanhattan pone de
relieve suficientemente este problema. El anterior
Gobierno haba anunciado el envo al Parlamento
de un Proyecto de Ley sobre impactos urbanos,
pero al igual que con el proyecto de integracin
social, las intenciones quedaron en nada.
Tambin en esto debe considerarse el pro
blema de las minusvalas y las externalidades
negativas. Las normas urbanas y la provisin de
bienes pblicos provocan costos, que a veces
deben soportar algunos particulares mientras
todos nos beneficiamos, como ocurre con la man
tencin de los monumentos nacionales (cuyo
rgimen est actualmente en severo cuestiona
miento, tras una sentencia de la Corte Suprema
que declar inconstitucional los artculos 11 y
12 de la Ley N 17.288 por vulnerar la garanta
del artculo 19 N 24 de la Constitucin).59 Esos
casos tambin merecen atencin y compensacio
nes, si es que puede acreditarse un perjuicio
efectivo. Algunas de las propuestas del proyecto
de Ley que se haba anunciado resolvan este pro
blema bajo un enfoque de derechos transables.
3.3 Sustentabilidad medioambiental urbana
La relacin entre medioambiente y desa
rrollo urbano es otro de los captulos que deben
abordarse. Aqul debe respetar al primero para
preservar nuestra salud y bienestar as como la
Se trata de la STC 370/2003, de 09.04.2003.

Sentencia Rol N 4309-2002, de 18.06.2004.
124artigos
6
flora y la fauna y la de nuestros descendientes;

es un verdadero deber de solidaridad para con
las prximas generaciones, como sostuvo el
Informe Brundtland. En Chile, sin embargo, la
evaluacin de impacto ambiental no se conecta
fluidamente con el urbanismo. Basta pensar que
la regla general es que los proyectos inmobilia
rios que son sometidos a este sistema deben eva
luarse una vez que el proyecto va a ser ejecutado
y no como requisito previo a su aprobacin, y
que an las modificaciones ms relevantes de
instrumentos de planificacin han sido slo
sometidas a declaraciones y no a estudios de im
pacto ambiental. Para colmo, nuestro sistema
estaba slo estructurado para evaluar proyectos
de inversin y no normas o planes, como los
planes reguladores, lo que genera una serie de dis
funcionalidades que sera conveniente corregir.
La llamada Evaluacin Ambiental Estratgica
recin ha sido introducida por la Ley N 20.417,
de 2010,60 que la define como el procedimiento
realizado por el Ministerio sectorial respectivo,
para que se incorporen las consideraciones am
bientales del desarrollo sustentable, al proceso de
formulacin de las polticas y planes de carcter
normativo general, que tengan impacto sobre el
medio ambiente o la sustentabilidad, de manera
que ellas sean integradas en la dictacin de la
respectiva poltica y plan, y sus modificaciones
sustanciales (art. 2 i bis Ley N 19.300). Pre
cisamente este rgimen es obligatorio para los
planes regionales de ordenamiento territorial,
planes reguladores intercomunales, planes regu
ladores comunales y planes seccionales, planes
regionales de desarrollo urbano y zonificaciones
del borde costero, del territorio martimo y el
manejo integrado de cuencas o los instrumentos
de ordenamiento territorial que los reemplacen
o sistematicen (art. 7 bis Ley N 19.300). En
este contexto debe aguardarse la normativa de
desarrollo antes de hacer un juicio sobre este
particular.
todo satisfactorio. La participacin en los

trminos legales se produce tarde y es reactiva,
no sirviendo de insumo para el planificador. Es
necesario adelantar la participacin ciudadana
para que contribuya y oriente las primeras defi
niciones del plan, para que diga qu ciudad
quieren los ciudadanos. Uno de los ejemplos
ms significativos del ltimo tiempo fue el recha
zo en plebiscito de una modificacin del Plan
Regulador de Vitacura, donde los vecinos tuvieron
que recurrir a la Contralora para que validase las
firmas necesarias para convocar al plebiscito ya
que el Alcalde estimaba que no haban alcanzado
las firmas requeridas. Contralora dictamin que
las firmas eran vlidas (dictamen N 46.097/2007)
pero el plebiscito no poda celebrarse en 2008,
por ser ao de elecciones municipales. Final
mente el plebiscito se realiz en marzo de 2009
y el 70% de los vecinos rechaz la propuesta de
3.4 Participacin ciudadana y urbanismo

Otro de los temas no resueltos es el de la
participacin ciudadana. Aunque en 2001 se
ampliaron las instancias de participacin (Ley
N 19.778, de 2001) el resultado no ha sido del
4 Conclusin: un desafo gigantesco

Chile cuenta con una legislacin urbans
tica cada vez ms frondosa, pero que todava
no alcanza su madurez. Las ciudades han cre
cido y lo siguen haciendo, a un ritmo que hace
60
modificacin.
En este punto el Proyecto de Ley sobre
Planificacin Urbana representa un cambio posi
tivo, pues exige elaborar antes del proyecto de
plan un nuevo instrumento denominado Esque
ma Director, que definir la imagen objetivo
del desarrollo de la ciudad. Sin embargo, por ahora
no es posible saber si el proyecto se reactivar.
3.5 institucionalidad
Por ltimo, parece evidente la falta de
una autoridad que gobierne las ciudades plurico
munales. No puede ser que la reversibilidad de
una avenida deba ser concordada por los ediles
vecinos, o que algunas comunas tengan edificios
municipales llenos de lujos mientras otras man
tienen yermos los bandejones centrales de la
calle por ausencia de dinero. Una ciudad con
ms de 40 alcaldes autnomos es una ciudad con
una institucionalidad dbil y donde es previsible
que la desigualdad se perpete e intensifique. La
estructura de nuestro Fondo Comn Municipal
no llega a cambiar radicalmente este panorama.
D.O. 26.01.2010.
artigos
6125
impostergable modernizar el marco legal y

reglamentario para alcanzar soluciones justas y
eficaces. Este marco debiera orientar a la autori
dad, identificando el elenco de bienes jurdicos
que debe ponderar al adoptar sus decisiones sobre
el territorio y relevando la importancia de los
derechos fundamentales de los ciudadanos, tanto
los de los empresarios como los de las dems
personas (y tanto los derechos de primera gene
racin como los DESC). El desafo es construir
ciudades sostenibles, a la medida de sus habitantes
126artigos
0
y sus aspiraciones y, ojal, bellas y eficientes. No

es fcil arribar a esta meta, pero alcanzarla es
uno de los requisitos para alcanzar un desarrollo
humano satisfactorio. No queda, pues, sino poner
manos a la obra.
RAJEVIC MOSLER, Enrique. El paulatino pero insuficiente desarrollo
del Derecho urbanstico en Chile: en trnsito de la adolescencia
a la madurez. Frum de Direito Urbano e Ambiental FDUA, Belo
Horizonte, ano 9, n. 54, p. 61-70, nov./dez. 2010.
Colmbia
la norma y la disputa por los usos de la ciudad*

anlida rincn Patio
Profesora Asociada de la Universidad Nacional de Colombia, sede Medelln. Abogada con Doctorado en Investigacin
y Planeamiento Urbano Regional del Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano Regional. Universidade Federal do
Rio de Janeiro.
Sumario: El uso de la norma Hechos normativos urbanos Apuntes sobre MedellnColombia: Entre
orden urbano y conflicto Moravia Barrio Triste o Barrio Corazn de Jess Observaciones finales
Referencias
La ciudad se configura a partir de las con

tradicciones inherentes a la produccin espacial
y a las disputas propias en su apropiacin lo
que devela un universo de intereses, proyectos,
visiones del mundo y concepciones de orden.
Este precepto desarrollado con agudeza por Henri
Lefebvre parece perderse de vista cuando desde
el ejercicio de la planeacin o la produccin
normativa estatal se pretende una organizacin,
homologa y cohesin1 del espacio.
Efectivamente, el espacio de la sociedad
capitalista presume ser racional cuando de hecho,
en la prctica, est comercializado, desmigajado
y vendido por parcelas (LEFEBVRE, 1976). En
la dcada de los setenta, el autor evidencia la re
duccin de lo urbano a la mercanca a travs de
la forma del valor de cambio. Esa invasin del
espacio por el mercado corresponde a la nueva
inspiracin del capitalismo a travs de la pro
duccin global y el surgimiento de un mercado
de espacios a escala planetaria, subordinada a los
nuevos centros de informacin y decisin. Pero
a su vez Lefebvre plantea como la ciudad es el
lugar donde se manifiestan las contradicciones
no como producto de esa forma racional sino
como producto del contenido prctico y social;
propone la forma del valor de uso como reducto
de resistencia y contraracionalidad, esto es, la
diferencia, la diversidad, la complejidad frente
a los efectos de la difusin de la racionalidad
dominante y de la consumacin de esa nueva

forma de dominacin global.
En esta pauta de interpretacin se quiere
analizar los contenidos del derecho. El acceso
a la vivienda o el disfrute al espacio pblico,
por ejemplo, se fraguan en las luchas sociales
por el territorio y aquellas formas jurdicas que
adquieren, cuando son positivados y reconocidos
por las constituciones, debe entenderse como tes
timonio de disputas histricas por la ciudad.
Sin embargo las representaciones del dere
cho moderno han sido tan profundamente
aceptadas por la cultura, por la formacin disci
plinar y por el sentido comn que han terminado
por fosilizar el objeto terico como emprico del
derecho y de esta manera refuerzan la propia
lgica dominante que sustrae la dimensin jur
dica del movimiento histrico, de la dinmica
socioespacial y de su relacin con la poltica
y el poder. El resultado en trminos tanto de la
demanda hacia el ejercicio jurdico como de la
oferta de ste, dentro de las investigaciones socia
les aplicadas a los fenmenos espaciales, es la
construccin de marcos jurdicos donde se des
cribe la norma positiva y no los cambios de sus
formas como manifestacin de las relaciones so
ciales conflictivas que la han producido.
Este artculo es un esfuerzo por traer el
derecho a la reflexin de la cuestin urbana y
territorial, y comprender dentro del movimiento
* Este artculo se desprende de la investigacin doctoral titulada De la norma practicada a las prcticas normativas. Experiencias urbanas en
la apropiacin territorial y usos del suelo en Medelln-Colombia, 2007. Apoyada econmicamente por el Instituto Lincoln, Programa para
Amrica Latina y El Caribe y por la DIME, Direccin de Investigacin de la Universidad Nacional, sede Medelln.
1
El autor se refiere al espacio del derecho como un espacio de cohesin y coherencia que significa regulacin buscada, ansiada, proyectada pero
no necesariamente obtenida.
artigos
1127
Anlida Rincn Patio
conflictivo de apropiacin del espacio de la ciu

dad, el momento en el que la norma surge o en
palabras de Francoist Ost (2005, p. 70), el momen
to exacto en que se da el golpe del derecho.
El uso de la norma
De este modo, dentro del amplio campo del
derecho, se retoma la norma como prctica que
permite captar la experiencia jurdicourbana.
As, se presenta la interpretacin del concepto de
uso normativo a partir de cuatro aspectos:
a) El uso y la vigencia temporal de la norma:
La norma no solo se produce sino, espe
cialmente, se usa. Esto permite com
prender la forma y el momento en que
son activadas, modificadas o ignoradas.
Dice Wolf (2000, p. 145) Las normas son
intenciones abstractas que en su con
texto de uso deben ser especificadas
y esa especificidad de la norma se da
travs de las interacciones sociales. En
tender que la norma se produce y usa
en un contexto temporal y socioespa
cial ayuda a inferir sus contenidos y pro
psitos. De esta forma el ideario y los
discursos urbansticos, producidos en
contextos econmicos y polticos espe
cficos, adquieren carcter positivo a
travs de la norma jurdica definiendo,
por ejemplo, lo que es espacio pblico y
lo que est por fuera de l.
b) El uso territorial de la norma: La norma
est claramente articulada a la pro
hibicin, restriccin o favorecimiento de
la accin social en el territorio y a su vez,
al definir los usos del territorio est valo
rizando o desvalorizando sectores de la
ciudad (esta valoracin es econmica,
cultural o social). Dice Ribeiro (2005,
p. 27) el espacio presenta las marcas de
la acumulacin histrica de normas que
orientan su formacin y apropiacin.
Este uso territorial de la norma permite
comprender que la ilegalidad no es un
atributo intrnseco de los espacios urba
nos, la legalidad e ilegalidad espacial
son actos de imposicin articulados al
ejercicio del poder que son movilizados
2
por agentes cuya pretensin es instaurar,

regular y controlar un determinado
orden en el territorio.
c) La norma como acto de poder: Es en la
concepcin de la norma como prctica
social que la lucha por el uso de la norma
y de los espacios urbanos se instaura.
Este aspecto permite vincular estrecha
mente, en el anlisis, la norma al ejerci
cio del poder. Este presupuesto enmarca
el derecho dentro de un movimiento con
flictivo de los usos normativos que no
es ms que la lucha por la definicin
de los usos de la ciudad. El ejercicio del
poder define los procesos normativos
para instaurar y legitimar, por ejemplo,
determinados modelos urbansticos, pro
yectos econmicos y usos territoriales,
en detrimento de otros. As se definen
los usos estratgicos para la ciudad y
como dice Silva (2005, p. 20) los rumbos
excluyentes de la reestructuracin eco
nmica, se expresan en usos estratgicos
del territorio2 en detrimento de otros,
as, por definicin normativa ciertos
usos de la ciudad dejan de tener la im
portancia decisiva para el desarrollo
y progreso de la ciudad. De esta forma
los proyectos urbanos logran cristalizar
se como poder hegemnico a travs de
normas, adquiriendo estos discursos la
forma jurdica.
d) La pluralidad normativa en la regula
cin del territorio: Es un hecho la coe
xistencia del derecho estatal con otras
prcticas normativas que regulan los
usos del territorio urbano y aunque no
con igual poder o comprensin sobre
todo el territorio, s regulan con una alta
eficacia ciertos sectores de la ciudad.
Con ello se hace referencia de un lado, a
prcticas normativas sociales que tienen
legitimidad en la satisfaccin justa de
necesidades fundamentales, donde la
fuerza de la norma est en la tradicin,
el uso en el tiempo del territorio y en
la legitimidad de sus orientaciones. Y de
otro lado se hace referencia a prcticas
Traduccin propia del portugus al espaol.
128artigos
2
armadas que se fundamentan en la impo
se est redefiniendo a partir de la relacin entre
sicin de un orden coactivo, donde la
orden urbano y conflicto.

Por ello, fcilmente es reconocida en el
fuerza se convierte en norma.
pas como una de las ciudades de mayor tradicin

hechos normativos urbanos
en la planeacin y regulacin urbana y a su vez
A partir de estos supuestos tericos, la
es configurada y reafirmada urbanamente desde
investigacin toma como realidad social la plu
lo que se ha denominado asentamientos infor
ralidad jurdica y reconstruye la historicidad
males o asentamientos de desarrollo incompleto
normativa de los usos del suelo en dos barrios
no precisamente reglados por el Estado. A fina
de la ciudad de MedellnColombia a travs de lo
les de 2002, Planeacin Municipal de Medelln
que esta investigacin ha denominado hechos
haba identificado 104 asentamientos de desarro
normativos urbanos.
llo incompleto o inadecuado habitados por unas
El hecho normativo urbano revela, en un
350.000 personas, poblacin equivalente al 18%
periodo de tiempo, el conflicto por los usos del
del total de la ciudad, clasificada en los niveles
suelo y su regulacin como forma normativa.
1 y 2 del SISBEN (Sistema de identificacin y
Esta regulacin se presenta en medio de prcticas
seleccin de beneficiarios).
estatales, comunitarias y armadas que en la dis
Si se contina con los contrastes y pol
puta por los usos de la ciudad da lugar a la impo
micas de Medelln, la ciudad es reconocida a
sicin de un poder normativo. Por tanto la inves
travs de conos institucionales como las Empre
tigacin capta momentos de conflicto y en espe
sas Pblicas de Medelln y el complejo Admi
cial aquellos en que las normas son impuestas.
nistrativo La Alpujarra cuyo paisaje urbano pare
De acuerdo a ello se puede decir que los
ce revelar una slida consolidacin del poder
barrios Moravia y Barrio Triste representan para
gubernamental. Sin embargo, convive su gestin
Medelln dos grandes hechos urbanos cuya his
y proyeccin urbana con poderes privados de
toria se ha capturado a partir de la relacin con
alta incidencia en la vida pblica de la ciudad
flicto, norma y usos del suelo.
como el sector financiero, el sector de servicios

y el sector inmobiliario y en las periferias de los
apuntes sobre MedellnColombia: Entre orden
barrios populares de la ciudad, ese poder estatal,
urbano y conflicto
es usurpado flagrantemente por el poder coactivo
Medelln es una ciudad colombiana, capi
de grupos armados que violenta e ilegalmente
tal del departamento de Antioquia, situada en
deciden sobre la seguridad y desarrollo de sus
el noroccidente del pas, en el centro del Valle
habitantes.
de Aburr y a orillas del ro Medelln. Cuenta,
Por otra parte, La capital antioquea fue
segn los datos del censo del Dane (2005), con
proyectada desde principios del siglo XX como
una poblacin de 2.223.078 habitantes, lo que
una ciudad fundamentada en la industria. Con
la convierte en la segunda ciudad ms poblada
los aos, Medelln llegara a ser la primera ciu
de Colombia, solo superada por Bogot. Por su
dad industrial de Colombia, sede fundadora de
parte, el rea metropolitana de la ciudad, confor
la Asociacin Nacional de Industriales y lder en
mada por otros 9 municipios, tiene una poblacin
produccin textil de Latinoamrica (ALCALDA
de 3.312.165 habitantes, siendo sta la segunda
DE MEDELLN; EDU, 2003, p. 21). Dos empresas,
aglomeracin urbana de Colombia.
Coltejer (1907) y Fabricato (1920) lideraron la
Requerir la presentacin de Medelln, evo
industria textil antioquea, que en sus mejores
ca las diferentes representaciones sociales cons
aos lleg a producir el 90% de las telas de algo
truidas alrededor de esta ciudad: La ciudad indus
dn del pas (ALCALDA DE MEDELLN; EDU,
trial, la ciudad de la eterna primavera, la ciudad
2003, p. 31).
ms violenta del mundo, la ciudad de la moda,
Betancur, Stienen y Urn (2001, p. 138) expo
la ciudad del narcotrfico, la ciudad pujante.
nen como en la crisis del sector industrial que se
Cualquier que sea su representacin, denota una
presenta a finales de los 80 aparece de manera

ms clara la preocupacin, de la lite empresarial
ciudad de contrastes en la que permanentemente
artigos
3129
Anlida Rincn Patio
y del gobierno local, por encontrar frmulas

que permitieran a la regin construir una plata
forma competitiva adecuada a un contexto de
globalizacin. Sin embargo, en esta dcada, a la
vez que la ciudad fue convocada por proyectos
de la competitividad urbana tambin lo hicieron
proyecto del narcotrfico y el conflicto armado.
A partir de all, por la ciudad se ha desplegado
un sinnmero de grupos armados a tal punto que
para inicios del nuevo siglo esta urbe asiste a una
escalada del conflicto armado con la presencia
de bandas, autodefensas, milicias y grupos para
militares que la llev a calificativos como la ciu
dad sobrevigilada en donde la oferta de servicios
de seguridad privada era otra fuente de ingresos.
De otro lado, desde la convocatoria de com
petitividad urbana, se desprenden estrategias para
Medelln como es el cambio de la vocacin pro
ductiva de la regin, desde su tradicional escena
rio industrial hacia la venta de una plataforma
de servicios financieros, tursticos y mdicos.
Este es el imaginario que se le asigna a la ciudad
metropolitana como ruta, como referente de desa
rrollo territorial en lo econmico y lo fsico espa
cial, con un nfasis en la produccin de servicios
especializados. En efecto, esta vocacin econ
mica ha cambiado a favor de los servicios y en
detrimento de la industria tradicional. Por ejem
plo, en 1981 el 56% de las 50 empresas ms
grandes de Antioquia ejercan actividades manu
factureras. En 1997 dicha participacin haba
descendido al 42%, mientras que la de servicios
(transporte, finanzas y dems servicios) pasara
de 20% al 44% en los mismos aos de anlisis
(ARBELAEZ et al., 2007, p. 30). Actualmente, la
industria manufacturera, el comercio y la activi
dad de servicios constituyen las actividades eco
nmicas ms representativas de Medelln y su
rea Metropolitana. El auge constructor se da
en los aos 80 y principios del 90, cuando se
adelantan en la zona suroccidental amplios com
plejos urbansticos de estratos medio alto y alto
(ALCALDA DE MEDELLN; EDU, 2003, p. 28).
Algunas circunstancias, procesos, eventos
y una cierta mentalidad generalizada, perfilan
los inicios del siglo XXI, un perodo distinto a los
anteriores, caracterizado por un cambio dram
tico en el uso del suelo, proliferacin de torres
3
4
de vivienda y una cierta homologa de esquemas

urbansticos: Demolicin y construcciones de
nuevas edificaciones, densificacin y ocupacin
del espacio urbano, transformacin del centro
de la ciudad y modernizacin en el sistema de
servicios, especialmente el financiero.
Dentro de la estrategia de ciudad compe
titiva y concretamente con la Ley 388 de 1997
o Ley de Desarrollo Territorial, dos barrios de la
ciudad Moravia y Barrio Triste son articulados
o integrados, estratgicamente, al centro de la
ciudad de Medelln lo que contrasta con lo que
representaban estos territorios unos aos atrs,
como asentamiento subnormal y centralidad
perifrica respectivamente.
Los acuerdos 62 de 1999 y 23 de 2000,
ubican a Moravia como una centralidad barrial
en el mbito de la centralidad zonal de Aranjuez,
vinculada con el centro tradicional y represen
tativo y con el centro de equilibrio del norte, al
rea de planeamiento identificada con el cdigo
Z1MI6 que orienta al tratamiento urbanstico
de mejoramiento integral por medio de un plan
parcial estratgico que busca mejorar las condi
ciones de vivienda y hbitat.3
En Barrio Triste, el Plan de Ordenamiento
Territorial de Medelln acuerdo 62 de 1999
establece la necesidad de adelantar un pro
ceso de renovacin urbana, dirigido hacia la
transformacin del sector de manera que se resuel
van sus conflictos funcionales y potencie su pro
ductividad y competitividad tanto a nivel local
como nacional.4
Moravia, como territorialidad urbana estig
matizada, ha significado histricamente, para la
ciudad, el asentamiento humano ubicado en el
Basurero de la ciudad. Es un barrio en el que se
asentaron bandas de narcotraficantes y grupos
armados y hasta el 2004 pareca determinante, en
los usos del territorio, una norma coactiva para
estatal. Es un barrio donde moraban, segn el
Estudio del Departamento Administrativo de Pla
neacin y la Universidad Nacional de Colombia
(2004) 40.000 personas en 7.532 viviendas habi
tadas por 10.471 familias de estrato 1 y 2 y todo
sucede en una superficie de apenas 43 hectreas.
Barrio Triste, como territorialidad urba
na confinada, representa la zona de mecnicos
Considerando 2 del Decreto 1958 de 2006 por el cual se adopta el Plan Parcial de Mejoramiento Integral del Barrio Moravia.
SECTOR Corazn de Jess proyecto plan de desarrollo y plan parcial. Peridico Fundacin Coraje XI. Medelln, oct. 2000, 4.
130artigos
4
informales de servicio al vehculo automotor.

Est ubicado en todo el corazn del centro de la
ciudad y ha sido el ms importante sector comer
cial y de venta de repuestos del departamento
de Antioquia, su ubicacin definida como estra
tgica ha generado una presin sobre la trans
formacin de los usos, actuales e histricos del
suelo. A finales de la dcada de los 80 se confor
maron dos organizaciones cvicas que lograron un
control territorial, conquistado por comerciantes
formales e informales. Las prcticas normativas
de esta comunidad parecieran determinantes en
la resistencia a la norma estatal, en la constitu
cin como agentes reguladores y en la transfor
macin social del sector. Sin embargo a travs
del Plan Parcial de Renovacin an no apro
bado , el barrio, pretende regularse alrededor
de la pregunta la ciudad se transformay
nosotros qu?.5
Moravia
Los barrios perifricos de Medelln, como
muchos de Colombia, fueron construidos por
campesinos, cuya necesidad de sobrevivir a la
prolongada e interminable violencia poltica ur
banorural del pas iniciada a mediados del siglo
XX, llegaron a una ciudad nunca preparada para
recibirlos. As se convirtieron en campesinos
urbanizadores al comenzar, con su historia y
costumbres rurales, a lidiar con la desconocida
urbe.
Este aparte puede encabezar muchos docu
mentos que incursionan en el anlisis de los
diversos fenmenos de urbanizacin de nuestras
ciudades, pero sobre lo que se quiere llamar la
atencin y no pasar de largo sobre palabras ya
dichas, es por el proceso de connotacin, homo
genizacin, formacin y transformacin como
territorios ilegales, lo que se convierte en una
impronta histrica para los pobladores en su
5
6
edicin ideolgica, estratgica, planificadora,

organizacional, relacional y de manera especial
en las regulaciones del territorio.
Una buena parte de los asentamientos se
localizan en la llamada Comuna Nororiental,6 que
ejerce una atraccin hacia los inmigrantes por
el bajo precio de las tierras o por el desarrollo de
invasiones. En Medelln, en la base de la zona
nororiental, fue ocupada, a partir de la dcada de
los 60, una porcin de tierra que se llam Moravia.7
Ubicada en la puerta de entrada a la ciudad por
el sector norte, a 2Km y medio del punto ms
cntrico de sta, ocupa una rea de 40 hectreas,
en un terreno plano, en una urbe que crece en
medio de montaa (RAMREZ TORO et al., 2000,
p. 12). Los terrenos fangosos se empezaron a llenar
y los habitantes, en su mayora de municipios
de Antioquia y de los departamentos cercanos,
plantaron sus ranchos y tomaron para ellos un
lugar a cambio del que forzosamente les haba
tocado dejar.
Conflicto por la ocupacin: Poder Normativo Social
Aunque la invasin, a nivel local, nacional
e internacionalmente, se conoce como la invasin
del basurero,8 este asentamiento comenz desde
la dcada de los sesenta, antes de que el lugar
fuera decretado como el basurero de la ciudad
de Medelln. Esto que parece una mera sutileza
es para la presente investigacin una cuestin
de primera importancia para entender el uso
que estratgicamente la administracin munici
pal decide darle al lugar y la respuesta de la
comunidad en la consolidacin del asentamiento.
Lo que aqu debe quedar claro es que hubo una
ocupacin de hecho antes de 1977, aspecto que en
la revisin documental producida sobre Moravia
aparece como un simple antecedente o un dato
adicional no muy legible, pero que la presente
investigacin considera como el hecho fundante.
Palabras de la coordinadora de la formulacin del plan parcial de Barrio Triste o Barrio Corazn de Jess en el ao 2005.
Fue en la dcada de los 90 donde la palabra comuna qued connotada por la violencia y el sicariato como se puede leer en la siguiente nota: La
comuna nororiental de Medelln fue conocida en el mundo entero por los hechos de violencia que ocurrieron en sus calles, por el surgimiento de
grupos de jvenes desarraigados y dedicados al sicariato, el narcotrfico y la delincuencia (En: CARACOL. Aprobado en Medelln el texto de la
Nueva Gramtica de la Lengua Espaola. Caracol radio. Medelln, 24 mar. 2007. disponible en: <http://www.caracol.com.co/noticias/406261.
asp>. Acceso en: 25 mar. 2007).
De acuerdo a informacin ofrecida por un lder del barrio en mayo de 2004 a quien se le pregunta por el origen del nombre del barrio Moravia,
el plantea que Moravia significa morada, pero a su vez, insiste que antiguamente al sector lo identificaban con el Puente del Mico, sin embargo,
plantea que fueron los polticos en la caseta de la Junta de Accin comunal, quienes colocaron el nombre. Esta versin es corroborada por
otra lder quien plantea el alcalde defini el nombre de Moravia.
Este sector se hace visible para la ciudad a partir de la ubicacin del basurero, lo cual puede corroborarse con el seguimiento de prensa.
ARDILA CUESTA, Rodolfo. Anlisis Nacional de vivienda VIII. En Medelln 14.640 personas viven en el basurero. Amenazas y vidas ha costado su
solucin. El Colombiano, Medelln, 9 feb. 1988. p. 8B; DE MONTAA de basura a montaa de tugurios. El Mundo, Medelln; MEJA UPEGUI,
Juan Esteban. 51 mil millones de pesos sern invertidos en un proyecto que busca transformar basurero de la ciudad. El Tiempo, Santaf de
Bogot, 23 nov. 2005. Disponible en: <www.eltiempo.com>.
artigos
5131
Anlida Rincn Patio
Al momento la dcada de los 60 , la

institucionalidad estatal a travs de las instancias
competentes no invocaron las normas pertinen
tes (Ley 57 de 1905 y el decreto 992 de 1930).9
Para finales de los 60, las ocupaciones colectivas
eran una realidad urbana. El poder social se
sobrepuso sobre el poder jurdico. Poder que se
funda a partir de la decisin, la accin colectiva
y la ocupacin de hecho; en una articulacin de
intenciones y decisiones temporales, donde los
inmigrantes motivados por una necesidad inmi
nente de sobre vivencia,10 declaran tcitamente
una regla: la ocupacin; e instauran un hecho
territorial: La apropiacin de un pedazo de tierra
urbana. Una decisin de ocupar un territorio no
a travs de la operacin de los dispositivos del
sistema jurdico estatal sino de un(os) procedi
miento(os) de facto. Esta ocupacin colectiva,
como acto polticojurdico, crea en el proceso
de lucha de los pobladores en Moravia un modo
colectivo de adquisicin de la tierra con ruptura
del vnculo jurdico de la propiedad individual
del derecho estatal.
Para 1970 haban 80 familias que habita
ban la zona. Sin duda alguna, es importante men
cionar el papel, que en este momento jugaron
algunos agentes externos en la promocin de
estos hechos denominados invasiones: la izquier
da, grupos polticos, las universidades, ONGs,
la iglesia. Que obraban como agentes concien
tizadores. El nombre del asentamiento productos
de esa primera invasin colectiva: Fidel Castro,
es una toponimia poltica que refleja el momento
histrico de Amrica Latina.
Hacia mediados del siglo XX, y con base
en la Ley 88 de 1947 que obligaba a los munici
pios con presupuesto superior a los $200.000 a
elaborar planos reguladores para el ordenamiento
urbano, la Junta de Valorizacin y Urbanismo
autoriz la contratacin de los urbanistas Paul
L. Wiener y Jos Luis Sert, para la elaboracin
del Plano Regulador para Medelln. Este Plano
9
10
11
fue aprobado en 1951 (decreto 683), siendo adop

tado posteriormente por el acuerdo 92 de 1959,
tomando el nombre de Plan Director, con algunas
modificaciones con relacin al plano original
(NARANJO; VILLA, 1997, p. 44).
En los parmetros establecidos por esta
visin de ciudad demarcado por el desarrollo
fsicoespacial de la ciudad, en 1977, mediante
Acuerdo Municipal N 3, se reglamenta la adqui
sicin del lote de terreno Moravia donde
estaban asentadas ms de 80 familias por parte
del Municipio. Como si no existiera esta pobla
cin, el acuerdo justifica la adquisicin del lote
por parte del Municipio de Medelln y su respec
tiva asignacin de uso. Se trata de la adquisicin
por parte del municipio del mencionado lote,
asentamiento que corresponde a Moravia para
la construccin de un parque, anexo al Parque
Norte, (acogiendo y aadiendo al Plan de Parques/
Obras de 1976), con previa destinacin de cinco
aos como botadero de basuras, para lo cual se
le asigna a Empresas Varias11 en arrendamiento.
Conflicto por la ubicacin: Poder normativo estatal
En consecuencia de todo lo anterior los
pobladores del lote adquirido por el municipio,
son instados por ste a desalojar, pues la zona
decretada como basurero, ya no es apta, desde
condiciones sanitarias y de estabilidad del terreno,
para la vivienda. Por tanto el riesgo ambiental,
que acompaa a Moravia en todo su desarrollo
histrico, es declarado, siendo producto de una
decisin emitida por el poder normativo estatal
en el que subyace un riesgo social generado por
el propio Estado, con eminentes responsabilida
des. En otras palabras el Estado provoca el riesgo
ambiental y social de la zona. Primero crea el
riesgo al decretar el uso del basurero, y despus
declara pblicamente el riesgo ambiental.
Paradjicamente, a partir de ah se aceler
la invasin en Moravia. Los terrenos eran planos
y uno ac se bandeaba como poda. Se vea el
La ley 057 de Abril 29 de 1905 se denomina sobre Sobre reformas judiciales regula en su artculo 15 lo atinente a invasiones y (reglamentado
por el Decreto Nacional 992 de 1930, Modificado parcialmente por el art. 15, ley 200 de 1936) establece que cuando alguna finca ha sido
ocupada de hecho sin que medie contrato de arrendamiento ni consentimiento del arrendador, el jefe de polica ante quien se presente la
queja se trasladar al lugar en que est situada la finca dentro de las cuarenta y ocho horas despus de la presentacin del escrito de queja; y
si los ocupantes no exhiben el contrato de arrendamiento, o se ocultan, proceder a verificar el lanzamiento sin dar lugar a recurso alguno ni a
diligencia que pueda demorar la desocupacin de la finca.
Este sector se hace visible para la ciudad a partir de la ubicacin del basurero, lo cual puede corroborarse con el seguimiento de prensa.
ARDILA CUESTA, Rodolfo. Anlisis Nacional de vivienda VIII. En Medelln 14.640 personas viven en el basurero. Amenazas y vidas ha costado su
solucin. El Colombiano, Medelln, 9 feb. 1988. p. 8B; DE MONTAA de basura a montaa de tugurios. El Mundo, Medelln; MEJA UPEGUI,
Juan Esteban. 51 mil millones de pesos sern invertidos en un proyecto que busca transformar basurero de la ciudad. El Tiempo, Santaf de
Bogot, 23 nov. 2005. Disponible en: <www.eltiempo.com>.
Empresa del Estado, cuyo principal propsito es prestar el servicio pblico de aseo. Se rige por la Ley 142 de 1994.
132artigos
6
barrio Caribe y Castilla. Cuando empezaron a traer

la basura todo cambi () el basurero atrajo a
centenares de personas que entre los desechos
buscaban el material para conseguirse su sus
tento. Por todos lados estaban los recicladores.
La gente estaba a la espera de los carros de basura
para sacar lo poquito que se poda usar.12
A partir de este momento los pobladores
fundadores de Moravia, se articulan alrededor de
la lucha por la tierra no por la propiedad pri
vada . Simultneamente comienza a darse
un proceso de organizacin espacial, cuya confi
guracin como barrio tiene una estrecha relacin
con el proceso organizativo de las comunidades.
Realmente es importante entender esta relacin
dialctica: Es la organizacin social de los pobla
dores la que permiti la transformacin de un
suelo cenagoso y de un morro de basura en un
hbitat, a su vez las condiciones inhspitas del
terreno se convirtieron en un reto para las orga
nizaciones comunitarias. Podra decirse que el
barrio por completo ha sido reciclado.
En este momento histrico, dcada de los
80, Moravia se haba consolidado como hecho
urbano y se hizo evidente la disputa de este terri
torio por los proyectos urbanos agenciados
desde el Estado. Despus de siete aos de que la
Administracin Municipal ordenara construir el
basurero de la ciudad en el sector de Moravia,
el volumen de basuras haba aumentado directa
mente proporcional a la poblacin que lo convir
ti en territorio usado. Contrariamente, el uso que
le dio la municipalidad al terreno, como basurero
abierto para desestimular e interrumpir la inva
sin facilit la ocupacin progresiva del mismo.
La norma estatal produjo el efecto total
mente contrario al propsito del emisor. El pre
tendido relleno sanitario nunca se logr, ni se
trabaj adecuadamente para ir uniformando la
topografa. Lo que se logr fue una inmensa mon
taa de basura. Una buena parte de los ocupantes
eran los mismos recolectores de la basura. Esta
situacin es identificada por la administracin
como un problema de orden pblico y en 1984,
12
13
14
se vio instada a expedir el Decreto Municipal

102 de 1984, por el cual se establece el programa
de Rehabilitacin13 del sector del basurero.
Ese malestar de la Administracin Muni
cipal, haba sido precedido por intensas luchas
de la comunidad Moravita exigiendo el traslado
del basurero pues, la convivencia con el basurero
era insostenible. La gente se organiz para luchar
por sus derechos y sacar las basuras de ac. Espe
raban los camiones en la entrada y los devolvan
a piedra. Ya todos estaban cansados de ese pro
blema. Los problemas de salubridad aumentaron.
Mientras tanto la comunidad organizaba dife
rentes movilizaciones para que la Alcalda termi
nara con las basuras.14 La Alcalda orden, en
1983 bajo el mandato de Juan Felipe Gaviria, aca
bar con el botadero de desechos slidos y trasladar
el basurero de la ciudad a la Curva de Rodas.
Moravia estaba conformada por sectores
donde habitan, en 1983, 14.640 habitantes en
3.362 viviendas, con una densidad promedio
de 681hab/ha, en construccin de un piso mayo
ritariamente tugurios, y en el corazn del rea
como monumento reflejo de su situacin, una
gran montaa de basura de una altura de 30
metros (SANTANA, 1986, p. 11, 66), 48% de la
poblacin econmicamente activa y existe un
40% de desempleo (SANTANA, 1986, p. 92). Con
respecto a la tenencia de la tierra, el 28% son in
vasores directos, el 50% compradores de mejoras
o posesiones y el 10% lotes cedidos o prestados
(SANTANA, 1986, p. 93). A esa fecha no se pre
senta el fenmeno de los inquilinatos (censo de
1983). El sector est atravesado por dos quebradas
y un cao de aguas negras, sin alcantarillado y con
acueducto y energa elctrica de contrabando.
El conflicto permanente desenvuelto por
ms de dos dcadas en el barrio Moravia, con el
decreto 102 de 1984, se lleva al campo jurdico
a travs de un acto de Alcalda. El conflicto se
lleva al campo del derecho, y de esta manera se
institucionaliza: Se establece una competencia
en cabeza del Alcalde y se crea un Comit de
Rehabilitacin del Basurero. Ahora, el Programa
GONZLEZ TORO, op. cit.

Es interesante llamar la atencin sobre la denominacin de este decreto Rehabilitacin del sector del basurero. Si tomamos la palabra
habilitar el significado ms apropiado acorde con nuestra problemtica es aquella que plantea Subsanar en las personas falta de capacidad
civil o representacin, y, en las cosas, deficiencias de aptitud o permisin legal. Y si tomamos literalmente la palabra rehabilitar se presenta
an mucho ms interesante su significado Accin y efecto de rehabilitar. Accin de reponer a alguien en la posesin de lo que le haba sido
desposedo. Reintegracin legal del crdito, honra y capacidad para el ejercicio de los cargos, derechos y dignidades de alguien que fue privado.
Conjunto de mtodos que tiene por finalidad la recuperacin de una actividad o funcin perdida o disminuida por traumatismo o enfermedad
(Encarta: 2006). Por lo tanto con el programa, podra interpretarse que no solo se quiere subsanar deficiencias legales del sector sino, tambin,
reconocer los derechos de los poseedores y reintegrarlos en sus derechos.
GONZLEZ TORO, op. cit.
artigos
133
Anlida Rincn Patio
de Rehabilitacin se convierte en arena poltica15

en la que se institucionaliza y escenifica el
conflicto con el Estado y los conflictos entre las
comunidades.
En la instauracin del orden urbano en
Moravia, a travs del Programa de Rehabilitacin
lo que se interpreta, desde esta investigacin, es
una juridizacin estatal de la vida comunitaria
mediatizada por el ttulo de propiedad, que de
sestructura la solidaridad y coordinacin de la
comunidad y su identidad constituida alrededor
de una necesidad comn: el derecho a la vivienda.
La lucha se individualiza como intereses perso
nales por mantener la posesin del suelo gene
rando enfrentamientos extremos entre los propios
pobladores. En un artculo de prensa de 1984,
se plantea que el Plan de Rehabilitacin del barrio
Moravia y los intereses que se han construido
alrededor de l generan conflictos comunitarios
y se cree que este es el mvil del asesinato
de lderes. El Plan de rehabilitacin, segn el
artculo, consiste en reubicar a las familias que
estn asentadas en franjas de terreno que el muni
cipio necesita para ampliacin de la carrera 52
Carabobo, y la prolongacin de la carera 53 y
de la va regional en la margen oriental del Ri
Medelln. Tambin se necesitan fajas de terreno
para la ampliacin de la calle 70, y para hacer
vas de acceso al puente de El Mico, que comu
nica a la Terminal del Transporte con el oriente
de la capital Antioquea.
Conflicto por el control: Poder normativo armado
El ao de 1983 en la poca en que se
cierra el basurero, la gente se queda sin nada qu
hacer y se forman las bandas,16 recuerdan algunos
de los lderes de la zona. Simultneamente al
programa de rehabilitacin urbana iniciada con
la alcalda, los lderes y en general la comunidad,
tuvieron que lidiar con la delincuencia comn.
Hasta comienzos de los ochenta la mayora
de los barrios contaban con bandas delincuen
ciales de diversos tamaos que despojaban de
bienes a la poblacin con el uso de la fuerza, prin
cipalmente a los sectores ms pobres de la ciudad
15
16
17
18
de Medelln. Se trata de una poblacin, la mayora

jvenes, primera generacin urbana hija de los
inmigrantes de la dcada de los 60. Sin embargo
el auge del cartel de Medelln fue un factor
determinante en la transformacin de la ciudad.
Se plantea que el fenmeno de delincuencia
adquiri en Medelln una dimensin organiza
tiva no tan claramente identificada en otras ciu
dades del pas. Se conforman poderosos grupos
de sicarios que empiezan a operar al servicio del
narcotrfico, es el caso de la banda de los Priscos
y la Terraza en la zona Nororiental y de la Ramada
en el Municipio de Bello.
El conflicto armado, coloc en el discurso
de acadmicos, funcionarios pblicos, comuni
dad y en los propios grupos armados las palabras
territorio y control territorial. La ciudad entra en
guerra a finales de la dcada de los 80 y emer
gen controles territoriales informales, implcitos
o explcitos y tremendamente eficaces. El control
territorial es la nueva forma de regulacin social.
El espacio pblico y los usos del suelo son
constreidos al ser controlados fsicamente por
los grupos armados. Las territorialidades pbli
cas: las calles, el morro, los parques, las esquinas,
prescriben y son usurpadas por territorialidades
coactivas. Se genera una recesin de la dinmica
interna barrial inmobiliaria y econmica: no se
puede construir y poner una tienda pues ello es
muestra de progreso y pasaban a hacer objeto de
vacunas17 es decir cobro de impuestos o extor
siones. Esta regulacin militar genera hipoden
sificaciones al provocar emigraciones de pobla
dores del barrio hacia otros sectores de la ciudad.
Los usos del suelo, residencial, comercial y de
circulacin son restringidos a las necesidades
bsicas. El control territorial genera usos prohi
bidos y desusos de espacios pblicos. Se presentan
micronegociaciones en los usos: con el comercio,
fundamentalmente. El espacio, casi en su totali
dad es funcional al control territorial.
En Moravia se hace ms insostenible la
situacin, que obliga a los pobladores a solicitar
la presencia de las milicias, que en 1989 hacen
su aparicin en la zona.18 La Milicias, era un
Una arena es un marco institucionalizado o no que manifiestamente funciona como un escenario para una interaccin antagnica
dirigida a llegar a una decisin pblicamente reconocida (TURNER, 1974, p. 133. Citado por: VARELA, Roberto. Naturaleza/ Cultura, Poder/
Poltica, Autoridad/ Legalidad/ Legitimidad. p. 69-111. En: KROTZ, Esteban (Ed). Antropologa jurdica: perspectivas socio-culturales en el
estudio del derecho. Rub, Barcelona: Anthropos Editorial; Mxico: Universidad Autnoma Metropolitana Iztapalapa. 2002.
GMEZ OCHOA, Gloria Luz. Conflicto, una huella con varios rostros. El Colombiano, Medelln, 18 oct. 2005. p. 1D.
Informacin ofrecida por lder en mayo de 2004.
GMEZ OCHOA, op. cit.
134artigos

grupo armado,19 con presencia en algunos barrios

de la ciudad que se conform a finales de la d
cada de los 80, tuvo bsicamente presencia en la
zona Nororiental de la ciudad de Medelln y por
solicitud de algunos pobladores de algunos de
los sectores de Moravia se asentaron en este terri
torio, con el objetivo de disputarle el territorio a
las bandas y pandillas delincuentes que domina
ron esta zona.
Con este segundo actor armado se presentan
unos usos restrictivos del espacio, las relaciones
con la comunidad est mediatizada ideolgica
mente y polticamente y ese poder se expande,
reproduce y legitima hacia un poder de regulacin
de las esferas privadas y pblicas, dirimiendo con
flictos. ramos quienes regulbamos el comer
cio, el transporte. Medibamos en las disputas
de vecinos, realizbamos la funcin que le com
peta al Estado. Llegamos a ser la nica fuerza con
alguna legitimidad palabras de un exmiliciano
de Moravia.20 Pero esa concentracin de compe
tencias en un solo agente militar y jurisdiccional
provoca autoritarismos y su deslegitimacin
gradual. Poco a poco, en un proceso de negocia
cin, las milicias cambian de tctica, lo que
segua era el trabajo social para pelear por los
derechos de la comunidad y para ello tenamos
que estar en la legalidad. A finales de 1993, se
da el proceso de negociacin entre el Gobierno
Nacional y las Milicias Populares del Valle de
Aburr (Mpva).
Con el nuevo milenio entra un tercer grupo
armado, los paramilitares, el poder armado con
tinua siendo violento y explcito pero en esta
ocasin racional y refinadamente objetivado en
el espacio.
En sntesis, este tercer hecho normativo,
consolidado entre mediados de la dcada de los
80 y finalizando la dcada de los 90, se expresa
con la imposicin del poder normativo armado.
Es un perodo en el que acontecen tres guerras,
como lo expresa la propia comunidad. Es un
poder armado ejercido por diferentes agentes
del conflicto que actan en periodos especficos:
Bandas del Narcotrfico, milicias populares y
19
20
21
paramilitares. Como puede entenderse de lo plan

teado anteriormente cada uno de ellos se dife
rencia por el ejercicio del poder, el control del
territorio, las estrategias de legitimacin y los usos
del suelo.
Conflicto por el espacio pblico: Presin, descom
presin y coaccin
Finalmente, el cuarto hecho normativo
reconstruido21 por esta investigacin es contex
tualizado a finales del siglo XX y principios
del XXI por la convocatoria a Moravia de dos
proyectos que se instauran entre el juego expl
cito e implcito que cambiarn a futuro la repre
sentacin urbana de este barrio. El primero, un
proyecto de institucionalidad estatal y social, que
se concreta a travs del Plan de Mejoramiento
Integral cuyo propsito explcito es realizar, entre
otras, el proceso de titulacin de las viviendas.
De esta forma se intenta integrar a Moravia no
solo a la legalidad sino al concepto global de cen
tralidad urbana. El segundo proyecto, el parami
litarismo, se presenta en Moravia con la hegemo
na de un actor armado. En ambos proyectos el
espacio pblico es objeto de conflicto y regulacin.
Para el primer caso constituye en elemento estruc
turante de recuperacin del urbanismo pblico
para Moravia. Para el segundo caso, el espacio
pblico se convierte en el lugar no solo a travs
del cual se ejerce un control territorial sino
tambin un control urbanstico y de esta manera
ingresan no solo como poder armado sino espe
cialmente como agente econmico. En medio
de estos proyectos ocurre una explosin de usos
sociales que se manifiesta como densidad de prc
ticas sociales en el espacio que entre intereses y
necesidades reconquistan, desde nuevas formas,
el territorio moravita.
Barrio triste o Barrio Corazn de Jess
El barrio Corazn de Jess, conocido popu
larmente como Barrio Triste, es uno de los princi
pales sectores de servicio automotor que perte
nece a la denominada Zona Centro Oriental de
Medelln. Su gran dinamicidad est dada por el
Las Milicias del Valle de Aburr (M.P.V.A), que surgen inmediatamente despus de las Milicias del Pueblo y para el Pueblo, son la expresin de
una voluntad consciente por parte de la guerrilla de copiar el modelo miliciano. Pero luego estas milicias se separan de la direccin del Ejrcito
de Liberacin Nacional (E.L.N) e inician una vida propia. JARAMILLO, CEBALLOS Y VILLA, op. cit., p. 63.
GMEZ OCHOA, op. cit.
El trabajo de campo de esta investigacin se realiz hasta el ao 2005.
artigos
135
Anlida Rincn Patio
comercio y servicio automotormecnico formal

y especialmente informal.
Como parte de su gnesis, los terrenos
identificados como baldos estaban ubicados al
lado del ro Medelln y rpidamente fueron pro
yectados como expansin de la ciudad a finales
del siglo XIX. Su origen est relacionado con la
articulacin a uno de los sectores comerciales
ms importantes de la ciudad en la primera mitad
del siglo XX, Guayaquil. A travs del tiempo se
fueron instalando proyectos urbanos, econmicos
e institucionales que presionan la transformacin
de los usos del suelo a lo largo de su historia: en
un primer momento, La plaza de Mercado 1894
, la Feria de Ganado, el Ferrocarril 1914 ,
la instalacin de diversas industrias, la iglesia
Sagrado Corazn de Jess 1946 . En un segundo
momento El Centro Administrativo La Alpujarra
1974 y el ensanche de la Avenida San Juan,
el Metro 1995 y el Edificio Inteligente de
Empresas Pblicas de Medelln 1997 . Y un
tercer momento inaugurado, aproximadamente,
desde finales del siglo XX y principio del XXI
con acelerados proyectos urbanos como El Centro
de Convenciones, la Biblioteca Temtica, La Plaza
de las Luces, la Plazoleta de los Pies Descalzos y
el Pasaje Peatonal Carabobo.
En consecuencia Barrio Triste hace parte
de la redefinicin histrica y permanente de lo
que se ha constituido en lo ltimos aos como
el centro de la ciudad de Medelln. En este sen
tido ha sido objeto de cambios en el tratamiento
y usos del suelo: remodelacin 1963 ,22 re
habilitacin 1969 23 y renovacin 1999
24 por parte de normas urbansticas estatales
y estudios tcnicos que comnmente se han
orientado a recuperar el centro de la ciudad.
Por su ubicacin, en el corazn del centro
de la ciudad, histricamente ha sido parte del
desarrollo desigual de la centralidad fsica, eco
nmica y poltica de la ciudad. Esa configuracin
de centralidad, denominada por la instituciona
lidad gubernamental, proviene directamente del
proceso de modernizacin de la ciudad, de la
instalacin del capital, de su lgica y desarrollo.
Ahora, como producto del poder estatal de nomi
nacin, Barrio Triste, ha sido calificada como
periferia central aquello que es feo, que huele
22
23
24
mal, que no se quisiera tener pero est en el

centro de la ciudad. Es esto lo que le da un carcter
diferencial y de disputa a la regulacin territorial.
Esta definicin del territorio central de la
ciudad a travs de los usos del suelo ha llevado
a que la norma estatal desde su contenido, cree
el conflicto mediante la declaracin de usos
prohibidos o restringidos y por ello califica
desvaloriza el sector como periferia central,
zona crtica, zona deteriorada, territorios
de conflicto funcional y por otro lado convoque
a la construccin de un sentido territorial del
barrio a travs de la transformacin y reno
vacin. Es as como la presin por el cambio de
uso del suelo hace parte del conflicto histrico
relacionado con las contradicciones en la pro
duccin del espacio y especialmente con la apro
piacin de territorios cntricos de las ciudades.
De nuevo, como en Moravia, la relacin usos,
conflicto y norma ser el lugar desde donde se
recupere la historia normativa de este territorio.
Conflicto por la ocupacin: La modernidad de la
centralidad urbana
El primer hecho normativo se constituye
en la primera mitad del siglo XX. Barrio Triste
surgi en uno de los lugares donde se concen
tran esfuerzos entre 1890 y 1950 para hacer
de Medelln una ciudad moderna: cambios en la
morfologa urbana, trazado de vas, instalacin de
industrias, la construccin de una Plaza de Mer
cado cubierta, la canalizacin del ro Medelln
y el surgimiento del ferrocarril que ubic su punto
central en la Plaza de Cisneros. Ante el naciente
Estado regulador, son estas obras urbansticas las
que se convierten en fuente de regulacin de usos.
Durante este perodo coexisten varias fuerzas
sociales en conflicto por la ocupacin del espacio:
Una primera que se abroga la representativi
dad del proyecto modernizador de la ciudad, en
cabeza del Estado local y la Sociedad de Mejoras
Pblicas (organizacin de la lite empresarial)
que entra en colisin con otras dos fuerzas
sociales: La primera constituida por particulares
propietarios que aseguran el predominio del bene
ficio privado sobre la construccin y manejo de la
ciudad moderna y la segunda compuesta por cam
pesinos inmigrantes que desarrollan dinmicas
Tratamiento reglamentado en Medelln mediante acuerdo 14 de 1963.

Tratamiento propuesto en: ALCALDA DE MEDELLN, Departamento Administrativo de Planeacin y Servicios Tcnicos (1969).
Tratamiento definido para Barrio Triste en el Plan de Ordenamiento Territorial de Medelln. Acuerdo 62 de 1999.
136artigos
0
urbanas que emergen al margen de planes o

normas, interactuando con procesos urbanos
modernos o entrando en contradiccin con ellos.
Conflicto por la ubicacin: Poder normativo Estatal
En la primera mitad del siglo XX, Guayaquil
y Barrio Triste constituyen un territorio de des
pliegue de un sinnmero de tcticas de ubicacin
para la sobrevivencia de una gran poblacin
de inmigrantes campesinos para resolver sus
necesidades; desde los primeros pobladores veni
dos de diferentes lugares del Departamento, as
como los desplazados intraurbanos y mucha
parte de la poblacin informal constituida por
mecnicos, lustrabotas, venteros ambulantes e
indigentes. Y de otro lado, en medio de disputas
y conflictos, Barrio triste se ha ubicado como
un territorio estratgico por agentes privados
que visionaron desde principios del siglo XX
el rol que todo este territorio debera cumplir,
construyendo la plaza de mercado en el sector de
Guayaquil sector ubicado en el costado oriental
de Barrio Triste y provocando de esta manera
la instalacin, posterior, de varias industrias y
empresas de transporte que ocuparon el territo
rio a lo largo de la segunda mitad del siglo XX
y que incitaron la entrada de grandes empresas
de servicios automotor, textiles y el asiento del
sector financiero en Barrio Triste.
Entre la dcada del 50 y el 80, el con
flicto territorial estaba claramente localizado en
Guayaquil. Era la disputa por la instalacin de
un sentido territorial y de alguna manera la
definicin de una disputa de intereses. Guayaquil
y la cultura guayaquilera25 fue la forma urbana
del conflicto, publicitado a travs de la invoca
cin permanente del orden moral, con la clara
intervencin del Estado a travs de la planeacin
y del poder normativo del derecho. Ambos como
medio de regulacin y este ltimo adems como
medio coercitivo de aplicacin de la norma con
diversas formas de expresin. Por ello es funda
mental entender la creacin y regulacin del con
flicto de Guayaquil para develar la instalacin
del conflicto y normalizacin estatal en Barrio
Triste en la dcada de los 90.
25
26
Guayaquil, como conflicto, es objeto de

regulacin desde el Plan Piloto de Wiener y Sert
de 1951 aprobado por Decreto 683 de 1951 (y pos
teriormente en 1959 fue adoptado por acuerdo
92 de 1959 con algunas modificaciones respecto
a la versin inicial, lo que se llam Plan Director
ya mencionado en el caso de Moravia ). Se
propuso una zonificacin de la ciudad y entre
ellos se el uso comercial en el centro. Es as como
Guayaquil y el naciente Barrio Triste, que se carac
terizaban por la multiplicidad de usos, son en ese
momento redefinidos desde la especializacin
comercial.
El segundo gran aspecto planteado por
el Plan Piloto es el traslado del Centro Admi
nistrativo del Parque Berro a la zona la Alpujarra.
Realmente la pretensin es la creacin de un nuevo
centro cvico y administrativo. Segn Wiener y
Sert, Medelln ha dado amplias pruebas de este
espritu de empuje, sus fbricas y rpido creci
miento son prueba de esto, pero como otras ciu
dades que han crecido rpidamente no tienen
bien definido un centro que personificara este
espritu de empuje de los antioqueos.26 En con
secuencia, en el perodo entre 1960 y 1980 se
redefine el nuevo centro de la ciudad con el
traslado del centro administrativo para el sector
de La Alpujarra. Fue en 1969 cuando Jorge
Cadavid y Csar Valencia, entregaron los estudios
sobre el centro, argumentando que el lugar ms
adecuado para desarrollar la construccin era en
la Estacin de los Ferrocarriles Nacionales (sector
ubicado al frente de Guayaquil), propuesta que
fue acogida por el Concejo de Medelln gracias
al acuerdo 45 de 1968.
Es importante sealar como los estudios
tcnicos como el Estudio del Centro de la Ciu
dad 1968 y posteriormente el estudio Criterios
de prioridad en los programas de renovacin
urbana para el centro de la ciudad de Medelln
1969 legitima el proceso de transformacin del
centro, al declarar ambos estudios, su deterioro.
El primero seala el centro ha perdido poco
a poco sus valores estticos tradicionales y hoy
hace frente a un desorden notorio, agravado por la
carencia de espacios libres y la intensa congestin
Con las dos terminarles del Ferrocarril, una bien dotada plaza de mercado cubierta, trilladoras de caf, regimiento militar, iglesia, hoteles,
pensiones, almacenes comerciales, pequeas industrias, depsitos, clubes, cantinas, prostbulos, restaurantes, cafs y terminales de tranvas,
buses, camiones, autos y coches de traccin animal, Guayaquil era el centro de un hervidero de gente de todos los colores, en el Medelln de
1930 [] (BETANCUR, 2000, p. 14).
Ibid, p. 366.
artigos
1137
Anlida Rincn Patio
de vehculos y peatones (VALENCIA; CADAVID,

1969, p. 288). Concretamente el estudio plantea
Los sectores de Guayaquil, la Bayadera y San
Antonio tienen un deterioro por estado y por su
uso. Los restantes situados en los alrededores de
la Iglesia Corazn de Jess tienen un deterioro
por su estado criterio fsico (VALENCIA;
CADAVID, 1969, p. 77). En consecuencia los
autores realizan, como recomendacin, promo
ver programas de renovacin urbana, con base a
lo propuesto en el presente Plan, segn el orden
de prioridades all establecido y aprovechando
las obras de la Avenida Oriental, Calle Vlez y
Centro Administrativo. El segundo trabajo plan
tea En sociologa urbana, nadie dudar de que,
fsicamente, las edificaciones, las vas pblicas
y las ciudades mueren. Y no es un smil muy
forzado considerar que, an en ciudades vivas
como la hoy casi metropolitana Medelln, hay
sectores, y muy centrales por cierto, que semejan
muones de rganos anquilosados, o cicatrices con
caractersticas de desfiguracin facial, o autnticos
tumores malignos (ALCALDA DE MEDELLN,
1969, p. 15).
Creado el conflicto se plantea, por tanto,
la imperiosa necesidad de desplazar el mercado
central de Guayaquil con la construccin de
plazas satelitales en diferentes lugares de la ciu
dad. Sin embargo varias de estas plazas fracasa
ron al romper la red social y de mercado cons
tituidas histricamente. Por ello muchos de los
venteros volvieron a la Plaza de Mercado y al
Pedrero.27
El conflicto urbano de Guayaquil es tra
tado/tramitado a partir del siguiente proceso:
Redefinicin del centro de la ciudad; la defini
cin del uso comercial; la instalacin del centro
administrativo la Alpujarra y ensanche de la
avenida San Juan; la incompatibilidad de usos
del sector de Guayaquil y todos los sectores
aledaos definidos como usos deteriorados
con el nuevo centro administrativo y cvico La
Alpujarra y finalmente el incendio de la Plaza de
Mercado, hecho que se convierte en la estocada
final, pues a pesar de la reapropiacin de parte
27
28
del sector de Guayaquil por la informalidad urba

na, finalmente son reubicados en una nueva
plaza, La Minorista, con el consentimiento de la
ciudadana medellinense.
Conflicto por los usos del suelo: Poder normativo
social
El tercer hecho normativo, es el conflicto
generado por los actuales usos del suelo en Barrio
Triste. Erradicado Guayaquil, Barrio Triste se con
vierte en la forma del conflicto urbano entre 1990
y 1995. El poder normativo estatal mediante acuer
do y medidas restrictivas pretende modificar los
usos del suelo hacia usos de mayor rentabilidad.
En medio del conflicto surge un poder normativo
social que se resiste y logra una inaplicabilidad
temporal de la norma. A partir de la dcada de
los 90, Guayaquil pasa ser un recuerdo, uno de
los principales referentes de memoria que pervive
en Medelln28 y el referente principal del sector
y la ciudad pasa a ser el centro administrativo de
La Alpujarra. La dcada inaugura un nuevo centro
de la ciudad que exiga por tanto una delimita
cin cuidadosa.
Entre la dcada de los 60 y 80 Barrio Triste
promovido por la norma estatal acuerdo 52 de
1959 que asign el uso comercial para todo
el sector de Guayaquil, incluyendo Barrio Triste
se encamina hacia un recorrido de ms de
treinta aos hasta llegar a lo que es hoy. La zona
era conocida por la abundancia de talleres de
ebanistera y mecnica, oficios estos heredados
de generacin en generacin. El comercio em
pez a llegar alrededor de los aos 60, cuando los
dueos de las casas comenzaron a fraccionar las
propiedades para hacerles garajes y poner negocios
o alquilarlos. Poco a poco el sector se fue llenando
de almacenes de repuesto, talleres de mecnica
y mecnicos informales. Este uso comercial se ha
ido especializando de ese tiempo para ac en el
comercio de repuestos automotor, distribuidos
al por mayor y al detal, en la reparacin y man
tenimiento de vehculos pesados y livianos, en
los talleres de recuperacin de materiales, en la
industria artesanal, los depsitos de maderas y
El Pedrero signific la vinculacin de la masa de inmigrante a diferentes actividades en la produccin, comercializacin de vveres y que
comienza con la venta de tomate, cebolla cilantro en 1952 en el costado de la Plaza Guayaquil que comunica con el Pasaje Sucre en la calle Diaz
Granados, empedrada en esa poca, origen de lo que se denomin El Pedrero. Al otro lado de la plaza se inicia la comercializacin del pescado,
con autorizacin del trnsito municipal se zonific un rea demarcada con puestos en la calle 44.
Decreto 1222 de 2005. Por el cual se adopta el Plan Parcial de la Manzana comprendida entre las calles Pichincha y Maturn y las carreras Ccuta
y Tenerife (Manzana 46-54 cdigo catastral 1007024), en el Polgono de Renovacin Urbana Z3-R3, Guayaquil .
138artigos
2
de materiales de construccin y recientemente

en el comercio mayorista textil.
El Estudio del Plan Centro de 1968 as se
refera Sector vecino a la Iglesia Corazn de
Jess. Su deterioro obedece en primer lugar a la
ocupacin de la tierra en comercio industrial
de tipo transitorio, relacionado con la Estacin
del Ferrocarril, Plaza de Mercado y terminales de
buses interurbanos. Se encuentran all especial
mente, talleres de reparacin de vehculos y de
psitos de materiales de construccin. Su recupe
racin total parece muy difcil, bien sea a corto
o mediano plazo (VALENCIA; CADAVID, 1969,
p. 258).
El estudio parte de calificar el territorio
como un sector en deterioro, reconoce que su
erradicacin inmediata es imposible por tanto
plantea un desplazamiento progresivo de los usos
inadecuados a travs de tres estrategias: Regla
mentacin, control e impacto de obras urbans
ticas. Estrategias de regulacin que, cuarenta aos
despus, an se mantienen.
Esta representacin urbana de Barrio Triste
asociado a inseguridad y delincuencia creo las
condiciones para decretar este sector como un
territorio disfuncional. En trminos normativos
urbansticos, la ilegalidad de Barrio Triste o Cora
zn de Jess, se instaura desde la expedicin
del Acuerdo municipal 38 de 1990 o El estatuto
de los usos del suelo. El Acuerdo 038 de 1990,
comienza por incluir a Barrio Triste o Corazn
de Jess dentro de la zona central de la ciudad
con un permetro ms amplio y unos lmites que
ya haba establecido el Acuerdo 092 de 1959. El
anlisis de esta normativa permiti identificar
las medidas y efectos de ella en los usos tradi
cionales del sector, as: Se incluye a Barrio Triste
como centro complementario por tanto objeto
de transformacin. Los usos de talleres, servitecas,
centros de lubricacin y lavaderos de vehculos
solo son permitidos en centros industriales o
centros de zona. Al permitir edificaciones de
vivienda en Barrio Triste, como uso principal, los
otros usos pasan a ser restringidos. Y finalmente
la norma decide omitir la reglamentacin de
los usos considerados por la comunidad como
principales.
29
Barrio Triste o Barrio Corazn de Jess

como la comunidad, a partir del conflicto,
ha preferido denominarse es un territorio de
la ciudad que pblicamente desarroll una resis
tencia hacia los usos del suelo instituidos por
el Estado. En medio de la resistencia logra cons
tituirse como poder normativo social y en medio
del conflicto por los usos del suelo toma concien
cia del derecho (instrumentos, lgicas, jerarquas
y significados) en trminos de la defensa del
territorio y adquiere conciencia del territorio en
trminos de su comprensin como derecho.
Los trabajadoresmoradores de Barrio Triste,
fueron conscientes, desde finales de la dcada
del ochenta que una cierta garanta de su perma
nencia en el sector implicaba la transformacin
del espacio en relacin con aspectos fsicos, est
ticos y de seguridad urbanas. En este sentido la
organizacin cvica surge, en 1986, para avanzar
en este proceso de renovacin social del territorio.
Organizacin que de manera autogestionada entra
a suplir las funciones del Estado funciones
de polica, control y salubridad, inicialmente
e incorpora a esta gestin entidades estatales a
partir de arreglos y/o acuerdos territoriales.29
En 1989 este grupo de lderes del barrio
decide darle vida jurdica al Comit Cvico con
formando la Fundacin de Comerciantes del
Sector Corazn de Jess CORAJE.
La Fundacin Coraje est conformada por
propietarios, comerciantes e industriales en los
ramos automotriz, textiles, maderas, bebidas, ali
mentos, ferreteras, residentes y otras actividades
complementarias que desarrollan actividades de
servicio. Ellos participan en las Asambleas de la
Fundacin, como mximo organismo de decisin
y discusin. En ella se elige la Junta Directiva
para un perodo de un ao; integrada por diecisis
(16) personas que deben ejecutar las decisiones
que se aprueben (VSQUEZ; ZEA, 1999, p. 22).
Esta composicin de Coraje es importante
tenerla en cuenta pues est constituida por pro
pietarios y comerciantes formales, con recursos
econmicos, que permite dos aspectos importantes
en la lucha desarrollada con respecto a la norma,
acuerdo 38 de 1990. La primera tiene que ver
con el hecho que la posicin econmica de estos
As la iluminacin del sector se realiza con fondos de la comunidad que compra las lmparas y con las Empresas Pblicas de Medelln entidad
encargada de la provisin de servicios pblicos de la ciudad acuerda la instalacin de las mismas. De otro lado, el comit cvico, compra
cuatro motos y ellas son entregadas a la Polica Municipal para que realicen rondas de vigilancia dentro del sector, as mismo se garantiza la
alimentacin de estos agentes de seguridad pblica por parte de la organizacin social.
artigos
3139
Anlida Rincn Patio
asociados aumenta la eficacia potencial de las

tcticas jurdicas realizadas por la fundacin
con respecto a la inaplicabilidad de la norma.
De ah se desprende el segundo aspecto y es la
posibilidad de financiar estudios tcnicos como
La investigacin socioeconmica del sector
que tuvo como propsito demostrar la capacidad
econmica del sector y el aporte que realizan al
municipio a travs de los impuestos pagados, entre
otros. Esto se convierte en un importante mtodo
de la comunidad relacionada con el cambio de la
imagen urbana del sector. Continuando con este
propsito la Fundacin realiza varios programas
que acrecientan la funcin de promover, adems
de la seguridad y el mejoramiento fsico, el desa
rrollo del sector. A partir de estas funciones, de
alguna forma, hace las funciones de estado local.
Ahora, si bien el acuerdo 38 fue expedido
en 1990 su vigencia se invoca a travs de medidas
de trnsito en octubre de 1993 las cuales son
expedidas directamente para el sector de Barrio
Triste por la alcalda del momento prohbe el
parqueo de vehculos a partir del 11 de octubre de
dicho ao. Esto genera inmediatamente un paro
cvico promovido por la Fundacin Coraje como
protesta y resistencia hacia la norma. El paro cvico
inaugura, para el sector, a travs de la Fundacin
Coraje una larga etapa de negociacin frente a la
norma estatal y Coraje asume un claro desempe
o como agente regulador dentro de la zona.
La lucha desarrollada por ms de una dcada
por la comunidad de Barrio Triste con respecto
a la inaplicabilidad de la norma acuerdo 38 de
1990, a la derogatoria de normas de trnsito y a
la no aprobacin de nuevos proyectos modificato
rios del acuerdo 38, transforma, indudablemente,
la comunidad y su intervencin en el territorio.
Esta transformacin comunidadterritorio se rea
liza precisamente desde la experiencia prctica
con convenciones jurdicas provocando no solo
una conciencia del derecho (instrumentos) sino
una conciencia acerca del derecho (lgicas, jerar
quas, significados) generando en sus organiza
ciones representativas sofisticadas argumenta
30
31
ciones que sustentan la oposicin y resistencia

hacia la norma estatal. Es una conciencia del
derecho que se genera en trminos de la defensa
del territorio los usos histricos , y es una
conciencia del territorio que se genera en trmi
nos de su comprensin como derecho.
La Fundacin Coraje ha sido una de las
principales organizaciones cvicas en la ciudad
de Medelln que, especialmente, durante la dca
da de los noventa y coyunturalmente entre 1993
y 1998,30 se constituye como una fuerza social
que tiene la capacidad para llevar la definicin
normativa de los usos del suelo a la arena poltica.
Es una de las organizaciones cuyo origen y conso
lidacin se articula de manera vehemente por la
defensa de su territorio: Debido a esta situacin
la comunidad [] a travs de la Fundacin se ha
liderado un proceso de participacin comunitaria
en el que ha defendido el derecho de permane
cer en la zona.31 De alguna forma la conciencia
jurdica generada por la lucha contra el acuerdo
38 de 1990 se expresa en la defensa de los usos
histricos pero tambin genera transformaciones
en la regulacin del territorio y, por supuesto,
emergen nuevas formas de usos.
Las disputas por los significados normati
vos gubernamentales que desvalorizan el territo
rio provoca una serie de tcticas sociales para
lograr precisamente el efecto contrario, la valori
zacin: Frente a normas restrictivas del uso del
suelo prohibicin de parqueo se genera
un accin de hecho paro cvico ; frente al
argumento de fealdad se realizan concursos de
mejoramiento de fachadas; frente al desaseo im
putado por el gobierno se realizan campaas de
aseo remocin de escombros, ubicacin de
canecas de basura ; frente a la inseguridad del
sector se establecen acuerdo con la polica y se
aprovisiona a los agentes y otras entidades pbli
cas de los recursos motos, lmparas, canecas
para llevar a cabo estas funciones pblicas;
frente a la erradicacin de usos relacionados con
la ocupacin del espacio pblico se establecen
normas sociales de regulacin y organizacin de
Desde la presente investigacin se identifica la lucha de esta organizacin por ms de una dcada, periodo marcada por varios eventos jurdicos.
Sin embargo, la Fundacin Coraje identifica el inicio de esta lucha en 1993 con el Paro Cvico y la culminacin de la misma con el acuerdo 15
de 1998, norma que en su artculo 1 estipula Establzcase un plazo hasta tanto se adopte el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio
de Medelln, para garantizar la permanencia y el funcionamiento de los establecimientos de comercio y de servicios localizados antes del 1 de
enero de 1998 entre los sectores de Barrio Triste y otros.
FUNDACIN CORAZN DE JESS CORAJE. Proyecto de control ciudadano al Acuerdo 062/99, Plan de Ordenamiento Territorial POT.
Medelln: [s.n.], 2003.
140artigos
4
andenes y calles que deben cumplir los mecnicos

informales. El acuerdo 38 de 1990 o Estatuto de
Usos del Suelo representa para Barrio Triste
la historicidad de una lucha jurdica donde se
disputaron contenidos urbanos, socioeconmicos
y polticos.
En 1998 se expide el acuerdo 15 a travs
del cual se inaplica temporalmente el acuerdo
038 de 1990 al suspender temporalmente sus
efectos sobre la zona del Corazn de Jess hasta
tanto el Plan de Ordenamiento de Medelln sea
aprobado y con ello se protege el barrio.32
Conflicto por el espacio pblico: Usos histricos y
control urbanstico
El ltimo hecho normativo es inaugurado
a partir de 1999, con el acuerdo 62 o Plan de
Ordenamiento Territorial de Medelln , que
denomina el Barrio Corazn de Jess o Barrio
Triste objeto de renovacin urbana, por tanto
el espacio pblico componente fundamental en
el trabajo informal de los mecnicos, pasa a ser
objeto de regulacin, control y coaccin. Simul
taneo a este proceso se mantiene, ante la amena
za permanente de un poder estatal, un poder
social que incorpora como principal argumento
la historicidad de los usos del suelo; como prin
cipal componente organizativo crculos de coope
racin entre comerciantes formales y mecnicos
informales para la prestacin del servicio auto
motriz y una fuerza vinculante que garantiza una
sociabilidad normativa y unos beneficios mutuos
sustentados en reglas de confianza y solidaridad.
observaciones finales
Moravia y Barrio Triste se pueden definir
como dos grandes hechos urbanos de la ciudad
de Medelln, que conquistan la sobrevivencia con
el desecho (en el primero, la basura de la ciudad
y en el segundo, los repuestos de vehculos) y con
el reciclaje (que encierra el reuso de los recursos
territorializados); que han declarado un orden
propio, una reglamentacin social del territorio y
su propia renovacin social; que han coexistido
con una norma coactivaarmada que por ms de
tres dcada ha ejercido una intervencin territo
rial articulada claramente a proyectos de rentabi
lidad econmica; y finalmente han resistido a una
32
norma estatal que los ha denominado, implcita

o explcitamente, como territorios de conflicto,
ya sea desde el etiquetamiento de orden pblico,
de calamidad pblica, de riesgo ambiental, de
inseguridad, de peligrosidad o de conflicto fun
cional y de esta forma el Estado ha buscado
legitimar la expedicin de un decreto o acuerdo
que transforma los usos histricos del territorio
en usos del suelo que conducen a la ciudad, inde
fectiblemente, por los requerimientos actuales
de expansin global del capital.
La investigacin identifica e interpreta el
conflicto urbano como elemento fundante que
da movimiento a la historia normativa de los usos
territoriales y por tanto como elemento matricial
que imprime las configuraciones especficas al
territorio. A partir de ello los usos urbanos son
dimensionados como arena poltica en la que se
despliegan estrategias y tcticas trazadas por la
pluralidad de racionalidades normativas que coe
xisten tensamente. Es ah donde surge el poder
normativo que se impone a travs de agentes
reguladores quienes administran un cuerpo de
normas que a travs de recursos en algunos casos
argumentativos, en otros violentos buscan evadir,
mutar, tramitar y controlar el conflicto.
De manera clara se palpa la convocatoria
realizada hacia estas dos experiencias. De un lado,
el Estado cita a Moravia y a Barrio Triste para su
incorporacin en el centro global de la ciudad la
cual est determinada por un modelo econmi
co, una ideologa urbanstica y una categora de
ciudadanos. De otro lado, se encuentra la lucha
desarrollada por algunos actores de la comunidad
de estos dos barrios para ser incluidos en la cen
tralidad urbana bajo la concepcin de Lefebvre
como calidad o propiedad esencial del espacio
urbano. De este modo el autor plantea desde 1976
que el derecho a la ciudad legitima el rechazo
a dejarse apartar de la realidad urbana por una
organizacin discriminatoria y segregativa. Ese
derecho del ciudadano proclama la crisis inevita
ble de los centros basados en la segregacin y en
el establecimiento de centros de decisin, de ri
queza, de poder, de informacin y de conocimiento
que relegan hacia los espacios perifricos a todos
aquellos que no tienen participacin en los pri
vilegios polticos.
FUNDACIN CORAZN DE JESS CORAJE, op. cit.
artigos
5141
Anlida Rincn Patio
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los avances del derecho urbano colombiano. reflexiones a partir de la

experiencia reciente de Bogot*
Juan Felipe Pinilla Pineda**
Abogado con Mster en Gestin Urbanstica. Profesor de ctedra de la Facultad de Derecho de la Universidad de los
Andes. Consultor privado en temas de derecho y gestin urbanas.
Sumario: Introduccin 1 La evolucin y transformacin del marco de actuacin de los municipios

sobre las dinmicas del desarrollo urbano 2 La Experiencia de Bogot en la aplicacin de los nuevos
instrumentos de planeacin y gestin del territorio 2.1 La apropiacin y distribucin de las rentas
producto del desarrollo urbano. La participacin en las plusvalas 2.2 La Gestin Asociada de
Terrenos y la figura ms representativa de la planeacingestin: el plan parcial 2.3 Nuevas formas
para enfrentar la escasez de suelo para la provisin de vivienda social 3 Conclusiones y reflexiones
finales Referencias
introduccin
En Colombia, la planeacin del territorio
integrada a la gestin del suelo es una de las
principales apuestas de la Ley 388 de 1997. Con
ocasin del proceso de descentralizacin terri
torial y con la expedicin de la Constitucin de
1991, los municipios se han visto enfrentados a
grandes cambios institucionales caracterizados
por procesos de descentralizacin administrativa
y fiscal, que los conduce a asumir progresivamente
la gestin de los costos del desarrollo urbano, ha
ciendo imprescindible dotarlos de herramientas de
gestin que les permita no solo planear y disear
su territorio, sino hacer realidad las previsiones
de ordenamiento e impactar efectivamente las
prcticas de transformacin del territorio.
Esta evolucin del esquema de planeacin
busca convertir al Estado y principalmente al mu
nicipio, en agente activo para la construccin de
un modelo de desarrollo urbano ms equitativo y
oportuno, por medio de la adecuada aplicacin
de los diferentes instrumentos de gestin y finan
ciacin del desarrollo urbano.1 Se busca con ello
un mayor equilibrio entre las rentas generadas
por el aprovechamiento del suelo y los costos de
hacer ciudad, y al mismo tiempo, cumplir con los
objetivos del Estado de mejorar las condiciones
de vida, por medio de la generacin de oferta
formal de suelo urbanizado.
La discusin sobre los alcances del papel
del Estado y particularmente del municipio,
sobre la forma de apropiacin y distribucin de

la valorizacin inmobiliaria producida por el desa
rrollo urbano y sobre los efectos en el rgimen de
la propiedad privada que supone la intervencin
ms directa del Estado en este mbito, son asuntos
que han estado presentes en las discusiones
legislativas que se han dado en Colombia en las
2 ltimas dcadas. La Ley 9 de 1989, que cons
tituye el antecedente ms importante de tales dis
cusiones, a pesar de que no fue objeto de una sis
temtica aplicacin, constituye el primer paso en
la consolidacin de un nuevo marco de desarrollo
urbano municipal, que concreta para las tierras
urbanas la funcin social de la propiedad, y que
fija las rbitas de competencia de los agentes
pblicos y privados que intervienen en el proceso
de transformacin del espacio.
Las experiencias an en construccin
de las autoridades de Bogot por cumplir con
los distintos objetivos de las polticas de orde
namiento territorial en el marco de los deberes
constitucionales de los gobiernos locales, sin bien
han mostrado dificultades, discusiones sobre la
mejor forma de intervencin del Estado en el de
sarrollo urbano, y en general retraso en su aplica
cin, han puesto en evidencia la amplia capaci
dad con la que se ha dotado a los municipios
colombianos para enfrentar los complejos y cre
ciente retos del gobierno urbano. En este contexto
las apuestas recientes de las administraciones
del Distrito Capital por implementar los instru
* Este artculo fue publicado previamente en el libro Bogot en el cambio de siglo: promesas y realidades. Samuel Jaramillo. Editor. Organizacin
Latinoamericana de Centros Histricos (OLACCHI). Quito 2010.
** E-mail: <juanfpinilla@gmail.com>.
1
La idea de la necesidad de intervencin del Estado en el mercado del suelo urbano es uno de los ejes centrales de la Poltica Urbana que inspir
la Ley 388 de 1997, y que aparece consignada en el Documento titulado Ciudades y Ciudadana: La Poltica Urbana del Salto Social, Ministerio
de Desarrollo Econmico, Bogot, 1995.
artigos
143
Juan Felipe Pinilla Pineda
mentos de gestin del suelo con lo que cuentan los

municipios colombianos, son una clara muestra
del inters por renovar las prcticas y formas de
gobierno del territorio y por comprender las opor
tunidades que ofrece tal marco instrumental para
avanzar en formas ms equitativas y racionales
de ocupacin y aprovechamiento del territorio.
En el contexto colombiano, Bogot se ha
puesto a la vanguardia en el esfuerzo por imple
mentar el amplio repertorio de principios, instru
mentos y posibilidades que se reconocen a los
municipios en la difcil tarea de transformar los
patrones de segregacin, retencin de terrenos,
apropiacin privada de plusvalas y precariedad
y retraso de la urbanizacin, que caracterizan el
proceso de urbanizacin reciente del pas.
La experiencia de Bogot sirve de referente
para evaluar la oportunidad, la conveniencia y
la efectividad de las reformas legales al rgimen
de utilizacin y aprovechamiento del suelo urba
no. En algunos pases latinoamericanos se discu
te actualmente la necesidad de reformar los esta
tutos legales que definen el marco de actuacin
pblico y privado en el desarrollo urbano, y los
instrumentos de planeacin y gestin del terri
torio. Las enseanzas del proceso llevado a
cabo en esta ciudad en los ltimos aos, puede
ser til para comprender que los cambios legis
lativos pueden ser una condicin necesaria,
pero no suficiente para transformar las formas
de accin de los agentes que intervienen en la
transformacin del territorio. A pesar de que las
reformas legales son muy tiles para ampliar el
espectro de posibilidades de accin del estado en
el desarrollo urbano, es evidente que es en el pro
ceso de su implementacin, donde efectivamente
se verifican las mayores tensiones y discusiones.
Por esta razn, es importante identificar qu
tipo de argumentos se movilizan en tales discu
siones y qu tipos de intereses les subyacen.
El presente artculo pretende hacer un
recorrido por el proceso reciente de implemen
tacin de polticas de suelo en Bogot, mostrando
sus principales avances e intentando develar
los obstculos con los que se han enfrentado a
partir de las visiones y conceptos que sobre la
planeacin urbana y el papel del estado se han
movilizado, bien para promoverlas, o bien para
ponerlas en entredicho. Para tal fin el artculo
se organiza de la siguiente forma: En la primera
144artigos

parte se revisa el contexto general de la evolucin

del marco de planeacin y gestin del territorio
con el que cuentan actualmente los municipios
colombianos. En la segunda parte se revisa la
forma en que Bogot ha venido implementando
tal marco de planeacin y gestin, mostrando sus
principales avances y aplicaciones. En la tercera
parte se proponen unas conclusiones sobre la
experiencia vivida por la ciudad y sobre el tipo
de lecciones que un proceso an en construccin
puede ofrecer en la tarea de evaluar los efectos
de las transformaciones de las reglas de juego del
desarrollo urbano experimentadas en Colombia
en las 2 ltimas dcadas.
1 la evolucin y transformacin del marco
de actuacin de los municipios sobre las
dinmicas del desarrollo urbano
A pesar de lo relativamente novedoso en
el contexto colombiano del llamado derecho urba
no, las respuestas jurdicas a los problemas del
ordenamiento de las ciudades son en la prctica
tan antiguas como las ciudades. Problemas rela
tivos a los conflictos entre predios, sus servidum
bres, retiros, aislamientos o la existencia de planos
reguladores de las construcciones, dieron origen a
la versin propiamente policiva o reglamentaria
del urbanismo. Estas primeras respuestas jurdi
cas a los conflictos y problemas del ordenamiento
urbano siempre tuvieron como eje central de la
intervencin estatal, las tcnicas clsicas prove
niente del derecho policivo, asociadas a la nece
sidad de contar con permisos o licencias para el
levantamiento de construcciones.
Aparejado del rpido proceso de urbani
zacin que experimento nuestro pas a partir
de mediados del siglo pasado, tales respuestas
tpicamente desarticuladas y muy casusticas
empezaron a mostrarse insuficientes frente a la
magnitud de los retos que produce el proceso de
transformacin del territorio en ncleos cada vez
ms densos de poblacin, donde las necesidades
de provisin de infraestructura y vivienda son
cada vez ms apremiantes.
En tal contexto las competencias munici
pales para afrontar las crecientes demandas de
accin frente a los procesos de rpida urbaniza
cin, se mostraron dbiles para atajar o conducir
su dinmica propia. As, se inicio en Colombia
un importante debate en torno a la necesidad de
renovar la forma de intervencin de las autoridades

pblicas en los asuntos del desarrollo urbano.
Las respuestas jurdicas tradicionales no partan
de un proceso de recontextualizacin del papel
central que est llamada a jugar la institucin de
la propiedad inmueble en la regulacin sobre el
uso y aprovechamiento del suelo. Por el contrario,
el debate en torno a la renovacin de la forma
de intervencin de las autoridades pblicas al
que se hace referencia, parti justamente de tal
recontextualizacin.
A partir de la dcada de 1960 empez un
duro esfuerzo para traducir y concretar el princi
pio de funcin social de la propiedad2 y para
llevar sus potencialidades al contexto de las tierras
urbanas o periurbanas.3 Este esfuerzo se tradujo
en primer trmino en el trmite de legislaciones
de proteccin a los inquilinos y en la presentacin
de 17 proyectos de reforma urbana entre 1970 y
1989 que no fueron aprobados por el Congreso de
la Repblica. Finalmente, y despus de tres aos
de debates parlamentarios en 1989 fue aprobada
la ley de reforma urbana, que se constituye en
el principal antecedente de la legislacin sobre
suelo urbano en Colombia. La aprobacin de esta
ley representa una gran conquista en el camino
de dotar de un marco operativo de referencia al
problema de la gestin urbana.
La Ley 9 fue expedida atendiendo al obje
tivo de servir de soporte a una poltica integral
de desarrollo regional y urbano, vivienda y servi
cios pblicos, inscrita en un enfoque de planea
cin del desarrollo econmico y social, basada
en la reforma del uso y tenencia de la tierra urba
na y su rgimen tributario; en la incorporacin
de tierras al desarrollo urbano para adelantar
proyectos de vivienda social, y en la bsqueda
de mecanismos que facilitaran la adquisicin
pblica de tierras y la reserva de suelos bien loca
lizados a travs de bancos municipales de tierra.
Por su parte, la Ley 388 de 1997 se tramita
para ajustar la Ley 9 de 1989 a la Constitucin
Poltica de 1991 y para hacer operativos algunos
de sus instrumentos de gestin y de financiacin
que haban presentado problemas de aplicacin.
2
3
Se baso en el postulado vigente para la poltica

urbana de entonces tanto mercado como sea
posible, tanto Estado como sea necesario fortale
ciendo la intervencin de los municipios en la
gestin del ordenamiento territorial. Es claro su
avance en la articulacin entre instrumentos de
planeacin e instrumentos de gestin del suelo
y en la configuracin de un rgimen urbanstico
que articula la propiedad privada con los objeti
vos del ordenamiento a partir del principio de
reparto equitativo de cargas y beneficios.
El progreso de la ley en la definicin de
un rgimen urbanstico articulado a un sistema
de instrumentos de gestin del suelo y a la fun
cin social de la propiedad, estimula la renova
cin de las prcticas administrativas asociadas al
gobierno y a la gestin del territorio que Molina
resume as:
Ante todo, la nueva ley proporciona fundamentos
jurdicos ms slidos y precisos al derecho urba
nstico, establece, con carcter obligatorio, el alcan
ce de los planes de ordenamiento y de las normas
urbansticas correspondientes; por primera vez,
vincula explcitamente la adopcin de los planes
y las normas a un conjunto de principios jur
dicos de superior jerarqua, (la funcin social y
ecolgica de la propiedad, la prevalencia del inte
rs general sobre el particular, la distribucin equi
tativa de cargas y beneficios, la funcin pblica
del urbanismo, la participacin democrtica de
la ciudadana) que constituyen las fuentes de su
legitimidad y deben reflejarse prcticamente en el
contenido de los estatutos normativos, del mismo
modo que los procedimientos que autoricen las
actuaciones de las autoridades locales. Tambin
facilita la identificacin de mecanismos para el
financiamiento del desarrollo urbano mediante
la aplicacin del principio de la distribucin equi
tativa de los costos y beneficios derivados del
tal desarrollo y el diseo de instrumentos ms ope
rativos para la captacin de plusvalas resultantes
de las acciones urbansticas emanadas de los
municipios.4
Los avances en el tratamiento de la rela

cin entre decisiones de ordenamiento y dere
cho de propiedad son uno de los ejes principales
donde avanza la Ley 388 de 1997. Una de las
notas caractersticas que permite distinguir a unos
sistemas urbansticos de otros, est justamente
relacionada con el tratamiento y enfoque otorgado
a dicha relacin problemtica y compleja entre
las facultades del propietario y los procesos de
En Colombia desde 1936 se incluy en la Constitucin Poltica la definicin de la propiedad como funcin social.
No hay que olvidar el contexto en que la preocupacin por la funcin social de la propiedad surge: necesidades de redistribucin y mayor
explotacin de la tierra rural, que para la dcada de los 30 concentraban las preocupaciones en torno al manejo y aprovechamiento del suelo.
Molina, Humberto. De la reforma urbana a la Ley de Desarrollo Territorial: un nuevo marco para la planeacin y el financiamiento del desarrollo
urbano, Revista Desarrollo Urbano en cifras, (3), Ministerio de Desarrollo Econmico. Bogot. 1997. p. 249.
artigos
145
transformacin del territorio (urbanizacin y
La definicin de los programas y pro
construccin). Esta legislacin claramente vincu
yectos que concretan estos propsitos.
la el rgimen de aprovechamientos y cargas de
En sus declaraciones de principio, la Ley
la propiedad inmueble a las decisiones de orde
apuesta por vincular de manera ms consistente
namiento de las autoridades locales, las cuales se
las determinaciones sobre uso, ocupacin y ma
constituyen en dispositivos que determinan de tal
nejo del suelo preocupaciones tradicionales
forma la propiedad, que en ltimas son la fuente
de la planeacin urbana con instrumentos
para la configuracin de un estatuto urbanstico
y procedimientos de gestin y actuacin que
de la propiedad del suelo.
faciliten su efectiva concrecin y la articulacin
La Ley 388 establece que el ordenamiento
de las acciones sectoriales que tradicionalmente
del territorio municipal y distrital comprende un
despliegan los entes locales sobre sus respectivos
conjunto de acciones polticoadministrativas y
territorios (provisin de equipamientos, servicios
de planificacin fsica concertadas, emprendidas
pblicos, vas, recreacin, etc), con estrategias
por los municipios o distritos y reas metropo
de ordenamiento mas comprensivas y en sintona
litanas, en ejercicio de la funcin pblica que
con objetivos no slo urbansticos, sino econ
les compete, dentro de los lmites fijados por la
micos, sociales y ambientales.
Constitucin y las leyes. El ordenamiento del
As unas de sus principales apuestas es
territorio tiene como finalidad disponer de ins
dotar a las autoridades municipales de un reper
trumentos eficientes para orientar el desarrollo
torio muy amplio de instrumentos y mecanismos
del territorio bajo la jurisdiccin del municipio o
de intervencin en el mercado del suelo, que
distrito y regular la utilizacin, transformacin y
contempla desde una regulacin ms articulada
ocupacin del espacio, de acuerdo con las estra
a tales objetivos de la ya clsica figura de la
tegias de desarrollo socioeconmico y en armona
expropiacin, pasando por mecanismos tributa
con el medio ambiente y las tradiciones histricas
rios y no tributarios de recuperacin de plusva
y culturales.
las, hasta instrumentos para la transferencia de
Segn el Artculo 9 de la ley, el plan de
potenciales constructivos, o figuras de planeacin
ordenamiento territorial, es el instrumento bsico
gestin basados en la gestin asociada de terrenos
para desarrollar el proceso de ordenamiento del
(tcnica del reajuste de terrenos) e incluso enti
territorio municipal. Se define como el conjunto
dades municipales de actuacin directa sobre el
de objetivos, directrices, polticas, estrategias,
territorio como los llamados bancos de tierra apo
metas, programas, actuaciones y normas adopta
yados en el derecho de preferencia.
das para orientar y administrar el desarrollo fsico

del territorio y la utilizacin del suelo.
La aplicacin de todo este repertorio de

instrumentos de planeacin y gestin que este
El ordenamiento del territorio municipal
marco normativo ofrece (Leyes 9 y 388) tan slo
y distrital tiene por objeto complementar la
inicia sistemticamente una vez adoptados los
planificacin econmica y social con la dimen
mencionados planes de ordenamiento territo
sin territorial, racionalizar las intervenciones
rial, que la Ley 388 obliga a todos los municipios
sobre el territorio y orientar su desarrollo y apro
colombianos a adoptar en un plazo relativamente
vechamiento sostenible, mediante:
corto. Esta adopcin para el caso de Bogot se
La definicin de las estrategias territoria
da en el ao 2000.
les de uso, ocupacin y manejo del suelo,

en funcin de los objetivos econmicos,
sociales, urbansticos y ambientales.
El diseo y adopcin de los instrumentos
146artigos
2 la Experiencia de Bogot en la aplicacin

de los nuevos instrumentos de planeacin y
gestin del territorio
y procedimientos de gestin y actuacin
A pesar de que ya se haba promulgado en
que permitan ejecutar actuaciones urba
Colombia la Ley 9 de 1989 que introdujo impor
nas integrales y articular las actuaciones
tantes modificaciones al papel y responsabilidad
sectoriales que afectan la estructura del
de las autoridades locales frente a los procesos
territorio municipal o distrital.
de urbanizacin, lo cierto es que para el caso de
0
Bogot en la dcada de los 90 se privilegi un

enfoque normativo y esttico en la actuacin de
la administracin en la gestin del territorio. Este
perodo se caracteriza por un enfoque que confi
prioritariamente en la norma urbana como medio
para inducir la transformacin de la ciudad.
Esta dcada est marcada por la existencia
de un Estatuto de ordenamiento fsico (Acuerdo 6
de 1990), que ms que un Plan en sentido estricto,
es un compendio organizado de normas que defi
ne las posibilidades de consolidacin o trans
formacin de la ciudad a travs de la asignacin
puntual (predio a predio) de normas sobre uso
e intensidad de uso. Esta asignacin de aprove
chamientos se hace con una amplia liberalidad y
sin un claro rgimen de contraprestaciones para
la ciudad. En esta lgica subyace claramente
una postura que an hoy se sigue manteniendo
en las discusiones sobre la mejor forma de go
bierno del territorio, y que consiste en confiar
en que la asignacin gratuita y muy generosa de
aprovechamientos urbansticos es un medio para
dinamizar el mercado y estimular la construccin.
En este escenario resulta claro que el papel de la
administracin pblica est casi que circunscrito
al diseo preciso de tales normas y al otorgamiento
de los permisos y licencias respectivas, y sin
mayor preocupacin por el control y mitigacin
de las externalidades negativas que tal modelo
puede producir.5
El nuevo siglo inicia en Bogot con la nece
sidad de adaptar su esquema de planeacin fsica
a los nuevos derroteros trazados por la Ley 388
de 1997. Como consecuencia de la obligacin
de adoptar Planes de Ordenamiento Territorial
(POT), la ciudad termina la dcada del 90 con la
formulacin de su POT para adaptarse a las exi
gencias establecidas por dicha ley. As en julio
28 del 2000, la ciudad adopta este nuevo instru
mento e inicia formalmente la puesta en marcha
del nuevo enfoque de planeacin y gestin del
territorio al que se ha hecho mencin en la prime
ra parte de este artculo.
Este primer POT no avanza sustancial
mente en el desarrollo e implementacin de los
5
instrumentos de gestin y financiacin del suelo

y se concentra primordialmente en la dimensin
fsica de la planeacin territorial. En su orienta
cin tcnica se puede encontrar una apuesta por
concentrar los esfuerzos iniciales en la definicin
y reglamentacin de los instrumentos de planea
cin, dejando en segunda prioridad, o segundo
plano, el avance en la implementacin de los
instrumentos de gestin del suelo. Tal opcin
termino por escindir dos variables que son nece
sariamente dependientes y complementarias.
Como lo afirma Maldonado, no se puede
afirmar, como quizs pudo ocurrir en otros
momentos de la evolucin de las polticas en
materia de planeacin fsica y regulacin del
mercado del suelo que se trat de problemas
de conocimiento o comprensin del contenido y
alcance de la ley 388, toda vez que el equipo que
estuvo enfrente de la elaboracin del proyecto
de Plan de Ordenamiento Territorial haba estado
en el Ministerio de Desarrollo al frente de la con
cepcin inicial de la ley. Por tanto, confluyeron
una serie de factores orientaciones de poltica
del Alcalde y la Directora del DAPD, timidez
para enfrentar las inercias propias de la relacin
entre el Departamento y los urbanizadores y cons
tructores privados, y, consecuentemente, predo
minio de visiones convencionales del derecho
urbanstico, dominadas por las visiones civilistas
y demasiado respetuosas de categoras como la de
derechos adquiridos o seguridad jurdica que
impidieron una utilizacin del potencial que la
ley 388 ofreca a los gobiernos municipales. De
esta manera se desaprovech un espacio muy
importante de puesta a prueba de dicha ley que
hubiera jalonado la discusin sobre el tema a
nivel nacional.6
A pesar de lo anterior y con ocasin de la
primera revisin al POT en el 2003, la ciudad
realiz una apuesta ms ambiciosa para articular
de forma ms explcita los instrumentos de pla
neacin con los de gestin del suelo y por iniciar
de forma ms consistente la aplicacin de los
novedosos instrumentos con los que cuenta la
legislacin nacional sobre desarrollo urbano. As
Se sealan las caractersticas del modelo de actuacin pblica de esta poca porque an hoy su inercia sigue presente en el comportamiento
de agentes pblicos y privados, y en las crticas de algunos sectores frente a los avances en la implementacin reciente de los instrumentos de
gestin del suelo.
MALDONADO, Mara Mercedes y HURTADO, Adriana, Anlisis de las acciones de Gobierno en ordenamiento territorial y gestin del suelo, como
parte del proyecto Investigacin Factores de continuidad y discontinuidad en las polticas pblicas en Bogot, 1988-2005. Universidad Nacional
de Colombia Instituto de Estudios Urbanos Departamento Administrativo de Planeacin Distrital Proyecto Fortalecimiento del Sistema
Distrital de Planeacin. Bogot 2007. Mimeo.
artigos
1147
en esta revisin plantea como uno de sus objeti

vos el desarrollo de instrumentos de planeacin,
gestin urbanstica y de regulacin del mercado
del suelo para la regin, estableciendo que a
partir de la misma:
El Distrito Capital desarrollar un marco integral
de planeacin y gestin urbana destinada a lograr
procesos de redistribucin de los recursos aso
ciados al desarrollo urbano y en particular para
la regulacin del mercado del suelo que permita
el desarrollo de los objetivos sociales, econmicos
y de construccin de infraestructura para la satis
faccin de las necesidades de la poblacin ()
Se promover entre las administraciones munici
pales y el Distrito, as como en los agentes econ
micos, el fortalecimiento institucional para la
aplicacin de los instrumentos de reforma urbana,
la articulacin de polticas de gestin de suelo y el
desarrollo de un marco de financiamiento regional
que permita atender los programas y proyectos de
integracin regional y desarrollo local.7
La poltica de gestin del suelo adoptada

en tal momento se sustenta primordialmente en
el principio del reparto equitativo de las cargas
y beneficios derivados del ordenamiento urbano,
dirigida a reducir las inequidades propias del de
sarrollo urbano y a financiar los costos del mismo
con cargo a sus directos beneficiarios.
A partir de tales enunciados, Bogot se ha
puesto a la vanguardia en el intento por imple
mentar muchos de los novedosos instrumentos
con los que cuenta la legislacin nacional, enca
minados a renovar las formas de obtencin de
suelo para finalidades colectivas y las fuentes
de financiacin de los procesos de urbanizacin.
En este tema todava existen muchas posiciones
encontradas en relacin con las posibilidades de
las ciudades colombianas de intervenir efectiva
mente en el mercado del suelo y de renovar sus
fuentes de financiacin a travs de los mecanismos
de gestin y financiacin del suelo. Sin embargo,
la experiencia de la ciudad y los debates que se
han suscitado con ocasin de la puesta en marcha
de instrumentos tales como: la expropiacin por
va administrativa, la participacin en plusvalas,
el reparto equitativo de cargas y beneficios, los
Planes de Ordenamiento Zonal, los Planes Par
ciales, la declaratoria de desarrollo o construccin
prioritaria y el derecho de preferencia a favor de
7
8
los Bancos de Tierra, son una muestra de madurez

y avance de la prctica urbanstica local colom
biana, que al menos con ocasin de la introduccin
de tales instrumentos, ha sido capaz de poner en
evidencia cuestionamientos trascendentales para
la gestin urbana, como las mencionadas formas
de obtencin pblica de suelo o las fuentes para
la financiacin de la urbanizacin.
Uno de los principales objetivos a cumplir
por parte de las administraciones municipales
en cualquier contexto urbano es la provisin de
suelo para el cumplimiento de diversas finalida
des. Las necesidades de suelo no se circunscri
ben exclusivamente al desarrollo de programas
y proyectos para la generacin de infraestructura
urbana (vas, servicios pblicos, equipamientos,
parques), sino que trascienden a otro tipo de esce
narios como el de la provisin de suelo para la
vivienda social. Para el logro de estos objetivos se
requiere de distintos mecanismos, que van desde
instrumentos clsicos como la expropiacin, hasta
diversos tipos de instrumentos que renuevan las
formas de adquisicin de suelo y que facilitan
su disponibilidad para diversas finalidades en
tiempos y cantidades adecuadas.
Con el fin de ilustrar sobre la implementa
cin de tales alternativas, a continuacin haremos
una revisin del avance en la puesta en marcha en
la ciudad de algunos de los nuevos instrumentos.
2.1 la apropiacin y distribucin de las rentas
producto del desarrollo urbano. la parti
cipacin en las plusvalas
Uno de los principales avances contenidos
en el sistema urbanstico colombiano es la de
establecer de forma especfica un tributo especial
o gravamen sui generis, definido como partici
pacin en las plusvalas derivadas de la accin
urbanstica del Estado.8 La plusvala de forma
general puede entenderse como el aumento del
valor de un bien, mueble o inmueble, por razones
distintas al trabajo o a la actividad productiva
de su propietario o poseedor.9 En trminos de
su regulacin jurdica se puede definir como un
porcentaje del incremento en el precio del suelo
Artculo 1 Numeral 7 del Decreto 469 de 2003 del Alcalde Mayor de Bogot.
La posibilidad de la existencia de este gravamen, proviene de la Constitucin Poltica Colombiana de 1991, que establece en el Captulo de
los Derechos Colectivos (Artculo 82) que las entidades pblicas participarn en la plusvala que genere su accin urbanstica y regular la
utilizacin del suelo y del espacio areo urbano en defensa del inters comn.
Definicin del Diccionario Planeta de la Lengua Espaola Usual, Editorial Planeta 1982.
148artigos
2
(entre 30 y 50%) que debe ser objeto de pago en

dinero, en tierra o en participacin en proyectos
urbansticos. Incremento que es producido por
la autorizacin e a destinar el inmueble a un uso
ms rentable, o bien a incrementar el aprovecha
miento del suelo permitiendo una mayor rea
edificada.
Las caractersticas principales de la partici
pacin en plusvala son: 1) Se trata de un tributo.
2) que afecta solamente el suelo, en tanto su base
gravable son los incrementos de su precio 3)
Producidos por las acciones urbansticas de las
administraciones municipales (en representacin
de la colectividad, que es la que efectivamente
produce los incrementos en el precio del suelo)
de conformidad con lo que se estatuya formal
mente en el respectivo Plan de Ordenamiento o
en los instrumentos que lo desarrollen. Se trata
entonces de un tributo que capta un porcentaje de
los incrementos en los precios del suelo, en tanto
ste se considera un beneficio privado que surge
de un proceso colectivo como es la urbanizacin.
La discusin sobre la recuperacin para
la colectividad de incrementos de los precios de
los terrenos, ocasionados por la accin colectiva,
es uno de los temas ms recurrentes en los an
lisis sobre polticas de suelo, pues como lo
afirma Jaramillo, desde una cierta ptica el creci
miento de los precios del suelo urbano es una
expresin paradigmtica de una ventaja privada
y unilateral que emerge de un proceso colectivo,
la urbanizacin. Los propietarios de los terrenos
de la ciudad ven crecer su patrimonio, a veces
de manera muy apreciable, a costa del esfuerzo
global de la sociedad y sin que ellos desempeen
un papel activo en esta construccin. Lo lgico,
lo conveniente, lo equitativo, parece ser que
el Estado, en representacin de los intereses
colectivos, rescate este beneficio para ponerlo al
servicio de la comunidad.10
Colombia y Bogot cuentan con una amplia
trayectoria en la aplicacin de la Contribucin
de Valorizacin conocida en otros lugares de
Amrica Latina como contribucin de mejoras
. Este mecanismo parte del mismo anlisis
anterior. Si las obras de infraestructura que se
10
realizan en la ciudad generan importantes ven

tajas privadas que se traducen en incrementos
de precios del suelo, es equitativo que tales in
crementos sean recuperados por el estado para
financiar tales obras. En la aplicacin de este
mecanismo el origen de los incrementos de precio
se encuentra en las obras pblicas. As a pesar de
que comparten su fundamento, la contribucin
de valorizacin y la participacin en plusvalas,
tienen importantes diferencias. La ms impor
tante es que la participacin, parte de reconocer
que tales ventajas privadas y el incremento de los
precios del suelo, no slo ocurre por la ejecucin
de obras, sino tambin por la asignacin de las
normas sobre uso y aprovechamiento del suelo.
Esta situacin parece ser fcil de comprender
para la economa urbana, pero no resulta tan evi
dente para el Derecho, o al menos para una visin
tradicional del mismo.
En la visin jurdica tradicional imperante
en nuestro contexto, depositaria de una con
cepcin individualista y egosta de la propiedad
privada proveniente de las ideas del Cdigo Civil
francs, tal valorizacin resultado de tales ven
tajas privadas son una extensin del dominio,
que en forma de frutos, perteneceran al propie
tario. Esta visin que muchas veces se encuentra
idealizada y que tampoco ha estado ausente
de lmites o condicionantes, pinsese solamente
en el principio clsico del derecho que proscribe
el enriquecimiento sin justa causa se ve dura
mente confrontada con dispositivos contempo
rneos, como el de la mencionada participacin.
Esta confrontacin resulta clave para avanzar en
el cambio de paradigmas jurdicos que muchas
veces informan las principales resistencias a la
implementacin de mecanismos tales como la
participacin, o en general aquellos que renuevan
la forma de comprender la relacin entre la pro
piedad del suelo y la propiedad del vuelo (derecho
de construir).
En efecto, aunque en el fondo la existencia
de este gravamen sui generis remite directamente
a cuestionamientos profundos en relacin con
la forma en la que debera entenderse la relacin
entre el derecho de propiedad y la asignacin
Jaramillo, Samuel. La experiencia colombiana en la recuperacin estatal de los incrementos del precio del suelo. La contribucin de valorizacin
y la participacin en plusvalas, en Smolka, Martim y Furtado, Fernanda (ed.) Recuperacin de Plusvalas en Amrica Latina Alternativas para
el desarrollo urbano. Lincoln Institute of Land Policy. Eurelibres 2001. p. 71.
artigos
3149
de los aprovechamientos urbansticos por parte

de las autoridades locales, lo cierto es que hasta
tal momento en Colombia haban hecho carrera
algunas interpretaciones jurdicas de corte
conservador y civilista que recomendaban,
so pretexto de posibles conflictos con principios
propios del derecho tributario, la no aplicacin
de este mecanismo y as haban logrado conge
lar cualquier posibilidad de aplicacin. Por tales
razones la aprobacin en Bogot a finales del
ao 2003 de la participacin en plusvalas fue
un duro golpe a tal visin. Sin duda el principal
mensaje que quedo claro con dicha aprobacin
fue que los instrumentos de gestin urbana con
tenidos en la legislacin colombiana, podan apli
carse y era legitimo hacerlo, para lo cual se reque
ra adems de voluntad poltica, tomarse en serio
la reconfiguracin total que sobre la institucin
de la propiedad, introduca no solamente este
particular mecanismo, sino en general, el nuevo
marco de desarrollo urbano que haba iniciado
su senda en 1989.
En los ltimos aos se ha presentado una
importante evolucin en la aplicacin de este
mecanismo por parte de diferentes municipios
colombianos (Bogot, Pereira, Monteria y otros)
que ha detonado un inters creciente por parte
de otros municipios y de sectores de la sociedad
civil y de la academia por comprender su funcio
namiento y por avanzar en su implementacin.
Parte del avance conceptual que se ha logrado
en las discusiones a propsito de su implementa
cin tiene que ver con el reconocimiento de que
esta participacin no tiene como finalidad princi
pal el recaudo de sumas lquidas de dinero, sino
que mas bien es un instrumento de intervencin
en el mercado del suelo, dirigido a controlar la
especulacin y a dotar a las administraciones mu
nicipales de nuevas formas de obtencin o adqui
sicin de suelo.
A pesar de tal comprensin, en aquellas
ciudades donde se ha aprobado su cobro, an
no se avanza en determinar las condiciones que
permitiran a los propietarios obligados al pago
de este tributo, formas para satisfacer el mismo,
diferentes al dinero. Al respecto la Ley 388 de
1997 define que el pago por concepto de este tri
buto podr realizarse en diferentes modalidades.
El artculo 84 establece entre otras las
siguientes:
150artigos
4
1. Transferencia al respectivo municipio

de una porcin del predio objeto de la
participacin en plusvalas, de valor
equivalente a su monto. Esta modali
dad de pago tambin se podr dar trans
firiendo al municipio otros terrenos
diferentes a los que son objeto del
cobro de la participacin localizados
en otras zonas urbanas, siempre que se
hagan los clculos de equivalencia de
valores correspondientes.
2. Reconociendo formalmente al munici
pio un valor accionario o inters social
equivalente al pago de la participacin,
o lo que es lo mismo, haciendo socio de
un desarrollo inmobiliario al respectivo
municipio.
Estas modalidades de pago representan por
una parte, nuevas alternativas de participacin
en el desarrollo urbano, y por otra, de generacin
o adquisicin de suelo para las finalidades pro
pias de la planeacin urbana. Como se ve en este
escenario se ampla el margen de posibilidades
de obtencin de suelo por parte de las autorida
des municipales colombianas y se perfila un
nuevo rol en su forma de accin y participacin
en el mercado del suelo urbano de sus respectivos
municipios. La participacin en plusvalas enton
ces puede concebirse e implementarse como una
herramienta de gestin del suelo que permite una
participacin ms activa y estratgica de los mu
nicipios en las dinmicas del mercado inmobilia
rio. De este modo no solamente se dirige a crear
nuevas fuentes de recursos fiscales para los muni
cipios, sino nuevas alternativas de participacin
en proyectos urbanos y de obtencin de suelo
para el cumplimiento de diversas finalidades.
En todo caso es importante advertir que la
implementacin de la participacin en plusvalas
en Bogot ha mostrado dificultades, especial
mente en relacin con los retos administrativos
que supone para la administracin de la ciudad,
su clculo, recaudo y la unificacin de criterios
e interpretaciones frente a las innumerables dis
yuntivas tcnicas y jurdicas que presenta su
operacin cotidiana. La falta de una agenda de
trabajo coordinado entre las dependencias de la
administracin que tienen que ver con los pro
cesos de estimacin, liquidacin y cobro, pueden
estar afectando negativamente, el empeo por
su estabilizacin y depuracin y contribuyendo

a que las visiones tradicionales que lograron su
congelamiento por varios aos, ganen nueva
mente terreno y logren en la prctica, el debili
tamiento de la figura o la desaceleracin en su
implementacin. A pesar de esto hay que recono
cer como ya se indic que la aprobacin e
implementacin de este instrumento representa
un hito muy importante en la evolucin reciente
de las polticas de suelo en la ciudad, con un alto
poder de resonancia en todo el pas.
2.2 la gestin asociada de terrenos y la figura
ms representativa de la planeacingestin:
el plan parcial11
Los mecanismos de gestin asociada no
son tan novedosos como suele pensarse: en el
ao de 1902, la ciudad alemana de Frankfurt
aprob una ley mediante la cual se orden a los
propietarios asociarse con el fin de reorganizar
algunas tierras para su desarrollo urbanstico.12
Japn y Corea procedieron a poner en marcha la
gestin asociada del suelo despus de la segunda
guerra mundial, con el objetivo de reconstruir
las ciudades afectadas con la guerra.
Aunque los antecedentes de la gestin aso
ciada se remontan a la primera dcada del siglo
XX, lo cierto es que en el contexto colombiano
slo aparecen hasta el ao de 1989 con la aproba
cin de la Ley 9 de 1989, y depurados y mejora
dos con la aprobacin en 1997 de la Ley 388. As
las cosas, aunque en un contexto comparado la
gestin asociada ha sido utilizada tempranamente
por distintos pases, en Colombia se encuentran
reguladas desde hace relativamente poco tiempo.
Varias de las experiencias locales tan solo son
experimentos que tardarn algn tiempo en
arrojar resultados susceptibles de evaluacin y
anlisis. Sin embargo, en esta parte del artculo
se har referencia a algunos de los procesos que
ya se han iniciado.
En trminos generales, podra afirmarse
que la lgica que subyace a los mecanismos de
gestin asociada consiste en lograr un acuerdo
11
12
entre la administracin local y los propietarios

para desarrollar conjuntamente un rea determi
nada de la ciudad: bajo este esquema, los bene
ficios y los costos del desarrollo urbanstico
son compartidos de forma equitativa entre los
actores privados (propietarios o constructores)
y la administracin local. De esta manera, estos
mecanismos significan un quiebre frente a la
idea tradicional de la planeacin urbana segn
la cual, los gobiernos locales son los nicos res
ponsables de financiar el desarrollo urbanstico.
Adicionalmente, estos instrumentos proponen
superar la gestin de predios individuales. En ese
sentido, la propuesta que subyace es la de desa
rrollar grandes reas de terreno de manera con
junta y armnica. As las cosas, si la construccin
de vas y de provisin de servicios pblicos
beneficia a la ciudad e incrementa el valor del
suelo favoreciendo los intereses del propietario,
por qu son los gobiernos locales los nicos
llamados a asumir los costos del desarrollo?,
por qu los propietarios del suelo que resultan
beneficiados con las decisiones urbansticas no
contribuyen a asumir dichos costos?
En Colombia, estas preguntas se han tra
ducido en trminos jurdicos en lo que se conoce
como el principio de la distribucin equitativa de
las cargas y los beneficios del desarrollo urbano.
Conforme a este principio, propietarios y gobier
nos locales por igual, deben asumir las cargas y
los beneficios derivados de la gestin del terri
torio. En otras palabras, como resultado de la
planeacin se originan no slo rentabilidades,
sino tambin costos que deben ser asumidos por
los propietarios urbanos.
Dentro de la lgica de la gestin asociada
arriba enunciada, los planes parciales constituyen
una alternativa para el desarrollo del suelo me
diante la asociacin de propietarios y construc
tores: el resultado debe ser el desarrollo urbans
tico de un rea determinada, con la respectiva
infraestructura vial, de zonas verdes, equipamien
tos y de servicios pblicos. Conforme a la legisla
cin colombiana, los planes parciales no solo son
En esta parte del Documento y especficamente en el anlisis sobre la figura de los Planes Parciales en Bogot, me apoyo en el siguiente
documento: Pinilla, Juan Felipe. Dificultades y resistencias frente al trmite de los planes parciales y el reajuste de terrenos por parte de
propietarios y promotores y alternativas de solucin, mimeo, Bogot, 2008, sin publicar. Este documento fue producido en el marco de un
Convenio de apoyo y asistencia tcnica a la Gerencia de Planes Parciales de la Secretaria Distrital de Planeacin de Bogot, suscrito entre tal
entidad y el Instituto de Estudio Urbanos de la Universidad Nacional de Colombia.
Lehavi y Licht comentan que al final de este proceso nuevas reas de tierra se distribuyeron entre los antiguos propietarios para su desarrollo y
la ciudad declar como de utilidad pblica algunos de los predios comprendidos dentro de esta rea. Lehavi, Amon; Licht, Amir N. Eminent
Domain, Inc, Columbia Law Review, N 107, November 2007.
artigos
5151
de iniciativa privada, sino que adicionalmente, la
con los instrumentos de financiacin y gestin
ley faculta a los gobiernos locales para elaborar y
del suelo introducidos por la Ley 388 de 1997.
proponer planes parciales como alternativa para

responder a las necesidades de la ciudad.
Particularmente en Bogot mucho se ha

discutido con relacin a la imposibilidad de trans
13
La figura de los planes parciales, incor
ferir la responsabilidad de construir elementos
porada en la Ley 388 de 1997, intenta introducir
pertenecientes a los sistemas generales o matrices
una importante transformacin en las prcticas
a los propietarios o promotores privados de un
de planificacin y gestin del territorio, y pone
determinado plan parcial, pero muy poco se ha
de presente la importancia de la relacin entre
reflexionado sobre el cuestionamiento de fondo
decisiones de planificacin, reparto de cargas y
que subyace a tal discusin, que tiene que ver
beneficios y mecanismos de gestin del suelo. A
con las posibilidades va presupuesto tradicional
pesar del papel fundamental en la transforma
de la ciudad, de financiar tales infraestructuras.
cin de las prcticas de ordenamiento que esta
Por esta razn uno de los principales avances,
figura intenta introducir, su efectividad y utilidad
pero tambin uno de los principales inconvenien
han sido duramente cuestionadas, especialmente
tes de los planes parciales, tiene que ver con que
por la demora en su adopcin y por la falta de
se ha puesto en el centro del debate el tema de
uniformidad y certeza en los requisitos y con
las fuentes de financiacin de la urbanizacin.
diciones exigidas para su formulacin por parte
En este tema todava existen muchas posiciones
de las autoridades locales de planeacin.
encontradas en relacin con las posibilidades de
Es importante advertir que dado que la
las ciudades colombianas de renovar sus fuentes
figura de los planes parciales es obligatoria para
de financiacin a travs de los mecanismos de
la incorporacin de suelos clasificados como de
gestin y financiacin del suelo. En todo caso,
expansin urbana a travs de su formulacin
el surgimiento de tales discusiones puede ser
se han puesto de manifiesto las importantes res
evaluado como una muestra de madurez y avance
tricciones presupuestales del Distrito Capital para
de la prctica urbanstica colombiana, que al
financiar la construccin de las infraestructuras
menos con ocasin de la introduccin de tales
matrices (vas principales y redes de acueducto
instrumentos, ha sido capaz de poner en evidencia
y alcantarillado principalmente) requeridas en
cuestionamientos trascendentales para la gestin
estos mbitos. Es innegable que detrs de las
urbana, como el que se ha venido mencionando.
demoras en la viabilizacin de planes parciales
En Bogot han sido adoptados 30 planes
se encuentra una incapacidad estructural de la
parciales de desarrollo (hasta el momento no se
administracin municipal para determinar y com
han adoptado planes parciales de renovacin)
prometer fuentes de recursos para la urbanizacin.
desde la fecha de expedicin de la Ley 388 de 1997
Esta incapacidad es particularmente dramtica
que consagr por primera vez este instrumento.14
en el caso de la infraestructura vial que no cuenta
El resultado, para muchos no es alentador, pero
con recursos destinados especficamente para
en el fondo lo que expresa esta cifra adems de
tal fin, en oposicin al sistema de tarifas de los
lo anteriormente sealado, son las resistencias
servicios pblicos que al menos, cuenta con por
ideolgicas de los actores privados (propietarios
centajes de destinacin para la ampliacin de
y constructores) a la actividad reguladora de la
redes. Esta situacin ha puesto de presente la
administracin en la determinacin del rgimen
conveniencia de inscribir el debate en torno a esta
de propiedad y en la reglamentacin de los usos
figura en el marco ms amplio de las fuentes de
del suelo, as como las dificultades de orden eco
financiacin de la urbanizacin de que disponen
nmico de la administracin para apoyar proce
las autoridades locales, y su necesaria articulacin
sos institucionales que requieren de recursos y
13
14
Para mayor informacin sobre el alcance de esta figura, Vese MALDONADO, Mara Mercedes; PINILLA, Juan Felipe; RODRGUEZ, Juan Francisco;
VALENCIA, Natalia. Planes parciales, gestin asociada y mecanismos de distribucin equitativa de cargas y beneficios en el sistema urbanstico
colombiano, Bogot, Lincoln Institute of Land Policy, 2006.
Sobre los planes parciales en proceso de formulacin y los adoptados, puede consultarse la pgina de la Secretara Distrital de Planeacin:
<www.sdp.gov.co>.
152artigos
6
de capacidad tcnica para gestionar y tramitar

los procesos de adopcin de planes parciales.
La resistencia ideolgica de los actores pri
vados obedece, principalmente, a la nocin indi
vidualista de propiedad privada todava vigente
en la sociedad colombiana. Si bien es cierto a
nivel jurdico se han producido avances impor
tantes que han pretendido reemplazar esta idea
por la de funcin social de la propiedad, la mayo
ra de los propietarios y de los constructores en
Colombia todava consideran que el derecho de
propiedad no puede estar sometido a las decisiones
pblicas. De esta manera, cuando a un propietario
se le informa que su predio hace parte de un plan
parcial y que en consecuencia, el terreno debe
gestionarse de forma asociada con otros predios y
propietarios, se origina una situacin de conflicto
con la administracin y de indisposicin con el
instrumento del plan parcial.
Si bien es cierto este comportamiento del
propietario tradicional constituye la principal
resistencia a la aplicacin de los planes parciales,
resulta posible identificar un segundo compor
tamiento muy ligado al primero, que consiste en
la prevencin a asociarse o a trabajar con propie
tarios vecinos. La desconfianza en el otro, as
como la renuencia a trabajar en comunidad cons
tituyen obstculos adicionales a la implemen
tacin de este instrumento. Por esta razn, son
excepcionales los casos en los cuales en la formu
lacin de planes parciales se crean o consolidan
alianzas, acuerdos o frmulas de futura asocia
cin entre los involucrados. De esta manera, los
propietarios involucrados en los procesos de for
mulacin de planes parciales consideran que no
resulta rentable trabajar de manera asociada con
otros propietarios.
Uno de los principales objetivos de la
figura del Plan Parcial en el sistema urbanstico
colombiano es dinamizar la iniciativa para em
prender los procesos de transformacin del
territorio. Tradicionalmente tal iniciativa se ha
condicionado a la voluntad del propietario del
suelo donde se van a realizar las actuaciones y
cuando es necesario reemplazarlo por renuencia,
slo se considera la va expropiatoria sujeta a la
existencia de motivos de utilidad pblica. Esta
costumbre ha ocasionado que la determinacin
de tiempos, oportunidades y lugares de dinami
zacin de oferta del suelo est sujeta a la accin
del propietario. La Ley 388 de 1997 cre mecanis

mos para romper con dicha tradicin y establecer
alternativas para dinamizar la oferta de suelo para
las necesidades colectivas y pblicas.
Uno de tales mecanismos es la asociacin
obligatoria de propietarios a travs de unidades
de actuacin urbanstica. Este instrumento de rea
juste de terrenos no ha sido an inaugurado en
la ciudad de Bogot, y subsisten amplias y exten
didas resistencias a su implementacin.
De conformidad con el artculo 39 de la
Ley 388 de 1997, como Unidad de Actuacin
Urbanstica se entiende el rea conformada por
uno o varios inmuebles, explcitamente delimi
tada en las normas que desarrollan el plan de orde
namiento que debe ser urbanizada o construida
como una unidad de planeamiento con el objeto
de promover el uso racional del suelo, garantizar
el cumplimiento de las normas urbansticas y
facilitar la dotacin con cargo a sus propietarios,
de la infraestructura para el transporte, los servi
cios pblicos domiciliarios y los equipamientos
colectivos mediante reparto equitativo de las
cargas y los beneficios.
Los propietarios y promotores de Planes
Parciales siguen resistiendo, por desconocimiento
y temor, la aplicacin de esquemas de gestin
asociada que faciliten la ejecucin de las actua
ciones previstas en los planes parciales, a travs
de la modalidad de unidades de actuacin urba
nstica con el consecuente reajuste de terrenos.
Si bien en los propietarios que no son pro
fesionales inmobiliarios puede entenderse el
temor de la asociacin con otros propietarios,
resulta extrao que por parte de constructores
y promotores profesionales tal resistencia se ma
nifiesta de manera constante, teniendo en cuenta
que muchos de los proyectos inmobiliarios que
actualmente se desarrollan en la ciudad conso
lidada se gestionan a travs de formulas ms o
menos complejas de asociacin entre propieta
rios, promotores, constructores e incluso com
pradores. Estas experiencias deberan servir de
antecedente para facilitar la gestin asociada
entre propietarios, promotores y constructores
en mbitos de planes parciales.
A pesar de tales resistencias y dificultades
experimentadas en Bogot, es innegable que la
principal potencialidad de los mecanismos de
gestin asociada consiste justamente en ofrecer
artigos
153
nuevas y ms equitativas formas de adquisicin
desarrollo prioritario, que no se urbanicen dentro
pblica de suelo. A travs de tales mecanismos
de los tres aos siguientes a su declaratoria; 2)
se puede garantizar que tanto el costo del suelo
Los terrenos urbanizables no urbanizados locali
como las infraestructuras urbanas requeridas se
zados en suelo urbano, de propiedad pblica o
financien y ejecuten con cargo a los aprovecha
privada, declarados como de desarrollo priorita
mientos urbansticos que se autorizan. Esta moda
rio, que no se urbanicen dentro de los dos aos
lidad permite entonces que an las porciones
siguientes a su declaratoria o, 3) Los terrenos o
del suelo de propiedad privada que deban ser
inmuebles urbanizados sin construir, localizados
destinadas a usos pblicos o a usos socialmente
en suelo urbano, de propiedad pblica o privada,
deseables (vivienda social por ejemplo) sean re
declarados como de construccin prioritaria, que
muneradas a sus propietarios de forma equita
no se construyan dentro del ao siguiente a su
tiva y sin tener que recurrir a la adquisicin
declaratoria.
Recientemente la administracin de Bogot,
pblica va expropiacin.
en un intento por habilitar suelo urbano para la

2.3 nuevas formas para enfrentar la escasez de
suelo para la provisin de vivienda social
construccin de vivienda de inters social, decla

r 1.035 hectreas (equivalentes a 1.187 lotes)
Como se ha mencionado una de las prin
como de desarrollo prioritario. De conformidad
cipales demandas que tienen que afrontar las
con esta medida, los propietarios tienen hasta dos
administraciones municipales es la dinamiza
aos para desarrollar vivienda de inters social
cin de la oferta de suelo, especialmente para la
en estos predios; en caso de incumplir con tal
provisin de vivienda social. Tradicionalmente
obligacin, sus terrenos sern objeto de un proceso
se ha concebido que la nica forma de respuesta
de enajenacin forzosa en pblica subasta. Esta
a tal reto es la adquisicin directa o la expropia
iniciativa tiene como propsito generar oferta de
cin de terrenos para dedicarlos a tales fines. Sin
suelo, ante un dficit de suelo residencial para
embargo la legislacin colombiana contempla
los sectores con bajos ingresos.
novedosos instrumentos que permiten enfrentar
El uso de este instrumento puede contri

buir a dinamizar la oferta de suelo para vivienda
tal demanda por otras vas.

Uno de los mecanismos ms poderosos
social. Es recurrente encontrar en los anlisis
con los que cuentan las administraciones locales
sobre los problemas de la poltica de vivienda en
en Colombia para enfrentar los problemas de
el pas y en particular en Bogot, la mencin a la
escasez de suelo producido por la retencin espe
escasez de suelo para llevar a cabo este tipo de
culativa es la declaratoria de desarrollo o cons
programas y proyectos, bien por la inexistencia
truccin prioritaria. Este mecanismo permite que
de terrenos urbanizados, o bien por la retencin
la administracin local determine que un pro
especulativa de aquellos que cuentan con la infra
pietario o grupo de propietarios deben urbanizar
estructura requerida. En cualquiera de las dos
o construir sus terrenos en unos tiempos deter
situaciones planteadas, el uso de la declaratoria
minados so pena de que el incumplimiento acarree
de desarrollo o construccin prioritaria puede faci
la venta forzosa en pblica subasta. Este es uno
litar la adquisicin de terrenos suficientes para
de los instrumentos donde con mayor nitidez se
el desarrollo de tales programas, permitiendo que
verifica la funcin social de la propiedad. En este
los constructores dispongan de un mecanismo
caso se impone al propietario una obligacin
adicional de obtencin de suelo a travs de las
de hacer obligacin positiva cuyo incum
subastas pblicas de suelo, como resultado del
plimiento acarrea una sancin.
incumplimiento de los propietarios de los tiempos
De conformidad con la ley habr lugar a
para urbanizar o construir, o por el apremio que
la iniciacin del proceso de enajenacin forzo
la figura supone para tales propietarios, quienes
sa en pblica subasta, por incumplimiento de
podran terminar forzados bien a asociarse o bien
la funcin social de la propiedad sobre: 1) Los
a vender sus terrenos.
terrenos localizados en suelo de expansin, de
Este mecanismo permitira efectivamente
propiedad pblica o privada, declarados como de
dinamizar el mercado del suelo y poner en
154artigos

competencia a precios razonables terrenos en los

que existe la necesidad de llevar a cabo programas
y proyectos prioritarios de conformidad con la
programacin de los instrumentos de planeacin.
El desarrollo o construccin prioritaria ms
que estar centrado en una penalidad por el in
cumplimiento de los propietarios de los deberes
que les puede imponer la administracin, supone
un apremio para que tales actores busquen alter
nativas de asociacin con constructores y urba
nizadores con el fin de producir viviendas y de
este modo, facilita o estimula la incorporacin de
tierras al mercado de suelos que sin tal apremio
probablemente seguiran siendo retenidos.
Por otro lado es importante hacer referen
cia a la Operacin Urbanstica Nuevo Usme. Esta
operacin ha venido siendo concebida desde el
2002 como un escenario de aplicacin de diversos
instrumentos de gestin del suelo con el prop
sito de generar formas alternativas de generacin
de suelo urbanizado para vivienda social. Para el
diseo de esta intervencin se pens en la necesi
dad de hacer uso de los distintos mecanismos de
gestin del suelo contenidos en la ley colombiana,
tales como la participacin en plusvalas, los
planes parciales y el reparto equitativo de cargas
y beneficios. En ltimas, el objetivo principal de
la propuesta consiste en ofrecer una alternativa
de vivienda a los sectores populares con el fin
de competir con los urbanizadores ilegales que
tradicionalmente han monopolizado la oferta de
vivienda en esta rea de la ciudad,15 mediante
la intervencin pblica directa a travs de me
canismos de gestin asociada de terrenos, sin tener
que recurrir anticipadamente a la adquisicin
forzosa va expropiacin de todo el suelo
objeto de la Operacin. A pesar de que la puesta
en marcha de esta Operacin apenas ha iniciado
en forma definitiva apenas en el ao 2009, es decir
7 aos despus de sus primeras formulaciones, su
diseo y estructuracin ha sido muy importante
como escenario de discusin de las alternativas
de instrumentacin con las que cuenta la ciudad
para enfrentar los retos de generacin de suelo
urbanizado. A tal punto ha sido su influencia en
el diseo de polticas e instrumentos de gestin
del suelo que sus discusiones iniciales influyeron
15
decididamente en la apuesta por la aprobacin

de la participacin en plusvalas y en la revi
sin al POT, a las que se ha hecho referencia
anteriormente.
La estrategia fundamental a la que apunta
esta Operacin, que ya cuenta con un Plan de
Ordenamiento Zonal adoptado Decreto 252 de
2007 es la de definir a todo el suelo de expan
sin urbana incluido, como un mbito espacial
de distribucin de las cargas y los beneficios
que el proceso de urbanizacin y transformacin
a usos urbanos va a representar para la zona.
Los costos de los soportes de urbanizacin que
se requiere para transformar este territorio rural
en urbano (vas, redes de acueducto y alcantari
llado, zonas verdes recreativas y reas para equipa
mientos sociales) son definidos como cargas urba
nsticas a cargo de los actuales propietarios de
suelo, quienes sern los directos beneficiarios
de los aprovechamientos urbanos que se podrn
realizar. Sin embargo como medio para garantizar
el flujo necesario de recursos de inversin y la
temporalizacin tcnica de la ejecucin de las
obras requeridas en el rea, la misma se ha divi
dido en 4 mbitos de desarrollo, para cada uno
de los cuales se deber formular y adoptar un
plan parcial que defina las condiciones de parti
cipacin de los propietarios y el diseo urbano
especfico.
Como medio para el control efectivo de las
inversiones y de los tiempos, la Administracin
municipal a travs de su Banco de Tierras
(MetroVivienda) puede remplazar a los pro
pietarios concertadamente o an va expropia
cin en el cumplimiento de sus obligaciones
de financiacin de las cargas urbansticas, y as
se convierte en socia de la operacin y recupera
su inversin en suelo urbanizado. Bajo esta
formulacin, el municipio concentra los recursos
en la urbanizacin del suelo, no requiere la adqui
sicin anticipada del mismo, y se concentra en
definir mecanismos de asociacin y vinculacin
pblicoprivado, que le permiten controlar los
tiempos y la produccin del suelo urbanizado.
De este modo puede movilizar las plusvalas que
se generan en el proceso de transformacin del
suelo y contribuir a una completa y adecuada
Sobre la Operacin Urbanstica Nuevo Usme vase Maldonado Copello, Maria Mercedes y Smolka, Martim O. Las plusvalas en beneficio de los
pobres: el proyecto Usme en Colombia, Land Lines Article, Volumen 15, N 3, Julio de 2003.
artigos
155
urbanizacin, permitiendo una oferta de suelo

urbanizado que permita acceso a la vivienda de
los sectores ms pobres.
La base fundamental para la aplicacin
de esta estrategia de gestin del suelo est sus
tentada en un estricto control a los precios del
suelo. Para lograr tal fin, el primer paso que dio
la Administracin en esta direccin fue la del
anuncio del proyecto,16 que tena por objeto anun
ciar la puesta en marcha de la Operacin Estra
tgica Nuevo Usme, en el que se definan algunas
caractersticas de dicha Operacin y se ordenaba
la realizacin de avalos de referencia, que per
mitieran conocer los valores de los terrenos de
acuerdo con su uso efectivo (usos agrcolas y
forestales) y sin incorporar la expectativa de valo
rizacin que su consideracin como de expansin
urbana, poda suponer. Los suelos que confor
man la Operacin Estratgica Nuevo Usme estn
clasificados desde el ao 2.000 como suelos de
expansin urbana donde lo nicos usos permiti
dos actualmente son los agrcolas y forestales.
Dado que el anuncio del proyecto se hizo en el
ao 2.003, la situacin antes de la ejecucin del
proyecto corresponde a suelos donde slo se pue
den desarrollar, de forma legal, usos relacionados
con lo rural (agrcolas y forestal) y por tanto, slo
teniendo en cuenta esta condicin, se definieron
los avalos de referencia de este sector.
Adems de servir como valores de referen
cia en caso de que se requiera la adquisicin
forzosa de predios al interior de la Operacin,
estos avalos han servido como punto de referen
cia para establecer los potenciales incrementos
de precios del suelo que se van a producir, y de
este modo han servido para el diseo del siste
ma de reparto equitativo de cargas y beneficios
que est establecido en el mencionado Plan de
Ordenamiento Zonal.
16
17
Esta novedosa instrumentacin por parte

de la administracin de Bogot, de un mecanismo
existente en la legislacin colombiana desde la
Ley 9 de 1989, que no haba sido implementado
antes, ha servido como punto de referencia para
que otras ciudades y otros proyectos tambin de
Bogot lo implementen, y ha contribuido deci
didamente a renovar las bases tcnicas y concep
tuales con las que hoy se aborda la valoracin
de inmuebles en los procesos de implementacin
de los nuevos mecanismos.17
Otro ejemplo de la estrategia integrada
de aplicacin de instrumentos de gestin del
suelo que supone la Operacin Nuevo Usme, es
la adopcin del instrumento del derecho de pre
ferencia a favor del Banco de Tierras Distrital
(MetroVivienda), sobre los terrenos que hacen
parte de la mencionada Operacin. A pesar de
que tal entidad creada en el ao de 1998 fue con
cebida bajo tal modalidad, lo cierto es que nunca
haba hecho uso del principal instrumento con
el que la Ley 9 de 1989 dota a los denominados
Bancos de Tierra: el mencionado derecho de
preferencia. Este mecanismo consiste en la posi
bilidad de que este tipo de entidades puedan im
poner a propietarios de terrenos la obligacin de
ofrecerle en venta sus inmuebles, por una sola
vez, cuando tengan la intencin de enajenarlos.
Justamente a propsito de la implementa
cin de la Operacin, la ciudad previ en el Plan
de Ordenamiento Zonal, la posibilidad de que
dicha entidad hiciera uso de tal instrumento. Con
ocasin de muchos movimientos especulativos
sobre los terrenos y como medida que le permi
tiese su participacin y monitoreo a tal mercado,
su Junta Directiva determin en mayo de 2008,
la utilizacin de tal instrumento sobre todos los
predios incluidos en su mbito (aproximadamente
750 predios). El derecho de preferencia es una
La implementacin de este mecanismo se basa en la existencia en la legislacin colombiana de un mecanismo no tributario de recuperacin
de plusvalas, que consiste en la posibilidad de que en los avalos que se practiquen para la adquisicin forzosa de inmuebles por motivos de
utilidad pblica es decir en el trmite de expropiacin sean descontados los incrementos de precio que haya podido ocasionar el anuncio
del programa, proyecto u obra, que constituye el motivo de utilidad pblica respectivo. En ltimas se trata de un mecanismo enderezado a evitar
el enriquecimiento injustificado del propietario, cuando su propiedad es requerida en el marco de una actuacin como la que se comenta. Esta
posibilidad est regulada de la siguiente forma por el Pargrafo del artculo 61 de la Ley 388 de 1997:
Al valor comercial al que se refiere el presente artculo, se le descontar el monto correspondiente a la plusvala o mayor valor generado por el
anuncio del proyecto u obra que constituyen el motivo de utilidad pblica para la adquisicin, salvo el caso en que el propietario hubiere pagado
la participacin en plusvala o la contribucin de valorizacin, segn sea del caso (Negrilla fuera de texto).
El avance en la comprensin de esta posibilidad sin utilizacin previa en el pas en el marco de la Operacin Nuevo Usme, consisti en
establecer la necesidad de que tal descuento del valor, requera necesariamente de unos avalos de referencia, que dieran cuenta del valor de
los terrenos antes del mencionado anuncio.
Al respecto puede consultarse: Gaitn, Jorge Eliecer y Delgado, Jorge Eliecer. Problemtica de los procesos de valoracin urbanstica en trminos
de la Ley 388 de 1997, en Revista ACE (Arquitectura, Ciudad y Entorno). Ao III, nm. 7, junio de 2008.
156artigos
100
medida que ha enviado un claro mensaje sobre la

determinacin de la administracin de actuar en
tal territorio y de intervenir en las transacciones
privadas que se intenten realizar en el rea.
La utilizacin del derecho de preferencia
es otro mecanismo de intervencin en el mercado
del suelo que puede facilitar las labores de pro
mocin y gestin del suelo que desarrollan los
Bancos de Tierra como MetroVivienda que, com
binado con otros instrumentos, facilita la gestin
asociada de terrenos y la vinculacin pblico
privada en el desarrollo de grandes operaciones
de urbanizacin de suelo para vivienda social, sin
tener que recurrir anticipada y necesariamente a
toda la adquisicin del suelo, va procedimientos
expropiatorios tradicionales.
Los casos descritos, ejemplifican medidas
para destinar suelo para la construccin de vi
vienda social. Sin embargo, lo ms significativo
es la utilizacin de instrumentos de gestin dis
tintos a la herramienta tradicionalmente utili
zada para la adquisicin pblica de suelo: la
expropiacin. Parece prematuro an evaluar su
efectividad en la consecucin de una finalidad
siempre compleja para las polticas urbanas, pero
en todo caso abre el panorama del debate sobre la
siempre difcil relacin y complementacin entre
polticas de suelo y polticas de vivienda social.
3 Conclusiones y reflexiones finales
Las apuestas recientes de la administra
cin de la ciudad de Bogot, a las que se ha hecho
referencia, han mostrado que los instrumentos
de gestin son en ltimas, un complemento ne
cesario para las polticas pblicas urbanas, que
buscan enfrentar tres problemas bsicos y recu
rrentes de la gestin urbana: 1) la especulacin
con el precio del suelo, 2) la provisin de suelo
para las necesidades colectivas, y 3) la distribu
cin y apropiacin lgica (racional) del suelo y los
beneficios y aprovechamientos de l derivados.
Algunos analistas coinciden en sealar
que toda poltica eficaz de gestin del suelo debe
estar sustentada en un rgimen jurdico de la
propiedad que determine con precisin los dere
chos y las obligaciones de los propietarios de
tierra, con respecto a los procesos de urbanizacin
18
y construccin que ocurren sobre el territorio.18

La existencia de tal rgimen marca efectivamente
la posibilidad de aplicacin de instrumentos y
mecanismos para intervenir el mercado del suelo,
y promover formas de vinculacin pblicopriva
das ms racionales y equitativas para producir los
objetivos ms amplios de la planificacin urbana.
En la base de los argumentos que se han
movilizado para soportar la implementacin de
los instrumentos que ha se han venido aplicando
en Bogot, se encuentra una revisin muy clara
a los postulados tradicionales del derecho de pro
piedad, partiendo de una versin actualizada y a
tono con las implicaciones de su funcin social
concretada por la legislacin a la que hemos
hecho referencia, reconociendo la existencia hoy
en Colombia de un rgimen jurdico de la propie
dad que determina con precisin los derechos
y las obligaciones de los propietarios de tierra,
con respecto a los procesos de urbanizacin y
construccin. No en vano entonces, la implemen
tacin de tales instrumentos vincula de forma
muy recurrente discusiones acerca del contenido
y alcance de la propiedad inmueble. No es coin
cidencia que tales discusiones centren su aten
cin sobre el derecho de propiedad, sino que ms
bien son resultado de la evolucin y madura
cin de unas nuevas reglas de juego que intentan
justamente avanzar en la regulacin de los dere
chos y deberes de la propiedad del suelo. Quiz
entonces la forma en que se han venido presen
tado las discusiones en Bogot sea una muestra
de maduracin de una legislacin que como la
Ley 388, es en ltimas una apuesta por regular
de forma ms equitativa y racional el contenido
y alcance de la propiedad privada.
La implementacin de polticas de gestin
de suelo enfrenta, como lo demuestra la expe
riencia de Bogot, importantes retos de difusin
y capacitacin de las autoridades locales. As
mismo, se impone la necesidad de debatir su apli
cacin a partir de marcos conceptuales mucho
ms amplios a los que tradicionalmente han
sido utilizados. En tal sentido, es importante no
perder de vista que las reformas legales, como las
que ha experimentado Colombia en las dos lti
mas dcadas, pueden ser un requisito necesario
Para el caso colombiano puede consultarse Salazar, Jos. Problemas de institucionalizacin de las polticas de tierra y polticas fiscales. Interaccin, en
Bitcora, Revista del Departamento de Urbanismo, Universidad Nacional de Colombia, Facultad de Artes, Bogot, Nmero 1, Noviembre de 1997.
artigos
101
157
pero no suficiente para transformar las prcticas

de uso y transformacin del territorio. Tales
reformas abren nuevos campos de accin que
necesariamente tienen que confrontar viejas
prcticas y paradigmas. Las reformas, entonces,
requieren de procesos de socializacin, de dis
cusin y de compromiso poltico que las doten
de contenido real y que dinamicen su efectiva
aplicacin e implementacin. Por tal razn, la expe
riencia bogotana no slo ilustra la complejidad
de la transformacin efectiva de las prcticas
sociales, sino tambin los conflictos de intereses
que subyacen en la planificacin del territorio,
as como la relativa lentitud con la que se dan
los procesos de acomodamiento a los cambios de
reglas de juego. Quiz por esto resulte pertinente
sealar que los avances en la comprensin y al
cance de las posibilidades que ofrece esta legisla
cin y la creciente aplicacin de sus instrumentos
son una clara muestra de sus efectos positivos,
de un proceso de apropiacin de sus contenidos y
de una comprensin renovada de las responsabi
lidades de las autoridades locales frente a los
retos de los procesos de urbanizacin.
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158artigos
102
PINILLA PINEDA, Juan Felipe. Los avances del derecho urbano

colombiano. Reflexiones a partir de la experiencia reciente de Bogot.
Frum de Direito Urbano e Ambiental FDUA, Belo Horizonte, ano 9,
n. 54, p. 87-102, nov./dez. 2010.
revisitar las tensiones en el proceso de aplicacin de la ley 388 de 1997

Mara Mercedes Maldonado Copello
Abogada y urbanista. Profesora e investigadora del Instituto de Estudios Urbanos de la Universidad Nacional de
Colombia.
Sumario: 1 Introduccin 2 Tensiones por el control poltico de las decisiones en materia de urbanismo
3 Funcin social de la propiedad y derecho a la vivienda digna: una relacin con resultados limitados
3.1 Los porcentajes obligatorios de vivienda de inters social 3.2 Grandes operaciones urbanas con
aplicacin integrada de los instrumentos de gestin del suelo Referencias
1 introduccin
En trabajos previos, donde he analizado
desde diversas pticas la construccin del siste
ma jurdicourbanstico colombiano he propuesto
los siguientes aspectos que definen la relacin
entre lo jurdico y lo territorial/urbano, por de
cirlo de alguna manera: El primero, los arreglos
institucionales para la distribucin del poder
poltico sobre el territorio, que remite al ejercicio
de la soberana, sobre todo en su plano interno y
a la construccin y al tipo de comunidades pol
ticas que adoptan decisiones en materia de urba
nismo y a los mecanismos a travs de los cuales
se adoptan esas decisiones. En su expresin opera
tiva se concreta en la distribucin de competen
cias entre niveles de gobiernos y la organizacin
misma de estos niveles. El segundo aspecto o
fundamento es el rgimen de la propiedad privada
del suelo, que tiene que ver con las decisiones
de agentes privados, por lo general, que dotados
de la posibilidad jurdica de excluir, participan
en la construccin de formas espaciales y de
relaciones sociales.
El tercero tiene que ver con los mecanismos
de regulacin de los usos del suelo (es decir, de
la distribucin en el espacio urbano y rural de
las distintas actividades y necesidades humanas)
y su expresin tcnica y jurdica en trminos
de planificacin u ordenamiento del territorio. Se
trata de la pregunta sobre el alcance de la actua
cin estatal versus el alcance de la libertad de
los propietarios y otros agentes privados. El cuarto
es delineado por los derechos sociales y cultura
les, o la conversin en materiales jurdicos de las
reivindicaciones ciudadanas y su difcil dilogo
con derechos mucho ms claramente definidos y
ejercidos como el de propiedad. Uno de los pro
cesos con mayor dinmica, y mayor resistencia
por parte de la estructura mental de los juristas
1
o del pensamiento jurdico como forma de leer la

sociedad, es el replanteamiento de los principios
jurdicos y de la forma de enunciar los conceptos
jurdicos, as como la difusin de normas de
textura abierta,1 sujetas a procesos ms abiertos y
difusos de interpretacin y a una ampliacin de
los operadores jurdicos. El campo por excelen
cia de este aspecto es el constitucionalismo. En
directa relacin con el anterior, est la dimensin
de lo colectivo o la presencia (retorno?) de la
comunidad, desplazada por el pensamiento mo
derno occidental y con serias dificultades para
operar en el andamiaje conceptual de los juristas.
Estn por ltimo unos aspectos un tanto
ms operativos como son las reglas de juego
para la movilizacin de los recursos sobre
todo econmicos ligados a los procesos de
urbanizacin y los mecanismos de resolucin
de los conflictos.
En este artculo, teniendo como referente
el marco de anlisis que se acaba de esbozar, se
examinan algunas de las tensiones presentes en
el proceso de implementacin de la legislacin
de ordenamiento territorial y suelo en Colombia
(concretamente la ley 388 de 1997, de desarrollo
territorial) en relacin con dos aspectos: el de la
discusin sobre el nivel de gobierno y el tipo de
autoridad a la que corresponde el control poltico
de las decisiones de urbanismo. Ante un arreglo
institucional que define el pas como unitario
pero descentralizado y con autonoma de las enti
dades territoriales, hay un terreno abierto para las
discusiones jurdicas y polticas sobre el alcance
de las actuaciones del gobierno nacional y el
de la autonoma de los gobiernos municipales.
Esta discusin obviamente no se da en abstracto
sino que tiene que ver con los primeros pasos de
algunos gobiernos municipales en la aplicacin de
la ley y en su propio diseo de los instrumentos,
En los trminos del jurista colombiano Diego Lpez Medina.
artigos
103
159
con las dificultades para implementar polticas

como la de vivienda social y con las presiones de
algunos agentes privados como los propietarios
de suelo que ven afectados sus intereses.
El segundo tema que se aborda es el de la
relacin entre funcin social de la propiedad y
derecho a la vivienda, donde en primer trmino
se expone la forma cmo las normas legales y la
jurisprudencia han dotado y estn dotando de
sentido a la frmula de la funcin social de la
propiedad entendida como las obligaciones o res
ponsabilidades impuestas a los propietarios de
suelo y el papel que puede jugar en trminos de
efectividad del derecho a la vivienda y luego se
plantea la duda sobre las dificultades no solo de
las polticas de vivienda como tradicionalmente
ha ocurrido sino de las polticas de suelo para
romper condiciones profundas de exclusin y
atender a las familias con menor capacidad de
pago o en situaciones de vulnerabilidad.
Es conveniente advertir que este artculo
es una versin actualizada y transformada del
artculo publicado en 2007 en la Revista ACE
N 7 de 2008 La ley 388 de 1997 en Colombia:
algunos puntos de tensin en el proceso de su
implementacin.
2 tensiones por el control poltico de las
decisiones en materia de urbanismo
Colombia se organiza como una repblica
unitaria, descentralizada y con autonoma de sus
entidades territoriales. La Constitucin Poltica
reconoce como tales a los departamentos, los mu
nicipios y distritos y los territorios indgenas, y
establece la posibilidad de que una Ley Orgnica
de Ordenamiento Territorial (LOOT), que an
no ha sido expedida, pueda darles el carcter de
entidades territoriales a las regiones y provincias.
El punto de discusin poltica y jurdica gira en
torno a la pregunta de cmo conciliar unidad y
autonoma? En algunos aspectos la formulacin
de esta relacin es un tanto ambigua en el texto
constitucional, en otros est planteada de manera
clara pero, en uno y otro caso, abre paso a tensio
nes y controversias, como es usual con los pactos
polticos contenidos en las constituciones.
Rodrigo Uprimmy, abogado constituciona
lista colombiano, plantea que el modelo colom
biano de organizacin del estado se ubica entre
el rgimen descentralizado y el federal, inclinado
hacia un tipo de estado autonmico, donde la
160artigos
104
descentralizacin no es puramente administra

tiva sino que tiene un contenido esencialmente
poltico. La Constitucin reconoce a las entidades
territoriales derechos a gobernarse por autorida
des propias, a ejercer las competencias que les
corresponden, administrar los recursos y estable
cer los tributos necesarios para el cumplimiento
de sus funciones y participar en las rentas nacio
nales, particularmente en los ingresos corrientes
de la nacin en porcentajes predeterminados y
de transferencia automtica.
Dentro de las competencias propias de los
municipios, establecidas por la Constitucin como
derechos, los cuales corresponde a sus autorida
des y sus respectivas comunidades polticas, est
el ordenamiento del desarrollo de su territorio,
la reglamentacin de los usos del suelo y la tribu
tacin sobre la propiedad inmuebles, componen
tes esenciales del urbanismo. Esta regla de juego
es muy importante para el proceso de implemen
tacin de las legislaciones de ordenamiento terri
torial y suelo, que tienen incidencia sobre la
apropiacin y movilizacin de recursos como las
rentas del suelo o plusvala y tiene que ver con
los actores que participan y controlan esas deci
siones y el equilibrio entre intereses y privados
colectivos, estos ltimos especialmente difciles
de manejar para la lgica jurdica occidental cons
truida sobre la base de los valores individualistas.
La Corte Constitucional ha movilizado la
categora del ncleo esencial de la autonoma
territorial, conformado por las competencias
bsicas que la Constitucin asigna a las autoridades
municipales y que constituyen el lmite mnimo
para la actuacin de otros niveles de gobierno,
con miras a proteger dicha autonoma de inter
ferencias que anulen o dejen sin contenido alguno
esas competencias. La tensin entre autonoma
y unidad se resolvera, entonces, a travs de un
sistema de limitaciones recprocas entre niveles
de gobierno. Esto quiere decir que la autonoma
municipal no es absoluta, pero tampoco lo es la
posibilidad de limitacin por parte del gobierno
nacional, cuyas autoridades tienen que observar
ciertas reglas, como que la limitacin debe ser
impuesta por los organismos de eleccin popular
y no por funcionarios del ejecutivo, que no se
pueden suplantar las competencias dejndolas sin
contenido y que, de nuevo segn Uprimny (2010),
en desarrollo del principio de subsidiaridad, slo
sera legtima la intervencin de una entidad de
orden superior en la competencia de una entidad

inferior cuando esta ltima no pudo cumplir con
su competencia y, en todo caso, la intervencin
debe dirigirse a fortalecer la competencia y no
sustraerla.
Varias preocupaciones estn presentes en
esta discusin, que es pertinente desde el punto
de vista poltico, dada la tradicin de centraliza
cin del poder que acompaa las sociedades lati
noamericanas y porque los procesos de cambio
institucional que viven varios pases de la regin,
con distintos matices polticos, estn acompaa
dos tambin de procesos de recentralizacin y de
creciente control por parte del ejecutivo nacional
en la toma de decisiones y de injerencia en diversos
mbitos de la vida social. La primera tiene que
ver con la construccin de proyectos nacionales
y la armonizacin de la accin de distintos nive
les de gobierno en torno a objetivos compartidos,
en terrenos como el de la planificacin, la tri
butacin, las polticas sociales o la construccin
de grandes obras de infraestructura. La segunda
hace referencia al cumplimiento por parte de
gobiernos locales, que por lo general reclaman
diversas formas de descentralizacin, de acciones
y responsabilidades que de esa descentralizacin
se derivan, como son la atencin a los problemas
ambientales, o de las necesidades bsicas insa
tisfechas de su poblacin. Como se examina a
continuacin con ms detalle un punto habitual
de conflicto es el de la oferta de suelo urbanizado
para vivienda social y la creacin de condiciones
de localizaciones adecuadas para la poblacin
ms pobre, mientras las estrategias de las auto
ridades locales en muchos casos se dirigen a evitar
la vivienda social en sus territorios. Por ltimo,
y quizs el terreno ms sensible, el del alcance
de la intervencin estatal en relacin con el dere
cho de propiedad y la definicin de las comuni
dades polticas pertinentes para concretarla, en
tanto esto ocurre a travs de diversos mecanis
mos que van desde la imposicin de tributos hasta
el establecimiento de condiciones para acceder
a ndices de edificabilidad o usos o la adopcin
de obligaciones urbansticas.
La solucin jurdica para la tensin de la
que se ha hablado construida por la legislacin
colombiana fue la de establecer determinantes
de superior jerarqua para los planes de ordena
miento territorial, que son el instrumento bsico
que recoge las decisiones de ordenamiento terri
torial y polticas de suelo. Estos determinantes

reconocen que la mayora de los aspectos invo
lucrados en el ordenamiento del territorial reba
san los lmites de la organizacin polticoadmi
nistrativa y recogen objetivos de inters nacional.
Tienen que ver con los distintos problemas am
bientales (desde la gestin de riesgo hasta los
sistemas de reas protegidas), con el patrimonio
cultural, incluyendo el histrico, artstico y ar
quitectnico, con el sealamiento y localizacin
de las infraestructuras relativas a la red vial
nacional y regional, puertos y aeropuertos, siste
mas de abastecimiento de agua, saneamiento y
suministro de energa, as como las directrices
de ordenamiento para sus reas de influencia
y los componentes de ordenamiento territorial
correspondientes a hechos metropolitanos, cuando
exista esta figura. En el tema ambiental se va un
poco ms all y uno de los requisitos para la
aprobacin de los planes de ordenamiento terri
torial y de los planes parciales es la concertacin
previa de los aspectos ambientales con la autori
dad ambiental.
La figura se convirti prontamente en el
espacio de expresin de los conflictos entre los
intereses de las distintas autoridades pblicas,
sobre todo cuando los distintos actores pblicos
y privados fueron percibiendo los alcances de
los planes de ordenamiento territorial, que son
vinculantes para unos y otros y que concretan un
abanico amplio de posibilidades para replantear
las reglas de juego para la distribucin de las
actividades en el territorio y de las rentas que de
ellas se derivan.
Con el paso del tiempo el panorama se ha
ido complicando: las autoridades nacionales,
particularmente el Ministerio de Ambiente, Vivien
da y Desarrollo Territorial empez a producir
normas de manera un tanto catica, en respuesta
a conflictos coyunturales o problemas puntua
les e incluso a intereses particulares, de manera
que una figura como la de los determinantes de
superior jerarqua, dirigida a armonizar, ha deri
vado en imposiciones del nivel nacional no del
todo sustentadas jurdicamente ni necesariamente
adecuadas desde el punto de vista tcnico, que
han producido una creciente incertidumbre
relacionada con la vigencia de las normas de usos
del suelo y con la primaca de las mismas.
El siguiente cuadro resume algunas de esas
disposiciones:
artigos
105
161
algunaS dE laS norMaS QuE rEgulan la intErvEnCin dEl goBiErno naCional En El ordEnaMiEnto
tErritorial MuniCiPal Mara Mercedes Maldonado, Profetudios urbano
norma
objeto
relaciones nacinMunicipio armona

entre niveles de gobierno o interferencia
en la autonoma municipal
Comentarios
decreto 1729
de 2002
Reglamenta la orde
nacin de las cuen
cas hidrogrficas
Artculo 17. Jerarqua normativa. Las

normas sobre manejo y aprovechamiento
de los recursos naturales renovables
previstos en un plan de ordenacin de una
cuenca, priman sobre las disposiciones
generales dispuestas en otro ordenamiento
administrativo, en las reglamentaciones
de corrientes, o establecidas en los
permisos, concesiones, licencias y dems
autorizaciones ambientales otorgadas
antes de entrar en vigencia el respectivo
plan de ordenacin y manejo.
Respeta la estructura de la ley 388 donde los

aspectos de ordenamiento con expresin e
inters supramunicipal se regulan a travs
de determinantes de superior jerarqua de los
planes que deben ser previos e idealmente tener
un carcter de planeacin
Se discute si los POMCA son derogatorios de
los POT
De acuerdo con lo previsto en el artculo

10 de la ley 388 de 1997, el plan de
ordenacin y manejo de una cuenca
hidrogrfica constituye norma de superior
jerarqua y determinante de los planes de
ordenamiento territorial.
decreto 2201
de 2003
decreto 2060
de 2004
Establece la ejecu
cin de proyectos,
obras o actividades
de utilidad pbli
ca e inters social
cuya ejecucin
artculo 2. Los planes de ordenamiento

territorial de los municipios y distritos en
ningn caso sern oponibles a la ejecucin
de proyectos, obras o actividades a los que
se refiere el decreto.
Obras nacionales pasan por encima de los POT

o desconocen las decisiones de los gobiernos
municipales
Establece normas
mnimas para vi
vienda de inters
social urbana
Establece unas normas mnimas, pero

luego...
Es contradictorio: Establece normas mnimas,

supuestamente para defender las condiciones
de habitabilidad y, al mismo tiempo, da
lugar a interpretar que impide la posibilidad
de aumentar los mnimos de conformidad
con las condiciones de cada municipio.
Tiende a favorecer los intereses del mximo
aprovechamiento del suelo sobre el derecho
social a una vivienda digna
Pargrafo 1. Art. 1. En cualquier caso,

las normas urbansticas municipales y
distritales sobre ndices de ocupacin
y construccin, entre otros, no podrn
afectar el potencial mximo de
aprovechamiento del rea til derivada
de aplicar el rea mnima de lote y el
porcentaje mnimo de cesin urbanstica
gratuita de que trata este artculo.
Artculo 2. Las normas contenidas en
el presente decreto son de obligatorio
cumplimiento por parte de quienes
se encarguen del estudio, trmite y
expedicin de licencias de urbanismo y
construccin de los municipios, distritos
y del departamento Archipilago de San
Andrs, Providencia y Santa Catalina.
decreto
2006
162artigos
097
106
Reglamenta la ex
pedicin de licen
cias urbansticas en
suelo rural
Establece condiciones y prohibiciones

para la expedicin de licencias de parce
lacin, urbanizacin y construccin en
suelo rural, exigiendo el cumplimiento
estricto de las normas de los POT o la
incorporacin previa en dichos planes
de las reas destinadas a parcelaciones
rurales y sus reglamentaciones, a las que
sujeta a los determinantes de superior
jerarqua
Altera la autonoma municipal consagrada y

protegida por la Constitucin
Hay concepto del Ministerio que indica que

no deroga los POT y que se pueden adoptar
otras normas, siempre y cuando se respeten los
mnimos, se puede consultar en http://www.
territorioysuelo.org/experiencias
Refleja adecuadamente las relaciones entre

niveles de gobierno propias de la combinacin
unidad y autonoma
Adopta normas generales pero respeta el papel
de los POT
decreto 3600
de 2007,
adicionado
por el decreto
4066 de 2008
Establece determi
nantes de ordena
miento del suelo
rural y al desarro
llo de actuaciones
urbansticas de par
celacin y edifica
cin en este tipo de
suelo y se adoptan
otras disposiciones
Es confuso y con problemas de estructura,

particularmente porque fue prontamente
modificado por otro decreto. En algunos
casos establece normas de carcter
general, en otros interfiere en el mbito
de la autonoma municipal o restringe
el marco de actuacin definido para las
autoridades municipales por la ley.
Interfiere tambin en la autonoma de las
CAR
Particularmente en la Sabana de Bogot:
Artculo 18. Areas de actividad industrial
en la Sabana de Bogot. Modificado por el
art. 7, Decreto Nacional 4066 de 2008. En
desarrollo de lo dispuesto en el artculo 61
de la Ley 99 de 1993, a partir de la entrada
en vigencia del Decreto 3600 de 2007, no
se podrn otorgar licencias de parcelacin
y/o construccin para el desarrollo de
usos industriales en las reas de actividad
industrial, zonas mltiples con actividad
industrial u otras destinadas a fines
similares, independientemente de la
denominacin que adopten en los suelos
rurales no suburbanos de los municipios
de la Sabana de Bogot. Tampoco se podr
ampliar la extensin actual de dichas reas
ni crear otras nuevas.
decreto 4065
de 2008
Adopta reglamen
taciones sobre pla
nes parciales de
desarrollo y otras
condiciones para
la incorporacin
de suelos para usos
urbanos
Establece los casos en que se deben y no

se deben adoptar planes parciales para las
actuaciones de urbanizacin en predios
urbanizables no urbanizados. Elimina el
plan parcial para varios eventos en suelo
urbano
Sobrepasa el marco constitucional y legal al

establecer determinantes de superior jerarqua
va decreto y al establecer competencias
(ejemplo Corresponder a las Corporaciones
Autnomas Regionales o de Desarrollo
Sostenible definir la extensin mxima de
los corredores viales suburbanos respecto del
permetro urbano. Bajo ninguna circunstancia
podrn los municipios ampliar la extensin de
los corredores viales que determine la autoridad
ambiental competente.
Interfiere en la autonoma municipal de
regulacin de los usos del suelo
Interfiere en la autonoma municipal contra

riando la Constitucin y la ley 388: Intenta
derogar la disposicin del artculo 19 ley 388
que establece que el plan parcial aplica para
reas determinadas del suelo urbano segn lo
definan las normas urbansticas generales de
los POT.
Pretende, inconveniente e injustificadamente,
derogar los POT.
Crea desorden e inseguridad jurdica al establecer
la vigencia simultnea y contradictoria de
normas vlidamente expedidas y vigentes: las
de los POT y las del mismo decreto
artculo 79,
ley 1151 de
2007, por
la cual se
expide el Plan
Nacional de
Desarrollo
20062010
Establece los ma
croproyectos de in
ters social nacio
nal
Autoriza al Gobierno nacional para definir,

formular, adoptar, ejecutar y financiar
los Macroproyectos de inters social na
cional, y sealar las condiciones para su
participacin y desarrollo, con el fin de
promover la disponibilidad del suelo para
la ejecucin de programas, proyectos u
obras de utilidad pblica o inters social.
(...) Los Macroproyectos de inters social
nacional constituyen determinantes de
ordenamiento de superior jerarqua para
los municipios y distritos en los trminos
del artculo 10 de la ley 388 de 1997 y se
entienden incorporados en sus planes de
ordenamiento territorial.
La norma es ambigua: establece determinantes

de superior jerarqua, bajo la estructura de la ley
388 y contempla la concertacin de las normas
con los municipios y simultneamente seala
que las normas que adoptan los macroproyectos,
a cargo de autoridades administrativas nacio
nales, se entienden incorporadas a los POT.
Conclusin: no son determinantes sino deroga
torias de los POT.
Establece que las licencias y los planes parciales
se sujetarn a las normas nacionales, pasando
por encima de las normas municipales y
afectando la autonoma municipal
La reglamentacin es mucho ms problemtica
artigos
10
163
Para el efecto, las acciones urbansticas de

los municipios y distritos que se adopten
en las reas que hagan parte de Macro
proyectos de inters social nacional, sern
concertadas con el Gobierno Nacional. En
todo caso, las licencias y/o planes parciales
para el desarrollo de los Macroproyectos
de inters social nacional se otorgarn con
sujecin a las normas adoptadas en estos
ltimos.
decreto 4260
de 2007
Reglamenta los ma
croproyectos de in
ters social nacio
nal
Artculo 12. Adopcin de los Macro

proyectos. El Ministerio adopta el macro
proyecto y enva copia del acto admi
nistrativo que lo adopte a los munici
pios, distritos y autoridades ambientales
respectivas.
(...) Paragrafo 1. Las reas incluidas en un
Macroproyecto, que no se encuentren en
suelo urbano se considerarn incorporadas
a esta clase de suelo cuando se acredite la
calidad de reas urbanizadas
Paragrafo 3. Los Macroproyectos de
inters nacional nicamente requerirn
la adopcin de planes parciales para su
ejecucin cuando as lo determine el acto
administrativo que lo adopte y la entidad
ejecutora tendr la iniciativa para su
formulacin.
Ejecucin de los Macroproyectos Artculo
13. Las licencias urbansticas para el
macroproyecto se otorgarn con sujecin
a las normas urbansticas adoptadas en
este y sern de obligatorio cumplimiento
por parte de quien tenga la competencia
para expedir las licencias urbansticas.
El Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial por solicitud de
la autoridad competente para expedir
licencias urbansticas, se pronunciar
sobre las contradicciones y vacos que
se presenten en la interpretacin de las
normas contenidas en los decretos de
adopcin de los Macroproyectos.
El Alcalde no es considerado como el repre

sentante de una comunidad poltica sino como
el gerente de cualquier entidad. Se prev un
formalismo de concertacin de las normas de
los macroproyectos que, en todo caso, decide en
ltima instancia el Ministro de Ambiente.
Se permite incluso modificar, por parte de una
autoridad administrativa ajena al municipio, la
clasificacin del suelo, norma estructural y de
largo plazo del POT
Deja en manos del Ministro la posibilidad de
suprimir los planes parciales y el estableci
miento, incluso por iniciativa de particulares,
de normas transporte urbano, localizacin de
infraestructuras, trazado y diseo de espacio
pblico y equipamientos, usos y su intensidad
y estructuracin financiera.
Los impactos sociales de atender la nueva
poblacin queda, por el contrario, a cargo de
los gobiernos municipales, que no participan
necesariamente en su determinacin.
Artculo 11. Aviso a los municipios y dis

tritos. Formulado el Macroproyecto, el
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desa
rrollo Territorial dar aviso mediante
comunicacin escrita a los represen
tantes legales de los municipios y/o
distritos en cuya jurisdiccin se ejecutar
el Macroproyecto, con el propsito de
que las acciones urbansticas que preten
dan desarrollar estas entidades territo
riales en las reas que hagan parte del
Macroproyecto sean concertadas con
el Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial.
164artigos
10
Los alcaldes contarn con un trmino

mximo de treinta (30) das hbiles,
contados a partir de la fecha de recibo
del aviso para que presenten propuestas
u observaciones. Si dentro del plazo
establecido, el Ministerio no hubiere reci
bido propuestas u observaciones, podr
adoptar el Macroproyecto. Las observa
ciones que presenten los municipios y
distritos debern resolverse en el acto
administrativo de adopcin.
artculo 78
de la ley 1151
de 2007 por
la cual se
expide el Plan
Nacional de
Desarrollo
20062010
Establece la deter
minacin de por
centajes mnimos
de suelo para ser
destinados a VIS o
VIP en suelo urba
no y de expansin
urbana o en las
normas urbansti
cas que reglamente
la urbanizacin de
suelos urbanos sin
plan parcial,
Pargrafo. Los porcentajes mnimos de

que trata este artculo, aun cuando no
se hayan incorporado en los planes de
ordenamiento o en los instrumentos que
los desarrollen o complementen, son de
obligatorio cumplimiento y se aplicarn a
las nuevas solicitudes de planes parciales
o de licencias de urbanizacin radicadas
en legal y debida forma a partir de la
reglamentacin por parte del Gobierno
Nacional.
Establece una modalidad distinta de interfe

rencia en la autonoma municipal: no deroga
el POT a travs de la clusula se entiende
incorporado sino que establece una norma de
regulacin de los usos del suelo de aplicacin
directa por fuera de los POT u otras normas
municipales
decreto 4269
de 2007
Reglamenta los por

centajes obligato
rios que se deben
destinar a Vivienda
de inters Social y
a Vivienda de Inte
rs Prioritaria
Adems del cuestionamiento a una regla

mentacin muy detallada y poco efectiva
en trminos de efectividad del derecho a
la vivienda digna (mayores porcentajes de
VIS que de VIP) contempla en el artculo
4. como excepciones al cumplimiento
de los porcentajes mnimos de suelo que
se destinarn al desarrollo de programas
de vivienda de inters social o de inters
prioritario, (...) los suelos cobijados por
un tratamiento distinto al tratamiento
urbanstico de desarrollo.
Excede, por va de la restriccin al alcance de la

norma, la potestad reglamentaria. Es contrario
al artculo 92 de la ley 388 que establece que
tambin los planes de parciales de renovacin
urbana tendrn que establecer porcentajes de
suelo destinados al desarrollo de programas
de vivienda de inters social, sin perjuicio de
que este tipo de programas se localicen en otras
zonas de la ciudad, de acuerdo con las normas
generales sobre usos del suelo. La ley nacional
del plan tampoco establece la restriccin que
adopta el decreto.
El punto culmen de esta creciente inter

ferencia del nivel nacional en los procesos muni
cipales de reglamentacin de los procesos terri
toriales estuvo dado por la inclusin en la ley
del plan nacional de desarrollo2 del segundo
gobierno del presidente Alvaro Uribe de los ma
croproyectos de inters social nacional. Ante la
discusin movilizada por algunas autoridades
municipales y otros actores interesados respecto
a que decretos del presidente no podan derogar
o establecer lmites a los planes de ordenamiento
territorial, se incluye en una ley esta figura, que
haca parte esencial de la poltica de vivienda
nacional y que consista en operaciones de gran
escala que el Ministerio poda emprender en
cualquier municipio o regin del pas y localizar
en cualquier sector del territorio municipal,
2
A pesar de los objetivos razonables de la norma,

deja sin contenido la competencia municipal de
regulacin de los usos del suelo
pasando por encima de la clasificacin del suelo

y las normas sobre usos establecidas por las
reglamentaciones municipales. Esta norma fue
declarada inconstitucional a comienzos de 2010.
Ante la invocacin del principio de auto
noma municipal contenido en la demanda, el
apoderado del Ministerio estructur la defensa
de la norma en torno a dos herramientas con
ceptuales, el principio de garanta institucional
que consiste en ... la consagracin de ciertas
prohibiciones al legislador para que no se puedan
suprimir determinadas instituciones o compe
tencias definidas constitucionalmente, como
es el caso de la autonoma territorial, que de
todas maneras no tiene un carcter absoluto y
puede ser limitado por el legislador dentro de la
estructura de estado unitario. La otra herramienta
Los planes de desarrollo econmico y social y de programacin de inversiones recogen el programa de gobierno presentado por el candidato
elegido, en un esquema de voto programtico.
artigos
10
165
de anlisis constitucional utilizado fue el prin

cipio de proporcionalidad que ... consiste en
un anlisis mediofin en el que se calibra si la
decisin de restringir ciertas competencias a una
entidad es justificada por la bsqueda de un fin
constitucional legtimo que, en el caso de los
macroproyectos, est dado por la garanta del de
recho a la vivienda digna.3 Para que se justifique
la intervencin del Gobierno Nacional en com
petencias de las entidades territoriales, tiene que
existir una correlacin entre el medio utilizado
y el fin constitucionalmente legtimo que se est
buscando. Para esto la Corte Constitucional aplica
un test de razonabilidad basado en tres crite
rios: a idoneidad, la necesidad y la proporciona
lidad en sentido estricto del medio utilizado.
(Montealegre, 2010).
La Corte Constitucional fundament la
declaratoria de inconstitucional en los siguien
tes argumentos: la consideracin de los macro
proyectos se entienden incorporados en los POT
y que, por tanto, llegaran incluso a derogar los
planes municipales, constituye un vaciamiento
o eliminacin de la competencia de los concejos
municipales para regular los usos del suelo. Para
la Corte no es admisible que el legislador adopte
de manera automtica una modificacin en los
POT sin que intervengan los concejos distritales
y municipales, titulares de la competencia men
cionada. Segn el tribunal una decisin de esta
naturaleza no slo afecta un principio esencial
de la organizacin poltica territorial del pas,
la autonoma de las entidades territoriales y
su derecho a ejercer las competencias que la
Constitucin les asigna, sino que desconoce,
por no decir que elimina, el ejercicio coordinado
y armnico de competencias entre niveles de
gobierno. Consider adems que la reglamenta
cin de los macroproyectos desconoca el carc
ter participativo del estado colombiano, ya que
en la formulacin de los POT interviene la admi
nistracin y los concejos municipales y otras
instancias ciudadanas. Finalmente la Corte argu
ment que al establecer la posibilidad de que
actuaciones del gobierno nacional derogaran
decisiones municipales vlidamente adoptadas
se creaba una grave inseguridad jurdica por la
vigencia simultnea de normas provenientes de
los dos niveles de gobierno.
3
El gobierno nacional ha explorado diversas

alternativas para revivir los macroproyectos, e
incluso algunos de sus funcionarios han llegado
a plantear la necesidad de una reforma constitucio
nal para insistir en un mecanismo problemtico
para aumentar la produccin de vivienda de
inters social: la ejecucin de grandes proyectos
de vivienda en zonas perifricas, monofuncio
nales y sin mayor sentido de ciudad, como ya se
ejecutan en otras ciudades latinoamericanas, en
el marco de una poltica de vivienda que privi
legia los objetivos de promocin econmica del
sector de la construccin sobre los de poltica
social. En el momento de escribir este artculo,
das antes del cambio de gobierno nacional queda
abierta la incertidumbre sobre sus actuaciones
futuras en materia de ordenamiento del territorio
y de relacin con la autonoma municipal.
Entre tanto, lo que tendra que ser resuelto
a travs de mecanismos de coordinacin y de com
plementariedad, se ha venido abordando mediante
una estrategia de imposicin del nivel nacional
sobre el municipal. La tensin est lejos de ser
superada, tiene un camino largo por recorrer y
no es un asunto banal, habida cuenta de la
concrecin que ha venido tomando la categora
de la funcin pblica del ordenamiento territo
rial 13, donde ms all de la clsica visin de las
prerrogativas del poder pblico, estamos ante un
deber de las autoridades municipales de ejercer
dicha funcin, a travs de una serie de acciones
urbansticas establecidas en la Ley, con el fin de
garantizar derechos colectivos y sociales (como
el del medio ambiente sano, el espacio pblico,
la participacin en las plusvalas derivadas de
la accin urbanstica del Estado, la produccin
de suelo urbanizado de manera ordenada o la
vivienda digna). Cuando la tensin entre autori
dades de distintos niveles de gobierno es por el
cumplimiento de obligaciones o acciones positivas
ante la ciudadana, la discusin adquiere una
nueva dimensin.
3 Funcin social de la propiedad y derecho a la
vivienda digna: una relacin con resultados
limitados
La funcin social de la propiedad es pieza
importante del discurso constitucional latino
americano, con fuerza especial en el periodo
No obstante, las disposiciones legales sobre los macroproyectos no establecan que tuvieran como finalidad exclusiva la construccin de vivienda
de inters social, de manera que quedaba abierta la posibilidad de que el nivel nacional ejecutara cualquier tipo de proyecto.
166artigos
110
reciente en el espacio de las discusiones sobre

temas urbanos. Tiene mayor peso en las reivin
dicaciones ciudadanas y en movilizaciones de
ciertos actores que en la reflexin jurdica y para
muchos juristas no supera su carcter retrico o
se trata de un objeto extrao con dificultades
para ser insertado en la estructura conceptual
del sistema jurdico considerado como un todo, y,
sobre todo, para dotarla de condiciones operati
vas. Aunque todas esas condiciones hacen nece
sario un anlisis a fondo sobre las posibilida
des, ciertamente tambin sobre los lmites, de esta
categora (o figura?), que evidentemente no ser
abordado en este artculo a continuacin se reco
gen algunos de los desarrollos de la jurispruden
cia constitucional que le han dado un sentido
bastante consistente as como algunos ejemplos
de concrecin en la legislacin colombiana.
La representacin ms usual de la funcin
social de la propiedad4 tiene que ver con la ne
cesidad de que la tierra (que es lo relevante para
los temas urbanos) est al servicio de los intere
ses sociales, de acuerdo con las tesis solidaristas
de Len Duguit, enunciado que se concreta, en
la mayora de los casos en el objetivo de que la
tierra se movilice en el mercado, no sea retenida,
sino desarrollada, explotada y en un enfoque de
corte ms social se enfrente la concentracin de
la tierra, particularmente a nivel rural.
De all se derivan instrumentos conocidos
como aquellos que establecen tamaos mximos
de los terrenos que pueden ser posedos por un
solo propietario o la obligacin de que la tierra
rural sea cultivada a riesgo de prdida del domi
nio y que en el mbito urbano se traduce en
mecanismos comunes en Amrica Latina como
tarifas ms altas en los impuestos prediales (o
territoriales) a los terrenos retenidos o retirados
del desarrollo urbano a la espera de mejores usos
y, por tanto, mejores precios.
Las legislaciones agrarias adoptadas en
Colombia desde la dcada de 1930 se inscriben
en esta preocupacin, que se traslada a nivel
urbano, durante la discusin de la ley de reforma
urbana (9 de 1989) y se concreta en dos instru
mentos: el que se acaba de mencionar de las tari
fas ms altas del impuesto predial y la extincin
4
del dominio para los terrenos establecidos en

los planes como de desarrollo prioritario que
no fueran desarrollados por sus propietarios en
plazos que van entre uno y tres aos. Este instru
mento fue sustituido en la ley 388 de 1997 por
la venta forzosa en pblica subasta, en la cual se
toma como precio base el precio del terreno antes
de ser declarado como de desarrollo prioritario.
A partir de all la categora de la funcin
social de la propiedad ha tenido una evolucin
interesante, con los aportes de la jurisprudencia
constitucional y con la discusin ambiental, y se
convierte en el conjunto de obligaciones o res
ponsabilidades que se pueden imponer a la pro
piedad (o al propietario) del suelo. De hecho la
frmula constitucional colombiana indica que
la propiedad es una funcin social que implica
obligaciones.
Se destacan dos aportes de la jurispruden
cia constitucional en este tema: en primer lugar
define que la funcin social es un elemento cons
titutivo o esencial del derecho de propiedad y
no externo y que dicha funcin compromete a
los propietarios con el deber de solidaridad plas
mado en la Constitucin y permite conciliar los
derechos del propietario con las necesidades
colectivas, debidamente fundamentadas. De este
principio se desprende el segundo, que define que
lo que es garantizado por el ordenamiento jurdico
es el ncleo esencial de la propiedad, entendido
como el nivel mnimo de goce y disposicin de
un bien que permita a su titular obtener utili
dad econmica en trminos de valor de uso y
valor de cambio que justifiquen la presencia de
un inters privado. El primer punto aparta el
tema de las limitaciones a la propiedad o al
derecho de propiedad de la matriz propia del
derecho administrativo, en la cual la accin de
la administracin se traduce en lmites externos
a la propiedad y se resuelve en la exigencia de
ciertos requisitos o procedimientos como las
licencias o permisos, los estudios de impacto,
figuras clsicas de la lgica administrativista. En
cambio, la categora constitucional que se est
trabajando sirve de base a mecanismos dirigidos
a configurar, dibujar el contenido del derecho
de propiedad en un juego de combinacin de
El bien objeto del dominio, o la relacin entre el titular y ese bien?, como este, hay muchos interrogantes por resolver en el proceso de
interpretacin de la funcin social.
artigos
111
167
derechos y obligaciones en el que se movilizan

intereses colectivos para definir hasta dnde y de
qu forma se concretan las posibilidades del pro
pietario en un mbito propio de lo colectivo como
son los usos y sus intensidades, particularmente
en el mbito urbano. En el lenguaje de la Corte
constitucional, el usus queda subordinado a la
concreta determinacin, general y especfica de
las instancias pblicas de planeamiento y desa
rrollo urbano. Tambin ha sealado la Corte que
...la configuracin legal de la propiedad, como
traduccin de la funcin social, puede apuntar
indistintamente a la supresin de ciertas facul
tades, a su ejercicio condicionado o, en ciertos
casos, al obligado ejercicio de alguna de ellas.5
El segundo aspecto, el del ncleo esencial
de la propiedad, ligado a la propiedad til, tam
bin establece que las posibilidades de urbanizar
y edificar se insertan en una lgica distinta a la
del derecho individual de propiedad (que, como
derecho real conserva los atributos propios del
derecho civil, como son el de usar, disfrutar o
disponer libremente) en tanto hacen parte de acti
vidades tcnicas y econmicas en la que partici
pan un nmero complejo de actores y en la que
entran en juego, antes que todo, actividades e
intereses colectivos.
Este marco constitucional se traduce a
nivel legal en categoras que concretan el rgi
men urbanstico del derecho de propiedad y en
obligaciones y responsabilidades que pueden ser
impuestas a los propietarios de tierra por las auto
ridades municipales, en ejercicio de la funcin
pblica del urbanismo y a travs de los documentos
de planeamiento, el plan de ordenamiento terri
torial y el plan parcial. Una y otras concurren a
configurar o definir el contenido del derecho de
propiedad.
Las primeras son:
1) la clasificacin del suelo, en rural y sub
urbano, de expansin urbana y urbano y
de proteccin, de manera que a cada uno
le corresponde un rgimen diferenciado
de obligaciones y derechos
2) la calificacin de suelo (asignacin del
uso) para vivienda de inters social (VIS)
y de vivienda de inters prioritario (VIP)
5
6
de reas crticas para la prevencin de

desastres,
3) el establecimiento de cargas o respon
sabilidades a cargo de los propietarios
de suelo, como condicin previa a la
asignacin de los derechos o aprovecha
mientos urbansticos,
4) la actuacin o gestin asociada del suelo
urbanizable o de renovacin, mediante
unidades de actuacin urbanstica que se
ejecutan a travs de reajustes de tierras,
integracin inmobiliaria o cooperacin
entre partcipes,
5) la participacin de la colectividad en
las plusvalas derivadas de la accin
urbanstica del Estado, y
6) la previsin constitucional, de que
para la indemnizacin, en los casos de
expropiacin, se tendrn en cuenta los
intereses del afectado y de la colecti
vidad, y la previsin legal, que estable
ce que la indemnizacin corresponde
al precio comercial del terreno, pero
teniendo en cuenta la reglamentacin
urbanstica vigente en el momento de la
oferta de compra, es decir, sin incorpo
rar expectativas, as como la destinacin
econmica del terreno y la factibilidad
de prestacin de servicios pblicos domi
ciliarios, vialidad y transporte, adems
dispone, que a dicho valor comercial se
le descontar el monto correspondiente
a la plusvala o mayor valor generado
por el anuncio del proyecto u obra que
constituye el motivo de utilidad pbli
ca para la adquisicin, salvo el caso en
que el propietario hubiere pagado la
participacin en plusvala o la contri
bucin de valorizacin, segn sea del
caso.6
Las obligaciones o responsabilidades urba
nsticas que pueden ser impuestas a los propie
tarios de suelo, segn lo concrete cada plan de
ordenamiento territorial, y, por tanto, cada comu
nidad poltica local, son:
1. Las cesiones urbansticas con destino a
vas locales e intermedias de cualquier
Sentencia C-006 de 1993 de la Corte Constitucional.

Se puede revisar este tema con mayor detalle en Maldonado et al. (2006).
168artigos
112
tipo, a equipamientos colectivos o comu

nitarios, reas verdes y recreativas y espa
cio pblico en general, que se definan en
las reglamentaciones municipales.
2. Las cesiones o aportes de suelo y la
ejecucin de obras pblicas correspon
dientes a redes matrices, secundarias y
domiciliarias de servicios pblicos do
miciliarios (particularmente acueducto
y alcantarillado) y de vas principales.
3. Las cargas correspondientes al costo
de infraestructura vial principal y redes
matrices de servicios pblicos que se
podrn financiar por medio de tarifas
de servicios pblicos, contribucin de
valorizacin, participacin en plusvalas
y en caso de que no est previsto nin
guno de estos sistemas tributarios, me
diante la financiacin por parte de
los propietarios de suelo a travs de la
tcnica de distribucin equitativa de
cargas y beneficios, concretados en los
planes parciales.
4. La gestin o actuacin asociada a travs
de unidades de actuacin urbanstica,
cuando as lo disponga el respectivo
plan de ordenamiento territorial. Por tal
se entiende la vinculacin en condicio
nes de equidad de un conjunto de propie
tarios involucrados en una determinada
situacin o proyecto urbanstico, al cum
plimiento de obligaciones como las ya
sealadas, las cuales son atendidas con
los incrementos en los precios del suelo
producidos por el respectivo proyecto o
proceso urbano.
5. La destinacin de un porcentaje del
suelo til de cada proyecto de desarro
llo urbano a la produccin de vivienda
de inters social y,
6. La conservacin ambiental o arquitec
tnica, que en ciertos casos, cuando se
altera el principio de distribucin equi
tativa de cargas y beneficios, da lugar a
compensacin.
Finalmente condiciones de ejercicio del
derecho de propiedad y responsabilidades im
puestas a los propietarios de tierra se concretan
en instrumentos, que en la ley colombiana son
los siguientes:
Adquisicin pblica de suelo a travs

de enajenacin voluntaria, expropiacin
judicial o por va administrativa y aportes
o cesiones urbansticas obligatorias
Bancos de tierra que pueden ejercer el
derecho de preferencia
Planes parciales para el suelo de expan
sin y para el suelo urbano segn lo
definan los planes de ordenamiento
territorial, que establecer unidades de
actuacin urbanstica, base de la gestin
asociada y que se ejecutan a travs de
reajustes de terrenos o integraciones
inmobiliarias
La contribucin de valorizacin o de
mejoras y la participacin en plusvala
(tributo que permite convertir en ingre
so fiscal entre el 30 y el 50% de los in
crementos en los precios del suelo pro
ducidos por los cambios de normas de uso
y edificabilidad), que puede tambin ser
convertida en derechos de construccin
La transferencia de derechos de cons
truccin y la compensacin entre pro
pietarios de terrenos afectados por deci
siones de urbanismo o autorizados para
alcanzar mayores aprovechamientos de
suelo
Las normas que controlan la determi
nacin de los precios del suelo a travs
de avalos
La declaratoria de desarrollo prioritario
sujeta a venta forzosa en pblica subasta,
mecanismo para hacer efectivo la califi
cacin obligatoria de suelo para vivienda
de inters social
Este marco constitucional y legal aparece
como muy potente para redefinir las condicio
nes de ejercicio del derecho de propiedad urbana
y para conciliar los intereses particulares del pro
pietario con los de la colectividad. A continua
cin se analiza cmo es su aplicacin en relacin
con el acceso al suelo urbanizado para vivienda
de inters social por parte de las familias de ms
bajos ingresos. El problema del acceso a la vi
vienda est en el centro de los procesos de
produccin de las legislaciones urbansticas, en
tanto ha sido, desde sus orgenes como disciplina
y espacio de reflexin, un componente funda
mental del urbanismo, marcado por la imbricacin
artigos
113
169
de las preocupaciones entre planeacin de la

ciudad y reforma social.7
De otra parte, como es conocido, uno de
los principales problemas que enfrentan los
llamados derechos sociales, como el derecho a la
vivienda, tiene que ver con las condiciones de su
efectividad, que est condicionado a la existen
cia de los recursos estatales necesarios para
asegurar su provisin en condiciones de progre
sividad. En el terreno del derecho a la vivienda
es muy interesante que las polticas de suelo
pueden convertirse en un factor de efectividad
de ese derecho si lograran romper con las lgicas
de valorizacin de suelo de propiedad privada
y de segregacin que dominan la prctica de la
planificacin. En el primer caso para que una
reduccin de los precios del suelo haga ms
accesible el suelo, factor esencial de la vivienda,
tanto en su dimensin individual como colectivo,
y en el segundo para lograr mejores condiciones
de integracin social en el espacio o el territorio.
Estas posibilidades estn marcadas en
Colombia por la superposicin de objetivos y
discursos en torno a las polticas de vivienda
de inters social. El proceso de aprobacin de
la primera ley en materia urbanstica, conocida
como la ley de reforma urbana tom ms de
cuatro dcadas debido a las resistencias de los
propietarios de suelo y tambin de ciertos inte
reses de los constructores a aceptar una legisla
cin que redefiniera el derecho de propiedad. Y
en ese proceso el problema de la vivienda social
tuvo un lugar protagnico. Cuando finalmente
est legislacin es expedida y reforzada luego
por las disposiciones de la Constitucin de 1991,
en el pas se adopta un enfoque de las polticas
de vivienda basado en el estimulo a la produccin
privada a partir de ciertas exenciones en impues
tos y en el instrumento de los subsidios directos
a la demanda, y ms recientemente el subsidio
al crdito.
En un primer periodo la creencia en que
los agentes privados tendran la capacidad para
resolver los distintos componentes de la vivienda
y llegar a los ms pobres, dej a un lado el tema
de la regulacin del mercado del suelo. Luego
algunos gobiernos municipales empezaron a com
prender que sin actuar sobre este mercado y
7
evidenciar las directas relaciones entresuelo y

vivienda, difcilmente mejoraran el acceso a la
vivienda y empezaron a explorar la aplicacin
de los instrumentos contemplados en la legisla
cin y finalmente el nivel nacional lleg tarde y
con la pretensin de pasar por encima de los
procesos y mecanismos municipales de ordena
miento territorial a travs de los macroproyectos
de inters social nacional a los cuales ya se hizo
referencia y que estn directamente vinculados
a las estrategias de promocin econmica del
sector de la construccin.
Los alcances de la aplicacin de los instru
mentos son muy limitados y estn incididos no
solo por el enfoque de la poltica de vivienda
sino por una gran timidez para incidir sobre los
precios del suelo, de manera que finalmente no se
logra superar la exclusin en tanto no se llega a los
hogares con mayores necesidades, que fcilmente
representan el 30% de la poblacin si no ms.
Esta hiptesis de la persistencia de la exclu
sin, a pesar de los avances en la produccin
normativa, en la comprensin e interpretacin
constitucional de la funcin social y en la exten
sin creciente del tema al menos en el discurso,
ser analizada en relacin con dos instrumentos:
los porcentajes obligatorios para vivienda de
inters social y las operaciones urbanas basadas
en la gestin asociada y la tcnica de distribucin
equitativa de cargas y beneficios.
3.1 los porcentajes obligatorios de vivienda de
inters social
Para enfrentar los problemas que se acaban
de sealar, relacionados con los altos precios del
suelo o el control no solo a travs de mecanismos
de mercado sino por medio de la planificacin de
ciertas y grandes zonas de las ciudades para los
usos ms rentables y los habitantes con capacidad
de pago la legislacin colombiana contempla un
instrumento con dos variantes, dirigido a atacar
la prctica de reservar terrenos para esos usos, lo
que se relaciona directamente con la retencin
especulativa de los terrenos: la posibilidad se
podra afirmar que obligacin para los gobier
nos municipales de asignar el uso de vivienda de
inters social dentro del conjunto de usos de la
ciudad, incluir este uso dentro de la zonificacin.
En su doble expresin de espacio de disciplina y control pero tambin de reivindicaciones y luchas sociales.
170artigos
114
Esta calificacin de suelo para vivienda

de inters social se puede hacer en el plan de
ordenamiento territorial o en el plan de desarro
llo econmico y social que formula cada alcalde
para determinar las polticas, acciones e inver
siones que desarrollar e implementar durante
su periodo de gobierno, conjuntamente con la
designacin de las obras de urbanizacin que
realizar. La segunda alternativa es la determi
nacin de porcentajes de suelo destinados a
vivienda de inters social en todo procedimiento
de incorporacin de suelo para usos urbanos o
de redesarrollo o renovacin, porcentajes esta
blecidos de acuerdo con las necesidades de este
tipo de vivienda en el municipio. En el primer
caso es obligatorio y de aplicacin directa, por
disposiciones nacionales y en el segundo depende
de que esta condicin sea incluida en el respec
tivo plan de ordenamiento territorial.
La alternativa de los porcentajes aplicables
a cualquier proyecto de urbanizacin o redesarro
llo es interesante en tanto responde al principio
de distribucin equitativa de cargas y beneficios
y aplica de manera igual para cualquier terreno
y puede lograr impactos sobre el mercado de
suelo de la ciudad como un todo.
La concrecin de esta herramienta, tanto
en las normas nacionales como las de ciudades
como Bogot, que es la que ms ha avanzado en
la aplicacin de la ley 388 de 1997, muestra la
imposibilidad de apoyar el acceso a la vivienda
de los ms pobres. Para comprender la forma en
qu opera este supuesto hay que tener en cuenta
que, por ley, hay una definicin de la vivienda
social que se reduce casi al precio y existen dos
rangos: la vivienda de inters prioritario (VIP)
que tiene precio hasta US12.500 y la vivienda
de inters social (VIS), cuyo precio oscila entre
US12.501 y US34.000.00.
Las disposiciones que hacen obligatorio
este mecanismo, que de entrada es un importante
avance en materia de polticas de suelo, establece
que por lo menos un 25% se debe destinar a VIS
y alternativamente un 15% a VIP y es el propietario
de suelo el que decide la destinacin, De entrada
la medida establece menores porcentajes para
la vivienda donde se concentran las mayores ne
cesidades y, sobre todo, que no ha sido atendida
8
por el sistema basado en mecanismos de mercado

que opera desde 1991. Esta decisin evidencia
la resistencia, de actores pblicos y privados a
producir una reduccin de los precios del suelo
que resuelva el problema de la accesibilidad de
los ms pobres.
La reglamentacin nacional no hace obli
gatorios los porcentajes para los procesos de
renovacin urbana, de manera que sigue traba
jando con el supuesto de que para hacer viables
los proyectos de vivienda de ms bajo precio
es preciso recurrir a la expansin urbana, por
lo general en zonas perifricas. Por ltimo, se
permite el traslado del porcentaje obligatorio a
otras zonas de la ciudad, con el fin de mantener
la valorizacin de las zonas donde se asientan
o se van a asentar los usos rentables. Por consi
guiente, en el mejor de los casos el mecanismo se
convierte en una fuente de financiacin porque
el propietario debe trasladar la construccin de
VIP o VIS a otras zonas o aportar la diferencia de
avalos catastrales entre unas y otras, pero no se
lo asume como una herramienta para lograr una
mayor integracin social.
Los propietarios y constructores han desa
rrollado diversas estrategias para demostrar el
cumplimiento de esta obligacin urbanstica y
para minimizar sus costos y los funcionarios
pblicos han acompaado sus preocupaciones
en trminos de los problemas que en trminos
de desvalorizacin del suelo y los proyectos urba
nsticos rentables pueda producir la proximidad
de la vivienda de inters social.
La experiencia ms ilustrativa de estas
resistencias, provenientes de los funcionarios
pblicos, se acaba de producir en Bogot en el
Plan Zonal del Norte, una zona tradicionalmente
destinada a los grupos sociales de altos ingresos
y a los usos rentables. Luego de varios aos de
discusiones por parte de organizaciones ciuda
danas, concejales y acadmicos sobre la necesi
dad de destinar porcentajes obligatorios cercanos
al 50% del suelo, dado que el suelo de expansin
en los alrededores cercanos de la ciudad empieza
a agotarse la respuesta de los funcionarios direc
tivos del gobierno nacional fue que era muy difcil
afectar precios de expectativa que fluctuaban
entre US60 y US80 por metro cuadrado8 con
Se resalta que se trata de precios de expectativa, ya que la legislacin colombiana establece con claridad que el suelo de expansin urbana
continuar teniendo usos agrcolas o forestales, hasta tanto no se concrete su incorporacin para usos urbanos, a travs de planes parciales; y,
que para efectos de gestin del suelo, se tiene en cuenta el precio anterior. El uso ms rentable previsto en la zona eran equipamientos como
colegios o clubes, con auto provisin de servicios de acueducto y alcantarillado.
artigos
115
171
una decisin de ese tipo que poda fcilmente

reducir el precio a una tercera parte, teniendo
en cuenta que adicionalmente se contempla
imponer la obligacin de financiacin de parte
de las obras de infraestructura requeridas para
el desarrollo de la zona. Adems de argumentos
jurdicos y econmicos ligados a los derechos de
los propietarios del suelo alegaron que era muy
importante defender valores de suelo altos para
efectos de mantener un buen nivel de recaudo del
impuesto predial y evitar que los hogares ms ricos
se localizaran en otros municipios de la regin.9
En consecuencia la posibilidad de cons
truir VIP qued apenas como voluntaria, bajo
ciertas condiciones que implican la concesin de
altas densidades a los promotores inmobiliarios.
Con esta decisin se mostr la distancia entre
la retrica de enunciados como el derecho a la
ciudad o la integracin urbana, cuando no la
cohesin social, mientras la lgica de las decisio
nes pblicas y privadas conserva mecanismos
explcitos e implcitos de exclusin. Esta actitud
se replica en la mayora de municipios urbanos
donde los Alcaldes son los primeros en estimular
los usos rentables y evitar al mximo la vivienda
social, bajo el argumento de evitar la cada de
los recaudos por impuesto predial y, sobre todo,
tener que asumir inversiones o gastos adiciona
les en programas sociales de educacin, salud
y proteccin a poblaciones vulnerables, como
si fuera posible por decisin normativa variar o
desconocer la composicin social de la poblacin
que obedece a otros factores.
3.2 grandes operaciones urbanas con aplica
cin integrada de los instrumentos de gestin
del suelo
Adems de decisiones como la califica
cin del suelo o los porcentajes obligatorios para
vivienda social, que desde la reglamentacin in
ciden sobre las decisiones de los agentes privados,
el gobierno de Bogot tambin ha desarrollado
intervenciones directas como el banco de tierras
de Metrovivienda y la Operacin urbanstica
Nuevo Usme. Particularmente esta ltima es el
proyecto que de manera ms completa e integrada
ha aplicado el conjunto de instrumentos de

gestin del suelo contemplados en la legislacin
colombiana, tales como la realizacin de avalos
de referencia para controlar los montos de las
indemnizaciones en el caso de que la administracin
no lograra acuerdos con los propietarios y hubiera
que recurrir a expropiaciones; formulacin de un
plan zonal y planes parciales de gran escala, como
base para una programacin de largo plazo de la
urbanizacin y construccin y orientacin de una
gran zona de ms de 800 hectreas que aumenta
el mbito del impacto de los instrumentos sobre
el conjunto de agentes, formales e informales,
del sector inmobiliario. Adems, mecanismos
elaborados de distribucin equitativa de cargas
y beneficios, que hacen transparentes y optimi
zan la distribucin de costos de inversin y apro
vechamientos urbansticos y por ltimo el derecho
de preferencia como mecanismo complementa
rio a otras formas de adquisicin pblica.
El proyecto fue diseado durante el segun
do gobierno de Antanas Mockus (20012003) y
an cuando estuvo congelado por decisin del
Alcalde Luis Eduardo Garzn (20042007), los
instrumentos de gestin del suelo formulados
desde su inicio empiezan a mostrar efectos muy
importantes en trminos de reduccin de los
precios de suelo. Mientras en 2003 se aceptaba el
pago de indemnizaciones en caso de adquisicin
pblica del orden de los US25 por mt2; entre
2009 y 2010 se ha expropiado por va administra
tiva pagando indemnizaciones que oscilan entre
US5 y US7 por mt2. Teniendo en cuenta que la
operacin cubre una extensin de 800 hectreas,
se trata de un margen amplio de recursos que no
ser apropiado por los propietarios, en procesos
formales e informales, sino movilizado hacia la
financiacin de la urbanizacin. Es de esperar
una batalla judicial adelantada por los propieta
rios afectados, entre ellos un gran loteador pirata,
que a travs de la discusin en la jurisdiccin
contenciosoadministrativa de la expropiacin
por va administrativa, es decir por fuera de los
jueces civiles, pondr en juego el sentido de la
funcin social de la propiedad en una institucin
tan polmica como la expropiacin, cargada de
Se puede consultar el detalle de la discusin en las relatoras de los Debates de gobierno urbano, proyecto desarrollado por el Instituto de
Estudios Urbanos de la Universidad Nacional de Colombia con el apoyo del Lincoln Institute of Land Policy, la revista Semana y el programa
Bogot cmo vamos.
172artigos
116
tantos matices, por la concurrencia de mltiples

intereses.
No obstante, un instrumento cobra sentido
solo en relacin con los fines que alcanza y los
procesos sociales a los que se articula. Uno de
los propsitos explcitos de la Operacin Usme
cuando fue formulada fue la de establecer alter
nativas eficaces para llegar a la poblacin de
ms bajos ingresos que no ha sido atendida por
la poltica nacional centrada, como ya se ha
indicado, en los subsidios directos a la demanda.
La alternativa concreta propuesta fue la de un
significativo porcentaje de lotes con urbanismo y
el diseo de programas de autogestin y vivienda
progresiva, con la posibilidad de eventualmente
sustituir o complementar el subsidio en dinero
para la compra de una vivienda terminada por
subsidio en lotes urbanizados o en los programas
de apoyo a la autogestin. Se planteaba adems
como un mecanismo de gestin del suelo, de re
duccin de sus precios al reconocer las condiciones
de pobreza y vulnerabilidad de un porcentaje im
portante de la poblacin, sin recursos para acceder
a una vivienda en el esquema de ahorro propio,
subsidio y crdito. En sntesis propenda por una
fuerte articulacin entre una concepcin integral
de la vivienda y las polticas de suelo.
En contraste con los avances en gestin del
suelo, este componente no ha tenido el mismo
inters, o ha sido abandonado. Sin llegar al extre
mo de las decisiones adoptadas para el Plan Zonal
del Norte, s est presente una lgica que se re
siste a reconocer la ciudad popular. Las siguientes
decisiones ilustran esta afirmacin: Mientras el
plan zonal contemplaba lotes de 72mt2, que es el
tamao que acostumbra el loteador pirata, el pri
mer plan parcial de la Operacin Usme los redujo
a 54mt2, con el argumento de obtener mayor
densidad, es decir, mayor aprovechamiento del
suelo. El porcentaje de suelo destinado a lotes
con urbanismo tambin fue significativamente
reducido a favor de loteos para vivienda en altura,
funcional a la construccin por el sector privado
que, como lo muestra la evolucin de la poltica
de los subsidios excluye a los ms pobres no solo
por el esquema financiero sino por el tipo de
viviendas que se ofrece, con reas pequeas, en
sistema de condominio o conjunto cerrado que
impide la localizacin de actividades econmi
cas en la vivienda, desde los pequeos negocios
hasta el arrendamiento o la posibilidad de com

partir la vivienda con otros familiares. El barrio
popular con su heterogeneidad pasa a ser rem
plazado por viviendas uniformes, con la misma
morfologa, la misma rea, el mismo tipo de bene
ficiarios por efecto del esquema financiero.
Adicionalmente no se han promovido los
ajustes institucionales necesarios para que Metro
vivienda pase de actuar como un promotor inmo
biliario para los constructores convencionales
a disear programas de autogestin y asistencia
tcnica para la construccin, participacin comu
nitaria y financiacin ajustada a esta modalidad,
cuando no alternativas de propiedad pblica
del suelo y de distribucin de los derechos de
edificar entre varias familias y muchos otros.
Sin esos soportes institucionales los porcentajes
reducidos de suelo destinados para los programas
de vivienda progresiva a partir de los lotes con
urbanismo no funcionarn con el riesgo de des
legitimarlo y abandonarlo sin siquiera intentar
su aplicacin, como parece estar ocurriendo. Los
funcionarios responsables continan apostando
a la capacidad del sector privado de construir
viviendas accesibles a los ms pobres, a pesar de
que las evidencias muestran lo contrario.
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Ordenamiento Zonal del Norte: reas protegidas,
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Direito Urbano e Ambiental FDUA, Belo Horizonte, ano 9, n. 54,
p. 103-118, nov./dez. 2010.
174artigos
11
Colombia
retos del mejoramiento integral de barrios en Colombia

rodrigo Ernesto Carrascal Enrquez
Arquitecto, magister en planificacin y administracin del desarrollo regional y especialista en mercados y polticas de
suelo en Amrica Latina. Actualmente es coordinador tcnico del programa de mejoramiento integral de barrios Sur
de Convivencia, de la Secretara Distrital del Hbitat de Bogot, desarrollado con cooperacin financiera del gobierno
alemn a travs del banco KfW.
Sumario: Introduccin Origen y evolucin de los asentamientos informales en Colombia Polticas

recientes de vivienda social y mejoramiento integral de barrios a nivel nacional y distrital Aprendizajes de la implementacin del mejoramiento barrial en Bogot Reflexiones finales Bibliografa
introduccin
ciones preventivas en trminos de control urbano
El proceso de desarrollo urbano informal de
del desarrollo informal y de oferta de alternativas
las ciudades colombianas es de carcter estructural
habitacionales adecuadas para sectores de bajos
y se presenta con fuerza desde hace ms de medio
ingresos, as como las deficiencias de coordina-
siglo. A pesar de esto, en Colombia no se ha enfren-
cin interinstitucional para responder a las pre-
tado esta situacin de manera sistemtica y priori-
tensiones de integralidad de estos programas.

A manera de contexto se hace un breve recorrido histrico por el proceso de desarrollo informal en Colombia y Bogot, desde su surgimiento
hasta su papel actual en el crecimiento urbano. Se
presentan polticas que la nacin y el distrito capital
de Bogot han definido en la ltima dcada para
abordar el creciente dficit de vivienda para sectores de bajos ingresos y los lineamientos para la
implementacin de programas de mejoramiento
integral de barrios. Se muestran dificultades institucionales y normativas para su operacin, destacando las deficiencias de coordinacin de acciones
para la prevencin del desarrollo informal y el
mejoramiento barrial. Las dificultades institucionales son abordadas desde la experiencia bogotana de ejecucin del proyecto de mejoramiento
integral de barrios SUR con Bogot, desarrollado
entre 2000 y 2006 con cooperacin financiera
del gobierno de Alemania, en aras de identificar
aprendizajes necesarios para mejorar la prctica
del mejoramiento barrial.
taria. Lo anterior se refleja en la debilidad e inadecuacin de polticas nacionales y municipales de

vivienda y entorno para sectores de bajos ingresos
y en la inexistencia de programas de mejoramiento
integral de barrios en la mayora de ciudades.
En este contexto, se destacan las experiencias de mejoramiento barrial en las dos mayores
ciudades del pas, Medelln y Bogot, en las cuales se ha avanzado en modelos de gestin que posibiliten actuaciones cada vez ms articuladas e
integrales y potencien los impactos positivos del
mejoramiento. En comparacin, a nivel nacional
es poco lo que se ha avanzado en la institucionalizacin de una poltica y en el fortalecimiento de
la capacidad municipal para el desarrollo de este
tipo de programas.
Este artculo busca evidenciar algunos retos
en la formulacin e implementacin de programas de mejoramiento integral de barrios (PMIB)
partiendo de la experiencia bogotana reciente y
de los intentos de consolidar a nivel nacional la
poltica de mejoramiento barrial con el desarrollo
de proyectos piloto en ciudades intermedias en
los ltimos aos. Se abordan los retos asociados
al bajo posicionamiento a nivel nacional y municipal de los PMIB en trminos de poltica pblica
y estructura administrativa, la debilidad de las ac-
origen y evolucin de los asentamientos

informales en Colombia
El proceso de conformacin de la ciudad
informal colombiana surge durante la primera
mitad del siglo veinte asociado al deterioro de las
condiciones de vida en el campo, producto de la
artigos
27175
Rodrigo Ernesto Carrascal Enrquez
precariedad de la economa agropecuaria y el conflicto armado que azot con mayor intensidad a
las zonas rurales del pas. Esta situacin deriv
en migraciones masivas de poblacin campesina
hacia las ciudades, en el marco de un proceso acelerado de urbanizacin de la poblacin del pas.1
En ese contexto, Bogot se destaca como principal
receptora de migrantes provenientes de todas las
regiones del pas,2 lo cual ha generado una fuerte
demanda de vivienda mayoritariamente de bajos
ingresos, que al no poder ser cubierta por la oferta
formal ha conducido a la proliferacin del desarrollo urbano informal.
En el caso bogotano, se reconoce por primera vez la existencia de barrios informales en los
aos 40, bajo la denominacin de asentamientos incompletos. Sin embargo, es en la siguiente
dcada cuando la ciudad experimenta un rpido
crecimiento urbano, caracterizado por la falta de
planeacin urbana y la conformacin de periferias
urbanas informales hacia el sur de la ciudad y el
desarrollo de barrios para poblacin de ingresos
medios y altos hacia el norte. De esta manera, se
dio inicio a un claro patrn de segregacin socio
espacial que se consolid en la segunda mitad del
siglo pasado.
Este crecimiento urbano informal en Bogot
ha presentado un marcado incremento en los ltimos veinticinco aos. A finales de los aos 80 la
urbanizacin informal en Bogot lleg a representar el 42% del total de la expansin territorial, al
ocupar 1.218 hectreas entre 1987 y 1990, a un
ritmo de 304 hectreas por ao (Jimnez, Luis
Carlos). En la dcada de los 90, represent el 44%
del crecimiento total de la ciudad durante ese
perodo (Departamento Administrativo de Planeacin Distrital 2000). En 2001 se registraban 1365
asentamientos de origen informal, mientras que
en 2007 sumaban un total de 1587 (Torres 2009).
Mientras que algunas mediciones estiman
que los asentamientos informales representan la
tercera parte de la ciudad actual (Torres 2009), a
nivel nacional es aproximadamente el 16 %. En
1
Segn el Documento CONPES 3604 (Departamento Nacional de

Planeacin 2009): Mientras en 1950 la poblacin urbana constitua 39%, en 2005 ascenda aproximadamente a 76%.
Datos del Departamento Administrativo Nacional de Estadstica,
registrn que Bogot es el principal polo de atraccin de poblacin
migrante a nivel nacional. La magnitud de esta condicin se
evidencia en la medida que el 46.6% (2,6 millones) del total de
migrantes interregionales del pas (5.7 millones) emple en algn
momento a Bogot como territorio de residencia.
176artigos
28
las ciudades medianas y grandes la proporcin es

mayor, as: En las ciudades con ms de 300.000
habitantes, el porcentaje del rea urbana correspondiente a estos asentamientos es de 19% y en
las que tienen entre 100.000 y 300.000 habitantes
es 24%, lo cual implica una problemtica ms seria
en trminos relativos en este grupo de ciudades
(Documento CONPES 3305 de 2004, p. 4).
Las condiciones de pobreza y violencia,
agravada por los desastres naturales, determinan a
nivel nacional la migracin hacia las grandes ciudades y el crecimiento de la urbanizacin informal,
en una tendencia que no muestra seales de modificarse en los prximos aos.3 La magnitud de la problemtica y su crecimiento continuo demuestran
la incapacidad actual de los gobiernos locales para
enfrentar la situacin.
Polticas recientes de vivienda social y
mejoramiento integral de barrios a nivel
nacional y distrital
Hasta el 2001 las experiencias de mejoramiento integral de barrios en Colombia se reducen
a programas adelantados en Bogot y Medelln
(Departamento Nacional de Planeacin 2001). Con
la expedicin de la ley 388 de 1997 y la exigencia
de adopcin de Planes de Ordenamiento Territorial que involucren el desarrollo de programas y la
definicin de zonas de mejoramiento integral, los
gobiernos municipales incorporaron este componente dentro de su planeacin. Sin embargo, en la
prctica las administraciones han seguido actuando
con lgicas sectoriales fragmentadas y sin criterios
claros para la territorializacin de las inversiones
pblicas en funcin de la atencin del dficit.
En trminos de poltica pblica, an cuando
el mejoramiento barrial y la produccin de vivienda
social han estado presentes de manera continua
en los planes nacionales de desarrollo de las ltimas dos dcadas, han sufrido constantes cambios
de enfoque y no siempre han sido considerados
prioritarios (Torres 2009). Con la promulgacin de
la ley 3 de 1991, la poltica de vivienda social se
dirige al otorgamiento de subsidios a la demanda
para adquisicin, mejoramiento, reforzamiento
El documento CONPES Social 091 (Departamento Nacional de

Planeacin 2005) estima que en un escenario base o inercial, en
donde no se desarrollen estrategias para prevenir la formacin
de asentamientos precarios, para el 2020 el 17% de hogares
urbanos estarn localizados en asentamientos precarios.
estructural, titulacin y ampliacin de vivienda.
Mayor de Bogot 2008), todo lo cual redunda en el
De esta manera, se pone fin a la produccin esta-
aumento de la ciudad informal.

El dficit cuantitativo y cualitativo de vivienda en Bogot es creciente y las polticas distritales al respecto han sido el eco de las nacionales, en trminos de concentrar la gestin en la
produccin de vivienda nueva en propiedad mediante el subsidio a la demanda. Este esquema de
financiacin, que ha demostrado no ser la solucin, no se articula con otras fuentes de recursos
como la participacin en plusvalas,4 de manera
tal de vivienda y se traslada esta responsabilidad

al sector privado, basado en el supuesto de que
el subsidio estimulara a los promotores privados
para desarrollar este tipo de proyectos. El creciente
dficit habitacional demostr la ineficacia del modelo de subsidio familiar de vivienda en trminos
de la insuficiencia de la oferta privada, as como
condiciones de localizacin que mantuvieron el
patrn de segregacin socio espacial y problemas
de habitabilidad en trminos de confort climtico
y programa arquitectnico acordes con el entorno
geogrfico y las tradiciones culturales de los beneficiarios en varias regiones del pas.
Frente al mejoramiento integral de barrios,
en los ltimos aos la nacin se ha concentrado
en prestar asistencia tcnica a los municipios para
la formulacin de los programas y para adelantar
procesos de titulacin predial y mejoramiento de
vivienda. En el 2007, el Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial con apoyo
del Banco Interamericano de Desarrollo, lanza un
programa piloto de implementacin de proyectos
demostrativos de mejoramiento integral de barrios
en varios municipios del pas. Mediante las experiencias en la implementacin de estos programas
se buscaba la definicin de lineamientos conceptuales y metodolgicos para la consolidacin de la
poltica nacional de mejoramiento integral de barrios. Como se presenta ms adelante, el balance de
la implementacin de los proyectos piloto evidenci las enormes dificultades institucionales para el
desarrollo de programas de mejoramiento barrial y
deja al descubierto la baja prioridad que posee el
tema entre la mayora de las administraciones municipales en relacin con el alto nivel de necesidades bsicas insatisfechas de sus ciudadanos.
La situacin distrital no dista mucho de la
nacional, en tanto las problemticas asociadas al
desarrollo urbano informal han sido en gran medida
el resultado de la ausencia de una poltica estatal
consistente y una incapacidad institucional de actuacin para resolver las necesidades de hbitat
de los sectores de bajos ingresos. En Bogot, entre
las causas de la problemtica para la gestin del
hbitat han sido identificadas las dificultades para
generar vivienda social, financiar de manera adecuada el desarrollo urbano y gestionar la accin
pblica de forma integral y coordinada (Alcalda
que se reduzca la especulacin sobre los precios

del suelo y se evite la transferencia de recursos
pblicos a los propietarios de la tierra. Existe un
evidente desbalance entre la oferta de vivienda a
travs del mercado formal y la cantidad de familias demandantes. A pesar de que alrededor de
tres cuartas partes de las familias son de bajos
ingresos, la oferta de vivienda est dirigida a las
familias de ingresos altos o medios y aquella que
se produce mayoritariamente como vivienda social
supera la capacidad de pago de la poblacin de
bajos ingresos a la cual debera dirigirse de manera prioritaria.
A su vez, la falta de coordinacin est presente en la actuacin institucional, que para efectos de la ciudad informal se traduce en deficiente
prevencin y control de la urbanizacin informal,
insuficiente oferta de suelo urbanizado para vivienda de bajo costo, lenta regularizacin y titulacin
de los asentamientos de origen ilegal, falta de reconocimiento arquitectnico de las viviendas informales y de acompaamiento para su desarrollo
progresivo (Alcalda Mayor de Bogot 2008).
Adicionalmente, la particularidad urbana
de estos asentamientos productos de su origen informal no es reconocida por la normativa vigente,
lo cual provoca dificultades en la operacin del
mejoramiento. Entre otros, los problemas normativos estn asociados a exigencias de capacidad
estructural de las viviendas que les imposibilitan
su incorporacin a los procesos formales de construccin, as como estndares urbansticos aplicados al momento de la legalizacin que implicaran
demolicin parciales o totales de manzanas de
viviendas para cumplir con el ancho de vas o con
4
La participacin en plusvalas es un tributo dirigido a recuperar

para el conjunto de la sociedad un porcentaje del mayor valor
del suelo producto de la accin estatal a travs de obras pblicas,
cambios en la clasificacin del suelo, autorizacin de usos ms
rentables o mayor edificabilidad.
artigos
29177
el porcentaje de cesiones para espacio pblico,

todo lo cual tendra que ser costeado por habitan-
poltica de vivienda social. Actualmente la pro-
tes que se caracterizan por sus bajos ingresos. Las
un factor de crecimiento econmico que como una
incoherencias normativas se registran tambin en
funcin social y su desarrollo se enfoca en Ma-
la norma urbana general, por ejemplo al no reco-
croproyectos de vivienda. Los macroproyectos a
nocer la ausencia casi total de infraestructura vial
veces alcanzan un tamao similar al del munici-
de mayor jerarqua en los territorios de mejora-
pio en el que se implantan, con lo cual se supera
miento y aplicar de manera indiferenciada exigen-
ampliamente la capacidad administrativa actual
cias de proximidad a malla vial arterial para nue-
de las alcaldas pblicas y al parecer, incluso la
vos equipamientos, lo cual dificulta la implantacin
capacidad de ejecucin de los promotores inmobi-
de dotaciones en territorios de mejoramiento.
liarios nacionales.
duccin de vivienda social se concibe ms como
Las dificultades institucionales y normativas de Bogot tambin se encuentran, an cuando

agravadas, en las ciudades intermedias del pas,
en donde se suman a un conjunto de problemas de
planeacin, gestin y financiacin. Segn el documento del Consejo Nacional de Poltica Econmica y
Social Lineamientos para la consolidacin a nivel
nacional de la poltica de mejoramiento integral
de barrios (Departamento Nacional de Planeacin
2009), el problema central para la implementacin
de programas de mejoramiento integral de barrios es la debilidad de las entidades territoriales
en la gestin urbana y en la aplicacin normativa.
Esta debilidad se manifiesta en la escasa o nula
informacin para la toma de decisiones y para la
posterior evaluacin de impactos, poca armonizacin entre normas nacionales y locales, exigencias
urbansticas y de vivienda que no estn acordes
con la realidades de los asentamientos informales y con las capacidades de los administraciones
municipales, deficiente coordinacin de las actuaciones debido a la ausencia de lineamientos para
la articulacin de polticas sectoriales, baja capacidad tcnica para la operacin y seguimiento tanto
para las acciones de mejoramiento como las de
prevencin y control de la urbanizacin informal,
mnima capacidad de inversin en relacin con la
magnitud de la problemtica y escasa aplicacin
de instrumentos de financiacin que amplen las
fuentes de recursos para el mejoramiento y el fortalecimiento institucional.
A pesar de las mltiples dificultades de los
municipios para estructurar e implementar una
poltica de mejoramiento barrial, llama la atencin
que el actual Plan Nacional de Desarrollo descuide
el papel del mejoramiento y contine apelando a
la oferta formal como mecanismo principal de la
178artigos
30
aprendizajes de la implementacin del

mejoramiento barrial en Bogot
Entre las experiencias recientes de mejoramiento integral de barrios en la ciudad, se reconoce la importancia del proyecto SUR con Bogot
por su capacidad de transformacin de las condiciones urbansticas de los asentamientos de las
zonas de actuacin, el fortalecimiento a la organizacin comunitaria y el aporte metodolgico de
su modelo de gestin basado en la coordinacin
interinstitucional y la participacin comunitaria.
El proyecto es producto de un convenio de cooperacin financiera entre el gobierno distrital y el
gobierno alemn, a travs del banco KfW. Se ejecut entre 2000 y 2006 en 41 barrios agrupados
en tres zonas colindantes con el Parque Ecolgico
Distrital Entre Nubes. Su objetivo superior fue
la institucionalizacin de un modelo replicable
de mejoramiento integral de barrios, a travs de
planeacin y gestin coordinada y participacin
comunitaria organizada, con la intencin de constituirse en referente para la poltica distrital de
mejoramiento barrial.
El proyecto se estructur en tres componentes: Obras, desarrollo social y fortalecimiento
institucional. La generacin de condiciones para
una adecuada coordinacin hizo parte del tercer
componente, cuyo objetivo fue fortalecer los procesos de gestin institucional mediante el diseo y aplicacin de mecanismos de coordinacin
interinstitucional que involucraran los diferentes
niveles administrativos y fueran permanentes en
el tiempo. De esta manera, se busc garantizar la
continuidad y replicabilidad de las acciones del
proyecto. Las lneas de accin de este componente
fueron: 1. Planeacin y gestin del proyecto, 2.
Monitoreo y evaluacin de las acciones y 3. Gestin
y planeacin local.
La planeacin y gestin del proyecto par-
realizada en 2007 identifica lo siguiente con res-
ti de una Unidad de Gestin conformada por
pecto al componente de fortalecimiento institucio-
un equipo coordinador a nivel central y equipos
nal: Una vez finalizado el proyecto se descontinu-
zonales con contacto directo con las administra-
aron los mecanismos de coordinacin y concerta-
ciones locales y comunidades involucradas. La
cin entre comunidades, entidades distritales y el
Unidad de Gestin fue la encargada entre otros
Programa de Mejoramiento Integral de Barrios del
aspectos de la coordinacin de los procesos y
Distrito (PMIB). Esto, an cuando en el ao 2004
acciones de mejoramiento barrial, la mediacin
se inici la fusin en el proyecto SUR con Bogot
entre entidades y entre estas y comunidades, el
y el PMIB para la unificacin metodolgica, con lo
flujo de informacin entre actores, la elaboracin
cual se aport a la institucionalizacin del mode-
de manual de procedimientos y la formulacin
lo de intervencin participativa del mejoramiento
de planes operativos anuales. Los escenarios de
barrial. Frente al desarrollo de mecanismos de ges-
coordinacin fueron comits peridicos en tres
tin de acciones asociados a la cooperacin entre
niveles: Directivo (Encargados de definir direc-
entidades, se evidenci que los comits tcnicos
trices y metodologas), tcnico (Responsables de
perdieron regularidad. La alta fluctuacin de per-
la formulacin del plan de accin y de realizar el
sonal dificult la generacin de una cultura de co-
respectivo seguimiento y evaluacin) y operativo
operacin y coordinacin.
(Implementacin de acciones y construccin de

metodologas a nivel comunitario).
Para el seguimiento sistemtico a las acciones realizadas se cre un sistema de monitoreo y
evaluacin del proyecto e igualmente, se cre el
Sistema Unificado de Monitoreo de Impactos de las
acciones de convivencia, como paso preparatorio
para el Programa Sur de Convivencia.6 La gestin
y planeacin local se orient al fortalecimiento de
En ese sentido, se vio comprometido el objetivo superior, toda vez que durante la ejecucin
del proyecto fue posible establecer mecanismos y
procedimientos de coordinacin que al finalizar
se debilitaron o desaparecieron. Al respecto el informe final del proyecto (Caja de la Vivienda Popular, SUM Consult 2007) considera que la coordinacin interinstitucional mejor la eficiencia en
la ejecucin de las acciones, pero anota que:
la capacidad de actuacin de las alcaldas locales.
An con el funcionamiento regular de los mecanismos de coordinacin en el pasado, la rigidez de

procesos y procedimientos en las diversas entidades
distritales, as como la falta de agilidad al interior de
las instituciones ha dificultado la consolidacin de
una cultura de cooperacin interinstitucional. Pese
a la evidencia de los efectos positivos de la metodologa participativa del Proyecto SUR para las entidades, estos no han producido cambios al interior
de la misma con relacin a sus procedimientos generales en la contratacin y ejecucin de las obras.
Esa afirmacin deja como leccin, que ms all de
una cooperacin y coordinacin fructfera respecto
a las intervenciones especficas del Proyecto ser
muy difcil producir cambios en la cultura interna
de las instituciones como tal, pese a los beneficios
obvios que puedan traer. (p. 95)
Sin embargo, debido a las debilidad institucional

y la alta fluctuacin de funcionarios, las gestiones
se concentraron en definir las instancias locales de
coordinacin y participacin de la Unidad de Gestin. Adicionalmente, la coordinacin se apoy en
un esquema de financiamiento que implicaba que
los recursos para ejecucin de las acciones estaban
sujetos a una concertacin previa mediada por los
diferentes comits constituidos, lo cual facilit el
desarrollo de acciones articuladas.
A pesar de los avances en coordinacin y los
evidentes logros en la superacin de la precarie-
La ruptura en la coordinacin provocada
dad urbanstica, la evaluacin final del proyecto
por la terminacin del proyecto y de la Unidad

de Gestin como equipo orientador de acciones,
Administrativamente, Bogot cuenta con un Alcalde Mayor y

veinte Alcaldes Menores. Estos alcaldes ejercen la administracin
pblica en cada una de la veinte localidades en las que se divide el
Distrito Capital. De las 20 localidades, 19 cuentan con Unidades
de Planeamiento Zonal (UPZ) con tratamiento de Mejoramiento
Integral, y de las 112 UPZ existentes en la ciudad, 26 son de
Mejoramiento Integral.
El programa Sur de convivencia tiene como objetivo promover
una cultura de manejo pacfico de conflictos mediante la implementacin de programas sociales e inversin en infraestructura
comunitaria y espacio pblico, en 116 barrios distribuidos en 7
UPZ de mejoramiento integral.
evidencia la falencia de un ente superior con respaldo poltico y posicionamiento relevante en la

estructura administrativa del Distrito, que desarrolle la funcin de articular las agendas sectoriales en los territorios de mejoramiento a partir de
planes de accin concertados interinstitucional y
comunitariamente.
artigos
31179
reflexiones finales
En Colombia la urbanizacin informal continua creciendo en especial en las ciudades medianas y grandes. Bogot, como foco principal de
migraciones a nivel nacional, se encuentra en una
etapa de fuerte expansin de la informalidad, al
punto que el nmero de viviendas informales al
ao es casi equivalente al de viviendas producidas formalmente. Es as como, la reduccin de la
precariedad habitacional implica grandes retos en
las polticas y en la operacin de los programas de
vivienda social, de control del desarrollo informal
y de mejoramiento integral de barrios a nivel nacional y distrital. En otras palabras, es necesario
fortalecer cada uno de los componentes del trinomio: Alternativas habitacionales Control urbano Mejoramiento integral de barrios.
En este contexto, uno de los principales retos es fortalecer las estrategias de prevencin del
desarrollo urbano informal. Implica ampliar el
espectro de alternativas habitacionales que en los
ltimos aos se han centrado en la vivienda nueva en propiedad. Lo anterior, teniendo en cuenta
las enormes dificultades a las que se enfrentan las
familias de ms bajos ingresos para acceder a un
crdito que les permita completar los recursos del
subsidio e incluso cuando lo logran, el problema
consiste en encontrar oferta de vivienda del rango
inferior de precio, que adems por sus reducidas
reas no se ajusta a las caractersticas de la composicin familiar.
Sin embargo, la vivienda social y el suelo
necesario para ella se concibe como un negocio en
el cual el Estado tiene poco margen de maniobra.
Desde esta perspectiva, pareciera que los grupos
de bajos ingresos estuviesen condenados a la informalidad o a habitar pequeas viviendas producidas por el sector privado en las periferias urbanas,
en deficientes condiciones de accesibilidad a los
centros de empleo y servicios. Existe una gran
debilidad en la regulacin del mercado de suelo
y en la implementacin eficiente del conjunto de
instrumentos disponibles de planeacin, gestin y
financiacin del desarrollo urbano.
Adems de la necesidad de transformar
la oferta formal de suelo y vivienda para sectores de bajos ingresos, es evidente la urgencia por
fortalecer la capacidad de monitoreo y control de
desarrollos informales. Incluso en Bogot que
cuenta con un aparato administrativo superior
180artigos
32
al de cualquier otra ciudad del pas, es evidente

su ineficacia para ejercer el control urbano. Paralelamente al fortalecimiento de la capacidad de
los entes municipales y locales responsables, es
necesario construir alianzas con otras entidades
de nivel regional y nacional competentes para el
manejo de las reas de borde urbano rural y de los
procesos de conurbacin. Igualmente, se requiere
profundizar mecanismos de trabajo conjunto con
comunidades mediante informacin sobre normatividad urbanstica, capacitacin en prevencin y
celebracin de pactos de colaboracin para el control de la urbanizacin informal.
Con respecto a los retos de los programas
de mejoramiento integral de barrios, inician con
superar el bajo posicionamiento que presentan a
nivel nacional y municipal, en trminos de poltica
pblica y estructura administrativa. La generacin
de condiciones para la coordinacin interinstitucional dado el carcter transectorial de estos programas, lo cual requiere establecer una poltica
que oriente y articule las agendas institucionales
muchas veces divergentes y genere lineamientos
para el desarrollo de procedimientos y escenarios
de coordinacin. Sin esta directriz superior, las
posibilidades de articulacin son escasas.
As mismo, es necesario un fortalecimiento
de la capacidad institucional desde la formulacin
y ejecucin de los programas hasta su seguimiento
y evaluacin, para lo cual es recomendable contar
con un equipo profesional responsable de liderar
estos procesos y ejercer funciones de facilitador
para la convergencia de intereses y el logro de
acuerdos institucionales y comunitarios. Para ello,
se deben garantizar canales de comunicacin que
permitan bajar de manera clara los lineamientos
de accin transectorial y subir los aprendizajes
derivados de su implementacin, en un proceso
de retroalimentacin mediante el monitoreo y
evaluacin de los impactos de la gestin, con la
convergencia de actores comunitarios e institucionales en los diferentes niveles de la operacin.
Sin embargo, es claro que no bastan los
lineamientos de poltica y los mecanismos para
hacer operativa la coordinacin, si las decisiones
derivadas de los acuerdos institucionales y comunitarios no tienen incidencia directamente en los
presupuestos de los proyectos. Es por ello que resulta central que el ejercicio decisorio sobre las
acciones a acometer este soportado en los recursos
dispuestos para la implementacin de los programas, de lo contrario, el ejercicio de concertacin y

coordinacin queda nuevamente supeditado a las
agendas fragmentadas de los actores involucrados.
De ser as, no habremos avanzado en la operacin
articulada e integral del mejoramiento barrial.
Bibliografa
Alcalda Mayor de Bogot. 2008. Informe tcnico de soporte de la Poltica Integral de Hbitat 2007 2017. Bogot: Secretara Distrital del Hbitat.
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fev. 2012.
artigos
33181
182
Costa Rica
sobre la ineficacia y la ineficiencia de la legislacin: el caso del Gran rea

Metropolitana
Patricia Madrigal Cordero
Es abogada, especialista en derecho internacional de la Universidad de Costa Rica, y candidata al Doctorado en
Derecho Ambiental de Alicante, Espaa. Tiene amplia experiencia en actividades de carcter interdisciplinario e
interinstitucional relacionadas con la definicin de polticas sobre legislacin ambiental y docencia universitaria. Ha
publicado diversos artculos y libros relacionados con su especialidad, y en conjunto con otros profesionales en una
integracin transdisciplinaria. Asociada fundadora de la Cooperativa Autogestionaria de Servicios Profesionales para
la Solidaridad Social, Coopesolidar R. L.
Marian Prez
Es arquitecta de la Universidad de Costa Rica, especialista en planificacin y construccin de vivienda por el Institute
for Housing and Urban Development (IHS) de Rotterdam, Holanda, estudios en Ciencias Sociales con nfasis en
estudios urbanos del programa de FLACSO Costa Rica con el Grupo Interuniversitario de Montreal y Especializacin
en en Polticas del Suelo Urbano, Universidad Centroamericana Jos Simen Caas (UCA)/Lincoln Institute of Land
Policy. Ha trabajado en programas y proyectos de desarrollo urbano, desde la academia y en el sector pblico. Sus
publicaciones versan sobre esta experiencia.
resumen: En la doctrina se entiende que la legislacin debe cumplir con dos caractersticas. La eficacia
que se refiere a su aplicacin y cumplimiento. La ineficiencia que se refiere a la posibilidad que tiene
la norma jurdica de cumplir el objetivo que se propone. En el caso de la legislacin urbana en Costa
Rica, lamentablemente se presenta un caso de ineficacia y de ineficiencia. Este artculo analizar
la situacin actual en la principal aglomeracin urbana del pas, la Gran rea Metropolitana, dos
situaciones concretas y plantear los retos y oportunidades que se presentan en la materia.
sumario: Introduccin El proceso de ocupacin del territorio y el marco institucional Estado de
la regulacin 1 La ampliacin del anillo de contencin del GAM: un ejemplo de ineficiencia 2 Las
reas de retiro en quebradas, ros y naciente: un ejemplo de ineficacia Una reflexin sobre los retos
y oportunidades a) La coordinacin interinstitucional b) El balance entre los aspectos ambientales
y sociales c) Lograr una legislacin que sea eficaz y eficiente Bibliografa
introduccin
La Gran rea Metropolitana (GAM) de
Costa Rica se conform con el proceso de urba
nizacin del Valle Central y corresponde, segn
la definicin del estudio para el Plan Regional
Urbano de la GAM (PRUGAM), a la conurbacin
de cuatro reas metropolitanas menores, cada
una de las cuales gravita alrededor de una ciudad
capital de provincia. San Jos, la capital nacional,
es una de ellas, y las otras tres son: Heredia,
Alajuela y Cartago. Estas son cuatro de las siete
capitales de provincia que existen en el pas.1
Dicha caracterstica define una primaca
urbana sin parangn en Centroamrica, se trata
de 31 municipios de los 81 existentes, que inte
graron funcionalmente sus mercados laborales
y habitacionales, en un territorio ocupado por
una poblacin de 2 162 966 personas (549 410
1
En Costa Rica la divisin territorial es. 7 Provincias, las cuales se dividen en Cantones y a su vez stos en Distritos. Los Gobiernos Locales
se establecen a nivel de cantn, llamndose Municipalidad.
hogares):2 51% de la poblacin nacional en 3.8%

de su territorio! Las proyecciones de poblacin
para el 2010 del Instituto Nacional de Estadstica
y Censo, estimaron que en esa Gran rea Metro
politana habitaban 2 498 864, correspondiendo
a 55% de la poblacin nacional. Se refuerza as
la tendencia a la primaca de la regin.
El Valle Central, donde se asienta la GAM,
es un territorio de gran riqueza natural pero a su
vez, ambientalmente frgil. Los eventos hidro
meteorolgicos del ao 2010 causaron prdidas
humanas y de infraestructura de gran magnitud,
evidenciando su vulnerabilidad. La construccin
social del riesgo en este territorio pareciera ser la
consecuencia inevitable de un proceso de urba
nizacin sin planificacin.
Cabe preguntarse por qu no ha sido posi
ble planificar este territorio cuya conformacin
se conoca desde 1950. En efecto, el Censo de
2
Segn el Censo del 2000, ltimo censo realizado en el pas.
Frum de Dir. Urbano e Ambiental - FDUA, Belo Horizonte, ano 10, n. 57 p. 11-17, maio/jun. 2011
artigos
11183
Patricia Madrigal Cordero, Marian Prez
Poblacin de 1950 ya identifica como rea

Metropolitana de San Jos al conglomerado de
los cinco primeros territorios municipales,3 deno
minados cantones en Costa Rica, que se integra
ron. Desde 1945 cuando el Planificador Ruso
Solow, visit el pas por invitacin de la munici
palidad de San Jos, ya haba dicho que el proceso
abarcara no slo a esos cinco cantones mencio
nados, sino tambin, a los territorios de los muni
cipios de Escaz, Alajuelita y Moravia.
La promulgacin del marco legal para re
gulacin del espacio urbano en el pas, la ley de
Planificacin Urbana N 4240 de noviembre de
1968, es sin duda tarda. Se hizo cuando ya la
estructura urbana estaba bastante consolidada.
An as, Costa Rica sigui siendo un pas ms
rural que urbano hasta la dcada de los aos
noventa del siglo pasado, de manera que hubo
tiempo para corregir errores en la ocupacin del
territorio. Por qu no se hizo?
Las instancias e instrumentos definidos por
la Ley de Planificacin urbana para ejercer esa
funcin planificadora y reguladora, no la imple
mentaron en todos sus alcances. El Instituto
Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), crea
do en 1954 por la Ley 1788 para atender el sector
vivienda, incorpor en su estructura a la Direccin
de Urbanismo del INVU, como la instancia recto
ra de esta funcin pblica, con la responsabilidad
adicional de asesorar a las municipalidades en
la formulacin de los planes reguladores urbanos
de sus respectivos territorios. Lamentablemente
el mandato de formular un Plan Nacional de
Desarrollo Urbano no se cumpli (en ms de 38
aos), pocos planes reguladores se aprobaron y el
Plan de la mayor aglomeracin urbana del pas,
la Gran rea Metropolitana (GAM), cuyos estu
dios se iniciaron en la dcada de loa aos setenta,
se redujo a un simple reglamento aprobado por
decreto ejecutivo en 1982 y reformado en 1995,
de alcances limitados.
El PRUGAM, estudio financiado por la
Cooperacin de la Unin Europea en 2003 preten
di subsanar esta situacin. Sin embargo, a tres
aos de haber concluido, no se han aprobado los
marcos institucionales ni los normativos que se
propusieron. Estos fueron objetados por la Direc
cin de Urbanismo del INVU, instancia que por
Ley de Planificacin Urbana, deba aprobarlas.

La principal aglomeracin urbana del pas, cuya
vulnerabilidad se evidenci con los primeros
embates de los fenmenos hidrometereolgicos
achacados al cambio climtico, sigue entonces
sin instrumentos que permitan tomar medidas de
adaptacin.
Del reglamento aprobado para la GAM en
1982, destaca la definicin del anillo de conten
cin de crecimiento del territorio urbano. Este
instrumento ha sido clave, por la fragilidad am
biental del valle en que se ubica la regin metro
politana y se transform, con el tiempo, en el foco
de controversias con el marco regulatorio.
Por qu esta dificultad en la regulacin
de la ocupacin del territorio en la principal aglo
meracin urbana del pas? Revisemos los ante
cedentes de su formacin.
El proceso de ocupacin del territorio y el marco
institucional
La crisis econmica de inicios de los aos
ochenta del siglo pasado, interrumpi en Costa
Rica un perodo de treinta aos de crecimiento
econmico, caracterizado por una fuerte inver
sin pblica en poltica social y por una poltica
de salarios reales crecientes.4 Esos treinta aos,
que tambin fueron los aos de crecimiento de la
poblacin urbana del pas y de la conformaci
n del rea Metropolitana de San Jos (AMSJ),
fueron aos de mejoramiento de las condiciones
de vida de la poblacin en general, incluyendo el
acceso a vivienda y a servicios pblicos.
La crisis afect fuertemente la capacidad
adquisitiva de los salarios de la poblacin en lo
que a vivienda se refiere. Se estima que la reduc
cin del ndice de accesibilidad de la poblacin
a la vivienda fue de un 50% entre 1980 y 1985
(Gutirrez y Vargas, 1997). Por esa precariedad
en las posibilidades de tener acceso a un lugar
donde vivir, se conformaron en esa dcada, un
gran nmero de Comits de Lucha por la Vivien
da, los cuales, en el AMSJ, llegaron a aglutinar a
cerca del 10% de la poblacin (Valverde, 1985).
Esos comits promovieron ocupaciones
informales en todos los centros de poblacin,
particularmente en el AMSJ, algunos de grandes
4
San Jos, Montes de Oca, Tibs, Guadalupe y Desamparados.
184artigos
12
Garnier et al., 1991: Los salarios mnimos reales crecieron a una tasa
anual del 2,1% entre 1950 y 1969 y del 0.8% entre 1970 y 1980.
dimensiones, en terrenos baldos, en su mayora,
esenciales: una perspectiva de ciudadana, una
propiedad de instituciones pblicas, nacionales
perspectiva de la naturaleza y una perspectiva
o municipales. La dinmica de ocupaciones y
del Sector vivienda y Asentamientos Humanos
enfrentamientos entre comits de vivienda, lle
(MIVAH, 2005, p. 8).
v a la declaratoria de emergencia nacional de
El proyecto Plan Regulador de la Gran rea
la problemtica habitacional desde la adminis
Metropolitana (PRUGAM), promovido por el
tracin Monge, seguida, a finales de 1986 por la
Consejo Nacional de Planificacin Urbana, y
promulgacin de la Ley del Sistema Financiero
su brazo tcnico la Secretara Tcnica del Plan
Nacional para la Vivienda (SFNV).
Nacional de Desarrollo Urbano, fue rechazado por
De finales del ao 1986 al ao 1993 el SFNV
el INVU, como ya se indicara. Ambas instancias
funcion conjuntamente con la declaratoria de
creadas, por Decreto Ejecutivo (n 28937 MOPT
emergencia del problema habitacional, y fue slo
MIVAHMINAE del 9 de octubre del 2000) y
a partir de 1993 que comenz a operar con las
revisado mediante el Decreto Ejecutivo 31062
atribuciones que le fueron conferidas por su ley
MOPTMIVAHMINAE (del 29 de abril del 2003),
de creacin, sin recurrir a mecanismos de excep
tenan un alto grado de vulnerabilidad en el mar
cin. La declaratoria de emergencia y el nuevo
co institucional del sector, con serias limitaciones
SFNV, establecieron las condiciones necesarias
para promover los cambios legales necesarios a
para que las ocupaciones ya consolidadas fueran
cualquier intento de planificacin territorial.
objeto de proyectos estatales de regularizacin o

de reubicacin.
De manera que la planificacin del territo

rio se puede ejercer slo a partir de los lineamien
Estas intervenciones ejecutadas al amparo
tos de la Ley de Planificacin Urbana de 1968 y
de la declaratoria de emergencia, se hicieron con
sus modificaciones. Todo lo dems, definicin de
mucha flexibilidad, sin respetar la legislacin
instancias institucionales y normas de carcter
vigente para la adecuacin de los espacios habi
regional, descansan en decretos ejecutivos que
tacionales, por lo que la presencia de los asenta
como tales, no son leyes.
mientos consolidados fue percibida como una
S se promulgaron, como leyes y a partir
degradacin de las condiciones de vida en el terri
de inicios de este siglo, algunos planes regulado
torio, tanto por las comunidades ubicadas en el
res urbanos aprobados en el marco de la Ley de
entorno inmediato en que estos se localizaron,
Planificacin Urbana. Pero de los 31 cantones de
como por los respectivos gobiernos locales, la
la GAM, slo 19 los tienen.
mayora de los cuales, tenan grandes debilidades

por la falta de recursos econmicos y humanos.
Estado de la regulacin
Todo lo anterior ocurri en un contexto
Para evidenciar la situacin descrita ante
institucional de reforma del Estado, en el cual
riormente de descoordinacin institucional y
muchas instituciones del Estado, el INVU inclui
de falta de regulacin en materia urbanstica en
do, fueron intervenidas y minimizadas. Tambin
Costa Rica, presentaremos dos ejemplos reciente:
las instituciones autnomas y del Poder Ejecuti

vo, responsables de las redes de servicios pblicos
y equipamiento social, se vieron seriamente res
1 la ampliacin del anillo de contencin del

GaM: un ejemplo de ineficiencia
tringidas en sus capacidades de inversin.
En 23 de febrero del 2010 el Decreto Ejecu
En este perodo, en 1979, tambin el Minis
tivo 35748MPMINAETMIVAH abri la posibili
terio de Vivienda y Asentamientos Humanos,
dad de ampliar el anillo de contencin de la Gran
MIVAH fue creado por norma presupuestaria,
rea Metropolitana (GAM), en hasta 200 metros,
y no cuenta con una ley de creacin hasta la
estableciendo coberturas de construccin de 50%.
fecha, aunque ha sido nombrado el ente rector del
Las reas en cuestin son de muy alta y alta
sector vivienda y asentamientos humanos.

El MIVAH, tiene un rezago de un cuarto de
fragilidad ambiental, aptas en realidad para la

actividad agrcola o la conservacin ambiental.
siglo en elaborar una planificacin de mediano y
Esta normativa daba marcha atrs en
largo plazo, que involucre al menos tres aspectos
algunos avances, al solicitar por ejemplo que las
artigos
13185
municipalidades sin plan regulador, pudieran

otorgar el uso del suelo. Como se recordar, la
Ley de Planificacin Urbana estableca como una
competencia Municipal el ordenamiento territo
rial a travs de Planes Reguladores.
En lugar de aprobar el Plan PRUGAM 2008
2030 que establece con gran detalle el uso del
suelo se aprob este Decreto Ejecutivo, al que
hubo que llevar a la Sala Constitucional para su
derogatoria por razones constitucionales, el cual
se encuentra admitido y en proceso de revisin
desde marzo del presente ao.5
Este decreto no es una iniciativa nueva.
Como lo explica el colega Jorge Cabrera, mediante
el decreto No. 33757MPMivahMinae de mayo
de 2007 ya se haba intentado obtener una con
secuencia similar, el cual fue anulado por la Sala
Constitucional, mediante el voto 3684 de marzo
de 2009, afirmando que las zonas de recarga acu
fera que abastecen de agua a gran parte de las
poblaciones del rea Metropolitana peligran
con el desarrollo urbano indiscriminado. Por lo
que resulta indispensable establecer zonas espe
ciales de proteccin, con limitaciones de carcter
general, a fin de garantizar una razonable utili
zacin de los recursos naturales y a la vez satis
facer las necesidades urbansticas del pas.6
Es claro, que el decreto en mencin, es un
caso de un instrumento jurdico que no lograra
los objetivos de conservacin ambiental y bienes
tar humano a los que debe aspirar, y por lo tan
to es ineficiente en ese sentido. La utilizacin de
decretos ejecutivos en materia urbanstica eviden
cia subsanar las deficiencias y vacos exitentes
en el pas, proponiendo normas especficas y
puntuales que no permiten avanzar hacia una
planificacin territorial integral que considere las
necesidades humanas y las limitaciones de los
ecosistemas naturales en que habitan.
a) Las reas que bordeen nacientes permanentes,

definidas en un radio de cien metros medidos de
modo horizontal. b) Una franja de quince metros en
zona rural y de diez metros en zona urbana, me
didas horizontalmente a ambos lados, en las ribe
ras de los ros, quebradas o arroyos, si el terreno es
plano, y de cincuenta metros horizontales, si el ter
reno es quebrado. c) Una zona de cincuenta metros
medida horizontalmente en las riberas de los la
gos y embalses naturales y en los lagos o embalses
artificiales construidos por el Estado y sus Institu
ciones. Se exceptan los lagos y embalses artificiales
privados. d) Las reas de recarga y los acuferos de
los manantiales, cuyos lmites sern determinados
por los rganos competentes establecidos en el regla
mento de esta ley.
Segn lo explicar Mario Valds en su Tesis

de Graduacin para obtener el grado de licencia
do en Derecho, la creacin de este tipo de reas
corresponde al cumplimiento de una doble fun
cin, en primer lugar es una medida necesaria
para conservar el recurso hdrico libre de conta
minacin, producto de la contaminacin directa o
de la escorrenta, y por otro lado, funciona como
una medida de seguridad tendiente a evitar que
se produzcan inundaciones por las crecidas de
los cauces.
Estas reas de proteccin deben ser enten
didas como una limitacin al rgimen de propie
dad privada, las cuales encuentran su fundamento
constitucional en el artculo 45 prrafo segundo
de nuestra Constitucin Poltica, el cual dice,
Artculo 45. La propiedad es inviolable; a nadie
puede privarse de la suya si no es por inters pbli
co legalmente comprobado, previa indemnizacin
conforme a la ley. (...) Por motivos de necesidad
pblica podr la Asamblea Legislativa mediante el
voto de los dos tercios de la totalidad de sus miem
bros, imponer a la propiedad limitaciones de inters
social.
En este sentido la Sala Constitucional se

ha pronunciado para aceptar las mismas sin nece
sidad de indemnizacin previa, como s debe h
acerse en los casos de expropiacin:
... pueden imponerse lmites a los atributos de la
propiedad, en tanto el propietario reserve para s
la posibilidad de explotar normalmente el bien, ex
cluida claro est, la parte o la funcin afectada por
la limitacin impuesta por el Estado. Fuera de estos
parmetros, si el bienestar social exige sacrificios
de uno o de algunos nicamente, debe ser indemni
zado, lo mismo que ocurre cuando el sacrificio que
se impone al propietario es de tal identidad, que lo
hace perder en su totalidad el bien.7
2 las reas de retiro en quebradas, ros y na

ciente: un ejemplo de ineficacia
El artculo 33 de la Ley Forestal vigente de
fine las reas de proteccin como:
El Plan Prugam 2008-2030 alcanz una inversin final del Proyecto
de 15 millones de euros, entre recursos europeos y nacionales.
Elabor los 22 planes reguladores, llos cuales fueron presentados
a la Secretara Tcnica Nacional Ambiental, contando ya 10 de ellos
con la viabilidad ambiental y 12 concejos municipales organizaron
sus audiencias pblicas sobre su plan regulador. Desarroll adems,
el Sistema de Informacin Geogrfico de la Gam el Sigam con
toda la cartografa en proyeccin CRTM-05. Brenes, 2010.
6
Cabrera, J. 2010. Apertura del anillo de contencin de la Gran rea
Metropolitana. MBIENTICO. no. 201. Junio 2010.
5
186artigos
14
Ahora bien las reas de proteccin deben

ser definidas y existe la potestad exclusiva para
7
Sala Constitucional, Voto No. 2345-96 de 9 horas 24 minutos del 17

de mayo de 1996.
realizar los alineamientos al Instituto Nacional

de Vivienda y Urbanismo (INVU). No obstante,
en la realidad son los gobiernos locales (Munici
palidades) quienes dentro de los Planes Regula
dores y el Reglamento de Zonificacin, deben
establecerlas.8
Si estas reas de proteccin no estn defi
nidas en los Planes Reguladores y los Reglamen
tos de Zonificacin no pueden ser aplicadas como
tales. O en otro sentido pero con las mismas
consecuencias si estos instrumentos de planifi
cacin urbana no existen, las reas de proteccin
son ineficaces.
Otro elemento a destacar es lo que se en
tiende por cauce, la Ley de Agua lo define como
el lecho en el cual corre la corriente del ro,
entendido desde las mximas crecidas ordinarias
del agua, o sea, el punto ms alto que al que llega
el espejo de agua ordinariamente durante el ao
debido a la precipitacin lluviosa. La importancia
de entender en que constituye el cauce, es que
de esta manera, podemos entender, que la ribera,
de la manera en que fue definida anteriormente,
se refiere, al borde o punto mximo que alcanza
el cauce en las mximas crecidas ordinarias, o
sea, de acuerdo con el artculo 33 inciso b) de la
Ley Forestal, las mediciones de los diez, quince o
cincuenta metros (dependiendo del caso), se tie
nen que realizar en las mximas crecidas ordina
rias, en las riberas o los bordes del cauce en esa
poca, y no en cualquier otra poca del ao.9
La realidad demuestra que dentro de los
ros o cauces de la GAM (Gran rea Metropoli
tana), muchos tienen asentamientos ubicados en
los mrgenes o inclusive, cauces entubados sobre
los que se encuentran mltiples asentamientos,
los cuales en gran nmero tienden a ser viviendas
que ni siquiera renen las condiciones necesarias
de sanidad o seguridad.
En un caso concreto y especfico, La
Quebrada los Negritos, ubicada en los cantones
de San Jos y Montes de Oca, de la Provincia de
San Jos, la funcin de proteccin del agua que
pretende lograr las reas de proteccin, no lo
gra su cometido, toda vez que la misma presenta
8
Artculos 24 y siguientes de la Ley de Planificacin Urbana, Ley No.

4240 del 15 de noviembre de 1968.
Valds Torres, M. 2010. Las reas de Proteccin del artculo 33
de la Ley Forestal. El caso de la Quebrada los Negritos en el sector
de Montes de Oca. Tesis para obtener el ttulo de Licenciado en
Derecho. Facultad de Derecho. Universidad de Costa Rica.
elevados niveles de contaminacin, y para los

factores estudiados, los mximos de contamina
cin se aproximan o superan a los permitidos
para aguas residuales. No se cumplen de manera
eficiente las limitaciones impuestas por las reas
de proteccin y esto se refleja en un aumento de
la susceptibilidad de inundaciones.10
una reflexin sobre los retos y oportunidades
Para cumplir con la garanta constitucional
del derecho a un ambiente sano y ecolgicamente
equilibrado, el Estado tiene la tarea pendiente
del ordenamiento territorial. Ms all de la plani
ficacin urbana, buscando espacios de balance
como lo dice la Ley Orgnica del Ambiente en su
artculo 28:
Es funcin del Estado, las municipalidades y los
dems entes pblicos, definir y ejecutar polticas
nacionales de ordenamiento territorial, tendientes
a regular y promover los asentamientos humanos
y las actividades econmicas y sociales de la pobla
cin, as como el desarrollo fsico espacial con el
fin de lograr la armona entre el mayor bienestar
de la poblacin, el aprovechamiento de los recursos
naturales y la conservacin del ambiente.
Interesante agregar que en Costa Rica lo

que en otros pases se considera derecho urbans
tico o urbano ha sido incluido dentro del derecho
ambiental como lo afirma esta sentencia desde
el ao 2006:
La proteccin del patrimonio cultural se enmarca
dentro del Derecho Urbanstico, que ltimamente
ha venido a ser comprendido dentro del marco ms
amplio del Derecho Ambiental, el cual encuentra
su sustento jurdicoconstitucional en los artculos
50 y 89 de la Constitucin Poltica, en tanto dispo
nen textualmente:
El Estado procurar el mayor bienestar a todos los
habitantes del pas, organizando y estimulando la
produccin y el ms adecuado reparto de la riqueza.
Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y
ecolgicamente equilibrado. Por ello est legitimado
para denunciar los actos que infrinjan ese derecho
y para reclamar la reparacin del dao causado.
El Estado garantizar, defender y preservar ese
derecho. La ley determinar las responsabilidades y
las sanciones correspondientes (artculo 50); y
Entre los fines culturales de la Repblica estn:
proteger las bellezas naturales, conservar y desar
rollar el patrimonio histrico y artstico de la Nacin
y apoyar la iniciativa privada para el progreso cien
tfico y artstico (artculo 89).
Esta ltima norma da directrices para

que las autoridades pblicas impulsen la prote
ccin del medio ambiente, entendido esto de una
10
Ob. cit.
artigos
15187
manera integral, sea, no entendido en su sentido

tradicional que se ha limitado al mbito del recur
so natural, lo que comnmente se conoce como
lo verde, en tanto se ha entendido que com
prende los recursos naturales (bosques, agua, aire,
minerales, flora y fauna, etc.), sino tambin en
lo relativo al entorno en que se vive, que com
prende, no slo a las bellezas escnicas de la
naturaleza, como el paisaje, sino tambin todo
lo relativo a las ciudades y conglomerados urba
nos y rurales, es decir, al concepto de lo urbano.
Bien puede afirmarse que se trata de dos aspectos
complementarios de una realidad, como las dos
caras de una misma moneda: el ambiente natural
y el ambiente urbano. Es as como se pretende un
ambiente ms humano, es decir, un ambiente que
no slo sea sano y ecolgicamente equilibrado,
sino tambin como un referente simblico y da
dor de identidad nacional, regional o local. As,
el derecho fundamental a tener un ambiente sano
y ecolgicamente equilibrado desarrollado am
pliamente por la jurisprudencia constitucional
comprender, tanto sus partes naturales, como
sus partes artificiales, entendindose por tales,
el hbitat humano, lo construido por el hom
bre, sea, lo urbano, de manera que se mantengan
libres de toda contaminacin, tanto por los efectos
y repercusiones que puede tener en la salud de
las personas y dems seres vivientes, como por el
valor intrnseco del ambiente...11
a) la coordinacin interinstitucional
Las competencias de los diferentes niveles
desde los Gobiernos Locales Municipales hasta
las instancias nacionales como el INVU y ms
recientemente el Consejo Nacional de Planifica
cin Urbana, y su brazo tcnico la Secretara
Tcnica del Plan Nacional de Desarrollo Urba
no. Competencias que no se desarrollan en forma
armoniosa sino ms bien en forma conflictiva,
por ejemplo por la polmica que ha generado la
aprobacin de PRUGAM o su apreciacin sobre
los desarrollos en zonas marino costeras para
poner un ejemplo.
Tribunal Contencioso Administrativo. Seccin Segunda. II Circuito

Judicial De San Jos. N 349-2006 Goicoechea, a las once horas
treinta y cinco minutos del once de agosto del dos mil seis.
188artigos
16
c) lograr una legislacin que sea eficaz y eficiente

La elaboracin de normas, que se regulan
usos y actividades humanas, requieren de la par
ticipacin segn el Principio 10 de la Declaracin
de Ro que nos recuerda que la mejor forma de
tomar las decisiones ambientales es con la par
ticipacin de todas las personas en los niveles
correspondientes.
La normativa que no se aplica y que no se
cumple no es eficaz. La normativa que no cumple
los objetivos para los que fue elaborada no es efi
ciente. Ambas caractersticas debilitan el Estado
de Derecho y terminan al fin y al cabo irrespetan
do derechos humanos.
La falta de un ordenamiento territorial en
el pas amenaza las posibilidades de desarrollo
nacional, tanto a nivel individual como colectivo.
Bibliografa
Cabrera, J. 2010. Apertura del anillo de contencin de la
Gran rea Metropolitana. AMBIENTICO. no. 201, Junio
2010.
Para ello los mayores retos son:
11
b) El balance entre los aspectos ambientales y

sociales
Los fenmenos globales como el cambio
climtico plantean nuevos retos a enfrentar en
donde se debe perseguir tanto el bienestar del
ser humano como la conservacin ambiental.
En este sentido, en un pas vulnerable como el
nuestro la seguridad humana es un valor que
debe servir de orientacin para la definicin de
polticas pblicas de ordenamiento territorial.
AMBIENTICO, Revista mensual sobre la actualidad

ambiental, no. 201, junio 2010. Expandieron el lmite
de contencin urbana en el gran rea metropolitana.
Brenes, E. 2010. Inconsistencia del decreto de ampliacin
del anillo y Plan Prugam. AMBIENTICO. No. 201, junio
2010.
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Tribunal
Contencioso
Administrativo.
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Segunda. II Circuito Judicial De San Jos. N 3492006
Goicoechea, a las once horas treinta y cinco minutos del
once de agosto del dos mil seis.
Valds Torres, M. 2010. Las reas de Proteccin del
artculo 33 de la Ley Forestal. El caso de la Quebrada
los Negritos en el sector de Montes de Oca. Tesis para
obtener el ttulo de Licenciado en Derecho. Facultad de
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MADRIGAL CORDERO, Patricia; PREZ, Marian. Sobre la ineficacia
y la ineficiencia de la legislacin: el caso del Gran rea Metropolitana.
Frum de Direito Urbano e Ambiental FDUA, Belo Horizonte, ano
10, n. 57, p. 11-17, maio/jun. 2011.
artigos
17189
190
el salvador

ada Zeledn
Salvadorea. Abogada y Notario. Con experiencia en la Administracin Pblica. Ha trabajado en la Oficina de Planificacin del rea Metropolitana de San Salvador, en la Alcalda Municipal de San Salvador, en la Direccin General de
Proteccin Civil y en la Secretaria Presidencial para Asuntos de Vulnerabilidad. Es experta principalmente en la normativa de Derecho Urbano Salvadoreo, Derecho Administrativo y Derecho Medio Ambiental. Ha sido invitada como
ponente a nivel nacional e internacional. Ha escrito artculos de opinin sobre la temtica urbana en El Salvador y su
vinculacin con el Derecho. Ha redactado proyectos de normativa municipal y del nivel nacional, entre otros ordenanzas, leyes, reglamentos y planes.
Sumario: Aspectos generales Sobre polticas de vivienda Primeras normativas Creacin del Instituto Libertad y Progreso Mejoramiento de barrios Nivel municipal Otros programas de regularizacin de tierras Nuevo programa de legalizacin de tierras Ley de Ordenamiento y Desarrollo
Territorial A manera de conclusiones
aspectos generales
El Salvador es el pas ms pequeo de Centroamrica. Es el nico pas centroamericano sin
costa sobre el Mar Caribe. El terreno es en su
mayor parte montaoso con un cinturn costero
estrecho y meseta central. Su litoral se extiende
desde la desembocadura del ro Paz, al suroeste,
hasta la del ro Goascorn, al sureste.
Playa de La Libertad
El Salvador es conocido por sus volcanes, entre los que se destacan el volcn de Santa Ana, el
volcn de San Vicente, el volcn de San Salvador, el
volcn de San Miguel y el volcn de Izalco, llamado
hasta hace muy poco tiempo el faro del Pacfico.
Volcn de Izalco
Este pas es una escala para viajeros y transporte de carga que va de Norteamrica a Sudamrica o viceversa. La carretera panamericana pasa
por El Salvador, conectado la capital, San Salvador con las fronteras terrestres con Guatemala y
Honduras. Otras importantes vas terrestres son la
Carretera del Litoral, construida en los aos 50,
que corre paralela al litoral del Ocano Pacfico y
la Carretera Troncal del Norte, que conecta la capital con el departamento de Chalatenango.
La poblacin de El Salvador es de 5.744.113
(censo de 2007), dentro de su territorio. Se estima
que su composicin tnica est conformada por
un 85% de mestizos, 12% blancos y 1% indgena
de los cuales muy pocos han retenido sus costumbres y tradiciones. Es el pas ms densamente poblado de Amrica Latina.
Al inicio de ao 2004, vivan fuera de El
Salvador un aproximado de 3,1 millones de salvadoreos, como inmigrantes en Estados Unidos
la mayora de forma indocumentada/ilegal ,
que es el destino a donde tradicionalmente se dirigen para dejar la precaria situacin econmica
en la que viven o para mejorar sus condiciones de
vida. La segunda comunidad ms grande de salvadoreos residiendo en el exterior, es la comunidad
de Guatemala que suman unos 111,000, tambin
hay nutridas comunidades salvadoreas en Canad, Mxico, Italia, Suecia, Australia y Costa Rica.
Tal situacin se agrava durante la guerra civil de
la dcada del 80 y posteriormente por condiciones
econmicas y sociales adversas.
artigos
49191
Ada Zeledn
Sobre polticas de vivienda

La poltica de vivienda en El Salvador en
la segunda mitad del siglo XX se ha desarrollado
siguiendo el mismo modelo establecido en el resto
de los pases de su entorno cultural en esos momentos. En todos ellos se trataba de dar respuesta a un
acelerado crecimiento demogrfico. Sin embargo,
en este marco general, las caractersticas fsicas
del territorio salvadoreo introducen un factor
perturbador de la dinmica social debido a la aparicin de movimientos ssmicos y de violentas tormentas tropicales recurrentes. Las consecuencias
del crecimiento de las ciudades en esta etapa, en
particular sobre el problema de las necesidades de
vivienda y la respuesta social a esa demanda, esta
es una de las razones que se generen asentamientos precarios.
Se utilizan mecanismos para aplicar polticas de vivienda que estaban basadas en programas
de financiacin de la oferta, y que consistan en
sancionar a los propietarios de estos inmuebles
por haber lotificado sin los permisos correspondientes, pretendiendo que subsanaran los daos
causados a los propietarios.
Estas sanciones no pasaban del nivel administrativo y a decir verdad bastante dbil las sanciones. No hay formas de exigir el cumplimiento por
la va judicial. Y si el propietario del inmueble era
persona jurdica y bastara con declarar en quiebra
a la persona jurdica para que no hubiera persona
natural a quien exigir el cumplimiento de las exigencias legales para la lotificacin de inmuebles.
Entonces tenemos dos situaciones: a) los
asentamientos espontneos por migracin interna de poblaciones, de la zona rural a la urbana o
personas desplazadas por el conflicto armado que
vivi el pas desde la dcada de los 70 del siglo
pasado; y b) las lotificaciones creadas por los propietarios, pero lotificaciones ilegales que no cumplieron los requisitos establecidos en las leyes.
Haban acciones estatales para dar respuesta
a esta situacin pero se poda constatar que la capacidad e inventiva de la poblacin de escasos recursos para dar una respuesta a sus necesidades de
vivienda constitua una contribucin ms importante que la proporcionada por las instituciones.
En esta fase, a partir de la segunda mitad de
los setenta del siglo pasado, se dise la estrategia
de proporcionar lotes con servicios, propiciando
192artigos
50
la implicacin de los pobladores en el proceso de

gestin y construccin de sus propios barrios.
Sin embargo, a pesar de la duplicidad de
acciones, esas actuaciones seguan siendo reconocidas como insuficientes para cubrir las inagotables necesidades de vivienda alimentadas por el
incesante crecimiento demogrfico. De ah que,
junto a esas estrategias, aparecieran tambin en
los aos ochenta algunas iniciativas de los gobiernos locales y otras organizaciones sociales, con
nuevas propuestas orientadas a mitigar las carencias de vivienda en sus comunas.
El Salvador durante los primeros 50 aos
del siglo pasado present un crecimiento urbanstico desordenado. Pero no exista normativa que
regulara algo diferente, asi que tampoco haba forma legal de frenar esta situacin.
Primeras normativas
Es a partir de 1950 que se aprueba y entra
en vigencia la Ley de Urbanismo y Construccin,
que pretenda poner un alto a este crecimiento desordenado.
En 1956 se aprueba el Reglamento de Planes
Reguladores por la cual se posibilita al Gobierno
Nacional para elaborar planes nacionales y regionales de ordenamiento territorial.
En 1986 con la aprobacin del Cdigo Municipal se faculta a los Gobiernos Locales a elaborar planes de desarrollo local y con esta facultad
se elaboraran planes de ordenamiento territorial.
No obstante las normas anteriormente mencionadas, tenemos vulnerabilidad institucional,
por lo cual en menor cantidad pero se siguen construyendo de manera desordenada y los asentamientos ilegales se siguen reproduciendo. Esta situacin
se complica dado que los asentamientos humanos
ahora se realizan en lugares de alto riesgo, en lugares prohibidos por sus caractersticas medio ambientales y tambin se tienen usurpaciones.
Tenemos estos tipos de asentamientos humanos:
a) En lugares de alto riesgo (terrenos pblicos): mrgenes de las quebradas y ros
b) En lugares prohibidos (terrenos pblicos): en reas naturales protegidas
c) En terrenos privados: terrenos no ocupados, abandonados, no cultivados que
son tomados de manera ilcita, pero que
los propietarios quieren resolver no por

la va judicial, sino por la de regularizacin de la tierra a favor de los poseedores.
d) En terrenos privados en donde su propietario lotific de manera consciente lotes
sin servicios, pero sin los trmites correspondientes ante las autoridades nacionales o municipales.
Creacin del instituto libertad y Progreso
Ante todo lo anterior en el ao de 1991 se
crea el Instituto Libertad y Progreso, conocido
como ILP, que es la Unidad Ejecutora de la Legalizacin de Tierras, es una institucin gubernamental adscrita a la Presidencia de la Repblica y responsable de la ejecucin del Programa El Salvador
Pas de Propietarios, del Programa de Seguridad
Rural (PROSEGUIR-inicial) y PROSEGUIR (Postterremotos 2001).
El Presidente del ILP es el Viceministro de
Vivienda y Desarrollo Urbano, ente rector gubernamental de las polticas de vivienda y desarrollo
territorial.
El objetivo del Programa de Legalizacin de
Tierras es brindar seguridad jurdica individual
a cada poseedor de lotes que participen del programa, disminuyendo el ndice de ilegalidad en
la tenencia de la tierra a nivel nacional, a todas
aquellas familias potenciales beneficiarias del
programa, que perciben bajos ingresos, o sea que
no superan los dos salarios mnimos mensuales
(US$316,80).
Para participar deben ser identificados por
el Gobierno Municipal de la jurisdiccin que corresponda el inmueble, ante el Viceministerio de
Vivienda y Desarrollo Urbano, el cual solicita evaluacin de legalizacin del inmueble de cada familia a beneficiar ante el ILP, quien otorgara visto
bueno y se iniciar el proceso.
Quienes tienen una causal para solicitar la
declaratoria de inters social y ser beneficiario del
proceso de legalizacin de sus tierras son:
a) Las potenciales familias deben habitar en
asentamientos marginales urbanos;
b) Familias que hayan perdido sus viviendas en terremotos del ao 2001;
c) Familias que carecen de ttulo de propiedad de la tierra que habitan, pero que
tienen documentos que acreditan que el
propietario tena la intensin de venderles, pero que se trata de una lotificacin

ilegal.
El programa otorga la propiedad de un inmueble, mediante la extensin de un ttulo de propiedad
debidamente inscrito, en el Registro de la Propiedad,
Raz e Hipotecas, a cada familia beneficiaria.
Se crea para los mismos fines el Registro
Social de Inmuebles (RSI) al interior del Centro
Nacional de Registros, con la finalidad de agilizar
los trmites de escrituracin de los propietarios
beneficiarios de este programa El Salvador, Pas
de Propietarios.
Tres instituciones estn vinculadas estrechamente en este proceso:
a) El ILP responsable de todo el proceso,
con fondos financieros suficientes para
subcontratar los servicios necesarios
para la legalizacin de tierras.
b) El VMVDU responsable de otorgar los
permisos para estos inmuebles, de parcelacin con requisitos mnimos, ya que
la idea es legalizar lo ya construido e indicar los requisitos mnimos que deben
cumplirse.
c) El RSI responsable de la inscripcin registral de los inmuebles a favor de los
beneficiarios del programa El Salvador,
pas de Propietarios.
El ILP realiza levantamiento topogrfico de
los inmuebles, el proceso legal y el proceso de inscripcin en el registro de inmuebles del pas:
a) En primer lugar el ILP a travs de la contratacin de compaas medidoras y despachos de notarios particulares se efectuaran los levantamientos topogrficos y escrituracin individual de los favorecidos.
b) Se procede a firmar Convenio de prioridad registral con el Centro Nacional de
Registros (CNR) a efectos de agilizar la
inscripcin de los documentos jurdicos
y tcnicos haciendo las gestiones correspondientes donde corresponde y mientras dure su accionar.
c) Se firman los convenios de cooperacin
que sean necesarios con el Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano a fin
de convertir al ILP en el centro legalizador del sector.
artigos
51193
Ada Zeledn
En el proceso anterior se legaliza o regulariza la vivienda que ya se posee, en el lugar en

donde se encuentre el asentamiento humano.
Las Experiencias del ILP adquiridas a travs
de 10 aos de manejar el Programa El Salvador
Pas de Propietarios y participar en otros de gran
relevancia como el Programa de Transferencia de
Tierras (PTT) y el Programa de Seguridad Jurdica
Rural (PROSEGUIR) y componente Terremoto, del
que ms adelante se explicara, se refleja en las
ms de 80 000 familias beneficiadas con un ttulo
de Propiedad, equivalentes a 400,000 personas (5
personas por familias).
El programa de legalizacin de tierras Salvador pas de Propietarios tiene como finalidad
fundamental brindar seguridad jurdica, legalizando en forma individual y de manera gil, eficiente y segura, las parcelas en que habitan miles
de familias de escasos recursos econmicos, en
zonas marginales, colonias piratas, comunidades
no autorizadas, etc., extendindoles su ttulo de
propiedad debidamente inscrito en el Registro Social de Inmuebles. Desde junio 1.999 hasta junio
2.004 se han beneficiado con ttulos de propiedad
a 15 542 familias, equivalentes a 77 710 personas
(promedio 5/fam).
Los Servicios de Legalizacin de Tierras
del ILP son: Asistencia tcnica, Administracin
de Programas de Legalizacin de tierras, Estudios
Jurdicos, Estudios registrales-catastrales y Calificaciones de proyectos de inters social.
Las iniciativas a favor de familias de menores
ingresos, pueden ser promovidas por el Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano (VMVDU),
otras instituciones gubernamentales, alcaldas,
organizaciones no gubernamentales nacionales e
internacionales, iglesias y organismos de cooperacin. La peticin de cualquiera de ellos deber ir
dirigida al Director Ejecutivo del ILP, adjuntando
la lista de potenciales beneficiarios.
Es evidente que con esta nueva institucin
se pretende corregir, pero la ciudad informalidad
contina. Ahora que tengo la oportunidad que la
ilegalidad se regulariza, por que se va a frenar la
informalidad.
Con el tiempo se han establecido un compromiso por escrito, entre el ILP, el Viceministerio de
Vivienda y Desarrollo Urbano (VMVDU) y con el
Fondo Nacional de Vivienda Popular (FONAVIPO),
194artigos
52
en el que se determine que se asignarn Nuevos

Asentamientos Organizados (NAOS) u otro tipo de
asentamientos, para la legalizacin por parte del
ILP, a efectos de poder cumplir con las metas.
Mejoramiento de barrios
Despus se crean otro tipo de programas en
donde se procede a mejorar los barrios. Establecindose que el asentamiento humano que ser
mejorado debe estar regularizado.
De todas las iniciativas, parece que la dedicada a acciones de mejoramiento barrial era la
que responda con mayor consistencia a los requerimientos del ajuste estructural, el desarrollo de las
privatizaciones, a las posibilidades de la apertura
econmica y a la consolidacin de regmenes democrticos, que eran las preocupaciones esenciales
de esta etapa.
Los programas nacionales y locales de mejoramiento de barrios desarrollados en los ltimos
aos son ejemplos de intervenciones urbanas en los
asentamientos denominados marginales, precarios,
irregulares, etc., que en ellas se haban instalado.
Todos los proyectos de mejoramientos de
barrios responden a una misma idea general que
se desarrolla en mltiples objetivos especficos, la
prevencin y atencin integral a la poblacin ms
vulnerable, la mejora de su calidad de vida, el sentido de pertenencia a su lugar, la confianza en las
instituciones, los hbitos de desarrollo comunitario, la mejora del hbitat y la capacitacin laboral,
etc., que van acompaadas de actuaciones para favorecer la regularizacin de la propiedad, la oferta de tierras urbanizables y de viviendas de bajo
costo, la construccin y mejora de los servicios y
equipamientos, la proteccin ambiental, y un objetivo esencial para asegurar el funcionamiento
del sistema econmico y social: la gobernabilidad.
Los ejemplos citados son un claro testimonio del desarrollo de polticas de vivienda que
promueven acciones que son tratadas como un
caso particular dentro de otro conjunto de actuaciones de ms amplio alcance; esas actuaciones
contemplan el espacio urbano, con sus elementos
fsicos y humanos, materiales y culturales, insertos en l, como un complejo social que requiere
aproximaciones con un enfoque integral. Los organismos internacionales, en el inicio del siglo
XXI, promueven el apoyo a los gobiernos locales
y nacionales a fin de que puedan realizar la funcin de mediadores para reducir la pobreza en sus
pases, con acciones integrales; en ellas se incluye
la respuesta a problemas de dficit de vivienda,
mediante la concesin de subsidios directos a los
ms necesitados.
Las estrategias del Banco Internacional
de Desarrollo, constituyen un ejemplo; anunciaba este organismo como uno de sus objetivos de
Desarrollo del Milenio, promover soluciones que
ayuden a los municipios en su nueva funcin de
mediadores, a fortalecer su gestin de mejora barrial y legalizacin de los asentamientos informales
(levantamiento catastral, apoyo a sistemas financieros, descentralizacin mediante la creacin de
comits de barrio, etc.) con programas guiados por
un propsito de enfoque integral.
nivel municipal
Pero no slo desde el nivel nacional (Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano, Instituto Libertad y Progreso, Fondo Nacional para
la Vivienda, Registro Social de Inmuebles, entre
otros) se realizan programas para la regularizacin
de asentamientos humanos.
En El Salvador se tienen 262 Municipios,
de los cuales 248 trabajan con el ILP para regularizar los asentamientos informales. Estos Municipios deben solicitar al ILP que alguna comunidad,
asentamiento o barrio sea beneficiario del programa
El Salvador, pas de Propietarios.
El Municipio solicitante acompaa al ILP
en las diferentes actividades ya explicadas anteriormente, tales como inspecciones, levantamiento
de censos, conversaciones con las comunidades y
cualquier otro apoyo que se requiera de parte de
la Municipalidad en pro de agilizar el proceso de
legalizacin de tierras.
En este caso, tenemos involucrados al ILP, al
VMVDU, al RSI y a la Municipalidad. En aquellos
casos en que el Municipio tenga un plan de ordenamiento territorial y tenga contemplado este
aspecto de legalizacin de tierras el que autoriza
es el Municipio y no el VMVDU.
De los 262 Municipios, 14 Municipios estn
en un rgimen especial ya que forman parte del
rea Metropolitana de San Salvador, en la cual el
trmite es diferente, siendo de la siguiente manera:
a) El Municipio identifica aquel asentamiento ilegal que pueda ser beneficiario
del programa de regularizacin de tierras;
b) Algunos Municipios de estos 14, tienen

un departamento de legalizacin de tierras y otros le harn la solicitud al ILP:
c) Los respectivos Concejos Municipales de
estos 14 Municipios declaran de inters
social el proyecto de ese asentamiento
ilegal.
d) El Municipio o el ILP hace el levantamiento topogrfico del terreno para efectos de elaborar planos para el trmite de
legalizacin de tierras, as como el estudio registral correspondiente. Luego se
hacen los trmites en la Oficina de Planificacin del rea Metropolitana de San
Salvador (OPAMSS) para que bajo este
rgimen especial se autoriza el Permiso
de Parcelacin con requisitos mnimos,
en la lgica de regularizacin de tierras.
e) Luego el Municipio o el ILP realiza el trmite ante el Registro Social de Inmuebles
y entrega las escrituras pblicas de propiedad a los beneficiados con el programa.
otros programas de regularizacin de tierras
Han existido diferentes programas de regularizacin de tierras a favor de algunas comunidades o sectores que estn en asentamientos ilegales,
algunos de ellos se expresan a continuacin.
1 Ex militares lisiados de guerra demandan tierras
para vivir y trabajar
Ms de 235 lisiados de guerra que desde
hace ms de dos aos ocupan ilegalmente la Finca
San Nicols, exigen desde el ao 2009 al actual
gobierno la legalizacin y reparticin de las 35.5
manzanas que comprenden el terreno, ubicado en
las inmediaciones de la colonia San Patricio, al sur
de San Salvador, tierra frtil para la siembra de
maz, frijoles, hortalizas y rboles frutales.
En 1992 cuando se firmaron Los Acuerdo
de Paz, en El Salvador para poner fin al conflicto
armado que dur ms de 12 aos, se estableci
que se le asignara y legalizara parcelas agrcolas
a los ex combatientes tanto de la guerrilla como de
la Fuerza Armada.
Los lisiados aseguran que, con voluntad
poltica, les pueden transferir el terreno, pues
merecen al menos un lugar donde vivir y trabajar
la tierra, despus de que arriesgaron su vida para
defender el sistema en la guerra. De aqu no nos
artigos
53195
Ada Zeledn
vamos. A nosotros no nos sacan. Tenemos derechos como ciudadanos que somos y militares que
hemos sido, asegur Sergio Antonio Marroqun.
Aqu existen no solo causales jurdicas sino
tambin polticas, debido a que los ex combatientes en su mayora son lisiados de guerra, y se expresa que por sus diversas lesiones de los ex militares la factibilidad de acceder a la finca es otro
de los puntos a favor que tiene la zona. Esta tierra
tiene buena accesibilidad del servicio de transporte pblico.
2 El Programa de Transferencia de Tierras (PTT)
Este programa naci en mayo de 1997. Facilit el proceso de transferencia de tierras a favor de
desmovilizados del Frente Farabundo Mart para
la Liberacin Nacional (FMLN) y excombatientes
de las Fuerzas Armadas de El Salvador (FAES).
Este Programa forma parte de los Acuerdos de Paz
suscritos en enero de 1992.
El Programa se ejecut a nivel nacional.
Todas las escrituras se otorgaron en calidad de pro
indiviso. La fuente de financiamiento del Programa fue la USAID.
3 Programa de seguridad jurdica rural
Este programa del Gobierno Central, fue
creado segn Decreto Ejecutivo No.20 del 9 de
abril de 1997 y su objetivo fundamental fue convertir en propietarios individuales a ms de 27,000
beneficiarios del Programa de Transferencia de
Tierras (PTT), pertenecientes a la Fuerza Armada
de El Salvador y al FMLN, que de conformidad a
los Acuerdos de Paz recibieron tierras bajo el rgimen de proindiviso, es decir varios beneficiarios
eran copropietarios de un mismo inmueble sin
definirse posesin individual. De Junio de 1999
a Septiembre de 2001 se beneficiaron a 10 391
copropietarios, en 1.077 propiedades con un rea
de 43.841,52 manzanas.
PROSEGUIR surge, inicialmente con el Plan
Piloto San Carlos Lempa, San Vicente.
El Programa de Seguridad Jurdica Rural
(PROSEGUIR) nace con la finalidad de modificar la
situacin de 2,290 propiedades (120,518 mz) legalizadas a favor de 29,643 copropietarios, a fin de garantizar la propiedad individual que contribuya al
mejoramiento de la calidad de vida de las familias.
196artigos
54
El Programa fue financiado con fondos

USAID y fondos del Gobierno de El Salvador.
PROSEGUIR se caracteriz por la dinmica
de participacin de diferentes actores que potenciaron el trabajo interinstitucional en beneficio de
miles de familias salvadoreas.
Entre los actores principales estuvieron:
a) Agencia de los Estados Unidos para el
Desarrollo Internacional,
b) CARE El Salvador, Fundacin para el Desarrollo 16 de Enero,
c) Fundacin Promotora de Productos y Empresarios Salvadoreos, y
d) Fundacin Salvadorea para la Reconstruccin y el Desarrollo
4 Programa de seguridad jurdica componente te
rremoto
Luego de concluir el Programa de Seguridad
Jurdica Rural (PROSEGUIR), se realiza el Proyecto para vctimas seleccionadas de los terremotos
del ao 2001, que consiste en dar Seguridad Jurdica (Ttulos de Propiedad) a los beneficiarios del
programa de reconstruccin de viviendas destruidas, que est siendo financiado por USAID. Ms
de 26,000 legalizaciones se han realizado en el perodo comprendido entre septiembre del ao 2001
a la fecha.
Despus de los terremotos de enero y febrero de 2001 la Agencia de Estados Unidos para el
Desarrollo Internacional (USAID) solicita al ILP
el trabajo de calificaciones jurdicas de miles de
afectados por los terremotos y quienes recibiran
una vivienda construida con el apoyo de Organizaciones internacionales no gubernamentales.
Las familias a quienes se les construy la vivienda deban disponer de ingresos menores a dos
salarios mnimos, tenan que ser propietarios de
los terrenos, ayudar en la construccin de la casa
y una vez la vivienda est lista, comprometerse a
no venderla antes de cinco aos.
Algunos de los municipios beneficiados
fueron: Alegra, California, Berln, Santiago de
Mara, Mercedes Umaa, Concepcin Batres, Jiquilisco, Santa Mara, Santa Elena, San Francisco
Javier, y Usulutn en el departamento de Usulutn; San Lorenzo, San Sebastin, Tepetitn, Guadalupe, Tecoluca, Apastepeque y San Vicente en
el departamento de San Vicente; Lolotique, Nueva
Guadalupe, Jucuapa, San Rafael Oriente, San Jorge, en el departamento de San Miguel; Santiago
Nonualco, San Pedro Nonualco, Tapalhuaca, Zacatecoluca en el departamento de La Paz; Izalco,
Nahulingo, Nahuizalco, San Julin, San Antonio
Del Monte en el departamento de Sonsonate; Ciudad Arce, Coln , Zaragoza en el departamento de
La Libertad; San Cristobal, San Pedro Perulapn,
San Rafael Cedros en el departamento de Cuscatln y Atiquizaya, San Lorenzo en el departamento
de Ahuachapn, entre otros municipios y departamentos del pas.
El Programa de Reconstruccin se fundamenta en el Convenio de Cooperacin Interinstitucional entre el Fondo de Inversin Social para el
Desarrollo Local (FISDL) y el Instituto Libertad y
Progreso (ILP). Firmado el 26 de agosto de 2005 en
la ciudad de San Salvador.
Dentro de este Convenio existe un Plan
Operativo en el que se incluye como contrapartida
de fondos del Gobierno de El Salvador el financiamiento de los gastos de legalizacin de las escrituras de los beneficiarios del Programa. Trabajo
donde el ILP tiene como base la Ley Transitoria
para Agilizar Diligencias de Legalizacin de Derecho de Propiedad o Posesin a favor de personas
afectadas en los terremotos de enero y febrero de
dos mil uno.
4) Lotificadoras Privadas, que han ejecutado proyectos de lotificacin que no han

podido legalizar,
5) Organizaciones
no
Gubernamentales,
(ONGS) que ejecutan proyectos de financiamiento de viviendas para familias de

escasos recursos;
6) Propietarios Privados que les han ocupado sus terrenos y que de alguna manera
han llegado a un acuerdo de venta de sus
propiedades a los ocupadores, etc.
ley de ordenamiento y desarrollo territorial
El 29 de julio de 2011 fue publicado en el
Diario Oficial la Ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorial, establecindose que entrar en
vigencia 1 ao despus. Este ao de vacatio legis se
deber establecer la institucionalidad y los instrumentos de planificacin necesarios para la aplicacin de la ley.
Mucho se puede decir sobre lo que regula
esta ley pero para el caso que nos ocupa, la ley
establece en su artculo 34 los instrumentos de
planificacin del mbito local y microregional,
en donde se indica que en los planes municipales
y micro regionales debern establecer una divisin del territorio municipal en donde se debern
establecer zonas urbanizables, al interior de las
nuevo programa de legalizacin de tierras

El ILP en coordinacin con FONAVIPO suscribieron el Convenio para escrituracin y legalizacin lotes a familias beneficiadas en Nuevos
Asentamientos Humanos (NAOS), en fecha 2
de octubre de 2002. Ms de 4,360 familias en 23
NAOS de igual nmero de municipios las beneficiadas con este Convenio.
El nuevo programa de Legalizacin de Tierras, se ejecutar en coordinacin con el Viceministerio de Vivienda Urbana, (VMVDU), Fondo
Nacional de la Vivienda Popular (FONAVIPO),
quienes proporcionaran asentamientos de vivienda ejecutados por ellos dentro del componente de
mejoramiento de asentamientos marginales para:
1) Proporcionar vistos buenos y
2) su respectiva legalizacin;
3) Alcaldas Municipales, para legalizacin
de asentamientos establecidos en terrenos de su propiedad;
cuales deber consignarse en el respectivo plan

municipal: zonas especiales para viviendas de
inters social.
Se establece en la ley que los Municipios
debern reservar espacios para desarrollar viviendas para hogares de menores recursos econmicos, con requerimientos especiales de densidad
habitacional, infraestructura de servicios bsicos
y equipamiento. Los Municipios debern elaborar
un reglamento especial para regular estas zonas.
Resulta importante sealar que esto representa un cambio cualitativo en la normativa nacional, dado que este tipo de disposicin no ha existido en las normas salvadoreas. No se trata de un
programa de regularizacin de tierras se trata de
una solucin a la demanda de vivienda para personas de escasos recursos, que estar consignado en
un plan municipal, que ser de obligatorio cumplimiento y que se deber velar por su cumplimiento.
artigos
55197
Ada Zeledn
a manera de conclusiones
En El Salvador han existido programas de
regularizacin de tierras tanto en el nivel nacional como en el nivel municipal. Pero no ha habido
una poltica, sino ms bien se ha ido respondiendo a las necesidades que han ido surgiendo.
Estos programas han pretendido dar certeza
jurdica al derecho de propiedad de la vivienda,
pero ha dejado sueltos otros aspectos vinculados
como son mejorar la calidad y condiciones de vida
de las personas que viven en estos asentamientos.
No se ha avanzado ms all de la titulacin de las
tierras. Que es bastante pero no suficiente que queremos un pas sin exclusin y ms democrtico.
En el mbito judicial en EL Salvador no tenemos avances en este tema, no ha habido una
198artigos
56
proteccin a las personas que viven en asentamientos ilegales. Se protege al propietario, pero
no al poseedor ni al mero tenedor.
Al entrar en vigencia la Ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorial esperamos que haya necesariamente una revisin de las otras normativas
y que los programas de regularizacin de tierras
que se aprueben estn vinculadas a planes de ordenamiento del territorio y no a problemas coyunturales o a situaciones eventuales.
ZELEDN, Ada. Programas de regularizacin de asentamientos informales en El Salvador. Frum de Direito Urbano e Ambiental
FDUA, Belo Horizonte, ano 11, n. 61, p. 49-56, jan./fev. 2012.
Equador
la propiedad en la Constitucin del Ecuador

Pablo Egas reyes
Docente de planta de la Universidad Andina Simn Bolvar, Sede Ecuador.
sumario: 1 Introduccin 2 Concepto, naturaleza y formas de la propiedad en la Constitucin 2.1

Conceptuacin y naturaleza 2.2 Formas de propiedad 2.2.1 Propiedad pblica y estatal 2.2.2
Propiedad privada 2.2.3 Propiedad comunitaria 2.2.4 Propiedad asociativa, cooperativa y mixta
3 Requisitos de la propiedad 3.1 La funcin social de la propiedad 3.1.1 Generalidades 3.1.2
Caractersticas y alcance 3.2 La funcin ambiental de la propiedad 3.2.1 Generalidades 3.2.2
Caractersticas y alcance 4 La propiedad intelectual 4.1 Alcance del Derecho 4.2 Derechos
colectivos de propiedad intelectual 5 Conclusiones 6 Bibliografa
1 introduccin
El concepto de propiedad ha sido tomado
en cuenta de forma preponderante en el derecho
constitucional ecuatoriano. Tanto es as que, sin
excepcin desde la Constitucin de 1830 hasta
nuestros das,1 ha estado presente su regulacin.
No obstante su definicin ha variado en el deve
nir de los aos de conformidad con la corriente
poltica del gobierno de turno, as como por las
propuestas de modelo econmico (generalmente
liberales o neoliberales) siempre imperantes en
las leyes supremas.
Por otro lado, es necesario tambin estable
cer que tipo de derecho es el de la propiedad,
contrario implicara realizar un ejercicio de com

prensin particular y forzado en torno a lo que
el constituyente quiso determinar.
Por lo dicho necesariamente la interpreta
cin constitucional de las caractersticas de la
definicin de PROPIEDAD debe hacerse en torno
a los conceptos claves que cruzan transversal
mente el diseo de la nueva carta magna del
Ecuador, tales como: derecho humanos y su apli
cacin inmediata; proteccin al medio ambiente;
proteccin a recursos naturales; relaciones socia
les y jurdicas de conglomerados humanos espe
cficos: comunidades y afines; el papel del estado
en la economa, entre otros.
toda vez que se lo puede clasificar como dere

cho fundamental, en su defecto como derecho
patrimonial2 En cuanto al primero diremos que
se lo asimila de forma directa al ejercicio de la
defensa de la libertad, mientras que la segunda
posibilidad implica que su accin se encuentra
ligado a procesos econmicos que inciden en el
devenir del Estado.
Quiz una de las tareas ms importantes
para entender la trascendencia de la propiedad
como concepto establecido en una constitucin,
es leer e interpretar su alcance a la luz de una her
menutica sistmica en relacin con las normas
y definiciones constitucionales que la pueden
cruzar, a efectos de coordinar su entendimiento
en relacin con las reglas de la carta suprema, lo
1
Ramiro Borja y Borja, Derecho Constitucional Ecuatoriano, Tomo I,

Ediciones Cultura Hispnica, Quito, 1950, pg. 208.
Luigi Ferrajoli, Derechos y Garantas, La ley del ms dbil, Ed. Trotta,
Madrid, 2004, pgs. 45-50.
2 Concepto, naturaleza y formas de la propie

dad en la Constitucin
El art. 66 numeral 26 y 321 de la Consti
tucin establecen:
Art. 66. Se reconoce y garantiza a las
personas:
El derecho a la propiedad en todas sus
formas, con funcin y responsabilidad social y
ambiental...
Art. 321. El Estado reconoce y garantiza
el derecho a la propiedad en sus formas pblicas,
privada, comunitaria, estatal, asociativa, coope
rativa, mixta y deber cumplir su funcin social
y ambiental.
2.1 Conceptuacin y naturaleza
Posiblemente la referencia obligada de
conceptuacin de la propiedad se encuentra en
el artculo 599 del Cdigo Civil, que define el
artigos
19199
Pablo Egas Reyes
dominio o propiedad, como el derecho real a una
De esta forma se puede evidenciar que el derecho
cosa corporal, para gozar y disponer de ella, confor
a la propiedad privada ha sido tratada y enten
me a las disposiciones de las leyes y respetando el
dida de forma constitucional como un derecho
derecho ajeno, sea individual o colectivo. Sin
civil, un derecho de libertad, en definitiva un
duda es una definicin de raigambre liberal que
derecho fundamental.
se base fundamentalmente en el entendimiento
Pese a lo dicho, tambin es indispensable
y defensa de la propiedad privada, y que desde
cruzar el criterio antes mencionado al hecho de
el punto de vista jurdico, deviene en el Cdigo
que la propiedad ha sido utilizada y desarrollada
Civil napolenico tomado posteriormente por
constitucionalmente dentro del pargrafo refe
Andrs Bello.
rente al diseo del modelo econmico del Estado.
Sin embargo a la luz del desarrollo del Estado
As por ejemplo en la Constitucin de 1979, su
Social de Derecho, este tipo de conceptuaciones
art. 49 determina la obligacin del estado para
han sido superadas, ya que la realidad del papel
estimular la propiedad y gestin de los trabaja
activo del Estado en la sociedad, en la permanente
dores en las empresas, situacin que tambin fue
bsqueda del bienestar de la poblacin y la
ratificada en la constitucin de 1998 en su art.
redistribucin de la riqueza de forma eficiente
31. Otros de los temas a tomarse en cuenta des
y adecuada, hacen que el derecho de propiedad
de este enfoque es el referente a la promocin de
no pueda ser concebido nicamente en la esfera
la vivienda en la misma constitucin (art. 50.
particular de los administrados, sino que tiene
Para hacer efectivo el derecho a la vivienda las
una finalidad especfica y social que debe formar
municipalidades podrn expropiar, reservar y
parte de los fines sociales de un pas. De ah la
controlar reas para el desarrollo futuro de los
dificultad de encontrar una definicin especfica
centros urbanos...).
de este derecho.
La Constitucin de 1998 lo ubica dentro de
La constitucin no realiza ninguna con
los derechos econmicos, sociales y culturales,
ceptuacin expresa y directa de cmo debe en
en donde se plasman los principios del estado
tenderse el derecho a la propiedad en todas sus
social de derecho. De esta forma la Propiedad a
formas, mas nos da una serie de elementos no
ms de entenderse como un derecho fundamen
para establecer un concepto formal sino para
tal tambin se encuentra indisolublemente unido
determinar su naturaleza y alcance.
a las garantas que el Estado tiene para proteger
El primer punto a dilucidarse es el referente

a la naturaleza del derecho, si es un derecho
el ejercicio de un derecho, en un proceso econ

mico y social particular.
fundamental, o por el contrario se aparca en el
En la constitucin actual podemos ratifi
andarivel de un derecho patrimonial. De la tra
car este doble carcter del derecho de propie
dicin constitucional ecuatoriana basada funda
dad, con algn matiz propio: por un lado como
mentalmente en el liberalismo con atisbos del
derecho fundamental al alinearse dentro de los
derecho social, y siguiendo a Larrea Holgun al
denominados derechos de libertad, por cuanto
explicar la evolucin en esta materia, se debe
el Estado lo garantizar en tanto en cuanto se
mencionar que desde 1830 se trata a la propie
cumplan con los fines establecidos en la propia
dad como un derecho inherente al ser humano,
norma; y, por otro lado, tambin su estructura
como un derecho fundamental igual que el de la
forma parte del Rgimen de Desarrollo, com
libertad. No es sino a partir de la constitucin de
prendiendo el como se tiene que ejercitar dicho
1929 en donde se plantea a la propiedad privada
derecho dentro de un proceso econmico prees
un concepto social. As el mismo derecho de pro
tablecido. En el caso actual para cumplir con los
piedad es garantizado pero con las restricciones
objetivos del mentado desarrollo establecidos en
que exijan las necesidades y progresos sociales.
los arts. 275 y siguientes de la constitucin, entre
los que se pueden establecer: mejorar la calidad

3
Julio Tobar Donoso y Juan Larrea Holgun, Derecho Constitucional

Ecuatoriano, Corporacin de Estudios y Publicaciones, Quito, 1980,
pgs, 309-313.
Idem, pg. 312.
200artigos
20
de vida de la poblacin, construir un sistema

econmico justo, democrtico, productivo, soli
dario y sostenible basado en la distribucin
igualitaria de los medios de produccin, recuperar

y mantener la naturaleza, entre otros.
Por tanto no cabe duda que en primer
lugar, el derecho a la propiedad es parte de los
derechos fundamentales de libertad, toda vez que
el Estado est encaminado a garantizar ...al indi
viduo una proteccin frente a cualquier injerencia
estatal o privada en el disfrute de sus bienes...,5
prohibindose todo tipo de confiscacin. Esta
primera idea no tiene relacin con un concepto
de apropiacin individual y exclusivista, toda vez
que aunque se puede entender la presencia de la
garanta estatal, sin duda alguna el derecho a la
propiedad tiene lmites, los cules estn trazados
en la propia Constitucin, y quiz el ms impor
tante es aquel relacionado que la propiedad debe
ser un instrumento de desarrollo a tono con los
principios econmicos de la carta fundamental.
No se puede dejar de indicar que tambin
la categora de propiedad y su entendimiento, es
tomada en cuenta en la constitucin econmica
actual, ya que su presencia a lo largo de la mis
ma deja traslucir la importancia de la propiedad
en el proceso econmico del Estado. As los arts.
321, 322, 323 y 323 forman parte del rgimen
de desarrollo de la constitucin y sin duda este
concepto se presenta como un derecho patrimo
nial que debe estar en directa armona con los
fines del Estado.
De ah que la naturaleza de la propiedad
establecida en la constitucin ratifica esta doble
connotacin: como un derecho fundamental que
no implica un ejercicio excluyente de la misma;
y, dicho derecho debe cumplir con los postulados
y fines del proceso de desarrollo del pas.
La Constitucin, en suma, reconoce a la propie
dad privada como un derecho fundamental, lo que
implica que no extiende su proteccin a la libertada
individual de apropiacin exclusiva, excluyente e
ilimitada de bienes, sino al derecho de participa
cin en los frutos del proceso econmico que garan
tice a todos el pleno desarrollo de sus capacidades,
de acuerdo con los valores superiores de un orde
namiento que se define a s mismo como social y
democrtico.6
Finalmente ratifica el concepto de propie

dad en la constitucin el hecho de que el Estado
garantiza este derecho siempre que cumpla con
5
Antonio Enrique Prez Luo, Derechos Humanos, Estado de

Derecho y Constitucin, Ed. Tecnos, 9na Edicin, Madrid, 2005,
pg. 457.
Ibid., pg. 489.
su funcin social y ambiental. Estos puntos

sern analizados ms adelante, ahora baste decir
que son caractersticas inherentes al concepto de
propiedad en el Ecuador, sin las cules no podra
comprenderse este derecho.
2.2 Formas de propiedad
La Constitucin vigente en su art. 321 reco
noce una serie de formas de propiedad, las cules
tiene directa relacin con el rgimen de desarrollo
establecido en la misma. As se pueden anotar:
propiedad pblica y estatal, propiedad privada,
propiedad comunitaria, propiedad asociativa,
cooperativa y mixta.
La Constitucin no seala cual es la defi
nicin y alcance de cada una de estas formas
de propiedad. Algunas de ellas han existido de
forma histrica en nuestras cartas fundamentales
(propiedades privada y pblica), tambin se han
hecho referencia a ciertas formas de apropiacin
de los medios de produccin (propiedad mixta),
no obstante por primera vez se trata de estable
cer expresamente distintos tipos de propiedad,
cuyos principales elementos de configuracin se
pueden extraer en la mayora de los casos de los
propios textos constitucionales, y que deben tener
concordancia con el sistema econmico previsto
constitucionalmente.
2.2.1 Propiedad pblica y estatal
El art. 321 de la Constitucin reconoce
separadamente las formas de propiedad pblica
y estatal. No existe un criterio para entender por
qu se determin esta divisin.7
Tal vez una de las explicaciones sea el re
conocimiento del acceso a la propiedad por el
Estado en distintas formas: por un lado y as lo
recoge la propia carta suprema, el Estado tiene
un patrimonio que no est registrado en ningn
ttulo (como lo entiende el derecho civil), sino
que es la norma fundamental la que le atribuye
dominio pleno sobre bienes y derechos espec
ficos, que inclusive imputa en algunos casos
caractersticas definitivas como la imprescripti
bilidad, la irrenunciabilidad y la inalienabilidad.
Entre alguno de estos ejemplos est el dominio
de los bienes naturales no renovables,8 los pro
ductos del subsuelo, yacimientos minerales y
7
La propiedad en sus diversas facetas fueron tratadas por las mesas

1, 6 y 7 de la Asamblea Constituyente.
Ver arts. 1 inciso 3, 317, 404 y 408 de la Constitucin.
artigos
21201
Pablo Egas Reyes
de hidrocarburos, substancias cuya naturaleza

sea distinta de la del suelo, la biodiversidad y su
patrimonio gentico, el espectro radioelctrico,9
el agua y su acceso,10 y los bienes culturales
patrimoniales.11
Otro tipo de propiedad es aquella que
tambin es del Estado pero que se encuadra en el
concepto de bienes pblicos o bienes nacionales
que de conformidad con el art. 604 del Cdigo
Civil ...son aquellos cuyo dominio pertenece a la
Nacin toda, y, cuando el Estado es propietario
de bienes en el rgimen privado. Al respecto la
Primera Sala de lo Civil de la Corte Suprema de
Justicia, en un fallo establece la diferenciacin
correspondiente en torno a este tipo de dominio
del Estado.
...Segn la doctrina administrativa, que ha desar
rollado con amplitud el tema del dominio pblico,
la propiedad estatal puede ser pblica o privada;
cada una de las cuales representa un rgimen jur
dico diferente. El dominio pblico es un conjunto
de bienes de propiedad del Estado, entendindose
comprendido en l las entidades del sector pbli
co, que por los fines de utilidad comn a los que
responden, estn sujetos a un rgimen especial de
derecho pblico. El dominio privado del Estado,
por el contrario, no se diferencia del derecho simi
lar de los particulares y, por ende, las atribuciones
del Estado sobre los bienes del derecho privado
y los eventuales derechos de los particulares se
rigen por las disposiciones del Cdigo Civil, salvo
algunas excepciones.12
Cmo se puede evidenciar es son regmenes

distintos al establecido por la normativa consti
tucional en torno a la propiedad pblica y estatal,
toda vez que la constitucin no se queda en temas
ya regidos por las reglas ordinarias sino que por
el contrario prescribe principios claros sobre el
rgimen de propiedad del Estado, estableciendo
claramente sus derechos y determinando, conco
mitantemente cules son las actividades econmi
cas que se pueden realizar sobre dicho dominio.
En definitiva la distincin de bienes esta
tales o pblicos determinados en la Constitucin
no tiene una lnea divisoria conceptual. Desde el
punto de vista metodolgico posiblemente la res
puesta sea la antes mencionada: por un lado tene
mos bienes estatales determinados directamente
por la Constitucin con un rgimen de apropiaci
n especial; y, por el otro, tenemos un rgimen de
9
10
11
12
Ver art. 408 de la Constitucin.

Ver arts. 12, 318 y 411 de la Constitucin.
Ver art. 379 ltimo inciso de la Constitucin.
Resolucin 67-06, Primera Sala de la Corte Suprema de Justicia, RO
377, 16 de Octubre del 2006, Considerando Sexto.
202artigos
22
bienes pblicos que se encuentran tutelados por

el derecho pblico y el derecho privado, segn sea
el uso que el Estado da a dichos bienes. Es prepon
derante a efectos de una interpretacin sistmica
de la carta magna sobre este punto, el entender
esta forma de propiedad como un elemento indis
pensable en el rgimen de desarrollo propuesto.
2.2.2 Propiedad privada
Alrededor del concepto de propiedad pri
vada se desarroll la nocin de propiedad como
derecho fundamental, en un primer momento
totalmente individualista y excluyente, para
luego devenir en una definicin que toma como
base esta caracterizacin pero que tiene lmites,
tales como la funcin social como histricamente
se ha presentado, y desde la presente constitucin
de forma expresa el lmite del cuidado ambiental.
La Constitucin en el art. 321 reconoce la
existencia de la propiedad privada, la cual no es
ilimitada sino que debe adecuarse a la normati
va, no obstante tambin est presente en el art.
66 numeral 26 de la carta fundamental como un
derecho fundamental de libertad.
El numeral 1 del art. 21 de la Convencin
Americana de Derechos Humanos dispone sobre
el tema lo siguiente: Toda persona tiene derecho
al uso y goce de sus bienes. La ley puede subor
dinar tal uso y goce al inters social. Tal defini
cin parte del concepto clsico de propiedad pri
vada: la persona tiene la libertad de usar y gozar
de sus bienes, claro que el tratado internacional
est a tono con las realidades contemporneas:
este uso y goce no puede ser ilimitado debe tener
una finalidad social o econmica cuando el rgi
men jurdico as lo determine.
Concordantemente con lo anterior el propio
Cdigo Civil establece un concepto de dominio
en el cual la propiedad no puede ser ilimitada en
tanto en cuanto debe tenerse en cuenta los dere
chos de los dems. As el art. 599 del Cdigo Civil
antes citado, a ms de establecer la posibilidad
del uso y goce de las cosas corporales, dispone
que se debe respetar el derecho ajeno, individual
o colectivo, en este uso y goce.
No obstante lo dicho y lo establecido por
la normativa ordinaria, no cabe duda que la
Constitucin reconoce y garantiza el derecho a
la propiedad privada pero con las limitaciones
all instauradas: que tenga un fin social, esto es
cuando una norma expresamente lo determine;

y, que tenga tambin un fin ambiental, esto es
que el derecho debe ser utilizado no de forma
desmedida sino mas bien cuidando la naturaleza
y sus derechos.
De forma expresa la Constitucin, a ms
de las limitaciones generales por finalidad social
y ambiental, establece ciertas restricciones de
acceso a la propiedad en los siguientes casos:
Prohibicin del otorgamiento de derechos
de propiedad intelectual sobre productos
derivados o sintetizados, obtenidos a par
tir del conocimiento colectivo asociado a
la biodiversidad. (art. 402)
Se prohbe el latifundio y la concentraci
n de la tierra as como el acaparamiento
o privatizacin del agua y sus fuentes.
(art. 282 inciso 2)
No se permitir el oligopolio o monopo
lio, directo ni indirecto, de la propiedad
de medios de comunicacin y del uso de
frecuencias. ( art. 17 numeral 3)
Las entidades o grupos financieros no
podrn poseer participaciones perma
nentes, totales o parciales, en empresas
ajenas a la actividad financiera. (art. 312
inciso 1)
Se prohbe la participacin en el control
del capital, la inversin o el patrimonio
de los medios de comunicacin social, a
entidades o grupos financieros, sus repre
sentantes legales, miembros de su direc
torio o accionistas. (art. 312 inciso 2)
Los gobiernos municipales podrn limi
tar la propiedad regulando el uso y ocu
pacin del suelo urbano y rural. (art. 264
numeral 1 y art. 376)
Las personas naturales o jurdicas extran
jeras no podrn adquirir a ningn ttu
lo tierras o concesiones en las reas de
seguridad nacional ni en reas protegi
das, de acuerdo con la ley. (art. 405 in
ciso 2)
Una de las lneas para establecer este reco
nocimiento de forma importante, se da en la lti
ma parte del art. 323 de la Constitucin en donde
se dispone que Se prohbe toda forma de confis
cacin. Cualquier necesidad del Estado para uti
lizar los bienes de los particulares nicamente
pueden realizarse si se cumplen con los requisitos
del propio art. 323: que tengan por objeto ejecu

tar planes de desarrollo social, manejo sustenta
ble del ambiente y bienestar colectivo, debiendo
declararse la expropiacin por razones de utilidad
pblica o inters social o nacional, previa justa
valoracin del bien y la entrega de la indemniza
cin y pago correspondiente. Lo dicho ratifica un
reconocimiento implcito al derecho a la propie
dad privada, con los lmites establecidos en la
propia carta magna.
Finalmente esta prohibicin de confiscacin
de la propiedad tiene directa correspondencia
tambin con los principios tributarios que limitan
el poder del Estado de crear impuestos. As existe
el denominado principio de no confiscacin en
materia impositiva, que significa la denegacin
del Estado de establecer gravmenes tributa
rios que puedan afectar la propiedad privada
del contribuyente ms all de su real capacidad
contributiva. En tales casos se producir una
confiscacin de su propiedad particular. El lmite
de las imposiciones es la capacidad contributiva
y lo que exceda de esta implica una confiscacin
del patrimonio del sujeto pasivo.
2.2.3 Propiedad comunitaria
Para las comunidades indgenas la relacin
con la tierra no es meramente una cuestin de
posesin y produccin sino un elemento material
y espiritual que deben gozar plenamente, inclu
sive para preservar su legado cultural y transmi
tirlo a las generaciones futuras.13
En la Constitucin de 1998 se reconocen
por primera vez de forma expresa los derechos
de los pueblos indgenas y negros o afroecuato
rianos dentro del captulo correspondiente a los
derechos colectivos.14 As en materia de propie
dad el art. 84 de dicha carta magna garantizaba
derechos tales como la conservacin de la pro
piedad y posesin de las tierras comunitarias, ser
consultados sobre la explotacin y exploracin
de recursos naturales no renovables que se en
cuentren en sus territorios, y la propiedad colec
tiva de sus conocimientos ancestrales.
La Constitucin del 2008 siguiendo los
pasos de la anterior, trata de mejorar y ampliar los
derechos de las comunidades, estableciendo como
13
14
www.cidh.org/. Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso

de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni VS. Nicargua,
Sentencia de 31 de Agosto del 2001, prrafo 149.
Ver arts. 83, 84 y 85 de la Constitucin Poltica de 1998.
artigos
23203
Pablo Egas Reyes
forma de propiedad la denominada comunitaria
sustentable de la biodiversidad. (art. 57
en el art. 321.
numeral 8)
Siguiendo el criterio de la sentencia de

la Corte Interamericana de Derechos Humanos
Derecho a no ser desplazados de sus tier

ras ancestrales. (art. 57 numeral 11)
antes referida, la propiedad comunitaria tiene
Derecho a mantener y desarrollar los
como origen el reconocer un derecho ancestral de
conocimientos colectivos; sus ciencias,
las comunidades, que es la propiedad colectiva
tecnologas y saberes ancestrales; los
de la tierra, esto es, que su pertenencia no se
recursos genticos que contienen la di
centra en individuo alguno sino en el grupo, en la
versidad biolgica y la agro biodiversi
comunidad. La estrecha relacin que la comuni
dad, sus medicinas y prcticas de medi
dad mantiene con la tierra debe ser reconocida
cina tradicional, con inclusin del de
y comprendida como la base fundamental de su
recho a recuperar, promover y proteger
cultura, de su vida espiritual, su integridad y su
los lugares rituales y sagrados, as como
supervivencia econmica. De ah la importancia
plantas, animales, minerales y ecosiste
de reconocer y garantizar por parte del Estado
mas dentro de sus territorios; y el cono
este tipo de propiedad.
cimiento de los recursos y propiedades
El Captulo IV del Ttulo II de la Consti

tucin, ampla en relacin a la carta anterior,
de la flora y la fauna. (art. 57 numeral

12 inciso 1)
los derechos de las comunidades toda vez que, a
Se prohbe toda forma de apropiacin
ms de determinar cules son stas, deja regulada
sobre sus conocimientos, innovaciones
la existencia de comunas en general. As el art.
y prcticas. (art. 57 numeral 12 inciso 2)
56 establece que: Las comunidades, pueblos y
Limitacin de actividades militares en
nacionalidades indgenas, el pueblo afroecuato
sus territorios. (art. 57 numeral 20)
riano, el pueblo montubio y las comunas forman
Propiedad y creacin de sus propios
parte del Estado ecuatoriano, nico e indivisible.
medios de comunicacin social en sus
Esto quiere decir que con relacin a la propiedad,
idiomas y acceso a los dems sin discri
estas comunidades, pueblos y nacionalidades son
minacin alguna. (art. 57 numeral 21)
los que tienen derecho al ejercicio y reconoci
Se reconoce a las comunidades que tie
miento de la denominada propiedad comunitaria
nen propiedad colectiva de la tierra,
en los trminos de la carta fundamental.
como una forma ancestral de organiza
La propiedad comunitaria se presenta de
cin territorial. (art. 60 inciso 2)
forma especfica en la Constitucin, y tambin
Otro de los derechos que se otorga a las
en pactos, convenios, declaraciones y dems ins
comunidades, es la obligacin de la consulta pre
trumentos internacionales de derechos humanos
via, libre e informada, sobre planes y programas
(art. 57). Los derechos de dominio y sus deriva
de prospeccin, explotacin y comercializacin de
ciones son las siguientes, y se encuentran inmersos
recursos naturales no renovables que se encuen
dentro de los derechos colectivos:
tren en sus tierras y que puedan afectarles am
Derecho a conservar la propiedad de
biental o culturalmente. Esta consulta que deben
forma imprescriptible de sus tierras
hacer las autoridades es amplia, obligatoria y
comunitarias, que sern inalienables,
oportuna. En caso de que exista una oposicin
inembargables e indivisibles. (art. 57 nu
mayoritaria de la comunidad, la decisin de eje
meral 4)
cutar el proyecto debe ser adoptada por petici
Derecho a mantener posesin de las tier
n motivada del Presidente de la Repblica por
ras y territorios ancestrales y obtener su
causas excepcionales y previa declaratoria de in
adjudicacin gratuita. (art. 57 numeral 5)
ters nacional por parte de la Asamblea Nacional,
Derecho a conservar y promover sus
que inclusive, dadas las circunstancias, puede
prcticas de manejo de la biodiversi
convocar a consulta popular para que se decida
dad y de su entorno natural. El Estado
sobre el particular (art. 57 numeral 7, art. 398
asegurar la conservacin y utilizacin
y art. 407).
204artigos
24
En este caso el derecho de la comunidad

a autorizar o no una actividad econmica en sus
territorios referentes a la explotacin de recursos
naturales no renovables que all se encontraren
queda en entredicho, porque aunque exista recha
zo de los afectados, los poderes pblicos (Presi
dente y Asamblea Nacional) pueden contrariar
dicho pronunciamiento negativo, sin tomar en
cuenta inclusive la decisin mayoritaria de la ha
bitantes de dicho lugar. Este procedimiento sin
duda est en contra no solo del derecho de pro
piedad comunitaria sino que paradjicamente
la Constitucin establece un medio que atenta
directamente contra toda la concepcin de dere
chos colectivos de las comunidades, pueblos y
nacionalidades establecidos en la propia carta
magna, ya que en con este proceder no se garan
tiza de forma plena la propiedad comunitaria.
Como corolario de lo dicho en esta parte,
lo positivo se presenta en tanto en cuanto el con
cepto de propiedad comunitaria est vinculada
estrecha y lgicamente con el desarrollo de los
derechos colectivos, salvo el caso de la consulta
previa, que no cumple plenamente su cometido,
y que ha nuestro juicio atenta contra estos
derechos.
2.2.4 Propiedad asociativa, cooperativa y mixta
Son nociones vinculadas fundamental
mente con el ejercicio y propiedad de los medios
de produccin, la Constitucin por tanto no defi
ne su alcance de forma expresa, ni se puede esta
blecer de forma clara y directa una caracterizacin
general obtenida de otras normas.
En el caso de la propiedad asociativa y
cooperativa, posiblemente el constituyente quiso
reconocer formas asociativas de explotar ciertos
medios de produccin, especialmente en activi
dades agropecuarias, pesqueras y similares. La
presencia de cooperativas no es tan importante
como en otras pocas en tanto en cuanto desde el
ao de 1998 se han reconocido de forma expresa
en la norma constitucional los derechos colectivos
de las comunidades, pueblos y nacionalidades,
no obstante lo cual todava existen ciertas explo
taciones que se realizan en base el concepto de
cooperativismo. Estas formas de propiedad deben
ser aclaradas y determinadas en leyes secundarias.
Con relacin a la propiedad mixta es un
concepto ms difundido y desarrollado en nuestro
medio. As por ejemplo la Ley de Compaas en
su artculo... y siguientes, determina los requisitos

y caractersticas que tiene una compaa de eco
noma mixta.
Como se dijo anteriormente la propiedad
mixta tiene relacin con una forma de explo
tar ciertos recursos, para lo cual se crea un join
venture entre el Estado y un particular para lle
var adelante dicha empresa. En el caso que nos
ocupa la Constitucin regula de forma especfica
que tipo de actividades econmicas se pueden
explotar a travs de empresas mixtas, determi
nando ciertos requisitos de las mismas y las
actividades ha realizar.
As los arts. 315 y 316 establecen un rgi
men mediante el cual el Estado podr delegar la
participacin en los sectores estratgicos y ser
vicios pblicos a empresas mixtas en las cuales
tenga mayora accionaria. De conformidad con
el art. 313 ltimo inciso se consideran sectores
estratgicos la energa en todas sus formas, las
telecomunicaciones, los recursos naturales no re
novables, el transporte y la refinacin de hidro
carburos, la biodiversidad y el patrimonio genti
co, el espectro radioelctrico, el agua y los dems
que determine la ley.
Pese a lo dicho el propio art. 316 ltimo
inciso, determina que de forma excepcional y
por disposicin legal, el Estado podr delegar a
la iniciativa privada y a la economa popular la
explotacin de los sectores estratgicos, desdi
bujando el concepto de las empresas mixtas
en su participacin en este sector. Hubiese sido
mucho ms didctico el hecho de que el cons
tituyen de forma clara y precisa indicare que
este tipo de sectores puede ser explotado por el
sector pblico, la iniciativa privada o en conjunto.
Tal como est redactado parecera que el cons
tituyente deja una puerta abierta a la iniciativa
privada para esta actividad, la cual estara en
contra con el espritu econmico de la consti
tucin.
3 requisitos de la propiedad
Si bien es cierto en la Constitucin se
reconoce el derecho a la propiedad y tambin
se determinan las distintas formas de propiedad
en relacin al proyecto de desarrollo econmico
establecido, existen dos requisitos de fondo que
cruzan a toda nocin de propiedad. Estos con
ceptos son la funcin social y la funcin ambien
tal de la propiedad.
artigos
25205
Pablo Egas Reyes
La constitucin nos da ciertas pautas
3.1.2 Caractersticas y alcance
para tratar de entender estas nociones mas segu
En el caso ecuatoriano como es indic en
ramente las mismas sern determinadas por
el numeral 1 ut supra, desde la constitucin de
leyes secundarias en los casos especficos que se
1929 se estableci este concepto, determinan
requieran.
do que la propiedad cumpla su funcin social.

Posteriormente la carta magna del ao 1979, en
3.1 la funcin social de la propiedad
su art. 48 sobre el tema es un tanto ms especfica
El contenido esencial de la propiedad pri
cuando dispona que La propiedad en cualquie
vada...debe incluir igualmente la necesaria re
ra de sus formas, inclusive la privada, constituye
ferencia a la funcin social, entendida no como
un derecho que el Estado reconoce y garantiza
mero lmite externo a su definicin o a su ejercicio,
para la organizacin de su economa cuando
sino como parte integrante del derecho mismo.
cumpla su funcin social Larrea Holgun no est
15
de acuerdo que el concepto de funcin social se

3.1.1 Generalidades
limite a que la propiedad coadyuve a la consecu
Uno de los temas ms controversiales es el
cin de las metas econmicas del Estado, sos
determinar un sentido claro y especfico a la ca
teniendo que ...es verdad que una parte de la
racterstica de funcin social de la propiedad.
funcin social de la propiedad consiste en contri
Es una propia establecida en primer trmino por
buir a la elevacin y redistribucin del ingreso,
Leon Duguit para tratar de explicar y justificar
pero en un concepto amplio y adecuado del bien
la propiedad de la riqueza en el estado liberal.
comn trasciende de la mera consideracin del
Posteriormente esta acepcin, aunque aceptada
ingreso.17
De su parte y muy cerca del pensamiento
ha sido entendida de diversa forma por los estu
de Duguit, Julio Csar Trujillo al comentar la fun
diosos de esta materia.

existen tres po
cin social de la propiedad sostiene lo siguiente:
siciones sobre el tema: a) aquellos que defienden
...garantiza la propiedad privada de los actua
la teora clsica y subjetiva de la propiedad, y
les propietarios de bienes de produccin aunque
entienden a la funcin social como un adjetivo
con la condicin de que ella cumpla la funcin
sin sustancia real alguna que pueda influir de
social que le es inherente, es decir siempre que
forma definitiva en la naturaleza de este derecho;
el propietario los haga producir y as genere
b) as mismo se la ha entendido, desde un punto
puestos de trabajo y los bienes que por su natu
de vista externo, como una caracterstica que
raleza estn llamados a producir.18
Siguiendo a Prez Luo
16
afecta al concepto de propiedad pero que no for
De lo expuesto se puede ratificar que tam
ma parte del mismo; y, c) otra posicin doctrinal
poco en el caso ecuatoriano existe un criterio
sostiene en cambio que la propiedad comporta
unificado de lo que es la funcin social de la pro
en si mismo un fin social, esto es, que es de la
piedad, siendo necesario al menos, a la luz de las
naturaleza e inherente al concepto de propiedad
disposiciones constitucionales, tratar de esbozar
la finalidad social de la misma. Esto implica una
un acercamiento a una teora de la funcin social.
serie de actitudes y obligaciones de los propie
No se puede soslayar el hecho de que el
tarios quienes estarn sujetos al control corres
derecho de propiedad, su acceso y explotacin
pondiente a fin de establecer si su actividad
se encuentran ligados de forma muy cercana
de dominio cumple con esta caracterstica de la
con el rgimen de desarrollo, fundamentalmente
institucin.
en su aspecto econmico. As la propia consti
Es claro que ser el intrprete el que deter
tucin en el art. 276 determina los objetivos de
mine, de conformidad con las normas constitu
ste, y el numeral 2 dispone como uno de los
cionales y legales, el alcance y cumplimiento de
objetivos el construir un sistema econmico jus
esta caracterstica de la propiedad.

17
15
16
Sentencia 37/1987 del Tribunal Constitucional de Espaa, citada en

Antonio Enrique Prez Luo, Idem, pgs. 473 y 474.
Idem, pgs. 372 y 373.
206artigos
26
18
Julio Tobar Donoso y Juan Larrea Holgun, Idem, pg. 315.

Julio Csar Trujillo, Teora del Estado en el Ecuador-Estudio de
Derecho Constitucional, Corporacin Editora Nacional-Universidad
Andina Simn Bolvar, Quito, 2006, pg. 306.
to, democrtico, productivo, solidario y sostenible

basado en la distribucin igualitaria de los bene
ficios del desarrollo, de los medios de produccin
y en la generacin de trabajo digno y estable;.
Entre los principales temas a tomarse en cuenta en
el rgimen de desarrollo se encuentran tpicos
como la soberana alimentaria; soberana econ
mica; sectores estratgicos, servicios y empresas
pblicas; y, trabajo y produccin.
Sin embargo, tambin el derecho de pro
piedad est ligado conceptualmente a un derecho
fundamental, que en nuestro caso se denomina
de libertad, estando el Estado en la obligacin
de garantizar dicho derecho en los trminos esta
blecidos por la carta magna. El principio en todo
caso indica que el Estado debe respetar y hacer
respetar el uso y goce de los bienes de acuerdo a
la forma de propiedad correspondiente y toman
do en consideraciones las caractersticas de cada
una. Dentro de este punto no debemos olvidar
que de conformidad con el art. 1 de la Constitu
cin nuestro pas es un ...Estado constitucional
de derechos y justicia..., siendo la primera obliga
cin del Estado defender y garantizar los derechos
configurados en el estatuto supremo.
Ahora bien, para tratar de amalgamar un
concepto de funcin social nos parece indispen
sable el poder relacionar el concepto de derecho
fundamental con el rgimen de desarrollo de la
constitucin. Una valoracin adecuada podra
llevarnos entender algunas de las caractersticas
de lo que podra concebirse en la actualidad como
funcin social de la propiedad.
Desde esta perspectiva, algunos de los
puntos caractersticos para identificar la funcin
social de la propiedad son los siguientes:
La funcin social modifica el concepto
clsico subjetivo del derecho de propie
dad, ya que establece un grupo de con
diciones para el ejercicio de la facultad,
y una obligacin de ejercitar en algunos
casos el derecho de dominio de forma
especfica.19
Como consecuencia de lo anterior, la
funcin social determina el condicio
namiento directo para que se pueda en
tender el derecho de propiedad como
derecho fundamental,20 dentro de un

estado constitucional de justicia y de
derechos.
Tambin para concebir la funcin social
de la propiedad es indispensable tomar
en cuenta los objetivos de la constitucin
econmica, que se presenta en nuestro
caso en el rgimen de desarrollo.
Lo dicho implica que la funcin social
de la propiedad ya no solo puede interpretar
se como un acomodamiento o direccionamiento
de los medios de produccin en la consecuci
n del objetivo econmico constitucional, sino
que va ms all, tambin tiene que comprender
la existencia del derecho dentro de un grupo de
derechos fundamentales que deben ser garantiza
dos en conjunto por el Estado. La adecuacin de
estas dos ideas podra acercarnos a esta caracte
rizacin.
Finalmente dentro de este punto ser la
ley la que en algunos casos estipule, en base a
la interpretacin constitucional, cuando deber
entenderse o no que se cumple la funcin social
de la propiedad. A manera de ejemplo uno de
los proyectos elaborados para la Ley Orgnica
de Soberana Alimentaria dispone que se con
siderar que no cumplen con las funciones o
responsabilidades social y ambiental, aquellas
tierras, cualquiera sea su forma de propiedad,
que estn incursas en cualquiera de las siguientes
circunstancias:
En las que se incumplan las leyes que
regulan el trabajo agrcola.
Los latifundios, y aquellas tierras con las
que se produce acaparamiento.
En las que no se cumplan las obligacio
nes tributarias.
En las que no se aprovechen adecua
damente las obras de riego construidas
con financiamiento del Estado, al cabo
de un plazo de cinco aos contados a
partir de su terminacin.
En las que se desechen los residuos de la
produccin sobre las vertientes de agua,
cuando producen efectos severos sobre
el ambiente.
20
19
Art. 282. Se prohbe el latifundio y la concentracin de la tierra...
Art. 66 #26. El derecho de propiedad en todas sus formas, con

funcin y responsabilidad social...
artigos
27207
Pablo Egas Reyes
Se realicen prcticas agrcolas contrarias

a la conservacin de los suelos, con con
secuencias graves para el ambiente.
En las que se utilice el agua, de tal for
ma que produzca erosin grave de los
suelos.
Aquellas que ocasionen daos a la salud
humana.
3.2 la funcin ambiental de la propiedad
3.2.1 Generalidades
El concepto de funcin ambiental de la
propiedad como un condicionamiento del ejercicio
de la misma, no es sino la consecuencia de
la aplicacin de una categora ms amplia que
tiene la Constitucin. As una definicin trans
versal que cruza todo el articulado de la carta
magna tiene concordancia con la preservacin
de la naturaleza y de los recursos naturales, en
tanto en cuanto determina un modelo que exige
un goce adecuado y sostenible de la misma por
parte del ser humano, elevndose a la catego
ra de derecho fundamental los derechos de la
naturaleza.21
El derecho al agua y alimentacin,22 el dere
cho a vivir en un ambiente sano,23 el derecho
de propiedad con finalidad ambiental,24 y los
derechos de la naturaleza,25 son conceptos que se
interrelacionan en torno al mejor entendimiento
de los derechos fundamentales.
Por otra parte tambin la funcin ambien
tal de la propiedad tiene que ser analizada nue
vamente a la luz del rgimen de desarrollo, el
cual est diseado para cumplir con los derechos
fundamentales establecidos, considerando un em
pleo de los recursos naturales que al menos en
concepto debe ser responsable, en concordancia
con las necesidades del pas y de las comunida
des afectas con dicha explotacin, y cuidando
los ecosistemas y la biodiversidad como uno de
lo pilares esenciales del buen vivir.
Entonces nos preguntaremos como afectan
los derechos de la naturaleza y el empleo de los
recursos naturales en cualquiera de las formas
de propiedad para cumplir con el requisito de
la utilizacin del dominio de bienes con un fin
ambiental.
21
22
23
24
25
Ver arts. 71, 72, 73 y 74 de la Constitucin.

Ver arts. 12 y 13 de la Constitucin.
Ver arts. 14 y 15 de la Constitucin.
Ver arts. 66 # 26 de la Constitucin.
Ver pie de pgina n 21.
208artigos
28
3.2.2 Caractersticas y alcance

Dentro del marco descrito es claro que la
funcin ambiental de la propiedad se presen
ta como una caracterstica insustituible de la
misma, sujeta a una valoracin en torno a los
conceptos de derechos de la naturaleza, y de apro
vechamiento responsable y sustentable de los
recursos naturales.
Seguramente podremos entender de me
jor forma el alcance de esta particularidad de la
propiedad, estudiando el art. 395 numeral 1 de
la Constitucin que establece lo siguiente:
El Estado garantizar un modelo susten
table de desarrollo, ambientalmente equilibrado y
respetuoso de la diversidad cultural, que conserve
la biodiversidad y la capacidad de regeneracin
natural de los ecosistemas, y asegure la satisfa
ccin de las necesidades de las generaciones
presentes y futuras.
En esta norma se resume de forma adecuada
y didctica el criterio transversal sobre preserva
cin ambiental que tiene como finalidad asegurar
la satisfaccin de las necesidades del ser humano.
La razn de ser de las normas que protegen los
derechos de la naturaleza es cerciorar que el ser
humano tenga la posibilidad de seguir subsistien
do con los frutos de una explotacin adecuada
de la misma, aprovechando el equilibrio necesa
rio que deben tener los ecosistemas a efectos de
preservar adecuadamente el recurso natural para
el futuro.
De ah la necesidad que el ejercicio de la
propiedad, en cualquiera de sus formas, no aten
te contra estos principios, que en ltimo trmino
son la funcin ambiental de la propiedad. Se
podra indicar, dada la importancia de este con
cepto, que el mismo es inherente al concepto
de propiedad, porque no sera lgico que el pro
pio ser humano pueda atentar contra s mismo,
efectuando un uso y goce de los bienes que con
muevan de forma importante a la naturaleza y
su equilibrio.
La constitucin s tiene normas que directa
mente limitan el derecho de propiedad adecun
dolo al doble alcance mencionado: para respetar
al derecho fundamental y tambin para adecuar
su explotacin econmica a los principios del
rgimen del desarrollo. Entre estos limitantes y
condicionantes expresos que denotan la funcin
ambiental de la propiedad, se pueden anotar los
siguientes:
El Estado aplicar medidas de precau

cin y restriccin para las actividades
que puedan conducir a la extincin de
las especies, la destruccin de los ecosis
de la Repblica y la autorizacin de la
Asamblea Nacional. (art. 407)
En este ltimo caso nos remitimos a lo
dicho en el numeral 2.2.3. ut supra.
temas o la alteracin permanente de los

ciclos naturales. (art. 73)
Los servicios ambientales nos sern sus
ceptibles de apropiacin: su produccin,
prestacin, uso y aprovechamiento sern
regulados por el Estado. (art. 74)
El Estado regular la conservacin, ma
nejo y uso sustentable, recuperacin, y
limitaciones de dominio de los ecosiste
mas frgiles y amenazados. (art. 406)
Es de inters pblico y prioridad nacio
nal la conservacin del suelo, en especial
su capa frtil. Se establecer un marco
normativo para su proteccin y uso sus
tentable que prevenga su degradacin,
en particular la provocada por la conta
minacin, la desertificacin y la erosin.
(art. 409)
Se regular toda actividad que pueda
afectar la calidad y cantidad de agua, y
el equilibrio de los ecosistemas, en espe
cial en la fuentes y zonas de recarga de
agua. (art. 411)
El Estado adoptar medidas adecuadas y
transversales para la mitigacin del cam
bio climtico, mediante la limitacin de
las emisiones de gases de efecto inverna
dero, de la deforestacin de y la conta
minacin atmosfrica; tomar medidas
para la conservacin de los bosques y
vegetacin, y proteger a la poblacin
en riesgo. (art. 414)
El Estado central y los gobiernos aut
nomos descentralizados adoptarn pol
ticas integrales y participativas de orde
namiento territorial urbano y de uso del
suelo, que permitan regular el creci
miento urbano, el manejo de la fauna
urbana e incentiven el establecimiento
4 la propiedad intelectual
4.1 alcance del derecho
El art. 322 de la Constitucin Poltica del
Estado establece lo siguiente:
Art. 322. Se reconoce la propiedad
intelectual de acuerdo con las condiciones que
seale la ley. Se prohbe toda forma de apropia
cin de conocimientos colectivos, en el mbito
de las ciencias, tecnologas y saberes ancestrales.
Se prohbe tambin la apropiacin sobre recursos
genticos que contienen la diversidad biolgica
y la agrodiversidad.
Uno de los temas que ha estado presente
en la historia constitucional ecuatoriana es el de
la propiedad intelectual. As, al decir de Borja y
Borja, solo ...las constituciones de 1830, 1843 y
1851 no tratan de ella en particular...,26 de ah
la importancia de la misma. Las regulaciones
constitucionales sobre ste tpico se han desar
rollado fundamentalmente con el reconocimiento
del derecho de forma particular e individualizada.
No es sino desde la Constitucin de 199827 que
como parte de los derechos colectivos, se recono
ce y garantiza a las comunidades, pueblos y nacio
nalidades, los derechos de propiedad intelectual
sobre sus conocimientos tradicionales.28
La Constitucin del 2008, a tono con la
tradicin constitucional de nuestro pas, reco
noce tambin el derecho de propiedad intelectual
con las condiciones que seale la ley. As en
un primer momento al ser esta materia parte del
derecho de propiedad, y dada su importancia e
incidencia econmica, se la protege con la limi
tacin constitucional referente a la apropiacin
de los conocimientos colectivos de las comuni
dades, pueblos y nacionalidades.
26
27
de zonas verdes. (art. 415)

Se prohbe la actividad extractiva de
recursos no renovables en las reas
protegidas y en zonas declaradas como
intangibles, incluida la explotacin fo
restal. Salvo la peticin del Presidente
28
Ramiro Borja y Borja, Idem, pg. 214.

Constitucin 1998, Art. 84 # 9. Estableca que el Estado reconocer
y garantizar a los pueblos y nacionalidades, ...A la propiedad
intelectual colectiva de sus conocimientos ancestrales; a su
valoracin, uso y desarrollo conforme a la ley.
Se denominan conocimientos tradicionales a aquellos que poseen
los pueblos indgenas, afroamericanos y comunidades locales
transmitidos de generacin en generacin, habitualmente de
manera oral y desarrollados al margen del sistema de educacin
formal. Rodrigo de la Cruz, Necesidades y Expectativas de
Proteccin Legal de los Titulares del Conocimiento Tradicional en
el Ecuador, presentado en Seminario Nacional de la OMPI sobre
Propiedad Intelectual, Conocimientos Tradicionales y Recursos
Genticos, OPMI, RREE, UASB, Quito, 2001, pg. 1.
artigos
29209
Pablo Egas Reyes
La actual Ley de Propiedad Intelectual

(LPI) recoge todo el sistema de apropiacin, regu
lacin y explotacin de estos derechos, pero
desde un punto de vista individual. No regula
el sistema referente a los derechos colectivos de
esta materia.29 La LPI prescribe y recoge temas
como los derechos de autor y derechos conexos
a stos; a la proteccin de la propiedad indus
trial tales como: patentes de invencin, modelos
de utilidad, certificados de proteccin, dibujos y
modelos industriales, marcas, nombre comercia
les, apariencias distintivas, indicaciones geogr
ficas, entre otros; y, garantiza y regula tambin
las obtenciones vegetales. La LPI traduce y regla
menta en su normativa el espectro relacionado
con los conceptos ms importantes del tpico, en
tanto en cuanto toma en consideracin la mayo
ra de puntos referentes al tem tratado, reitera
mos encuadrado como un derecho de propiedad
individual y particular. El tema de los derechos
colectivos de propiedad tiene que ser objeto de
otra normativa legal distinta, tal como lo reconoce
el art. 377 de LPI.
4.2 derechos colectivos de propiedad intelectual
La propiedad colectiva, en los trminos
establecidos en la Constitucin, para la propie
dad de las tierras comunitarias, es un derecho
inalienable, inembargable e indivisible... Estas
mismas seran las caractersticas que rijan a la
propiedad intelectual colectiva referida anterior
mente lo que hace que sus fines, funcin, efectos
y caractersticas sean distintos a los de la propie
dad intelectual individual.30
La Constitucin del 2008 se ratifica y pro
fundiza el reconocimiento y proteccin de los
derechos colectivos de propiedad intelectual de
las comunidades, pueblos y nacionalidades. Varias
normas, a ms del mentado art. 322, consolidan
este propsito. Por tanto una primera idea a ser
tomada en cuenta es que en el Ecuador se garan
tiza el derecho a la propiedad intelectual, con las
limitaciones legales, pero fundamentalmente con
la gran prohibicin de que los derechos colectivos
29
30
El art. 377 de la Ley de Propiedad Intelectual prescribe lo siguiente:

Se establece un sistema sui generis de derechos intelectuales
colectivos de las etnias y comunidades. Su proteccin, mecanismos
de valoracin y aplicacin se sujetarn a una ley especial que se
dictar para el efecto.
Gina Chvez, Propiedad Intelectual y Conocimientos Tradicionales,
en De la Exclusin a la Participacin: Pueblos Indgenas y sus
derechos colectivos en el Ecuador, Ed. Abya-Yala, Quito, 2000,
pg. 118.
210artigos
30
de esta materia no son susceptibles de apropia

cin individual y por tanto se encuentran fuera de
comercio de persona o entidad particular alguna.
No son susceptibles de apropiacin indi
vidual porque este tipo de derechos tiene como
objetivo principal el poder transmitirse y repro
ducirse en la comunidad, para ... asegurar la
base material de su vida como es el territorio y
la biodiversidad.31
La actual carta fundamental, como se men
cion anteriormente, estipula en diversas normas
la obligatoriedad del Estado de cuidar de estos
Derechos, siendo necesaria todava la existencia
de una ley que regule de forma pormenorizada
este particular, sin olvidar que estos derechos
y obligaciones son de aplicacin directa e inme
diata por parte del Estado conforme al art. 11
numeral 3.
Dentro del tema y tomando como refe
rencia el art. 57 numeral 12 de la Constitucin,
los conocimientos colectivos a ser mantenidos,
protegidos y desarrollados son los siguientes:
Sus ciencias, tecnologas y saberes an
cestrales.
Los recursos genticos que contiene la
diversidad biolgica y la agrobiodiver
sidad.
Sus medicinas y prcticas de medicina
tradicional con inclusin del derecho
a recuperar, promover y proteger los
lugares rituales y sagrados.
Las plantas, animales, minerales y eco
sistemas dentro de sus territorios; y.
El conocimiento de los recursos y pro
piedades de la flora y de la fauna.
Esto quiere decir que estas prcticas y
conocimientos no pueden ser objeto de apropia
cin individual y excluyente. Son de propiedad
de las comunidades, sin que se requiera una
prueba o reconocimiento previo de dichos sabe
res, toda vez que forman parte de su cultura y for
ma de vida de los pueblos y nacionalidades. Ser
la comunidad la que decida si en algn momen
to puede darle un uso comercial a cualquiera de
sus derechos colectivos de propiedad intelectual,
debiendo esto estar legislado previamente.
Entre las disposiciones constitucionales
concordantes sobre el tema podemos indicar las
siguientes:
31
Idem.
Las personas, comunidades, pueblos,

nacionalidades y colectivos son titulares
y gozarn de los derechos garantizados
en la Constitucin e instrumentos inter
nacionales. (art. 10)
Se prohbe toda forma de apropiacin
sobre los conocimientos, innovaciones
y prcticas de las comunidades, pueblos
y nacionalidades. (art. 57 numeral 12,
ltimo inciso)
Ser de responsabilidad del Estado pro
mover la preservacin y recuperacin
de la agrobiodiversidad y de los saberes
ancestrales vinculados a ella. (art. 281
numeral 6)
Se prohbe el otorgamiento de derechos,
incluidos los de propiedad intelectual,
sobre productos derivados o sintetiza
dos, obtenidos a partir del conocimien
to colectivo asociado a la biodiversidad
nacional. (art. 402)
Finalmente dentro de este tema, hay que
tomar en cuenta adems a los convenios inter
nacionales celebrados por el Ecuador en los cu
les se compromete a seguir una lnea de garanta
de los derechos colectivos de propiedad intelec
tual. Entre algunos de estos podemos mencionar:
el Convenio 169 de la OIT (art. 7 numerales 1 y
3); Convenio sobre la Diversidad Biolgica, CDB,
ratificado 1993 (art. 8 literal j); Decisin 391 de
la Comunidad Andina de Naciones sobre Acceso
a Recursos Genticos de 1999 (art. 4, literal b); y,
Decisin 486 de la Comunidad Andina de Nacio
nes sobre Propiedad Industrial del 2000 (art. 3).
5 Conclusiones
De todo lo expuesto se pueden realizar las
siguientes conclusiones:
5.1 La propiedad es un concepto presente
en toda nuestra historia constitucional,
el cual ha evolucionado de conformi
dad con el tipo de estado diseado en la
carta suprema correspondiente.
5.2 El entendimiento de la propiedad debe
hacerse tomando en cuenta los ejes prin
cipales que tiene la constitucin: el rgi
men de derechos, el rgimen de desa
rrollo y el rgimen del buen vivir.
5.3 La propiedad est concebida como un
derecho fundamental que debe garantizar
el Estado; y, tambin como un derecho
5.4
5.5
5.6
5.7
5.8
patrimonial en tanto en cuanto su ejerci

cio debe cumplir con ciertos requisitos
y finalidades ligadas a los objetivos del
rgimen de desarrollo.
La Constitucin reconoce las siguientes
formas de propiedad: pblica y estatal,
privada, comunitaria, asociativa, coope
rativa y mixta.
No existe una diferenciacin entre la pro
piedad pblica y estatal. La Constitucin
establece un sistema de propiedad del
Estado sin base en ttulo alguno, sino
que su patrimonio es producto de los
fines que persigue la normativa cons
titucional. As es parte del dominio
pblico los bienes naturales no renova
bles, los productos del subsuelo, yaci
mientos minerales, substantivas cuya
naturaleza sea distinta de la del suelo,
la biodiversidad y su patrimonio gen
tico, el espectro radioelctrico, el agua,
y los bienes culturales patrimoniales.
Se garantiza la propiedad privada en
tanto en cuanto sta cumpla con la
funcin social y ambiental establecida
tanto en la propia carta magna como en
la ley. Se determinan tambin algunas
limitaciones especficas al derecho de
propiedad privada en el acceso a ciertos
bienes.
Se ratifica el reconocimiento de la pro
piedad comunitaria, entendida no sola
mente como una cuestin de poses n
y produccin sino como un elemento
material y espiritual que deben gozar
plenamente las comunidades, pueblos
y nacionalidades. La estrecha relacin
que la comunidad mantiene con la tier
ra debe ser reconocida y comprendida
como la base fundamental de su cultura,
su vida espiritual, su integridad y su
supervivencia econmica.
Se establecen algunas reglas especficas
en torno a la propiedad comunitaria tales
como por ejemplo el derecho a conser
var de forma imprescriptible las tierras
comunitarias, derecho de conservacin
de sus prcticas de manejo de la biodi
versidad, derecho de conservar y mante
ner sus conocimientos colectivos, entre
otros. Tambin se reconoce la obligacin
artigos
31211
Pablo Egas Reyes
5.9
5.10
5.11
5.12
5.13
5.14
5.15
del Estado de realizar la consulta previa

a la comunidad cuando se quiera explo
tar recursos naturales no renovables en
tierras comunitarias, aunque es un pro
cedimiento que en ltimo trmino puede
dejar de lado el criterio de la gente.
Se reconocen tambin la propiedad en
sus formas asociativa, cooperativa y
mixta, ligadas a la forma de aprovecha
miento de los medios de produccin.
La funcin social de la propiedad es un
concepto que condiciona a todas las
formas de dominio reconocidas por la
Constitucin. Se garantiza la propiedad
en cuanto cumpla con su funcin social.
La funcin social implica el concebir en
cada caso particular que la propiedad
tiene dos requisitos: por un lado el ser
entendida como derecho fundamental,
y por otro, el perseguir dentro de cada
realidad, el cumplimiento de las finali
dades del rgimen de desarrollo.
La funcin ambiental de la propiedad
es un requisito inherente a la misma.
El concepto va de la mano de un con
cepto transversal de la constitucin:
la preservacin de la naturaleza y del
medio ambiente.
Su entendimiento tiene que darse a
la luz de los derechos de la naturaleza
como derecho fundamental, y tambin
dentro del rgimen de desarrollo en torno
al aprovechamiento de los recursos natu
rales y de la biodiversidad en beneficio
del ser humano y su supervivencia.
Se garantizan tambin los derechos de
propiedad intelectual de conformidad
con la Ley.
Se prohbe la apropiacin individual
de los derechos colectivos de propiedad
intelectual, estos forman parte insepa
rable de la vida y desarrollo de las comu
nidades, pueblos y nacionalidades. No
estn en el comercio.
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artigos
33213
214
Planificacin del desarrollo, ordenamiento territorial y gestin de suelo en

Ecuador Nuevos paradigmas y reforma legal en Ecuador
arturo Meja Granizo
Doctor en Jurisprudencia y Abogado de los Juzgados y Tribunales de la Repblica del Ecuador, candidato a la maestra
de Gobiernos de la Ciudad con mencin en desarrollo de la ciudad en FLACSO Ecuador, experto en derecho
urbanstico con estudios de urbanismo y derecho parlamentario en Japn, y Espaa, , mi experiencia laboral mas
importante: 7 fui asesor jurdico de la Secretaria de Ordenamiento Territorial del Municipio del Distrito Metropolitano
de Quito, consultor para la Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo miembro del equipo redactor del Cdigo
de Planificacin y Finanzas Pblicas y actualmente encargado de la formacin de la nueva Subsecretara de Hbitat y
Asentamientos Humanos del Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda.
resumen: El presente trabajo tiene como objeto describir los cambios que se han sucedido en el
Ecuador a partir de la vigencia de la de la Constitucin de la Repblica del Ecuador, as como con la
expedicin de dos leyes importantes: el Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonomas y
Descentralizacin y el Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas Pblicas 2008 este nuevo aparataje
legal representa en el pas profundos cambios en la Planificacin, el Ordenamiento Territorial
y avizora el inicio de una entrada de normas urbansticas especficas que regulen la gestin del
suelo con el fin de lograr territorios equitativos, mecanismos de recuperacin de rentas del suelo
generadas principalmente por decisiones e intervenciones pblicas y alternativas para los gobiernos
autnomos descentralizados con la posible introduccin de herramientas de gestin de suelo. Se
hace hincapi en como las normas nacionales existentes hasta antes del 2008 haban generado en
los gobiernos locales, maneras diferentes de tratamiento del suelo y sus edificaciones produciendo
fenmenos urbanos dispares, modalidades diferentes de sancin de infracciones urbansticas, lo que
terminaba por concebir en el pas una heterogeneidad en la aplicacin de una misma ley. Finalmente
se esboza ciertos puntos crticos que an estn pendientes en la legislacin nacional y se considera
ciertos tipos de iniciativa de nivel nacional que deben ser considerados en el inmediato plazo para
tener una infraestructura legal coherente con la visin de desarrollo plasmada en el Plan Nacional del
Buen Vivir.
sumario: Cambio de paradigma Recuperacin de la planificacin y del rol del Estado Visin
territorial en la planificacin nacional Derecho, Urbanismo y la gestin de suelo Competencias en
el ordenamiento territorial Desafos para el ordenamiento territorial
Cambio de paradigma
En la actualidad el Ecuador est atrave
de la naturaleza, la funcin social y ambiental

de la propiedad, el promover el bien comn y
sando por momentos de cambios polticos, y or
anteponer el inters general al inters particular
ganizacionales en la estructura del Estado; la
conforme al buen vivir, el asegurar el acceso de
adopcin de nuevos preceptos constitucionales,
las personas a una vivienda digna y a un hbitat
la proteccin de derechos antes no legislados y
seguro y saludable y lograr un Ordenamiento
la reforma legal constituyen sin duda una clara
Territorial equilibrado y equitativo son los prin
manifestacin de la ruptura de un modelo de acu
cipios que dan sustento una naciente poltica de
mulacin neoliberal que estableca inequidades
Planificacin, de Ordenamiento Territorial y de
y desequilibrios en el pas.
una adecuada gestin en el uso del suelo.
Estos cambios se visibilizan principalmente
El Plan Nacional del Buen Vivir aprobado
con los enunciados que establece la Constituci
el 5 de noviembre del 2009, constituye la carta
n de la Repblica del Ecuador aprobada en el
de navegacin del estado ecuatoriano, para
2008, en el cual el Buen Vivir es sin duda el
el perodo 20092013, esta poltica delimita
nuevo paradigma del pas, la nocin de desarro
claramente el nuevo paradigma de acumula
llo entonces queda plasmada como un concepto
cin que consiste en salir del modelo primario
de moratoria para incorporar al debate el uso y
exportador, y a travs de un proceso de mediano
dimensin del Buen Vivir. La introduccin de este
y largo alcance llegar a una sociedad del bioco

nocimiento y de servicios ecotursticos y la incor
poracin a esta estrategia del dilogo de sabe
res, la informacin, la ciencia, la tecnologa y la
modelo conlleva consigo entre otras la adopcin

de nuevas formas de proteccin al individuo y a
la naturaleza: el derecho a la Ciudad, los derechos
artigos
35215
Arturo Meja Granizo
innovacin como variables endgenas al sistema

productivo.1
El Plan Nacional del Buen Vivir es adems
el instrumento que visibiliza tambin la recupe
racin de la Planificacin en el Ecuador y la
intencin de que el desarrollo tenga un enfoque
territorial, es por esto que como parte integrante
del plan se desarrolla la Estrategia Territorial Na
cional que constituye tambin el nuevo modelo
territorial para la consecucin del Buen Vivir.
planes: Los Planes de Desarrollo y los Planes de

Ordenamiento Territorial y articular el cumpli
miento de sus metas al cumplimiento de las metas
del Plan Nacional del Buen Vivir.
Uno de los desafos planteados por el
Estado tanto en la Constitucin como en el Plan
Nacional de Desarrollo fue buscar los mecanis
mos para enlazar entre s a la planificacin, al
ordenamiento territorial y a las finanzas pblicas,
por esto aproximadamente desde hace dos aos
la Secretaria Nacional de Planificacin y Desa
recuperacin de la planificacin y del rol del

Estado
La carta magna del Ecuador, recupera a la
planificacin nacional como una competencia
exclusiva del Estado Central,2 confiere adems a
todos los otros niveles de gobierno denominados
Gobiernos Autnomos Descentralizados (GADS)
la competencia y obligacin de incorporar a la
planificacin en sus jurisdicciones con el fin de
propiciar la equidad social y territorial.
Con el fin de articular las relaciones de los
gobiernos autnomos descentralizados entre si
y de stos con el Estado Central la Constitucin
crea, y regula la conformacin del Sistema Nacio
nal Descentralizado de Planificacin Participa
tiva que tiene como fin organizar la planificacin
para el desarrollo.3
rrollo conjuntamente con el Ministerio de Finan
Los instrumentos de la planificacin nacio

nal estn pensados desde la Constitucin por los
diferentes niveles de gobierno as: Los gobiernos
regionales,4 distritales, provinciales, cantonales
cada uno de ellos.
y parroquiales5 debern desarrollar dos tipos de
zas empezaron a trabajar en un proyecto de ley

que reforme el estatutos legal existente y cree este
tipo de relaciones, as, el 22 de octubre del 2010
se publico en el Registro Oficial el Cdigo Org
nico de Planificacin y Finanzas Pblicas.
Este cdigo establece entre sus objetivos
ms importantes: la vinculacin del Sistema de
Finanzas Pblicas al Sistema Nacional Descen
tralizado de Planificacin Participativa; la articu
lacin de la planificacin nacional con la plani
ficacin de los gobiernos autnomos descentra
lizados; y, regular la gestin integrada de las
finanzas pblicas en los diferentes niveles de
gobierno, es importante hacer nfasis en que los
presupuestos de los diferentes niveles de gobierno
deben sujetarse a la planificacin respectiva de
Esta norma pese a no ser una ley especfica
que regula el ordenamiento territorial incorpora
ciertas dimensiones de la materia y dentro de
los lineamientos del desarrollo que concentra,
establece como obligacin para la planificacin
Para profundizar ms sobre el cambio de modelo de acumulacin

puede consultarse la seccin 5 del Plan Nacional para el Buen Vivir:
Hacia un Nuevo Modo de Generacin de Riqueza y Re-distribucin
para el Buen Vivir en www.senplades.gob.ec.
Disposicin que consta en el Artculo 261 de la Constitucin, atribuye
esta norma como competencias del Estado Central tambin otras
que tienen dimensiones territoriales y de asignacin de usos de suelo
como por ejemplo: La delimitacin de reas naturales protegidas
y los recursos naturales, Los recursos energticos; minerales,
hidrocarburos, hdricos, biodiversidad y recursos forestales.
El Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa
est conformado por las siguientes entidades: el Consejo Nacional de Planificacin, la Secretaria Tcnica del Sistema, actualmente
el rol de esta Secretaria la ejerce la Secretaria Nacional de Planificacin y Desarrollo SENPLADES, los Consejos de Planificacin de los
Gobiernos Autnomos Descentralizados, los Consejos Sectoriales
de Poltica Pblica de la Funcin Ejecutiva, Los Consejos Nacionales
de Igualdad y las instancias de participacin definidas en la Constitucin y la Ley (art. 21 del Cdigo Orgnico de Planificacin y
Finanzas Pblicas).
El plazo que establece la Constitucin en su disposicin transitoria
primera para la conformacin de regiones es de ocho aos
desde su vigencia es decir desde el 2008, hasta la fecha de este
artculo no existen an iniciativas formales para la conformacin
de alguna regin.
La Constitucin excluye a las Juntas Parroquiales de la obligacin de
tener el plan de ordenamiento territorial.
216artigos
36
del desarrollo, el promover el equilibrio terri

torial, en el marco de la unidad del Estado, que
reconozca la funcin social y ambiental de la pro
piedad y garantice un reparto equitativo de las
cargas y beneficios de las intervenciones pblicas
y privadas.6
Los gobiernos autnomos descentralizados
por mandato de la ley7 hasta el 31 de diciembre
del 2011 para formular los planes de desarrollo y
El artculo 2 del Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas Pblicas

establece que para la aplicacin de esta norma se incorporan 7
lineamientos para la planificacin del desarrollo y las finanzas
pblicas, esta norma adems est relacionada y concordante con
los artculos 274, 296, y 470 del Cdigo Orgnico de Organizacin
Territorial, Autonomas y Descentralizacin.
Disposicin Transitoria Cuarta del Cdigo Orgnico de Planificacin
y Finanzas Pblicas.
Planificacin del desarrollo, ordenamiento territorial y gestin de suelo en Ecuador Nuevos paradigmas y Reforma Legal en Ecuador
ordenamiento territorial o adaptar los que tienen

con la nueva visin de la planificacin, esta
estipulacin constituye un primer punto crtico
puesto que la informacin catastral, censal,
geogrfica, en la mayora de territorios no est
actualizada por lo que se estima que los planes
que se entreguen hasta el plazo contemplado en
la ley tendrn deficiencias en su construccin,
incluso se podra afirmar que el plazo es insufi
ciente para que cerca de los 1200 gobiernos aut
nomos descentralizados logren presentar planes
slidos y bien desarrollados.
Visin territorial en la planificacin nacional
El ordenamiento territorial en Ecuador en
el pasado ha sido desplegado en base a un criterio
fsicogeogrfico; y a mirar el desarrollo a partir
de la divisin poltica del Estado es decir tomar
decisiones en base a 4 sus regiones geogrficas
verticales: costa, sierra, oriente y regin insular,
suponemos entonces desde la adopcin de esta
forma del territorio es de donde nacen los proble
mas que se sucedieron posteriormente, ya que se
excluyeron de esta divisin temas de profunda
trascendencia como el estudio de los actores y
sus relaciones con las ciudades, las provincias y
las regiones temas que no se los debe tratar en
forma aislada pero si como parte de un conjunto
llamado ordenamiento territorial: La problem
tica de la construccin social de los territorios est
muy prxima de la nocin de recomposicin
de los territorios de los gegrafos, para quienes
Describir las recomposiciones territoriales tiene
que ver (...) a la vez con el anlisis de las heren
cias (polticas, administrativas, institucionales,
herencias formales e informales) y con la reflexin
sobre la construccin de nuevos marcos para la
accin (pblica, colectiva, organizada) o para la
accin de individuos y de grupos (Gumuchian,
2003, 55).
Como hemos anotado anteriormente el
cambio de modelo del estado conlleva tambin
un cambio en la visin territorial de la planifi
cacin, de esta forma y como componente del
Plan Nacional del Buen Vivir se introduce una
estrategia que contempla una visin territorial
diferente de la planificacin tradicional que
propende a ser un modelamiento de desarrollo
polinuclear que tiene por objeto acabar con el
bicefalismo manifiesto en el pas al tener a Quito
y Guayaquil como los dos principales polos de

desarrollo. La Estrategia Territorial Nacional vie
ne a constituirse como un primer intento de
tener algo que podra asemejarse a un Plan de
Ordenamiento Territorial Nacional que establece
una nueva forma de desarollo a partir de la
territorializacin de las inversiones que como
fin tiendan a lograr un territorio nacional mas
ordenado y equitativo.
La Estrategia Territorial Nacional pese a que
debe convertirse en un insumo tcnico sobre el
cual se escriban los planes de ordenamiento terri
torial locales es un primer esfuerzo para visibi
lizar en el pas las dimensiones econmicas y
sociales con un sentido de focalizacin territorial,
en este sentido esta estrategia se enfoca en lograr
una nueva configuracin del territorio nacional
a partir de desarrollos a travs de nodos8 de sus
tento local, nodos de vinculacin regional, nodos
de estructuracin nacional y nodos de articula
cin internacional el siguiente grfico de la Estra
tegia Territorial Nacional visualiza claramente
cul es el modelo de configuracin deseado para
el Buen Vivir.
Los nodos tienen la siguiente lgica segn la Estrategia Territorial del

Plan Nacional de Desarrollo:
de sustento, con 20.000 a 50.000 habitantes que se perfilan como
centros de acopio y comercio zonal;
de vinculacin regional, con 200.000 a 500.000 habitantes, que
se estructuran como centros de intercambio regional y un nivel de
industrializacin de primer orden;
de estructuracin nacional, con 500.000 a 1000.000 habitantes,
que se perfilan como centros de investigacin, transferencia de
tecnologa y procesamiento industrial ms avanzado, a la vez que
una mayor diversificacin productiva;
de articulacin internacional con 2000.000 a 3000.000 habitantes
que por su escala estructuran un conjunto de servicios financieros, administrativos y de intercambios comerciales nacionales e
internacionales.
artigos
37217
Arturo Meja Granizo
Expresin grfica de la Estrategia Territorial Nacional
Fuente: SENPLADES, 2009.

Elaboracin: SENPLADES
derecho, urbanismo y la gestin de suelo

En el Ecuador no se puede aseverar que
para la gestin de los territorios principalmente
urbanos, existan nacionales especficas, ms bien
el objetivo del legislador nacional a travs de la
historia ha sido incorporar principios del Derecho
Administrativo que contienen elementos de un
insipiente planificacin y ordenamiento territo
rial. Si bien tanto el COOTAD como el CODIGO
DE PLANIFICACION establecen entradas intere
santes para un ordenamiento territorial estas
normas siguen teniendo un asidero del Derecho
Administrativo que constituyen insumos escasos
e insuficientes para lograr los objetivos y metas
que se propone cada nivel de gobierno. Como
resultado de esta falta de armona entre el Dere
cho y el Urbanismo tenemos ciudades dispersas
y con formas y modos de crecer que no favorecen
la cohesin social ni las metas que persigue la
Constitucin, el Plan Nacional del Buen Vivir y la
garanta del Derecho a la Ciudad. Se hace hincapi
en cmo y pese a la existencia de una norma nacio
nal que era la derogada Ley Orgnica de Rgimen
Municipal en los gobiernos locales, se establecan
por medio de ordenanzas diferentes maneras de
sancin de infracciones urbansticas, y de emisin
de autorizaciones municipales para la habilitacin
del suelo y de edificaciones, lo que termin por
concebir en el pas una heterogeneidad en la apli
cacin de una misma normatividad. Las nuevas
dinmicas de crecimiento de los territorios como
218artigos
38
las tecnologas en la informacin y de la comu

nicacin han generado recientes necesidades en
las ciudades; emplazamientos como las estaciones
de radio base de telefona mvil, de estaciones de
transmisin de radio y televisin, la propagacin
de cabrera desordenada y peligrosa, y otras acti
vidades similares ejemplifican un sinnmero de
actividades que no han sido reglamentadas desde
el Estado, siendo los gobiernos locales los que
han tomado la iniciativa y han adoptado diversas
formas de regulacin que han generado un pas
con normativas desiguales, dispares, y confusas.
Para abundar en la problemtica que genera
la ausencia de una regulacin urbanstica no
nacional, cabe destacar que no existen mecanis
mos eficientes para garantizar la equidad en el
reparto de los beneficios del urbanismo, todas
las rentas que genera el mercado del suelo por
intervenciones o decisiones pblicas quedan en
manos principalmente de los propietarios del
suelo teniendo apenas en la legislacin actual ini
ciativas tributarias de recuperacin de plusvala
que son insignificantes si las comparamos con
el nivel de ganancia que obtienen los dueos del
suelo sin que realicen ningn tipo de inversin.
La falta de coherencia entre el Urbanismo
y el Derecho se ha manifestado en reacciones
sociales a las cuales ninguna de estas dos disci
plinas ha logrado dar respuestas inmediatas de
solucin tal es el caso de la gran cantidad de infor
malidad en el mercado de suelo: fraccionamientos
sin permisos municipales, invasiones violentas a

suelos privados y estatales, delitos de estafa por
procesos ilegales de habilitacin de suelo, son
entre otras situaciones que a diario soporta los
habitantes de los asentamientos humanos infor
males que no encuentran respuestas por parte del
Estado para reivindicar sus derechos lesionados.
Para complementar este anlisis sobre la
ausencia de las sinergias entre estas disciplinas
es necesario referenciar cmo se ha manejado la
gestin de suelo en el Ecuador y haremos un breve
anlisis de las herramientas con la que cuentan
principalmente los municipios para intervenir
en la gestin de sus territorios. Haciendo una
mirada rpida podemos encontrar que se visibi
lizan tres herramientas principales que han sido
ocupadas para intervenir en el suelo estas son:
La Integracin parcelaria, que no es otra cosa
que la decisin de uno o varios propietarios
colindantes en juntar sus predios en uno solo de
extensin mayor, esta figura ha sido propiciada
generalmente por iniciativas privadas y basta la
sola decisin de los propietarios plasmada en un
acto pblico para que surta efecto.
En pocos casos en el pas se ha tenido expe
riencias de reestructuracin parcelaria que con
siste en la integracin de lotes y una consecuente
nueva configuracin fsico espacial de estos, los
municipios regulan esta iniciativa privada solo
sometiendo la nueva estructura a la observancia
de la zonificacin permitida y por supuesto al
cumplimiento del lote mnimo establecido, por
tanto no existe ningn componente de reparto de
cargas y beneficios en estas intervenciones.
Finalmente la herramienta para gestionar
el suelo ms usada es la expropiacin y para ha
cerla efectiva se requiere por parte del Estado
cuente con una declaratoria de Utilidad Pblica,9
y de una certificacin de disponibilidad de fondos
del rea a expropiar, esta figura ha tenido pro
blemas en su aplicacin y ha resultado ser un
componente de gasto importante para el Estado
puesto que no se ha regulado en la ley una meto
dologa para establecer el precio de la expropiacin
y en caso de desacuerdo entre el estado y el pro
pietario del suelo respecto del valor, la decisin
dela fijacin del valor queda en poder de la

funcin judicial, cabe recalcar que los jueces
entienden como el justo precio el valor actual
de mercado que soporta un inmueble, sin que en
estos clculos se descuenten por ejemplo los plus
valores que generan las intervenciones por obra
pblica o las decisiones por cambio de uso de
suelo a expropiar.10
La participacin ciudadana, otro actor
imprescindible en el ordenamiento territorial y
en la gestin del suelo ha estado ausente en la
toma de decisiones de la planificacin territorial
como en sus procesos deliberantes, curiosamente
y pese a no ser un actor presente en la institu
cionalidad, la poblacin y los urbanizadores
legales, e ilegales son los actores preponderan
tes del crecimiento de nuestras ciudades, la falta
de operatividad, un casi inexistente modelo de
control urbano y un rgimen sancionador insu
ficiente agravan la problemtica, y de hecho
podemos observar cl ramente como el incontro
lable proceso de ocupacin del suelo se ha mani
festado ltimamente en casi todas las ciudades
del pas siendo ms problemticas en Quito y
Guayaquil por la elevada densidad demogrfica
en estas ocupaciones que generalmente estn en
el suelo rural de estas ciudades.
Competencias en el ordenamiento territorial
La planificacin garantizar el ordena
miento territorial y ser obligatoria en todos los
gobiernos autnomos descentralizados.11
Esta disposicin que consta en la consti
tucin as como las dems relacionadas y que
se desagregan en todo su texto hacen un nfasis a
que son los gobiernos autnomos descentralizados
los que tienen la competencia sobre el ordena
miento territorial, en contraposicin ninguna
norma de la Constitucin establece expresamente
cual es la competencia del Estado Central respec
to del Ordenamiento Territorial, lo cual terminara
haciendo suponer que no existe la escala nacional
para esta competencia.
Sin embargo de lo anotado y pese a que
no existe una norma expresa que manifieste
la competencia de ordenamiento territorial del
10
La constitucin del 2008 incorpora en el art. 323 que adems de

la declaratoria de utilidad pblica hasta antes necesaria se puede
proceder con la expropiacin por razones de o inters social y
nacional, aun no se articula en una ley cuales son estar razones de
inters social y nacional.
11
EL COOTAD establece en su art.449 que del valor que se calcule

como avalu para la expropiacin se descontarn las plusvalas que
se hayan derivado de las intervenciones pblicas efectuadas en los
ltimos cinco aos, al momento no est regulado como o con que
metodologa se calculas esas rentas que genera el suelo.
Disposicin contenida en el art. 241 de la Constitucin.
artigos
39219
Arturo Meja Granizo
Estado Central, la propia carta magna confiere le

potestades que tienen dimensiones territoriales
e inclusive de asignacin de usos de suelo a con
tinuacin es pertinente citar estas atribuciones:
La defensa nacional, proteccin interna
y orden pblico. (Art. 261 numeral 1),
la definicin de las franjas territoriales
para la seguridad interna del Estado es
competencia del Ejecutivo, estas franjas
tienen una asignacin de un uso de sue
lo que limita y restringe su ocupacin
incluso en muchos casos por actividades
agrcolas.
Las reas naturales protegidas y los re
cursos naturales. (Art. 261 numeral 7).
El Sistema Nacional de reas Protegidas,
delimita georeferenciadamente las reas
de proteccin natural as mismo estable
ce la forma de manejo de estos territo
rios, esta competencia es del Ejecutivo.
El espectro radioelctrico y el rgimen
general de comunicaciones y telecomu
nicaciones; puertos y aeropuertos. (Art.
261 numeral 10), la proyeccin y cons
truccin de vas nacionales, y de los
equipamientos citados son tambin de
competencia del Ejecutivo.
Los recursos energticos; minerales, hi
drocarburos, hdricos, biodiversidad y
recursos forestales. (Art. 261 numeral
10). Para la construccin del plan mine
ro para el Ecuador se deber considerar
una estrategia de zonificacin en la cual
el Ejecutivo debe definir las reas permi
tidas, prohibidas y condicionadas para
actividades mineras, igual relacin se
hace para el tema de hidrocarburos, estas
decisiones sin duda establecen un orden
de uso y ocupacin del suelo.
Definicin regulacin y control exclu
sivo de los sectores estratgicos.12
Como podemos observar el Estado Central
tiene la competencia de definir segn sus compe
tencias ya expresadas, las decisiones territoriales
sobre estos temas, es claro que las planificaciones
de los gobiernos autnomos descentralizados
12
Se consideran sectores estratgicos segn la Constitucin: la energa

en todas sus formas, las telecomunicaciones, los recursos naturales
no renovables, el transporte y la refinacin de hidrocarburos, la
biodiversidad y el patrimonio gentico, el espectro radioelctrico, el
agua, y los dems que determine la ley.
220artigos
40
deben tener como referencia obligatoria estas

disposiciones en sus respectivas planificaciones,
no obstante de que sus competencias exclusi
vas como por ejemplo la competencia sobre
la regulacin y control sobre el uso y la ocupa
cin del suelo urbano y rural recae sobre los
municipios.
Cuando se pens en la construccin del
Sistema Descentralizado de Planificacin Parti
cipativa sin duda se asumi que uno de los retos
a superar es encontrar los vnculos para guardar
las coherencias y relacionar las planificacin
nacional con la de los gobiernos locales y an
ms las relaciones de las decisiones territoriales
de los propios gobiernos autnomos entre s.
El nfasis principal en la competencia de
ordenamiento territorial la tienen sin duda los
gobiernos autnomos descentralizados cantona
les y distritales quienes a travs de sus respec
tivos municipios tienen la potestad de decidir
y controlar el uso y la ocupacin del suelo, por
tanto la Constitucin y el COOTAD, expresan esta
competencia como exclusiva de los gobiernos
distritales13 y cantonales, pero como hemos ana
lizado esta exclusividad radica en la unidad del
Estado y debe sujetarse a las decisiones que so
bre el territorio toma el Ejecutivo respecto de sus
competencias, lo que significa una concurrencia
en la toma de estas decisiones.14
desafos para el ordenamiento territorial
De todo lo anotado con anterioridad el
Estado Ecuatoriano en todos sus niveles de
gobierno tiene tareas pendientes respecto de
complementar su estructura legal con nuevas e
innovadoras normas que por sobre todo hagan
ejecutables las decisiones que sobre el territorio
se tomen, en este contexto es imprescindible que
se impulse el proyecto de Ley de Ordenamiento
Territorial, Gestin de Suelo, Hbitat y Vivienda
que se vienen impulsando entre el Ministerio
de Desarrollo Urbano y Vivienda y la Secretaria
Nacional de Planificacin.
13
14
El nico Distrito Metropolitano que existe en el Ecuador es Quito,

gobierno que adems debe aprobar un estatuto autonmico para
el mejor manejo de sus competencias, esta es una condicin que
establece el COOTAD.
La Constitucin establece en el Art. 415: El Estado central y
los gobiernos autnomos descentralizados adoptarn polticas
integrales y participativas de ordenamiento territorial urbano y
de uso del suelo, que permitan regular el crecimiento urbano, el
manejo de la fauna urbana e incentiven el establecimiento de zonas
verdes..., lo que tambin es una clara muestra de la concurrencia
en la competencia de decisiones sobre el uso del suelo.
La articulacin de los diferentes niveles

de gobierno y la coherencia de los planes de
desarrollo, de ordenamiento territorial entre s y
la sujecin del cumplimiento de sus metas con
las metas del Plan Nacional de Desarrollo es un
reto de la planificacin que debe aterrizar en los
mecanismos de articulacin y de participacin
social.
Pese a que no se ha hecho un relato pro
fundo del tema, la falta de informacin para el
ordenamiento territorial constituye un punto de
alerta para el Estado Ecuatoriano, los catastros
de una gran parte del suelo urbano y rural de los
cantones no estn actualizados, sin embargo y
como respuesta existe una iniciativa del Minis
terio de Desarrollo Urbano y Vivienda de crear
un Sistema Nacional de Catastro Georeferenciado
de Hbitat y Vivienda, iniciativa que puede ser
un interesante modelo si se concreta.
La informalidad en el mercado del suelo es
un tema no solo presente en Ecuador sino en la
mayora de pases de Latinoamrica y del mundo
que precisa una poltica clara de asentamientos
humanos y de una estrategia de regularizacin y
de prevencin que por sobre todo evite la confor
macin de nuevos procesos de ocupacin infor
mal del suelo.
La ausencia de normas urbansticas en el

pas ha provocado fenmenos de irregularidad
y de heterogeneidad en los territorios, existe
tambin una iniciativa del Ministerio de Desar
rollo Urbano y Vivienda para emitir una norma
tcnica para garantizar el Hbitat que consiste
en la estipulacin de requisitos mnimos para
los procesos de habilitacin de suelo, de normas
mnimas arquitectnicas, normas mnimas para
la construccin y sobre todo la incorporacin
de herramientas de gestin de suelo, este insumo
sin duda sera un primer avance en el Derecho
Urbanstico del pas.
El nuevo modelo del Estado, la recupera
cin de la planificacin, la obligatoriedad de los
gobiernos autnomos descentralizados para reali
zar sus planes demanda de estos gobiernos una
infraestructura tcnica una capacidad operativa
y por sobre todo el talento humano calificado
para responder a estas demandas legales, este
es tal vez el punto crtico ms importante que el
Estado debe focalizar.
MEJA GRANIZO, Arturo. Planificacin del desarrollo, ordenamiento
territorial y gestin de suelo en Ecuador Nuevos paradigmas y
Reforma Legal en Ecuador. Frum de Direito Urbano e Ambiental
FDUA, Belo Horizonte, ano 10, n. 57, p. 35-41, maio/jun. 2011.
artigos
41221
222
Panorama normativo sobre el marco normativo en materia de planificacin del

desarrollo y ordenamiento territorial en el Ecuador
Jos Neira rizzo*
Fue profesor de urbanismo en la Facultad de Arquitectura de la Universidad Catlica de Guayaquil y de Derecho Muni
cipal en la UEES, recibi su Maestra en la Universidad de Texas en Austin, fue director de Urbanismo del municipio de
Guayaquil y luego de recibirse como abogado, y como Magister en Derecho Administrativo ha trabajado como consultor
en varios proyectos de ley relacionados con vivienda, hbitat y catastro. Se especializ en ordenamiento territorial en
la Universidad de Granada en 2008.
Un anlisis del desempeo de la normativa
Ecuador y durante el perodo 19501982, conforme
con jerarqua de ley que ha regulado el accionar
a la misma fuente, de los 11 cantones que crecie
de los municipios ecuatorianos, en materia de
ron significativamente, es decir, con incrementos
control urbanstico, arroja necesariamente un re
de ms de 25 puntos, 8 eran de la regin de la
sultado deficitario en funcin a las elevadas tasas
Costa. Por el contrario 10 de los 19 cantones que
de crecimiento de las ciudades ms importantes,
perdieron poblacin urbana se encontraban loca
segn los ltimos perodos intercensales.
lizados en la regin de la Sierra.
Un breve anlisis del contexto nacional del
Para tener una idea de la distribucin
proceso de crecimiento acelerado de las ciudades
territorial de las urbes y su crecimiento, merece
ecuatorianas, requiere de Gaitn Villavicencio,2
citarse que segn el Censo de Poblacin de 1950
quien manifiesta que de dicho proceso interesa
solamente existan 13 ciudades de ms de 10,000
destacar la paulatina y sostenida urbanizacin
habitantes. Treinta y dos aos despus el censo
de la economa, la cual no ha sido uniforme en
de 1982 registr 36 urbes con dicha categora po
todo el territorio nacional y que se ha profundi
blacional, mientras que el ltimo Censo de 1990,
zado en los ltimos cincuenta aos con profundas
registr 52 cabeceras cantonales con la poblacin
diferencias especialmente a nivel intrarregional,
mencionada. Dicha tendencia, segn Villavicen
entre provincias y, ms an a nivel de cantones.
cio cre como efecto que las interrelaciones entre
Villavicencio cita al CONADE,3 para confirmar
los estamentos sociales urbanos, sobre todo en el
que de los 86 municipios existentes en 1950,
caso de las ciudades intermedias se hicieran ms
slo los de Guayaquil, Manta y Quito tenan ms
complejas lo que a su vez motiv que se hicie
del 50% de poblacin urbana mientras que otros
ra ms complicado el manejo urbanstico de las
86 municipios eran predominantemente rurales
mismas y que se consolidara la atraccin de estas
al tener menos del 25% de sus habitantes resi
ciudades a la migracin,
diendo dentro de reas urbanas. Luego de tres
Tenemos en consecuencia que las ciudades
censos nacionales posteriores, el de 1982 registr
grandes continuaron recibiendo corrientes migra
126 municipios o cantones, de los cuales slo
torias as como las intermedias, estas ltimas
19 tenan ms del 50% de poblacin urbana.
desde los ochenta, conforme a los indicadores
Guayaquil, Quito, Huaquillas, Manta, Machala
censales del crecimiento demogrfico de las ciu
y Milagro eran en 1982 las mayores ciudades del
dades. Sin embargo, antes de entrar a analizar los

dems indicadores, dado que hemos reconocido
* <pepeneira@yahoo.com>.
1
El autor alternaba su actividad profesional con la ctedra, como
profesor de Derecho Municipal en la Universidad de Especialidades
Espritu Santo, en Samborondn. A la fecha de publicacin del
presente artculo, los datos de ltimo censo no se encontraban
disponibles, razn por la cual se remite a los datos poblacionales
de su reciente trabajo de investigacin, sobre la ineficiencia de la
mencionada normativa como instrumento de regulacin y control
del crecimiento de las ciudades. La parte final del artculo se
fundamenta en la exposicin del Dr. Arturo Meja Granizo en el curso
sobre dimensiones jurdicas de las polticas del suelo, organizado
por el BEDE y el Instituto Lincoln a funcionarios de varios municipios,
dictado en la ciudad de Guayaquil en febrero de este ao.
2
Villavicencio, Gaitn. (Coord.) Mercados del Suelo Urbano y Barrios
populares en las ciudades intermedias: los casos de Machala y
Cuenca. CERG-IDRC, Guayaquil. 1992. (1. Ed.), pag. 18-21.
3
El desaparecido Consejo Nacional de Desarrollo.
la importancia de la inmigracin como una exter

nalidad que desbord los instrumentos legales
de control, para entender mejor el efecto de las
referidas externalidades, consideramos conve
niente recurrir nuevamente a la literatura espe
cializada para analizar el rol del Estado en sus
dos regmenes reconocidos por la Constitucin:
el seccional autnomo y el dependiente de la fun
cin Ejecutiva, utilizando las denominaciones
de las constituciones anteriores a la vigente.
artigos
43223
Jos Neira Rizzo
Los datos4 del Instituto Nacional de Esta

dstica y Censos (INEC) en los cuales se analiza la
poblacin y tasas de crecimiento promedio anual
de las ciudades de 20,000 habitantes y ms son
ms reveladores porque contemplan la serie esta
dstica elaborada en base a los datos censales de
1950, 1962, 1974, 1982, 1990 y 2001, que generan
cinco perodos inter censales, que demuestran el
crecimiento sostenido de las indicadas cabeceras
cantonales en los perodos inter censales indica
dos, con tasas que sin mayor esfuerzo permiten
deducir que los crecimientos demogrficos des
bordaron la limitada capacidad administrativa de
cada municipio para absorberlos de una manera
planificada, lo que lo que contribuye en trminos
generales a reforzar la tesis de la ineficacia de la
normativa municipal como instrumento de con
trol urbanstico.
El Cdigo Orgnico de Organizacin Terri
torial, Autonoma y Descentralizacin (COOTAD),
que pretende representar un conjunto normativo
integral para la regulacin de todos los niveles
de gobierno autnomo descentralizado, entr en
vigencia a partir de su publicacin en el suple
mento del Registro Oficial No. 303 del 19 de
octubre de 2010 y expresamente dej sin efecto
toda la legislacin que regulaba individualmente
cada uno de los referidos niveles de gobierno.
El COOTAD incorpor en su normativa el nuevo
marco constitucional con las respectivas compe
tencias para cada nivel adecundolas a los nue
vos principios constitucionales, luego de haber
experimentado los ms amplios debates por la
Asamblea Nacional, lo que incluye en la parte
final del proceso de aprobacin una amplia gama
de observaciones por parte del Ejecutivo, las
cuales fueron aceptadas en gran parte por la
Asamblea. En su parte considerativa, el COOTAD
menciona la necesidad de disponer de un cuerpo
legal codificado que integre la normativa aplica
ble como un mecanismo que evite la dispersin
jurdica y que brinde la racionalidad y compleme
tariedad al ordenamiento jurdico.
No obstante lo indicado, una significativa
parte de la normativa del COOTAD y especfica
mente aquella que regula el accionar en materia
de ordenamiento territorial y planificacin del
4
Ver Cuadro 9, s/n. VI Censo de Poblacin y Vivienda 2001. Anlisis

Resultados Definitivos. <www.inec.gob.ec>.
224artigos
44
desarrollo para los gobiernos autnomos descen

tralizados municipales, incorpora la cuestionada
normativa de la derogada Ley Orgnica de Rgi
men Municipal, que data esencialmente con
ciertas reformas, de aquella versin que entr
en vigencia en el ao de 1966 hasta la referida
derogacin.
Una de las pocas explicaciones a la susten
tabilidad de un marco legal tan antiguo, es pro
bablemente el hecho que nuevas teoras sobre
el crecimiento urbano no han tenido tiempo de
afianzarse en el medio. A manera de ejemplo,
dentro de las nuevas teoras, sobresale la nueva
acepcin del derecho de propiedad, que admite
la coexistencia de los caracteres de exclusividad
y de comunidad y de la negacin de la teora de
la autorregulacin del mercado inmobiliario,
esta ltima como uno de los instrumentos funda
mentales del control urbanstico, lo que a su vez
genera la profunda vinculacin de la funcin so
cial del derecho de la propiedad con el denomina
do derecho al derecho a construir y la propuesta
de constituir al Estado como rgano de control
del mercado inmobiliario.
El derecho a construir, interpretado no
como parte de las facultades de disposicin y
de uso del derecho de propiedad, conforme a las
enseanzas del Cdigo Civil en todas las univer
sidades ecuatorianas, es parte integrante de las
nuevas teoras a que se ha hecho referencia den
tro del contexto de la funcin social al derecho
de propiedad, tutelado por la Constitucin, a
diferencia del mbito del cdigo civil cuya esencia
responde a un ordenamiento jurdico que tutela
la autonoma de la voluntad y su vigencia social
se encuadra en el legalismo liberal, en el prin
cipio de una propiedad individual casi absoluta
y la no participacin del Estado en la vida de los
particulares.
La Constitucin vigente desde el 2008,
contiene multiplicidad de normas que tutelan
varios derechos reconocidos como fundamenta
les y que tienen directa relacin con la regulacin
del crecimiento de las ciudades. A manera de
ejemplo la norma contenida en el Art. 30 prescri
be expresamente que las personas tienen derecho
a un hbitat seguro y saludable y a una vivienda
adecuada y digna, con independencia de su situa
cin social y econmica. La norma siguiente, el
Panorama normativo sobre el marco normativo en materia de planificacin del desarrollo y ordenamiento territorial en el Ecuador
Art. 31, detalla los principios bajo los que debe
falta de servicios bsicos, todos que contravienen
regularse el hbitat: sustentabilidad, justicia
expresas tutelas constitucionales.
social, respeto a las diferentes culturas urbanas y
La regulacin del mercado inmobiliario a
equilibrio entre lo urbano y lo rural. La norma
travs del rgano de control urbanstico, es parte
reitera la funcin social y ambiental de la propie
de la teora del catastro multifinalitario la cual
dad y de la ciudad. Por su parte, el Art. 66 enuncia
alega que el catastro inmobiliario tiene otro obje
el alcance del Hbitat al reconocer y garantizar el
tivo a mas objetivo tradicional relacionado con la
derecho a una vida digna, que asegure la salud,
recaudacin del impuesto a la propiedad urbana
alimentacin y nutricin, agua potable, vivienda,
y rural, esto es el actuar como fuente de informa
saneamiento ambiental, educacin, trabajo, em
cin para el ordenamiento territorial y a la actuar
pleo, descanso y ocio, cultura fsica, vestido, segu
como instrumento de regulacin de conductas
ridad social y otros servicios sociales necesarios.
por parte de los propietarios de los inmuebles en
Una de las peculiaridades del nuevo orde
cada cantn.
namiento jurdico ecuatoriano es que las compe
Tomando en consideracin las tasas de cre
tencias de los rganos pblicos las otorga la Cons
cimiento poblacional de las ciudades ecuatorianas
titucin y la ley, cuando antes la Constitucin re
hasta el momento, as como el hecho que desde el
mita exclusivamente la materia a la ley. De esta
ao 1981 al ao 2002 se crearon 103 nuevos can
manera, los municipios o como los denomina aho
tones o municipios, violentando de manera expre
ra la Constitucin vigente, los Gobiernos Autno
sa la norma que prescriba un nmero mnimo de
mos Descentralizados municipales al habrseles
pobladores para la creacin de cada municipio, lo
otorgado mediante el referido cuerpo legal com
cual prcticamente duplic en 20 aos, el nme
petencias exclusivas en materia de ordenamiento
ro de municipios actuales, la mayora de ellos de
territorial (Art. 264), son los evidentes rganos de
menos de 20,000 habitantes, incrementando pro
control de sus respectivos mercados inmobiliarios
porcionalmente la demanda de cuadros tcnicos y
en cada una de sus jurisdicciones territoriales, lo
de administradores pblicos versados en un con
cual implica reiterar su rol tradicional en el con
junto normativo complejo, anacrnico, disperso
trol de la especulacin inmobiliaria, tal como lo
y contradictorio, aunado a la utilizacin de una
prescriba la derogada ley municipal desde 1966.
normativa que tiene como base leyes derogadas,
El COOTAD al asimilar la misma normativa de la
convendra al menos realizar un breve anlisis
ley anterior, sustenta la eficacia del referido rga
sobre la eficacia de los mencionados rganos as
no de control y de regulacin en dos instrumentos
como de los referidos instrumentos.
tradicionales previos: las exenciones y los recar
La ley de Rgimen Municipal posterior
gos en el impuesto a la propiedad o impuesto pre
mente calificada como Orgnica, por su marcado
dial y la expropiacin como sancin al incumpli
enfoque reglamentario actu como un instruc
miento del deber de construir en predios urbanos.
tivo de procedimientos al cual deberan remitirse
Es importante tambin recalcar que dentro
los sucesivos cuadros administrativos de cada
de dentro de la nueva concepcin de la regulacin
municipalidad, interpretando sus normas lo ms
urbanstica, el trmino mercado inmobiliario es
textualmente posible, es decir adhirindose a
impreciso, pues supuestamente dara a entender
un supuesto y riguroso principio de legalidad
que los bienes inmuebles son productos sujetos
prescrito en la Constitucin. Lo indicado auna
a predecibles reglas de oferta y demanda y que
do a la carencia de una ley que regulara los pro
el precio de los mismos es producto de la inter
cedimientos administrativos y favorecido sin duda
seccin entre las curvas de la oferta y demanda.
por la imprecisin en la formulacin de las normas
Sin embargo, por las condiciones estructurales de
legales en teora debi ir crean do, una cultura
desigualdad territorial y concentracin de niveles
administrativa por parte de los funcionarios mu
de ingreso, no cabe hablar de un mercado perfec
nicipales fundamentada en la supuesta interpre
to, sino de los efectos negativos que produce este
tacin textual de la norma, aunque el resultado
mercado imperfecto en la ciudad, como lo son la
final fue la adopcin de un formulismo basado en
dispersin urbana, la segregacin urbana y la
un culto al detalle, intrascendente en la mayora
artigos
45225
Jos Neira Rizzo
de los casos al objetivo de la norma. En trminos

estrictamente jurdicos, el nivel de minuciosidad
de cada norma jurdica prescrita en la ley de
Rgimen Municipal que tena como razn actuar
como un manual administrativo, convirti a cada
uno de los referidos requisitos en solemnidades
esenciales de la validez o legitimidad de cada acto
administrativo regulado por la respectiva norma.
El excesivo nivel de detalle, tambin pro
dujo otro efecto: un acelerado proceso de obso
lescencia de la normativa ya que muchas de las
circunstancias y usos sociales que motivaron la
creacin de la norma original cambiaron a lo lar
go del tiempo, pero no as el texto legal que en lo
esencial no obstante diversas reformas puntuales
permaneci prcticamente invariable, como se lo
ha reiteradamente manifestado. Un corolario tam
bin fue el inicio de un proceso de descrdito de
la normativa municipal, por parte de funcionarios
municipales, que alegando la notoria obsolescen
cia normativa empezaron a ignorar las referidas
solemnidades de la ley de Rgimen Municipal,
motivando multiplicidad de actos ilegtimos y
afectando como consecuencia la seguridad jur
dica a la vez que creando un caldo favorable de
cultivo para el exceso de discrecionalidad admi
nistrativa, el efecto contrario que tutelaba el prin
cipio de legalidad. Focalizando el anlisis hacia
los instrumentos preventivos de la especulacin
inmobiliaria la orientacin de la normativa mu
nicipal en materia catastral fue eminentemente
tributaria y urbana, aunque tambin exista una
norma contra los propietarios de los predios quie
nes de incumplir con la referida obligacin legal
de construir incurriran en la mxima sancin,
que era la expropiacin de los predios materia
de la contravencin. La norma estaba parametri
zada con superficie y con otros requisitos con
currentes: aquellos mayores de una hectrea, que
estuvieran baldos y calificados como uso de sue
lo residencial, lo que permitira deducir que el
legislador se propona fomentar el uso de vivien
das de inters social, a la vez que incrementar
la densidad poblacional y finalmente, penalizar
una conducta antijurdica del titular del predio.
En la prctica, el cumplimiento del objetivo
de la norma, estaba tambin vinculado a la deci
sin poltica y a la disponibilidad de recursos de
las arcas municipales, tanto para pagar la indem
nizacin, no obstante las ventajas de pago de esta
226artigos
46
ltima que la LORM otorgaba a la entidad expro

piante, como para poder financiar el cumplimien
to. Los ms de veinticinco aos de la vigencia de
la norma, segn la informacin disponible no ar
rojan muchos resultados proporcionales al referi
do lapso, aunque parte de esta lectura probable
mente se origine en el descenso de la produccin
de viviendas de inters social como conjuntos no
aislados por parte de las instituciones del gobier
no central destinadas a este fin, y probablemente
en la muy limitada vigencia de Planes de Desar
rollo Urbano de los municipios, debido a la nece
saria vinculacin de los proyectos de vivienda de
inters social como parte integrante de aquellos,
deducida de la falta de publicacin de aquellos en
la recopilacin de los Registros Oficiales para su
validez. Una ltima razn, de naturaleza especu
lativa, podra explicar la inaccin municipal, por
la resistencia del rgano municipal a participar,
cuando el impulso a la toma de decisin pudie
ra haber provenido de traficantes de tierra, por la
potencial identificacin de las autoridades muni
cipales con los mencionados grupos.
En trminos de la valoracin catastral de
los inmuebles, amparados con ttulos legtimos, la
ley Orgnica de Rgimen Municipal se remita al
concepto del valor intrnseco, el cual conceptual
mente tenda a aproximarse al valor de mercado
inmobiliario, y al decir de algunos funcionarios
servir como valor referencial en materia del ava
lo con fines expropiatorios lo cual se confirmaba
con lo prescrito en el Art. 311, propio de la ltima
versin de la ley orgnica de Rgimen Municipal
(LORM) en el 2005,5 ya que al ordenar al sistema
financiero ecuatoriano a aceptar el valor catastral
como obligatorio de los inmuebles, se evidenciaba
que dicho valor constitua valor mnimo legal de
los mismos. Continuando con el tema de la valo
racin, la LORM impona un nico mtodo valo
racin de inmuebles urbanos, prescribiendo los
elementos mnimos de valoracin, los valores del
suelo, edificaciones y de reposicin. Aunque la
norma contenida en el Art. 307 LORM lo presen
ta como un mtodo nico, se podra interpretar
como una fusin de dos tcnicas, una de valora
Art. 311. Las entidades del sistema financiero nacional recibirn,

como garanta hipotecaria, el inmueble urbano o rural, con su valor
real, el cual no ser inferior al valor de la propiedad registrado en el
catastro por la respectiva municipalidad.
cin masiva y otra de mayor precisin que es la

de valoracin individual.
En materia de determinacin de la tarifa
del impuesto predial urbano, la norma conteni
da en el Art. 315 LORM, prescriba un rango de
valores en funcin al valor intrnseco del inmue
ble, para otorgar un margen de flexibilidad a cada
municipio, toda vez que stos no eran unifor
mes respecto de sus capacidades contributivas
y necesidades de financiamiento pblico. Sobre
lo ltimo, los doctrinarios en materia de catastro,
consideraban que no obstante el financiamiento
pblico debera ser uno de los fines, la alta de
pendencia en las transferencias fiscales de los
municipios latinoamericanos junto la resistencia
de las autoridades municipales de subir las tarifas
del impuesto predial cada bienio, por el elevado
impacto poltico en municipios de dbil insti
tucionalidad.
En lo relacionado con rebajas, la nica cau
sal de rebaja al impuesto predial que prevea la
LORM era que el inmueble, materia del tributo,
se encontrara hipotecado, es decir sirviendo de
garanta a una deuda del titular de dominio del
inmueble (Art. 314 LORM). Nuestra interpretaci
n era que el legislador, considerando que den
tro de los fines esenciales de la municipalidad
estaban el procurar el bienestar material y social
de la colectividad, as como el impulsar el desa
rrollo fsico del cantn y sus reas urbanas y ru
rales utilizara a la normativa tributaria como
instrumento de incentivo de la construccin de
inmuebles, mediante una rebaja del tributo muni
cipal de hasta el cuarenta por ciento. Bajo otra
denominacin, la codificacin de la LORM del
2005, introdujo en el Art. 310 LORM otra cau
sal de rebaja del impuesto predial, ampliando el
objetivo a otros usos del suelo a ms del original
de vivienda, pues pretenda estimular el desar
rollo del turismo, la construccin, la industria, el
comercio u otras actividades productivas, cultu
rales, educativas, deportivas y de beneficencia,
citando textualmente la norma. La rebaja estaba
parametrizada con lmites de tiempo y valores: un
plazo mximo de duracin de diez aos impro
rrogables y valores significativos de rebaja de dis
minuir hasta en un noventa y cinco por ciento.
El poco tiempo de vigencia de la referida norma
legal no permiti el desarrollo de estudios sobre
su pretendida eficacia.
La normativa de la LORM, por su parte

presenta las mencionadas sobretasas sobre sola
res vacos, ejecutables a travs de una normativa
compleja, que impona recargos tributarios adi
cionales anuales a los recargos originales (Art. 319
LORM) en los casos de centros urbanos declarados
como centros de desarrollo urbano de emergen
cia conforme al Art. 215 LORM. Si el pretendido
objetivo era enfrentar la especulacin en el mer
cado inmobiliario, imponiendo como elemen
tos coercitivos sanciones tributarias a los solares
vacos, a fin de inducir su venta y aumentar la
oferta de soluciones de vivienda, reduciendo
como consecuencia los precios especulativos, se
podra afirmar que la aplicacin de dicha norma
era insuficiente en la tutela de la funcin social
del derecho de propiedad, pues debera ir apare
jada por una aplicacin agresiva de la normativa
que impona a los propietarios inmobiliarios su
participacin en proyectos de urbanizacin pre
vistos en el Art. 237 LORM, a fin de contribuir
al incremento de la oferta de terrenos urbani
zados, hiptesis que conforme se ve ms adelante
nunca se cumpli. Esta ltima norma resalta el
hecho que la legislacin municipal ecuatoriana,
con profunda raigambre en los principios del
urbanismo espaol de los aos cincuenta, pre
tenda imponer a los propietarios de tierra una
asociacin forzada entre el municipio y los pro
pietarios en una comunidad de fines especficos
que representara la aplicacin del cumplimien
to de obligaciones de stos ltimos en favor de
la comunidad. Dicho de otra manera, la comu
nidad los obligaba a participar en un proyecto
de generacin de su lo urbanizado, con el fin
de reducir la brecha entre la demanda de un
suelo barato pero con calidad de servicios pbli
cos, contribuyendo a combatir la especulacin
inmobiliaria.
Tomando en consideracin la escasa docu
mentacin disponible y remitindonos al escaso
nmero de ordenanzas municipales en materia
tributarias publicadas en los Registros Oficiales,
nos permitimos manifestar que ningn municipio
aplic la normativa que impona a los propieta
rios inmobiliarios su participacin en proyectos
de urbanizacin, con el pretendido objetivo de
contribuir al incremento de la oferta de terrenos
urbanizados, ya sea por incapacidad administra
tiva o por falta de decisin poltica por parte de
artigos
47227
Jos Neira Rizzo
los concejos municipales, como producto de su

debilidad institucional.
Los recargos al impuesto predial dentro de
la Ley Orgnica de Rgimen Municipal tenan otro
fin al tributario, pues de la lectura de las normas
contenidas en cinco artculos consecutivos de
la LORM, se desprende que su objeto era actuar
como herramientas coercitivas de tipo preventi
vo respecto a conductas por parte de los titulares
de dominio de inmuebles urbanos orientadas a la
promocin de un mercado inmobiliario especula
tivo. En otras palabras, las referidas normas tute
laban la funcin social del derecho de propiedad
dentro del mbito urbano, imponiendo sanciones
administrativas de tipo pecuniario a travs de va
lores que se adicionaban al del impuesto predial
de los solares no edificados as como a las cons
trucciones obsoletas. El objetivo de la norma era
considerar como contraventor, sin decirlo, a todo
titular de dominio que al no cumplir su obligacin
de construir en su inmueble o de no mantenerlo
adecuadamente, contribuira deliberadamente o
no al incremento de la demanda inmobiliaria, a
la especulacin inmobiliaria y por ende al creci
miento desordenado y acelerado de las ciudades,
ya que los sectores de menores ingresos no podr
an acceder a otros terrenos o viviendas que los que
ofreca el sector informal o marginal.
La importancia que le otorgaba la LORM al
referido bien jurdico tutelado, pues impona a los
propietarios de solares no edificados y construc
ciones obsoletas ubicados en las zonas urbanas
de promocin inmediata descrita en el Art. 215
LORM, pagarn un recargo adicional, denominado
en la norma impuesto anual adicional del uno
por mil adicional sobre el avalo imponible de los
solares no edificados; y, del dos por mil adicio
nal sobre el avalo imponible de las propiedades
consideradas obsoletas. No existe documentacin
confiable que certifique la aplicacin extensiva de
la norma, pero de los comentarios generales que
hace Diego Erba6 sobre la limitada participacin
del impuesto predial en el financiamiento de los
municipios latinoamericanos, podramos genera
lizar que su aplicacin no fue generalizada.
La normativa para los predios rurales que
data de 1966 confirma, en la parte considerativa
6
ERBA; Diego Alfonso. Catastro Multifinalitario aplicado a la

definicin de polticas de suelo urbano, Lincoln Institute of Land
Policy. 2007.
228artigos
48
de la ley de rgimen municipal de la poca, cla

ramente su vocacin recaudatoria al referirse a
rendimientos precarios y a la falta de normas re
gulatorias en materia de recaudacin, sin olvidar
una mencin al predominio de la informalidad en
materia de titularidad de dominio en el mbito
rural, cuando instaura con la jerarqua de norma
legal, un instrumento supletorio, como lo eran las
declaraciones juramentadas de los posesionarios,
no propietarios, ya que carecan justamente de
ttulo de dominio del predio. La norma tambin
deja entrever una meta ambiciosa del inventario
de predios rsticos con alcance nacional, en otras
palabras un catastro nacional que sirviera de in
sumo para el denominado Plan de Desarrollo de
mbito nacional. La parte considerativa es reve
ladora, se crea una entidad, a todas luces tempo
ral, que supliera la incapacidad tcnica de los
municipios,7 para realizar el inventario de las pro
piedades rurales y entregar la informacin tcnica
al Ministerio de Finanzas a fin de emitir los ttulos
de crdito que contenan la obligacin tributaria,
lo cual obligaba a los tcnicos extraos a la admi
nistracin municipal a valorizar los predios rsti
cos, siguiendo normas municipales, sin descuidar
el hecho que era indiscutible que la operatividad
con las que se aplicaban las exenciones requera
de un complicado sistema, que deba ser instru
mentado por funcionarios muy especializados, lo
cual para la mayora de los municipios ms pe
queos, siempre cortos de recursos era totalmente
alejado de su realidad. A la par, la complejidad
y la supuesta especializacin tambin constituye
ron un frtil campo de cultivo para el desarrollo
de la discrecionalidad administrativa con todos
sus efectos negativos.
Llegados a este punto, y recordando la
asimilacin de ineficaz y anacrnica normativa
de regulacin urbanstica prescrita en la Ley
Orgnica de Rgimen Municipal por el vigente
COOTAD, as como el mencionado incremento
en la demanda de cuadros tcnicos y de admi
nistradores pblicos, es importante resaltar las
7
Adems se ha encomendado al Ministerio de Finanzas, la ela

boracin de un nuevo sistema de tributacin, sobre la base de los
resultados del citado relevamiento, ms otros estudios especializados
que se efectuarn. Dicho sistema de tributacin deber elaborarse
en funcin de los requerimientos del Plan de Desarrollo, a cuyo
efecto se ha consignado la necesidad de desgravar las mejoras y
gravar slo la tierra, de tal modo que el impuesto opere como un
incentivo de la produccin y un desincentivo de la especulacin. El
impuesto continuar siendo municipal; el Fisco slo percibir el 10%
como remuneracin de la Oficina Nacional de Avalos.
actuaciones del Estado ecuatoriano al respecto,

precisamente como parte del rgano de rectora
en materia de Hbitat y Vivienda, competencia
otorgada por la Constitucin en el Art. 375, a ms
de la observancia obligatoria al Plan Nacional
de Desarrollo por parte del Estado central y los
gobiernos autnomos descentralizados, prescrita
en el Art. 380 del mismo cuerpo legal. Igualmente
la Constitucin prescribe con el rango de princi
pios constitucionales, el ordenamiento territorial
equilibrado,8 el derecho a la ciudad,9 la funcin
social y ambiental del derecho de propiedad,10
la promocin del bien comn,11 y la tutela a una
vivienda digna y a un hbitat seguro.12
El rol que le asigna la Constitucin al
Estado, se ratifica con la norma contenida en el
Art. 415 donde especficamente se prescriben
competencias en materia de regulacin del cre
cimiento de las ciudades cuando textualmente
se ordena que el Estado central y los gobiernos
autnomos descentralizados a adoptar polticas
integrales y participativas de ordenamiento terri
torial urbano y de uso del suelo, que permitan
regular el crecimiento urbano, el manejo de la
fauna urbana e incentiven el establecimiento de
zonas verdes. De especial importancia es enfati
zar que la planificacin, por parte de los ahora
Gobiernos Autnomos Descentralizados munici
pales, ha sido histricamente el taln de Aquiles
de los mismos y el COOTAD a ms del marco
anacrnico tantas veces mencionado impone un
nuevo marco normativo del desarrollo y el orde
namiento territorial, lo que implica el apren
dizaje del mismo por los nuevos y existentes
administradores de los diferentes niveles de go
bierno autnomo descentralizado, municipales,
provinciales y de las Juntas Parroquiales rurales
en un plazo exageradamete breve dado que la
Ley Orgnica de Planificacin y Finanzas Pbli
cas, regula el Sistema Nacional Descentralizado
de Participacin Ciudadana y el Sistema Nacio
nal de Finanzas Pblicas, articula la planificacin
8
9
10
11
12
en los diferentes niveles de gobierno, establece

los requisito de los POTs y d termina como una
fecha tope para estos ltimos, el 31 de dic. 2011.
Como correctamente lo aprecia Arturo
Meja, el Estado ecuatoriano se enfrenta a un pro
blema significativo, por los problemas derivados
de la capacidad tcnica instalada en los GADs
en sus diferentes niveles, por la falta de informa
cin para la gestin del suelo (el Estado asumi
el histrico compromiso a travs de una dispo
sicin constitucional, de entregar la informacin
cartogrfica para la formacin de los catastros
multifinalitarios, en forma gratuita en el plazo de
dos aos), la falta de experiencia en la regulaci
n y control de los 221 mercados inmobiliarios,
la insuficiencia de normativa jurdica vigente
para instrumentar en forma apropiada los nuevos
modelos de planificacin, as como la redistri
bucin de cargas y beneficios del urbanismo, a la
vez que poner en marcha los rganos de planifi
cacin participativa.
Actualmente, el Ministerio de Desarrollo
Urbano y de Vivienda, ha desarrollado estudios
que sustentarn la preparacin de un nuevo cuer
po normativo encargado de suplir las enunciadas
falencias normativas, como lo es el proyecto de
la Ley de Ordenamiento Territorial, gestin del
suelo, hbitat y vivienda, y est en pleno proceso
de reestructurar su propio estatuto orgnico con
el fin de crear una unidad tcnica especializada
como la Subsecretara de Hbitat y Asentamien
tos Humanos, encargada de bridar apoyo tcnico a
los GADs y de preparar una normativa tcni
ca secundaria para Hbitat as como un Sistema
Nacional de Catastro, cuyos objetivos entre otros,
incluye el constituir un Instituto Nacional de
Catastros y Avalos.
NEIRA RIZZO, Jos. Panorama normativo sobre el marco normativo
en materia de planificacin del desarrollo y ordenamiento territorial
en el Ecuador. Frum de Direito Urbano e Ambiental FDUA,
Belo Horizonte, ano 10, n. 57, p. 43-49, maio/jun. 2011.
Art. 282 y 276 No. 6.

Art. 31.
Art. 31, 282, 321.
Art. 88 No. 7.
Art. 30, 375, 376.
artigos
49229
230
ecuador
la regularizacin en Quito. Evaluacin de los procesos

Sonia M. Cueva ortiz
Arquitecta, mster en Desarrollo de la Ciudad por FLACSO y candidata doctoral en Gestin Urbana y Arquitectnica
por la Universidad Politcnica de Catalua. Es profesora de la Universidad Tecnolgica Equinoccial, colaboradora
externa del programa Estudios de la Ciudad de FLACSO y ex-coordinadora de investigacin del Instituto de Ciudad del
Distrito Metropolitano de Quito.
oscar ral ospina lozano
Politlogo de la Universidad Nacional de Colombia, candidato doctoral en Desarrollo Local y Territorial, FLACSO, Ecuador; Mster (c) en Planificacin Territorial y Gestin Ambiental, Universidad de Barcelona. Consultor e investigador
en anlisis de mercado de suelo y vivienda, centralidades urbanas, gestin del suelo y mercado inmobiliario en grandes
proyectos urbanos, regularizacin de asentamientos humanos informales, y urbanizacin e impactos ambientales.
Mara gabriela navas Perrone
Arquitecta, mster en Gobierno de la Ciudad de FLACSO-Ecuador, candidata doctoral en espacio pblico y regeneracin urbana de la Universidad de Barcelona. Ha realizado trabajos sobre arquitectura sostenible, sistemas constructivos alternativos con bamb, proyectos artsticos que experimentan sobre el lenguaje arquitectnico de representacin
del espacio e investigaciones enfocadas en la produccin informal de la ciudad y la activacin de centralidades urbanas
desde la prctica proyectual.
Sumario: La experiencia de la Unidad de Suelo y Vivienda (USV) Barrio1. Regularizado en el ao

2002 (Ordenanza 3414) Entrega de escrituras individuales El da despus de la regularizacin
Barrio 2. Regularizado en el ao 2002 (Ordenanza 3388) A manera de sntesis El proceso actual
de regularizacin. La Unidad Especial Regula Tu Barrio (UERTB) Las dificultades actuales para los
procesos de regularizacin Barrio 3. En proceso de regularizacin por la UERB Barrio 4. En proceso
de regularizacin por la UERB Bibliografa
En Ecuador existe un alto grado de crecimiento informal de las ciudades, en especial en

las dos principales, como son Quito y Guayaquil,
que abarcan alrededor del 30% de la poblacin del
pas. Quito con aproximadamente 2 millones de
habitantes en el rea urbana, cuya superficie es de
4 272 Km2, con un crecimiento en la ltima dcada
del 90% originada de manera informal (Graf 1),
aunque luego de acogerse a programas de legalizacin de las construcciones y regularizaciones
barriales, se puede decir que el 45% de la construccin es informal (aun un valor muy alto), problema aun mayor en Guayaquil en donde segn
Clichevsky (2003), el 67% es informal al ao 2000,
lo que nos da una idea de la magnitud del problema en el Ecuador.
En el caso de Guayaquil desde el ao 1992
se empieza un proceso de regularizacin y el caso
de Quito desde el ao 1989, aunque no es sino
hasta el ao 2001 que se empieza un proceso con
resultados notables.
Graf 1. Condicin de uso y ocupacin del suelo en el DMQ

2001-2008
Elaboracin: Instituto de la Ciudad- Paula Castello.
Fuente: Direccin Metropolitana de Planificacin Territorial. Indicadores. Barrios, urbanizaciones y asentamientos en el DMQ
perodo 2001-2008. Datos disponibles en: http://www4.
quito.gov.ec/.
En la Constitucin del Ecuador del 2008 se

establece como competencia de los municipios o
Distritos Metropolitanos la regulacin del uso y
la ocupacin del suelo urbano y rural, as como
ejercer el control sobre ste, prohibindose las
prcticas especulativas. Por otro lado en el Cdigo
Orgnico de Ordenamiento Territorial Autonoma
artigos
35231
Sonia M. Cueva Ortiz, Oscar Ral Ospina Lozano, Mara Gabriela Navas Perrone
y Descentralizacin COOTAD (2010) adems de

las facultades de fraccionamiento, le da competencia a las municipalidades de administrar los
registros de la propiedad del cantn, (art.84 y142),
complementado con la Ley Orgnica de Rgimen
Municipal que establece la anulacin de la valides
de ventas o promesas de venta de las parcelaciones o lotizaciones no autorizadas por las municipalidad (art. 209 y 435), Es decir en lo que se refiere
al control del territorio est en manos de las municipalidades.
El Distrito Metropolitano de Quito DMQ,
describe los Instrumentos de Planificacin Territorial que son la base para ejercer el control, definiendo que la municipalidad de manera obligatoria realizar los controles, pudiendo contratar
la asistencia de servicios de revisin, monitoreo,
inspeccin y fiscalizacin (Ord 255 art. 99). El
cual persigue: realizar controles permanentes a
todas las obras de habilitacin del suelo y edificacin, verificar que todas estn de acuerdo a la
normativa vigente y la aprobacin realizada por
la municipalidad, arbitrar las medidas destinadas
a restaurar el orden urbano alterado y a reponer
los bienes afectados, a su estado anterior. Es decir
una colosal tarea la que solo en el tema del control
el municipio debe realizar de manera obligatoria,
mientras que las herramientas de control, con las
que cuenta, son las siguientes:
En Agosto del 2001, la resolucin 070 para
Normar los Procedimientos para la Regularizacin de la Ocupacin Informal de Suelo, pone
carcter urgente a todos los trmites de regularizacin, a travs de la Unidad de Suelo y Vivienda
USV de la Direccin Metropolitana de Territorio y
Vivienda. Se crea el Centro de Mediacin y Negociacin del DMQ (Ord 239 del ao 2007) el cual se
esperaba agilite las denuncias de uso irregular del
suelo, sin embargo de aproximadamente cien casos
que ingresaron, se habran resuelto unos diez,
actualmente est aislado de temas de este tipo. En

el 2008, se define los instrumentos institucionales de control territorial (Ord 255 art. 100), como:
controles permanentes, inspecciones regulares y
especiales, y supervisin al proceso de control,
as mismo determina los momentos de los controles obligatorios y los puntos a verificarse en estos
(Ord 255 art 101).
En marzo del 2010 se crea la Unidad Especial
Regula tu Barrio UERB (Resolucin 010), adscrita a
la Secretara General de Coordinacin Territorial y
Participacin Ciudadana, encargada de la regularizacin de la ocupacin informal del suelo, que actuar en forma desconcentrada a travs de tres unidades, en las administraciones zonales de Quitumbe, Caldern y la Delicia. Esta resolucin deroga la
70 y todos los activos y archivos que estaban bajo
custodia y administracin la USV, en el rea de legalizacin de Barrios, se transfieren a la UERB.
Actualmente el DMQ, cuenta con 8 administraciones zonales que cubren un rea de 4 mil
kilmetros cuadrados, y una poblacin cercana a
2 millones de habitantes, con un dficit de vivienda
de 153 mil viviendas, estos datos para esbozar el
panorama al que se enfrentan 11 comisarios que
son los encargados del control de asentamientos irregulares en todo el distrito, de estar alerta
a prevenir cualquier tipo de ocupacin informal
del suelo. Siendo la UERB desconcentrada en 3
administraciones la encargada de reestructurar
las irregularidades cometidas. Es as, que se tiene
un sistema de operacin insuficiente, con una
notable inestabilidad en el cargo de comisarios/
as, existiendo las facultades, pero no los instrumentos tangibles para la ejecucin de un control
eficaz, no se ha invertido en ello, ni tampoco se lo
ha contratado externamente.
En el DMQ se han implementado varios
tipos de polticas pblicas para la regularizacin
de asentamientos informales las que se han implementado desde el ao 1978 en 4 fases:
(Continua)
Generacin de polticas
Periodo
Normativa
generada
Primera generacin: La
ilegalidad no es considerada
(1978-1983)
dentro de la problemtica
urbana.
Segunda generacin: La
implementacin de las primeras polticas pblicas
232artigos
36
(1983-1987)
Sntesis
Observaciones
Los asentamientos informales como un problema

pasajero
Reglamento 114
Requisitos y procedimiento
para legalizar a los fraccionamientos de hecho.
Se desconoci lo legalizado
(Concluso)
Generacin de polticas
Periodo
Normativa
generada
Ordenanza 2708
Tercera generacin: Las

polticas de legalizacin
como parte de la agenda del (1987-2000)
gobierno local
Ordenanza 2765
Ordenanza 003
Oficio 1835
Cuarta generacin:
(2000-2009)
Resolucin 070
Institucionalizacin de las
polticas de legalizacin
(2010)
Resolucin
A0010
Sntesis
Se reconoce y se pretende
regularizar a los asentamientos de hecho.
Las comunas son reconocidas como asentamientos de
hecho.
Se definen a las Urbanizaciones de Inters Social.
Se crea la Comisin Tcnica
de Asentamientos Ilegales
Creacin de la Unidad de
Suelo y Vivienda.
Creacin Unidad Especial
Regula Tu Barrio
Observaciones
No tuvo el impacto esperado
Los resultados cumplen

con las expectativas
175 barrios regularizados entre 2001 y 2009.
87 Barrios regularizados
entre marzo y diciembre
de 2010
Cuadro1. Periodizacin de las polticas de legalizacin de asentamientos informales en el DMQ

Elaboracin: equipo de investigacin.
Fuente: Mena (2010), UERTB (2011).
Como se puede apreciar en el cuadro 1, hay

una evolucin en la normatividad e institucionalidad generada por el gobierno local para enfrentar
el fenmeno. Especialmente a partir de la primera
mitad de la dcada de los 80s, aunque los resultados no fueron los esperados.
El alcance temporal del estudio nos remite
directamente a la cuarta generacin de polticas.
Estas polticas, en gran parte en la inspiradas en
la propuesta de Hernando de Soto,1 establecieron
un nuevo paradigma en cuanto al tratamiento del
problema, concentrndolo en la regularizacin
como paso que propiciara la entrega de escrituras individuales, lo cual se complementara con la
ejecucin de las respectivas obras de infraestructura, delimitacin de zonas verdes, equipamientos
comunales y dotacin de servicios bsicos.
la experiencia de la unidad de Suelo y vivienda
(uSv)
Los objetivos que se plante la USV son:
General: Regularizar y Legalizar los asentamientos informales del Distrito Metropolitano de Quito para solucionar el problema
urbano, econmico, social y de tenencia d
la tierra, dando lugar, a una reactivacin
1
Para quien el gran reto planteado hoy para los pases en desarrollo
es garantizar el acceso al crdito, lo que sera posible a travs de
programas de legalizacin bajo la forma de la propiedad individual
plena de los asentamientos informales, haciendo que los ocupantes, finalmente seguros de su tenencia, inviertan en el mejoramiento
de casas y negocios informales. Con base en esta suposicin, programas de legalizacin en masa se discutieron y se llevaron a la
practica en el Per, El Salvador, Rumania, Filipinas, Egipto, etc..
(Fernndez, 2008: 35). Este enfoque ha desatado grandes polmicas en la actualidad, y no son pocas las crticas que ha recibido en
su pas de origen por los magros resultados alcanzados.
econmica y mejoramiento de la calidad de

vida de sus habitantes.
Especficos: a. Integrar al barrio en planes
urbanos del Distrito para la obtencin de
infraestructura y servicios logrando de esta
manera mejorar la calidad de vida de sus habitantes, b. Solucionar la tenencia de la tierra
mediante el ttulo de propiedad individual,
c. Acabar con los lotizadores informales del
Distrito, utilizando diferentes instrumentos
legales, tcnicos y de comunicacin.
En la gestin de la USV fueron registrados
ms de 400 barrios irregulares, a travs de un
proceso que inici tomando en cuenta a personas
y dirigentes barriales que se acercaron a dicha
unidad, tambin se estableci un levantamiento
de la informacin principalmente en reas de las
administraciones zonales de Quitumbe y Caldern,
en las cules histricamente se haban dinamizado mayoritariamente los procesos de urbanizacin irregular.
Se establecieron unos requisitos bsicos de
orden legal, socio-organizativo y tcnico para que
un barrio fuera incluido en el proceso de regularizacin, as tenemos: Tener la escritura global a
nombre de la organizacin social o de todos sus
integrantes (copropietarios), inscripcin y aprobacin de la personera jurdica de la organizacin
social en el Ministerio de Bienestar Social, listado
de socios, informes de factibilidad de servicio
emitido por la EMAAP y la EEQ, I.R.M. (Informe
de Regulacin Metropolitano) y Plano del barrio
(de acuerdo a solicitudes tcnicas).
artigos
37233
Categorizando segn el grado de dificultad

en la legalizacin, barrios A, B, C+, C-, en donde
A es legalizable a corto plazo y C a largo plazo, o
en el caso de C- no legalizable, por estar en zonas
de riesgo o proteccin ecolgica USV (2008).
Para la regularizacin de un barrio, el Concejo Municipal emite una ordenanza de declaracin de Urbanizacin de Inters Social en la que
constan las obras que debern ejecutarse y el plazo
para hacerlo, para cuyo cumplimiento se hipotecan todos los terrenos, excepto si alguno se propusiera vender para invertir en dichas obras, y queda
la directiva como el intermediario y responsable
de la ejecucin de las obras. As mismo se establece el plazo de un ao para que la directiva entregue
las escrituras individuales a los procesionarios.
En dichas ordenanzas en que estos barrios
pasan a formar parte de la ciudad formal, consta
tambin que el municipio llevara a cabo un control del cumplimiento de dichas disposiciones,
con las respectivas sanciones en caso de no llegarse
a cumplir, pudiendo incluso, dejar sin validez la
ordenanza emitida.
Se realiz un estudio de caso en barrios ubicados en los dos sectores donde se concentran los
asentamientos irregulares, uno al sur (Quitumbe)
y otro en el norte (Caldern) para cuya seleccin
se tomo como consideracin, que tenga 9 a 10 aos
de regularizado y que tengan el mayor nmero de
obras por ejecutar, pues varios barrios ya contaban
agua potable, red elctrica, red telefnica, aceras,

bordillos, adoquinado, trabajo vial con capa de
rodadura, reas verdes, obras de mitigacin de
riesgos por quebrada.
Obtenindose los siguientes resultados: En
cuanto a la dotacin de agua potable, entre 2002
y 2011 el cubrimiento paso del 11% al 72% de los
predios, el alcantarillado tambin refleja una clara
mejora pasando del 23% al 90% de los predios,
la cobertura de la energa elctrica se incremento,
del 13% al 71% de los predios, los que tienen servicio a travs de conexiones generales, mientras
que un 29% cuenta con energa elctrica con conexin domiciliaria.
Con mejora en el servicio de transporte
pblico, con frecuencias de recorrido de 20 a 30
minutos, y en cuanto a recoleccin de basura, en
el mejor de los casos se lleva a cabo cada 15 das,
producindose acumulacin y descomposicin.
En este barrio hay evidencias de una conflictividad generada por la lentitud en la gestin y
las condiciones que el Comit Pro mejoras estableci para financiar las obras o desarrollar trmites
ante el municipio y otras instituciones pblicas:
Obras como la construccin de aceras, implementacin de capa de rodadura en las calles,
y mejoramiento de reas verdes tienen muy poco
avance, una leve mejora se observa en la generacin de los bordillos y adoquinado, con el que si
cuentan algunas calles.
con buena parte de los servicios antes de haber

sido regularizados.
Se realiz una indagacin en torno a los
avances en la generacin de obras, el acceso a servicios bsicos y la entrega de ttulos individuales
a los habitantes de los barrios, tambin se hace
una revisin de las prioridades que los moradores de los barrios tuvieron y tienen en cuanto a
obras, servicios pblicos y equipamiento, antes y
Calle parte alta barrio 1, Mayo 18 de 2011.
despus del proceso de regularizacin, y las percepciones sobre los beneficios que les ha trado la
implementacin de esta poltica.
Barrio1. regularizado en el ao 2002
(ordenanza 3414)
Con el proceso de regularizacin se pretenda implementar los servicios pblicos correspondientes y generar las siguientes obras de urbanizacin, en un plazo de diez aos: alcantarillado,
234artigos
38
Entrega de escrituras individuales

Este es otro objetivo importante del proceso
de regularizacin, para lo cual se estableca el plazo de un ao, sin embargo despus de 10 aos de
regularizado el barrio, un 67% de los encuestados
de este barrio, respondi que no posee el ttulo de
propiedad.
Desafortunadamente muy pocos pobladores
del barrio contestaron sobre el ao de obtencin
de la escritura y los costos de la misma. Sin embargo de las pocas respuestas obtenidas se pudo
determinar que el costo promedio para la obtencin de la escritura individual, asciende a USD
718, anque se encontraron casos en dnde sobrepasaban los USD 1.000.
urbana) generalmente eleva la calidad de vida
El presidente del barrio y su abogado han
programa es mal ejecutado, el rea puede conso-
establecido valores del trmite de la escritura de
lidarse como un asentamiento irregular de bajos
USD 600 a 1.100, valores que para muchos habi-
ingresos. Como lo menciona Smolka (2003: 77):
tantes del barrio son excesivos. Existen casos en

los cuales, cuando el pago no es realizado, la dirigencia barrial cobra intereses y fija un plazo final,
si el pago no se realiza por parte el propietario el
presidente del barrio amenaza con la expropiacin,
a decir de los encuestados, quienes afirman que
varios de los lotes han pasado a manos del asesor
jurdico del Comit Pro mejoras, quien posteriormente realiza negocios con esos bienes.
Ms all de la controversia desatada por los
postulados de De Soto (1986) en torno al mejoramiento de las condiciones de vida de los beneficiarios de estos programas, en nuestro caso la no
culminacin de las obras y las correspondientes
consecuencias jurdicas sobre la propiedad establecidas en la ordenanza de regularizacin, se suman
al hecho que la entrega de los ttulos de propiedad
es ineficiente.
Hay un hecho importante a resaltar entre
las prioridades de los habitantes del barrio y es
que la obtencin de las escrituras nunca fue mencionada, ni siquiera como una opcin secundaria;
ms an, en muchos testimonios la gente no sabe
para todos los ocupantes y fortalece las comunidades. Tambin trae valorizacin de la propiedad,
con cierta consiguiente movilidad residencial de
familias con ingresos debajo del promedio, que se
ven forzadas a mudarse. Sin embargo, cuando el
Solo se han entregado ttulos individuales

a una tercera parte de los propietarios y la ejecucin de las obras dista mucho de completarse. Por
este motivo, las hipotecas y las prohibiciones de
las enajenaciones no se pueden levantar para el
total de los predios, es decir, hay varios obstculos que perduran en el tiempo para que se pueda
dinamizar una economa en torno a las garantas
derivadas de la posesin formal de un inmueble.
Sin embargo, hay que reconocer que hay
cierta dinamizacin econmica en el barrio, la
cual supera las catalogaciones de las consecuencias de pasar de lo formal o lo informal. Por un
lado, y aunque escasos, hay pequeos emprendimientos comerciales y de servicios, paralelamente
la venta de lotes sigue como un elemento caracterstico de asentamientos regularizados2 donde
los porcentajes de consolidacin son medianos o
bajos, y donde la regularizacin ha sido un factor
que ha incrementado el valor de los predios por
las inversiones hechas en el lugar, aunque no de
manera significativa, es decir no por cambios nota-
en qu consiste el proceso de regularizacin y ni
bles en el sector, que se puedan atribuir a un cam-
que ello implicaba la entrega de ttulos individuales de propiedad.
Por ltimo, la opinin de los moradores en
bio visible en el barrio.

cuanto a los beneficios que han obtenido del pro-
El da despus de la regularizacin
Hemos visto una serie de resultados fruto del
proceso de regularizacin, especialmente hay una
evolucin en la dotacin de servicios bsicos con
diferenciaciones entre sectores del barrio, menos
halagadores son los resultados en cuanto a la generacin de infraestructura. Finalmente, hay todava
mucho camino por recorrer en cuanto a la entrega
de los ttulos de propiedad si se tiene en cuenta que
uno de los objetivos de la poltica era promover la
reactivacin econmica a travs de la legalizacin.
Un programa bien ejecutado (es decir que
integra con eficacia el rea informal con la malla
ceso evidencian una percepcin neutra sobre los

efectos de la poltica a nivel barrial, as: el 33%
respondi que no ha recibido ningn beneficio,
el 20% dice que se ha beneficiado poco, un 40%
contest que ha recibido obras, pues le atribuyen
a las mejoras en servicios, aunque otros barrios los
obtuvieron antes de ser regularizados, o a la llegada del transporte pblico, como es el caso del 7%
de los encuestados.
En los barrios no regularizados analizados en el presente estudio

se detect tambin un dinmico mercado de suelo.
artigos
39235
Barrio 2. regularizado en el ao 2002

(ordenanza 3388)
Con el proceso de regularizacin se pretenda implementar los servicios pblicos correspondientes y generar las siguientes obras de urbanizacin: alcantarillado, agua potable, energa elctrica, cancha de uso mltiple, juegos infantiles, reas
verdes encepadas u arborizadas, mobiliario urbano
y caminera, trabajo vial, conformacin subrasante,
sub-base, adoquinado, aceras, reas verdes, equipamiento comunal, mobiliario urbano.
El plazo de ejecucin de estas obras era de
ocho aos a partir de la fecha de sancin de la misma. En la investigacin de campo realizada se ha
podido constatar una evolucin en el acceso a servicios pblicos a partir del proceso de regularizacin.
En el caso del agua potable la dotacin del
servicio pas de 50% al 100% de la poblacin, el
alcantarillado, del 31% al 69%, en cuanto a energa elctrica del 15% antes de la regularizacin,
al 100%.
Con respecto a la calidad del servicio de
transporte pblico, la situacin es compleja teniendo en cuenta que el 56% de la poblacin no
accede al servicio directamente en el barrio y tiene
que desplazarse entre 15 a 20 minutos a la parada
ms prxima, mientras que un 39% utiliza otros
medios para movilizarse. Si esto se compara con
el 86% de la poblacin que una dcada atrs no
acceda al servicio de transporte pblico, se podra
afirmar que ese mecanismo de integracin a la
ciudad ha mejorado.
En el caso del servicio de recoleccin de basura, son varias las peticiones de los habitantes del
barrio que reclaman un mejoramiento del mismo,
pues ste en el mejor de los casos, se lleva a cabo
cada 15 das, generando problemas de salubridad.
En el caso de las obras establecidas en la
respectiva ordenanza, estas no se han llevado a
cabo tras una dcada de regularizacin; una excepcin es la construccin de los bordillos en la
mayora de las calles del barrio, y la edificacin de
la casa comunal con apoyo del Consejo Provincial
de Pichincha.
Lo cual se explica, entre otros factores, porque an 9 anos despus de regularizado, hay muy
pocas familias viviendo en el barrio: de 171 lotes,
solo 44 predios albergan una edificacin y no todas
estn habitadas. Habiendo muy pocos habitantes
que aporten para la conclusin de las mltiples
236artigos
40
obras que se requieren ya que la mayor parte de

los propietarios que no habitan en el sector, no
acuden a las reuniones, ni aportan con recursos.
En cuanto a la entrega de escrituras individuales, de los resultados de la encuesta aplicada,
se observa que el 71% de los propietarios del barrio tienen las escrituras, mientras que el restante
29% an no las tiene. Segn las declaraciones de
los moradores, el costo promedio del trmite esta
en USD 500. La ordenanza de regularizacin estableci un plazo de hasta un ao para la entrega
de los ttulos individuales, lo cual, segn algunas
versiones, comenz a llevarse a cabo a partir del
ao 2003 hasta el 2009; se menciona que mediante
gestiones con actores cercanos al entonces alcalde
Paco Moncayo se presion la entrega de escrituras
a ms de 60 propietarios en el 2003:
Panormica donde se aprecia los bajos niveles de consolidacin del barrio 4, Mayo 23 de 2011.
Por el mercado de lotes existente,3 y la poca

densificacin del barrio, la cual es cercana al
25%, se podra afirmar que el proceso de regularizacin benefici a muchos propietarios que no
tenan una necesidad urgente de suelo urbano:
bsicamente hay una legalizacin de predios que
alimenta una dinmica especulativa si se observan los precios de los lotes en venta.
Despus de la regularizacin, el adoquinado pasa a ser la prioridad ms importante para
la poblacin (71%), en menor proporcin aparece
el alcantarillado, lo cual corresponde a algunos
sectores de barrio que an carecen de este servicio
(14%). La necesidad de contar con agua potable
(7%) y al servicio de transporte pblico en el sector
(7%), son actualmente las prioridades.
3
En la actualidad hay un mercado de lotes de 200m2 que oscila entre los 9.000 y 5.000 dlares. Los primeros cuentan con todos los
servicios, especialmente en la parte alta del barrio, mientras que a
los segundos les falta el alcantarillado y se ubican en la parte baja
del sector.
La opinin de los moradores en cuanto a los

beneficios que han obtenido del proceso de regularizacin est bastante dividida. Si se tiene en cuenta
que el 42% manifest no haber recibido beneficio
alguno, y un 17% afirm haberse beneficiado poco.
Mientras el 41% restante, hablo de algn beneficio
como: el 17% la seguridad y la tranquilidad alcan-
dudas en torno a las caractersticas de los asentamientos que deben ser regularizados, especficamente en cuanto al nivel de consolidacin que
deberian tener, cuestin en torno a la cual Smolka
y Fernndes (2004) ya se haban referido como
prioritaria en la definicin de los escenarios y los
alcances de la poltica.
zadas, un 16% a la dotacin de servicios y el 8% la

tenencia de escrituras con ello el mejoramiento en
la cobertura de los servicios bsicos.
La percepcin de los impactos que a nivel
barrial tuvo la regularizacin es mayoritariamente
neutra, es decir si bien no hablan de perjuicios,
tampoco son relevantes los beneficios, pues lo que
han alcanzado lo venan logrando con o sin regularizacin, excepto en el momento en que se liga a la
regularizacin como requisito indispensable para
proveer de servicios, es decir se fuerza el proceso
para hacer de la regularizacin una necesidad.
En este barrio habita una pequea cantidad
de familias y es notorio el bajo nivel de consolidacin, muy pocos habitantes que puedan aportar
para la construccin de las mltiples obras que se
requieren ya que los dems propietarios al ya tener
segura su propiedad, perdieron el inters de acudir
a las reuniones, y mucho menos a aportan con
recursos, factor central para el avance de las obras.
Por otro lado, a la baja consolidacin del
barrio se ha asociado un mercado de lotes. Estas
dos dinmicas identificadas evidencian que el
proceso de regularizacin en el barrio tiene dos
rostros: por un lado benefici a muchos propietarios que no tenan una necesidad real de suelo
urbano, alimentando una dinmica especulativa
que se evidencia en los precios de los lotes en
venta; y simultneamente las familias asentadas
deben estar a la espera que este mercado de tierras
se agote y pronto lleguen ms hogares a asentarse
all, para tener la esperanza de concluir las obras y
liberar sus predios de la hipoteca y la prohibicin
de enajenacin.
Es decir no se cumpli el objetivo propuesto
ni en la entrega de escrituras con la consiguiente
reactivacin econmica que se prevea, ni acelero
el proceso en la obtencin de servicios e infraestructura, habiendo simplemente beneficios individuales, en cuanto mucha gente asegur con el
proceso la tenencia de una tierra, la cual esperan
alcance una plusvala considerable. Surgiendo
a manera de sntesis
En general se observa que en los dos barrios analizados hay situaciones contrastadas. En
primer lugar, despus del proceso de regularizacin el mejoramiento en la dotacin de servicios
bsicos ha sido un elemento importante a resaltar,
aunque no se puede dejar de lado que se forz esta
consecuencia al establecer como requisito para la
dotacin de servicios, que el barrio est regularizado. Servicios conseguidos a travs de la accin
de la dirigencia barrial o por la autogestin de los
vecinos con las empresas, existiendo al interior de
cada barrio diferencias en la cobertura
Respecto a las obras establecidas en las respectivas ordenanzas de regularizacin en ambos
barrios, no se ha cumplido. Mucho menos, lo referente a la entrega de ttulos individuales.4
Por otro lado surgen interrogantes sobre los
beneficios que obtienen propietarios que no necesitaban del suelo regularizado para asentarse con
sus familias, nos referimos a aquellos cuyos predios se valorizaron con la regularizacin y los han
comercializado a precios ms altos sin que aporten a las obras de habilitacin barrial.
Por otro lado, se ve la necesidad de controlar la gestin de la organizacin barrial, en lo que
se refiere al cumplimiento de los compromisos establecidos en la ordenanza de regularizacin, y los
costos que establecen al interior, como costo de
las escrituras o de las obras mismas.
La dirigencia barrial es la encargada, despus de la ordenanza de regularizacin, de gestionar la construccin de las obras estipuladas en los
plazos all establecidos, paralelamente se constituye en la responsable de la entrega de los ttulos
individuales a los propietarios beneficiados con el
programa, es decir, se constituye en el actor central del proceso de legalizacin.
Este papel central, que puede ser entendido
como una intermediacin entre la comunidad
4
Con una situacin ms compleja en el barrio 1.
artigos
41237
(propietarios), el gobierno municipal y las instancias legales pertinentes para el otorgamiento de
se han venido reconociendo otros procesos indis-
los ttulos y la ejecucin de las obras, lo que le da
pensables que apoyan a los procesos de regulari-
un gran poder a la organizacin en el nivel barrial.
zacin de asentamientos informales, en ese sentido
De all se desprende que en el caso de los barrios
se puede afirmar que hay una visualizacin de
estudiados, la dirigencia establezca las condicio-
la necesidad mas ampliada del proceso de regu-
nes y montos a travs de los cuales la poblacin
larizacin que debe seguir el DMQ, as se puede
debe acceder a estos beneficios.
observar: modificacin de la normativa jurdica
Paralelamente a la propuesta de la UERTB
Nacional, para que el Municipio tenga mayor capaEl proceso actual de regularizacin. la unidad
cidad de intervencin (COOTAD), transferencia
Especial regula tu Barrio (uErtB)
de competencias del MIES al Municipio del DMQ
Desde marzo del 2010, la Unidad Especial
para registro de organizaciones, creacin de la
Regula Tu Barrio (UERTB), es la encargada de pro-
Agencia de Control Metropolitano, para fortalecer
cesar, canalizar y resolver los procedimientos para
la capacidad de control y sancin y el surgimiento
la regularizacin de la ocupacin informal del sue-
de programas habitacionales para relocalizacin
lo, en procura de agilitar la emisin de informes y
de familias asentadas en zonas de riesgo.
dems trmites pertinentes para la legalizacin de
En los 9 meses de gestin del ao 2010 de la
barrios, dentro del marco de la planificacin y el
UERB, se regularizaron 87 barrios, habindose im-
ordenamiento de la ciudad.
puesto una meta de regularizar 100 barrios por ao.
A travs de los objetivos especficos se reconoce una continuidad con los propsitos estableci-
las dificultades actuales para los procesos de
dos en la USV, pero tambin una propuesta integra-
regularizacin
da en varios escenarios institucionales y territoria-
A continuacin se exponen los casos de dos

asentamientos humanos irregulares cuyo proceso
les. Sus objetivos incluyen:

- Generar capacidad institucional para agi-
de regularizacin se ha dilatado por problemas de
litar procesos, desburocratizar y descon-
tipo social y legal. La dinmica existente en estos
centrar la gestin.
barrios genera varias tensiones frente a la poltica
- Hacer modificaciones legales que permitan
de regularizacin existente en la actualidad, lo que
a la Municipalidad una mayor capacidad
para fines de esta investigacin, permite eviden-
de intervencin y regulacin del suelo.
ciar en una primera instancia, la lgica informal de
- Programa de relocalizacin de familias
produccin del espacio urbano y frente a ello, los
asentadas en zonas de riesgo y reas de
nuevos escenarios de intervencin que este tipo de
proteccin ecolgica.
barrios, plantea como retos a la UERB.
- Planificacin territorial; dotacin de sue-
La UERTB ha establecido un procedimiento
lo urbanizable y programas de vivienda
tcnico de intervencin, que aplica a las activida-
de inters social, que permitan a las fa-
des del proceso de regularizacin de uso del suelo
milias contar con alternativas de vivienda
de asentamientos humanos de hecho y consolida-
en condiciones adecuadas.
dos que no tengan regularizada la situacin de la
- Fortalecer la capacidad de control y sancin a las lotizaciones informales.

Campaa de informacin a la ciudadana.
- Fortalecimiento de la organizacin barrial
y la participacin ciudadana en los barrios en proceso de regularizacin.
Se establecieron unos elementos bsicos
para guiar su funcionamiento desconcentrado,
estructurando una capacidad de respuesta en los
mbitos tcnicos, jurdicos y sociales ms directa
a nivel territorial:
238artigos
42
tenencia de la tierra (Manual tcnico 2011). As,

para iniciar el proceso de regularizacin en un
barrio informal, dentro de esta Unidad se han creado ciertos criterios de valoracin de la situacin
social, tcnica y legal del barrio, as como al grado
de consolidacin y antigedad del asentamiento.
De manera que la antigedad del barrio y
el porcentaje de consolidacin constructiva, son
parmetros claves para lograr su calificacin dentro del proceso de regularizacin. stos parmetros han sido normados en los manuales tcnicos
de la UERTB, en donde se establece que el asentamiento debe tener una antigedad mnima de
cinco aos para poder ser regularizado y las reglamentaciones especficas respecto al porcentaje de
rea verde y lote mnimo, segn el grado de consolidacin que posea el asentamiento humano de
hecho y consolidado a ser intervenido. Referente
a la forma de medir la consolidacin, aunque hay
un debate al respecto, en la prctica establecen el
porcentaje de la relacin entre nmero de predios
total y nmero de predios con edificacin.
Sin embargo, para el caso de los barrios 3
y 4, por presentar conflictos sociales y legales,
necesarios para resolver los aspectos tcnicos de
la normativa, interesa enfocarse en las categoras
empleadas por la UERTB en su Manual Tcnico
del 2011, que generan una clasificacin de los
barrios irregulares a intervenir y poder ubicar a
los barrios investigados dentro de las siguientes
condiciones de regularizacin:
Categora A: barrios en los cuales se encuentra saneada la situacin socio-organizativa, legal y tcnico.
Categora B: Barrios en los cuales uno de los
tres parmetros falta por solucionar.
Categora C: Barrios que tienen ms de dos
de los tres parmetros sin solucionar.
(Manual tcnico 2011: 5)
Los barrios que pertenecen a la categora C,
presentan conflictos socio-organizativos, legales
y/o tcnicos, lo que demanda un proceso de saneamiento para lograr el ascenso del barrio a la categora A, como requisito para hacer efectiva la regularizacin. De igual manera, existen barrios tipo A
que pueden convertirse en tipo B o C, debido al rol
protagnico que juegan las organizaciones sociales
en la regularizacin y los problemas que genera la
estructura jerrquica que opera detrs.
Entonces los barrios tipo A; por qu se
convierten en tipo B o en tipo C?, porque generalmente lo que encontramos es que muchos de
los Comits Pro-mejoras son organizados por los
mismos lotizadores, entonces hay pelea entre el
Comit y la gente, luego tenemos que esos Comits Pro-mejoras, si no son por los lotizadores, son
tambin unas nuevas formas que encontraron
de manipulacin (Entrevista a coordinadora de
UERTB, AZQ. Abril de 2011).
Los barrios 3 y 4, seleccionados para esta
seccin de la investigacin, pertenecen justamente
a la categora C, ya que prevalecen causas de tipo

socio-organizativo que complejizan la situacin
legal del barrio, debido a la presencia de actores
cuyas prcticas ilegales adquieren legitimidad
desde la presidencia barrial o algn cargo en la
directiva. Para identificar la particularidad de dichos conflictos y los retos que enfrenta la regularizacin, es preciso entender la dinmica del mercado ilegal de tierras y la apropiacin informal del
espacio que operan detrs, ya que se constituyen
como los factores que determinan las condiciones
actuales de cada barrio.
A continuacin se exponen el caso de los
barrios 3 y 4, que actualmente se encuentran en
proceso de regularizacin y son objeto de intervencin de la UERTB, es decir, de la poltica de
regularizacin actual del DMQ. Se pretende hacer
notar la complejidad social y legal identificada en
cada sector, desde entrevistas en profundidad realizadas a los dirigentes y moradores, que permita
esbozar la problemtica contada desde los mismos
actores, que es al mismo tiempo, el cuello de botella que enfrenta la regularizacin.
Barrio 3. En proceso de regularizacin por la
uErB
Este barrio localizado en la parroquia de
Chillogallo, pertenece a la categora C, debido a
la alta conflictividad social y legal generada por
pugnas entre las dos organizaciones barriales
existentes al momento, agravada adems por una
disputa de legalidad entre las directivas, ya que
amabas cuentan con seguridad jurdica otorgada:
por el Ministerio de Inclusin Econmica y Social
(MIES), antes Ministerio de Bienestar Social o por
el Consejo de Desarrollo de las Nacionalidades y
Pueblos del Ecuador (CODENPE).
La existencia de dos organizaciones que lideran el barrio, no solo que ha imposibilitado el
asenso del barrio a la categora A y adquirir las
condiciones para regularizarse, sino que estanc
el proceso, al impugnarse la ordenanza de regularizacin emitida en el 2001, bajo solicitud de una
de las directivas. Es decir, que este conflicto socioorganizativo, tiene una doble implicacin para el
barrio, ya que impide su regularizacin inmediata
y obstaculiza que se hagan efectivos los beneficios
adquiridos por una regularizacin que haba sido
previamente emitida por la USV, dejando al sector
en un limbo, an sin solucin.
artigos
43239
Frente a esta compleja situacin, la Administracin Zonal de Quitumbe AZQ, dispuso la crea
cin de una comisin de coordinadores, compuesta
por un representante de las tres calles principales
del barrio, con la finalidad de asistir a las reuniones de presupuesto participativo que persiguen la
ejecucin de obras urbanas. Ello coloca a otros actores en la escena de organizacin social del barrio,
que mantienen una postura neutra frente a las dos
directivas existentes, de manera tal, que las entrevistas realizadas, persiguen la reconstruccin de la
problemtica desde estos tres testimonios que configuran la organizacin social.
El conflicto socio-organizativo como obstculo para la regularizacin
Las entrevistas y encuestas realizadas en
la investigacin de campo, arrojaron tres factores
reconocidos por la comunidad que daran razn
a la conflictividad existente: diferencias raciales,
pugna de legitimidad entre directivas y problemas
legales con los terrenos. El primer aspecto, es consecuente con la divisin tnica de la poblacin en
dos grupos: un 64,7 % identificado como mestizos
y un 35.3% como indgenas, que es tambin representativa de las diferencias raciales que caracterizan a ambas directivas:
Nuestra dirigente anterior es indgena,
pero muy trabajadora, muy luchadora, entonces
no estaban de acuerdo que una indgena nos represente a nosotros () ellos decan le vamos a mandar a esta india, porque ella no se merece estar de
presidenta, y cuando le mandemos, vamos a comprarle un canasto de mote, a que vaya a vender,
porque eso es lo que tiene que hacer ella. Entonces son cosas as que, por el racismo, se ha dividido
el barrio (Entrevista a miembro de la directiva del
barrio 1. Abril de 2011).
El Comit Pro-Mejoras A del Barrio 3 creado
jurdicamente el 16 de junio de 1997, fue presidido por la dirigencia indgena, quien posterior a
la destitucin sucedida en el 2007, decide acudir
al CODENPE para tramitar legalmente la creacin
de un nuevo Comit. De manera que se crea una
nueva directiva reconocida por esta institucin,
sin que sea su competencia atender el registro de
Comits barriales o pro mejoras (Decreto Ejecutivo
No 389 de la Creacin del CODENPE).
El segundo conflicto identificado, tiene que
ver con la pugna de legalidad entre ambas directivas. Por un lado, el Comit Pro-mejoras A alude
240artigos
44
a los actos de corrupcin y el posicionamiento arbitrario realizado por la directiva reconocida por
el MIES, mientras que el Comit Pro-mejoras B
apela a la ilegalidad de la primera, debido a la
incompetencia del CODEMPE para dar el reconocimiento a organizaciones sociales.
El Comit Pro-mejoras A tramit en el ao
2001 la regularizacin del barrio y la emisin de
la respectiva ordenanza y posteriormente gestion las obras de infraestructura que actualmente
posee (agua potable, alcantarillado a una parte del
barrio, energa elctrica). Sin embargo, diez aos
despus, tras su reemplazo por el Comit Pro-mejoras B, decide apelar a los actos de corrupcin,
existiendo un juicio de falsificacin de firmas y
por mal uso de los fondos que fueron recaudados
para la realizacin de obras. Deciden impugnar
el proceso de regularizacin, lo que se constituye
como otro de los problemas estructurales que actualmente posee el barrio y que dificulta la efectividad de esta poltica.
El conflicto socio-organizativo no solo que
impidi dar continuidad al proceso de regularizacin del 2001, anulndolo, sino que agrav la tercera problemtica determinada por la situacin
legal de los terrenos que mantiene con el barrio
aledao, ya que al iniciar el perodo de la directiva
B en el ao 2001, se genera un nuevo levantamiento
del plano para determinar la tenencia de los predios, dilatando la solucin legal de los terrenos
que fueron adquiridos en derechos y acciones,
retrasando la entrega de escrituras individuales y
demorando la ejecucin de las obras urbanas por
los actos de corrupcin acontecidos, tal como se
expresa en los testimonios de ambos presidentes,
entando ahora nuevamente en proceso de regularizacin, categorizado como barrio C.
Actualmente, el Comit Pro-mejoras B, al
ser la directiva reconocida por el MIES, es la que
desempea un rol de mediacin entre el municipio y lo socios del barrio para temas referentes a
la regularizacin. Sin embargo, los tcnicos de la
UERTB han manifestado que mientras el problema
socio-organizativo y legal no est resuelto, no se
puede iniciar el proceso y por ello la Administracin Zonal Quitumbe AZQ decidi asignar responsabilidades a los coordinadores seleccionados
como estrategia para poder avanzar en la ejecucin de obras urbanas, por medio de presupuesto
participativo, aunque tambin existe cierta incertidumbre respecto a la efectividad de esta disposicin, ya que tambin se vera afectada por la situacin de irregularidad del sector.
La situacin socio-organizativa fue identifi-
ilegal de tierras urbanas que origin al barrio y

que posteriormente determin el tipo de organizacin social que lo lidera y que actualmente se
constituye como el principal obstculo para llegar
al proceso de regularizacin.
cada por la poblacin encuestada, como la primera

de las cinco necesidades no resueltas del barrio, no
en vano, el 43% de los habitantes, frente al 57% restante, ha pensado en vender su propiedad debido a
la inestabilidad que ello ha generado, en relacin
a la inseguridad en la tenencia de la tierra y la demora en la ejecucin de infraestructura urbana. El
alto grado de conflictividad que mantiene el barrio,
ha sembrado la necesidad de migrar a otros sectores de la ciudad en busca de tranquilidad, obras y
ttulos de propiedad, incentivando la reproduccin
de la informalidad en otros sectores del DMQ y profundizando la magnitud del fenmeno.
Barrio 4. En proceso de regularizacin por la
uErB
El Barrio 4, localizado en el sector de Bellavista en la parroquia de Caldern, tambin pertenece a la categora C, ya que posee problemas
legales, socio-organizativos y tcnicos como el
caso anterior, aunque con particularidades propias de la historia de la tenencia de la tierra en
el sector, directamente relacionados con mercado
Panormica barrio 2, Abril 23 de 2011
La organizacin del barrio atraviesa diferentes etapas, determinados por conflictos sobre la tenencia de la tierra y la vinculacin de la venta informal
de lotes con la presidencia de las directivas, ya que
en algunos perodos el propio lotizador estara involucrado en acciones legales para conformar y destituir a los respectivos comits pro-mejoras y/o asociaciones que han liderado al barrio. En la siguiente
tabla se han registrado los comits creados desde el
ao 2000 y registrados en el Ministerio de Bienestar
Social y posteriormente en el actual MIES (Ministerio de Inclusin Econmica y Social).
Tabla Comits barriales que se han creado en el Barrio 2. Fuente: UERTB-Administracin Zonal de Caldern AZC.
FECHA
ORGANIZACIN
PRESIDENTE (Sr/a)
DOCUMENTACIN
21/03/2000
Estatuto de Comit Pro mejoras del Barrio 2
Presidente 1
MIES (antes MBS) bajo

acuerdo ministerial N 155
11/05/2000
Se registra Comit Pro mejoras del Barrio 2
Presidente 1
Of N 1171-DAJ-PJ-2000
31/10/2006
Personera jurdica de Comit OV

Presidente 2
Reforma que cambia razn social de OV a Comit
Presidente 3
Pro mejoras Barrio 2
Solicita aprobacin de la Asociacin Moradores del
Presidente 2
Barrio 2
19/11/2007
25/03/2010
2/07/2010
14/06/2010
10/03/2011
Se aprueba la Asociacin Moradores del Barrio 2

UERB logra la firma de un Acta de Acuerdo Compromiso que incluye las distintas directivas y el propietario mayoritario de los terrenos
Se resuelve conformar Comisin Veedora, que se
conforma el 20 Marzo
Presidente 2
Acuerdo Ministerial 541

MIES

MIES
Expediente UERB
Expediente UERB
Elaboracin: Equipo de investigacin.
En la actualidad, existen dos organizaciones

legalmente registradas y aprobadas por el MIES, la
primera liderada por el presidente 3 en coordinacin

con el presidente 1 y la segunda representada por
artigos
45241
el presidente 2. Por ello el municipio ha promovido una comisin veedora, para armar el listado
de los legtimos posesionarios y poder aclarar la
situacin legal de los predios.
En 1990, el primer lotizador aduciendo ser
dueo de la propiedad, vende lotes de 150m2, a travs del proyecto casita del pobre, que la poblacin
cancela bajo cuotas mensuales, recibiendo a cambio recibos o promesas de compra-venta que no
tienen ninguna validez legal. Al no tener ninguna
seguridad jurdica sobre los terrenos, la poblacin
se somete a un proceso prolongado de extorsiones
provocadas por los lotizadores y/o presidentes de
la organizacin, tal como los constata uno de los
tcnicos de la UERTB y una moradora del barrio 2,
en sus declaraciones.
De manera simultnea, el propietario vende
el 30% de las tierras a su abogado, levanta un juicio en contra del lotizador y consigue la orden del
juzgado primero de lo civil para el desalojo y entrega del inmueble a su favor. As, el 28 de febrero del
2002, se produce el derrocamiento de las viviendas con el soporte de la fuerza pblica, momento
representativo en la historia del barrio, ya que se
produce el clmax de la violencia e inseguridad a
la que ha tenido que enfrentarse esta poblacin.
A pesar de la alta conflictividad social del
barrio, desde los inicios del asentamiento hasta
la actualidad, la UERTB de la AZC, con el fin de
avanzar en el proceso de regularizacin, logr la
firma de un acta de acuerdo y compromiso el 14
de junio del 2010, en una reunin en la que participaron todos los actores involucrados, incluyendo
al que figura como propietario de los terrenos. Sin
embargo, por las discrepancias de los grupos existentes, los acuerdos no se cumplieron.
Adems de los conflictos sociales y legales
que mantiene el barrio, tambin presenta problemas en la parte tcnica, ya que el sector posee dos
zonificaciones: suelo urbanizable D4 (D303-80) y
suelo no urbanizable A31 (A50000-0). El cambio
se da entre los aos 2001 y 2006 segn informe
de la Unidad de Suelo y Vivienda,5 en el que se
establece que los predios se encuentran dentro
del rea de proteccin ecolgica, en el 2006 la
zonificacin se modifica y clasifica como Suelo
5
OFICIO NO. UERB-0037-2011, enviad el 13 de abril del 2011 al Dr.

Jaques Ramrez (Ex-Director del Instituto de la Ciudad), firmada
por la Dra. Roco Prez (Coordinadora de la Unidad Regula T
Barrio Caldern).
242artigos
46
no urbanizable SNU y PA (Proteccin de reas

naturales). Las razones para el cambio de zonificacin son los altos niveles de consolidacin;
la existencia de servicios bsicos provisionales y
a los graves conflictos sociales y administrativos
existentes. Se dice.
Panormica barrio 2, Abril 23 de 2011.
Debido a la dificultad para solucionar los

problemas sociales, legales y tcnicos del barrio,
la UERTB ha que el asentamiento de hecho denominado Comit Pro-mejoras del Barrio 4, no
ha cumplido con los requisitos exigidos en las
ordenanzas municipales vigentes, las mismas que
imposibilitan iniciar un proceso de regularizacin por parte de la Unidad Especial Regula Tu
Barrio. No obstante se recomienda que las otras
instancias administrativas municipales asuman
con sus competencias e intervengan en el citado
asentamiento.6
El barrio 4 es un caso representativo de los
asentamiento humanos de hecho en los que la
figura del lotizador como mediador entre los ciudadanos y el acceso al suelo urbano se convierte
en la principal problemtica del barrio, ya que genera un proceso de continuas extorsiones al que
la poblacin se somete sin conseguir la seguridad
jurdica de la tenencia de los predios adquiridos,
y bloquea adems, la posibilidad de habilitar los
canales legales existentes para hacer efectiva la
poltica de regularizacin.
Se concluye el que proceso de regularizacin en Quito, est dejando varios vacios sin resolver, sin que se llegue siquiera a cumplir los objetivos propuestos, y que las acciones paralelas que
se han propuesto, en un intento de involucrar la
poltica de regularizacin, en una accin integral
6
OFICIO NO. UERB-0037-2011, enviad el 13 de abril del 2011 al Dr.

Jaques Ramrez (Ex-Director del Instituto de la Ciudad), firmada
por la Dra. Roco Prez (Coordinadora de la Unidad Regula T
Barrio Caldern).
que reduzca el crecimiento informal de la ciudad,

estn lejos de ser consecuentes con la capacidad
que ha demostrado la estructura municipal.
Se corre el riesgo que la poltica de regularizacin, al no insertarse eficazmente en un programa integral termine siendo un proceso donde se
vuelve formal la entrega suelo sin servicios, para
cubrir la expectativa, de la poblacin con escasos
recursos, de acceder formalmente al suelo, con
una baja inversin municipal.
La regularizacin es una forma econmica
(sobre todo en los barrios no consolidados) de sol-
ventar el dficit de suelo formal, pero al mismo

tiempo es muy costosa al largo plazo, especialmente para los beneficiarios, pues se acepta y hasta
puede parecer que se fomenta el asentamiento en
barrios marginales escasos de servicios, quedando
el Municipio en deuda de llegar a cubrir estos, a
la par que quedan zonas y servicios subutilizados,
con un alto costo para la ciudad. Mientras por otro
lado, los beneficiarios de la regularizacin, quedan sujetos a seguir pagando cuotas irrazonables a
quienes quedan de intermediarios, como lo muestran 3 de los 4 casos de estudio.
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guatemala
Expresin territorial de los asentamientos informales en guatemala: primeras

aproximaciones
Huber Ernesto Palma urrutia
Ingeniero Agrnomo por el Instituto Superior de Ciencias Agropecuarias de La Habana, Cuba (ISCAH) y por la Universidad de Chile (UCh); Especialista y Maestro en Ciencias en Administracin de Tierras para el Desarrollo Sostenible
por la Facultad de Agronoma de la Universidad de San Carlos de Guatemala (FAUSAC). Desde 2003, investigador del
Centro de Estudios Urbanos y Regionales de la Universidad de San Carlos de Guatemala (CEUR-USAC). Candidato a
Doctor en Ciencias Sociales por el Programa Centroamericano de Posgrado en Ciencias Sociales, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), II Promocin de Doctorado en Ciencias Sociales.
Jean-roch lebeau
Ingeniero Agrimensor (ESGT, Francia) con maestra en Ordenamiento Territorial (ENSG, Francia). Candidato a Doctor
por la Universidad Nacional de Catamarca (Argentina). Con 10 aos de experiencia en la administracin pblica en
Guatemala, ha desempeado los cargos de director de Ordenamiento Territorial en SEGEPLAN. Consultor para la Unin
Europea, el Banco Mundial y el BID en temas de sistemas de informacin, planificacin y ordenamiento territorial.
Asesor del Congreso de la Repblica de Guatemala para la formulacin de una Ley de Ordenamiento Territorial.
Sumario: A manera de introduccin 1 La raz del problema: principales rasgos del mercado inmobiliario y de viviendas en Guatemala 2 El peso de la informalidad en Guatemala 3 Asentamientos
informales del rea Metropolitana de Guatemala 4 Territorializacin de los asentamientos precarios
5 Riesgo y Vulnerabilidad en los asentamientos humanos del AMG 6 Polticas de ordenamiento
territorial y gestin de suelo 7 Hacia una agenda de desarrollo urbano Conclusiones Bibliografa
y referencias
a manera de introduccin
La evolucin del modo de produccin capitalista tiene relacin estrecha con la evolucin del
modo de vida urbano, y ste se articula de manera
intrnseca con la dinmica del mercado capitalista,
especialmente con el comercio de bienes financieros e inmobiliarios. El progreso y desarrollo comercial hacia nuevas formas comerciales cada da
ms vinculadas a lo virtual y al dominio de las
comunicaciones-, ha modificado de forma sustancial la prctica de la ciudad por el individuo,
transformando incluso la estructura de lo urbano
mediante la aparicin de nuevos sistemas de centralidad fuertemente terciarizados en los que la
concentracin de la poblacin viene determinada
por la existencia de un equipamiento y no en sentido inverso.
El desarrollo urbano en Guatemala obedece a
esa lgica. Las razones que explican la evolucin
de la ciudad son, fundamentalmente, la demanda de
tierra para la construccin de colonias y proyectos
habitacionales generada por la instalacin y puesta
en marcha de industrias y la expansin de actividades terciarias de esos aos, ambos asuntos asociados al crecimiento demogrfico acelerado en
la Ciudad y departamento de Guatemala: al ao

1950 la poblacin radicada en este departamento fue equivalente al 15.73% de la poblacin del
pas, en tanto que para el ao 2202 constituy el
22.65% del total. Al ao 1950 en el departamento
radicaban 438,913 habitantes y al ao 2002 haba
ascendido a 2, 541,581 habitantes, es decir en cincuenta y dos aos, su poblacin se cuadruplic.1
Lo apuntado muestra la importancia de la
demanda de suelo urbano y habitacional en la
principal concentracin urbana del pas desde
esos aos y en el momento de realizarse los ms
recientes censos de poblacin y habitacin. Este
proceso de estructuracin de los mercados de tierra
urbana ha ocurrido y ocurre sobre una configuracin de la propiedad territorial donde predominan
las medianas y grandes propiedades agrarias, peri
urbanas y suburbanas, en su mayora cultivadas
de caf desde mediados o finales del siglo XIX, lo
que hace que la tierra urbana, o potencialmente
1
Para el 2002, los censos nacionales, XI de poblacin y VI de

habitacin indicaron que la poblacin total de Guatemala era
de 11, 237,196 habitantes. La densidad de la poblacin como
promedio nacional era de 103 habitantes por Km2, por su parte
el departamento de Guatemala, registr el mayor nmero de
habitantes 2, 541,581, en tanto que el nmero de viviendas
censadas en la Repblica de Guatemala fue 2,483,458, con un
promedio de ocupacin de 5 personas por vivienda.
artigos
57245
urbana, sea un bien de difcil acceso para los sectores sociales urbanos de menores ingresos. Lo
cual explica la proliferacin de asentamientos informales, muchas veces precarios, inclusive colonias ilegales o piratas en zonas no aptas para ser
habitadas, como son los barrancos, fenmeno que
constituye la base del amplio mercado informal
de tierras urbanas.
Al mencionar fenmenos sociales asociados
a la formacin de asentamientos precarios no se
puede dejar de lado uno de los principales problemas de las ciudades modernas en trminos de
acceso a la vivienda, como lo es el elevado precio
de la tierra, esa condicin excluye a un porcentaje
importante de la poblacin de ubicaciones en la
ciudad con dotacin de infraestructura adecuada
que les permita hacer realidad el acceso a una vivienda digna.
Segn inspira Simmel (1984: 247-251) las
decisiones individuales de habitacin, asociadas
entre s, terminan por formular una forma particular de asentamiento humano en la Ciudad de
Guatemala y su rea conurbada. Dichas decisiones estn determinadas por un sistema de organizacin econmica y social que de manera general
responde al modelo capitalista, pero que de manera especfica es propio de una sociedad y un
Estado en particular histricamente determinado.
En cualquier segmento de un espacio concreto (un
barrio, una ciudad, una regin) estn las huellas
de diferentes generaciones que desarrollaron distintos sistemas de organizacin econmico-social,
que son visibles por el carcter histrico-social de
los sujetos. La distribucin de la poblacin en territorios urbanos informales o irregulares presenta
patrones espaciales, habitacionales y culturales
propios, los cuales deben estudiarse desde enfoques y dimensiones, muy diversas y amplias. Un
abordaje poco desarrollado en Guatemala es el enfoque territorial, bajo ese precepto, encontrar y exponer algunas expresiones de espacios geogrficos
concretos cuya condicin de informal, irregular,
extra-legal o ilegal, se da como huella de una apropiacin, de un uso y un aprovechamiento precario del recurso tierra. La exposicin de expresio-
1 la raz del problema: principales rasgos

del mercado inmobiliario y de viviendas en
guatemala
Una de las deficiencias del sector vivienda
en Guatemala ha sido la falta del diseo y aplicacin de una poltica de vivienda y asentamientos
humanos de largo plazo, que permita un desarrollo
integral y sostenido de los conjuntos habitacionales, reduzca significativamente el dficit cualitativo y cuantitativo de la vivienda, y haga eficiente y
continua la inversin destinada a este sector.
La situacin de la vivienda es crtica puesto que el crecimiento de la poblacin y el tamao
promedio de las familias segn la variacin intercensal entre 1994 y 2002, hizo que se integraran
93,912 hogares nuevos, unos 12,000 por cada
ao , los cuales demandan vivienda y se suman
al actual dficit de ms de 1.5 millones de viviendas que segn Heidi Pineda (2010) son necesarias
para satisfacer la demanda en Guatemala.2
De un total nacional de dficit de 1,478,507
unidades, Amanda Morn (Op.cit.: 15-16) con base
a calcular la diferencia entre viviendas disponibles
y el nmero total de hogares identificados en los
Censos Nacionales 2002, seala que el dficit habitacional cuantitativo asciende a 191,840 unidades,
as mismo que aquellas viviendas con deficiencias,
desde materiales inadecuados o precarios, escasez
de espacio, hasta falta o insuficiencia de servicios
bsicos suman un total de 1,286,767 en todo el
pas y constituyen en s el dficit cuantitativo.
Para ese mismo ao (2002) segn la misma
autora, el departamento de Guatemala o regin
Metropolitana, registr 87,947 hogares que requieren vivienda nueva y 107,677 con deficiencias de
algn tipo, para un total de dficit de 195,624 hogares sin solucin habitacional. La Cmara Guatemalteca de la Construccin (CGC, 2004) con base
en el adelanto de algunos resultados del estudio
sobre dficit habitacional en Guatemala que sirvi
para elaborar la Estrategia para la Implementacin
de la Poltica Nacional de Vivienda y Asentamien
tos Humanos (PNVAH, 2005) apunta datos que difieren con Morn, ambas fuentes sealan que el
total del dficit era menor y ascenda a 1,021,592
nes territoriales busca representar y revelar mecanismos y transformaciones espaciales que se dan a
partir del intercambio de la tierra o suelo urbano
como mercanca y bien de uso habitacional.
246artigos
58
Segn anota esta misma autora, el Presidente lvaro Colom se

comprometi a construir 200,000 viviendas durante su legislatura, pero un informe del Fondo Guatemalteco para la Vivienda
(FOGUAVI) estima que el nmero de construcciones no sobrepasa
las 25.000 durante su primer ao de gobierno.
unidades, de las cuales 410,097 correspondan a

dficit cuantitativo y 611,495 requieren mejoras
para ser habitables, de donde surge la demanda de
calidad y cantidad en su orden.
En el departamento de Guatemala, que es
donde se concentra la mayora de la poblacin,
exista una demanda del 47% del total del pas,
seguida por la regin el suroccidental con un 17%,
luego la regin central con el 14%, la nororiente
con 7%, la suroriente con 6%, la norte con 4%, la
noroccidental con 3% y finalmente Petn con slo
2%. En cuanto a la calidad de vivienda y las mejoras necesarias, el suroccidente demandaba a esa
fecha el 27%, noroccidente el 18%, el norte 13%,
nororiente 10%, la regin metropolitana 10%, la
regin central 9%, el suroriente 8% y Petn 5% del
total del pas.
Tomando como base el dato de Morn para
el ao 2002, de un dficit habitacional total nacional de 1,478,507 unidades, y estimando u incremento anual de aproximadamente 12,000 hogares
anuales, para el 2009 el dficit total anual habra
aumentado en al menos unas 84,000 unidades, a
esta cifra habra que sumarle el dficit producido
por los desastres acaecidos en esos 7 aos, solamente a manera de ejemplo pueden mencionarse
los daos que en el sector vivienda provoc la

tormenta Stan en el ao 2005 en toda la repblica:
5,475 viviendas destruidas y otras 12,285 viviendas sufrieron sufrido daos de menor a mayor grado de acuerdo con las caractersticas estructurales
y tipo de suelos de las reas afectadas. En el departamento de Guatemala se registraron 224 viviendas afectadas, equivalentes al 1.33% del total
del departamento, de ellas 105 eran urbanas y 119
rurales, tenindose que reubicar 58 del total (CEPAL, 2005:23).
Segn esas cifras es posible aproximar la
grfica No.2 con respecto al aumento del dficit
habitacional nacional, -esto sin incluir las ms reciente afectaciones provocadas por los desastres
relacionados con la erupcin del volcn Pacaya
y la tormenta tropical Aghata (mayo de 20010), y
las lluvias torrenciales que desde ese mismo mes
hasta la fecha han provocado inundaciones, deslaves, socavones, deslizamientos y derrumbes. Dichos eventos le impusieron al Estado, a finales de
julio de 2010, el desafo de crear 8,389 viviendas
temporales, reacondicionar 7,690 y edificar 8,389
nuevas viviendas para reubicar a los damnificados (SEGEPLAN, 2010).
Grfica No.1. Aumento del dficit habitacional nacional de Guatemala, aos 2002- 2009.
Fuente: Huber Ernesto Palma, Lebeau Jean-Roch, con base en las cifras anotadas en Morn (2004) y CEPAL (2005).
artigos
59247
Valga aclarar que la aproximacin grfica

antes expuesta no es estadsticamente vlida y
slo representa un estimado bruto con base en las
cifras y datos disponibles en las fuentes referidas.
Dicha aclaracin es vlida para la grfica No.3 que
a continuacin se presenta, pero en referencia a
las cifras reportadas por la Cmara Guatemalteca

de la Construccin (CGC, 2009) con respecto a
la cantidad de unidades de vivienda producidas
para cada ao, las cuales notablemente no cubren
en ningn caso el estimado de dficit habitacional
nacional anual antes graficado.
Grfica No.2. Produccin anual de vivienda, aos 2003- 2009 (en unidades).
Fuente: Huber Ernesto Palma, Jean-Roch Lebeau con base en Departamento de Anlisis Estadstico de la CGC (2009).
Bajo el supuesto de todo el stock de vivienda producido para cada ao pasara a cubrir parte
de la demanda (dficit habitacional nacional), por
tanto no existira stock retenido de vivienda ,
hipotticamente los porcentajes de oferta ante la

demanda deficitaria son significativamente insuficientes segn puede apreciarse.
Grfica No.3. Porcentaje de cobertura de la demanda deficitaria habitacional por parte de la oferta de produccin anual
de vivienda, aos 2003- 2009.
Fuente: Huber Ernesto Palma, jean-Roch Lebeau con base en CGC (2009), Morn (2004) y CEPAL (2005).
2 El peso de la informalidad en guatemala

El estudio de la economa informal, especficamente en Guatemala, permite orientar, complementar y de hecho forma parte del estudio de
la precariedad habitacional urbana. La economa
informal tiene doble funcin: emplea y proporciona ingreso a un numeroso grupo de personas que
no encuentra una posibilidad de empleo y trabajo
248artigos
60
en el mercado laboral formal, por tanto acta como

un bfer y una vlvula de escape para la presin social emanada por la demanda de empleo
y mejores condiciones de vida; por otra parte, las
condiciones de la informalidad: carencia contratos;
ausencia de los beneficios de la justicia y la seguridad pblica; restringida o nula acumulacin de
capital; limitada inversin, reducidas posibilidades
de expansin, de crdito y evasin de los compromisos con la seguridad social, permiten una reduccin de costos y riesgo, que intuye un nexo
con la formalidad, de tal forma que le sirve para
abaratar costos de produccin, pero sobre todo
gastos en la esfera de la comercializacin que le
aseguran mayores ganancias al sector formal
(Florentn Martnez, 2006).
Vale anotar que en Guatemala, la economa
informal se manifiesta ms en la esfera de la circulacin de las mercancas (cuando son bienes de
consumo y servicios) que en la produccin de las
mismas, de lo cual se colude que no todo lo informal es precario y que el sector informal debe ser
entendido como un rea productiva funcional al
conjunto de la economa que opera en el contexto
de la segmentacin del mercado de trabajo. Desde
esta perspectiva, la informalidad urbana es un
sector heterogneo que incluye actividades de las
ms diversas caractersticas pero con un comn
denominador: estar subordinadas a los segmentos
modernos de la economa.
En lo que se refiere a los derechos de propiedad de bienes inmuebles, entre un 33% y un
28% de la propiedad en Guatemala se encuentra
formalmente registrada. El resto de propiedades
(y propietarios) definen y defienden sus derechos
mediante mecanismos no formales. Usos y costumbres o pruebas documentales que el Estado
reconoce necesariamente como una forma legtima de ejercer el control sobre un activo. Los cual
segn el paradigma de Hernando de Soto y de su
Instituto Libertad y Democracia, limita el desarrollo del sector inmobiliario, reduce el valor de
este capital y genera ineficiencias a lo largo y ancho de la economa (ILD, 2006).3
tacional en Guatemala son, entre otras (ENCOVI,

2000 y; Hugo Mal, 2006):
Falta de certeza jurdica en la tenencia de
la tierra;
Carencia o deficiente disposicin de servicios bsicos y de infraestructura;
Hacinamiento, precariedad en las construcciones y deterioro de las viviendas, y;
Alto riesgo por la ubicacin en zonas vulnerables a terremotos, deslizamientos e
inundaciones.
Como ya se seal, en Guatemala no se
cuenta con diagnsticos y censos completos y confiables sobre la informalidad urbana en general, y
La mayora de guatemaltecos carece de ttulos de propiedad debidamente registrados. El 72%

a nivel nacional y el 78% de los informales no tienen ttulos oficiales. Las principales caractersticas
de la informalidad precaria, inmobiliaria y habi-
relativamente estable.
mucho menos cuando esta es precaria. La informacin existente es parcial y los resultados varan
de un estudio a otro, al parecer, responden a los
intereses de las instituciones que los elaboran. Por
esta razn no es posible identificar y establecer en
cifras exactas, la poblacin que vive en los distintos tipos de informalidad en el pas.
Una consideracin importante es que la
extensin y la persistencia de la informalidad no
pueden ser explicadas nicamente a partir de la
pobreza, diversos estudios de Amrica Latina demuestran que no todos los ocupantes de los asentamientos informales y precarios son pobres, la
tasa de ocupacin irregular de la tierra es mucho
ms alta que el aumento del nmero de familias
nuevas pobres. Este crecimiento espectacular de
los asentamientos informales ha ocurrido en las
denominadas periferias y por densificacin de
reas consolidadas irregulares urbanas, pese a
que los ndices de natalidad y de migrantes campociudad hayan cado sustancialmente, y que el porcentaje de ciudadanos pobres haya permanecido
Otras explicaciones de este crecimiento informal incluyen la falta de programas de vivienda
social, la inversin pblica inadecuada en infraestructura urbana y, por ltimo aunque no menos
importante, debido a la cruda realidad de que los
Segn la Evaluacin preliminar de la extralegalidad en Guatemala:

Las estimaciones realizadas en Guatemala indican que el capital
muerto acumulado en propiedades inmobiliarias y en empresas
extralegales asciende a US$32.6 miles de millones. El capital
muerto est compuesto por: a) Aproximadamente 2.4 millones de
viviendas extralegales, que representan 91% del total de viviendas
de Guatemala y cuyo valor estimado es US$23.5 miles de millones;
b) Cerca de 8.1 millones de Has de tierras rurales clasificadas
como extralegales, que representan 84% de la superficie total de
Guatemala y cuyo valor estimado es US$ 6.8 miles de millones y;
c) Alrededor de 708,227 empresas extralegales, que representan
93% del total de empresas de Guatemala y que poseen US$2.3
miles de millones en activos fijos empresariales.
mecanismos informales son rentables para quienes los promueven. Del lado de la demanda de
tierra urbana hay muchas familias, incluso con
regulares ingresos, que trabajan informalmente y
son excluidos del mercado por no llenar las formalidades del caso exigidas por los bancos para
otorgar crditos. Se ven pues, en la necesidad de
artigos
61249
auto-financiar la produccin de su vivienda, en
todo el pas, sin embargo, es esta metrpolis en
tanto que el tiempo entre la adquisicin y la ocu-
donde hay un mayor nmero de asentamientos
pacin del lote se alarga, aumentando con ello el
precarios, lo cual confirman los referentes teri-
costo del financiamiento y por supuesto, la deman-
cos y empricos que orientan el anlisis de dficit
da global por tierra. Por si fuera poco, la galopante
de vivienda.
inflacin, el notable subdesarrollo de los merca-
La poblacin que migra, al llegar a la ciu-
dos de capital o su inaccesibilidad, y la limitada
dad, advierte que las oportunidades de trabajo son
cobertura del sistema de seguridad social, se hacen
escasas, que por la complejidad de los trabajos
responsables de alimentar una cultura establecida
disponibles se necesita cierta capacitacin o espe-
entre sectores de bajos ingresos de usar terrenos
cializacin de la que carecen, debiendo realizar
como reserva de valor y como un mecanismo po-
cualquier labor para sobrevivir, devengando sala-
pular de capitalizacin, lo cual tambin presiona
rios muy bajos. Esto los obliga a ocupar terrenos
la demanda de tierra. En otras palabras, retener
baldos, generalmente barrancos o reas de pro-
terrenos rsticos y especular con tierra no es una
piedad estatal, levantando vivienda provisionales,
conducta exclusiva de los sectores de altos ingre-
que con el tiempo se hacen estables o definitivas.
sos pudientes (Martim O. Smolka, 2003).
La vivienda se caracteriza por ser precaria provo-
El precio de la tierra en los mercados infor-
cando el deterioro de los sectores urbanos adya-
males es, por consiguiente, ms alto que el precio
centes, y sectores recreativos, afectando el ambiente
de tierra bruta, pero normalmente menor que la
de la comunidad urbana.
suma de la tierra bruta ms el costo de habilitar-
Para el ao 2005, la Municipalidad de Gua-
la. Al mismo tiempo, el precio tiende a ser menor
temala registr 245 asentamientos, formados por
(aunque no necesariamente por metro cuadrado)
27 mil 420 familias y 136 mil 870 personas. La
que el precio mnimo de la tierra completamente
Municipalidad de Guatemala destina el 15 por
equipada, servida y comercializada en los mer-
ciento del Impuesto nico Sobre Inmuebles (IUSI)
cados formales. En efecto, el mercado aprecia las
recaudado para transformar los asentamientos en
formas ms flexibles para acceder a la tierra,
barrios. El cambio consiste en llevarles servicios
como por ejemplo tamaos de lote ms pequeos
bsicos, como drenajes, agua potable y alumbrado
que el mnimo legal, o la construccin sin respetar
pblico (Ingrid Roldn M., 2007).
los cdigos de construccin, o incluso la posibili-
Estas viviendas poseen caractersticas comu-
dad de vender la azotea de una casa como espacio
nes en sus estructuras, tales como el encontrarse
para construir. La mayora de las familias de ms
ubicadas en reas que no cuentan con servicios
bajos ingresos no escogen un asentamiento infor-
urbanos bsicos tales como aceras, asfaltos, dre-
mal porque les brinde el mejor precio, sino sim-
najes, desages que se encuentran a flor de tierra;
plemente porque con frecuencia solo tienen esa
el agua potable se da a travs de pequeas tomas
alternativa. Sin embargo, esa opcin de adquirir
diseminadas y contaminadas donde hay que hacer
un lote informal y precario es de todas maneras
turno desde muy temprano, las calles se confor-
costosa. Los territorios precarios han sido apro-
man por una lnea de vivienda que deja solamente
piados en primera instancia -de hecho o de facto-,
el espacio para transitar y existen varios basureros
posteriormente -de manera afectiva-, y finalmente
cerca de las viviendas.
-de derecho-: como tenedores, posesionarios o
El material de construccin es variado tales

como adobe, madera, cartn, lmina, material de
propietarios por sus habitantes.
desecho, block y en algunos casos ladrillo y cemento, vivienda diseada por el propietario o
3 asentamientos informales del rea
un albail. Son viviendas muy pequeas por lo
Metropolitana de guatemala
Segn el Instituto Nacional de Estadstica
que existe hacinamiento y promiscuidad, ya que
(INE) por medio de la Encuesta Nacional de Con-
el 85% de stas es de aproximadamente 6 metros
diciones de Vida (ENCOVI 2006), en el rea metro-
cuadrados.
politana el porcentaje de pobreza general concentra
Los habitantes se encuentran marginados de
nicamente al 7.3% del total habitantes pobres de
la vida urbana por la falta de atencin y servicios
250artigos
62
que se les deben prestar. El crecimiento poblacional es acelerado, se calcula que es de 6.6% anual.
El 61% de estas personas trabajan en el rengln de
servicios de la ciudad, en actividades como tortillera, costurera, cocina, domsticas, lustradores,
peones, etc. El 36% se ocupa en la construccin e
industria, con ingresos mnimos igual que sus posibilidades de mejorar. Se ha calculado que el 31%
de la poblacin masculina estuvo sin trabajo ms
de 3 meses, el 58%, siempre tiene trabajo y el 3%
se encuentran empleados en industrias manufactureras. Uno de los hechos ms caractersticos y
que tienen mayores implicaciones en el futuro, es
el incremento demogrfico de stos grupos cuyas
tasas de crecimiento son muy altas. Si consideramos que la tasa de crecimiento de la poblacin
en el pas es de 3.1% anual y la del municipio de
Guatemala de 5.2%, se puede comparar la tasa de
crecimiento de la poblacin marginal que alcanza
al 6.7% anual, es decir, duplica la tasa de crecimiento nacional.
El movimiento migratorio de las reas marginales puede considerarse como regular y constante; las invasiones son internas y externas. La
mayora de migrantes no acuden a las reas marginales en una fase primaria de ocupacin, son las
necesidades como la falta de empleo o sus bajos
ingresos, los que los obliga a radicarse en dichas
reas. El 58% de la migracin proviene de la propia ciudad o sea es la interna y el 19% del departamento de Guatemala.
Desde cualquier punto de vista, ya sea econmico, poltico, legal o social, los asentamientos
no pueden eliminarse. El traslado pasivo o parcial, significa la desintegracin repentina de las
pequeas conquistas que como conglomerados
han logrado a travs de los aos. Es casi imposible
cambiar la estructura actual de los asentamientos,

esto no quiere decir que no se implementen mejoras como la introduccin de servicios bsicos, tales
como drenajes, luz, agua potable y otros necesarios
para una vida digna. Se pueden brindar facilidades
para que los propietarios remodelen y aseguren sus
viviendas brindndoles acceso a crditos o subsidios para adquirir materiales y una vivienda mnima habitable y especialmente promover polticas
de empleo para que la poblacin genere ingresos
que les permita mejorar su nivel de vida.
Segn Amanda Morn (2004: 13-24) el problema habitacional en Guatemala se evidencia
por el creciente nmero de asentamientos humanos precarios que muestran un alto grado de
deterioro de la calidad de la vivienda, adems de
hacinamiento e inexistencia de servicios bsicos
mnimos como agua y drenajes, as como difciles
accesos, inadecuados servicios pblicos, y gran
exposicin al riesgo por desastres.
4 territorializacin de los asentamientos
precarios4
Un hecho peculiar es que la presencia de
los asentamientos precarios ha tenido como principal escenario, a nivel nacional, el rea Metropolitana de Guatemala (AMG), esto sin paralelo
en otras ciudades del pas. Siendo en el principal
centro urbano del pas donde esto ocurre, ello ha
dado motivo para urdir otras conjeturas respecto
a la dinmica de estos conglomerados. Una de las
caractersticas atribuidas a los asentamientos ha
sido su supuesta localizacin perifrica. Por otra
parte se les ha endosado ser un factor importante
de generacin del desarrollo urbano desordenado.
La tabla No.4 y la Imagen No.5 nos permite con
claridad refutar estas conjeturas.
Tabla No. 1. Localizacin de asentamientos precarios en el Municipio de Guatemala.

Distancia desde el centro de la Ciudad
1 a 2 Km.
2 a 3 Km.
3 a 4 Km.
4 a 5 Km.
5 a 6 Km.
6 a 7 Km.
7 a 8 Km.
8 a 9 Km.
Ms de 9 Km.
Total
Nmero de asentamientos precarios

16
54
47
6
6
13
9
31
45
227
Nmero de lotes
Porcentaje de lotes
943
6656
3951
357
1934
450
1514
3811
3755
23371
4.0
28.5
16.9
1.5
8.3
1.9
6.5
16.3
16.1
100
Fuente: Asentamientos precarios en la Ciudad de

Guatemala, Francisco Rodas, OXFAM.
Porcentaje acumulado de lotes

4.0
32.5
49.4
50.9
59.2
61.1
67.6
83.9
100
Cfr. Asentamientos Precarios en la ciudad de Guatemala, problemticas y pautas de actuacin. Francisco Rodas Maltez. OxfamMedicos sin fronteras. Paginas 37 a la 39. 4.
artigos
63251
Por una parte, encontramos que la mitad de
de disponer de vas de acceso vehicular amplias y
los asentamientos, estimados segn el nmero de
la dotacin de equipamientos y servicios bsicos.
lotes y tomando como referencia el centro de la
As pues la localizacin hundida, la precariedad
ciudad, se encuentran en un radio no mayor de
y vulnerabilidad social determinan que la territo-
cinco kilmetros; es decir, que la localizacin
rialidad precaria exprese formas de segregacin y
central o subcentral forma parte sustancial en su
segmentacin muy marcadas en la vida cotidiana
patrn de localizacin, y en todo caso la periferia
de los precaristas urbanos, pero que pueden pasar
sera ms la excepcin. Por muchos motivos, es
desapercibidas para un visitante que no demuestre
difcil sostener que los precaristas se asienten
inters en ver hacia abajo de la ciudad.

La observacin de la precariedad territorial
guatemalteca indica que su localizacin est relacionada con barrancos, laderas y riberas o bordes
de ro y una proximidad a la ciudad formal, de
hecho una encaje dentro de la misma, que les permite a sus habitantes reducir costos de transporte
y movilizacin y un relativo acceso a generacin
de ingresos desde la precariedad y la informalidad
a partir de interactuar con y en la ciudad: sobreviviendo en condiciones precarias, vulnerables, de
riesgo y de pobreza.
A su vez, esa espacialidad ha provocado
una valorizacin de tierra econmica y tcnicamente marginales, de tal forma que el valor de uso
y valor cambio adquirido por tierras no aptas de
ser urbanizables, pero urbanizadas informal y
precariamente , empujan hacia el alza el precio
de las tierras ms baratas, -el precio piso se eleva-, de tal forma que los precios de las tierras ms
aptas y ptimas para la urbanizacin adquieren
valores proporcionalmente ms elevados.
en cualquier lugar, pero lo que ilustra la Imagen

No.1, de localizacin de asentamientos precarios
en el AMG, es que ellos han tendido a localizarse
en la parte norte de la ciudad y particularmente
en determinados vecindarios populares. Quiere
decir que, el impacto que tiene en el desarrollo
urbano la implantacin de estos conglomerados,
est focalizado en determinadas reas, adems el
mismo exhibe una comprensiva radiografa de la
segregacin social-espacial de la ciudad actual.
Imagen No. 1. Mapa concentracin de asentamientos precarios en el AMG.

Fuente: Jean-Roch Lebeau, con datos del Censo de Vivienda del
2002, INE.
La vista de los barrancos al nororiente de la

ciudad capital de Guatemala permite distinguir la
particular ubicacin de los asentamientos precarios en el AMG, desde las orillas de los barrancos,
en sus pendientes y laderas, hasta sus ms profundas hendiduras. La localizacin de los asentamientos precarios es una expresin territorial hundida de la metrpolis, esta condicin fsica natural
contribuye a apartarlos de la ciudad formal o no
precaria, a alejarlos del transporte pblico, de los
centros de trabajo e intercambio y circulacin de
valores, bienes y servicios, limita la posibilidad
252artigos
64
Imagen No. 2
Vista de barrancos al nororiente de la ciudad capital de
Guatemala.
Fuente: composicin propia con base en http://www.skyscrapercity.com/showthread.php?t=438185.
Lo expuesto es sin lugar a dudas una de las

grandes y evidentes expresiones territoriales de la
precariedad urbana en Guatemala, cuya comprensin indica que hay un claro vnculo y subsuncin
de la formalidad, de la economa formal y precaria
para con la economa formal capitalista, y en este
caso particular, con una economa capitalista atrasada muy matizada por rasgos rentistas, monoplicos y oligoplicos.
a las ciudades ya superpobladas, donde el recin

llegado tiene pocas alternativas distintas a ocupar
tierras inseguras. Por la topografa de ciudad capital
la mayor parte de de estas vecindarios irregulares se
han localizado en barrancos con altisimas pendientes, y, logicamente sin medidas estructurales pertinentes para mitigar las amenazas. Desgraciadamente
los factores antrpicos tales como realizar cortes,
rellenos, retiros de cobertura vegetal, instalacin de
redes de servicios y acumulacin de basura, sumado
a los efectos climticos catastrficos, incrementados y potencializados por el cambio climtico, aumentan la vulnerabilidad de los asentamientos. Por
otro lado la falta de sensibilizacin y de atencin
a esta problemtica, por parte del gobierno central,
hacen que los residentes de ests zonas vivan a la
espectativa de un evento desastroso.
Los procesos de regularizacin desarrollados por la municipalidad y el gobierno central,
han incentivado de alguna manera nuevas inva-
Imagen No. 3
Asentamientos en las zona 7, barranco del Incienso
Fuente: Composicin propia con base en: MICIV, 2006. Estrategia
para la reduccin de vulnerabilidad y riesgo que causan desastres.
Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda. Guatemala, C.A. y; Rodas Maltez, 2005. p. 52.
La fotografa que precede confirma la condicin hundida y de borde de la precariedad urbana

en el AMG. La expresin colectiva ms elocuente
de esa condicin locacional y del cmulo de condiciones socioeconmicas es la vulnerabilidad a
desastres.
siones y ocupaciones de asentamietos en zonas de

riesgo, aumentando considerablemente el numero
de nuevas viviendas informales. Sin embargo estos
procesos de regularizacin han sido superficiales, pues se concentran solamente en llevar a estos
conglomerados servicios bsicos como agua y luz,
e infraestructura vial decadente, sin atender otros
problemas an mayores tales como obras de mitigacin para la prevencin de desastres y sistemas
adecuados de tratamiento de aguas negras, as
como de recoleccin de desechos slidos, atentando
contra la salubridad de sus residentes.
5 riesgo y vulnerabilidad en los asentamientos

humanos del aMg
El crecimiento poblacional, los diversos fenmenos naturales, as como la precariedad por la falta
de tierra, de fuentes de trabajo, de educacin, etc.,
ha provocado la migracin hacia la ciudad de Guatemala, en busca de mejores oportunidades de vida.
Desde la segunda mitad del siglo pasado se han formado asentamientos en barrancos, laderas, rellenos,
o en reas verdes. All los desastres como el huracn
Mitch, Agatha y otros han causado enorme impacto
en la vidas y los bienes de sus residentes.
La urbanizacin rpida parece ser uno de los
factores claves en el crecimiento de la vulnerabilidad, en particular en familias de baja renta dentro
de asentamientos informales de invasores. El proceso de urbanizacin da como resultado una presin
sobre la tierra cuando los migrantes rurales pasan
Lo que se percibe del fenmeno de la pobreza urbana, es que la estrategia para reducirla
debe considerar en primer trmino disminuir la
brecha en la distribucin del consumo, entonces
es vlido an argumentar que el 60% de las familias en los asentamientos informales precarios
vive con menos de Q. 1,500.00 al mes. Este nivel
de ingreso incide de manera contundente, en no
tener cubiertas necesidades de servicios bsicos,
condicin legal, calidad de la vivienda, y acceso a
servicios sociales (David Barrios et al., 2004: 47).
Las familias pobres que habitan los asentamientos precarios del rea metropolitana son
segn las autoridades municipales, aproximadamente 27,500 familias, otras fuentes opinan que
son ms de 45,000 familias. En todo caso crecen a
un ritmo muy acelerado que est por encima del
artigos
65253
promedio nacional, ms de 6 miembros por ncleo

familiar. Estos hogares se caracterizan por niveles
acadmicos muy bajos, con poca participacin de
los jefes de hogar en el mercado laboral. A pesar
de estas dificultades los asentamientos tienen un
grado de cohesin, siendo un factor favorable la
organizacin comunitaria o de vecinos, la cual se
orienta a paliar o solucionar problemas como la
violencia, el suministro de agua, la recoleccin de
desechos slidos y el acceso vehicular (Claudia
Benavente, 2007).
Segn el diario nacional el Peridico (Clau-
Imagen No. 4. Asentamiento informal en la zona 2 de Guatemala.

Fuente: Internet.
dia Benavente, 2007), la irregularidad y/o extralegalidad en la tenencia de la tierra se le denomina

falta de certeza jurdica sobre la propiedad. Se
estima que el 57% de hogares precarios tiene esa
condicin de tenencia, y muchas personas precaristas se consideran propietarias de sus lotes, pero
admiten falta de documentacin que los ampare
o presentan documentos privados que no garantizan el ejercicio del dominio, otros manifiestan que
se encuentran realizando trmites para registrar y
garantizar su propiedad.
Un 8.57% de los hogares en los asentamientos precarios no cuenta con conexin al acueducto pblico, y entre aquellos que cuentan con este
servicio, muchos reciben agua por menos de ocho
horas al da e incluso menos de 4 horas cada 24
horas. El 34% tiene el servicio por medio de contadores comunitarios.
Muchos de los pobres que viven en las ciudades deben esperar ms de cinco aos para obtener el servicio de agua, debido a la falta de una
poltica y gracias a subsidio de hecho que representa el costo de generacin y venta, los pobres
pagan lo mismo por m3 consumido que los barrios
pudientes. La conexin al alcantarillado pblico
se encuentra en un nivel ms bajo, un 19% cuenta
con una conexin provisional, un 24% no cuenta
con ese servicio.
En el caso de la recoleccin de desechos slidos, slo un 25% de los hogares pobres es atendido
por un servicio formal de recoleccin, mientras
que ms del 60% reconoce que deja su basura en
algn basurero del asentamiento, eso implica arrojar la basura a baldos, calles solitarias, lechos
de quebradas, barrancos cercano, patios traseros o
simplemente la queman.5
Imagen No. 5. Asentamientos precarios en zonas de alto riesgo en

la regin Central.
Fuente: Direccin de Ordenamiento Territorial, SEGEPLAN 2010.
254artigos
66
La cantidad de desechos que se depositan diariamente en el botadero de la zona 3 de la ciudad de Guatemala se estima en 900
toneladas diarias, que provienen de los municipios de Guatemala,
Mixco, Chinautla, Palencia, San Jos Pnula, Santa Catarina y la
parte norte de Villa Nueva. Puede estimarse de forma conservadora, que el volumen de desechos generados en el AMCG es de
1,500 toneladas diarias. Basndose en ese clculo, la generacin
por habitante sera de alrededor de unos 0.727 kilogramos diarios por persona. En el departamento de Guatemala se estima
que nicamente se recolecta el 71% de los mismos. Ver: http://
ccad.sgsica.org/proyectos/gestion/prosiga.htm.
6 Polticas de ordenamiento territorial y gestin

de suelo
Muchos de los problemas territoriales que
afronta el pas, tales como deslizamientos o inundaciones en zonas pobladas, congestionamiento,
falta de servicios pblicos se deben a la ausencia
de un marco normativo y de polticas pblicas que
regule y articule de manera precisa la planificacin
del territorio y de los usos del suelo. Si bien ha
existido en Guatemala una sensibilidad genuina
entre ciertos cuadros tcnicos acerca de la necesidad de promover una discusin nacional sobre
los temas de ordenamiento territorial, los esfuerzos emprendidos en los ltimos aos han sido
dispersos, sin verdadero rumbo, y con una insuficiente apropiacin de los dirigentes polticos para
llegar a la constitucin de una verdadera agenda
pblica coherente en la materia.
No existe a la fecha una integracin de esas
problemticas y respuestas en un documento nico
de poltica pblica o en un marco legal especfico. Tampoco ha existido mecanismos claros que
permiten pasar de la declaracin de intencin
(polticas sectoriales haciendo referencia al ordenamiento territorial) hacia mecanismos concretos
de regulacin de los usos del suelo en el territorio.
Guatemala siendo uno de los pocos pases sin ley
de ordenamiento territorial, la reparticin de competencias entre los diferentes entes institucionales
est muy confusa y el alcance de actuacin muy
limitado.6 Por otro lado, con las excepciones del
caso, los gobiernos locales (municipales) competentes en la materia de ordenamiento territorial,
son instituciones dbiles, en trminos tcnicos,
econmicos, financieros, legales y polticos. Excepto en las ciudades grandes, no cuentan con
los equipos tcnicos, ni con la tecnologa bsica
para hacer Ordenamiento Territorial, sus recursos
de operacin son limitados, su capacidad de inversin es poco relevante y son poco autnomos
en trminos de las decisiones que pueden tomar.
Aadido a eso, algunos grupos de la sociedad han
manifestado una oposicin frrea al ordenamiento
territorial, principalmente por agendas e intereses
particulares que se podran ver afectados por la
puesta en marcha de regulaciones basados en la
bsqueda del beneficio colectivo.
Por otro lado, Guatemala vive todava en la

memoria de un pasado agrario sin darse cuenta
de su realidad urbana cada vez ms apremiante.
Existe un crecimiento fuerte de las ciudades intermedias como Escuintla, Cobn, Puerto Barrios,
Quetzaltenango, que hasta el momento se estn
desarrollando sin ningn tipo o con muy poca
normativa, basados exclusivamente en un proceso de urbanizacin vinculado a la actuacin del
sector privado.
Frente a esa problemtica, muy poco se ha
hecho desde el punto de vista del Estado para ir
abordando este problema. En el marco de la descentralizacin, el estado ha abandonado la responsabilidad de lo urbano a las municipalidades sin
que esas estn preparadas en asumir el reto. Con
finanzas municipales tan dbiles, no han podido
crear funcionarios pblicos territoriales capaces
de abordar el tema con seriedad. Por otro lado, se
sigue pensando en el tema urbano como exclusivo
de la municipalidad capital. Y las actuaciones de
la ciudad de Guatemala, si bien han sido visibles,
han pasado a ser las nicas en el campo urbano.
Si no se trabaja adecuadamente en el marco
de la organizacin territorial de la planificacin
del desarrollo, podemos pensar en un colapso de
esas ciudades a futuro, tanto desde el punto de
vista de los servicios pblicos pero tambin de
toda la segregacin espacial que existe, es decir
la coexistencia entre una poblacin de zonas muy
ricas y zonas muy pobres y eso puede llevar tambin a conflictos sociales bastantes grandes. Como
tercer punto no se cuenta con mecanismos serios
para abordar el tema muy difcil de la vivienda, ya
que el pas tiene un dficit de alrededor de un milln de viviendas y entonces la resolucin de esos
problemas en general se basa sobre el sector privado y la va que tiene el sector privado es abastecer
el mercado, pero no es suficiente y s se requiere
de algunas acciones concretas desde el punto de
vista del sector pblico.
La ausencia de un ente rector para el tema urbano y la falta de una verdadera poltica de vivienda
progresista son obstculos que impiden hacer avanzar el tema de la poltica de gestin del suelo.
Del punto de vista del marco legal operante
en el pas, asumiendo que es la relativa a la regulacin de uso, cambio de uso y mercado de la tierra
Jean-Roch Lebeau, Estado del Arte del Ordenamiento territorial

en Guatemala, URL, 2011.
tanto urbana como rural, y al rgimen territorial,
artigos
67255
la legislacin es dispersa, amplia y muy general,
de la ciudad se vea reflejado en un mayor acceso
por tanto no prima sobre las normas legales que
al suelo urbanizado y la vivienda, a los servicios y
rigen la propiedad privada de la tierra, por tanto
la infraestructuras urbanas.
el cdigo civil y comercial se impone sobre esa la
Promover el acceso a un lote urbano por
amplia dispersin de leyes generales que orientan
parte de cada familia con menores ingresos, es decir
y rigen el uso, el intercambio y el inters comn
ampliar la oferta con precios reducidos, y que esta
sobre el territorio y la tierra urbana o rural.
ampliacin ms que premisa normativa se convier-
Ms que la legislacin mencionada en s
ta en una bsqueda y concrecin continua, en la
misma, su falta de primaca y codificacin, contri-
va para minimizar la ocupacin irregular y el pre-
buyen a la omisin de las mismas, o la impunidad

ante su incumplimiento.
Por otra parte su espritu liberal-progresista
en el espritu de la letra , no corresponde por
un lado, al espritu de inters comn que se reconoce contemporneamente al territorio y al uso e
intercambio de la tierra en las corrientes de pensamiento ms sociales, pero tampoco, al otro extremo
individualista y de laissez faire que leg la reciente
fiebre neo-clsica reconocida como neo-liberal.
Por tanto la legislacin no dificulta o favorece en s misma el acceso al suelo servido por los
pobres, sino ms bien su incumplimiento, y luego
su falta de relevamiento y primaca por sobre la
normativa civilista y comercial, en ltima instancia, su espritu liberal no puede corresponderse
con una nueva generacin de derechos sociales
colectivos como pueden ser, el derecho a la ciudad
y el derecho la autodeterminacin de los pueblos
sobre los territorios que habitan. Por su reciente
antigedad liberal-individualista no son compatibles con la concepcin de derechos colectivos
que sobre el territorio, la ciudad, las regiones, los
sitios y lugares se ha construido socialmente.
sus bases y componentes se incluyan instrumentos

de gestin de la tierra urbana, y que en esa gestin nunca deje de contemplarse la asociacin, la
flexibilidad y la produccin negociada de tierra o
suelo urbanizado.
Es vlido aspirar a un nuevo orden urbanstico que fortalezca la funcin reguladora e inductora
del poder local municipal, que prospecte, proponga
y ponga en funcionamiento mecanismos proactivos
y efectivos de consulta, participacin y decisin,
que enfrente los desafos del ordenamiento y la
ocupacin territorial, que imponga la obligatoriedad de la accin pblica en pro del inters colectivo, y no eluda la redistribucin de la renta de la
tierra urbana, ni mecanismos de mayor incidencia
en los mercados inmobiliarios, por tanto que recupere la valorizacin de la ciudad provocada por la
inversin pblica-social, y convierta al gobierno
municipal en un sujeto activo de la produccin
concertada del hbitat social.
En el territorio se mezclan las huellas de
El cambio hacia polticas de gestin del suelo

pasa por propiciar nuevos arreglos, nuevos mecanismos de poltica e instrumentos de planificacin y reordenamiento del territorio que amplen
el foco de produccin de vivienda para los desposedos, proponer acciones de gestin urbana que
hagan de la administracin pblica un crisol de
transparencia, participacin, eficacia y eficiencia
puede fundar compromiso social entre los tcnicos y cientficos independientes que desde la academia abordan la problemtica, el objetivo es en
todo cado: democratizar la tierra, que la intervencin del pueblo, de los pobladores en el gobierno
68
programas de vivienda de inters social sin que en
Conclusiones
7 Hacia una agenda de desarrollo urbano
256artigos
carismo urbano, que no haya ms polticas, leyes o
la naturaleza, ms o menos transformada. En el

territorio se materializan los procesos espaciales
contemporneos y su aspecto visible se aprecia en
los diferentes paisajes. En cada lugar particular se
concretan las lgicas ms generales de la produccin econmica y social y lo hacen de acuerdo a
sus respectivas normas y pautas de organizacin
socio-poltica y cultural. La identidad con el territorio, su uso y apropiacin, adquieren una considerable importancia en la vida social. La territorialidad expresa, entonces, el ejercicio de control,
dominio, apropiacin e identificacin de territorios determinados mediante procesos profundamente contradictorios en los que se materializan
relaciones reales, vivencias y experiencias de su-
vigente, tiene que existir la pobreza y el precarismo
jetos concretos.
en las ciudades, uno se alimenta del otro.
La disponibilidad de tierra urbanizada en
No es posible bajo las condiciones actua-
las ciudades es un problema central de la gestin
les eliminar o erradicar totalmente el precarismo
urbana que se agudiza en los municipios de la Re-
urbano. Es posible reducirlo y extirpar sus con-
gin Metropolitana de Guatemala (departamento
secuencias ms crueles y socialmente dolorosas,
de Guatemala). En este contexto, la presin por
ello se puede lograr con la aplicacin de polticas
suelo urbanizado parece haber cedido histrica-
con claro sentido redistributivo de los beneficios
mente a favor de la precariedad, la exclusin y la
del desarrollo y la urbanizacin, an dentro de la
marginalidad de amplios sectores de la poblacin
lgica del mercado inmobiliario. La aplicacin de
que ante la escasez de alternativas de suelo real-
estas polticas deben ser consustanciales a la reor-
mente urbanizado y asequible a su precaria situ-
denacin del territorio y a la preservacin y ma-
acin econmica se ven forzados a obtener una
nejo adecuado de los recursos naturales. Bajo ese
solucin habitacional del mercado informal, a
orden de ideas, la transformacin de suelos con
una ocupacin de hecho, a la irregularidad, o final-
usos rurales a suelos urbanizados debe partir de

una valoracin de tales suelos de acuerdo con sus
condiciones actuales de uso, de tal manera que no
incorpore los incrementos que se han producido
por la habilitacin legal que se ha hecho para que
estos suelos se transformen para usos urbanos.
mente a la precariedad.
La precariedad urbana en el conurbado de la
Ciudad de Guatemala es producto de un mercado
de suelo que surgi como respuesta a una demanda
masiva de lotes habitacionales por parte de grupos
sociales de muy reducido ingreso, marginados del
En una sociedad desarticulada desde su
mercado formal y legal, por su incapacidad para

pagar los precios exigidos. El mercado informal de
suelo urbano ofrece un producto que es masivamente demandado, de muy baja calidad y al margen de las normas urbansticas. Aparentemente el
suelo informal, irregular y precario es de menor
precio que las opciones del mercado formal, y por
ello es ampliamente demandado y producido.
Los asentamientos precarios son tambin el
resultado de ms de 50 aos de insuficiente voluntad poltica para promover iniciativas innovadoras
y aplicar polticas preventivas con visin de largo
plazo. El precarismo habitacional urbano es consecuencia de sistemas de planificacin que no consideran adecuadamente la demanda de suelo para
vivienda por parte de la poblacin ms pobre. Es
tambin fruto de la falta de atencin, comprensin
y estudio del fenmeno demogrfico y de sus lapsos
de crecimiento muy rpidos, que no se corresponden con la dinmica econmica general y especfica de cada lapso. Las expresiones territoriales de
la precariedad habitacional urbana en el AMCG
constituyen el paisaje oculto, de riesgo, miseria,
desastre, inseguridad, anomia social y poltica que
se enmascara con modernidad, boom inmobiliario
y crecimiento vertical. Para que exista el desarrollo
urbano moderno en Guatemala, bajo el modelo eco-
misma economa, como es el caso de Guatemala,
nmico predominante en los ltimos 50 aos y el
del inters colectivo, redistribucin de la renta
es difcil llevar a la prctica un ordenamiento del

territorio que corresponda a las necesidades de la
gente, a escalas ms cercanas al ciudadano comn
(desde el barrio o la comunidad, hasta la localidad), hacindose indispensable que ste se apropie subjetivamente de su territorio, que en muchos
casos predomina una invisibilidad no slo para
instancias centrales de planificacin sino para los
mismos habitantes. Por tanto democratizar el acceso
a la ciudad no solamente una ingente necesidad
sino un gran desafo.
La degradacin ambiental, la precariedad
habitacional y la dbil ciudadana adquirida o
reconocida en la poblacin, son producto de la
profunda desigualdad e exclusin que domina el
mbito social, econmico, poltico y cultural del
pas, una de las circunstancias que impele dichos
fenmenos es el mantenimiento y reproduccin
de formas de apropiacin concentradora y uso
privilegiado del suelo.
Hoy ms que nunca, debe proponerse y
prospectar un nuevo orden urbanstico que fortalezca la funcin reguladora e inductora del municipio, permitiendo una actuacin proactiva frente
a los desafos del ordenamiento y ocupacin territorial. Obligatoriedad de la accin pblica en pro
artigos
69257
urbana y de la tierra, la adopcin de mecanismos
sociales urbanas, tambin deben pensarse escena-
de mayor incidencia en los mercados de tierra e
rios de produccin concertada del hbitat social.
inmobiliario y la captacin de las valorizaciones

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artigos
71259
260
Mxico
los asentamientos humanos y la mirada parcial del constitucionalismo mexicano*

antonio azuela
Instituto de Investigaciones Sociales, UNAM.
Miguel ngel Cancino
Subprocurador de la Procuradura Ambiental y del Ordenamiento Territorial del Distrito Federal.
Sumario: Introduccin 1 Los asentamientos humanos y la planeacin en el lenguaje de la Constitu

cin 2 La distribucin de competencias 2.1 La jurisprudencia 2.2 El sistema de facultades con
currentes 2.3 El municipalismo y los asentamientos humanos 3 Bosques, aguas, lotes y servicios
Conclusin: el tringulo imposible Referencias
A la memoria de Martn Daz y Daz.

Pero en aquella poca, los juristas del Derecho de Gentes calificaban de nojurdica
la discusin objetiva de tales problemas e incluso llegaron a definir como positivismo
su propia renuncia. Todos los problemas autnticos, cuestiones polticas, econmicas
y de distribucin del espacio, eran mantenidos, como nojurdicos, fuera del mbito
jurdico, es decir, alejados de su propia conciencia cientfica.
(Carl Schmitt)1
introduccin
La invitacin a participar en este libro
con un trabajo sobre la Constitucin y los asenta
mientos humanos trae consigo la tentacin de
hacer un simple recuento del modo en que el
texto de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos se ha ido transformando para
incorporar disposiciones relativas al tema. Pero
lo cierto es que esa glosa se ha hecho ya muchas
veces.2 Lo que nos proponemos aqu es formu
lar una pregunta ms amplia: cul ha sido la
mirada del constitucionalismo mexicano hacia
eso que llamamos los asentamientos humanos?
Esta pregunta requiere dos explicaciones. Por
un lado, entendemos por constitucionalismo
el conjunto de discursos que, dentro del campo
del derecho, se producen desde el punto de vista
de la constitucin. Se trata de leer las tesis juris
prudenciales, la doctrina y desde luego el propio
texto constitucional como parte de una cierta
cultura jurdica. Por otro lado, nos interesan esos
discursos en la medida en que expresan una
manera de mirar el territorio. Porque hablar de

asentamientos humanos es hablar de la sociedad
humana en su dimensin espacial, o sea del modo
en que estamos asentados en un territorio.
Esta forma de abordar el problema sigue
la corriente de los estudios culturales sobre el
derecho (Kahn, 1999, Nelken, 2004, Friedman,
1994). Pero no se trata simplemente de adoptar
una moda intelectual cualquiera. Lo que tratamos
de mostrar son problemas sustantivos que tienen
enormes consecuencias en la conformacin del
rgimen jurdico del territorio. Entre otros temas,
nos referimos a la fragmentacin institucional
del territorio que se ha producido a partir de mo
dalidades a la propiedad que se rigen por prin
cipios distintos (la de los ncleos agrarios y la
de los individuos). Esa forma de fragmentacin,
cuyas consecuencias esbozaremos a lo largo de
este texto, es posible, entre otras razones, gracias
precisamente a que, en nuestra cultura constitu
cional, prevalecen ciertas formas de mirar el
territorio que las ignoran por completo.
* Este trabajo se public como parte del libro La Constitucin y el Medio Ambiente, coordinado por Emilio O. Rabasa, Mxico: Instituto de
Investigaciones Jurdicas UNAM, 2007.
1
Schmitt, 1979, p. 301, cursivas nuestras.
2
Vase, entre otros, Prez Garca, 1988 y Ruiz Massieu, 1981.
artigos
11
261
Antonio Azuela, Miguel ngel Cancino
En las primeros dos apartados de este tra

bajo analizamos los problemas que todo rgimen
constitucional tiene que enfrentar en la integracin
de un rgimen jurdico para los asentamientos
humanos. El primero de ellos es la conformacin
de un sistema de planeacin como el mecanismo
para organizar el territorio, lo cual supone una
serie de restricciones a los derechos de los pro
pietarios. El segundo es la distribucin de com
petencias entre rdenes de gobierno, problema
que han tenido que enfrentar todas las consti
tuciones modernas, sobre todo cuando se trata
de regmenes federales. En el tercer apartado se
tratar el tema del poder que de manera creciente
ejercen los ncleos agrarios sobre el territorio, lo
que como se ver representa un problema que
no ha sido registrado por la mirada del constitu
cionalismo mexicano.
1 los asentamientos humanos y la planeacin
en el lenguaje de la Constitucin
Comencemos por examinar el modo en
que el constitucionalismo mexicano reconoci
un fenmeno emergente, el de los asentamientos
humanos y opt por un tipo de regulacin para
hacerle frente. Como es evidente, el Constituyente
de 1917 no estaba en condiciones de prever el in
tenso proceso de urbanizacin que caracterizara
al siglo veinte. La imagen de la relacin entre la
poblacin y el territorio que privaba entonces
era la de una tajante dicotoma entre lo urbano
y lo rural; era en este ltimo mbito donde se
ubicaban los grandes problemas nacionales
no en balde as titul su obra quien ms influy
en la conformacin del artculo 27 constitucio
nal, Andrs Molina Enrquez. Las ciudades eran
el lugar desde el cual se analizaban esos grandes
problemas, pero estos estaban en el campo; aque
llas nunca fueron vistas como escenario de pro
blemas sociales que ameritaran la atencin del
Constituyente. Hoy en da no hace falta decir
que, independientemente del programa consti
tucional del estado postrevolucionario, una de
las grandes transformaciones de la sociedad mexi
cana a lo largo del siglo fue precisamente el pro
ceso de urbanizacin. Si a principios de siglo
3
en el campo habitaban tres cuartas partes de la

poblacin, hoy esa misma proporcin vive en
las ciudades.3 Gran parte de los problemas que
hoy experimenta la poblacin (desempleo, desi
gualdad, inseguridad, riesgos ambientales) estn
concentrados en las ciudades, o al menos estn
fuertemente relacionados con la poblacin se
asienta en el territorio. Ms an: si hay un mbito
en el que se ha puesto a prueba la capacidad del
orden jurdico para procesar satisfactoriamente
los conflictos sociales, ese es precisamente el de
la urbanizacin. Baste con recordar los conflictos
que desde la dcada de los noventa han rebasado
los cauces del orden jurdico por la construccin
de un club de golf en Tepoztln, un aeropuerto en
la regin de Texcoco, o una calle aparentemente
insignificante, en ese pequeo predio conocido
como El Encino, cuya apertura desemboc en
una crisis poltica cuyas consecuencias sobre la
cultura jurdica an no terminamos de apreciar.
Ciertamente, el reconocimiento constitu
cional de la cuestin urbana fue tardo. A pesar de
que el proceso de urbanizacin era ya un hecho
evidente desde los aos cuarentas, y de que, como
veremos, la Suprema Corte tuvo que pronunciarse
sobre la constitucionalidad de los decretos de
rentas congeladas desde los aos treintas, no
fue sino hasta mediados de los setentas que se
introdujeron las reformas que daran pie a la ins
titucionalizacin de la planeacin urbana. Vale
la pena hacer notar que la iniciativa del Pre
sidente Echeverra para incorporar el tema a
la Constitucin se produjo en el contexto del
movimiento internacional hacia la Cumbre de
Vancouver sobre los Asentamientos Humanos,
la cual habra de tener lugar en junio de 1976.
Es por ello que en dicha iniciativa no se re
curri a la denominacin de alguna tradicin
consolidada, como la del desarrollo urbano o
la del urbanismo, sino precisamente la de los
asentamientos humanos, que era la manera
especfica de nombrar a la cuestin urbana, en
el contexto del movimiento tercermundista del
cual Mxico era un actor protagnico.4 Desde esa
perspectiva, los problemas urbanos ms ingentes
no eran los de la eficiencia en el uso de los bienes
Lo cual no significa afirmar que no existan problemas importantes en el mundo rural: en l viven hoy ms personas que las que formaban la
poblacin total del pas a principios del siglo veinte (Warman, 2001).
A principios del siglo veintiuno, uno slo usa la frase asentamientos humanos si est hablando con un funcionario de la ONU, o si se est
refiriendo a la legislacin mexicana.
262artigos
120
pblicos o la esttica del espacio urbano, sino los

de la desigualdad social. En ese contexto, los ju
ristas mexicanos podan presentarse orgullosa
mente en el plano internacional esgrimiendo la
doctrina de la funcin social de la propiedad,
que a lo largo del siglo veinte haba dado sentido
a la interpretacin del rgimen constitucional de
la propiedad en nuestro pas.
Efectivamente, al margen de la diversidad
de fuentes filosficas a las cuales se ha recurrido
para explicar el sentido del artculo 27,5 en el que
el Constituyente haba plasmado dos aspectos
fundamentales del proyecto de la Revolucin
(es decir, el reparto agrario y el control estatal de
ciertos recursos naturales considerados estrat
gicos) prcticamente todas las interpretaciones
han coincidido en que ese precepto coloca al inte
rs de la colectividad por encima de los derechos
de los propietarios privados. Eso que se conoce
como la funcin social de la propiedad, que otras
constituciones de Amrica Latina incorporaron
muchos aos despus,6 ha sido parte esencial
de la tradicin constitucional mexicana y por ello
en los aos setentas pareca fcil llevar esa
doctrina al mbito de los problemas urbanos.
Por cierto, la forma en que el titular del
Poder Ejecutivo present las ideas justicieras de
su iniciativa en materia de asentamientos huma
nos, desat el conflicto poltico ms importante
del fin de su administracin. Como se recordar,
un amplio sector de los empresarios impugnaron
de manera virulenta la iniciativa e incluso corri
el rumor de que la Ley General de Asentamientos
Humanos (en adelante LGAH) dara lugar a una
reforma urbana equivalente al reparto agrario:
las casas seran subdivididas y las habitaciones
excedentes seran distribuidas entre los pobres
(Monsivis, 1980). Pero este no es el lugar para
analizar la coyuntura poltica al momento de la
reforma,7 sino de ponderar sus efectos a largo
el nuevo texto constitucional trajo consigo fue

simplemente el establecimiento de las bases para
la conformacin de un sistema de planeacin
urbana a nivel nacional. Esto no significa que no
estn presentes las ideas de justicia social pro
pias del programa de la Revolucin Mexicana,
tanto en el nuevo texto constitucional como en
la ley reglamentaria que de l se deriv, sino slo
que ellas equivalen a las del movimiento cons
titucionalista asociado al estado de bienestar en
las democracias occidentales del siglo veinte. Para
decirlo brevemente, el rgimen de planeacin que
surgi en Mxico en 1976 no significa, para los
propietarios privados, restricciones mayores que
las que la Suprema Corte de los Estados Unidos
de Amrica convalid en la era del new deal.8
Ahora bien, si la reiteracin de la funcin
social de la propiedad como principio doctrinario
no representaba problema alguno, lo que result
ms difcil al constituyente permanente fue tra
ducir ese principio en un aparato conceptual
que abarcara tanto una definicin del problema
urbano como la conformacin de los mecanis
mos normativos a travs de los cuales se llevara
a cabo su puesta en prctica. Ese nuevo aparato
est contenido en las modificaciones introduci
das al prrafo tercero del artculo constitucional,
que transcribimos a continuacin destacando la
reforma en letras cursivas:9
plazo. Y a este respecto lo que puede decirse es

que, lejos de una reforma urbana radical, lo que
6
7
8
La Nacin tendr en todo tiempo el derecho de

imponer a la propiedad privada las modalidades
que dicte el inters pblico, as como el de regular,
en beneficio social, el aprovechamiento de los ele
mentos naturales susceptibles de apropiacin, con
objeto de hacer una distribucin equitativa de la
riqueza pblica, cuidar de su conservacin, lograr
el desarrollo equilibrado del pas y el mejoramiento
de las condiciones de vida de la poblacin rural y
urbana. En consecuencia, se dictarn las medidas
necesarias para ordenar los asentamientos humanos
y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas
y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de
ejecutar obras pblicas y de planear y regular la fun
dacin, conservacin, mejoramiento y crecimiento
de los centros de poblacin; para el fraccionamiento
de los latifundios; para disponer, en los trminos
de la Ley Reglamentaria, la organizacin y explo
tacin colectiva de los ejidos y comunidades; para
Por citar slo dos ejemplos, mientras la mayora de los autores afirma que el artculo 27 est inspirado en la propuesta positivista de Len
Duguit, Vicente Lombardo Toledano haca la defensa de ese artculo recurriendo a la encclica papal Rerum Novarum, e incluso a los propios
evangelios (Krauze, 1976).
Los casos recientes ms notables son los de Brasil y Colombia.
Para un anlisis del conflicto en torno a la Ley General de Asentamientos Humanos en 1976, vase Azuela, 1989, captulo primero.
Para un anlisis del modo en que se transform el contenido jurdico de la propiedad en la primera mitad del siglo veinte en los EUA, vase,
entre muchos otros, Nedelski, 1988. Lo mismo ocurri en Europa occidental. Vase Pacelli, 1966, para el caso de la Constitucin italiana.
La reforma fue publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 6 de febrero de 1976. Con el fin de apreciar mejor el sentido de la reforma, la
transcripcin no incluye las reformas introducidas a dicho prrafo con posterioridad a 1976. Como se sabe, la ms importante de ellas ha sido
la supresin de la ltima oracin, con lo que se dio fin al reparto agrario.
artigos
121
263
el desarrollo de la pequea propiedad agrcola en

explotacin; para la creacin de nuevos centros de
poblacin agrcola con tierras y aguas que les sean
indispensables; para el fomento de la agricultura
y para evitar la destruccin de los elementos natu
rales y los daos que la propiedad pueda sufrir en
perjuicio de la sociedad. Los ncleos de poblacin
que carezcan de tierras y aguas o no las tengan
en cantidad suficiente para las necesidades de su
poblacin, tendrn derecho a que se les dote de
ellas, tomndolas de las propiedades inmediatas,
respetando siempre la pequea propiedad agrcola
en explotacin.
Hemos querido transcribir en su integridad

el prrafo tercero del artculo 27, tal como qued
despus de la reforma en materia de asentamientos
humanos, con el fin de dar una idea de la ampli
tud del proyecto de reforma social en el que
dicha reforma se inscriba. Pero cuando se trata
de desentraar su significado jurdico, el asunto
se vuelve ms complejo. Un anlisis paciente
nos obliga a distinguir en el texto dos tipos de
disposiciones: por un lado, la primera oracin
establece figuras jurdicas de carcter general apli
cables al conjunto de las cuestiones abordadas
en el prrafo (las modalidades a la propiedad y
la regulacin del aprovechamiento de los recur
sos naturales), junto con los objetivos de ambas:
distribuir la riqueza, mejorar las condiciones de
vida, etctera. Por el otro, la segunda oracin, o
sea a partir de la frase en consecuencia, enlista
una serie de temas, entre los cuales se incluy
el de los asentamientos humanos, y una serie de
dispositivos normativos mediante los cuales se
incidira para lograr tales objetivos. Con objeto
de proceder de lo ms simple a lo ms complejo,
comenzaremos por esta segunda parte del pre
cepto, es decir, la que se refiere a ordenar los
asentamientos humanos. En la larga y abigarra
da oracin que se insert en el prrafo tercero, es
posible distinguir el objeto especfico del nuevo
rgimen. Dicho objeto est constituido por cuatro
procesos socioterritoriales: la fundacin, la con
servacin, el mejoramiento y el crecimiento de los
centros de poblacin. Tales procesos conforman
aquello de lo que el nuevo rgimen debe hacerse
cargo; es eso lo que hay que regular. Lo que re
sulta difcil comprender son los mecanismos
jurdicos a travs de los cuales se regulan dichos
procesos; pareciera que se expedirn unas normas
jurdicas para poder expedir otras ms, en una
10
retahla que incluye nada menos que cuatro tipos

de dispositivos jurdicos. Esto se hace evidente
cuando se observan los componentes del texto y
sus conjunciones:
En esto que parece ms prolijo que un reta

blo barroco, se pierde de vista la forma jurdica
que los estados modernos han desarrollado para
ordenar los procesos urbanos: la planeacin. En
particular, al establecerse, en la parte final del
texto, una aparente disociacin entre planear y
regular dichos procesos, pareciera que la planea
cin no es una forma de regularlos (coercitiva
mente, se entiende), con lo que su naturaleza
jurdica parece poco clara. Por fortuna, cada vez
que el estatuto jurdico de los planes de desarrollo
urbano ha sido puesto en duda a travs del juicio
de amparo, los jueces federales han confirmado
que a travs de ellos el poder pblico puede limitar
la propiedad y, con ello, regular coercitivamente
los procesos urbanos.10
Asimismo, el carcter profuso del texto
puede suscitar tantas dudas y comentarios, que
es posible pasar por alto uno de sus aspectos
ms interesantes, como es el hecho de que la
concepcin de los asentamientos humanos que
entonces se incorpor al artculo 27 conlleva una
visin sumamente ambiciosa que rebasa el mbito
meramente urbano. Primero, incluye adems de
las tierras, de manera muy explcita, a las aguas
y a los bosques. Con la emergencia de un nuevo
rgimen ambiental a fines de los aos ochentas
Eso ocurri, por cierto, varios aos antes de la reforma constitucional, en la tesis jurisprudencial de 1971 que citamos ms abajo.
264artigos
122
(que tambin trajo consigo una adicin al mismo

prrafo tercero) el tema de los asentamientos
humanos pareca superado por un asunto ms
importante, nada menos que la relacin del
hombre con la naturaleza. Pero lo cierto es que,
desde la reforma que comentamos, existe en la
Constitucin una clara referencia a la importan
cia de los recursos naturales como soportes de
los asentamientos humanos. Segundo, no se trata
ba solamente de las reas urbanas, sino de una
concepcin que inclua toda forma de relacin
entre una poblacin y el territorio, incluidos los
asentamientos rurales.11
Hasta aqu nos hemos referido solamente
al modo en que el tema de los asentamientos
humanos se incorpor a la Constitucin. Sin em
bargo, como decamos arriba, es muy importante
recordar que el prrafo tercero del artculo 27, en
su oracin inicial, establece dos figuras jurdicas
que, desde su redaccin original en 1917, consti
tuyen las principales formas de regulacin de la
propiedad privada. Aqu queremos sealar un
problema mucho ms arduo que el de un texto
recargado. Nos referimos al hecho de que, con
posterioridad a la expedicin de la Constitucin,
se produjo en el constitucionalismo mexicano
una alteracin sustancial del significado original
del texto: el concepto modalidades a la propie
dad se equipar al de limitaciones a la misma.
Efectivamente, en la primera oracin del
prrafo tercero se establece una clara distincin
entre dos atribuciones (denominadas derechos
en el texto constitucional) que se reservan a la
Nacin: la de imponer modalidades a la pro
piedad privada y la de regular... el aprovecha
miento de los elementos naturales susceptibles de
apropiacin. Es preciso reconocer que las reglas
jurdicas que limitan el alcance de la propiedad
mediante restricciones al uso del suelo, pueden
encajar perfectamente en la frase regular el apro
vechamiento de los elementos naturales suscepti
bles de apropiacin, a menos que se piense que
el suelo sobre el que se construyen los espacios
11
12
13
urbanos no es un recurso natural. La planeacin

urbana, en los estados modernos, no hace ms
que eso, regular el aprovechamiento del suelo.
Y hace tiempo que a nadie sorprende que dicha
regulacin traiga consigo limitaciones al derecho
de propiedad. Sin embargo, en nuestra cultura
jurdica se utiliza de manera preponderante la
palabra modalidades cuando se trata de carac
terizar las limitaciones a la propiedad, a pesar
de que esa palabra fue incluida en el texto del
27 con una finalidad completamente distinta y
que corresponde al significado que ella tiene en
nuestra lengua.
Para explicar lo anterior, comenzaremos
por constatar en qu consiste el uso dominante a
que hacemos referencia. Hoy en da, cada que el
legislador, el juez o el jurista tienen que caracte
rizar a los fenmenos regulatorios que restringen
los derechos de los propietarios, recurren al con
cepto de modalidades a la propiedad.12 Pero esto
es una verdadera rareza: la mexicana es la nica
cultura jurdica del mundo de habla hispana
donde la palabra modalidad pierde el signifi
cado que tiene en espaol,13 para adquirir otro,
el de limitacin. Por qu usamos esa palabra?
La respuesta es simple: se incluy en el artculo
27 de la Constitucin para institucionalizar la
existencia de dos modalidades (dos variantes) de
la propiedad privada: la de los individuos y la de
los (entonces llamados) pueblos (hoy llamados
ncleos agrarios).
Efectivamente, pocos aos despus de
la promulgacin de la Constitucin, y ante las
innumerables confusiones que haba suscitado el
texto del artculo 27, el autor de la doctrina que
lo soporta, Andrs Molina Enrquez, aclarara
que en nuestro sistema de propiedad privada
existen dos modalidades,...la individual, por un
lado, y la comunal de los pueblos, por el otro
(Molina Enrquez, 1922). Claramente, la palabra
modalidad se usa ah para sealar la existencia
de diferentes tipos o variantes de la propiedad
privada. No obstante, esa que es la interpretacin
Esto se hace evidente en la LGAH, que defini asentamiento humano como la radicacin de un determinado conglomerado demogrfico, con
el conjunto de sus sistemas de convivencia, en una rea fsicamente localizada, considerando dentro de la misma los elementos naturales y las
obras materiales que la integran (artculo 2, fraccin I).
Para demostrar esto no se necesita gastar tanta tinta como antes. Basta con consultar al orculo del da en el mundo de la web. En este caso, el
buscador Google, a quien se formul el 30 de noviembre de 2005 la frase entrecomillada modalidades a la propiedad, indic la existencia de
279 pginas de Internet donde apareca esa frase, incluyendo desde una ley de desarrollo urbano del Estado de Baja California hasta estudios
sobre la regulacin ambiental de los usos del suelo. Todas ellas se referan a Mxico.
Modo de ser o de manifestarse de una cosa, segn el diccionario de la Real Academia de la Lengua Espaola (Vigsima primera edicin);
forma o variante {de algo} segn el de Manuel Seco.
artigos
123
265
de uno de los autores ms sealados del texto

constitucional en ese tema, fue rpidamente igno
rada y a la larga abandonada. Hoy en da muy
pocos en nuestro pas aceptaran que la propie
dad de los ejidos y las comunidades es un tipo
de propiedad privada.14 Lo que predomina entre
nosotros es la distincin entre tres tipos de pro
piedad: la pblica, la privada y la social. No es
este el lugar para ahondar en la forma en que se
produjo este cambio de significado, pero s quere
mos sealar que no se trata de un asunto mera
mente terminolgico. Con la idea de modalidades
a la propiedad privada, lo que estaba haciendo
el congreso constituyente era nada menos que
reconocer a los pueblos como propietarios de sus
tierras. Por cierto, no era eso lo que daba sentido
a la Revolucin para el movimiento agrarista?
Al menos segn la historia oficial, los pueblos
haban perdido sus propiedades a costa de la gran
hacienda e incluso haban perdido su existencia
jurdica como resultado de las reformas liberales
del siglo diecinueve: la promesa de la Revolucin
consista nada menos que en restablecer los
derechos de los pueblos; devolverles sus ejidos,
segn la frmula de Wistano Luis Orozco. Ms
all de cualquier tecnicismo jurdico, si hay
un elemento central en el rgimen agrario que
fund el artculo 27, es precisamente la idea de
devolverles su existencia como personas jurdicas
y, desde luego, sus tierras. Si nos atenemos a la
explicacin de Molina Enrquez, el concepto de
modalidades se incluy en el texto para eso.
Un aspecto notable de esta historia es el
fundamento terico que Molina utiliz para jus
tificar que en la Constitucin se hubiesen esta
blecido diferentes modalidades de la propiedad.
En lo que hoy nos parecera una aplicacin
monstruosa de la sociologa positivista al diseo
constitucional, siguiendo a Comte y a Spencer,
Molina construy uno de los argumentos centrales
del artculo 27: los pueblos indgenas, segn l,
no eran capaces de comprender la plena propie
dad privada y de sacar provecho de ella; lo que
corresponde a su lugar en la evolucin histrica
es una modalidad de la propiedad en la que deben
14
15
ser tutelados por el estado. Es notable que, en

nuestros medios acadmicos, la importancia del
concepto de modalidades a la propiedad no est
siendo recuperada por el constitucionalismo,
sino por la investigacin histrica (Kour, 2002).15
Gracias a ella podemos entender que el concepto
de modalidad expresa un asunto central en el
anlisis sociolgico que sirvi para fundamentar
el rgimen constitucional en el que se plasmaba
el programa de la Revolucin Mexicana. Por eso
nos llama tanto la atencin que el asunto haya
sido totalmente ignorado en la interpretacin cons
titucional. Como veremos en el apartado siguiente,
desde los aos treintas la Suprema Corte utiliz
el concepto de modalidades para definir diferen
tes tipos de restricciones jurdicas como las que
traan consigo los decretos y leyes de los estados
mediante los cuales se prorrogaban de manera
obligatoria los arrendamientos urbanos. Desde
muy temprano, y muy a pesar de los Boletines
que Molina logr publicar nada menos que con el
sello de la Secretara de Gobernacin, la cultura
jurdica mexicana reconoce en el concepto de
modalidades lo que en otros rdenes jurdicos se
denominan, simple y llanamente, limitaciones a
la propiedad.
Todo esto parece desviarnos del tema de los
asentamientos humanos. Pero, como veremos en
la tercera seccin del presente ensayo, es justa
mente el tema de dichos asentamientos, es decir,
el tema de la relacin entre la poblacin y el terri
torio, lo que da una enorme importancia a la pro
piedad de lo que hoy llamamos ncleos agrarios,
que ocupa ms de la mitad del territorio nacional.
Para adelantar un poco el argumento: lo que en
el rgimen original de la Revolucin se concibi
como una forma de propiedad, se ha convertido
en una instancia de gobierno, lo que hasta ahora
ha quedado fuera del campo visual del nuestro
constitucionalismo.
De ello nos ocuparemos en el tercer apar
tado de este trabajo. Por ahora baste con reca
pitular los puntos centrales que hemos expuesto
hasta aqu. El constitucionalismo mexicano reco
noci, en la reforma de 1975, el fenmeno de
Hace tiempo que hemos insistido en esa interpretacin (Azuela, 1989, p. 87-88). Y es interesante observar que, en el reciente auge de los
estudios sobre la propiedad comn a nivel mundial, desde el neo institucionalismo se suele insistir en la propiedad comn es, antes que nada,
una forma de la propiedad privada, en la medida en que el orden jurdico autoriza a una comunidad a excluir a otros (es decir a quienes no
pertenecen a ella) del uso y disfrute de lo posedo (Ostrom, 2000).
Del mismo modo, la importancia de la obra de Molina en el pensamiento mexicano est siendo recuperada por la sociologa, vase Castaeda,
2004.
266artigos
124
los asentamientos humanos, a travs de una for

mulacin ambiciosa, no slo en lo que se refiere a
la definicin misma de una cuestin emergente,
sino tambin mediante la pretensin de regularlo
inspirado en una idea de justicia social. Si bien
el uso de la palabra modalidades a la propie
dad ha seguido un curso que suscita cuestiona
mientos interesantes, ello no es un obstculo
para afirmar que las adiciones al artculo 27
constitucional han servido como el fundamento
para la institucionalizacin de la planeacin de
los asentamientos humanos en nuestro pas. En
otras palabras, el constitucionalismo mexicano
ha enfrentado razonablemente bien el primero
de los retos que trae consigo esta materia, que
consiste en definir el problema y establecer fr
mulas jurdicas para enfrentarlo, aunque lo ha
hecho con una dosis de idiosincrasia que amerita
ra un anlisis ms profundo, que no podemos
ofrecer aqu. Pasemos ahora al segundo de esos
retos, o sea al de la distribucin de competen
cias entre rdenes de gobierno para regular los
procesos urbanos.
2 la distribucin de competencias
El segundo gran problema que debe enfren
tar el rgimen constitucional en materia de asen
tamientos humanos es el de la distribucin de
competencias entre los tres rdenes de gobierno
en los diversos aspectos de la gestin urbana.
Se trata de un problema que enfrentan todos los
rdenes constitucionales hoy en da y que no es
de una naturaleza meramente tcnica, sino que
tiene un fuerte carcter poltico. No slo porque
en la planeacin urbana y en la gestin territo
rial, estn plasmada la idea de futuro que una
comunidad tiene de s misma, sino porque los
distintos fragmentos de estado (para utilizar
la vieja expresin de Jellinek (1981), represen
tan comunidades polticas cada vez ms dife
renciadas. Como se ve claro en el caso espaol,
la diferenciacin y la articulacin entre lo local,
lo regional y lo nacional estn en el centro de
la conformacin del estado y es objeto de una
constante actividad poltica y jurdica. Es por
ello que resulta fundamental analizar el modo en
16
17
que nuestra prctica constitucional ha resuelto

el tema de la distribucin de competencias en
materia de asentamientos humanos, lo que implica
determinar el tipo y el grado de participacin de
los gobiernos federal, estatales y municipales en
la regulacin y control de las actividades que se
desarrollan sobre el territorio, fundamentalmente
en las ciudades pero tambin fuera de ellas.
Como se podr observar a lo largo de este
apartado, la respuesta del constitucionalismo
mexicano a este problema no ha sido ni lineal ni
homognea. Ms bien, podramos afirmar que se
ha transitado, ido y venido, entre los contornos
de un federalismo dual y uno de tipo cooperativo.
Hasta antes de los aos setenta, prevaleci una
aplicacin rigurosa del artculo 124 de nuestra
carta fundamental,16 que corresponde a una visin
del federalismo dual, del federalismo estructura,
en donde se aplica una distribucin taxativa de
competencias entre rdenes de gobierno y que
en nuestro caso expresaba el centralismo propio
de ese perodo histrico. Ese tipo de federalismo
est sustentado en la idea de que es posible un
sistema rgido de distribucin de competencias
entre los rdenes de gobierno.17
En los aos setenta, el escenario y los cri
terios para reconocer la participacin de los
gobiernos locales en la atencin de problemas deri
vados de los procesos de urbanizacin, comien
zan a modificarse. En particular con la reforma
de 1976 a que nos hemos referido, la distribucin
competencial se sustenta en las denominadas
facultades concurrentes que reconocen la posibi
lidad de que sea el legislador federal y no el
Constituyente Permanente, quien en una ley se
cundaria determine los mbitos de actuacin de
los gobiernos federal, de las entidades federativas
y de los municipios. En este caso, estamos en
presencia de un federalismo de tipo cooperativo,
en donde la distribucin de competencias se com
plementa con frmulas flexibles para ajustar el
ejercicio del poder en un momento, circunstancia
y temas determinados. El federalismo se entiende
como un proceso permanente de distribucin
de atribuciones, reconociendo en todo momento
que los balances especficos de competencias se
En dicho precepto se prev la frmula excluyente de distribucin de competencias entre el gobierno federal y los gobiernos locales, segn la cual
las facultades que no estn expresamente concedidas por (la) Constitucin a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.
Lo anterior, a pesar de que en el propio texto original de la Constitucin de 1917 se reconocan mecanismos que flexibilizaban esa rgida frmula
de distribucin de competencias, en particular tratndose de facultades en materias educativa y fiscal.
artigos
125
267
alteran y se ajustan de acuerdo con las variantes

que presenta la realidad.18
Ms abajo sealaremos cmo en los ltimos
treinta aos la jurisprudencia y la legislacin en
materia de asentamientos humanos, han dado res
puesta a los conflictos competenciales que derivan
de la gestin urbana, a travs de argumentaciones
y previsiones basadas en la nocin de facultades
concurrentes, lo cual, por cierto, no implica que
no se presenten problemas de interpretacin o
aplicacin. Lo anterior, adems, debera propi
ciar una participacin ms equilibrada entre los
rdenes de gobierno, en donde la coordinacin
debera ser una caracterstica de la gestin urbana
para orientarla al logro de los propsitos centra
les de la planeacin del desarrollo urbano. Es
decir, las posibilidades que brinda la definicin
de los mbitos de actuacin gubernamental en
materias como los asentamientos humanos, am
biental y otras, mediante la combinacin de fa
cultades exclusivas y concurrentes, ha creado la
expectativa de generar esquemas adecuados de
atencin a problemas, fenmenos o circunstan
cias concretas, como es el caso de la urbanizacin
o el aprovechamiento de los recursos naturales.
Desafortunadamente, desde nuestro punto de
vista, hasta ahora nuestro constitucionalismo no
ha sabido construir las regulaciones, esquemas
y mecanismos que permitiran a los tres rdenes
de gobierno mejorar la respuesta que hasta hoy
se ha dado al emergente fenmeno de los asenta
mientos humanos.
Uno de los desequilibrios que se generan
desde el inicio de la institucionalizacin de la pla
neacin urbana, en relacin con la distribucin
de competencias, deriva de la relevancia que se
le asigna a la participacin de los municipios.
En efecto, desde el momento mismo en que se
modifica en 1976 el texto constitucional para pro
piciar esa institucionalizacin, se reconoce la nece
sidad de propiciar una gestin descentralizada,19
ya que as lo dejan ver las reformas de ese ao a
los artculos 73 y 115 de la Constitucin. Sin em
bargo, la legislacin en materia de asentamientos
humanos y las modificaciones que en 1983 se
18
19
introdujeron al artculo 115 para fortalecer al

municipio, le otorgan a ste facultades exclusivas
en relacin con el desarrollo urbano, dejando de
lado a los gobiernos de las entidades federativas.
A continuacin nos proponemos ilustrar
las tendencias anteriores en tres dimensiones: la
jurisprudencia, el uso del concepto de facultades
concurrentes en nuestra tradicin constitucional
y la participacin de los municipios en la gestin
urbana.
2.1 la jurisprudencia
En primer lugar, conviene tomar en cuenta
que la disposicin cuyo alcance debe definirse
para determinar la distribucin de competencias
entre los tres rdenes de gobierno en materia de
asentamientos humanos, es fundamentalmente,
el tercer prrafo del artculo 27 de la Constitucin
General de la Repblica, en donde se establece la
facultad de la nacin de imponer a la propiedad
privada las modalidades que dicte el inters publico
y regular, en beneficio social, el aprovechamiento
de los elementos naturales susceptibles de apro
piacin. La definicin del alcance de ese precepto,
deriva de la manera en que se asuma el significado
de nacin. Adems, debe tomarse en cuenta
que el artculo 124 del propio texto constitucio
nal establece la frmula general para distribuir
competencias entre el Gobierno Federal y los de
las entidades federativas y que, a partir de 1976, se
incorpora al artculo 73 constitucional la facultad
del Congreso de la Unin para expedir las leyes
que establezcan la concurrencia del Gobierno
Federal, de los Estados y de los Municipios, en
el mbito de sus respectivas competencias, en
materia de asentamientos humanos, con objeto de
cumplir los fines previstos en el prrafo tercero
del artculo 27 de esta Constitucin.
Como resultado de la revisin de 46 tesis
jurisprudenciales relacionadas con el ejercicio
de las atribuciones, se observa que hasta los
aos setentas, la interpretacin constitucional fue
sumamente errtica, aunque prevaleci la idea
de que las atribuciones otorgadas a la Nacin
solamente podan ser ejercidas por los poderes
Daz y Daz, 1996 y Baldi, 2003.

La fraccin IV del artculo 115 que se adicion estableca que Los Estados y Municipios, en el mbito de sus competencias, expedirn las leyes,
reglamentos y disposiciones administrativas que sean necesarias para cumplir con los fines sealados en el prrafo tercero del artculo 27 de esta
Constitucin en lo que se refiere a los centros urbanos y de acuerdo con la Ley Federal en la materia. Es decir se prev la participacin tanto de
gobiernos estatales como municipales.
268artigos
126
federales. En particular, se sostuvo que corres

ponda exclusivamente al Congreso de la Unin
la facultad de imponer modalidades a la pro
piedad privada. Sin embargo, desde principios
de la dcada mencionada se fue construyendo
una interpretacin que ha servido para resolver
los conflictos competenciales derivados de la ges
tin urbana, y que permite la participacin de los
gobiernos locales en el ejercicio de las facultades
antes citadas.
De acuerdo con el contenido de las tesis
consultadas es posible agruparlas en tres perio
dos. El primero de ellos incluye 16 tesis que van
desde 1918 hasta finales de los aos cuarenta. En
este periodo el poder judicial asume una inter
pretacin restrictiva para los gobiernos locales,
ya que las tesis establecen que slo el gobierno
federal puede imponer modalidades a la propie
dad, en virtud de que el trmino Nacin previsto
en el tercer prrafo del artculo 27 constitucional
corresponde a Federacin y por tanto los gobier
nos locales no pueden dictar leyes que impongan
modalidades a la propiedad. Efectivamente, en
varias de las tesis analizadas se puede leer que
forzosamente tendr que entenderse que el
rgano genuino de la nacin, para imponer moda
lidades a la propiedad privada, es el Gobierno
Federal, que la nacin es nica y est represen
tada por los sus rganos federales o que los dere
chos y obligaciones de la nacin no pueden sino
ser ejercidos por el poder federal.20
Vale la pena hacer notar que los asuntos que
motivaron las tesis de referencia eran conflictos
sociales tpicamente urbanos: lo que estaba en
juego era la constitucionalidad de leyes estatales
que regulaban los arrendamientos, normalmente
protegiendo a los inquilinos. Es decir, se trata de
un asunto tpico de la era de formacin del estado
de bienestar. En ese contexto, la prrroga forzosa
de contratos de arrendamiento, fue vista por
el poder judicial como normas que se reflejan
directa e inmediatamente en el rgimen de pro
piedad y por ello contravienen la facultad exclu
siva de la nacin (gobierno federal) de imponer
modalidades a la propiedad privada. Con argu
mentaciones como esa, se protegi a los propie
20
tarios de los efectos de la propia legislacin civil

en materia de arrendamientos, as como en otros
aspectos, como por ejemplo construcciones, y
establecimientos mercantiles.
Una segunda argumentacin que el poder
judicial asume en relacin con las facultades
para imponer modalidades a la propiedad, en ese
primer periodo, se refiere a que corresponde al
poder legislativo federal (el Congreso de la Unin)
el ejercicio de esas facultades. En las tesis rela
tivas se seala que es el rgano legislativo federal
el nico que, conforme a sus atribuciones, puede
imponer modalidades a la propiedad. De acuerdo
con el contenido de las tesis correspondientes,
se deja ver claramente que en diversos casos el
titular del ejecutivo federal llev a cabo actos
que tienden a restringir el derecho de propiedad
y que, por tanto, pueden ser considerados de
acuerdo con el poder judicial como actos emana
dos de la competencia a que se refiere el tercer
prrafo del artculo 27 constitucional. Por ejemplo
se sealan casos en donde el ejecutivo afecta el
ejercicio del derecho de propiedad, tales como
la requisicin de una va frrea, afectacin de
predios respecto del distrito de riego del Alto
Ro Lerma, medidas para fomentar la agricultura,
entre otras.
En ese primer periodo (de 1917 hasta fines
de los aos cuarentas) slo identificamos una de
las 16 tesis, donde se seala que los gobiernos
locales s pueden imponer modalidades a la Pro
piedad. Es el caso de la siguiente tesis:
PROPIEDAD PRIVADA, FACULTADES DE LOS
ESTADOS PARA IMPONER MODALIDADES A
LAS. los Estados estn facultados para expedir
leyes que rijan dentro de sus respectivas entidades
y que imponga modalidades a la propiedad pri
vada, tales como las leyes de expropiacin, y los
Cdigos Civiles, en los cuales existen frecuentes
modalidades o restricciones al libre ejercicio de los
derechos que corresponden a los propietarios. En
consecuencia, la Legislatura del Estado de Durango
s estaba facultada para expedir el Decreto Nmero
202, que prorrog los contratos de arrendamiento
de casas destinadas a habitacin; por lo que dicho
decreto no puede considerarse inconstitucional, ni
puede serlo tampoco la aplicacin del mismo, por
la autoridad judicial.
Amparo civil en revisin 7381/44. Gonzlez Toms
C. 6 de marzo de 1947. Unanimidad de cuatro
votos. Ausente: Emilio Pardo Aspe. Relator: Hilario
Medina.
En su expresin ms breve, la Corte resolva en una tesis de 1937 sobre la legislacin inquilinaria de Veracruz, que Como la ley nmero 208 de
10 de julio de 1931, significa imposicin de modalidades a la propiedad privada, es inconstitucional, pues tal facultad la reserva la Constitucin
Federal de la Repblica, expresamente a la Federacin, restndola de las facultades de los Estados. Amparo administrativo en revisin 1328/37.
Bello de Mario Jovita. 29 de junio de 1937. Unanimidad de cinco votos. La publicacin no menciona el nombre del ponente.
artigos
12
269
Como se puede observar, aunque la tesis se

refiere explcitamente a la facultad expropiatoria
de los estados, es abiertamente contradictoria
con las argumentaciones e interpretaciones que el
poder judicial haba emitido hasta finales de los
aos cuarentas.
El segundo periodo que ubicamos por el
contenido de las tesis analizadas, incluye los aos
cincuentas y sesentas, periodo durante el cual
sigue prevaleciendo la interpretacin de que slo
el gobierno federal puede imponer modalidades a
la propiedad, excluyendo a los gobiernos locales.
Sin embargo, aparecen tesis que validan legisla
cin local que afecta el derecho de propiedad
pero que, segn la nueva interpretacin, no cons
tituyen modalidades a la propiedad y por tanto
tienen plena validez jurdica.
A este periodo le corresponden 16 tesis (de
las 46 analizadas) en las cuales el poder judicial
adopta una posicin favorable hacia la regula
cin del arrendamiento por parte de los estados
y recurre a dos artificios conceptuales que le per
miten escapar por un tiempo a la interpretacin
centralista que haba sostenido durante dcadas.
Primero, dicha regulacin ya no es analizada como
un asunto relativo a la institucin de propiedad
sino a la del contrato, an en casos en donde el
propio poder judicial con anterioridad haba
declarado como inconstitucional la legislacin
estatal correspondiente, como se aprecia en la
siguiente tesis.
ARRENDAMIENTO, PRORROGA DEL. NO IMPLI
CA MODALIDAD A LA PROPIEDAD PRIVADA.
(LEGISLACION DE VERACRUZ).
El artculo 2418 del Cdigo Civil de Veracruz, no es
inconstitucional, porque dicho precepto no implica
imposicin de modalidades a la propiedad privada,
sino limitacin al principio de autonoma de la
voluntad de las partes que contratan.
Amparo civil directo 9596/50. Gallina Ricardo. 23
de agosto de 1951. Unanimidad de cinco votos. La
publicacin no menciona el nombre del ponente.
As, la Corte no abandona la idea de que slo

la federacin puede imponer modalidades, pero
caracteriza la prrroga de los arrendamientos con
otro concepto jurdico (la libertad contractual).
El segundo artificio consiste en redefinir el con
cepto mismo de modalidades a la propiedad, para
hacer legtimas otras regulaciones al ejercicio de
21
la misma, dejando en manos de la Federacin la

facultad de imponer slo las que expresamente
enlista el prrafo tercero del artculo 27:
PROPIEDAD PRIVADA, MODALIDADES A LA,
IMPUESTAS VALIDAMENTE POR LOS ESTADOS.
De acuerdo con el artculo 124 de la Constitucin
Federal, las facultades que no estn expresamente
concedidas a los Poderes Federales, se entienden
reservadas a los Estados; de manera que no estando
concedida expresamente al Congreso de la Unin
la facultad para legislar en materia civil (salvo el
caso en que el Congreso acta como rgano legis
lativo del Distrito y Territorios Federales o legisla
en materia federal), dicha facultad corresponde
a los Estados; y siendo la propiedad privada una
institucin tpica de derecho civil, debe concluirse
que los Estados tienen facultad para imponerle,
como de hecho le han impuesto, mediante sus
Cdigos Civiles, ciertas formas que limitan el ejer
cicio del derecho y que no son propiamente moda
lidades de aquella que compete imponer nica y
exclusivamente a la nacin, que de acuerdo con el
artculo 27 constitucional, son solamente las que
dicte el inters pblico, para hacer una distribucin
equitativa de la riqueza pblica y para cuidar de
su conservacin. De esta ndole son, como lo esta
blece el propio precepto, las medidas necesarias
para el fraccionamiento de los latifundios, para el
desarrollo de la pequea propiedad agrcola, para
la creacin de nuevos centros de poblacin, para
el fomento de la agricultura y para evitar la des
truccin de los elementos naturales y los daos
que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la
sociedad. En consecuencia, cuando las modalida
des al derecho de propiedad no tienen ninguno de
estos fines enunciados por el artculo 27, pueden
ser impuestas por los Estados.
Amparo civil en revisin 943/48. Daz de Garza
Consuelo. 14 de marzo de 1952. Unanimidad de
cuatro votos. El Ministro Carlos I. Melndez no
intervino en la votacin de este asunto por las
razones que constan en el acta del da. Relator:
Hilario Medina.
Como puede observarse, la regulacin por

la legislacin local de la prrroga forzosa de los
contratos de arrendamiento, que antes era consi
derada como una manera de imponer modalida
des a la propiedad, deja de tener este carcter, para
pasar a ser simples limitaciones al principio de
autonoma de la voluntad de las partes que con
tratan, en el primer caso, o simples limitaciones
al ejercicio de la propiedad, en el segundo.21 En
los primeros aos de la dcada de los cincuentas,
como se aprecia sobre todo en la segunda de las
tesis antes referidas, se realiza una interpreta
cin novedosa, ya que se incorpora la referencia
al artculo 124 constitucional, para reconocer
la facultad de las entidades federativas de legis
lar en materia civil y se le relaciona con la dis
tincin entre modalidades a la propiedad, que
Otros de los casos en donde el poder judicial reconoce la validez es en asuntos relativos al bardeado de predios baldos y a predios dedicados a
reas de estacionamientos.
270artigos
12
slo tendrn lugar cuando se refieran a casos

especficamente previstos en el tercer prrafo del
artculo 27 constitucional (el fraccionamiento de
los latifundios, el desarrollo de la pequea pro
piedad agrcola, la creacin de nuevos centros de
poblacin, etc.) y limitaciones a la autonoma de
la voluntad de los particulares.
Para complementar lo anterior, en el mismo
periodo que nos ocupa, el poder judicial formul
a travs de diversas tesis lo que sera la definicin
de modalidades a la propiedad, justamente para
distinguirla de otras formas de restriccin del ejer
cicio de la propiedad privada impuestas desde
la legislacin local; definicin que, dicho sea de
paso, sigue teniendo una aceptacin generaliza
da, aunque como se dijo en el primer apartado
de este trabajo, se aleje de la idea de modalidad
expuesta por Andrs Molina Enrquez.
En efecto, el poder judicial defini a las
modalidades a travs de tesis como la siguiente:
PROPIEDAD PRIVADA, MODALIDADES A LA.
La Suprema Corte ha sustentado la tesis de que:
Por modalidad a la propiedad privada debe enten
derse el establecimiento de una norma jurdica
de carcter general y permanente, que modifique
la forma jurdica de la propiedad. Son, pues, dos ele
mentos los que constituyen la modalidad: el carc
ter general y permanente de la norma que la im
pone y la modificacin substancial del derecho
de propiedad, en su concepcin vigente. El primer
elemento exige que la regla jurdica se refiera al
derecho de propiedad, sin especificar ni indivi
dualizar cosa alguna, es decir, que introduzca un
cambio general en el sistema de propiedad y, a la
vez que esa norma llegue a crear una situacin
jurdica estable. El segundo elemento, esto es, la
modificacin que se opere en virtud de la moda
lidad, implica una limitacin o transformacin del
derecho de propiedad. As, la modalidad viene a
ser un trmino equivalente a la limitacin o trans
formacin. El concepto de modalidad se aclara con
mayor precisin, si se estudia el problema desde el
punto de vista de los efectos que aquella produce,
en relacin con los derechos del propietario. Los
efectos de las modalidades que se impriman a
la propiedad privada, consisten en una extincin
parcial de los atributos del propietario, de manera
que ste no sigue gozando, en virtud de las limita
ciones estatuidas por el Poder Legislativo, de todas
las facultades inherentes a la extensin actual de
su derecho.
cuatro argumentaciones generales, a las que nos

referiremos en seguida. Antes de ello, vale la pena
sealar que es justamente en este periodo donde
el constitucionalismo mexicano comienza a dar
respuestas explcitas a los problemas planteados
por los efectos de la urbanizacin.
El viraje ms importante que se puede apre
ciar en este periodo, se refiere al reconocimiento
que hace el poder judicial de la facultad de los
gobiernos locales para imponer lo que ya para en
tonces se denomina sin cuestionamiento alguno
modalidades a la propiedad privada, en parti
cular tratndose de la regulacin de la ordenacin
de los asentamientos humanos. Ms an se reco
noce que una autoridad administrativa (el enton
ces Jefe del Departamento del Distrito Federal) y
ya no slo el legislativo, puede imponer modali
dades a la propiedad si as lo establece la legisla
cin local correspondiente. Por su importancia,
a continuacin se seala la tesis de finales de
1971 que modifica completamente los criterios
de interpretacin de la distribucin de competen
cias en materia de asentamientos humanos:
Amparo 7655/40. Castelazo Guadalupe. 16 de

noviembre de 1953. Unanimidad de cinco votos. La
publicacin no menciona el nombre del ponente.
El tercer periodo que identificamos en

razn del contenido de las tesis jurisprudenciales,
comprende del inicio de la dcada de los setentas
al presente. Dentro de l identificamos 14 tesis
que reconocen una misma tendencia a travs de
PLANIFICACION DEL DISTRITO FEDERAL, LEY

DE. MODALIDADES A LA PROPIEDAD.
Como el artculo 27 constitucional establece que
la nacin tendr en todo tiempo el derecho de im
poner a la propiedad privada las modalidades que
dicte el inters pblico, y como la regulacin del
derecho de propiedad est contenida en los cdigos
civiles federales y locales, es claro que de acuerdo
con el texto constitucional, son los legisladores,
ya federal, o ya locales, los que pueden imponer a
la propiedad privada las modalidades que dicte el
inters pblico, pues no puede decirse que el pre
cepto constitucional a comento establezca juris
diccin federal para legislar en materia de propiedad
privada en todo el territorio nacional, aun dentro
del sujeto a la jurisdiccin local. Pues las Legis
laturas Locales pueden, en principio, establecer
modalidades a la propiedad privada dentro de sus
esferas de competencia, con la sola limitacin de
no violar ninguna disposicin constitucional, ni
federal cuando haya concurrencia de competen
cias. Por lo dems, el sujetar la propiedad privada
a limitaciones en cuanto al destino de las cons
trucciones que pueden hacerse en ella, en relacin
con la distribucin de zonas habitacionales, indus
triales, forestales, etctera, son claramente modali
dades que en principio pueden imponerse a la
propiedad, aunque en cada caso concreto se nece
site justificar la necesidad de las modalidades
impuestas, que no debern ser caprichosas ni arbi
trarias. En conclusin, el legislador del Distrito
Federal s pudo imponer a la propiedad privada, en
la Ley de Planificacin, modalidades dictadas por
el inters pblico.
PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA
ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.
Amparo en revisin RA2781/71. Francisco Mateos
Carrasco y coagraviados. 24 de noviembre de 1971.
Unanimidad de votos. Ponente: Guillermo Guzmn
Orozco.
artigos
12
271
Vale la pena hacer notar que esa tesis se

adelanta al criterio adoptado en la reforma de 1976
a los artculos 27, 73 y 115 constitucionales, que
dio fundamento a la Ley General de Asentamientos
Humanos y las leyes estatales correspondientes.
Por el momento, lo que pretendemos destacar es
el tipo de argumentaciones que en un contexto
como el generado a partir de las modificaciones
antes sealadas, se plantean por parte del poder
judicial. Al respecto, destacan diversas tesis que
reafirman la facultad de los gobiernos locales para
imponer modalidades a la propiedad en materia
de asentamientos humanos, a partir de la inter
pretacin armnica de diversos preceptos cons
titucionales. Al respecto, destacan las siguientes
tesis:
DESARROLLO URBANO DEL DISTRITO FEDE
RAL. LA LEY EXPEDIDA POR LA ASAMBLEA
DE REPRESENTANTES DEL DISTRITO FEDERAL
NO VIOLA EL ARTCULO 27 CONSTITUCIONAL
AL IMPONER MODALIDADES A LA PROPIEDAD
PRIVADA.
De la interpretacin relacionada de los artculos 27,
prrafos primero y tercero, 73, fracciones XXIXC
y XXIXG, y 122, apartado C, base primera, fraccin
IV, inciso g), de la Constitucin Federal, vigente
cuando se expidi la ley reclamada, deriva que las
facultades para imponer a la propiedad privada las
modalidades que dicte el inters pblico, por parte
de la nacin, corresponden tanto a la Federacin,
como a los Estados, Municipios y al Distrito Federal,
quienes deben ejercerlas en forma concurrente en
el mbito de sus respectivas competencias deter
minado por la propia Constitucin. En consecuencia,
la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal,
expedida por la Asamblea de Representantes de
esa entidad, a travs de la cual se legisla sobre
usos y destinos del suelo como modalidades a la
propiedad privada que dicta el inters pblico, no
viola el prrafo tercero del artculo 27 de la Carta
Magna.
Amparo en revisin 1661/98. Fernando Tremari
Glvez. 19 de mayo del ao 2000. Unanimidad
de cuatro votos. Ausente: Sergio Salvador Aguirre
Anguiano. Ponente: Mariano Azuela Gitrn.
Secretaria: Mara Estela Ferrer Mac Gregor Poisot.
PROPIEDAD PRIVADA, MODALIDADES A LA.
EL CONGRESO DE LA UNIN NO ES EL NICO
FACULTADO PARA IMPONERLAS, EN TRMINOS
DE LO DISPUESTO EN EL ARTCULO 27 DE LA
CONSTITUCIN FEDERAL.
Si bien es cierto que el Congreso de la Unin est
facultado legalmente para imponer las modalidades
a la propiedad privada, a travs de las leyes que
expida, tambin lo es que dicha facultad legislativa
no opera en todos los casos, pues es menester para
ello que el inters pblico que legitime consti
tucionalmente la imposicin de la modalidad, inci
da en alguno de los ramos o materias que formen
el cuadro competencial del citado Congreso; de
manera tal que si, por el contrario, el ramo o mate
ria incumbe legislativamente a los Congresos de
los Estados por virtud del principio contenido en
22
el artculo 124 de la Constitucin Federal, las leyes

que impongan modalidades a la propiedad privada
pueden provenir de stos, lo que encuentra apoyo
en lo previsto en la fraccin II del artculo 121
de la Ley Fundamental que consagra el principio
lex rei sitae, al disponer que los bienes muebles
e inmuebles se regirn por la ley del lugar de su
ubicacin. As, al ser evidente que la propiedad
es un derecho real que se ejerce sobre un bien
mobiliario o inmobiliario, sin el cual tal derecho
sera inconcebible, la imposicin de modalidades
a la propiedad repercute necesariamente en su
objeto constituido por dichos bienes en cuanto a la
manera o forma de usarlos, disfrutarlos y disponer
de ellos. De ah que respecto de los bienes muebles
e inmuebles que se ubiquen dentro de su territo
rio, las Legislaturas Locales pueden dictar las leyes
que regulen su uso, goce y disponibilidad, siempre
que el inters pblico que funde dicha regulacin
no concierna a ninguno de los ramos o materias que
sean de la competencia constitucional del Congreso
de la Unin, integrada por las facultades expresas
e implcitas de dicho rgano legislativo federal,
pues considerar lo contrario, es decir, que el men
cionado Congreso, en todos los casos, es el nico
facultado para imponer modalidades a la propiedad
privada en trminos de lo dispuesto en el artculo
27 constitucional, implicara un impedimento para
aqullas de establecer las modalidades necesarias
en funcin del inters pblico.
Amparo en revisin 686/99. Centro Maguen David,
A.C. 5 de julio de 2000. Unanimidad de cuatro votos.
Ausente: Humberto Romn Palacios. Ponente: Juan
N. Silva Meza. Secretario: Jaime Flores Cruz.
Como se puede apreciar, el poder judicial

sustenta la facultad de los gobiernos locales, as
como del gobierno federal para imponer moda
lidades a la propiedad en materia de asentamien
tos humanos, en distintas previsiones contenidas
no slo en tercer prrafo del artculo 27 constitucio
nal, sino adems, en el artculo 124 relativo a la
frmula genrica para distribuir competencias
entre el gobierno federal y los gobiernos locales,
pero sobre todo en el artculo 73, fraccin XXIX
C que se refiere a las facultades concurrentes
en materia de asentamientos humanos, y cuyos
alcances analizaremos ms adelante.
Dentro de las tesis que corresponden al
tercer periodo que comentamos, destaca una emi
tida por el primer tribunal colegiado del dcimo
tercer circuito el cuatro de febrero del 2004, en
donde se puede apreciar que los conflictos com
petenciales generados en la gestin urbana ya no
se centran en cuestionar la competencia de los
gobiernos locales para imponer modalidades a la
propiedad en materia de asentamientos humanos;
lo que ahora se cuestiona, por lo menos en la
tesis comentada, es la coherencia o no de los
instrumentos de planeacin urbana derivados de
la legislacin en la materia.22
Falta incluir la referencia a la tesis.
272artigos
130
2.2 El sistema de facultades concurrentes

De acuerdo con el federalismo clsico norte
americano, las facultades concurrentes seran
aquellas que permiten a los gobiernos estatales
legislar en materias que originalmente se otorga
ron al gobierno central, mientras ste no asuma
el ejercicio de su competencia original. En estos
casos, se debern considerar algunas limitaciones:
que no se trate de una materia cuya regulacin
requiere una regulacin uniforme para todo el
territorio nacional o que no se contravenga una
prohibicin para los estados prevista en el propio
texto constitucional.23
Por supuesto que en un sistema federal
en donde entidades autnomas se unen para
formar una Unin, las facultades antes anotadas
tienen sentido. Sin embargo, en federalismos
como el nuestro, con caractersticas distintas al
norteamericano, la concurrencia no es entendida
de esa manera. En efecto, una de las caractersti
cas principales del proceso de planeacin urbana
que se institucionaliza en nuestro pas a media
dos de los aos setentas, consiste en la participa
cin concurrente de los tres rdenes de gobierno.
Como se ha sealado, cuando en 1976 se reforma
la Constitucin General de la Repblica en sus
artculos 27, 73 y 115, para establecer las bases a
las que se sujetar la regulacin de la ordenacin
de los asentamientos humanos, el segundo de los
preceptos citados en su fraccin XXIXC, establece
la facultad del Congreso de la Unin para expedir
leyes que establezcan la concurrencia del Gobier
no Federal, de los Estados y de los Municipios,
en el mbito de sus respectivas competencias, en
materia de asentamientos humanos, con el objeto
de cumplir los fines previstos en el prrafo ter
cero del artculo 27 de esta Constitucin.
En este caso, al igual que en otras materias
como salud, educacin y medio ambiente en
donde tambin el texto constitucional utiliza
esa frmula de distribucin de competencias,
es necesario determinar el alcance de esa atribu
cin del rgano legislativo federal, sobre todo
frente a lo dispuesto en el artculo 124 del propio
texto constitucional, que regula la distribucin
de competencias entre el gobierno federal y los
gobiernos locales.
23
El debate al respecto se ha centrado en

responder a la pregunta de si el Congreso de la
Unin, por virtud de la facultad para legislar
concurrentemente en determinadas materias,
tiene la potestad de distribuir atribuciones entre
los tres rdenes de gobierno en una ley secunda
ria. La judicial es afirmativa. En ejercicio de ese
tipo de facultades, el rgano legislativo federal
emite leyes, regularmente denominadas gene
rales (en lugar de federales), en donde se sealan
los mbitos competenciales correspondientes.
En materia de asentamientos humanos, con fun
damento en la fraccin XXIXC del artculo 73,
el Congreso de la Unin expidi en 1976 la Ley
General de Asentamientos Humanos, en donde
se establecen, entre otras cosas, los mbitos de
actuacin de las autoridades federales, estatales
y municipales. La limitacin que tiene el poder
legislativo es, en todo caso, respetar las compe
tencias que desde la propia Constitucin General
se asignan a dichas autoridades; por ejemplo, la
legislacin secundaria no podra restar atribucio
nes municipales en materia de asentamientos
humanos determinadas por el artculo 115 cons
titucional. Lo anterior, por cierto ha sido corrobo
rado por el propio poder judicial, mediante la
tesis jurisprudencial que a continuacin se cita:
FaCultadES ConCurrEntES EN EL SISTE
MA JURDICO MEXICANO. SUS CARACTERS
TICAS GENERALES. Si bien es cierto que el art
culo 124 de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos establece que: Las facultades
que no estn expresamente concedidas por esta
Constitucin a los funcionarios federales, se entien
den reservadas a los Estados., tambin lo es que
el rgano Reformador de la Constitucin determi
n, en diversos preceptos, la posibilidad de que
el Congreso de la Unin fijara un reparto de com
petencias, denominado facultades concurrentes,
entre la Federacin, las entidades federativas y
los Municipios e, inclusive, el Distrito Federal, en
ciertas materias, como son: la educativa (artculos
3o., fraccin VIII y 73, fraccin XXV), la de salubri
dad (artculos 4o., prrafo tercero y 73, fraccin XVI),
la de asentamientos humanos (artculos 27, prrafo
tercero y 73, fraccin XXIXC), la de seguridad
pblica (artculo 73, fraccin XXIII), la ambiental
(artculo 73, fraccin XXIXG), la de proteccin
civil (artculo 73, fraccin XXIXI) y la deportiva
(artculo 73, fraccin XXIXJ). Esto es, en el sistema
jurdico mexicano las facultades concurrentes im
plican que las entidades federativas, incluso el
Distrito Federal, los Municipios y la Federacin,
puedan actuar respecto de una misma materia, pero
ser el Congreso de la Unin el que determine la
forma y los trminos de la participacin de dichos
entes a travs de una ley general.
Daz y Daz, Martin, op. cit., p. 149. y Arteaga Nava, Elisur, 1999, Derecho Constitucional, Mxico, Ed. Oxford, p. 392, 393.
artigos
131
273
Controversia constitucional 29/2000. Poder Ejecu

tivo Federal. 15 de noviembre de 2001. Once votos.
Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Secre
tario: Pedro Alberto Nava Malagn.
El Tribunal Pleno, en su sesin privada celebrada
hoy seis de diciembre en curso, aprob, con el
nmero 142/2001, la tesis jurisprudencial que ante
cede. Mxico, Distrito Federal, a seis de diciembre
de dos mil uno.
En nuestra opinin, a travs del rgimen

de facultades concurrentes el constitucionalis
mo mexicano ha podido responder a problemas
o fenmenos diversos, cuya atencin requiere
la participacin de los tres rdenes de gobierno,
bien como una forma de determinar mbitos
de actuacin especial sin el rigor de la frmula
prevista en el artculo 124 constitucional, o bien
para propiciar la coordinacin obligatoria entre
aquellos. El texto vigente de la constitucin se
refiere a la concurrencia de facultades en el sen
tido a que nos hemos venido refiriendo, en mate
rias tales como salud, proteccin ambiental, edu
cacin, deporte, turismo, pesca y acuacultura y,
por supuesto, en asentamientos humanos.
La expresin legislativa de este tipo de
facultades son las leyes generales o leyes marco
que emite el Congreso de la Unin y mediante
las cuales se distribuyen competencias entre los
gobiernos federal, de las entidades federativas y
de los municipios; se establecen principios, crite
rios y lineamientos que debern observar las auto
ridades de todos los niveles, en particular destaca
el hecho de que este tipo de leyes generales esta
blecen lineamientos obligatorios para las legis
laturas locales; y adems, incluyen disposiciones
regulan aspectos especficos a nivel federal. Tal
es el caso, de la Ley General de Asentamientos
Humanos.
Uno de los retos del constitucionalismo
mexicano es aprovechar la frmula de las facul
tades concurrentes para construir las regulaciones
que permitiran a los tres rdenes de gobierno
mejorar la respuesta a fenmenos como el de los
asentamientos humanos.
2.3 El municipalismo y los asentamientos
humanos
Como ya se ha sealado con anterioridad,
uno de los rasgos fundamentales de la distribu
cin de competencias en materia de asentamien
tos humanos es la amplia participacin que se
274artigos
132
otorga a los gobiernos municipales en el texto

constitucional desde la reforma municipalista
de 1983. Pero lo cierto es que la reforma de 1976
se prev la necesidad de una gestin urbana
descentralizada. Efectivamente, se adicionan al
artculo 115 dos fracciones, la IV y V, en donde
se seala que los estados y municipios expedirn
las disposiciones jurdicas necesarias para regu
lar y controlar los procesos de urbanizacin,
conforme a la legislacin federal en la materia
y se prev su participacin en la planeacin y
regulacin de los fenmenos de conurbacin.
Es decir, en ese ao se incluyen en nuestro texto
constitucional previsiones que buscan dar una
mayor participacin a los estados y municipios
en la gestin urbana.
Sin embargo, la cuestin se profundizara
en 1983, cuando se reforma nuevamente el art
culo 115 constitucional para fortalecer el rgimen
municipal. A travs de dicha reforma, se otorgan
a los municipios facultades fundamentales en
materia de asentamientos humanos. La fraccin
V del precepto le concede, entre otros asuntos,
facultades para formular, aprobar y administrar
la zonificacin y los planes de desarrollo urbano
municipal, ...controlar y vigilar la utilizacin del
suelo en sus jurisdicciones territoriales, ... otorgar
licencias y permisos para construcciones,..., de
acuerdo con lo que establezca la legislacin fede
ral en la materia. Posteriormente, en 1999, se re
forma nuevamente el precepto, ratificndose las
facultades municipales establecidas desde 1983.
El aspecto a destacar en este caso, es que
tanto en la Constitucin General de la Repblica,
como en la Ley General de Asentamientos Huma
nos en sus versiones de 1976 (incluyendo sus
reformas posteriores a 1983) y de 1993, y en las
leyes locales de desarrollo urbano o similares, las
atribuciones municipales se toman como facul
tades exclusivas, que deben ser respetadas y que
no pueden ser ajustadas bajo ninguna circuns
tancia. Con ello, se genera un cierto desequilibrio
con los otros rdenes de gobierno, pero funda
mentalmente con los de las entidades federa
tivas, los cuales quedan marginados de la toma
de decisiones fundamentales para la gestin
urbana, como puede ser el establecimiento de la
zonificacin en los centros de poblacin, la for
mulacin y aprobacin de los programas de desa
rrollo urbano, y el control del uso del suelo,
mediante la emisin de permisos y autorizacio

nes de construccin o de fraccionamientos. Esto
gener que en diversas entidades federativas,
se emitieran leyes que otorgaban facultades a los
gobiernos locales, contrarias a las previsiones de
la propia Constitucin Federal y, la mayor de las
veces a la propia constitucin local, generando
con ello contradicciones normativas especficas.24
A pesar de las cuestiones que deben ser
ajustadas conforme a lo anteriormente sealado,
puede decirse que tanto en la prctica jurisdi
ccional como en los procesos legislativos, el cons
titucionalismo mexicano ha generado respuestas
a los problemas de distribucin de competencias
en materia de asentamientos humanos, a travs
del sistema de facultades concurrentes, as como
en la corriente municipalista que ha predomi
nado en las ltimas dcadas. Como se ha podido
observar, el cambio ms importante es el abando
no de una interpretacin centralista del artculo
27 constitucional, que no reconoca en los estados
y municipios atribucin alguna para regular la
propiedad.
3 Bosques, aguas, lotes y servicios
En los apartados anteriores hemos podido
constatar que el constitucionalismo mexicano ha
enfrentado de manera razonablemente satisfac
toria dos de los retos que plantea el tema de los
asentamientos humanos. El texto constitucional,
la legislacin que de l ha derivado, e incluso la
prctica judicial, han reconocido el fenmeno y
han generado respuestas que parecen sensatas.
En particular, los conflictos de competencias que,
al igual que en otros pases, surgen como resul
tado de la complejidad creciente de la gestin
urbana, han dado lugar a soluciones legislativas
y a tesis jurisprudenciales (coherentes con las
anteriores) que registran con nitidez la naturaleza
de los problemas y ofrecen soluciones claras a
los mismos.
No obstante, existe una cuestin que nuestro
constitucionalismo no ha sido capaz siquiera de
registrar y que pone en duda no slo el rgimen
de la propiedad territorial sino incluso el cap
tulo territorial de la Constitucin; es decir, nos
24
25
obliga a dudar de si las relaciones entre el estado

y el territorio son como las pinta la Constitucin.
Nos referimos al poder creciente que, tanto por
medios legales como ilegales, ejercen los ejidos
y comunidades en los procesos de urbanizacin,
en el aprovechamiento de ciertos recursos natu
rales, en la gestin de servicios pblicos y en la
toma de decisiones sobre el uso del territorio;
en una palabra, en el ejercicio de diversas formas
de control territorial que, en principio, corres
ponden al poder pblico. A pesar de que en
todos esos temas existen normas constitucionales
que otorgan atribuciones jurdicas a uno o ms
de los tres rdenes de gobierno, los rganos de
estos ltimos se ven severamente limitados para
ejercer dichas atribuciones en virtud del poder
que han adquirido los ncleos agrarios en las
ltimas dcadas. Como veremos a continuacin,
este proceso tiene algunos aspectos positivos y no
debe ser satanizado en su totalidad. Sin embargo,
desde el punto de vista del constitucionalismo
moderno, representa la consolidacin de enclaves
corporativos que operan bajo una lgica distinta
a (y opuesta de) la representacin democrtica
que se construye a partir del principio de ciuda
dana. Es por ello que, sostenemos, estamos ante
un problema de orden constitucional.
En el recuento que sigue nos referiremos
a un conjunto de prcticas que, desde una pers
pectiva formalista, podran verse como simples
desviaciones del orden constitucional; infrac
ciones de las normas que en principio podran
ser corregidas con la simple aplicacin de la ley
por parte de la autoridad competente. Sin em
bargo, tales prcticas estn a tal grado institu
cionalizadas, que cualquier pretensin de erradi
carlas con la ley en la mano traera una grave
alteracin del orden social. Se trata de un estado
de cosas que nos hace dudar si el tipo de propie
dad que ejercen los ncleos agrarios est real
mente sometida al inters pblico, tal como lo
proclama el prrafo tercero del artculo 27.
Comencemos con un sumarsimo balance
demogrfico y territorial. Poco menos de 30 mil
ncleos agrarios,25 que agrupan a unos tres millo
nes y medio de ejidatarios y comuneros, son
Para mayores detalles sobre las caractersticas de la legislacin local sobre las competencias municipales en materia urbana, vase Azuela,
1999.
De los cuales aproximadamente un diez por ciento son comunidades y el resto ejidos.
artigos
133
275
propietarios de ms de la mitad del territorio

nacional;26 ah se localiza el ochenta por ciento
de los bosques, importantes recursos hdricos,
as como la mayor parte de las tierras sobre las
cuales tiene lugar el crecimiento urbano. Para
desarrollar nuestro argumento nos referiremos
a tres cuestiones que estn ntimamente ligadas
entre s, pero que es preciso analizar por separa
do: la expansin de los centros urbanos sobre
terrenos ejidales y comunales, la gestin de bienes
y servicios pblicos en los asentamientos rurales
y el manejo de los recursos naturales en las tierras
de los ncleos agrarios.
Cuando, a mediados de los aos setenta,
se incorporaba el tema de los asentamientos
humanos al texto constitucional, lo que desde
entonces se denominaba los asentamientos hu
manos irregulares pareca ser un mal pasajero.
Se esperaba que la creacin de un sistema de
planes trajera consigo una clara regulacin de
los usos del suelo y que gracias a ello la urbaniza
cin irregular fuera erradicada. Sin embargo, el
fenmeno ha resultado ser uno de los rasgos ms
distintivos y duraderos de nuestro paisaje urbano.
En 1973, se cre el Comit para la Regularizacin
de la Tenencia de la Tierra, que al ao siguiente
fue convertido en Comisin (la Corett). Lo que
se presentaba como un programa para resolver
de una vez por todas el problema de la irregulari
dad urbana se convirti en la organizacin ms
exitosa del Sector Agrario de la Administracin
Pblica Federal.27 Como hemos sostenido en otra
parte, (Azuela, 1998) la actuacin ininterrumpida
de ese organismo durante dcadas, ha trado
consigo nada menos que la institucionalizacin
de la urbanizacin irregular, ya que ha creado
en quienes hacen operaciones sobre terrenos eji
dales, la certidumbre de que, tarde o temprano,
ellas sern regularizadas.
Para dar una idea de las dimensiones del
asunto, baste con sealar que, desde su creacin, la
Corett ha otorgado ms de 2.2 millones de escrituras
26
27
28
29
30
31
a colonos que originalmente haban adquirido

un pedazo de tierra mediante compraventas rea
lizadas en abierta violacin de la legislacin
agraria. Como es sabido, la regularizacin consiste
en expropiar los terrenos donde se han formado
asentamientos irregulares (porque las operaciones
que dieron lugar a ellos se consideran legalmente
inexistentes), para despus expedir ttulos a los
posesionarios. Entre los muchos problemas que
trae consigo este sistema, baste mencionar uno:
los colonos se ven forzados a pagar dos veces por
el mismo terreno para tener donde vivir, a pesar
de que el vendedor no les ofrece servicios urba
nos de ninguna especie. Esas son las condiciones
bajo las cuales millones de personas han ejercido
su derecho a la vivienda.28 Si en sus primeros
quince aos de existencia, esto es, entre 1974 y
1990, la Corett tramit la expropiacin de cuatro
mil quinientas hectreas por ao, entre 1991 y
2000 ese promedio ascendi a ocho mil seiscien
tas hectreas (Olivera, 2001). Y nada de esto ha
ocurrido fuera de la ley. Antes y despus de la
reforma al rgimen agrario de 1992, la regulariza
cin de la tenencia de la tierra ha estado regulada
con sumo detalle desde el rgimen legal agrario.
Obviamente, ha habido un uso poltico
(no muy acorde con los cnones de la tradicin
constitucional, por cierto) de la regularizacin
de la tenencia de la tierra. Especialmente a partir
de la administracin del presidente Salinas, esa
funcin se incorpor a los programas de poltica
social. En las entregas masivas de escrituras se
representa un ritual en el que los posesionarios
son convertidos en propietarios por obra y gracia
del poder presidencial.29 Esta imagen es refor
zada por el discurso dominante en la burocra
cia agraria, que estigmatiza a los colonos como
invasores, cuando en casi todos los casos han
tenido que pagar un precio para tener acceso a un
lote sin servicios.30 A pesar de que, en rigor, quien
comete un acto ilegal es quien vende la tierra
ejidal o comunal,31 el discurso dominante de la
Si bien la cifra ms comnmente citada es la del 52 por ciento del territorio nacional, como ha sealado Arturo Warman, si se descuentan las
reas urbanas y los cuerpos de agua, la proporcin de la tierra rural del pas que es propiedad de ejidos y comunidades puede llegar hasta el 65
por ciento.
Corett es la nica entidad de ese sector que ha operado con nmeros negros por ms de treinta aos.
Notablemente, este hecho ha sido ignorado en los anlisis del derecho a la vivienda elaborados desde el constitucionalismo. Vase, por ejemplo,
Carbonell, 2001.
En esas ceremonias los colonos reciben sus escrituras dentro de una carpeta con el escudo nacional y el nombre del Presidente de la
Repblica.
La investigacin de campo ha demostrado que, en dichos procesos, ha predominado la venta directa de los ejidatarios como la principal forma
de acceso al suelo de los colonos (Cruz, 2001, p. 214).
En el paradigma liberal del derecho civil, tan desprestigiado por el derecho social, el colono es simplemente un adquirente de buena fe. Y si
la cuestin se ve desde los derechos econmicos y sociales, l estara ejerciendo nada menos que el derecho fundamental a la vivienda.
276artigos
134
burocracia agraria hace aparecer al colono como

el responsable de la irregularidad; es la ciudad
la que invade al ejido. Por lo dems, no existen
indicios de que alguna vez se haya emprendido
accin penal contra alguna autoridad ejidal por
haber tolerado o permitido la venta de lotes, a
pesar de que eso era claramente definido como
un delito en la Ley Federal de Reforma Agraria,
vigente hasta 1992. En suma, la modalidad ejidal
de la propiedad, en las periferias urbanas, no
slo se ha ejercido sin limitacin alguna por
parte del poder pblico, sino que se ha creado
un mecanismo administrativo para legitimarla
de manera sistemtica.
Es muy probable que el sistema de regulari
zacin a travs de Corett pierda importancia en el
futuro, debido a la desincorporacin de las tierras
del rgimen ejidal antes de su urbanizacin.32
Sin embargo, parece todava lejano el da en el
que los ncleos agrarios dejen de jugar un papel
crucial en la incorporacin de tierra al desarrollo
urbano. Incluso, en el terreno de la cultura jur
dica, subsiste todava entre los funcionarios de
los gobiernos locales (por mucho que hayan sido
electos democrticamente) la creencia de que
no pueden ejercer actos de autoridad tratndose
de tierras ejidales y comunales, ya que estos
son de competencia federal.33 En todo caso,
lo que aqu afirmamos es que, por ms de tres
dcadas, una parte muy importante del proceso
de urbanizacin de nuestro pas, que como se
sabe ha tenido dimensiones sin precedentes y
que constituye uno de las grandes transforma
ciones de la sociedad mexicana, ha estado regido
ms por la lgica corporativa del rgimen agrario
que por la lgica de un gobierno municipal que
planea el crecimiento urbano de acuerdo con
alguna idea del inters pblico expresada en
planes de desarrollo.
El fenmeno de la incorporacin de tierra
ejidal al desarrollo urbano tiene variaciones regio
nales importantes y es de una enorme compleji
dad. No obstante, a partir de las investigaciones
recientes en el campo de la sociologa urbana,
32
33
34
(Cruz, 2001) se llega a la conclusin de que, si

bien es cierto que los ncleos agrarios han actua
do desde una, nada envidiable, posicin de resis
tencia frente a las presiones de la urbanizacin,
tambin lo es que, al menos en la zona metropolitana
de la Ciudad de Mxico, dicha resistencia ha
sido exitosa, ya que ha impedido la urbanizacin
de las tierras ms productivas, as como la apli
cacin de las sanciones previstas en la ley para
quienes urbanizan irregularmente sus ejidos.
Este fenmeno ha sido descrito como
una relacin de complicidad entre el rgimen
presidencialista y las corporaciones campesinas,
en la que el primero obtena el apoyo poltico
de las segundas a cambio de la tolerancia de las
ventas ilegales.34 Pero quiz estemos frente a algo
peor. A pesar de que a partir del ao 2001 no hay un
presidente priista en la cspide de ese sistema,
la urbanizacin ilegal de los ejidos ha seguido
su marcha y las autoridades agrarias siguen ope
rando en la lgica del periodo post revoluciona
rio. Es an muy temprano para saber si se trata
de inercias burocrticas que tarde o temprano
perdern su fuerza, o si existe algo ms profundo
que mantiene al pacto corporativo, a pesar de
que el lugar ms preciado del sistema poltico
mexicano ya no lo ocupa el partido casi nico,
a quien solamos achacar la responsabilidad de
dicho pacto.
Ahora bien, si en los procesos de expansin
urbana las tierras de los ejidos van siendo absor
bidas por la ciudad, en los asentamientos rurales
que no forman parte de reas urbanas mayores
ocurre algo muy diferente. Nos referimos al incre
mento de los bienes y servicios pblicos con los
que cuentan los ncleos agrarios, que han modi
ficado radicalmente el significado de la propiedad
ejidal.
Cuando se analizan las condiciones de
vida de la poblacin en las localidades no urba
nas, se suele poner el acento en las carencias de
servicios, infraestructura y equipamientos que
sus habitantes padecen. Y hay muy buenas razo
nes para ello. La medicin de la pobreza en el
Como se sabe, desde la reforma de 1992 al rgimen agrario, los ejidatarios pueden, previa anuencia de la asamblea ejidal, asumir el pleno
dominio de sus parcelas y convertirse as en plenos propietarios. Solamente entre 1995 y 2000, se desincorporaron del rgimen ejidal unas
cincuenta mil hectreas de las periferias urbanas.
Alumnos de nuestro seminario de Instituciones Territoriales del Posgrado en Estudios Polticos y Sociales de la UNAM, pudieron constatar que
entre funcionarios de la Delegacin de Milpa Alta, dicha creencia los llevaba a afirmar que no podan hacer propuestas sobre usos del suelo sin
la anuencia de los comisariados de bienes comunales. A lo largo de ms de tres dcadas de ejercicio profesional en el campo, hemos podido
constatar que esa creencia es sumamente generalizada.
Vase Azuela, 1995a.
artigos
135
277
campo descansa en gran medida en ese tipo de

indicadores. Y est muy bien que la investigacin
social sirva para documentar la indignacin que
ello produce. Pero esa forma de mirar nos hace
olvidar que existen una gran cantidad de bienes
pblicos que, a pesar de su insuficiencia, han
trado cambios en las relaciones sociales predo
minantes en las comunidades rurales.
Estamos hablando de lo que hace tiempo
se conoce como la urbanizacin del campo, que
no implica la supresin de los modos de vida
campesinos, pero s la introduccin de una gran
cantidad de elementos simblicos y materiales
propios de la vida urbana, que han alterado pro
fundamente la experiencia social en el mundo
rural. No emprenderemos aqu el recuento de
la amplsima literatura que ha dado cuenta de
las nuevas formas de la relacin entre ciudad y
campo.35 Para dar una idea del asunto diremos
que, en el tpico poblado rural donde hace medio
siglo no haba ms servicio pblico que el que
prestaba un maestro rural, a quien frecuentemente
las familias campesinas tenan que hospedar y
alimentar con tal de cumplir el anhelo de tener
una escuela para sus hijos, hoy en da existe una
serie de equipamientos que, aunque no satisfagan
plenamente las necesidades sociales, han intro
ducido en la vida comunitaria nuevos asuntos:
ahora hay unos tubos que llevan agua o electricidad
a la mayora de las viviendas, y esos tubos
necesitan ampliaciones y mantenimiento, de lo
cual alguien tiene que ocuparse; el centro de salud
donde aparece un mdico dos veces por semana
implica frecuentes gestiones ante las autoridades
sanitarias; de algn modo hay que decidir cmo
se distribuye el agua entre los cultivos y el consu
mo humano en el poblado. Particularmente reve
lador es el foco de la calle: hay slo veinte de ellos
en todo el poblado, pero cuando uno se funde,
lo que ahora llamamos los vecinos afectados
experimentan una sensacin de inseguridad que
no se conoca antes de la llegada de la energa
elctrica. En suma, por los bienes pblicos que
hay, y por la ausencia de los que no hay, las rela
ciones sociales en los poblados han adquirido un
nuevo significado. Tales relaciones estn ahora
fuertemente mediadas por esos bienes y servicios.
35
No es esta la nica transformacin que ha trado

a la vida rural el proceso de urbanizacin, pero
s es la que est directamente relacionada con
nuestro tema, el gobierno de los asentamientos
humanos.
Los avatares que las comunidades rurales
tienen que pasar para gestionar su reducida dota
cin de bienes pblicos seguramente parecern
asuntos de muy poca monta para quienes slo
piensan en los grandes problemas nacionales
mediante abstracciones que pasan por alto las
relaciones concretas entre sociedad y territorio.
Pero si hacemos cuentas, y consideramos el mundo
rural en su conjunto, es decir, si pensamos que
se trata de poco ms de treinta millones de habi
tantes (esto es, una poblacin parecida a la que
tena todo el pas hace cincuenta aos), tenemos
que reconocer que estamos hablando de un acervo
nada despreciable de bienes pblicos. Si, adems,
tratamos de averiguar cul es el orden poltico en
el que se fundamenta la gestin de esos bienes,
nos daremos cuenta de que la autoridad munici
pal, es decir la autoridad electa por el conjunto
de los residentes de un territorio de acuerdo al
principio de ciudadana, prcticamente no tiene
intervencin alguna en esos asuntos. La energa
elctrica se contrata con la Comisin Federal
de Electricidad; el aprovechamiento del agua
se negocia con la Comisin Nacional del Agua,
la educacin (incluso despus de la descentra
lizacin) la imparten los estados, no los munici
pios, los templos se registran en la Secretara de
Gobernacin (si la comunidad los autoriza).
Qu otros bienes pblicos hay en un poblado
rural? Para cualquiera que conozca la vida en los
poblados rurales, es difcil pensar en un servicio
o alguna actividad (incluyendo la construccin)
que controlen las autoridades municipales.
Cuando esos servicios pblicos se miran
desde la perspectiva de los ejidatarios y los
comuneros, puede resultar incluso admirable el
esfuerzo que durante dcadas han puesto en ello.
Pero cuando se mira desde el punto de vista
del resto de los ciudadanos que viven en esos
poblados, lo que se observa es la exclusin de
un sector creciente que, desde la posicin del
avecindado, tiene que aceptar las reglas que
El asunto est no slo en el centro de la teora sociolgica contempornea (Giddens, 1987) sino incluso en la historia del pensamiento social
sobre la ciudad en Mxico, con Oscar Lewis y Robert Redfield a la cabeza. Sobre el papel de estos ltimos autores en el pensamiento sobre la
urbanizacin, vase la resea de Rodrguez Kuri, 2003.
278artigos
136
dictan los primeros. Las decisiones se toman

en las asambleas de los ncleos agrarios, en las
cuales slo pueden participar los ejidatarios y
los comuneros; no importa cunta solidaridad
puedan desplegar estos hacia los otros, el hecho
es que el acceso a las decisiones est claramente
diferenciado. Y lo que define esa diferencia es
nada menos que la propiedad de la tierra.36
As, en la medida en que el crecimiento de
la poblacin rural sea mayor que el de los sujetos
agrarios (ejidatarios y comuneros), se profun
diza un tipo de exclusin que no estaba prevista
en el programa original de la reforma agraria
mucho menos en el del rgimen municipal.
Esa exclusin no slo es de carcter social sino
tambin poltico, a menos que se piense que
tomar decisiones sobre los bienes de consumo
colectivo no es gobernar. Cuando se hace eviden
te que en la mitad del territorio nacional la vida
local est dominada por los ncleos agrarios,
parece irrelevante que se reforme el artculo 115
Constitucional para proclamar que el municipio
es una entidad de carcter gubernamental,37 as
como parece irrelevante que los habitantes de
esos poblados voten en las elecciones municipa
les, mientras los bienes pblicos de los lugares
donde viven estn bajo el control de los dueos
de la tierra, no de las autoridades que han sido
electas por el conjunto de los ciudadanos.
El hecho es que los constitucionalistas en
general, incluyendo a quienes se han interesado
en asuntos municipales, no hayan reparado en
que la debilidad del municipio no slo se debe
a que el poder est concentrado en la instancias
de arriba, sino tambin porque hacia abajo38
los ncleos agrarios se han convertido en un
cuarto orden de gobierno, en la medida en que ha
aumentado la poblacin que habita en ellos y los
servicios pblicos que ah se prestan. Seguramente,
ni la reforma agraria ni el constitucionalismo se
propusieron jams crear una democracia censita
ria, es decir una que pone a los propietarios por
encima de los dems ciudadanos; pero los cambios
36
37
38
demogrficos y territoriales han terminado por

crear precisamente eso. Que un fenmeno tan im
portante haya pasado desapercibido seguramente
tiene una explicacin cultural: la mirada de los
constitucionalistas (que parece ver a los actores
como entes suspendidos en el espacio) suele pasar
por alto el territorio, mientras la de los agraristas
(que slo ve el acceso a la tierra) suele pasar por
alto el carcter de ciudadanos de quienes residen
en el territorio.
Hasta aqu nos hemos referido al creciente
poder que ejercen los ncleos agrarios en dos
contextos vinculados con el proceso de urbani
zacin el control del suelo en las periferias
de las grandes aglomeraciones y la gestin de
los servicios pblicos en los poblados rurales.
Hay todava una tercera cuestin en la cual los
ncleos agrarios estn siendo cada vez ms im
portantes. Se trata del creciente control que ejer
cen sobre ciertos recursos naturales, en particular
los bosques y el agua.
Cuando se analiza de cerca la relacin entre
los ncleos agrarios y los recursos forestales,
aparece un asunto verdaderamente sorprendente
del debate pblico mexicano. Mientras un sector
nada despreciable de la opinin pblica (el vin
culado al neo zapatismo), clama por el acceso
colectivo de los pueblos indgenas a los recur
sos naturales, como si ellos estuviesen siste
mticamente excluidos de dichos recursos, al
mismo tiempo la bibliografa especializada en
asuntos forestales presenta a Mxico como un
caso ejemplar. De acuerdo con una reciente publi
cacin acadmica, en un recuento mundial sobre
la propiedad de los recursos forestales slo un
pas del mundo (Papua Nueva Guinea) tiene una
proporcin mayor de dichos recursos en manos
de comunidades indgenas o campesinas (Bray
et al., 2005). En Mxico el ochenta por ciento de
los bosques son propiedad de ejidos y comuni
dades. Pero no slo eso: desde los aos ochentas
ellos han ido recuperando el control real sobre
sus bosques, despus de dcadas en las que
En nuestra investigacin de campo en treinta ejidos de la regin de Los Tuxtlas, en el sur de Veracruz, encontramos un promedio de cuatro
adultos no ejidatarios por cada ejidatario, adems encontramos que prcticamente todos los servicios pblicos son controlados o gestionados
por los ejidatarios (Azuela, 1995).
Ese fue el aspecto ms interesante de la reforma de 1999 a dicho precepto. Hasta entonces, la doctrina constitucional slo reconoca al
municipio el carcter de una entidad administrativa.
En el debate sobre el municipio, un politlogo, Nicols Pineda, es uno de los pocos que han reparado en el modo en que el rgimen municipal
de un estado (en su caso, Sonora), ha perdido fuerza por el hecho de que la reforma agraria se condujo desde el Poder Ejecutivo Federal. Parece
obvio que no podra haber sido de otra manera, ya que en casi todo el pas las autoridades municipales se mostraban hostiles (o al menos
indiferentes) al reparto agrario, pero es notable que el asunto haya sido objeto de tan escasa atencin (Pineda, 2000).
artigos
13
279
haban sido meros testigos de la explotacin de

los mismos por empresas privadas o pblicas, al
amparo de concesiones que el gobierno federal
sola otorgar como si los bosques fuesen propie
dad nacional.39 Todo parece indicar que puede
hacerse un balance positivo de las nuevas expe
riencias de aprovechamiento forestal por parte
de los ncleos (Merino y Bray, 2004), donde el
control que ellos ejercen sobre ciertos recursos
(el suelo en la periferia suburbana, los servicios
pblicos en los poblados) representa alguna forma
de exclusin social o poltica. En el caso de los
bosques puede decirse que el fortalecimiento de
la propiedad ejidal y comunal puede traer bene
ficios tanto para las comunidades como para el
pblico en general, en la medida en que se haga
un uso sustentable de los mismos.
Ahora bien, si el nuevo papel de los ncleos
respecto de los bosques puede ser una buena
noticia, el mismo proceso puede ser mucho ms
problemtico tratndose del agua. Aqu vale la
pena mencionar que, a lo largo del siglo veinte,
se dieron dos tendencias contradictorias respecto
del manejo del agua. Por un lado, tanto la legisla
cin en la materia como la prctica administra
tiva y judicial, tendieron a consolidar la idea de
que el agua (cuando se encuentra en un estado
en el que es ms fcil su aprovechamiento: lagos,
corrientes de agua superficiales y mantos acu
feros) es propiedad nacional. Ese supuesto es
la base del poder burocrtico de los organismos
del agua (Aboites, 1998). En cambio, las pol
ticas agrarias (y en buena medida tambin la
legislacin agraria) difundieron la idea de que el
agua era parte del reparto agrario. Al menos en la
experiencia de los campesinos o, para usar una
expresin sociolgica, en su mundo de la vida,
la propiedad de la tierra estuvo fuertemente aso
ciada a la del agua. La primera no sirve de nada
sin la segunda y viceversa. Aunque por razones
obvias esto presenta importantes variantes regio
nales, el hecho es que en la cultura campesina la
idea de que el agua es propiedad de la nacin puede
resultar extraa cuando entra en conflicto con la
capacidad de los ncleos de disponer de ella.
39
40
Los conflictos que se viven de manera

cada vez ms frecuente e intensa por el control
del agua han puesto al descubierto la fragilidad
de nuestro arreglo constitucional respecto del
agua. En el ao 2006 se celebr en Mxico el
Foro Mundial del Agua y se repiti hasta la sacie
dad un lugar comn: en el futuro las guerras
sern por el agua. Pero cualquiera que haya estado
atento a la relacin entre sociedad y territorio
en los ltimos aos podr atestiguar que la guerra
por el agua comenz hace tiempo. El arbitraje
que, desde los aos cuarenta, ejerci una buro
cracia hidrulica centralizada es cada vez menos
viable y los actores que quedan en el centro
del escenario son nada menos que los ncleos
agrarios. Con cada vez mayor xito, estn recla
mando el control del agua; unas veces mediante
movilizaciones de fuertes tonos radicales (muje
res mazahuas del Estado de Mxico) otras veces
mediante iniciativas por medio de las cuales
tratan de negociar con las ciudades el pago por
los servicios ambientales que ellas prestan por
permitir el paso del agua (Robles y Par, s/f); unas
ms mediante la total negativa a permitir que
el agua sea llevada a otras regiones.40
La crisis del agua est, primero que nada,
en la cultura jurdica. Ntese que nadie duda de
cul es el rgimen de propiedad de los hidrocar
buros; el debate pblico puede estar polarizado,
pero todos saben cul es la norma constitucional
que hay que cambiar (o que preservar). Ese tipo
de consenso social no existe respecto del agua. La
frmula constitucional tiene un peso muy dbil
en el conjunto de percepciones y valores que
entran en juego. Por ejemplo, pocos aceptaran
que el Gobierno Federal pase por encima de los
campesinos de la cuenca del ro Temascaltepec
para traer agua a la ciudad de Mxico, por mucho
que se trate de la sed de millones de personas, la
inmensa mayora pobres. Para muchos, los habi
tantes de la ciudad no tenemos derecho a quitar
les su agua y ese es un indicio de que carecemos
en nuestra cultura jurdica (constitucional) de
un referente comn que nos permita orientarnos
en situaciones de conflicto.
La creencia (enteramente falsa) de que los bosques son propiedad de la nacin, haba sido difundida con xito por el gremio forestal, que por
mucho tiempo tuvo en sus manos la gestin burocrtica de dichos recursos.
Es eso lo que ha impedido a la Comisin Nacional del Agua la continuacin del proyecto Cutzamala para traer agua a la ciudad de Mxico desde
1997, un acontecimiento de enormes consecuencias, hasta ahora muy bien disimulado.
280artigos
13
Es verdad que la ciudad de Mxico tiene

peculiaridades culturales y tecnolgicas propias.
Pero lo cierto es que la necesidad de distribuir
el agua para satisfacer diferentes necesidades
en diferentes lugares se presenta a todo lo largo
del territorio nacional. Son muy pocas las comu
nidades que pueden satisfacer sus necesidades
con agua ubicada en su territorio. Incluso las que
s podran hacerlo sern objeto de los reclamos
de sus comunidades vecinas. Hoy parece difcil
imaginar las frmulas jurdicas que se requerirn
para regular el acceso al agua y para procesar los
conflictos. De lo que s podemos estar seguros es
que la Constitucin ya no nos ofrece la solucin.
En el nuevo diseo institucional debern partici
par los constitucionalistas; pero antes tendrn que
reconocer esto como un problema constitucional.
Hay muchos otros temas en la agenda de
la relacin entre los ncleos agrarios y el poder
pblico,41 pero creemos que los que hemos sea
lado son suficientes para justificar la afirmacin
de que, tal como est, dicha relacin supone un
problema constitucional de primer orden. Sin
tratar de satanizar a los ncleos agrarios, pensamos
que en un sentido muy importante, es preciso
abrir espacios para la participacin de actores
externos a los mismos desde quienes habitan en
las tierras sin tener derechos de propiedad, hasta
los ayuntamientos electos democrticamente.
Esto necesariamente tendr que traer consigo una
reduccin sustancial del poder que ahora ejercen
los ncleos agrarios.
Conclusin: el tringulo imposible
En 1983 se incorpor al artculo 25 cons
titucional una manera de describir la estructura
de la economa que haba ido ganando terreno
en el discurso oficial durante dcadas: pblico,
privado y social es la trada que forman los sectores
que desde entonces concurren al desarrollo
econmico. Obviamente, los ncleos agrarios son,
por su amplia cobertura territorial y demogrfica,
los ms notables representantes de ese sector
social. En ese mismo sentido, hoy en da se les
designa con la frase propiedad social, como si
41
42
las otras formas de propiedad no implicasen, por

definicin, relaciones sociales. Pero aqu el punto
no es desarrollar o defender alguna teora de la
propiedad, sino simplemente constatar que, en el
constitucionalismo mexicano, se ha consolidado
ese esquema triangular como una forma de enten
der diferentes sectores de la economa.42 El peso
relativo de cada uno de ellos puede cambiar,
pero formalmente permanecen los tres.
El esquema est muy bien cuando la mirada
slo registra a los agentes econmicos, pero se
vuelve muy problemtico cuando se observa en
el territorio. En la medida en que la llamada pro
piedad social ocupa un territorio donde hay cada
vez ms bienes de consumo colectivo y donde
viven cada vez ms personas que no son miembros
de los ncleos propietarios de la tierra, el tringulo
parece francamente imposible. El ncleo agrario
no es simplemente un tercero, ajeno a lo pblico
y a lo privado, sino que se coloca en medio, y a
costa de ambos. Por un lado, esta modalidad de la
propiedad privada se ejerce excluyendo a muchos
ciudadanos de la gestin de las cosas comunes
del lugar donde residen, por el hecho de no ser
parte del ncleo; por el otro, pone lmites severos
al poder pblico, sobre todo a los municipios, en
la medida en que ejerce los poderes que consti
tucionalmente le corresponden a ste.
Cuando se logra ver de ese modo el tema
de los asentamientos humanos, es decir, cuando
se observa quin gobierna en los procesos de ocu
pacin del territorio y sus recursos, la respuesta
del constitucionalismo mexicano sobre este tema
resulta mucho menos robusta de lo que pare
ca en 1976, cuando el tema entr al texto de la
Constitucin. Los procesos que describimos en el
ltimo apartado, que quedan fuera de la mirada
de nuestro constitucionalismo, estn lejos de
ser simples infracciones ocasionales de la norma
constitucional; son el modo en el que se ha ido
constituyendo una forma emergente de poder social,
que se ejerce de manera cotidiana e instituciona
lizada. Exclusin social en los asentamientos irre
gulares de la periferia urbana, exclusin poltica
en el gobierno de los bienes comunes del mundo
Aunque sea brevemente, vale la pena mencionar las dificultades de las autoridades locales para cobrar impuesto predial a los ncleos, as como
las de las autoridades ambientales para hacer cumplir la ley en materia forestal y de vida silvestre.
Sorprende la manera como el anlisis constitucional presenta esa trada como si siempre hubiese estado ah. Miguel de la Madrid, por ejemplo,
explica la mencionada reforma (que l mismo impuls) afirmando que ...la ley fundamental ... estableca, desde sus orgenes, la propiedad
pblica, la propiedad privada y la propiedad social.... (De la Madrid, 2004, p. 441) cuando lo cierto es que el constituyente de 1917 no
estableci esa trada, sino la idea de modalidades a la propiedad privada, tal como vimos en la primera seccin.
artigos
13
281
rural y control desproporcionado de recursos

naturales que, como el agua, deberan ser objeto
de un rgimen que permita su justa distribucin
y su adecuado aprovechamiento, al margen de
derechos histricos de dudosa legitimidad.
Es verdad que el constitucionalismo ha
sabido reconocer la gravedad del reto que plan
tean las reivindicaciones indgenas a partir del
surgimiento del neo zapatismo, en particular
por lo que se refiere a la demanda del acceso
colectivo a los recursos naturales por parte de
los pueblos indgenas (Cosso y Franco, 1999).
Al menos quienes han sido ms sensibles a estas
nuevas demandas estn dispuestos a reconocer
que la reforma constitucional de 2001 en materia
indgena no logr la suficiente legitimidad como
para pensar que avanzamos en ese terreno; y
eso significa que hay una verdadera parlisis
en el proceso constitucional mexicano. Sin em
bargo, lo que hemos expuesto en este trabajo
sugiere que la situacin es en realidad mucho
peor. Independientemente de las connotaciones
especficas de la identidad indgena (cuya impor
tancia no pretendemos negar pero que no son
objeto de este trabajo) el reto que representan
los ncleos agrarios en su conjunto, a travs de
las prcticas que hemos descrito, tiene las mismas
consecuencias prcticas, pero con una cobertura
mucho mayor, tanto en lo geogrfico como en lo
demogrfico, que la reivindicacin indgena.
Una vez que el constitucionalismo mexi
cano haya reconocido estos problemas, tendr
que enfrentar una serie de dilemas que no pare
cen nada sencillos. El ms importante de ellos
se refiere al estatuto que, en nuestro orden cons
titucional, debieran tener los ncleos agrarios.
Una primera opcin consistira en convertirlos en
el cuarto orden de gobierno, pero para que este
fuese democrtico tendra que incorporar a todos
los habitantes de sus tierras en condiciones de
igualdad jurdica, es decir, habra que eliminar el
sistema de democracia censitaria que rige en los
hechos; ni obligarlos ni convencerlos parece cosa
fcil. La segunda opcin consistira en tratar a los
ncleos como simples propietarios privados de
la tierra y los recursos, para someterlos al poder
democrtico de los tres rdenes de gobierno, lo que
parece todava ms difcil. Se va a necesitar una
gran dosis de imaginacin jurdica y poltica para
encontrar otras vas, o algn camino para hacer
282artigos
140
viable alguna de las dos sealadas. Reconocer

el problema sera sin duda un paso importante.
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artigos
141
283
284
Mxico
los cambios al sistema de tenencia de la tierra en Mxico y su impacto en la

regularizacin de asentamientos informales
Clara E. Salazar
Profesora-Investigadora. Centro de Estudios Demogrficos, Urbanos y Ambientales, CEDUA, El Colegio de Mxico.
<csalazar@colmex.mx>.
resumen: La conformacin de asentamientos informales en la periferia de las ciudades mexicanas

comenz en la dcada de los cuarenta con un crecimiento sostenido durante las tres dcadas siguientes. Tal expansin se dio fundamentalmente sobre propiedad de las comunidades agrarias (tierra ejidal
y comunal), que para entonces era imprescriptible, inembargable e inalienable, es decir no era objeto
de incorporarse al mercado formal de tierra. Ante la magnitud del fenmeno, el gobierno mexicano se
vio en la imperiosa necesidad de implementar una poltica de regularizacin de asentamientos informales, que inici en 1973 con la creacin de la Comisin de Regularizacin de la Tenencia de la Tierra
Corett. Desde entonces, alrededor de dos y medio millones de familias han sido beneficiadas por
ese organismo. A pesar de la gran cantidad de familias beneficiadas, existe un gran rezago en trminos
de regularizacin de asentamientos ilegales. Reformas institucionales llevadas a cabo, en 1992, para
modificar el sistema de tenencia de la tierra, y poner el suelo social a disposicin del mercado formal,
han afectado ese proceso. En este trabajo presentamos algunos aspectos generales sobre el desarrollo
de los asentamientos informales en Mxico y damos cuenta de los cambios institucionales ms relevantes acaecidos a principios de los noventa, as como de su efecto en el proceso de regularizacin.
Sumario: El desarrollo de los asentamientos irregulares en Mxico Las causas de los asentamientos
irregulares Polticas y programas de regularizacin de asentamientos informales en Mxico Principales transformaciones institucionales de 1992 El efecto de los cambios institucionales en la accin
regularizadora de la Corett La dinmica de la nueva institucionalidad y sus implicaciones para los
pobladores de asentamientos informales La certificacin jurdica de la propiedad. Avance o retroceso? Bibliografia
El desarrollo de los asentamientos irregulares

en Mxico
En Mxico, como en todos los pases de
Amrica Latina los asentamientos irregulares
constituyen el paisaje de la periferia urbana que
expresa la vivienda inacabada, siempre en proceso,
ocupada por poblacin de bajos recursos que no
teniendo acceso a una vivienda terminada, accede
a un suelo de bajo costo, muchas veces inapropiado
para el desarrollo urbano, carente de infraestructura bsica y al margen de cualquier tipo de regulacin urbana. Los posesionarios de facto de ese
suelo, lo ocupan careciendo de documento que los
avale jurdicamente como propietarios del mismo;
all construyen su vivienda, mediante procesos de
autoconstruccin a veces combinados con pago
por ayuda a trabajadores de la construccin no
calificados. La poblacin que habita en los asentamientos informales, accede durante varios aos,
logran obtener la titularidad de los predios, y su

incorporacin al desarrollo urbano.
El proceso, de formalizacin jurdica de la
propiedad y de integracin al desarrollo urbano
regulado, que denominamos regularizacin no
ha sido necesariamente una condicin previa a
la instalacin de servicios bsicos en Mxico; en
ocasiones estos son instalados previamente a la
regularizacin con recursos econmicos y humanos de los pobladores, y no en pocas ocasiones,
son obtenidos con la participacin activa de las
autoridades locales que utiliza la dotacin de servicios como un mecanismo clientelar para obtener votos en poca de elecciones.
Es importante sealar que la mayor parte de
los asentamientos irregulares que se han conformado en la periferia de las ciudades mexicanas no
han sido resultado de invasiones de tierra privada,
sino, principalmente de procesos de compraventa
irregular de suelo de propiedad social,1 es decir de
al agua y a la electricidad de manera clandestina,

y con el tiempo, que en promedio abarca 15 aos,
En Mxico, el suelo segn la persona a quien pertenece, es considerado un bien de dominio del poder pblico, propiedad de
artigos
73285
Clara E. Salazar
tierras que haban sido dotadas a las comunidades agrarias (ejidos y comunidades) para su uso y
usufructo pero que no podan ser vendidas, rentadas a terceros. A pesar de lo expuesto, la propiedad social localizada en la periferia de las ciudades fue comprada a los ejidatarios por poblacin
de escasos recursos, que en principio no tena la
posibilidad de obtener un ttulo de propiedad a
travs del rgimen de propiedad comn debido
a que toda transaccin de compraventa de tierra
ejidal o comunal era considerado no vlido. An
as una parte importante de la conformacin de
asentamientos irregulares comenz a partir de los
zonas de urbanizacin ejidal, y otra, del fraccionamiento de parcelas ejidales localizadas en la periferia de las ciudades; el poblamiento de una y otra
superficie se incorporaron al rea urbana de las
ciudades a travs de procesos de construccin del
hbitat que caracterizan a la urbanizacin popular
(Schteingart, 1989; 1994; Duhau, 1991; Azuela,
1991; Cruz, 2001) y dieron origen a las acciones
de regularizacin emprendidas masivamente en
Mxico a principios de los setenta.
Hasta el momento, no disponemos de un
censo de asentamientos irregulares y la falta de
informacin estadstica nos impide ofrecer con
exactitud el nmero existente de ellos, as como la
proporcin de poblacin que los habita. Sin embargo, algunos investigadores han sealado, que
70% del rea urbana de las ciudades mexicanas
comenz como asentamientos irregulares (Duhau,
1994). En este estudio, y con los datos disponibles
calculamos, como mostraremos ms adelante,
que en la periferia de las 54 zonas metropolitanas
del pas, puede haber alrededor de siete y medio
millones de predios en situacin de irregularidad,
slo sobre propiedad social.
las causas de los asentamientos irregulares
Existen diferentes posiciones respecto de
las causas de los asentamientos irregulares en
Mxico. La comunidad acadmica en general ha
estado de acuerdo en que stas se relacionan con
los bajos niveles de ingreso y la incapacidad del
los particulares, o propiedad de las comunidades agrarias. Este
ltimo tipo de propiedad, es la denominada propiedad social
(ejidal y/o comunal) que corresponde a las tierras que fueron reconocidas y/o asignadas a las comunidades agrarias y a los ejidos
para su uso y usufructo, durante la primera mitad del siglo XX. El
suelo de propiedad social constituye aproximadamente la mitad
del territorio nacional.
286artigos
74
estado mexicano de ofrecer una alternativa de vivienda para los sectores ms desfavorecidos. Estos, al no tener un ingreso que les permita generar
un ahorro o condiciones laborales que les garantice
acceso a crdito para la vivienda, terminan por
ocupar un suelo no servido, y por eso barato, que
pagan en mdicas cuotas, durante un tiempo determinado, generalmente sin costear tasas de inters
y basados en relaciones de confianza. Algunos estudiosos han llegado incluso a afirmar, que la permisividad para la ocupacin de suelo informal, as
como las acciones de regularizacin por parte del
Estado Mexicano constituyen en efecto su poltica
habitacional (Azuela, 1989). Este ltimo, ante su
incapacidad para ofrecer una vivienda digna a los
mexicanos, termin por permitir los procesos de
ocupacin ilegal del suelo, no penalizar procesos
de compraventa ilegal, y generar toda una poltica
de regularizacin. Como consecuencia, se ha sealado, que la poltica de regularizacin alimenta las
prcticas informales de acceso al suelo (Abramo,
2001; Fernandes, 2002), ya que institucionaliza
el hecho de que se puede adquirir un predio ilegalmente, ocuparlo, construir en l, y urbanizarlo
fuera de la norma. Adems, la poblacin sabe que
tales acciones no conllevan, en la actualidad y en
lo general, a desalojos forzados2 o a la penalizacin, sino que por lo contrario, tarde o temprano
obtendrn un ttulo de propiedad sobre el mismo
y sern incorporados a los planes y programas urbanos para ser sujeto de la prestacin regulada de los
servicios pblicos (Morales, en prensa).
Por otro lado, se ha argumentado que la
presencia de asentamientos irregulares en propiedad social se deba a la prohibicin explcita en la
legislacin de que las tierras de las comunidades
agrarias (ejidos y comunidades) no fueran susceptibles de entrar al mercado de tierras, y que eso
llevaba a una oferta reducida de suelo y contribua
a la ocupacin informal del mismo. Esta posicin
fue ampliamente expresada por quienes estuvieron a favor de la privatizacin del suelo social y
apoyaron ampliamente la poltica del entonces
presidente Carlos Salinas de Gortari (1988-1994),
y, fue uno de los argumentos utilizados para llevar a
2
Los desalojos de vivienda constituyen acciones excepcionales por

parte de las autoridades competentes. Esas se llevan a cabo fundamentalmente en reas naturales protegidas por la legislacin,
y se aplican fundamentalmente cuando se las autoridades logran
detectar la presencia de viviendas nuevas en la zona. Para ampliacin, vase Schteingart y Salazar (2005).
cabo las reformas constitucionales de 1992. Quienes llevaron a cabo las reformas propusieron que
poner la tierra ejidal a disposicin del mercado
formal ampliara la oferta de suelo y ensancharan
las opciones habitacionales para los pobres urbanos. Igualmente argumentaron, bajo el supuesto
de que la propiedad privada se urbaniza slo a
travs de los planes de desarrollo urbano, que privatizar el suelo social ayudara a un crecimiento
ms ordenado y favorecera el acceso a servicios
urbanos. Algunas evidencias muestran casi dos
dcadas despus, que las reformas institucionales
no han contribuido a reducir las condiciones de
precariedad habitacional, pues quienes se estn
apropiando de la propiedad ejidal a travs de su
privatizacin son los sectores inmobiliarios formales. Si bien estos han ampliado la su oferta de
vivienda nueva, apoyados en la poltica habitacional del Estado, lo han hecho para poblacin con
capacidad de crdito, y como ya dijimos, aquella
poblacin accede al suelo en el mercado informal
no es objeto de crdito.
Polticas y programas de regularizacin de
asentamientos informales en Mxico
En Mxico hay dos momentos que marcan
las acciones de regularizacin de asentamientos
informales; el primero, abarca de 1973 a 1992; y
el segundo va de este ltimo ao hasta la actualidad. El primer periodo se enmarca en el contexto
del modelo de sustitucin de importaciones que
gener entre los aos cuarenta y setenta, flujos
migratorios campo-cuidad que se dirigieron fundamentalmente a las grandes ciudades. Dada la
magnitud que alcanz la urbanizacin irregular en
ese periodo, y, a que las autoridades locales eran
presionados a dotar de servicios los asentamientos
humanos, el Estado mexicano cre en 1973, la Comisin de Regularizacin de Tenencia de la Tierra
Corett , de carcter federal, cuya funcin ha
sido regularizar los asentamientos humanos que
se han formado sobre suelo de propiedad social o
pblica. Aparte de este organismo de carcter federal, en los diferentes estados de la nacin se crearon organismos locales dirigidos a regularizar los
asentamientos ilegales desarrollados en propiedad
privada, pero la magnitud de estos ltimos siempre ha sido muy pequea, por lo que hay poca informacin al respecto.
Hasta 1992, el nico instrumento jurdico

utilizado por la Corett para iniciar un proceso
de regularizacin fue la expropiacin del suelo a
las comunidades agrarias; despus de publicado
el decreto, el organismo fija un precio bajo a los
predios y transfiere la propiedad a los colonos
que los ocupan. Varios estudios mencionan que
la incorporacin de propiedad social al suelo urbano a travs de las expropiaciones ha sido muy
importante, y que las acciones de la CORETT se
han llevado a cabo principalmente en las grandes
zonas metropolitanas y en las ciudades de mayor
tamao. De acuerdo a datos de la SEDESOL, entre
1974 y 2000 se incorporaron al Sistema Urbano
Nacional (SUN) alrededor de 800 mil hectreas de
superficie de suelo de los cuales la CORETT, regulariz 16% (127 mil hectreas); hasta el ao 2000
ese organismo haba entregado 2 191,291 ttulos
de propiedad, lo que significan el 14% del stock
habitacional existente en el ao de corte (Duhau
y Cruz, 2006).
El segundo periodo, de la regularizacin comenz en 1992 cuando se llevaron a cabo reformas
al artculo 27 de la Constitucin y a la Ley Agraria,
con el fin de dar por terminado el reparto agrario y
generar cambios al sistema de tenencia de la tierra
social. Como hemos mencionado, hasta principios
de los aos noventa, se haba ofrecido seguridad
jurdica a los colonos de los asentamientos irregulares a travs de la Corett, pero para entonces no
haba un marco legal que favoreciera a los ejidatarios (propietarios del suelo social) en el proceso de
incorporacin de sus tierras al desarrollo urbano.
En el contexto de privatizacin que hemos
mencionado, y bajo el supuesto de que los ejidatarios estaban vendiendo sus tierras en condiciones de desigualdad, y eso les impeda mejorar su
situacin econmica, se propuso favorecer a los
sujetos agrarios en el proceso de incorporacin de
sus tierras al desarrollo urbano y crear mecanismos para que los ncleos agrarios contaran con un
marco legal a travs del cual la tierra ejidal pudiese transferirse a los particulares, entrar al mercado
formal de suelo, e incorporarse al desarrollo urbano. En ese momento no se previ que los cambios institucionales implicados alteraran no slo
los dispositivos de acceso y apropiacin del suelo,
sino que transformaran tambin el proceso de regularizacin de asentamientos informales que la
artigos
75287
Clara E. Salazar
Corett haba venido realizando veinte aos atrs,

y que es objeto de anlisis de este trabajo.
Principales transformaciones institucionales de
1992
Son muchos los cambios al marco jurdico
institucional de 1992, y sus implicaciones en trminos de acceso al suelo para la poblacin de escasos recursos.3 Dada la complejidad que encierra
dicha transformacin, en este trabajo abordamos
slo los cambios que consideramos ms significativos y que afectan directamente el proceso de regularizacin de solares urbanos en propiedad social; nos concentramos en presentar las nuevas atribuciones dadas a las instituciones del sector agrario
y las facilidades que la ley provee a actores privados
para participar en el proceso de regularizacin.
Con las reformas de 1992 al artculo 27
Constitucional y a la Ley Agraria, se reconoci a
los ejidos y comunidades agrarias personalidad
jurdica y patrimonio propio, y en consecuencia
calidad de propietarios de las tierras que les haba
sido dotadas o que ellos haban adquirido (Ley
Agraria, art. 9). Tambin, se les facult terminar
con el rgimen ejidal, asumir el dominio pleno sobre sus tierras y obtener beneficios directos de la
urbanizacin de las mismas cuando stas se encontraran en reas de crecimiento urbano (artculo
87). As, la Ley Agraria permite hoy a los ejidatarios transferir sus parcelas a propiedad privada,
es decir, tener dominio pleno sobre ellas: pueden
venderlas, rentarlas, heredarlas y utilizarlas como
garanta en transacciones comerciales. Adems de
lo anterior, la ley los autoriza a delimitar una parte
del ejido como rea para el asentamiento humano
del mismo siempre y cuando se sujeten a los reglamentos y planes vigentes en materia urbana.4 En
3
Cuando se produjeron las reformas jurdicas, hubo amplios debates

sobre los posibles impactos que tendra la apertura de la propiedad
social al mercado de suelo formal en el ordenamiento urbano y
en el acceso de los pobres al mismo (Schteingart 1994; Azuela;
1994; Duhau, 1994). Se argument que los agentes inmobiliarios
entraran a competir por un suelo que haba sido tradicionalmente ocupado por los sectores de menores ingresos y que estos se
desplazaran a ocupar suelo ms distante en la periferia de las
ciudades. Esta preocupacin contina vigente porque, como es
ampliamente conocido, hay un amplio sector de la poblacin que
no es objeto de crdito para vivienda y accede al suelo en condiciones de irregularidad, pero hay poca investigacin emprica al
respecto. Para referencia de los trabajos ms recientes al respecto
vase: Salazar, en prensa, a y b.
La ley General de Asentamientos Humanos LGAH seala
en su artculo 38, que el aprovechamiento de reas y predios
ejidales o comunales comprendidos dentro de los lmites de
los centros de poblacin o que formen parte de las zonas de
urbanizacin ejidal y de las tierras del asentamiento humano en
ejidos y comunidades, se sujetar a lo dispuesto en esta ley, en la
ley Agraria, en la legislacin estatal de desarrollo urbano y, en los
288artigos
76
conjunto todas las leyes que hacen referencia al

ordenamiento territorial, convergen en que para
que el suelo social sea incorporado al desarrollo
urbano debe estar acorde con la legislacin urbana vigente por lo que todo proceso de ocupacin
del suelo que se realice fuera de esa normatividad,
es considerado como irregular.
En lo que corresponde a la transmisin jurdica de la propiedad5 en el rea destinada a los
asentamientos humanos de los ejidos, la ley Agraria faculta al Registro Agrario Nacional RAN
para realizar la regularizacin de los centros
de poblacin ejidal (asentamientos humanos), lo
que significa que est acreditada para expedir los
ttulos de solares urbanos6 a sus posesionarios
legtimos, previo reconocimiento de la Asamblea
Ejidal. Con la expedicin de ttulos por parte del
RAN, los solares urbanos que se encuentran en
suelo social salen del rgimen ejidal y pasan a ser
propiedad privada de quienes hayan sido designados legtimos posesionarios. La misma ley indica
que la Asamblea Ejidal, mximo rgano del ejido,
puede crear zonas de reserva al crecimiento urbano del ejido, delimitar los solares urbanos que
en ellas se encuentran, asignar los derechos de los
predios ocupados a sus legtimos poseedores, y
regularizar la tenencia de los posesionarios (art.
19, IV del reglamento de la Ley Agraria). Adems,
dado que los ejidatarios han sido reconocidos
como los propietarios jurdicos del suelo, les est
permitido, contratar empresas para que lleven a
cabo los trmites conducentes a la regularizacin
de las colonias.
Debe aclararse, que la ley no seala que las
instituciones agrarias deban acordar con los posesionarios de facto de los solares urbanos los
trminos para llevar a cabo la regularizacin, por
lo que queda a discrecionalidad de los ejidatarios
convenir cundo y con quin emprender la regularizacin de solares urbanos que estn habitados,
no por ellos sino, por avecindados7 o pobladores
planes de desarrollo urbano aplicables, as como en las reservas,

usos y destinos de reas y predios.
Los ejidos se dividen en tres superficies: parcelas, rea de uso
comn y asentamiento humano o zona de urbanizacin del ejido.
Con las reformas a la ley, se crearon mecanismos diferentes para
la incorporacin de cada superficie al desarrollo urbano. Para ampliacin vase: Ley Agraria; Salazar 2009 y 2010.
Aqu hemos equiparado solares urbanos a asentamientos irregulares.
La ley Agraria define como avecindados a mexicanos mayores de
edad que han residido por un ao o ms en las tierras del ejido
y que han sido reconocidos como tales por la Asamblea Ejidal o
Tribunal Agrario competente. En rigor, los pobladores de los asen-
de asentamientos irregulares. As, despus de las

reformas, los ejidatarios pueden convenir la regularizacin de esos predios con la Corett, o contratar los trabajos tcnicos y la asesora jurdica
de empresas particulares. Como deriva de lo anterior, ley no obliga a los ejidatarios a reconocer
a los pobladores derecho alguno sobre el predio
que ocupan y estos cambios implican que 1) la regularizacin ya no depende slo del mecanismo
de la expropiacin; 2) que la Corett, ya no tiene la
hegemona sobre los procesos de regularizacin,
aunque esta funcin contina siendo la razn de
ser del organismo; y, 3) que los pobladores de los
asentamientos humanos irregulares localizados
en propiedad social, han perdido la garanta que
el estado mexicano les ofreci, hasta 1992, de que
obtendran la seguridad jurdica sobre la propiedad que habitan.
El efecto de los cambios institucionales en la
accin regularizadora de la Corett
Un primer efecto de las reformas institucionales recae directamente en la accin regularizadora de la Corett. Datos de la institucin permiten afirmar que a partir de 1997 ha disminuido
de forma sustancial y consistente el nmero de
decretos de expropiacin a favor del organismo,
as como la superficie aprobada para regularizar
asentamientos humanos (grfica 1). Algunos estudiosos sealan que la disminucin de decretos
expropiatorios a favor de la Corett se explica en
parte por la resectorizacin del organismo que
pas del sector agrario a la Secretara de Desarrollo Social Sedesol en 1999; indican que tal
decisin restringi las facultades del organismo
para adquirir, administrar y enajenar suelo para
su incorporacin al desarrollo urbano (op.cit).
Hay evidencia sin embargo de que las nuevas reglas formales juegan tambin un papel central en
este fenmeno. Investigaciones basadas en trabajo
de campo (Salazar, en prensa-a) sealan que los
ejidatarios obtienen ahora ganancias directas del
proceso de regularizacin, y que los dividendos
que agencian son mayores cuando contratan los
trmites con empresas privadas, que cuando pactan una indemnizacin por la tierra con la Corett.
Las empresas privadas ofrecen a los ejidatarios entre 15% y 40% de ganancia por cada poblador que
convencen de pagar la regularizacin a la empresa privada. Obviamente, la Corett no les da ninguna ganancia por el proceso de regularizacin.
El nuevo contexto especulativo que se ha
abierto con la participacin de empresas privadas, ha llevado a los ejidatarios a subordinar la
ejecucin de las expropiaciones a las ganancias
econmicas obtenidas mediante la regularizacin. Lo anterior es posible porque los ejidatarios
pueden ampararse ante un acto de la autoridad
del Estado, como lo es la expropiacin. Si bien,
este es un acto administrativo que el ejecutivo
puede imponer a los ciudadanos, en la prctica,
y con el fin de que los ejidatarios no se ampararan, la Corett siempre ha acordado con ellos la
ejecucin del decreto expropiatorio y el pago de
la indemnizacin respectiva.
Grfica 1. Expropiaciones a favor de

la Corett, 1995-2009.
FUENTE: Salazar, en prensa b.
tamientos irregulares incluyen a los avecindados pero constituyen
un universo mucho ms amplio, debido a que contiene tambin a
los mexicanos que habitan en las tierras del ejido pero no han sido
reconocidos por la Asamblea Ejidal como avecindados.
artigos
77289
Clara E. Salazar
Lo anterior no ha significado sin embargo,

que la Corett haya conseguido siempre ejecutar
los decretos expropiatorios publicados. Algunos
trabajos han sealado que entre 1974 y 2006, la
Corett promovi 1,864 decretos expropiatorios
en poblados sobre propiedad social, y que los ejidatarios iniciaron amparos en 12% de ellos (220
poblados) por lo que no pudo llevarse a cabo la
expedicin de escrituras a nombre de los pobladores de los asentamientos irregulares. Como resultado de los amparos, para 2006 permanecieron
215,596 lotes pendientes de regularizacin slo en
los poblados ejidales donde se haban promovido
las expropiaciones (El Colegio Mexiquense, 2006).
Un elemento ms que contribuye a la disminucin de la superficie expropiada a favor de
la Corett para regularizar los asentamientos humanos, es que se han incrementado las dificultades para que le sean aprobados los decretos expropiatorios. Para que el organismo logre avances
en la formulacin y aprobacin de un decreto de
expropiacin, requiere ahora, no slo obtener la
anuencia del ejido implicado, si no, tambin ratificar la misma cada vez que los rganos internos
del ejido cambien. Esto significa que la consumacin de cada decreto expropiatorio a favor de ese
organismo est condicionada a la realizacin de
elecciones internas en el ejido, y a las expectativas
de sus nuevos rganos de representacin. En este
contexto cambiante, los ejidatarios pueden incluso desconocer acuerdos ya pactados con la Corett,
y contratar los servicios de una empresa para llevar a cabo los procedimientos tcnicos y jurdicos
implicados en la regularizacin de los solares urbanos del ejido. Si bien, el recurso de amparo no
es un fenmeno nuevo, s lo es la motivacin que
lo impulsa: realizar los trmites de regularizacin
con las empresas asesoras constituye un campo
econmico mucho ms beneficioso que aceptar
una indemnizacin pactada con la Corett.
la dinmica de la nueva institucionalidad
y sus implicaciones para los pobladores de
asentamientos informales
Las reformas acaecidas en 1992, permiten tambin la participacin de las instituciones
agrarias en el proceso de regularizacin de asentamientos ilegales en la periferia de las ciudades,
aunque ese no fue exactamente el objetivo de las
290artigos
78
mismas. Con base en las reformas y adiciones al

Artculo 27 constitucional y a la Ley Agraria, se
cre el Programa de Certificacin de Derechos
Ejidales y titulacin de solares urbanos, Procede,
para regularizar los derechos de propiedad sobre
tierra ejidal,8 y para reconocer los derechos de posesionarios y avecindados que usufructan tierras
ejidales y de cultivo o que habitan en la zona de
asentamientos humanos. Como hemos documentado anteriormente, todo esto es posible previa
aprobacin de la Asamblea Ejidal. La cantidad de
competencias cedidas a sta, han derivado en que
ese rgano decida quines son reconocidos como
legtimos posesionarios de solares urbanos, hecho
que incide directamente en los pobladores como
sujetos de derecho.
Cuando ha correspondido a la Corett designar a los beneficiarios de la regularizacin, el organismo lleva a cabo procedimientos bastante transparente: realiza un censo de pobladores, mide
los predios incluidos en el polgono expropiado,
delimita las reas restringidas a la urbanizacin,
separa las reas de donacin, seala las zonas de
riesgo, asigna los usos de suelo de acuerdo a la
normatividad vigente y, presenta un proyecto de
regularizacin del asentamiento a la municipalidad correspondiente. Aprobado el proyecto por la
municipalidad, la Corett reconoce a quienes han
acreditado la posesin del predio, como sus propietarios legtimos. Tal acreditacin se logra mediante la presentacin, por parte del posesionario
de facto, de una identificacin oficial y cualquiera
de los siguientes documentos:9 i. un certificado de
derechos a solar urbano, ii. un contrato de cesin
de derechos, iii. un contrato privado de compraventa, iv. una constancia ejidal, o, v. un acta de
informacin testimonial. Cumplidos los requisitos
descritos, el organismo culmina el proceso con la
inscripcin de los predios en el Registro Pblico
de la Propiedad, a nombre de cada uno de los posesionarios acreditados.
En el artculo 56 de la Ley Agraria, se seala
que la Asamblea ejidal de cada ejido podr regu
larizar la tenencia de los posesionarios o de quie
nes carezcan de los certificados correspondientes.
En su artculo 68, se expresa que todo ejidatario
8
La regularizacin incluye no slo solares urbanos sino tambin

parcelas y tierra de uso comn.
Cualquiera de los documentos mencionados ha sido tomado como
vlido por la Corett para acreditar la posesin del solar urbano.
tendr derecho a recibir un solar gratuito y que los

solares urbanos sern de propiedad plena de sus
titulares. Igualmente se menciona que corresponde a la Asamblea ejidal determinar la extensin
del solar, asignar los solares a los ejidatarios, y
enajenar los solares excedentes a las personas que
deseen avecindarse. La ley no es clara respecto de
los derechos de los avecindados (o pobladores
de asentamientos humanos del ejido) que poseen
un solar urbano pero no son ejidatarios; aunque
seala que cuando ya est constituida la zona de
urbanizacin y los solares ya hubiesen sido asignados [por los ejidatarios], los ttulos se expedirn
a sus legtimos posesionarios.
El problema que se plantea con las imprecisiones de la ley, es que se presume como legtimo
posesionario a la persona que est en posesin de
solar como dueo, y tal condicin debe acreditarse
ante el RAN. Las diferentes delegaciones de este
organismo, solicitan a quienes desean registrarse
de forma individual, una constancia actualizada y
expedida por la Asamblea ejidal, que avale ser el
legitimo posesionario del solar urbano; y cuando
esas quieren sacar ventaja econmica de la regularizacin, slo expide los certificados a quienes
aceptan contratar la regularizacin con la empresa
que ellos han elegido. El costo de regularizacin
de un predio con las empresas vara, dependiendo
de la avaricia de las mismas.
Debe aclararse que el reglamento de la Ley
Agraria (art. 51,52 y 53) seala como documentos
para ser acreditado como legtimo posesionario,
los mismos requisitos exigidos por la Corett, sin
embargo estos no son suficientes para iniciar el
trmite para obtener un ttulo de solar urbano,
porque la regularizacin implica tambin formar
parte de un proyecto de integracin al desarrollo
urbano. Adems, otro aspecto que permanece
vigente e impide a los pobladores atravesar este
limbo jurdico es que toda transaccin de compraventa de suelo social realizada con anterioridad
a 1992, no es vlida, lo que deja en la indefensin
a quienes compraron solares urbanos y no logran
obtener una constancia actualizada de ser el posesionario legtimo del predio.
De lo anterior puede derivarse que el proceso de designacin de posesionarios legtimos emprendido por los ejidos y apoyado por el entramado institucional agrario, se sustenta tambin en el
artculo 69 de la Ley Agraria que seala que la pro-
piedad slo se puede acreditar con la asignacin

de un solar por parte de la Asamblea ejidal y que
los actos jurdicos subsecuentes sern regulados
por el derecho comn. Igualmente, se apoya en el
artculo 49, seccin III, del reglamento a la misma
Ley, que indica que el Acta de la Asamblea de asignacin de solares urbanos, ser la que se inscriba en
el Registro Agrario y la que se validar en la solicitud de expedicin de los ttulos de solares urbanos.
Para completar el escenario de desventaja al
que estn expuestos los pobladores de los asentamientos irregulares, hay que sealar que no slo
se han quedado sin el derecho a elegir con quin y
cundo regularizar el asentamiento, sino que han
quedado tambin impedidos para acceder al el
Programa de apoyo a avecindados Pasprah,10 que
con apoyos federales es aplicado por ese organismo
desde el ao 2008, dirigido a hogares en condiciones de pobreza patrimonial que requieren apoyo
econmico para regularizar o escriturar el lote, o
para liberar la reserva de dominio que han contratado con la Corett y que por razones econmicas
no han cubierto los costos del procedimiento. El
subsidio ofrecido por la Corett cubre hasta 8000
pesos, lo que constituye en la mayora de los casos
el 80% del costo de escrituracin.
A pesar de las crticas de que han sido objeto los programas de formalizacin jurdica de la
propiedad en diferentes pases de Amrica Latina,
no puede desconocerse la importancia que tiene
para los hogares disponer de la misma. Un estudio
reciente sobre titulacin, realizado por Sociedad
Hipotecaria Federal (SHF, 2011), y que incluy
hogares con y sin ttulo de propiedad, seala que
41.7% de los jefes (as) de familia entrevistados que
no disponan de un ttulo de propiedad declararon
no haber realizado el trmite debido a que los costos asociados eran muy altos y que no disponan
de ese dinero. Por otro lado, 25% los jefes de hogar
que s tenan un ttulo de propiedad, manifestaron
que la titulacin era importante porque la vivienda era su patrimonio, y 23.4% para tener todo en
regla. Entre las razones que explicaban la importancia del ttulo, 20% manifest que les daba seguridad y, 15.7% que los protega de los desalojos.
10
En el ao 2010 se canalizaron veinte millones de pesos para financiar con recurso a fondo perdido, a familias con adeudos pendientes ante la Corett.
artigos
79291
Clara E. Salazar
Destaca que dentro de las razones ms importantes no se encontraron motivos econmicos: slo
1.8% de quienes s tenan ttulo de propiedad dije-
Cuadro 1. Percepciones de las familias ante la titulacin.
ron que se los haban requerido cuando solicitaron

un crdito, y slo 3.3% manifest que serva para
obtener ese, pero no lo haba solicitado.
Fuente: SHF, 2011
Fuente: SHF, 2011
Si bien el mismo estudio seala que el

gasto en inversin en las viviendas con ttulo de
propiedad es mayor que en las que no cuentan
con l y que esos hogares recibieron el doble de
ayuda gubernamental o de otra institucin para
mejorar las casas que habitan, que la otorgada
a las viviendas sin ttulo, de sus datos se puede
derivar que no existe mucha diferencia cuando
de buscar financiamiento se trata. Solo 10.0% y
9.0% de los hogares con y sin ttulo de propiedad
respectivamente, buscaron un crdito para financiar mejoras y ampliaciones a sus viviendas;

83% de las familias que hizo mejoras las pag con
ahorro propio y mediante ingresos provenientes del trabajo. Las razones, y la proporcin de
ellas, ms referidas por las cuales las familias no
solicita prstamos bancarios son los altos intereses (39.4% y 41.1%), que no los han necesitado
(20.4% y 17.1%) o que no tienen con que pagarlos
(15.4% y 16.8%).
Cuadro 2
Fuente: SHF, 2011
la certificacin jurdica de la propiedad.

avance o retroceso?
No podemos desconocer que el sector agrario ha logrado avances importantes en la certificacin jurdica de la propiedad social. Esto es cierto
si consideramos que el universo total a regularizar
por ese sector fue la tierra ejidal que cubre la mitad
del territorio nacional y que incluye la regularizacin no slo de las reas de asentamientos humanos
de los ejidos, sino tambin las parcelas y las reas
292artigos
80
de uso comn de los mismos. De acuerdo a Salazar

(2009), entre 1993 y abril de 2008 se certifico en
el pas una superficie de tierra social de 909,941
kilmetros cuadrados, lo que corresponde a 46%
del territorio nacional (1972,550 kilmetros cuadrados). La cantidad de sujetos beneficiados por el
Procede en el periodo referido, fue de 4590,760 lo
que significa que 1 de cada 25 mexicanos fue beneficiado a travs de la certificacin de ncleos agrarios (Ibd). Estos datos no son nada despreciables.
Cabe destacar sin embargo, que en este anlisis no se evala la regularizacin agraria per se,
sino que se plantea el problema del reconocimiento
de los avecindados, como sujetos de derecho de
los solares urbanos que ocupan en suelo ejidal y
que ahora conforman los asentamientos irregulares. A nivel nacional fueron reconocidos alrededor
de un milln de avecindados, es decir pobladores
de todos los centros de poblacin ejidal; slo una
cuarta parte de ellos habita en los municipios de las
56 zonas metropolitanas del pas (Salazar, 2010).
Lo anterior no significa no haya ms pobladores de
asentamientos irregulares en las ZM del pas, sino
que no ellas, estos no han sido reconocidos como
avecindados por las Asambleas ejidales, y en consecuencia no pueden tramitar la regularizacin.
A falta de informacin sobre el nmero de
pobladores, hemos hecho algunas derivaciones indirectas con los datos disponibles. En las 56 ZM
Documentos
Certificados parcelarios
Certificados uso comn
Titulos
Total
Total de beneficiarios
del pas se delimitaron 1428 km2 para asentamiento humano de los ejidos. Si consideramos
que esa rea ha pasado ya por un proceso de urbanizacin irregular, y tomamos como base que las
regularizaciones de asentamientos humanos realizadas por la Corett, define en promedio 52 solares urbanos por hectrea, sera de esperarse como
resultado, la delimitacin de 7429,604 solares urbanos slo en las zonas metropolitanas del pas.
Para tener una perspectiva del avance en
expedicin de documentos con los que se adjudica la propiedad por el sector agrario, hemos
construido un cuadro con datos a nivel nacional
y, a falta de datos ms desagregados, del Estado
de Mxico en donde se localiza 76 municipios de
la zona Metropolitana de la ciudad de Mxico y la
zona metropolitana de Toluca; para 2005, la primera presenta una poblacin de 19 millones de
habitantes, y la segunda de 1.6 millones.
Titulacion a septiembre de 2009

Nacional
Estado de Mxico
Absolutos
%
Absolutos
%
5,420,349 63.50
525,435
91.42
2,105,543 24.67
150,495
26.18
2,340,871 27.42
14,912
2.59
690,842 100.00
9,866,763 100.00
4,598,862 100.00
322,831 100.00
Fuente:3.clculos
a partir de
Registro
Direccin
de
Cuadro
Avance propios
de regularizacin
realizada
porAgrario
el sectorNacional,
agrario de
1993 a 2009.
Fuente:
clculos
propriosdocumental
a partir de Registro Agrario Nacional, Direccin de titulacin y control documental
titulacin
y control
Un primer aspecto que derivar del cuadro

3, es que 76% de los documentos expedidos por el
RAN a nivel nacional, corresponden a certificados
parcelarios y zonas de uso comn de los ejidos, y
no, a asentamientos humanos de ellos, en el Estado de Mxico, ese porcentaje asciende a 98%. La
baja titulacin de solares urbanos en el Estado de
Mxico, se explica por la gran dificultad que existe entre los ejidatarios y los pobladores, para llegar a acuerdos para la regularizacin de los solares
urbanos, debido a que son muchos los ejidos que
han incorporado sus tierras al crecimiento urbano. Un segundo elemento a relevar, es que a nivel
nacional, el nmero de ttulos duplica la cantidad

de beneficiarios, y a nivel del estado de Mxico,
esa relacin es de uno a tres; lo anterior significa
que muchos beneficiarios recibieron ms de un
documento a su nombre; los ejidatarios tienen derecho a ser beneficiados individualmente con ms
de una parcela y al menos con un solar urbano. En
tercer lugar, destaca que para el ao 2009 se haban expedido para todo el pas 2340,871 ttulos de
solar urbano. Si bien, no tenemos informacin del
nmero de ttulos que debieron haberse expedido
en las zonas metropolitanas del pas, es claro que
la formalizacin jurdica de los solares urbanos
contina siendo una tarea pendiente.
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Nicargua
leyes o aplicacin de las leyes?: de la inoperancia a la accin. los Proyectos

de ley de urbanismo y ordenamiento y desarrollo territorial
Mara isabel Pars
Arquitecta, graduada en la Universidad Nacional de Ingeniera (UNI), de la Repblica de Nicaragua, con Maestra en
Urbanismo en la Universidad Federal de Baha, Brasil (19941998). Tiene una Especializacin en Polticas de Suelo
Urbano, del Lincoln Institute of Land Policy (LILP), 2007. Es Epecialista en Planificacin Urbana e Intervenciones en
Asentamientos Humanos. Ha trabajado como Consultora Independiente en distintos estudios urbanoterritoriales y de
vivienda en el pas. Actualmente trabaja como docente de la Universidad Centroamericana (UCA) y la Universidad
Americana (UAM). Es autora de ponencias y conferencias, invitada a seminarios y eventos nacionales e internacionales
en materia de urbanismo, informalidad urbana e intervencin en asentamientos humanos.
sumario: i Introduccin ii Algunas nociones del Urbanismo como funcin pblica iii Cul es el
contexto en el que se enmarcan los proyectos de ley de urbanismo y ordenamiento y desarrollo territorial?
iV Las Reformas Legales en Materia de Urbanismo y Ordenamiento del Territorio: los proyectos de ley de
urbanismo y ordenamiento y desarrollo territorial? V Conclusiones Vi Bibliografa Fotos del tem IV
i introduccin
Nicaragua es un pas con una enorme
diversidad de recursos naturales y ecosistemas,
pero expuesta histricamente a una alta vulne
rabilidad a los desastres debido a fenmenos na
turales y antrpicos. Ejemplos de estas situaciones
son las inundaciones de las poblaciones que se
asientan las orillas de la Costa Caribe y las costas
del Pacfico; las erupciones volcnicas que han
obligado a los pobladores a reasentarse y a cons
tantes migraciones internas; movimientos telri
cos que han destruido ciudades como la capital
de nuestro pas y otras ciudades del mismo; des
laves volcnicos trgicos, como el ocurrido en
Posoltega en el ao 1998; entre otros.
Estos hechos constituyen muestras elocuen
tes de la falta de de regulaciones urbansticas y de
planes reguladores del desarrollo urbano, frente a
los desenfrenados procesos de urbanizacin, con
siderados fenmenos de mltiples dimensiones,
que involucran a factores demogrficos, polticos,
econmicos, sociales de la sociedad, interdepen
dientes entre s. Los fuertes ndices de concen
tracin poblacional en los espacios urbanizados,
junto a los desequilibrios colaterales relaciona
Como se ver a continuacin y fuera ma

nifestado en un estudio de finales de la dcada de
los 90s por Bravo y Rivera (1998), En el derecho
nicaragense las normas que regulan los aspec
tos urbansticos y territoriales estn dispersas y
muchas de ellas no tienen aplicabilidad hoy en da.
De acuerdo a esto, a continuacin se analizarn
algunos de los contenidos abordados en las leyes
recientemente impulsadas para dirigir el desar
rollo urbano y el ordenamiento controlado del
territorio en los municipios nicaragenses, par
tiendo de un reconocimiento del contexto situa
cional de la problemtica urbana y territorial que
le han dado origen, y lo que se espera de su apli
cacin, ante la falta de autoridad que tienen las
Alcaldas por imponerse y hacer respectar las
leyes y reglamentos urbanos, y que stas leyes,
una vez aprobadas y puestas en marcha, estaran
fortaleciendo. Sin embargo, muchos tabes, pre
juicios y rechazos asoman desde el sector privado,
ante la amenaza de instrumentos de poltica para
la gestin de suelo urbano que han sido incorpo
rados en el Proyecto de Ley de Urbanismo, que
marcaran una historia diferente en materia de
regulacin en el acceso al suelo, su uso, disfrute
y aprovechamiento en Nicaragua.
dos con la dotacin de servicios y equipamientos,

estn obligando a los gobiernos a emitir una serie
de disposiciones jurdicas orientadas a planear un
ii algunas nociones del urbanismo como

funcin pblica
desarrollo urbano equilibrado y evitar o mitigar
Etimolgicamente, el concepto de Urba
los efectos de dicho fenmeno en el territorio y
nismo se refiere bsicamente a lo que es propio
sus poblaciones.
de la ciudad. Sin embargo, con la agudizacin de
artigos
51295
Mara Isabel Pars
la problemtica urbanstica de la ciudad en la

segunda mitad del siglo XIX, el Estado enfren
tar recurrentes pestes y epidemias, llevando a
desarrollar las primeras intervenciones en gran
escala en el ambiente construido en nombre del
higienismo, contemplado dentro del Urbanismo
Moderno. El Estado intervendr en las reformas
urbanas de las grandes ciudades, con el fin de
dotar de infraestructuras urbanas, como dotacio
nes higienistas, al tiempo que se desplazan los
pobres del centro y se inaugura una nueva fun
cin: la produccin del espacio como medio
de reproduccin capitalista como afirma David
Harvey (2003: En Fernndez Wagner, 2007).
Se reformula el trmino, llegando a defi
nirse hoy en da, en todas sus facetas y aspectos,
como una funcin, competencia y responsabili
dad pblica indeclinable e irrenunciable del
poder pblico. Segn el Manual de Derecho Urba
nstico (TomsRamn Fernndez; 1993), el Urba
nismo es, en la actualidad, sencillamente, una
perspectiva global e integradora de todo lo que
se refiere a la relacin del hombre con el medio
en el que se envuelve y que hace de la tierra, del
suelo, su eje operativo. Este, constituye el nico
recurso material que no puede incrementarse.
Su abastecimiento ya est determinado y fijo;
por eso, la oferta de suelo ya est determinada y
es escasa. Esto hace importante el saber planificar
correctamente el uso del suelo, de forma que se
asegure a travs de la planificacin un equilibrio
apropiado entre todas las demandas del suelo,
de tal manera que el suelo se utilice en inters
de la colectividad (Fernndez, 1993).
Para el caso de los pases latinoamerica
nos, en general, y de Nicaragua, en particular, el
Urbanismo es una competencia esencialmente
municipal, pues corresponde a ellos aplicarla,
de tal manera que no puede hablarse de lo mu
nicipal sin hacer referencia al urbanismo, que
representa el elemento bsico de la competencia
de los municipios, sin el cual lo municipal no se
comprendera. Esto hace que el Urbanismo sea
una funcin pblica independiente de las deci
siones aisladas de los propietarios, que le otorga
al Poder Pblico la potestad de tomar decisiones.
Es, en todos sus aspectos, una competencia y
una responsabilidad irrenunciable de los Poderes
Pblicos. Significa, de esta manera, que es una
actividad que debe gerenciarse, administrarse y
296artigos
52
controlarse desde el Estado y sus formas de orga

nizacin, en el mbito municipal, departamental
o regional, y nacional (Bravo y Rivera, 1998).
En el marco de elaboracin de la Ley de
Urbanismo de la Repblica de Nicaragua, Bravo
(2006) defini como la funcin pblica ms im
portante la de aprobacin del Plan (de Desarrollo
Urbano, Plan Municipal, Plan Regulador, otros).
Luego, est la fase ejecutiva del Plan: genera
cin de nuevas parcelas o lotes urbanos, que
comprende la instalacin de servicios pblicos,
acceso a transporte y vialidad para vehculos
motores, no motorizados y peatonales, entre otros.
Finalmente, el control del uso del suelo y la edi
ficacin, mediante el cual el Poder Pblico rea
liza labores de inspeccin y verificacin en el
territorio para atender los cambios de uso y nuevas
construcciones.
En ese sentido, las tcnicas urbansticas
incorporadas dentro de la actividad urbanstica
que corresponde a las municipalidad aplicar, de
rivadas de la aprobacin del Plan, son: la zonifi
cacin, factores o ndices de ocupaciones, exi
gencia de licencia municipal, figuras tributarias
nuevas (valorizacin de terrenos, contribuciones
por mejoras, impuestos de inmuebles, contri
buciones especiales), obligacin para formular
planes, entre otros. Para el caso de Nicaragua,
el Urbanismo como funcin pblica se aplica
desde una visin muy tradicional y con poca
autoridad, que no contempla el control sobre la
valorizacin del suelo.1
De acuerdo al Derecho Urbanstico Nica
ragense, la primera cuestin a resolver respecto
al desarrollo de la actividad urbanstica es a qu
instancia se le asigna en el territorio, la compe
tencia para resolver, atender y sostener la funcin
pblica urbanstica, en Nicaragua. Dos anotacio
nes pueden realizarse en este particular (Bravo y
Pars, 2006):
1) En primer lugar, es al Municipio a quien
la historia y la ley le otorgan esa compe
tencia.
1
Segn Mara Mercedes Maldonado (2006), las atribuciones que

dispone de manera general el Poder Pblico para intervenir el
suelo urbano son: a) Establecer el derecho sobre el suelo (usos
e intensidades) y reglamentar la utilizacin de los terrenos o
someterlos a autorizacin; b) intervenir en el mercado o controlar
las transacciones entre particulares; c) aplicar impuestos sobre la
propiedad, sobre su ocupacin, sobre la transformacin del uso de
los suelos o sobre la transferencia de la propiedad; y d) movilizar
el patrimonio inmobiliario del municipio y utilizar las capacidades
financieras pblicas para producir nuevos terrenos urbanizados.
Leyes o aplicacin de las leyes?: de la inoperancia a la accin. Los Proyectos de Ley de Urbanismo y Ordenamiento y Desarrollo Territorial
2) Algunas decisiones territoriales que tie

nen que ver con el suelo del municipio
obedecen a intereses superiores (supra
municipales) o donde el municipio se
queda pequeo por la escala de las
intervenciones: una autopista o carre
tera regional, uno un polgono indus
trial. Para ello, los municipios se asocian
en Mancomunidades o se unen con los
Gobiernos Regionales o Departamentales
en un Consorcio.
Segn Bravo y Rivera (1998), la segunda
cuestin es en relacin a la responsabilidad de los
Poderes Pblicos concerniente al ordenamiento
urbanstico como funcin pblica indeclinable, y
no una simple derivacin de un poder vinculado
a la titularidad dominial de los terrenos. En ese
sentido el Urbanismo en cuanto a la propiedad
dominial de poder usar y abusar de este, deja de
ser ilimitado, salvo en las expresamente establecen
las leyes, para convertirse en derecho limitado en
su contenido a lo que la ley urbanstica y los pla
nes de ordenamiento determinan para cada caso
especfico y sujeto en su ejercicio al cumplimiento
de deberes que se le imponen al titular. De esta
forma, la funcin social de la propiedad, delimi
tar su contenido de acuerdo con las leyes. La
ley, por tanto, podr delimitar o configurar el con
tenido del derecho de propiedad y precisar, con
secuentemente, las facultades que lo componen
y las que son omitidas, siempre que deje a salvo
el contenido esencial del derecho que la Constitu
cin protege directamente, de forma que este siga
identificable como tal. De ah que la planificacin
consiste en asegurar un equilibrio apropiado entre
todas las demandas de suelo, de tal manera que
el suelo se utilice en inters de toda la poblacin.
Dado que las competencias en materia de
planificacin, normacin y control del uso del
suelo y del desarrollo urbano, y la consecuente
necesidad de ordenar los instrumentos que sirven
para la planificacin urbana se encuentran en las
Municipalidades, ser desde este nivel donde el
marco jurdico relativo al Urbanismo y sus tcni
cas tendr aplicacin, previendo un marco regu
latorio y administrativo de actuacin, as como
mecanismos institucionales que posibiliten su
funcionamiento en las diferentes reas del Urba
nismo y el Ordenamiento Territorial: medio am
biente, infraestructura y equipamientos urbanos,
patrimonio cultural, sectores de mejoramiento,

instrumentos de gestin del suelo, infracciones y
sanciones, entre otros.
Visto lo anterior, y tomando en cuenta la
necesidad de un marco legal que en Nicaragua
regule la actividad urbanstica desde el mbito
de su circunscripcin (Municipal), para fortalecer
el sistema de planificacin del territorio nacion
al, en general, y el proceso de desarrollo urbano
del territorio en cada nivel, en particular, con el
objetivo de brindar una mayor seguridad jurdi
ca, social y econmica y ambiental a las inver
siones pblicas y privadas; y regular, ordenar y
controlar el desarrollo, gestin y manejo del suelo
urbano, subsuelo y espacio areo, que de forma
desordenada y catica, al margen de las normas
y planes existentes, se ha venido produciendo en
las ciudades nicaragenses, distintos instrumen
tos legales para controlar e invertir el proceso de
crecimiento acelerado de crecimiento de las reas
urbanas y el deterioro ambiental de los territorios,
en general.
Algunos de estos instrumentos recientes
son la Ley de Costas y Ley 677, Ley Especial para
el Fomento de la Construccin de Vivienda y
de Acceso a la Vivienda de Inters Social; y los
Proyectos de Ley de Urbanismo, y de Desarrollo y
Ordenamiento Territorial, an sin aprobar.
iii Cul es el contexto en el que se enmarcan
los proyectos de ley de urbanismo y ordena
miento y desarrollo territorial?
Es un hecho particular al caso de las ciu
dades centroamericanas, el proceso de desacelera
cin de la urbanizacin durante la dcada de los
90s, que caracteriz a algunos pases de Amrica
Latina, en contraposicin a las altas tasas de urba
nizacin alcanzadas por la gran mayora de estos
pases durante los aos 80s. Sin embargo, se ha
tratado de un crecimiento relativo, concentrado
ms en las ciudades secundarias o de tamao in
termedio, que en las ciudades grandes o capita
les, como el producido en la dcada de los 70s
resultado de las migraciones campociudad. Esto
se debe a que desde los aos 80s el patrn migra
torio cambi, de flujos hacia las ciudades capita
les, a intermitentes emigrantes hacia las ciuda
des intermedias, con las dinmicas de crecimien
to ms altas en casi toda la regin (Balbo, 2003
En: Jordn y Simioni, 2003).
artigos
53297
Mara Isabel Pars
Lejos de lo que podra pensarse, esto no ha

significado la resolucin de los graves problemas
urbanos, sino por el contrario, la agudizacin
en la escasez de servicios pblicos, degradacin
ambiental, contaminacin del aire y del agua,
disposicin de residuos y congestin vehicular,
Mercado Capitalista, de forma que su desarrollo
pobreza, hacinamiento, segmentacin social, cri
50), ambos concentrados en la Regin del Pacfico
minalidad y elevados dficit de viviendas, tanto
y Norte del pas; as como a la poltica de indus
cuantitativa como cualitativa.
trializacin de los aos 60, radicada especialmen
urbano ha estado asociado a una diversidad de

fenmenos de ndole econmico, tales como la
expansin de cultivos de exportacin como el
caf (introducido en la segunda mitad del siglo
XIX) y el algodn (cultivado a partir de los aos
Un fenmeno que no es ajeno al contexto
te en la ciudad capital, basada en la sustitucin
nicaragense es explicado por Mario Lungo (2003),
de importaciones; y una serie de fenmenos socio
en relacin a la crecimiento urbano centroame
polticos, relacionados con los conflictos blicos
ricano, donde el proceso de urbanizacin los
de las dcadas de los 70s y 80s (Pars, 2005).
pases del istmo est acompaado, en la mayo
En esta perodo, frente al fenmeno ace
ra, por un proceso de formacin de una red de
lerado de crecimiento urbano, se crea la Oficina
centros poblados, caracterizada por una acentu
Nacional de Urbanismo, desde la cual se elaboran
ada primaca urbana, con excepcin del caso de
los primeros Reglamentos Urbanos para Managua
Honduras (Cuervo, 1993 In: Lungo, 2003), desi
(capital del pas) y Matagalpa, el centro cafetalero
gual y no uniforme, con algunas peculiaridades
ms importante. Especialmente en Managua, en
territoriales:
1960 producen transformaciones fsico espacia
1) Por un lado, los pases de la regin pre

sentan, su extensin geogrfica es de
reducidas dimensiones; y
les, debidas a algunas causas importantes (Reyes,

1988):
a) La fuerte migracin campociudad, pro
2) Por el otro, y en relacin a la poblacin

total, el peso demogrfico de la ciudad
principal es muy importante, as como
su ndice de primaca.
ducto de la expansin del cultivo de

algodn,
b) La definicin de su rol econmico en la
regin centroamericana, con el estableci
Las ciudades centroamericanas, conforma
miento de la industria, consecuencia de
das al finalizar el siglo XX en reas metropolita
las polticas del Programa Alianza para
nas al expandirse territorialmente, albergan una
el Progreso, y
importante proporcin de la poblacin urbana
c) El surgimiento de la Banca y Comercio
de los distintos pases. Al menos en cuatro pases
que propici el uso de la tierra para estos
(Panam, Costa Rica, El Salvador y Nicaragua), la
fines.
poblacin habitando en la principal (o nica) rea
Los contextos de estos hechos han sido
metropolitana, alcanza o supera un tercio de la
determinantes en la organizacin del territorio,
poblacin nacional, y tres de estos cuatro pases
traducindose la problemtica del territorio a
son los menores en trminos de extensin terri
nivel nacional en cinco aspectos (INETER, 1992):
torial (Lungo, 2003).
1. ocupacin territorial desequilibrada: el
La problemtica del territorio en Nicara
proceso de desequilibrio en la ocupacin
gua ha estado histricamente vinculada a los
del territorio es resultado del modelo de
diferentes modelos polticos y econmicos domi
desarrollo agroexportador que desde los
nantes en el pas durante dcadas, generando una
aos 30 se implant en el pas, marcando
estructura espacial desordenada, con incidencias
una tendencia a la concentracin de la
altamente negativas en la calidad de vida de la
poblacin, los servicios y las actividades
poblacin, en los ecosistemas naturales y en el
productivas en algunos centros urbanos,
sistema econmico en general.
principalmente en la Regin del Pacfico
Particularmente, el proceso de urbanizaci
hacan donde se han dirigido los esfuer
n nicaragense, este se acelera a partir de la d
zos de inversin y desarrollo econmi
cada de 1950, cuando Nicaragua se inserta en el
co, dotacin de infraestructura tcnica
298artigos
54
y social, tecnificacin de la produccin
presencia del Estado Nacional en el inte
y, consecuentemente, flujos migratorios
rior del pas, consecuente con la macro
provenientes de las regiones central y
cefalia histrica en la regin del Pacfico,
atlntica (poco desarrolladas), incenti
territorio que sigue absorbiendo la mayor
vando fuertes ndices de urbanizacin.

2. uso inadecuado y degradacin de los
parte de los proyectos productivos y de
recursos naturales: los variados recur
inversionista se ha transformado en un
sos naturales del pas no son utilizados
elemento negativo, contribuyendo al dese
racionalmente, debido a su explotacin
quilibrio territorial, deterioro ambiental e
irracional, que provoca bajos niveles de
inadecuado funcionamiento en el siste
infraestructura del pas. As, el proceso
rendimiento y consecuente degradacin
ma de asentamientos (INETER, 1992).
de los ecosistemas. La actividad agrope
El desequilibrio en el sistema territorial
cuaria en suelos de uso forestal presenta
urbanorural, los bajos niveles de desarrollo, el
uso inadecuado, con efectos directos en
dficit acumulativo de los requerimientos de
la degradacin del suelo y su potencial
servicios y equipamiento social, junto al deterio
hdrico.
ro de las instalaciones existentes, ms el dficit
3. desarticulacin econmica y territo
habitacional de rezago y creciente anualmente,
rial: la organizacin territorial de la pro
son algunas expresiones de la problemtica social,
duccin se caracteriza por una desarti
urbana y territorial actual del pas.2 A esto se
culacin de los centros de produccin
suma, el proceso de especulacin del suelo a
primaria e industrial, con localizaciones
travs de la venta de terrenos semiurbanizados,
distantes y sin adecuada conexin vial,
localizados en zonas perimetrales y centrales
que aumenta los costos de produccin,
de las ciudades (en especial de la capital) y con
salvo las inversiones de los ltimos aos
ninguna o poca infraestructura, que permitieron
en la red vial del Pacfico (Occidente
la formacin de los repartos ilegales, en zonas
del pas).
adyacentes al centro histrico de Managua y otros
4. Concentracin de exportacin en pocos
centros urbanos importantes y, por otro lado, el
productos: la economa nacional ha de
proceso acelerado de proliferacin de barrios
pendido tradicionalmente de la exporta
marginales o tugurios entre la dcada de los 80s
cin de pocos productos, de tal manera
e inicio de los 90s, que ocuparon zonas urbanas
que el sistema econmico nicaragense
consolidadas y perifricas, en la costa del Lago
depende del comportamiento del mer
de Managua y zonas con pendientes escarpa
cado mundial y a sus oscilaciones de
das, en condiciones de alta insalubridad y riesgo
precios.
ambiental, sin acceso a servicios y redes tcnicas
5. Proceso
inversionista
sin
estrategia
de infraestructura (Reyes, 1988).
territorial: los intereses del desarrollo
De esta manera, Nicaragua ha experimen
nacional y sectorial no son coherentes,
tado un crecimiento acelerado de la urbanizacin
lo que resulta por un proceso de inver
en los ltimos 25 aos, fenmeno que ha permi
sin en el pas caracterizado por una
tido la consolidacin actual de alrededor de 169
falta de integralidad en la formulacin
ciudades en todo el pas, y convertido al pas en
de proyectos planificacin y una visin
un territorio urbano con aproximadamente el
tradicionalista de la planificacin terri

torial, que obvia criterios econmicos,
ambientales y socioculturales, que se
acenta con la ruptura institucional que
se hereda en la dcada de los 90s, como
resultado de los cambios en la poltica
econmica del pas. Esto ha tenido re
percusiones en el territorio, con la poca
El fenmeno urbanizador en Nicaragua ha provocado un alto

desequilibrio en la distribucin de la poblacin en trminos geo
grficos. Los datos de los Censos entre 1906 y el 2005, revelan
que el crecimiento y distribucin poblacional ha tendido a una
relevante concentracin en la Regin del Pacfico, donde en un
15% del territorio vive un 62% de la poblacin, siendo esta la
regin geogrfica ms poblada del pas, siendo los departamentos
de Chinandega y Len (Occidente); Managua (Pacfico Central);
y Matagalpa (Norte), las regiones con los mayores ndices de
crecimiento poblacional.
artigos
55299
Mara Isabel Pars
54% de la poblacin viviendo en ciudades (INEC,

1995 En: Pars, 2005).3
A medida que en los ltimos aos ha avan
zado la urbanizacin acelerada, que ha conver
tido al pas en un territorio netamente urbano, los
desequilibrios en la distribucin de la poblaci
n han aumentado, creando problemas sociales,
entre los que destacan los problemas habitaciona
les, en donde el crecimiento urbano ha reflejado
una falta de oferta formal en el suelo urbano y
viviendas en alto estado de precariedad material,
acompaado de un proceso creciente de formaci
n de tugurios o asentamientos espontneos,4
que aparecen en las principales ciudades, tales
como Managua, Len, Chinandega, Masaya (en
el Pacfico del pas), y en menor grado, Estel,
Matagalpa (en la zona Norte), Jinotepe, Granada,
y Rivas (Pacfico Central), siendo que dos terce
ras partes de stas viviendas son construidas en
forma espontnea por la propia poblacin, en con
diciones marginales en los cuales se concentran
dos terceras partes de stas viviendas son cons
truidas en forma espontnea por la propia pobla
cin, en condiciones marginales (Pars, 2005).
Otro efecto colateral del crecimiento urbano his
trico del pas, como se documenta en un estudio
reciente del Lincoln Institute of Land Policy sobre
la gestin del suelo urbano en Nicaragua (Pars,
2005), tanto a nivel nacional en sus principales
ciudades, como en Managua, es la falta de oferta
formal del suelo urbano y vivienda, que ha agu
dizado la proliferacin de modalidades y mecanis
mos irregulares o informales de ocupacin, acceso
y apropiacin del suelo por pobladores de bajos
ingresos, frente a una oferta formal de suelo y
vivienda insuficiente y segmentaria, cuyos grupos
metas son los sectores de medios y altos ingresos.
Especficamente sobre el acceso al suelo
urbano en Nicaragua, se puede evidenciar varios
problemas (Pars, 2006):
a) Un acelerado y desordenado proceso de
desarrollo urbano en las ciudades secun
darias y principales del pas, junto a la
ausencia de una visin metropolitana

del territorio con enfoque ambiental, est
propiciando la generacin de fenmenos
indeseables y contrarios a lo versado
por los Planes de Desarrollo Urbano, que
se han transformado en instrumentos
urbanstico y legal desvinculados con la
realidad debido a su poco impacto en la
reversin de los procesos de crecimiento
y expansin acelerada, y consecuente
formacin de asentamientos precarios.
b) Ausencia de una oferta de suelo formal
desde los municipios, hacia los sectores
de bajos ingresos, que redunda en un
proceso constante de migracin de las
poblaciones con pocos recursos, hacia
reas urbanas ms consolidadas, ciuda
des secundarias de importancia y princi
pales (reas metropolitanas de capitales),
provocando la ocupacin desordenada
de suelo no urbanizado y urbanizable,
sin una visin clara de las tendencias de
crecimiento de las ciudades; o de inicia
tivas de compraventa del suelo en reas
de expansin urbana para enfrentar los
dficits de vivienda nueva y anteceder
la formacin de nuevos asentamientos
espontneos, como es el caso del Progra
ma de Expansin Urbana LenSureste
y el reciente Programa de Construccin
de 1,000 viviendas impulsado por el
Consejo de Hermanamiento de Holanda
en 13 municipios del pas. En conse
cuencia, los planes urbanos son poco
eficientes, pues no dan respuesta a las
necesidades de expansin de las ciuda
des, ni a los nuevos requerimientos de
suelo y vivienda de sus poblaciones.
c) La reducida oferta de suelo y vivienda,
principalmente en las ciudades princi
pales y secundarias, es emanada desde
inversionistas y propietarios privados,
dirigida a sectores socioeconmicos pu
dientes, ms que de una oferta pblica
Datos de CEPAL (2005) revelan que el pas est ubicado entre las
naciones latinoamericanas en etapa de urbanizacin moderada,
con un ndice del urbanizacin del 57%, que tiende a elevarse
progresivamente hasta el ao 2020 a ms del 60%. Se ubican en
esta misma categora El Salvador y Panam, en Centroamrica, y
Barbados y Repblica Dominicana.
En Nicaragua, segn el Informe de CEPAL sobre los Objetivos de
Desarrollo del Milenio (2005), aproximadamente el 80% de la
poblacin del pas habitaba en tugurios entre 1990 y 2001.
300artigos
56
de suelo, lo cual es producto de la ausen

cia casi total de terrenos ejidales en los
municipios para la generacin de bancos
de tierras disponibles, que puedan de
sarrollar este tipo de propuestas.
d) Las regulaciones sobre el mercado inmo
trices para la administracin y gestin del terri
biliario son nulas, lo que provoca distor
torio urbano y permita sostener la poblacin de
siones en los valores del suelo y la oferta
los ncleos urbanos del interior del pas (Len,
formal de vivienda, y se traduce en un
Chinandega y Matagalpa), que estn sufriendo de
ineficiente control del uso del suelo.
un despoblamiento por la atraccin de las ciuda
Prima la concepcin tradicionalista de la
des grandes y la capital, provocando constantes
administracin del suelo, desde instru
migraciones y acentuando un fenmeno distor
mentos tcnicolegales, como los Planes
sionado de conurbacin; y, por otro lado, el repo
de Ordenamiento y Desarrollo Urbano,
blamiento de ciudades secundarias y la capital,
las Regulaciones y Normativas para el
con poblacin marginal, que tensiona an ms
Control del Desarrollo Urbano (Planes
la convivencia entre ciudad formal e informal de
Reguladores y NTON) y las Leyes de la
las reas urbanas.
Propiedad. Sin embargo, se adolece de
Consecuentemente, se est demandando la
herramientas adecuadas para la gestin
actualizacin de los planes de uso de suelo y los
del suelo, lo que limita el accionar de
planes de desarrollo urbano, debido a lo caduco
los gestores pblicos en la definicin
y primitivo de las regulaciones de uso del suelo
de polticas urbanas y de aplicacin de
an vigentes; a la ausencia en el abordaje de la
mecanismos de control y recuperacin
vocacin ambiental de la tierra en dichos planes;
de las valorizaciones de los bienes de
y a la falta de solucin ante la escasez de suelo
propiedad privada, por inversiones p
urbano y mecanismos de financiamiento pblico
blicas, necesarias para el financiamiento
que permitan destinar recursos para su obtencin,
pblico de municipalidades del pas.
y suplir las necesidades de vivienda y equipa
e) Los mecanismos financieros de acceso
mientos comunitarios que requiere la poblacin
a la tierra y la vivienda constituyen otra
en ese mbito. Asimismo, la falta de una autori
debilidad para la oferta de suelo, por
dad nacional que rija y conduzca el proceso ur
cuanto esta se est limitando a los cr
banizador en todos los municipios ha hecho que
ditos a familias o personas naturales con
stos destinen ms esfuerzos y recursos en el
cierto poder adquisitivo, excluyendo del
control del desarrollo urbano, con pocos efectos
mercado an ms a los sectores de ms
positivos en el territorio, que en el diseo e im
bajos ingresos.
plementacin de mecanismos de prevencin para
f) Las alcaldas no poseen una legislacin
la formacin de tugurios, generacin de suelo
que les permita crear bancos de tierra
urbano para los sectores populares y atencin de
urbanos o generar mecanismos que per
los requerimientos de vivienda, espacios pblicos
mitan el acceso al suelo, y con ello, ase
y otras demandas de la ciudadana, resultando
gurar una ofertar suelo a la poblacin
un proceso ininterrumpido de expansin urbana
que no es cubierta por los mecanismos
fragmentado, mala calidad en la forma de hacer
del mercado de suelo formal, debido a
urbanizaciones, ausencia de criterios normati
la ausencia de un marco normativo y
vos y ambientales, y el recurrente irrespeto a las
legal para la gestin y manejo del suelo
normas para la construccin.
urbano.
En la actualidad, el marco legal nicara
Como fuera manifestado en un estudio
gense dispone de cuatro leyes aprobadas, rela
de finales de la dcada de los 90s por Bravo y
cionadas con la vivienda y el territorio: Ley de
Rivera (1998): (...), al respecto del marco jurdi
Vivienda, Ley de Zonas Costeras, Ley de Aguas
co regulatorio vigente para el territorio: En el
Nacionales, y Ley de Medio Ambiente y Recursos
Derecho nicaragense las normas que regulan los
Naturales.
aspectos urbansticos y territoriales estn dispersas
Especficamente, con la reciente aproba
y muchas de ellas no tienen aplicabilidad hoy en
cin y puesta en marcha, de la ley Especial para
da. Tampoco existe, una poltica de desarrollo
el Fomento de la Construccin de Vivienda y de
urbano que desde el nivel nacional, defina direc
acceso a la Vivienda de inters social, ley 677,
artigos
57301
Mara Isabel Pars
y su reglamento (decreto No. 502009), en sep
implementar el ordenamiento municipal. Alrededor
tiembre del 2009, se abre la oportunidad concre
del uso de la tierra para el desarrollo de los asen
ta de iniciar un conjunto de acciones dirigidas al
tamientos, se han determinado, adems, criterios
desarrollo de polticas, programas, sub programas
para la delimitacin de las reas aptas para desar
y acciones, as como los instrumentos de apoyo,
rollo urbano, as como usos para la zonificacin
para la creacin de bancos de tierras con fines
del espacio urbano.
habitacionales y el fomento de la construccin
Sin embargo, la ausencia de una ley especial
de viviendas, ejes que han sido determinados en el
que regule y articule el ordenamiento y desarrollo
Plan Nacional de Desarrollo Humano 20082012,
territorial en los distintos niveles de planificacin
que procura articular stos con los objetivos del
del territorio en el pas, ha demandado la elabo
ordenamiento territorial en sus distintos niveles.
racin del Proyecto de ley de ordenamiento y
Sobre la materia de ordenamiento del terri
desarrollo territorial, que intenta suplir vac
torio nacional, actualmente se dispone de un
os en relacin a la disparidad en la capacidades
marco normativo y reglamentario, representado
municipales existentes para ejercer iniciativas de
por dos instrumentos (2006), con los cuales est
planificacin y control sobre el uso y aprovecha
vinculada la aplicacin de la Ley de Vivienda:
miento del suelo y otros recursos. A finales del
1. Poltica General Para El Ordenamiento
ao 2009, se ha producido la ltima versin del
Territorial, con el Decreto Presidencial
Proyecto de Ley de Desarrollo y Ordenamiento
No. 90-2001, de Septiembre del 2001,
Territorial. Con este instrumento, se estar creando
con lo cual se define como orientar dis
un verdadero sistema de planificacin territorial,
posiciones para el uso adecuado de la
con la definicin de niveles, instrumentos y dis
tierra, dentro de los principios rectores
posiciones normativas, para los distintos niveles
que rigen el Ordenamiento Territorial en
de decisin sobre el territorio, establecindose
Nicaragua;
procedimientos administrativos de planificaci
2. Normas, Pautas y Criterios para el
n con incidencia sobre las actuaciones pblicas
Ordenamiento Territorial, creado me
y privadas en materia de ocupacin y uso del
diante Decreto Presidencial No. 78-2002,
territorio, para lograr una mayor eficiencia de las
de Febrero del 2002, donde se estable
inversiones.
ce, de forma general, una jerarqua de
Finalmente, en la primera mitad del ao
centros poblados para su ordenamiento,
2010, sera actualizado el Proyecto de ley Gene
que requiere ser instrumentado para su
ral de urbanismo, que fuera aprobado a nivel
accin en el ordenamiento efectivo del
de Dictamen por la Asamblea Nacional en el ao
territorio. El objetivo de este instrumen
2006, y que resultara de una amplia consulta
to es definir un marco general para el
ciudadana. Su aprobacin hoy en da est siendo
uso sostenible de la tierra, preservacin,
impulsada por la Comisin de Poblacin, Desar
defensa y recuperacin del patrimonio
rollo y Municipios de la Asamblea, tomando en
ecolgico y cultural, la prevencin de
cuenta el contexto de reciente aprobacin de las
desastres naturales y la distribucin es
leyes de Vivienda y Zonas Costeras citadas con
pacial de los asentamientos humanos
anterioridad, que vienen a incidir en materia terri
(INETER, 2002 In: Pars, 2006) (...) Est
torial, en general, y urbanstica y habitacional, en
dirigido a su utilizacin en los procesos
particular. Cabe sealar que como apoyo especfi
de elaboracin y ejecucin de los Pla
co para el desarrollo de la actividad urbanstica,
nes de Ordenamiento Territorial desde el
el pas cuenta con diferentes cuerpos normativos
mbito municipal como instrumento rec
para enfrentar los procesos urbansticos del pas,
tor de la planificacin a nivel municipal.
vinculada a la concepcin tradicional de la admi
Bajo este ltimo instrumento se han defi
nistracin del suelo urbano y la construccin,
nido los criterios ambientales y de recursos na
siendo agrupados de la siguiente manera:
turales, de distribucin de poblacin y asenta
1. Rgimen Normativo (Leyes) sobre la Pro
mientos humanos, y de carcter econmico, para
piedad Urbana en Nicaragua, hasta 1998.
302artigos
58
2. Rgimen Normativo (Leyes) de la Planifi

cacin y Ordenamiento Urbano, y Regla
mentos de Desarrollo Urbano, hasta el
2006.
3. Rgimen Normativo de la Construccin,
hasta el 2006.
4. Rgimen Normativo sobre el Derecho de
Va, hasta el 2005.
5. Legislacin Normativa sobre el Medio
Ambiente y los Recursos Naturales.
Todo este instrumental conforma un marco
legal perfectamente claro en la forma tradicional
de administrar el suelo urbano y sus usos, aun
que impreciso y reducido en relacin a la gestin
del suelo, debido a que la legislacin permite a
las autoridades locales y nacionales involucrarse
eventualmente en situaciones mejoramiento urba
no de forma puntual, pero no integral, en inicia
tivas de renovacin urbana, ni en la generacin
y provisin de suelo y vivienda para sectores
de bajos ingresos. De esta manera, la legislacin
urbana actual limita bastante la accin del Poder
Pblico sobre las capacidades de administrar la
cuestin urbana.
Con el Proyecto de ley de urbanismo se
ha hecho un esfuerzo por integrar algunos temas
novedosos, ligados a la aplicacin de la Ley 677,
como la inclusin de todo un ttulo y captulos
relacionados con los instrumentos de poltica de
suelo, necesarios para la adecuada gestin del
suelo y de una efectiva planificacin del desar
rollo urbano, y el logro de una efectiva poltica
habitacional de inters social; adems de criterios
para la definicin de infracciones y sus respectivas
sanciones urbansticas, ante el incumplimiento
e irrespeto de los reglamentos y leyes, entre otros
temas cruciales.
Con este marco legal especfico, se estar
dotando a las municipalidades de un instrumental
legal que tendr la finalidad de evitar y controlar
la valoracin y especulacin inmobiliaria sobre
el suelo urbano, incentivar el desarrollo urbano
equitativo, y promover la planificacin del espa
cio urbano de forma ordenada y concertada.
Hasta ahora, ninguno de los dos proyectos
de ley, antes mencionados, ha sido aprobado. A
continuacin se analizarn las necesidades a las
que responden estas reformas legales recientes,
sus implicaciones y lo que se espera de su aproba
cin y aplicacin.
iV las reformas legales en Materia de urba

nismo y ordenamiento del territorio: los
proyectos de ley de urbanismo y ordena
miento y desarrollo territorial?
4.1 algunos antecedentes
Se puede afirmar que en Nicaragua, el Ur
banismo ha experimentado un sensible desarrollo
en el siglo XX (Bravo y Pars, 2006). La proble
mtica que precede la produccin de iniciativas
tendientes al desarrollo urbano y las consecuentes
reformas legales, se justifica por:
La necesidad de fortalecer el sistema de
planificacin del territorio nacional en
aras de un eficiente uso de los suelos y
de los recursos naturales disponibles.
La necesidad de fortalecer a las munici
palidades en el ejercicio de las compe
tencias en materia de planificacin, nor
macin y control del uso del suelo y del
desarrollo urbano, suburbano y rural, y
la consecuente necesidad de ordenar los
instrumentos que sirven para la planifi
cacin urbana.
La urgente necesidad del Estado y en
particular de las municipalidades por
fortalecer el proceso del ordenamiento
del territorio en aras de brindar una
mayor seguridad jurdica, social y eco
nmica y ambiental a las inversiones p
blicas y privadas.
La necesidad de un marco legal perti
nente y propio en materia de Urbanismo
y desarrollo urbano, que contribuya a
frenar la situacin de desorden urbans
tico y regulacin el desarrollo urbano,
en general, y la actividad urbanstica, en
particular, en la ciudad capital y dems
municipios del pas.
La necesidad de ordenar los instrumentos
de planificacin urbana con que cuentan
los municipios, con visin metropolitana
de sus problemticas y soluciones.
La legislacin sobre el tema ha sido abun
dante y se ha producido en forma desordenada,
durante la primera mitad del siglo, llegando a en
trecruzarse normas relativas a construccin con la
temtica de urbanismo y normas de vialidad, para
constituirse en verdaderas normas urbansticas.
En general, se puede afirmar que el derecho ni
caragense y, en especial, las normas y leyes que
artigos
59303
Mara Isabel Pars
regulan los aspectos urbansticos estn dispersas
congestionamiento vehicular.5 Cabe sealar que
y algunas no tienen aplicabilidad hasta hoy (Bravo
durante estos aos, las acciones del poder pblico
y Pars, 2006).
se circunscribieron a la ciudad capital, Managua,
Para abordar y analizar las reformas lega
que tena el status jurdico de Distrito Nacional y
les en el mbito urbanstico nacional es necesario
dependa del Poder Ejecutivo. En esta dcada, me
estudiar los componentes integrales de la materia,
diante tres sucesivos reglamentos de desarrollo
partiendo de una exploracin del fenmeno de
urbano se le da aplicabilidad al Plan regulador del
desarrollo urbano local como una funcin pblica
Gran Managua (Bravo y Pars, 2006). A este proceso
que conecta diversos aspectos de esta actividad,
sigui la aprobacin de la ley de urbanizaciones,
como son los temas de la propiedad y su transfor
de marzo de 1956, con reformas y adiciones en
macin, los usos del suelo, el medio ambiente, y
Decreto No. 350, de octubre de 1958, se pretende
la planificacin del territorio propiamente dicha,
hacer efectivas las disposiciones del Plan Regu
como bases para el logro de las competencias del
lador, fundamentalmente en lo que demanda de
municipio en el mbito urbano y territorial, tales
servicios pblicos, uso de la tierra y circulacin.
como el ordenamiento, conservacin y genera
De esta manera, la normacin de la acti
cin de espacios pblicos; el uso racional de los
vidad urbanizable durante las dcadas de los 50
recursos territoriales, como ambientalesnatura
y 60s va a estar marcada por la elaboracin de
les, econmicos, histricosociales y culturales,
normas aplicables a los grandes centros urbanos
entre otros, que precisan de la elaboracin de
del pas (principalmente al Distrito Nacional de
diseos de construccin social, en corresponden
Managua, donde se ubic la capital de la Repbli
cia con las caractersticas geogrficas y geomorfo
ca), lo cual no aport al desarrollo armnico del
lgicas de cada territorio (Bravo y Serrano, 1998).
resto del pas, dada su centralizacin en la capital.
Desde su surgimiento hasta el da de hoy,
Cabe sealar que el Urbanismo, a partir
la normativa urbana nicaragense ha sido deman
de la Ley de Urbanizaciones de 1956, pasa a ser
dada como una necesidad pblica, que ha avan
una funcin pblica, cuando son constatadas las
zado desde perspectivas centralistas del desar
limitaciones externas a las facultades absolutas
rollo urbano, en correspondencia con la decisin
sobre la propiedad y se configura la competencia
de centralizar el poder polticoadministrativo en
pblica del aprovechamiento urbanstico sobre
la ciudad capital, focalizando la elaboracin de
el derecho de la propiedad. En este perodo, se
normativas especficas para territorios o circuns
puede sealar un notable avance en cuanto al
cripciones territoriales particulares, bajo la forma
reconocimiento por parte del Estado de la funci
de leyes, decretos y reglamentos, o normas; hasta
n urbanstica, concebida como funcin pblica
otras ms globales e integrales, como la Ley de
(Bravo y Serrano, 1998).
Medio Ambiente y los Recursos Naturales, y la
De esta manera, la Ley deja claramente
Ley de Creacin del Sistema Nacional de Preven
establecida la Funcin social de la Propiedad,
cin, Mitigacin y Atencin a Desastres.
donde se establece una vinculacin directa entre
El momento clave para el desarrollo de la
derecho de propiedad y normas urbanas, donde
actividad urbanstica en Nicaragua es marcado a
las normas urbanas sobre el uso del suelo y en
partir de la modernizacin que represent para el
particular, el derecho a construir, son contempla
Estado de Nicaragua el impulso del capitalismo
das dentro del derecho privado como una facul
agrcola durante los aos 50s, cuando la legis
tad del propietario, limitada nicamente por las
lacin sobre el tema urbano se especializa. La

implementacin de la planificacin y polticas
urbanas en Nicaragua sucede a partir de esta d
cada, que coincide con el inicio del proceso ace
lerado de urbanizacin del pas, y el desorden en
el ordenamiento urbanstico, especialmente de
Managua, sumado al crecimiento poblacional,
junto a la saturacin de los servicios bsicos y el
304artigos
60
En 1954 se aprueba mediante Decreto No 12, la Ley Creadora

de la Oficina Nacional de Urbanismo, como un mecanismo para
enfrentar esta problemtica, tendr como objeto principal velar
por la formulacin y ejecucin de programas adecuados de planea
miento para la coordinacin del desarrollo de las zonas urbanas y
potencialmente urbanas de todo el pas, as como la elaboracin
de estudios previos necesarios para cumplir con este objetivo.
Mediante este decreto, se establece la necesidad de la preparacin
de los Planes Reguladores de Desarrollo Urbano. Este rgano sera
derogado mediante decreto, en 1979, con el triunfo de la Revolucin
Sandinista.
instituciones civiles de servidumbre era u otras

de inters pblico o privado.
Es en los aos 70 cuando algunas munici
palidades del pas, entre las que se cuenta Grana
da, dictaron sus respectivas normas de urbanis
de ciudades y pueblos vinculados a las reas de
mo, como el Plan Regulador de Zonificacin de
Sistema Urbano Nacional (SUN), desde el cual se
Granada, que contempla a su vez un rea especial,
establece el Sistema Nacional de Asentamientos;
a la que denomina Zona de Conservacin Hist
y se crea un cuerpo legislativo en materia urbana
ricoCultural. Adicionalmente, esta dcada tuvo
con el objetivo de erradicar y controlar la especu
un impacto importante para las ciudades nicara
lacin con la tierra y los bienes inmuebles, y como
genses, especialmente para Managua, debido al
instrumento de control para el desarrollo urbano,
crecimiento acelerado resultado de la destruccin
con el fin de garantizar el acceso a la tierra a los
provocada por el terremoto de 1972, que afect
grandes sectores de la poblacin sin posibilidad
fundamentalmente a la poblacin de la capital,
de tenerlo en condiciones favorables de urbani
en especial a los sectores populares, que perdie
zacin.6 En este contexto, se aprueban en este
ron sus infraestructuras. A partir de aqu, se desa
perodo las siguientes leyes:
produccin y el acceso de la poblacin a los ser

vicios econmicos y sociales, como parte de una
poltica de desconcentracin, priorizando la aten
cin a los sectores rurales, con lo cual, se crea el
rroll un importante mercado inmobiliario al que
1. ley de repartos ilegales, decreto No. 97
solo accedan sectores econmicos minoritarios,
(1979), desde la cual se intervienen a loti
ocupando las mejores reas de la ciudad.
ficaciones que no cumplan las condi
Bajo este fenmeno, se impulsaron grandes
ciones mnimas exigidas para el desa
desarrollos o repartos irregulares para la pobla
rrollo urbano;
cin fuera de ese mercado, que propici la ex
2. ley de inquilinato, decreto No. 1 (1980),
pansin de la ciudad hacia la periferia sur, este y
que regulara las relaciones entre inqui
oeste. En contraposicin, se desata un fenme
linos y propietarios;
no de ocupacin irregular por amplios sectores
3. ley de usos del suelo (1980), que permi
poblacionales desatendidos por las polticas de
ti la elaboracin de Planes de Desarrollo
suelo urbano a nivel municipal y central, que
Urbano y su control en los diferentes
deciden resolver sus necesidades de suelo a tra
centros poblados del pas; y
vs de la adquisicin de lotes a altos costos en
4. ley de Expropiacin de tierras urba
repartos ilegales, generalmente en reas margina
nas (1981), que agiliz la gestin estatal
les, poco vinculados a la trama urbana, con poco
en funcin del control de la especulacin
o ningn servicio y donde la precariedad legal
y uso inadecuado del suelo, permitiendo
de los lotificadores les dificultaba conseguir el
la expropiacin de tierras para el desar
ttulo de propiedad. Se masifica una forma de
rollo de proyectos de utilidad pblica e
acceder a la tierra urbana a travs de la invasin
inters social.
o toma de tierra, generalmente en reas de riesgo
Estas vendran a modificar la estructura
fsico y ambiental, con ndices de alto hacina
de la tierra urbana y eliminar la especulacin y
miento, y carencia de servicios bsicos y condi
transformar paulatinamente la tierra y la vivienda
ciones higinicas (Reyes, 1995), que da origen a
en un servicio social. Posteriormente, con la pro
los primeros asentamientos espontneos en reas
mulgacin de la Ley de Municipios, parte de es
urbanas consolidadas.
tas competencias seran asumidas por los Gobier
El Ministerio de la Vivienda y Asenta
nos Locales. Ya a finales de esa dcada, la ley de
mientos Humanos (MINVAH) creado en 1980,
Municipios (ley 40), de 1988, trajo consigo signi
trata de resolver el problema creado por los asen
ficativos cambios en lo poltico institucional como
tamientos espontneos y por las denominadas

lotificaciones. Se inicia una experiencia en la
planificacin de los asentamientos humanos y
el impulso del desarrollo urbano en Nicaragua,
que signific el establecimiento de una jerarqua
Con los drsticos cambios polticos, econmicos y sociales generados

en la dcada de 1980, se identifican dos pilares fundamentales
sobre la tierra urbana, en estrecha relacin: la Reforma Agraria y la
Reforma Urbana. En el marco de esta ltima, los repartos ilegales
y posteriormente, las tomas de terrenos urbanos, seran atendidos
por dos programas: 1) Programa de Repartos Intervenidos, y 2)
Programa de Urbanizaciones Progresiva.
artigos
61305
Mara Isabel Pars
en la esfera de competencias de los entes munici
1. Coordinar los Planes de Desarrollo Habi
pales, establecen las facultades a los municipios
tacional, para contribuir a la solucin
en todo lo que tiene que ver con el desarrollo
del problema de vivienda en el pas, en
local y materia urbana y territorial. Es en esta ley
conjunto con las municipalidades,
donde la competencia urbanstica adquiere una
2. Dictar y aplicar las Normas de Urbanismo.
funcin pblica que se deriva de la funcin so
A mediados de los 90s, se crea la Comisin
cial que debe jugar la propiedad privada. En ese
Nacional de Vivienda y Asentamientos Humanos
particular, y como afirman Bravo y Pars (2006),
(CONAVIAH) como una dependencia adscrita
la urbanizacin es un proceso complejo en el que
a la Presidencia de la Repblica, para coordinar
operan diversas fuerzas; en ese proceso el Estado a
intersectorialmente la formulacin, planificacin
travs de la Municipalidad tiene una intervencin
y fomento de acciones en vivienda y asentamien
determinante en dos formas:
tos humanos a nivel nacional, desligando estas
a) Realizacin de Inversiones
funciones del MCT. Se dispersan los esfuerzos
b) Fijacin de Regulaciones
con la reduccin y atomizacin del aparato esta
Por esta razn, el urbanismo es una com
tal, producto de las reformas institucionales y
petencia tpicamente municipal en la mayora
legales que eliminaron por completo el MINVAH;
de pases y, particularmente, en Nicaragua, est
se dispersan las competencias del Ministerio de
evolucionando positivamente, concentrndose la
Construccin y Transporte (MTI), del BAVINIC,
funcin de planificacin del Concejo Municipal,
y la Alcalda de Managua junto a otros organis
estrechamente vinculada al ordenamiento del
mos; y se minimiza la accin en el territorio del
territorio urbano. Esta funcin urbanstica trasla
Instituto Nicaragense de Estudios Territoriales
dada a nivel local, es una competencia que se
(INETER). Paralelamente, las Alcaldas y Ongs
ampla en las reformas e incorporaciones, con
adquirieron mayor participacin e incidencia en
tenidas en la ley No. 261 (agosto de 1997), y que
la accin habitacional dirigido al sector popular,
se encuentran en el inciso 5 del artculo 7 de la
desarrollando iniciativas facilitadoras e integra
esta ley: La planificacin, normacin y control
doras de vivienda. En la actualidad, corresponde
del uso del suelo y del desarrollo urbano, subur-
a la Direccin de Normas de Desarrollo Urbano
bano y rural.
del Ministerio de Transporte e Infraestructura,
Al asumir la presidencia de la Repblica
creado en el ao 1997, la competencia de elaborar
Violeta Barrios de Chamorro, en 1990, la lgica de
las normas y reglamentos para el desarrollo urba
la organizacin del Estado cambia radicalmente,
no, pero corresponde a los municipios su aplica
imponindose al aparato estatal una reduccin
bilidad (Pars, 2005).
de tamao y competencias de corte neoliberal.
Con la dcada de los 90s y la abolicin de
En este marco, las normas de urbanismo sufren
las otrora entidades de planificacin econmica
afectaciones, generndose cambios en la institu
y territorial de los asentamientos humanos (Mi
cionalidad y el marco normativo del territorio.
nisterio de Planificacin MIPLAN y Minis
Ya en el ao 1988, se haba operado un primer
terio de la Vivienda y Asentamientos Humanos
cambio de carcter institucional, con la creacin
MINVAH) en la dcada anterior, el pas fue tes
del Ministerio de la Construccin y Transpor
tigo de una dispersin en la elaboracin e imple
te (MCT), al cual se le asignan bienes, derechos,
mentacin, tanto de instrumentos legales, como
acciones y obligaciones de los Ministerios de
normativos del mbito urbano, sin pautas guber
Construccin, Transporte, Vivienda y Asenta
namentales desde el nivel central para emprender
mientos Humanos, para asumir competencias
y concertar el ordenamiento del territorio.
y atribuciones en esos temas, transferidas a los
Ante la ausencia de una institucin central
Ministros Delegados de la Presidencia en los ter
que conduzca, oriente y asesore al respecto de
ritorios, y otorgar Constancias de Construccin
los procesos y directrices del desarrollo urbano y
en cada Delegacin Regional del MINVAH (Bravo
territorial, la problemtica urbana, en general,
y Serrano, 1998). Entre las facultades otorgadas
y de los asentamientos humanos, en particular
al MCT, se pueden mencionar:
(fundamentalmente, los precarios), es manejada
306artigos
62
por la mayora de las alcaldas del pas, a travs de
ambientales y sociales, y reducir las desigualda
distintas reas tcnicas con enfoques parciales y
des territoriales existentes (Garca, 2010).
fragmentados, con diferentes niveles de manejo de
De esta manera, segn Silvia Garca (2010),
la informacin, lo que hace difcil la definicin de
en los ltimos aos se asiste a una reaccin a
acciones y las coordinaciones interinstitucionales
esta situacin a manera de reforma o en muchos
adecuadas para su priorizacin, implementacin
casos de institucionalizacin de un nuevo mar
y seguimiento.
co legal para la intervencin pblica urbana. Se
Aunque las competencias otorgadas a las
han aprobado distintas leyes como la de Ordena
Alcaldas sobre la normacin urbana son claras
miento Territorial en Honduras y la de Ordena
desde 1988 y aumentadas en las reformas de 1997,
miento Territorial y Desarrollo Urbano en Panam,
estas no tienen los recursos suficientes para la
y se discuten para aprobacin futura otras, como
orientacin de acciones a la planificacin y el
la Ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorial
mejoramiento urbano, generacin de suelo y pro
para Guatemala y El Salvador, y la Ley General
visin de vivienda, lo que obliga a la realizacin
de Urbanismo y la de Ordenamiento Territorial
de intervenciones parciales de mejoramiento de
para Nicaragua.
la infraestructura de servicios bsicos, en algunos
Para el caso de Nicaragua, este proceso de
casos, o a la titulacin de sus lotes, en otros, ofre
reforma legal parte de la aprobacin de dos leyes
ciendo soluciones sin impacto real sobre la eco
que abordan el tema de ordenamiento territorial,
noma de las familias necesitadas, y desintegradas
el suelo y la vivienda, ambas aprobadas en el
del tejido urbano, sin relacin con las estrategias
ao 2009, y que estaran generando intentos de
de desarrollo urbano de las ciudades.
actuacin sobre dos temticas sensibles del pas:
Por ltimo, la apropiacin y manejo, por

parte de las municipalidades del pas, de las leyes
el suelo urbano y la vivienda, y el desarrollo turs

tico e inmobiliario costero:
nacionales sobre el ordenamiento del territorio y
Ley No. 677, ley Especial para el Fo
la regulacin de la actividad urbanstica, an no
mento de la Construccin de Vivienda
se logra de forma adecuada y eficiente. Tampoco
y de acceso a la Vivienda de inters
existe una visin metropolitana sobre el territorio,
social, y
Ley No. 690, ley para el desarrollo de
que impide un anlisis profundo de los fenme
las zonas Costeras.
nos urbanos y territoriales, como la conurbacin,

como un hecho inminente de la atraccin econ
La primera, se aprueba en un contexto de
mica entre ciudades; y limita la posibilidad de un
total ausencia de una legislacin especfica en
control urbano efectivo de las municipalidades
relacin a la vivienda y a procedimientos para
sobre su crecimiento y expansin urbanos.
satisfacer la demanda habitacional creciente en

el pas, frente a la cual se venan desarrollando
4.2 Cul es el Panorama actual?
dos tipos de intervenciones en vivienda:
Recientemente, en los pases centroameri
1. Avances en la ejecucin fsica de pro
canos, caracterizados, en general, por una fragi
yectos habitacionales, correspondiendo
lidad institucionalidad y dbil actuacin del
a las emergencias ambientales y de de
Estado en las economas, tanto nacionales como
sastres naturales. Hasta el ao 2009, fue
municipales; baja tributacin y poca inversin en
notable la ausencia de una poltica dire
infraestructura, servicios y equipamientos urba
ccionada en el sector vivienda, aunque
nos, aunados a los histricos conflictos blicos
la produccin social se estuviese ejecu
e inestabilidad poltica, se han generado algunas
tando desde diferentes agentes de pro
iniciativas jurdicas importantes en el mbito del
mocin habitacional.
urbanismo y el ordenamiento territorial, con la
2. Produccin de estrategias de accin
finalidad de fortalecer las capacidades de la ges
especficas y en contextos particulares,
tin pblica en relacin a las intervenciones sobre
pero baja ejecucin y poca inversin,
el territorio en general, y las ciudades, en particu
por lo cual stas no se logran cristalizar
lar, con el objetivo de mitigar las problemticas
en los planes de desarrollo municipal y
artigos
63307
Mara Isabel Pars
urbano, agravada por la dispersin de

las acciones.
Nace en el seno de un amplio movimiento
social en Nicaragua, respaldado por distintos
organismos de participacin ciudadana en el pas,
y que fuera impulsada en distintos escenarios
de discusin; y aprobada con amplio consenso
entre distintos actores que conforman el sector
de la vivienda en Nicaragua (INVUR, Cmaras de
Urbanizadores y Constructores, Red de Vivienda),
de tal manera que esta ley contara con unidad
y fuerza.
Los aspectos ms relevantes en esta Ley
son aquellos relacionados, en primer lugar, con
un nuevo enfoque: Hbitat y Vivienda de Inters
Social vivienda, como un derecho social y no
como negocio, de tal manera que el elemento
fundamental para la implementacin de acciones
que demanda la Ley es la necesidad de transfor
mar la visin de la vivienda como un problema
social que se debe enfrentar como parte de la
estrategia de combate a la pobreza, y que ha pre
valecido en las acciones gubernamentales en
las ltimas dcadas. En segundo lugar, la defini
cin de polticas de vivienda, retomadas del Plan
Nacional de la Vivienda 20052025, elaborado
en el ao 2005, que establecen como pauta fun
damental, la facilitacin de condiciones para que
todos los ciudadanos, en general, y los de escasos
recursos en particular, que no dispongan de una
vivienda digna o social, la adquieran, con el fin
de ejercer su derecho constitucional de acceso a
la vivienda. Una de las ms relevantes a retomar
sera la poltica de suelo urbano acorde a las nece
sidades de crecimiento de las ciudades.
Especficamente, en materia de suelo urba
no, la Ley establece el eje del suelo urbano como
un pilar fundamental para el desarrollo de las
polticas habitacionales propuestas. En esa dire
ccin, la Ley establece el acceso a suelo urbani
zable y a vivienda, a travs de la creacin del
Banco Nacional de Tierras Urbanizables que for
mar parte integrante del patrimonio del INVUR,
integrado a los planes de desarrollo urbansticos
de cada gobierno local, para uso exclusivo en
vivienda de inters social.
En este marco, se espera ampliar las atri
buciones del Instituto de la Vivienda Urbana y
Rural (INVUR) para que este pueda actuar como
Promotor de Macroproyectos de Suelo Urbano,
308artigos
64
conjunta y coordinadamente con las alcaldas

de las ciudades principales, lo cual podr ser
reforzado por la Poltica de Ordenamiento Terri
torial en aplicacin desde el ao 2002, en la
promocin de macro proyectos de suelo, en los
Centros Proveedores de Servicios en zonas rura
les, reconociendo la complejidad de la dispersin
de la vivienda en el sector rural.
Por otro lado, se ampla la oferta de suelo
urbano y la legalizacin de lotes urbanos y rura
les, a travs de la creacin de un Banco Nacional
de Tierras Urbanizables (establecido en el artculo
19, del Captulo III), acorde con los objetivos del
desarrollo urbano definidos en cada municipio,
con el fin de disponer de tierras urbanizables o
habilitar el suelo disponible, para el emplaza
miento de proyectos de inters social para sec
tores de bajos y medios ingresos. Estos terrenos
formarn parte del patrimonio del INVUR. El
tema de legalizacin urbana, crucial en las ciu
dades, se retoma, para crear condiciones para
acceso a vivienda. Esto permitir el acceso a terre
nos urbanizados, con infraestructura de servicios
completo, y la construccin y mejoramiento de
la vivienda de forma progresiva.
Desde este instrumento, se espera desar
rollar un verdadero fomento del acceso al suelo de
uso habitacional urbano y rural, sin perjuicio de
lo que disponen las leyes que regulan el fomento
a desarrollos de inters turstico, y cuyo requeri
miento deber incorporarse durante la formula
cin de Programas Multianuales de Vivienda por
parte del Instituto de la Vivienda Urbana y Rural
(INVUR), rgano rector de la vivienda por parte
del Estado. La ley demanda que estos Programas y
Planes sean concertados con los diferentes actores
y sectores sociales y privados del pas, y los pro
pios beneficiarios, de conformidad a los precep
tos establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo
del actual Gobierno, para el fomento del disfrute
de los derechos a una vivienda de inters social,
as como el acceso al suelo de uso habitacional
urbano y rural.
Por otro lado, aunque en los artculo 41,
42, 43 y 44 del Reglamento de la Ley, se definen
las facultades y atribuciones de las autoridades
nacionales, gobiernos regionales y municipios,
para establecer de manera concurrente y coordi
nada, estos programas, realizar las acciones e ins
trumentar los mecanismos financieros necesarios
para la adquisicin de predios en reas urbanas

o urbanizadas y urbanizables, de conformidad
con las prioridades establecidas en los Programas
Multianuales de Vivienda. Sin embargo, se presen
ta una debilidad en este instrumento en materia
de gestin de suelo, dado que el nico mecanismo
de acceso a suelo que se configura es la creacin
y administracin del Banco Nacional de Tierras
Urbanizables para el desarrollo urbano y la vivien
da de inters social, y tampoco se define el tipo
de administracin y la instancia tcnicoadminis
trativa para la gestin de los bancos de tierra.7
Esto, tomando en cuenta la necesidad de
disponer de una poltica integral de suelo urbano
y reservas territoriales de uso habitacional, me
diante la programacin de las adquisiciones y la
oferta de tierra para el desarrollo urbano; evitar
la especulacin del suelo; y reducir y abatir los
procesos de ocupacin irregular de reas y pre
dios, mediante la oferta de tierra que atienda
preferentemente las necesidades de los grupos de
bajos ingresos, entre otros.
No se establece dentro de la Ley, ni en su
reglamento los mecanismos operativos para alcan
zar tales objetivos, por lo que habr que esperar
a que la Ley General de Urbanismo se apruebe.
En relacin al financiamiento de suelo y
vivienda, con la aplicacin de la reciente Ley
No. 677, se espera poder desarrollar distintos
mecanismos de ampliacin en la cobertura de
la demanda a distintos segmentos de poblacin,
algunos de stos son, que son abordados en la
Ley son:
1. Financiamiento para Banco de Mate
riales, de forma directa, progresiva y
supervisada, para la construccin y me
joramiento de vivienda de familias de
escasos recursos.
2. Fondo de Hipotecas aseguradas, para
Crditos Hipotecarios otorgados por el
sistema financiero a familias de ingresos
moderados y medios, para la compra de
su vivienda.
3. rgimen Especial de descuento autom

tico de Planilla de Cuotas de Pago por
Prstamos, otorgados para la adquisicin,
construccin, reparacin o mejoras de
vivienda de habitacin, tanto a emplea
dos del sector pblico como privado.
4. aplicacin de Programa de subsidios,
con tasa de subsidio a los intereses
aplicables al saldo principal de los prs
tamos hipotecarios para viviendas de
inters social.
Con la adopcin de la vivienda digna como
un eje crucial de la Poltica Social, el Gobierno
Nacional se ha planteado una Cruzada Habita
cional a favor de la poblacin de escasos recur
sos, que en su aplicacin demandar la disponi
bilidad de un inventario de tierras, un conjunto
de programas de urbanizacin y de iniciativas
legales para la titulacin urbana y rural, sumada
a la promocin de produccin materiales bsicos
para la construccin de viviendas, y programas
de entrenamiento para que los mismos pobres
construyan sus propias viviendas.
La actual Poltica Habitacional inmersa en
el Plan Nacional de Desarrollo Humano (2008) y
la Ley 677, de la cual fueron extrados aquellos
contenidos relacionados con la gestin del suelo
urbano, ha consensuado la necesidad de una
oferta de suelo urbano y tenencia saneada en
lotes urbanos y rurales. Sin embargo, la Poltica de
Gestin del Suelo est ausente tanto en el PNDH
como en la Ley.
La segunda ley aprobada, ley No. 690, ley
para el desarrollo de las zonas Costeras, viene
a complementar el marco legal de actuacin de
la Ley de Medio Ambiente y Recursos Naturales,
y la Ley de Aguas Nacionales, se transforma en
una herramienta para el ordenamiento territorial,
estableciendo un instrumento que supone forta
lecer el mbito de la regulacin del uso y apro
vechamiento sostenible de zonas costeras8 del
Ocano Pacfico y del Mar Caribe del pas, y garan
tizar el acceso de sus poblaciones, que hasta el
2009 estaba generando discusiones y controver
La Ley plantea como institucin responsable de la administracin de

los bancos de tierra al INVUR. Sin embargo, dado que la adquisicin
de suelo se realiza desde los municipios, algunas instancias, como
la Red de Vivienda, han propuesto impulsar una una administracin
concertada entre el INVUR y las alcaldas como rganos de gobierno
descentralizados, a fin de viabilizar la adquisicin de tierras con
procedimientos ms expeditos y rpidos en el acceso al suelo y
vivienda. Esto podr reforzar la competencia municipal en materia
de gestin, adquisicin y administracin del suelo urbano, de forma
que la tenencia de la tierra se resuelva de manera ms gil para la
ejecucin de los proyectos habitacionales (SEPOVI, 2009).
sias en los mbitos pblicos y privados, debido a

los crecientes desarrollo inmobiliarios de inters
8
Segn la Ley para el Desarrollo de las Zonas Costeras (2009), se

entiende por zona costera, la unidad geogrfica de ancho variable,
conformada por una franja terrestre, el espacio acutico adyacente
y sus recursos, en la cual se interrelacionan los diversos ecosistemas,
procesos y usos presentes en el espacio continental e insular.
artigos
65309
Mara Isabel Pars
turstico impulsados en el sur del pas, sin nin

gn control ni restriccin sobre el dominio, uso
y apropiacin de las zonas costeras y sus reas
naturales de proteccin, desde el punto de vista
ecolgico y del medio ambiente.
Esta ley establece un marco jurdico que
permitir usar racionalmente los recursos natu
rales costeros, ubicados dentro de la circunscri
pcin territorial de cada municipio, de acuerdo
a los derechos y competencias que establece la
Constitucin Poltica de la Repblica, frente a la
crtica situacin que presentan las zonas coste
ras y riberas de los mares, ros, lagos y lagunas
en gran parte del territorio, donde sus playas del
pas han sido cerradas por propietarios privados,
o invadidas por construcciones sobre la zona de
pleamar9 de mares, ros, lagos y lagunas, por lo
cual no se est efectuando un uso adecuado de
las mismas. De esta forma, con este instrumento
se espera, por un lado, garantizar el libre acceso
para los nicaragenses y extranjeros a las costas
nicaragenses; y por el otro, establecer un rgi
men jurdico para la administracin, proteccin,
conservacin, uso, aprovechamiento turstico y
desarrollo sostenible de las zonas costeras, en las
cuales se interrelacionan los diversos ecosistemas,
procesos y usos en el espacio, para revertir estos
fenmenos de privatizacin de las playas y zonas,
y promover el desarrollo sostenible de las zonas
costeras y su aprovechamiento turstico. Sin em
bargo, todava existe una gran discrecionalidad
por parte de las alcaldas municipales en la apli
cacin de esa materia, para garantizar la funcin
social de la propiedad, y el respeto por los recur
sos naturales de esos ecosistemas.
En proceso de aprobacin y discusin
actual, desde el ao 2005, se encuentran el Pro
yecto de ley para el desarrollo y ordenamiento
territorial, y el Proyecto de ley General de urba
nismo, ambas dictaminadas en el ao 2006 en la
Comisin de Poblacin, desarrollo y Municipios.
La necesidad de tener dos leyes actuando sobre
el territorio obedece a la urgencia, de un lado,
tener un instrumento a nivel urbanstico que le
permita a los gobiernos locales ejercer la funci
n urbanstica de forma ordenada y eficaz y, del
otro, disponer de un sistema de ordenamiento de
los distintos niveles de planificacin y actuacin
9
Nivel mximo alcanzado por una marea creciente (Ley para el

Desarrollo de Zonas Costeras; Asamblea Nacional, Junio 2009).
310artigos
66
en el territorio, desarrollando las coordinaciones

interadministrativas y respetando la autonoma
municipal.
El Pdl de la ley de urbanismo, fue resul
tado de la necesidad de dotar a las municipali
dades del pas de una herramienta capaz de
imprimir fuerza a las municipalidades en sus
competencias para el cumplimiento de la fun
cin urbanstica, y poder frenar y conducir el
crecimiento urbano vertiginoso de las ciudades
secundarias, cabeceras municipales y principales;
lograr un control del desarrollo urbano coheren
te con las necesidades de la poblacin; y hacer
asequible los servicios de la ciudad para todos
sus habitantes, incluyendo el suelo y la vivien
da. En funcin de esto, se ampla la temtica de
abordaje relacionada con el desarrollo urbano,
que estaba tratados insuficientemente en el docu
mento base precedente, tales como: Lmite Urba
no; Zonificacin del Uso del Suelo; Intervencio
nes Urbanas y sus tipos: Renovacin, Proteccin,
Conservacin y Rehabilitacin del Patrimonio,
Obras Ruinosas; Infraestructura (Vialidad, Redes
de Agua, Saneamiento Bsico Drenajes y
Energa Elctrica); Equipamientos Urbanos; Ries
gos Ambientales Urbanos y Contaminacin, y
Licencia Urbanstica, e Infracciones y Sanciones.
Adicionalmente y como parte del nuevo enfoque
de la ley, ausente en el primer borrador, se incor
poran los Instrumentos de la Poltica del Suelo
Urbano, integrando tres herramientas de poltica
urbana: 1) Reparto equitativo de cargas y benefi
cios, 2) Prevencin de la especulacin inmobiliaria
con el Impuesto progresivo sobre terrenos baldos
y, 3) Redistribucin de la plusvala urbanstica.
Es necesario mencionar que a la fecha el
nico instrumento vinculado a la aplicacin de
cargas y beneficios es la Contribucin por Mejoras,
presente en el Plan de Arbitrios como una tasa,
que las municipalidades no aplican.
En ese sentido, la ley General de urba
nismo espera articular la gestin del suelo y sus
mecanismos de planificacin del territorio, regu
lacin de los usos del suelo y la tributacin sobre
la propiedad inmobiliaria, de forma que se logre
establecer mecanismos claros para garantizar el
acceso al suelo urbano, eje rector del desarrollo
urbano, y de definir instrumentos de poltica que
le permitan a las municipalidades, actualmente des
capitalizadas financieramente, crear herramientas
para evitar, por un lado, la retencin improductiva

del suelo por parte de privados inescrupulosos
para elevar sus precios en momentos de escasez,
conocida como especulacin inmobiliaria; y
cumplir con los fines de polticas sociales ligadas
a la generacin del espacio construido y generar
recursos financieros suficientes para las inversio
nes pblicas.
Esto pasa por la aplicacin de instrumen
tos de recuperacin de valorizacin, que resulta
de decisiones de la administracin pblica, hecho
que genera incrementos de valor en las propieda
des privadas que en la actualidad no son captadas.
En ese sentido, la poltica urbana en el
marco de este Proyecto de Ley, tendr como obje
tivo ordenar el pleno desarrollo de las funciones
sociales de la ciudad y de la propiedad urbana, lo
cual significar garantizar el derecho a ciudades
sustentables, entendido como el derecho al suelo
urbano, a la vivienda, al saneamiento ambiental,
a la infraestructura urbana, al transporte y a los
servicios pblicos; la planificacin del desarrollo
de las ciudades, de sus actividades econmica y
la distribucin de su poblacin; el ordenamiento
y control del uso del suelo; justa distribucin de
los beneficios y cargas resultantes del proceso de
urbanizacin; adecuacin de los instrumentos
de poltica econmica, tributaria y financiera y
de los gastos pblicos a los objetivos del desar
rollo urbano, de modo a privilegiar las inversiones
generadoras de bienestar general; regularizacin
del suelo y urbanizacin de reas ocupadas por
poblacin de bajos ingresos y recuperacin de las
inversiones del Poder Pblico de las cuales haya
resultado la valorizacin de inmuebles urbanos,
entre otros de importancia.
Los instrumentos de gestin del suelo bus
carn gravar la propiedad y los incrementos de
valor o plusvala del suelo y las construcciones,
para la generacin de beneficios en materia de
igualdad y eficiencia urbana. Concretamente, son
tres los instrumentos de poltica de suelo, incorpo
rados en el Proyecto de Ley, que complementaran
el accionar de la Ley de Fomento a la Vivienda y
los contenidos de la Poltica Habitacional contem
plada en el PNDH, una vez aprobada la Ley:
1. reparto o redistribucin Equitativa de
Cargas y Beneficios. El planeamiento
urbanstico tendr como objetivo el re
parto equitativo de los beneficios y cargas
de la actividad urbanstica u ordena

miento urbano, el cual ser establecido
en suelo urbano y en suelo urbanizable.
Tendr como finalidad imputar el costo
de la obra pblica sobre los directamente
beneficiados, y financiar gran parte de las
obras pblicas locales de urbanizacin
proyectadas por las Municipalidades,
tales como apertura y mejoramientos
viales, iluminacin pblica, constru
ccin y habilitacin de reas verdes.
2. Participacin y recuperacin de Plus
valas urbansticas, define que tal recu
peracin de plusvalas o rentas del suelo
urbano significa la movilizacin de par
te de aquellos incrementos del valor del
suelo, atribuibles a los esfuerzos de la
comunidad, para convertirlos en recau
dacin pblica por la va fiscal (a tra
vs de impuestos, tasas, contribuciones
y otras formas) o ms directamente a
travs de mejoras del suelo, para benefi
cio de los ocupantes o de la comunidad
en general.
3. impuesto de Bienes inmuebles Progre
sivo en el tiempo, consiste en la apli
cacin por la Administracin Pblica en
el nivel municipal, de un incremento
del impuesto de bienes inmuebles para
evitar el uso especulativo del suelo urba
no, imputado en terrenos desocupados o
subutilizados localizados en reas urba
nas y de desarrollo prioritario, e impedir
que las reas desocupadas de la ciudad
continen ociosas y promover la ocu
pacin de stos terrenos de forma adecu
ada y consecuente con los objetivos del
desarrollo urbano. A travs de este meca
nismo se podr establecer un plazo para
la parcelacin o la construccin de las
reas desocupadas o subutilizadas. En la
ltima versin del PDL esta herramienta
fue eliminada.
Se ha recomendado por la Red de Vivien
da y en el marco del Seminario de Polticas de
Vivienda realizado en el ao 2009, que todo lo
que se recupere del aprovechamiento de carga
y beneficio, participacin en plusvalas y el IBI
progresivo, se constituya en un fondo con des
tino especfico, procurando que sean reinverti
artigos
67311
Mara Isabel Pars
dos en mejoras de los barrio, sectores, distritos
tomando en cuenta la carencia de institucionali
o reas urbanas de donde procede la tasa o
dad para conducir el ordenamiento territorial a
impuesto. De esta manera se podra promover
escala nacional, desde el Gobierno Central. Esta
la transparencia y equidad en la distribucin de
situacin no ha posibilitado la cooperacin en
estos fondos hacia los sectores poblacionales que
la implementacin de leyes y polticas en materia
ms lo requieran.
de regulacin del uso o proteccin del territorio.
La naturaleza de estos tres instrumentos es
Con ello, se espera poder conformar e ins
el financiamiento pblico, en cumplimiento con
titucionalizar un verdadero Sistema Nacional
la perspectiva global e integradora Urbanismo,
de Ordenamiento y Desarrollo Territorial para dar
de tal forma que, de aprobarse el Proyecto de
coherencia a los procesos y niveles de planifi
Ley General de Urbanismo y de incorporarse los
cacin en todo el pas, a travs de la definicin
instrumentos de Poltica de Suelo en Nicaragua,
de adecuados niveles, instrumentos y responsabi
se estar dotando al pas de un instrumental que
lidades establecidas en dicho sistema de planifi
posibilitar tres objetivos fundamentales:
cacin territorial, acompaado de un marco jur
1. la regulacin del mercado, que trata de

controlar los precios;
dico que permita la articulacin de las diversas

leyes, polticas y planes que afectan los usos del
2. la adquisicin de suelo para las necesi
territorio (Pars, 2006); normar la expansin de
dades de uso colectivo, para la confor
los asentamientos humanos y garantizar condicio
macin de bancos de tierra municipales
nes de seguridad, mejorando los patrones de uso
para proyectos de inters social; y
y ocupacin en el territorio; regular la distribu
3. el control de los usos y las formas del
cin de la poblacin en el territorio conforme el
suelo y sus mejoras, con el fin de alcan
Sistema Nacional de Centros Poblados; y garan
zar una distribucin racional y apro
tizar la gestin integral de la gestin del riesgo y
piada de ellos, tanto a nivel urbanstico,
manejo de los recursos naturales. Para su imple
como econmico y social.
mentacin, ser necesario contar con todas las
Por otro lado, la Ley de Urbanismo com
leyes y normas especficas sobre el uso del terri
prende dos segmentos de importancia para el
torio, ya existentes, que en la actualidad no estn
cumplimiento de los objetivos de la Ley 677:
suficientemente abordadas ni aplicadas.
1. la Planificacin del desarrollo urbano
Uno de los resultados ms importantes ser
y los instrumentos de planificacin en
operar en el territorio los denominados Planes
otras escalas supramunicipales con enfo
de Ordenamiento Territorial, como base para el
que sistmico del territorio; y
Plan de Inversiones Municipal y del Plan de Desa
2. las licencias, Permisos, infracciones y
rrollo Municipal, en todas las lneas y estrategias
sanciones, que hoy en da no estn con
que tuvieren relacin con lo territorial, bajo la
templadas en ningn otro instrumento
premisa de articulacin de estos con los Planes
de ley o reglamento, que respalde el que
de Ordenamiento Territorial Nacional, de las
hacer de los municipios en esta materia,
Regiones Autnomas, tomando en cuenta la ino
frente a las violaciones efectuadas por
perancia y efectividad de los planes de desarrollo
privados durante los procesos de apro
y crecimiento urbano, vigentes, desactualizados
bacin de proyectos y en su ejecucin,
y descontextualizados de la realidad en cada
evadiendo el cumplimiento de las nor
municipio.
mativas ambientales y urbanas.
En lo referido a los instrumentos de
Por su parte, la aprobacin del Proyecto
planificacin y gestin del territorio, se espera
de ley de ordenamiento y desarrollo territo
articular el sistema en los niveles nacional,
rial, intenta suplir vacos importantes relaciona
regional y municipal, la puesta en marcha de los
dos con un efectivo proceso nacional y local de
Programas Multianuales de Vivienda, tratando de
ordenamiento territorial, otorgndole mayores
hacerlos coherentes con los dictmenes tcnicos
capacidades a las instancias municipales en la
de los planes en cada nivel, particularmente en
planificacin y control sobre el uso del territorio,
la implementacin de los Subprogramas para
312artigos
68
el Ordenamiento Territorial del pas con fines

habitacionales, que se deriven de los Programas
Multianuales de Vivienda.
Asimismo, en el caso de la planificacin
de las reas urbanas en los diferentes municipios,
deber contarse con la complementariedad de
sta ley con la de Urbanismo, en aras de evitar la
duplicacin de esfuerzos y garantizar la optimi
zacin de recursos, para lograr una eficiente
administracin conjunta del uso y ocupacin del
territorio urbano y su expansin.
Se espera compatibilizar los objetivos y
mbitos de actuacin del Proyecto de Ley de Urba
nismo y el de Desarrollo y Ordenamiento Terri
torial, siendo que el primero busca fortalecer los
procesos de desarrollo urbano coherentes en los
municipios, articulados a estrategias de desarrollo
urbano nacionales, regionales y metropolitanas;
y el ltimo, se est direccionando a la creacin
de capacidades en el territorio, tendientes a la
realizacin de un planificacin territorial indi
cativa, que deber incorporar aquellas nociones
del Urbanismo especficamente en lo correspon
diente a las competencias municipales en materia
urbanstica.
V Conclusiones
Se requiere de un marco normativo para
ejercer la planificacin nacional y municipal acor
des con las pautas del desarrollo y ordenamiento
del territorio, establecidas desde el nivel Central,
y particularizado a cada territorio municipal y
urbano. En ese sentido, los instrumentos de ges
tin del suelo urbano deben ser contemplados
como un elemento direccionador del desarrollo
urbano, ante la ausencia de instrumentos espec
ficos para atender la demanda de suelo y generar
la gestin de una oferta autosostenible y efectiva.
Esto demandar de la autosuficiencia en la cre
acin de los planes de desarrollo sostenibles en
el tiempo, que permita asegurar a largo plazo,
la obtencin de suelo servido para la poblacin,
principalmente de bajos recursos, desprotegida
de las polticas urbanas actuales.
La definicin urgente de una efectiva Pol
tica de Tierra Urbana, que permita establecer
mecanismos para la resolucin de los conflictos

de propiedad, identificar bancos de tierras y ga
rantizar ofertas de suelo a la poblacin, y pro
porcionar el acompaamiento de una adecuada
asistencia tcnica para su uso y ocupacin ade
cuada, es imprescindible, como ha establecido
Pars (2006).
En ese sentido, Nicaragua vive un momento
histrico de incidencia sobre la realidad urbana
y la produccin social de soluciones en vivienda,
a la luz de las oportunidades que est ofreciendo
la aplicacin de los contenidos de la Ley 677; los
aportes en materia del Desarrollo Econmico y
Desarrollo Social enmarcados en el Plan Nacional
de Desarrollo Humano; y las propuestas de Instru
mentos de Gestin de Suelo vinculados a la Pol
tica Urbana, incorporados en el Proyecto de Ley
General de Urbanismo, y las relacionadas con el
Sistema de Ordenamiento Territorial que supone
la aplicacin de la Ley de Desarrollo y Ordena
miento Territorial, una vez que se apruebe.
Esto representa una oportunidad para gene
rar ciudades ms equitativas, con instrumentos
que garanticen el acceso al suelo para los ms
desfavorecidos, y financiamiento pblico para
proyectos de inters social.
En ese sentido, se podrn articular los es
fuerzos de los cuatro instrumentos, unos de tipo
jurdiconormativo, y otros, de naturaleza pro
gramtica, dirigidos a fortalecer los procesos de
desarrollo urbano y ordenamiento territorial de
los municipios, consolidando competencias en
el mbito nacional para una mejor articulacin
de los agentes nacionales y locales de desarrollo
(INVUR y Alcaldas Municipales); y generar so
luciones concertadas y efectivas de produccin
social de vivienda en el territorio nacional, par
tiendo de cuatro contenidos coincidentes entre
ellos:
1. Oferta de Suelo Urbanizable
2. Regularizacin de Asentamientos Infor
males
3. Legalizacin de Lotes Urbanos y Rurales
(Seguridad en la Tenencia de la Tierra)
4. Gestin del Suelo (Instrumentos de Pol
tica Urbana).
artigos
69313
Mara Isabel Pars
Fuente: Mara Isabel Pars, 2009.
Vi Bibliografa
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Fotos del tem iV
PASO CABALLOS
PASO CABALLOS
ASENTAMIENTO INFORMAL MATALGAPA
DERECHO DE VA MATAGALPA
artigos
71315
Mara Isabel Pars
CRECIMIENTO URBANO SIN CONTROL
MERCADO DE SUELO INFORMAL
MANAGUA
ESCASEZ DE SERVICIOS, ASENTAMIENTO DIVINO NIO

316artigos
72
AUSENCIA DE SERVICIOS
VIVIENDA PRECARIA, ASENTAMIENTO DIVINO NIO
ASENTAMIENTO EN EXPANSIN
AUTOCONSTRUCCIN
IGLESIA SUBTIAVA, LEN
VIVIENDA EN ZONA DE DERRUMBE
VIVIENDAS EN ASENTAMIENTO EL TAMBOR
LEY DE DESARROLLO DE ZONAS COSTERAS
MAPA DE LEN
artigos
73317
Mara Isabel Pars

PARS, Mara Isabel. Leyes o aplicacin de las leyes?: de la inoperancia
a la accin. Los Proyectos de Ley de Urbanismo y Ordenamiento
y Desarrollo Territorial. Frum de Direito Urbano e Ambiental
FDUA, Belo Horizonte, ano 10, n. 57, p. 51-74, maio/jun. 2011.
318artigos
74
Panam

alvaro uribe
Arquitecto de la Universidad de Panam, tiene maestra en Ordenamiento Territorial en el Instituto de Urbanismo
de Pars y posgrado en Sistemas de Informacin Geogrfica en el IHS de Rotterdam. Es profesor de la Universidad de
Panam e investigador asociado del Centro Internacional para el Desarrollo Sostenible (CIDES) en la Ciudad del Saber
y del Instituto Lincoln de Polticas de Suelo de Cambridge. Ha sido consultor de varias empresas de planificacin y
en la actualidad es asesor del Ministerio de Vivienda y consultor en planificacin urbana de la Secretara del Metro
de Panam.
Panam, como casi todas las ciudades lati

noamericanas, cuenta con un frondoso sistema
legal el cual, sin embargo, ha tenido poca inci
dencia en trminos de planificacin urbana y
escasamente ha servido como un instrumento de
orientacin al desarrollo promovido por el merca
do inmobiliario. Hasta ahora.
La primera accin efectiva fue la creacin
de la Ley 78 de 1941, donde se estableci un regla
mento de urbanizacin que normaba tamaos
de parcelas, anchos de calles, reas de cesin
para equipamientos, altura de edificios y usos de
suelo. Esta Ley surgi como reaccin a la sbita

expansin de la ciudad durante los aos de la
Segunda Guerra Mundial y a las lamentables con
diciones de la vivienda popular. A continuacin,
en 1944 (Decreto Ley 54), se cre la primera agen
cia con competencias de planificacin, el Banco
de Urbanizacin y Rehabilitacin (BUR), que
se ocup de la vivienda obrera y el crecimiento
urbano, en una poca en que la mayor parte del
parque habitacional estaba conformado por ca
sas de madera con cuartos de alquiler (llamadas
inquilinatos).
Vivienda de inquilinato en el barrio de San Miguel, en Calidonia (Casco Central)
Entre las consideraciones que llevaron a la

creacin del BUR, se declaraba que era necesa
rio solucionar cuanto antes el problema de la
vivienda de inquilinato el cual estaba ntima
mente ligado al de la urbanizacin de reas urbanas
y semiurbanas no ocupadas an con viviendas,
y al de la rehabilitacin de las secciones urbanas
que precisa reconstruir para ponerlas a tono con
la salubridad, el ornato y la seguridad pblicas, lo
que sin duda constitua un retrato de la lamentable
situacin que prevaleca en la vivienda popular

en Panam.
El BUR fue sustituido por el Instituto de
Vivienda y Urbanismo (IVU), creado mediante la
Ley 17 de 1958, cuando los problemas derivados
de la gran ola migratoria campociudad de los aos
1950, que produjo una serie de ocupaciones ile
gales de las reas perifricas de la ciudad capital,
requirieron nuevos instrumentos de administracin
del territorio y nuevas acciones de planificacin.
artigos
75319
Alvaro Uribe
Las Barriadas Brujas: 9 de enero, en San Miguelito (Periferia Norte)
En los trminos de la Ley, esto se traduca

en proporcionar a las familias panameas que
carezcan de alojamiento adecuado y de los medios
necesarios para obtenerlo, las unidades de vivien
da necesarias que garanticen las comodidades
indispensables al desarrollo y la conservacin de
la salud fsica y mental de sus habitantes, adems
de atender, de manera especial el problema
de las familias de ms bajos recursos, tanto en
las reas urbanas como rurales. Bajo el IVU y
conjuntamente con el municipio de Panam, se
estableci a mediados de los aos 1960 un nue
vo instrumento de control de desarrollo urbano,
la Junta de Planificacin Municipal, una suer
te de mbito de discusin para la consideracin
de proyectos en la ciudad y se elabor un con
junto de reglas de urbanismo referentes a usos del
suelo, intensidades (coeficientes de edificabilidad),
densidades y alturas, por zona y por parcela, en

las reas urbanizadas de la ciudad. Este esquema
de normas se present en la forma de un docu
mento grfico de zonificacin, que sigue vigente,
aunque su contenido ha variado al punto de redu
cir grandemente su efectividad, por razones que
se expondrn en el apartado siguiente.
Con el gobierno militar, fue creado el Minis
terio de Vivienda (MIVI) mediante la Ley 9 de
1973, con el propsito de llevar a cabo una pol
tica nacional de Vivienda y Desarrollo Urbano
destinada a proporcionar el goce de este derecho
social a toda la poblacin, especialmente a los sec
tores de menor ingreso. Esta intencin se tradu
jo en la construccin de mltiples proyectos de
vivienda popular en todo el territorio nacional,
pero especialmente en la ciudad de Panam y
particularmente en el distrito de San Miguelito,
Cerro Batea, en San Miguelito (Periferia Norte)

320artigos
76
donde se construyeron unas 10,000 unidades de

vivienda hasta 1980.
Otra medida, ms discreta, fue la abolicin
o, en trminos ms contemporneos, flexibili
zacin de gran parte de los instrumentos de con
trol existentes en las normas de zonificacin, con
la idea de incentivar la inversin privada, a la
que, adems, exoner de los impuestos de bienes
inmuebles (predio ms mejoras) durante varias
dcadas, como se ver ms adelante.
Para el MIVI, el tema de la reglamentacin
fue un instrumento de negociacin poltica per
manente y no de planificacin urbana, lo que
qued claro desde la Resolucin no. 278 de 1978,
por la cual se modifican las normas de Desarrollo
Urbano para la ciudad de Panam, cuya justi
ficacin era la necesidad de actualizacin e
inclusive, modificacin de las normas existentes,
en atencin a la tendencia actual urbanstica,
otra manera de denominar la presin del sector
inmobiliario, ya que esta tendencia fue dejada
casi exclusivamente en las manos de la iniciativa
privada. As, la altura de las edificaciones dej de
estar condicionada al tamao (ancho) de la calle
y al retiro del edificio, dependiendo apenas de la
densidad permitida (personas por hectrea), cuyo
ndice mximo, adems, se elev de 1000 a 1500
habitantes/ha. Tambin se redujo la relacin de
rea libre, se elimin el coeficiente de edificabi
lidad (relacin entre los metros cuadrados cons
truidos y el tamao de la parcela), cuyo mximo
era 2.5 y que desde entonces carece de lmite
y, posteriormente, fueron creadas bonificaciones,
tolerancias, etc., que sirvieron para rebasar el
nico y ya ampliado lmite de la densidad. Final
mente, se aboli en la prctica el concepto de
zona, aceptando rutinariamente las solicitudes
privadas de cambio de densidad por lote.
Av. Balboa, 2003
Av. Balboa, 2011
De esta manera, la ciudad existente fue en

tregada lote a lote a las fuerzas de la promocin
inmobiliaria y la expansin de la ciudad futura
qued a la discrecin del mercado, establecien
do reas de mayor valorizacin hacia el centro,
controladas por la inversin privada y periferias
cuya ocupacin informal fue tolerada selec
tivamente y que de manera gradual fue estirando
la ciudad al norte, este y oeste. Resultado de esto
fue que durante los aos 19802000, el rea Me
tropolitana se expandi ms por efecto de la infor
malidad que de la formalidad. Tal como lo prome
ta su nombre, al eliminar el Urbanismo del ttulo,
con el Ministerio de Vivienda cualquier posibili
dad de planificacin urbana se evapor.
Tres momentos de la Av. Balboa (Casco Central)

(Casco Central)
Av. Balboa, 1982
Nuevo Progreso, Las Cumbres (Periferia Norte)
artigos
77321
Alvaro Uribe
Con los Tratados del Canal (1977) y la recu

peracin del territorio de la antigua Zona del
Canal que culminara en el ao 2000, Panam
tuvo que volver a pensar en cmo organizar y
administrar un vasto espacio que por ser resul
tado de una reivindicacin nacional y adems de
propiedad pblica, no poda dejarse simplemente
en manos del mercado. Pero, ante la ausencia de
planificacin, los problemas de funcionamiento
debidos a la combinacin de expansin urbana
y transporte colectivo dejados a la accin libre
de diversos agentes y de la informalidad,1 fueron
atendidos inicial y parcialmente con un Estudio
de Transporte Metropolitano (ESTAMPA), en 1982,
que defini los nuevos canales de circulacin que
tenemos hoy en la forma de Corredores de peaje
y que toc tmidamente la integracin de la anti
gua Zona del Canal.
realizarse en 1998, mediante un Decreto Ejecutivo

esta vez, Por el cual se aprueba el Reglamento
Nacional de Urbanizaciones, de aplicacin en
el territorio de la Repblica de Panam. En este
ambiente se realizaron los primeros planes en
mucho tiempo (Plan General y Plan Regional),
para el rea del Canal en 1996 y, en seguida, los
Planes Metropolitanos para las ciudades termi
nales del Canal, Panam y Coln, en 1997, que
conocieron suertes diferentes. En el primer caso,
los planes General y Regional fueron acompa
ados de una Ley (No. 21 de 1997), que cre un
marco diferente de actuaciones y planificacin
pues requiere que cualquier cambio de uso del
suelo tenga que pasar por la Asamblea Nacional
y no solamente por el MIVI. Las propuestas del
Plan Metropolitano, por su parte, respaldadas
a medias por el MIVI, quien adopt el Plan
Propuesta Proyecto ESTAMPA, 1982 (Casco Central)
Con la poltica liberal de dejar hacer las

normas se desvalorizaron y as, la expedicin de
la Resolucin del MIVI no. 7890 de 1990, Por la
cual se adopta el Reglamento Nacional de Urbani
zaciones y Parcelaciones y sus Anexos, volvi a
1
Con el gobierno militar (1968-1989), las empresas particulares dedicadas al transporte de pasajeros fueron abolidas y, luego de un
fallido intento de creacin de una empresa cooperativa fuertemente
subsidiada (CUTSA), el transporte colectivo qued en manos de artesanos y los buses pasaron a ser denominados diablos rojos por
su color y mal servicio.
322artigos
78
nominalmente tres aos despus de su elaboraci

n, han sido ampliamente superadas por las accio
nes de pobladores (autoconstruccin) y promoto
res (vivienda en serie) en las periferias Norte, Este
y Oeste del AMP y hoy es prcticamente inefecti
vo. As, los llamados a una ciudad ms compacta
y a la contencin del crecimiento no han tenido
ningn respaldo, con el consiguiente desparra
mamiento del rea Metropolitana de Panam, una
de las menos densas del continente.
rea Metropolitana de Panam, 2010
Desde el ao 2000, con un rea Metropoli

tana de 1,2 millones de habitantes, Panam expe
riment un nuevo auge econmico que se mani
fest con gran fuerza en la inversin inmobiliaria,
aprovechando la liberalidad de las normas. Esta
proliferacin de edificios altos, en vecindarios de
mediana y baja densidad, gener algunas accio
nes aisladas de resistencia, mayormente de veci
nos afectados directamente por las nuevas cons
trucciones. Una de estas acciones, sin embargo,
consigui demostrar, ante la Corte Suprema de
base de edificios altos situados en barrios cuyas

infraestructuras fueron diseadas para viviendas
individuales y de baja densidad. Esta situacin
asimtrica se pudo mantener durante algn tiem
po, pero ha terminado por ahogar, con autom
viles, lluvia e incluso aguas servidas, algunos de
los barrios del centro.
Justicia, la ilegalidad de algunas normas que eran

de uso comn y durante algunos meses del ao
2004 los permisos para nuevas edificaciones
en altura fueron suspendidos por un fallo de la
Corte (febrero de 2004). Para resolver el conflicto
que gener la presin de la inversin inmobiliaria,
fue preciso derogar la Ley 78 de 1941, que, inad
vertidamente, an estaba vigente y volva ilegal
la norma de altura segn densidad implantada
Bella Vista (Casco Central)
desde 1978. Esto forz a las autoridades a crear

una nueva Ley urbana, proceso que se inici en
septiembre de 2004 y culmin en febrero de 2006,
con la expedicin de la Ley 6 de Ordenamiento
Territorial. En el intermedio, se restableci la nor
ma de altura segn densidad y posteriormente,
se lleg a expedir una norma (Resolucin no. 09
06 de 2006), donde la densidad llega a 1,000 uni
dades de vivienda (no personas, viviendas) por
hectrea, que, aunque varios proyectos intenta
ron, ninguno pudo alcanzar. El resultado de todo
esto ha sido una marcada sobreconstruccin a
Embotellamiento de trnsito en Punta Paitilla (Casco Central)
artigos
79323
Alvaro Uribe
Como quiera que sea, con la Ley 6 se ha

logrado definir un nuevo marco de accin urbana,
donde aparece por primera vez la nocin de Orde
namiento Territorial. Con esta Ley, se declararon
principios que hacen parte de la Constitucin pero
que haban sido dejados de lado: la funcin social
(y ahora tambin ambiental) de la propiedad y la
prevalencia del inters pblico sobre el inters
particular. Asimismo, se postul la conveniencia
de una distribucin equitativa de obligaciones y
beneficios producidos por el desarrollo urbano y
se plante una intencin de descentralizacin de
las competencias de planificacin urbana hacia
los municipios, recreando la figura de las Juntas
de Planificacin Municipal de los aos 1960.
Estas intenciones, sin embargo, se enfren
tan a una tradicin perversa, derivada de un
ambiente donde la propiedad de la tierra tiene
un valor casi absoluto, al que se subordinan los
intereses colectivos. La mejor ilustracin de este
fenmeno, es la exoneracin de la que ha disfru
tado la promocin inmobiliaria, de la mano de la
industria de la construccin desde 1978, a travs
de instrumentos sucesivos de legislacin, como
se puede apreciar el siguiente cuadro. Con este
tipo de ventajas, Panam ha tenido que acomo
dar varias oleadas de inversin inmobiliaria que
se han aglomerado invariablemente en el Casco
Central de la ciudad y que han exigido calles, in
fraestructuras y servicios, sin otra contrapresta
cin para la ciudad que las actividades generadas
durante el perodo de construccin.
324artigos
80
El incremento del valor de la tierra logrado

por esta combinacin de factores (normas y exo
neraciones) desde 1978 ha sido injusta y exclusi
vamente capturado por propietarios y promoto
res, sin que hubiera mayor resistencia, apenas la
reduccin del perodo de 20 aos de exoneracin
a 15, 10 y 5 segn el valor, desde 2002, (24 aos
despus) y una mencin en la Ley 6 sobre obliga
ciones y beneficios (28 aos despus). La injusti
cia reside en que la norma es un otorgamiento del
Estado y la valorizacin es un producto derivado
de las obras pblicas y que ambos estn siendo
transferidos a propietarios y promotores particu
lares sin costo alguno; pero cuyas consecuencias
en el caso de las normas o costos en el
caso de las obras pblicas, son asumidas por la
colectividad. Para que la ciudad pueda capturar
algo de la plusvala que genera, todava hay un
camino a recorrer.
Las posibilidades de la Ley 6 siguen siendo
una promesa. Si bien el Ministerio de Vivienda
(MIVI) le aadi a su nombre el Ordenamiento
Territorial (MIVIOT) en 2010 y cre un Viceminis
terio para el efecto, el cambio de sus funciones y
estructura es ms lento. Por otro lado, la descen
tralizacin municipal se ha propuesto que entre
en vigor mediante una Ley en 2014, lo que deja
un corto tiempo para construir capacidades de
gestin urbana en los municipios, tarea que nadie
emprende, aunque el MIVIOT, sin tener con qu ni
con quin, ha declarado que har (Decreto Ejecu
tivo 179 de febrero 2010). En estas circunstancias,
son las crisis las que impulsan los cambios: la del

transporte, ha llevado a las autoridades a propo
ner nuevos sistemas como el MetroBus, que ini
ci operaciones en diciembre de 2010 y el Metro,
cuya construccin comenz en marzo de 2011.
MetroBus
En ambos casos, pero especialmente con

el Metro, la relacin con la ciudad debe lograrse
sobre un conjunto de requerimientos (de circu
lacin, espacio pblico, usos de suelo, etc.) que
estn fuera de las posibilidades y competencias
del mercado y que deben ser garantizados por la
autoridad urbana, sea nacional o local, funciones

que puede realizar el MIVIOT en su nueva dimen
sin de ordenador del territorio. En el momento
actual, el proyecto del Metro ha generado, un poco
en ausencia de mejores instrumentos de planifi
cacin, su propio marco de gestin espacial, al
definir un polgono de influencia directa donde
las normas existentes deben subordinarse a los
requerimientos del sistema. Esto no es otra cosa
que la prevalencia del inters general sobre el par
ticular que menciona la Ley6 (y la Constitucin).
Queda por ver si el Metro puede movilizar tam
bin la creacin de instrumentos ms adecuados
de gestin del suelo urbano. Por el momento, la
elaboracin de un Plan Parcial para el polgo
no de influencia del Metro parece ser un primer
paso hacia la recuperacin de las tareas del Orde
namiento Territorial como una funcin pblica
indelegable y, con ello, la recuperacin de la ciu
dad como producto colectivo.
URIBE, Alvaro. El nuevo ambiente de planificacin posible en Panam.
Frum de Direito Urbano e Ambiental FDUA, Belo Horizonte,
ano 10, n. 57, p. 75-81, maio/jun. 2011.
artigos
81325
326
Paraguai
Municipios del Paraguay: Nueva ley, nuevas administraciones nueva gestin?

ana raquel Flores
Arquitecta y Ms. en Gobierno y Gerencia Pblica. Fue Jefa de Rehabilitacin Urbana de la Municipalidad de Asuncin
desde 1991 hasta el 2008. Con desempeo en el mbito privado de la arquitectura, tambin es Docente de Diseo Urbano;
de Teora III; Encargada de la Ctedra de Riesgos Urbanos y Docente Tcnica de la Facultad de Arquitectura Diseo y
Arte de la Universidad Nacional de Asuncin. Fue miembro de Redes CYTED: La Red XIV G Hbitat en Riesgo ha
merecido Mencin de Mrito de la Estrategia Internacional de Reduccin de Desastres EIRD/ONU en el ao 2007 por
el trabajo realizado. Tambin ha participado de publicaciones y otras actividades del Instituto Lincoln de Polticas de
Tierras LILP. Socia fundadora de organismos nacionales de estudios sobre Hbitat y Vivienda, actualmente es miembro
de la Mesa Intersectorial del Hbitat y la ViviendaMIHV, para la elaboracin de Polticas de Estado correspondientes.
Integra el Grupo de Trabajo sobre Hbitat Popular e Inclusin Social del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales
CLACSO, y colabora en publicaciones de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales FLACSO y Organizacin
Latinoamericana y del Caribe de Centros Histricos OLACCHI. Actualmente participa de la elaboracin del Reporte
del Estado de las Ciudades del Mundo RECM 2012, de ONU Hbitat.
sumario: Introduccin La problemtica municipal en el Paraguay De la Ley 1294/1987 a la

3966/2010 Nuevas Administraciones municipales Nueva gestin? Conclusiones Bibliografa
introduccin
Es bastante conocido que las ciudades se
han convertido en un importante instrumento
para el crecimiento econmico en el sistema mun
dial globalizado. En poco tiempo, tanto en los
pases desarrollados, como en los econmica
mente emergentes o en el tercer mundo, las urbes
han ido acumulando, poblacin, capital, cono
cimiento, tecnologas, y generando todo tipo de
servicios, as como diversas fuentes de trabajo.
Sin embargo, para la poblacin en general, ello
no ha significado necesariamente una situacin
auspiciosa. Salvo raras excepciones, la adminis
tracin de los Gobiernos Locales, no ha logrado
proporcionar una respuesta satisfactoria a sus
aspiraciones en trminos de calidad de vida, y
sobre todo para los sectores menos favorecidos,
esto ha significado el empeoramiento constante
de su realidad.
Frecuentemente, se ha mencionado el alto
grado de urbanizacin de Latinoamrica. Esta
condicin trae aparejados, problemas que afectan
gravemente la vida de la poblacin que en las
ciudades, debe convivir con todo tipo de conta
minaciones, necesidades habitacionales, condici
n de pobreza, groseros contrastes, y mezquinas
prcticas polticas. Nicols Pineda Pablos, citando
a Nunes, expone que ...en los municipios latino
americanos... persisten... las formas de Gobierno
patrimonialistas y clientelares... la prestacin de ser
vicios no se lleva a cabo conforme a los derechos
de los ciudadanos, sino basada en los vnculos

partidarios... que excluye... de la esfera pblica
a quienes no responden a la maquinaria poltica
y ocultan sus demandas (...) existe una enorme
concentracin de poder en manos del alcalde y
falta de frenos y contrapesos en el plano local (...)
en los Municipios latinoamericanos existe una
situacin de desposeimiento estructural, a cau
sa de la cual muchos individuos y grupos socia
les son privados del acceso a la esfera pblica (...)
la mera transferencia de responsabilidades y
recursos a los Gobiernos Locales, no es suficiente
para democratizar la vida poltica local (Pineda
Pablos, 1996: 382). Detalles ms o menos, el lector
podr ver en esas expresiones la moneda comn
en la regin, y la prctica usual en la Gestin
de Gobierno Municipal, en la que se combinan
usualmente corruptelas administrativas, inequi
dades y segregacin espacial (zonas de alta valo
racin socio econmica frente a vastas zonas
deterioradas o en proceso de deterioro), pobreza,
exclusin social, degradacin ambiental y violen
cia. A dcadas del derrocamiento de los regme
nes autoritarios predominantes en la regin, la
democratizacin real es todava una meta distante
y la falta de ella es palpable con crudeza en gran
cantidad de municipios.
En este contexto, el Paraguay no constituye
la excepcin. Con una poblacin total de alrede
dor de 6.000.000 de habitantes, la mayor parte de
sta se encuentra en la regin oriental del pas, y
artigos
83327
Ana Raquel Flores
particularmente concentrada en las ciudades que

conforman el rea Metropolitana de Asuncin
AMA, que alberga ms o menos al 32% de todos
los habitantes. Sin una base industrial fuerte, el
crecimiento de los municipios se apoya funda
mentalmente en las actividades administrativas
institucionales, de servicio y el comercio. A pesar
de la urbanizacin tarda1 del pas, puede decir
se que la gestin urbana no ha aprendido de las
experiencias ajenas, y reproduce los mismos pro
blemas que pueden observarse en la mayor parte
de las ciudades de la regin latinoamericana.
Cabe destacar sin embargo, que en trminos
polticos, la cuestin Municipal ha sufrido impor
tantes modificaciones luego del derrocamiento
de la Dictadura en 1989. En 1991, se realizaron
las primeras elecciones municipales directas, lo
que modific radicalmente, la anterior prctica de
designacin de los intendentes por el titular del
Poder Ejecutivo.
Por otro lado, la Constitucin Nacional
CN de 1992, en su Art. 1 De la forma del Estado
y de Gobierno, ha determinado que La Repblica
del Paraguay es para siempre libre e independiente.
Se constituye en Estado social de derecho, unita
rio, indivisible y descentralizado en la forma que
establecen esta Constitucin y la leyes. Luego, en
su Art. 156 De la Estructura Poltica y Administra
tiva, la Carta Magna instituye las Gobernaciones,
los Municipios y los Distritos, como organismos
de administracin territorial que, ...dentro de los
lmites de esta Constitucin y las leyes, gozan de
autonoma poltica, administrativa y normativa
para la gestin de sus intereses, y de autarqua en
la recaudacin e inversin de sus recursos. Ms
concretamente, la Constitucin Nacional otorga
a los Municipios las siguientes atribuciones:
1. la libre gestin en materias de su competencia, particularmente en las de urbanismo, ambiente, abasto, educacin, cultura, deporte, turismo, asistencia sanitaria y social, instituciones de crdito,
cuerpos de inspeccin y de polica;
2. la administracin y la disposicin de sus
bienes;
3. la elaboracin de su presupuesto de ingre
sos y egresos;
1
Recin a partir del Censo de 1992, la mayor parte de la poblacin del

pas pas a ser urbana.
328artigos
84
4. la participacin en las rentas nacionales;

5. la regulacin del monto de las tasas retri
butivas de servicios efectivamente presta
dos, no pudiendo sobrepasar el costo de los
mismos;
6. el dictado de ordenanzas, reglamentos y
resoluciones;
7. el acceso al crdito privado y al crdito
pblico, nacional e internacional;
8. la reglamentacin y la scalizacin
del trnsito, del transporte pblico y la de
otras materias relativas a la circulacin de
vehculos, y
9. Las dems atribuciones que jen esta
Constitucin y la ley (CN Art. 168). De esta
manera, define un amplio campo de perti
nencias para los Municipios y los convierte
en entidades idneas para la implementa
cin de la descentralizacin.
Adems, refiriendo al Impuesto Inmobi
liario, la Ley Mayor del pas, establece que
Corresponder a las municipalidades y a los
departamentos la totalidad de los tributos que
graven la propiedad inmueble en forma directa.
Su recaudacin ser competencia de las municipalidades..., creando as la principal fuente
de ingresos de los Gobiernos Locales.
la problemtica municipal en el Paraguay
Mientras la Constitucin Nacional estable
ca el nuevo marco institucional en el ordena
miento territorial del pas, los Municipios sin
embargo, como parte de dicho ordenamiento,
continuaron su funcionamiento en el marco de
la Ley Orgnica Municipal 1294, originada en el
contexto dictatorial del ao 1987, que se mantu
vo en vigencia durante 23 aos. Con este marco
legal, los Gobiernos Locales del pas, han arribado
al presente, con todo tipo de problemas adminis
trativos y de gestin, sociales y urbansticos, entre
los que cabe destacar:
Algunos Municipios, fueron creados sin
el mnimo poblacional requerido por la
ley 1294/87, obedeciendo quizs ms a
intereses polticos sectoriales, antes que
a la bsqueda de una mejor adminis
tracin territorial o a la efectiva imple
mentacin de los procesos de descentra
lizacin.
Crecimientos poblacionales extraordi

narios se han verificado en municipios
pequeos, particularmente en aquellos
ubicados en las reas metropolitanas
y en las fronteras (al influjo de las pol
ticas de los pases vecinos), ocasionando
a la Municipalidad, serias dificultades
en la administracin de dicho fenmeno.
La indefinicin de lmites entre Muni
cipios, genera en el peor de los casos,
la tierra de nadie, en la que sin inter
vencin municipal y sin control, se crea
el ambiente propicio para el desarrollo
de la informalidad y la marginalidad cri
minal.
El incremento de las situaciones de he
cho (asentamientos informales), si bien
soluciona la problemtica habitacional
que no ha hallado respuesta institucio
nal adecuada y oportuna en otros mbi
tos, por otro lado dificulta la adminis
tracin territorial municipal, ya sea para
prevenir la expansin urbana horizontal
y las demandas de uso de suelo, como
para la preservacin ambiental y de los
recursos naturales.
Incremento de la inseguridad, ya sea
por factores relacionados a la crimina
lidad, como a los procesos de degrada
cin ambiental, y a las vulnerabilidades
estructurales acentuadas con los fen
menos del calentamiento global y el
cambio climtico.
El incumplimiento del objeto del Muni
cipio,2 establecido en la Ley 1294/1987,
dictadura de las aguateras privadas o

de las empresas de recoleccin de basura
que descuidan la calidad del servicio.
Pocos Municipios cuentan actualmente
con instrumentos normativos relativos
a la Planificacin del Desarrollo y el
Ordenamiento Territorial. Las deficien
cias en su capacidad instalada y en la
se ha visto en las deficiencias en la pro

visin de los servicios urbanos bsicos
(agua potable, tratamiento y disposicin
de basura, desage cloacal, pluvial), as
como de la infraestructura y pavimen
tacin vial, que impactan fundamen
talmente en los sectores sociales ms
vulnerables, y son generadores de con
flictos y negocios. La Institucin muni
cipal ha resignado su rol protector de
la comunidad, por ejemplo, frente a la
momento del planeamiento y ejecucin
Art. 17 El municipio tiene por objeto: a) el bienestar de la comunidad

local y su desarrollo cultural, social y material; b) la proteccin de la
salud y la seguridad de las personas; c) el fomento del civismo y de
la solidaridad entre los vecinos, entre otros.
coordinacin intra institucional, son

aspectos que generalmente han dificul
tado el cumplimiento de las funciones
municipales en estos aspectos, por lo
que su gestin, sigue rumbos aleatorios,
y susceptibles a los intereses sectoriales,
que sin contraparte institucional van con
figurando el crecimiento de la ciudad.
Para cerrar el crculo interno, mencionar
la relacin frecuentemente conflictiva
entre la Intendencia y el Concejo Muni
cipal, llegando a casos extremos (situa
ciones litigiosas) entre ambos cuerpos,
lo que finalmente solo acarrea perjuicios
para la ciudadana.
Otro aspecto significativo de la proble
mtica municipal es el relacionamiento
inter institucional. Alrededor de 30
instituciones y sus respectivas leyes o
cartas constitutivas estn involucrada
sen la gestin municipal. Las funciones
municipales colisionan frecuentemente
con las pertinencias de las institucio
nes nacionales, y con mucha frecuencia
tambin, se ha visto de qu manera se
ha obviado la consideracin de los Mu
nicipios o no han sido consultados al
de acciones, dejndolos a estos con las
consecuencias no previstas de las mis
mas. Especialmente demostrativo de
esto ltimo son las cuestiones relativas
al transporte pblico intermunicipal, o
la implementacin de soluciones habi
tacionales, cuando adems de ampliar
la periferia, no prevn la demanda de
servicios y equipamiento urbano, de los
que la escasa capacidad instalada de los
Municipios, debe hacerse cargo poste
riormente, con las consecuencias fciles
de imaginar.
artigos
85329
Ana Raquel Flores
de la ley 1294/1987 a la 3966/2010

La Ley 1294/1987 (y sus sucesivas modi
ficaciones), ha orientado el funcionamiento de
los 238 Municipios que existen en el pas actual
mente, y que han renovado o han reelegido inten
dentes, que asumieron sus funciones en diciem
bre del pasado ao.
Pasaron 19 aos, hasta que en el contexto de
la Constitucin de 1992, fuera sancionada la hoy
vigente Ley Orgnica Municipal N 3966/2010,
que a diferencia de la anterior y como cambio
cualitativo importante, ha sido elaborada con la
participacin del Parlamento, autoridades locales
y organizaciones de la sociedad civil.
Ante la particular coincidencia entre la
novedad del marco legal institucional, y la de las
administraciones municipales recientemente ins
taladas (salvo los pocos casos en que los inten
dentes han sido reelectos), despierta de inmediato
la expectativa sobre la posibilidad de cambios en
la gestin municipal, por lo que resulta interesan
te repasar los contenidos de la anterior y la nue
va ley y detectar las similitudes y las diferencias
entre ambas normas, de lo que se podr inferir
posteriormente la viabilidad de dichos cambios.
Se ha observado as, que la anterior, ha
servido de base para la elaboracin de la nueva
ley, por lo que existen similitudes, incluso trans
cripciones literales de varios de sus artculos.
Efectivamente, la Ley 3966/2010, mantiene la
anterior definicin conceptual de Municipio, y
tambin la misma escala para la categorizacin
de los Municipios, con la salvedad de que la
misma deba ser revisada antes de cada eleccin
municipal. Son las mismas tambin, las disposi
ciones respecto de la proteccin de los recursos
municipales, as como las referidas a los Bienes
del Dominio Pblico y Privado, y su inembarga
bilidad e imprescriptibilidad y modalidades admi
nistrativas de los mismos.
La posibilidad de expropiaciones, se pre
senta en la nueva Ley, en trminos similares a los
de la Ley anterior.
Respecto de las contribuciones especiales
relativas a las Plus valas generadas por obras
del Estado, no se encuentran diferencias entre la
anterior y la nueva Ley.
Se mantuvieron en general, las disposi
ciones de la Ley 1909/2002,3 incluso aquellas
3
Esta ley modificaba las disposiciones de la Ley 1294/87, relativas a

los loteamientos.
330artigos
86
correspondientes a la solucin de situaciones

de hecho o urbanizaciones de inters social. Los
trminos relativos a los Conjuntos habitaciona
les o de propiedad horizontal, en la ley actual, no
presenta mayores diferencias con la anterior.
Tal como la anterior, la nueva ley contem
pla en su articulado que Las cuestiones de compe
tencia de jurisdiccin entre las municipalidades
y entre estas y cualquier otra autoridad, sern
resueltas por la Corte Suprema de Justicia, de
conformidad al Artculo 259 de la Constitucin
Nacional.
Obviamente no ser posible encontrar via
bilidad de cambios en la similitudes, sin embar
go es importante destacar, que la persistencia
de algunos patrones de conducta institucional,
generados a partir de repetir las disposiciones de
la norma anterior, propiciaran condiciones poco
beneficiosas para la institucin y la ciudad en s.4
Atendiendo las diferencias entre ambas
leyes, cabe sealar las que siguen:
Las Municipalidades han pasado de ser ...
personas jurdicas con potestad de ejercer el
Gobierno Municipal en todo el territorio del Mu
nicipio conforme a las disposiciones de la Ley
(Ley 1294/87 Art. 7), a ser rganos de Gobierno
local, con autonoma poltica, administrativa y
normativa, as como con autarqua en la recaudacin e inversin de sus recursos, de conformi
dad al Artculo 166 de la Constitucin Nacional
(Ley 3966/2010 Art. 5). Esta nueva valoracin
de la institucin, se refuerza con la modificacin
de las disposiciones de la Ley anterior, que per
mitan la intervencin de un Municipio, directa
mente por el Poder Ejecutivo. Conforme a la Ley
actual, una intervencin requiere, el previo acuer
do de la Cmara de Diputados, condicionando
la intervencin a un acuerdo poltico, antes que
una decisin unilateral.
Tal es el caso del manejo de los inmuebles de propiedad pblica o

privada municipal, que entre la falta de datos catastrales adecuados
y oportunos, y la falta de control, son objeto de apropiaciones
ya sea por factores de necesidad u oportunismo, que privan a las
municipalidades de las tierras que podran servir para la implementacin de diferentes planes. Igualmente, la persistencia de
las disposiciones anteriores sobre el espacio publico a transferir
al Municipio en los loteamientos de 2 o ms Hs., permitir la
continuidad de las actuales prcticas que eluden esta obligacin,
con la persistencia del peligro de la prdida cada vez mayor de
espacios verdes y/o absorbentes para el funcionamiento futuro de
la ciudad.
La institucin de la expropiacin ha sido poco aplicada a nivel
municipal, y, a nivel nacional, los pocos casos llevados adelante, han
acarreado largos procesos sin conclusin, por lo que no se presenta
como un recurso que pueda facilitar los problemas municipales
relacionados con tierras afectadas al inters social.
Se ha perdido en la ley actual, lo que en la

anterior se estableca como objeto del Municipio
y determinaba la razn de ser de la institucin:
el principio del inters institucional por alcan
zar el bienestar colectivo, antes que favorecer los
intereses del administrador de turno o de las cor
poraciones (econmicas o polticas) que lo rodean.
A diferencia de la anterior, la actual ley
orgnica municipal establece las Potestades muni
cipales, en coincidencia con las disposiciones
de la Constitucin Nacional 1992, y sus Funcio
nes no Enunciadas, posibilitan la ampliacin del
campo de accin de la institucin, segn las nue
vas necesidades o demandas que se le presenten.
La ley actual ha profundizado el conteni
do de de las funciones municipales establecidas
en la anterior, definiendo un amplio espectro de
acciones adecuados a los requerimientos de estos
tiempos y a los cuidados del medio ambiente, exi
giendo taxativamente que la institucin se ocupe
de aspectos que anteriormente no constituan
obligacin de los Municipios como, ser el desar
rollo productivo, humano y social.
El mnimo poblacional para la creacin de
nuevos municipios pas de 5000 en la ley ante
rior, a 10.000 habitantes en la ley actual, pero se
mantiene la disposicin que sostiene la posibili
dad de creacin de nuevos Municipios, sin obser
var dicho requisito.5 La nueva Ley ha eliminado
la disposicin contenida en la anterior respecto
de que, ...si la Ley de creacin, fusin o supre
sin del Municipio o la anexin del territorio de
un municipio a otro, lesiona intereses legtimos de
personas, Comunidades o Instituciones, se deber
establecer, la debida compensacin. De haber
se mantenido dicha disposicin, podra haberse
constituido en un freno para la expansin urbana
indiscriminada o las acciones que pudieran resul
tar perjudiciales para Comunidades vulnerables
o los ecosistemas, recursos naturales, etc., que
fueran afectados en el proceso de creacin y/o
consolidacin del nuevo municipio.
Se observa en la nueva Ley, un marcado
inters en perfeccionar los instrumentos de admi
nistracin territorial y gestin urbana,6 con lo
5
Posibilidad de creacin de nuevos Municipios, en respuesta a

intereses sectoriales antes que al ordenamiento territorial, incrementando quizs innecesariamente el aparato estatal, y los
problemas administrativos derivados del mismo.
La nueva Ley introduce todo un Ttulo sobre el sistema de Planificacin y Ordenamiento Territorial del Municipio, y sus instrumentos
cual se podra esperar un mejor manejo tcnico de

la problemtica de las ciudades. Dispone tambin,
que Los organismos de la Administracin Central,
las entidades descentralizadas y las gobernaciones
coordinarn con las municipalidades sus planes
y estrategias, a fin de armonizarlas con el Plan
de Desarrollo Sustentable del municipio, lo que
significa un gran avance en trminos del respeto
a la institucionalidad municipal, y la posibilidad
de racionalizar acciones y recursos.
A pesar de ser los depositarios principa
les de la problemtica habitacional y en lo que
podra considerarse un retroceso en el proceso de
descentralizacin, la ley 3966/2010 ya no otorga
pertinencia a los Municipios, en la construccin
de viviendas de inters social, obligndolos a
recurrir a las instancias del Gobierno Central o
Departamental, para acceder a los Programas habi
tacionales que propone la Institucin7 pertinente,
agregando una alta carga de burocracia, frente a
las urgentes demandas de la poblacin para la
solucin a su problema de vivienda y hbitat.
La nueva Ley Orgnica Municipal, al crear
el sistema de informacin Catastral adjudica al
Servicio Nacional de Catastro SNC8 el rol con
dicionador de la administracin territorial del
Municipio. Tambin le otorga al SNC un rol fun
damental, determinante en la valuacin fiscal y
los revalos de inmuebles para la determinacin
del Impuesto Inmobiliario. Esto podra estar con
tradiciendo los propios trminos de Ley en rela
cin a la autonoma municipal y a su atribucin
constitucional de ...libre gestin en materia de
su competencia..., dificultando las adecuaciones
7
8
principales, el Plan de Desarrollo Sostenible y el Plan de Ordenamiento

Territorial, as como sobre las normas de construcciones, los Conjuntos habitacionales y de la Propiedad Horizontal, el sistema de
informacin catastral y an de los loteamientos, asumiendo como
ley, criterios aplicados inicialmente como ordenanzas, que luego
fueron asumidos en la ley 1909/2002 y se replican en la actual. Se
hace referencia en este sentido a las ordenanzas 141/2000, para
situaciones urbanas de hecho declaradas de inters social, y su
complemento la Ord. 195/2001, sancionadas en Asuncin, capital
del pas, en uso de su autonoma, y para la administracin de sus
Bienes Inmuebles (Pblicos o Privados), siendo el primer Municipio
que reconoci formalmente la problemtica de los asentamientos
populares.
En casos especiales, la ley condiciona la aprobacin de los
Loteamientos, a la realizacin de Estudios de Impacto Ambiental
EIA, y pone a disposicin de los contribuyentes los servicios de
asesora de los tcnicos municipales para la presentacin de los
Proyectos.
Secretara Nacional del Hbitat y la Vivienda SENAVITAT.
Dependencia del Poder Ejecutivo, que atendiendo todo cuanto tenga
que ver con la definicin de reas urbana y rural o loteamientos y
fraccionamientos, debe verificar el cumplimiento de los reglamentos
tcnicos previamente establecidos y contar con la resolucin
pertinente del mismo.
artigos
87331
Ana Raquel Flores
particulares de cada municipio, en trminos del
ms resaltantes de los cambios en la Ley Orgnica
Catastro.
Municipal 3966/2011, y poner a la vista las posi
La creacin de un Fondo Especial para
bles implicancias de su aplicacin por las nue
la Pavimentacin, desage Pluvial, desage
vas administraciones municipales, atendiendo la
Cloacal y obras Complementarias, estara resol
prctica municipal hasta el presente.
viendo las situaciones de expulsiones indirectas
De cuanto se ha visto, y segn las exigen
de pobladores, que carecen de capacidad de pago
cias de estos tiempos, en los que el pas se ha posi
de los costos de pavimentacin y extensin de
cionado en el mundo como uno de los que mayor
servicios.
crecimiento econmico ha tenido, los Municipios
La cuestin de la Participacin Ciudadana
estarn sobre exigidos para cumplir con las cor
ocupa un importante espacio especfico en la nue
respondientes exigencias globales, nacionales y
va Ley Orgnica Municipal, buscando con estas
locales. En este contexto, y siendo la produccin
disposiciones garantizar su desarrollo.
agrcola ganadera el principal factor de creci
La ley 3966/2010, prev nuevos recursos
miento econmico del pas, todos los municipios,
provenientes de las regalas de las Hidroelctri
an los ms pequeos se vern afectados por los
cas de Itaip y Yacyret, con lo cual los munici
requerimientos de la coyuntura.
pios disponen de mayor holgura econmica para
Considerando los aspectos favorables con
emprender obras, pero, en contraposicin podra
templados en la Ley 3966/2010, para que se gene
tambin alimentar el clientelismo poltico, consi
ren cambios y alcanzar una nueva gestin muni
derando que parte de los gastos del presupuesto,
cipal, queda claro que ser necesario sobre todo
estaran absorbidos por estos nuevos ingresos.
romper paulatina y sistemticamente los actuales
Los bienes del dominio privado municipal
patrones administrativos y polticos que domi
no afectados a servicios municipales pueden ser
nan la institucin, porque la sola aplicacin de la
ejecutados si las municipalidades no abonaren
ley no podra lograrlo. Sera necesario adems,
la deuda en el trmino de doce meses siguientes
contemplar lo siguiente:
al vencimiento de la misma, o a la notificacin
Recuperar los Principios de accin ins
de la sentencia condenatoria, en su caso. Este
titucional para orientar las acciones
prrafo, que constituye una novedad, podra
hacia el mejoramiento real de la calidad
generar nuevas situaciones de despojo de los
de vida de todos los habitantes, dester
bienes municipales, de por s vulnerables por
rando las prcticas polticas que han
efectos de la deficiente gestin de las tierras
transformado a los municipios en feudos
municipales.
de los administradores de turno y sus
Respecto de las responsabilidades de las
aclitos.
autoridades Municipales, la Ley 3966/2010 trans
Mejorar la capacidad instalada de los
cribe el artculo correspondiente de la ley anterior,
Municipios y fundamentalmente la cali
con el que a lo largo de los ms de 20 aos de
dad de los recursos humanos, para faci
vigencia de la misma, no se ha visto que los malos
litar la adecuacin a las exigencias y
manejos administrativos hayan sido debidamente
necesidades de los nuevos tiempos en
perseguidos por la justicia y/o ser castigados ejem
relacin con los cuidados del ambiente
plarmente. Esto ha dado pie a que en las ltimas
y recursos naturales, al desarrollo urba
elecciones, se hayan presentado candidatos seria
no (que propicie el ejercicio de la auto
mente comprometidos con actos de corrupcin
noma y a su atribucin constitucional
en su gestin anterior, y que pesar de ello han
de ...libre gestin en materia de su com
sido reelectos.
petencia..., tambin en los procesos de

catastro), la obligacin de asesorar tcni
Nuevas administraciones municipales Nueva
camente a los contribuyentes, y los as
gestin?
pectos que han pasado a ser obligacin
En la apretada sntesis del punto anterior,

se ha buscado destacar algunos de los aspectos
332artigos
88
de los Municipios como ser el desarrollo

productivo, humano y social.
Que la mayor disponibilidad de recursos

econmicos (royalties y otros), no favo
rezca el incremento del clientelismo
poltico, que por lo general, poco ha
contribuido a mejorar la capacidad ins
talada en la institucin;
Generar y/o consolidar los instrumentos
y procesos de Participacin Ciudada
na, que propicien el mejoramiento de la
masa crtica ciudadana. La Participacin
Ciudadana, junto a una mejor capacidad
instalada en los municipios, propiciara
a su vez el perfeccionamiento de la Auto
noma municipal hoy fortalecida pero
tutelada por el carcter reglamentarista
de la nueva Ley Orgnica Municipal;
Preservar los Bienes Inmuebles Munici
pales rompiendo el hbito de dilapidar
las reservas de tierras de la institucin,
basado en la prctica del descuido de la
cosa pblica. Valorizar el inmueble mu
nicipal, principalmente desde su funcin
social y como recurso para resolver pla
nificadamente, sentidos problemas habi
tacionales o para la implementacin de
Planes de Desarrollo Urbano de inters
colectivo (espacios pblicos). Preservar
los tambin de los actos administrativos
que pudieran facilitar nuevas situacio
nes de despojo de los bienes inmuebles
municipales;
Ejercer un estricto control en la expan
sin urbana, particularmente en lo con
cerniente a su calidad y sostenibilidad,
as como en lo que pudiera importar res
pecto de los territorios indgenas, bos
ques y recursos naturales o de cultivos,
que fueran afectados en el proceso de
creacin y consolidacin de los muni
cipios;
Recuperar la pertinencia municipal en
torno a las acciones relativas a la proble
mtica habitacional y sus soluciones; y
Propiciar el cumplimiento de la disposi
cin legal relativa a que Los organismos
de la Administracin Central, las entida
des descentralizadas y las gobernaciones
coordinarn con las municipalidades sus
planes y estrategias, a fin de armonizar
las con el Plan de Desarrollo Sustentable
del municipio, para racionalizar accio

nes y recursos.
Conclusiones
Con el patrn de gestin municipal desar
rollado desde hace 20 aos, los Gobiernos Mu
nicipales instalados en diciembre del pasado
2010, tienen actualmente el desafo de generar las
condiciones propicias para implementar las dis
posiciones de la nueva Ley Orgnica Municipal
N 3966/2010, y a travs de esta constituirse efec
tivamente en rganos de descentralizacin, que
contribuyan a la solucin de los problemas de la
ciudadana, a pesar de la autonoma tutelada que
ella propicia.
Se ha observado en esta ley una caracters
tica significativamente reglamentarista, que busca
seguramente, subsanar algunas de las anteriores
deficiencias de gestin de los Gobiernos Loca
les, pero, que no cambiara los magros resultados
alcanzados hasta ahora, si no mejora la capaci
dad instalada en las municipalidades. Mientras
tanto, este mismo carcter podra estar afectando
la autonoma municipal, sobre todo en lo concer
niente al Desarrollo Sostenible y al Ordenamiento
Territorial de las ciudades.
Dice Nicols Pineda Pablos, que ...capaci
dad y autonoma..., son necesarias, ...para recibir
nuevas responsabilidades, encauzar las demandas
de los grupos sociales y satisfacer las necesidades
de la Comunidad (Pineda Pablos, 1996: 385).
El facultamiento de las Comunidades lo
cales y el fortalecimiento de los Gobiernos Locales
desde abajo constituye una condicin necesaria,
pero no suficiente para la democratizacin y el
desarrollo del mbito local. Para que los cambios
sean efectivos, es muy probable que sea necesa
rio efectuarlos no solo en el plano de las relacio
nes intergubernamentales (...), sino tambin en
el plano interno y estructural de los Municipios
(Pineda Pablos, 1996: 385). Por este motivo, y
considerando los mandatos constitucionales, se
considera necesario que el Gobierno Central em
prenda Programas de Fortalecimiento Municipal,
que coadyuven a la modificacin de las actuales
condiciones de los municipios, de manera que
estos puedan encaminar tanto los procesos de
ordenamiento territorial, como la creacin de es
pacios y procedimientos que permitan la consoli
dacin de la Participacin Ciudadana, atendiendo
artigos
89333
Ana Raquel Flores
as mismo, todas las responsabilidades que la nue

va ley orgnica municipal le asigna.
La coordinacin de acciones correspon
dientes a los Planes nacionales y regionales ser
un enorme reto, atendiendo que ya no es posible
hacerse cargo solamente de los intereses locales
particulares, sino que es necesario considerar al
mismo tiempo los intereses de los Municipios
vecinos, principalmente en las reas metropoli
tanas, en las que por ejemplo, el problema del
transporte pblico o la basura, as como otros
servicios e infraestructuras, y de los usos de suelo
intermunicipales, constituyen problemas acu
ciantes que requieren un alto grado de capacidad
a los efectos de un mejor manejo para su desa
rrollo. Este aspecto ser fundamental tambin para
la implementacin oportuna de los programas
habitacionales adecuados, que prevengan la de
formacin de asentamientos informales y coa
dyuven a la preservacin de los Bienes Inmuebles
Municipales, cuya importancia es fundamental
para los Planes de Desarrollo de cada ciudad.
Vistas las condiciones en que se ha venido
desarrollando la institucin municipal, es de espe
rar que no se creen nuevos Municipios hasta con
solidar los existentes, atendiendo el cumplimiento
de la nueva ley respecto de los requisitos bsicos
que deben observar los mismos.
Para terminar, atendiendo el patrn de ges
tin municipal que se ha desarrollado hasta el
presente, resulta oportuno mencionar nuevamen
te la obra de Nicols Pineda Pablos, que citando
a Pealba y Grossi advierte Si prevalece la regla
del clientelismo y el autoritarismo, es muy probable
que los efectos de la descentralizacin sean per
versos y que nicamente d ms poder al hombre
334artigos
90
fuerte o a la lite gobernante (Pineda Pablos,

1996: 386). Sus expresiones refieren de inmediato
a los caudillismos, muy arraigados sobre todo en
la prctica poltica del interior del pas, que solo
podrn ser desplazados por la accin ciudadana
organizada y fortalecida en los debates y la discu
sin sobre los problemas urbanos en cada ciudad.
Con todo, es dable esperar que los reque
rimientos para la implementacin de la nueva
ley, dificulte los cambios en el corto plazo, sin
embargo resulta auspiciosa para el largo plazo,
con la esperanza de que se vaya profundizando
la autonoma: en la gestin urbana, en la consi
deracin de las dems instituciones, y el respeto
ciudadano a la institucin municipal.
Bibliografa
Constitucin Nacional de la Repblica del Paraguay de
1992.
Ley 1294/1987 Orgnica Municipal.
Ley 1909/2002 De Loteamientos.
Ley 3966/2010 Orgnica Municipal.
Municipalidad de Asuncin (2000). Ordenanza Muni
cipal 141/2000 sobre Situaciones Urbanas de hecho, de
claradas de Inters Social.
Municipalidad de Asuncin (2001). Ordenanza Munici
pal 195/2001 Que modifica y complementa la Ord. 141
2000.
Pineda Pablos, Nicols (1996). El Papel de los Gobiernos
Locales en Amrica latina, en Gestin y Poltica Pblica.
Vol. V. N 2. 2 Semestre de 1996.
FLORES, Ana Raquel. Municipios del Paraguay: Nueva Ley,
nuevas administraciones nueva gestin?. Frum de Direito Urbano
e Ambiental FDUA, Belo Horizonte, ano 10, n. 57, p. 83-90,
maio/jun. 2011.
Per

Julio Caldern Cockburn
Socilogo. Consultor. Email: <caldern@chavin.rcp.net.pe>.
Sumario: Per: un pas informal La Poltica Nacional de Formalizacin (PNF) El marco legal antes
de la PNF El marco legal de la formalizacin de la propiedad (PNF) Titulacin de la propiedad
Vivienda a los sectores de menores ingresos Conclusiones
La poltica de regularizacin de tenencia de

la tierra, denominada en el Per Poltica Nacional de Formalizacin (PNF), ha cumplido 15 aos
de ser implementada. Su objetivo ha sido otorgar
la propiedad privada a la poblacin mayoritariamente pobre, a travs de ttulos de propiedad que
permitan a sus tenedores salir de la pobreza mediante mejoras en la vivienda, acceso al crdito y
mercados inmobiliarios formales.
Este artculo abordar la evolucin del marco legal vinculado a la PNF. La hiptesis de trabajo
es que la evolucin del marco legal se ha dado en
funcin de los proyectos polticos de las elites y la
necesidad de evitar conflictos potenciales y reales
que se han ido presentando en la realidad urbana y
social. Una consideracin bsica, bajo la perspectiva del anlisis de los conflictos, indica que si bien
detrs de un conflicto siempre hay un problema,
no necesariamente todo problema deriva en un
conflicto. Siendo el conflicto consustancial a la
convivencia humana, en todo nivel y orden, la sociedad cuenta con instrumentos que pueden resolver (o diferir) los problemas y evitar los conflictos.
Este es uno de los papeles centrales que pensamos
que ha intentado desempear el marco legal de la
poltica de titulacin: mediar los nudos problemticos para evitar o reducir el conflicto social.
Per: un pas informal
El Per es un pas con una economa altamen-
la capital del pas, la informalidad de la PEA creci

de 12% en 1940 a 39.6% en el 2003.1 Por informal
entiendo prcticas econmicas no reguladas en un
contexto en que actividades similares s lo son. La
informalidad en la economa suele ir acompaada
de prcticas culturales a su vez informales, lo cual
explica en las ciudades la presencia de ocupaciones
ilegales de tierras (invasiones), mercados ilegales de
tierras, auto-construccin de viviendas, transporte
informal, comercio callejero y adquisicin de productos pirata (vestimenta, msica), etctera.
Lo impresionante es que el crecimiento de
la informalidad en el Per, desde 1940 a la actualidad, ha acompaado el crecimiento econmico
medido a travs de indicadores clsicos (crecimiento del Producto Bruto Interno, aumento del
ingreso per cpita). En este periodo de trnsito
al capitalismo, y reduccin de la economa tradicional, la informalidad ha crecido, a pesar incluso que en los ltimos 20 aos el crecimiento
econmico ha sido casi sostenido. Las polticas
econmicas y sociales neoliberales implementadas a partir de 1990 han eliminado los derechos
sociales de la poblacin (incluido el derecho de
la vivienda que fue retirado de la Constitucin de
1993) y han aumentado la desigualdad. Entre la
dcada de 1970 y la de principios del siglo XXI la
participacin en el ingreso nacional de sueldos y
salarios se ha reducido de 60% a 23% en favor de
las ganancias y rentas.
te informal. En una perspectiva de mediano plazo,

entre 1940-2009, la Poblacin Econmicamente Activa (PEA) que trabaja en la informalidad, esto es,
en condiciones precarias y sin proteccin legal, ha
pasado del 32% al 73.5%. En Lima Metropolitana,
La informacin de 1940 a 1981 se extrae del Instituto Nacional

de Estadstica e Informtica (INEI) Censo Nacional de Poblacin
y Vivienda y Sector Informal, www.inei.gob.pe. La de 2003 y
2009 del Ministerio de Trabajo y la Organizacin Internacional del
Trabajo (OIT), respectivamente.
artigos
83335
La modernizacin, por lo tanto, ha ido

acompaada del crecimiento de la informalidad.
Una explicacin recurrente, y sumamente insuficiente, ha sido proporcionada por la economa
neoclsica que repite sin cansarse que la informalidad es producto de mucha regulacin estatal (exceso de leyes). La sociologa peruana, en cambio,
explica esta situacin bajo una interpretacin de
heterogeneidad estructural levantada a partir de
Grfico 1: Lima. Incremento de la poblacin en barriadas y

ttulos de propiedad
una revisin crtica de la teora social latinoameri-
Fuente. INEI.
cana. La heterogeneidad estructural es una forma

de organizacin del capital que admite diversas
formas productivas, con procesos con una lgica
distinta a la del capital, pero sometida a l en tanto patrn dominante. Para esta visin, la modernizacin, observada como el paso del feudalismo al
capitalismo, resulta una visin euro-cntrica que
piensa que Amrica Latina debe recorrer el camino de Europa.2
la Poltica nacional de Formalizacin (PnF)
Una manifestacin de la informalidad es la
ocupacin ilegal de tierras, esto es, un acceso por
debajo de lo que estipulan la legislacin y por fuera de los mercados inmobiliarios formales. Ante
este fenmeno, el Estado ha respondido mediante
polticas de regularizacin y otorgamiento de ttulos de propiedad. La tabla 1 muestra, para el caso
de Lima Metropolitana, la poblacin en barriadas
por aos y los ttulos de propiedad otorgados
Tabla 1. Lima Metropolitana: crecimiento de poblacin barrial y ttulos de propiedad
Ao
Poblacin
Ttulos
1955
1959
1970
1981
1993
2002
2005
119140
236716
761755
1329600
2188415
2072245
0
0
6260
26122
225652
1294033
1501332
Fuente. Instituto Nacional de Estadsticas e Informtica (INEI).
Quijano, Anbal La nueva heterogeneidad estructural en Amrica

Latina, en Hueso Hmero nmero 26, Lima 1989.
336artigos
84
La poltica de titulacin, segn muestra la

tabla 1, ha seguido detrs de la del crecimiento
explosivo de la poblacin de las barriadas, que
asciende desde 1960 en adelante hasta alcanzar
su clmax con el rgimen autoritario de Alberto Fujimori (1990-2000). El hecho que gobiernos
autoritarios y democrticos a lo largo de varias
dcadas hayan tolerado, cuando no estimulado,
la formacin de barriadas revela el carcter estructural que lo explica: la ineficacia del Estado y el
mercado en torno a la dotacin de vivienda. En
cambio, la poltica de titulacin es casi inexistente en las dcadas de 1960 y 1970, tenue en la
dcada de 1980 cuando la gestin era municipal,
y adquiere un carcter masivo con la Poltica Nacional de Formalizacin (PNF) entre 1996-2000.
La PNF fue apoyada por el Banco Mundial
(BM) con el Proyecto de Derechos de Propiedad
Urbana (PDPU), entre 1998 y 2004, a un costo de
66.3 millones USD (siendo 38 millones USD aportados por el BM), habindose entregado alrededor
de 1439,900 ttulos de propiedad. Posteriormente,
entre 2007 y 2011, el Proyecto de Consolidacin de
los Derechos de la Propiedad Inmobiliaria (PCDPI),
tambin apoyado por el BM y a un costo de USD 41
millones (25 de ellos aportados por el BM) entreg
a enero de 2011 unos 793,894 ttulos de propiedad.
La PNF, bajo una perspectiva liberal individualista promovi que los pobres beneficiados
utilizarn los ttulos de propiedad para acceder a
crditos, mejoras en la vivienda y mercados inmobiliarios formales. Como he indicado en diversos
trabajos, la PNF cumpli con sus metas de ttulos
de propiedad otorgados pero no con sus objetivos,
dado que no se produjo el impacto econmico y
social esperado.3 Este fracaso es an mayor si se
3
He demostrado que no hay nexo entre ttulos y crditos ni entre

ttulos y mercados inmobiliarios formales. Ver mi Propiedad y
considera, y este aspecto ha sido poco difundido,

que la PNF tambin se propuso crear bolsas de tierra que dieran lugar a una poltica de suelo y acceso
a la vivienda (DL 803 de 1996), o a un Programa de
Adjudicacin de Lotes para autoconstruccin.
El marco legal antes de la PnF
El marco legal que inicia la regularizacin
de la tenencia de la tierra fue expedido en 1961.
Por entonces predominada la idea que los asentamientos informales se encontraban en una situacin de marginalidad, de all su denominacin
como barrios marginales, y que era preciso que
el Estado contribuyera a su integracin urbanstica
a la modernidad y la ciudad formal.
La Ley de Barrios Marginales (N 13517),
de 1961, que reconoci las invasiones a la propiedad urbana, establece una dualidad en el marco
legal que se deriva de una poltica urbana tambin
dual. El Estado maneja dos marcos legales: uno
para quienes han accedido a la tierra y la vivienda
urbana por los mecanismos del mercado formal y
los programas pblicos; y otro para quienes han
cubierto estas necesidades de manera ilegal e informal. Esta ambigedad es, adems, contradictoria.
Hay un cdigo penal que tipifica como delito de
usurpacin la ocupacin de las tierras y sanciona
a sus promotores. Por otro lado, hay un derecho
urbano que amnista a los invasores y que, aunque
prohbe a futuro nuevas invasiones, establece procedimientos de regularizacin de la tenencia de la
tierra y de integracin a la ciudad formal.
Esta dualidad ambigua y contradictoria de
las leyes es reconocida por los actores sociales
aunque, ni en el discurso ni en su accin, aparece
como problemtica. Si la informalidad aparece
como una condicin estructural de la sociedad
peruana, dando lugar a diversas lgicas de la produccin social y prcticas en diferentes niveles,
resulta coherente que el derecho aparezca como
un sistema flexible que permita a los hombres reaccionar unos frente a otros y ajustar sus comportamientos dentro de un conjunto reticular regulado
por la autoridad. De esta manera, atendiendo a
circunstancias sociales especficas, se aplica un
crdito. La formalizacin de la propiedad en el Per. Programa
de Gestin Urbana, Quito, 2003, y Titulacin de la propiedad
y mercados de tierras, en EURE, volumen 37, N 111, mayo
2011, Santiago de Chile. Respecto a las polticas pblicas ver mi
Despus de la formalizacin Qu sigue? En IV Simposio urbano
organizado por el Banco Mundial, Washington, mayo 2007.
derecho especial para quienes ocupan asentamientos irregulares. Ante la necesidad de suelo y vivienda el Estado se hace de la vista gorda
ante las invasiones de tierras, ignora una parte del
marco legal y, a la vez, aplica las leyes ad hoc que
existen para la ciudad informal.
El marco legal se ha cuidado de establecer
distinciones respecto a la propiedad de la tierra
ocupada informalmente. Cuando la tierra invadida ha sido pblica el Estado ha tenido pocos
problemas en reconocer el hecho, y proceder a la
transferencia de dominio a las familias ocupantes.
En cambio, cuando la propiedad ocupada ha sido
privada la ley ha tomado en mayor consideracin
los derechos de propiedad, ms cuando los propietarios afectados han recurrido a los tribunales.
Esta consideracin general, observada a
travs de la perspectiva histrica, muestra que
ha habido pocas en que el Estado ha sido menos
respetuoso con los derechos de propiedad privada
y que, en realidad, es a partir de la implantacin
del modelo neoliberal en 1990 en que el Estado ha
tenido mayor cuidado con la propiedad privada
afectada.4 En 1961 y en 1986, antes de las reformas neoliberales, la propiedad privada urbana fue
severamente afectada. Conviene detenerse en ambos momentos.
La ley de Barrios Marginales de febrero de
1961 fue precedida de movimientos urbanos masivos por la tierra. Entre 1956-1960 se haban producido 76 barriadas, que constituan nada menos
que el 36% del total de las barriadas constituidas
en la ciudad de Lima desde inicios del siglo XX.5
La Ley reconoci ocupaciones en todo tipo de propiedad, incluida la privada, estableciendo en particular un procedimiento de expropiacin cuyo
monto de pago se aplicara al valor del terreno al
momento de la ocupacin, y no al momento de la
expropiacin en s. El pago poda ser hasta en 7
aos y un inters no mayor del 6% anual. La ley,
igualmente, dispuso el corte de juicios de desahucio. Esta ley sera derogada hacia 1996, teniendo
una vigencia de 35 aos.
La ley 24513 de junio de 1986 tambin fue
precedida de poderosos movimientos de invasiones de tierras a la propiedad privada ocurridos en
4
Como es muy sabido la defensa de la propiedad privada es un

elemento clave en el modelo neoliberal. Ver David Harvey Breve
historia del neoliberalismo. Ediciones Akal, Madrid, 2007.
Caldern, Julio La ciudad ilegal. Lima en el siglo XX. UNMSM,
Lima pgina 88.
artigos
85337
el mes de julio de 1985 cuando asciende al poder,

por primera vez, el Partido Aprista, por entonces
social demcrata. Miles de pobladores, incluidos
partidarios del partido en el poder, ocuparon terrenos privados muy bien localizados, en la cercana
al aeropuerto internacional, que sus grandes propietarios haban mantenido en reserva y engorde La ley 24513 resolvi los nudos conflictivos
articulando intereses de actores y proyectos polticos. En esencia la ley permiti la permanencia
de la poblacin en las tierras privadas ocupadas,
desactiv un agudo conflicto social y represent
una derrota de los grandes propietarios privados:
estableci que aun si pudieran existir litigios legales en curso en el poder judicial la presencia de los
larizacin y distribucin de ttulos de propiedad
ocupantes en esas tierras no estaba en cuestin.6
mencionar otras caractersticas del marco legal de
An hoy, tras 25 aos de producida la ocupacin

no se ha resuelto el conflicto por la va judicial o
la conciliacin.
El marco legal vinculado a la regularizacin de la tenencia de la tierra en estos 15 aos de

PNF ha sido amplio y copioso, y este artculo no
puede dar cuenta de la totalidad de los aspectos
considerados ni de su complejidad. Por esa razn
desarrollar los dos aspectos fundamentales contenidos en su ley fundadora: por un lado, la regucon el objetivo de incorporar a los peruanos de
menores ingresos a la economa social de mercado. Del otro, establecer un inventario de terrenos
estatales para promover vivienda a los sectores de
menores ingresos y frenar la formacin de posesiones informales (ttulo III del D.L. 803)
Centrado en estos dos mbitos, conviene
la PNF que no sern abordados con detenimiento:
En primer lugar, durante el gobierno de A.
Fujimori en los inicios de la PNF, las leyes
despojaron a las municipalidades de sus
El marco legal de la formalizacin de la
competencias en torno a la regularizacin
propiedad (PnF)
En marzo de 1996 el rgimen de Alberto
de la tenencia de tierra y a la gestin de la

tierra pblica y las adjudicaron a la COFO-
Fujimori (1990-2000) expidi el decreto legislativo
PRI. Posteriormente, en la primera dcada
803, denominado Ley de Promocin del Acceso a
del siglo XXI, que corresponde al retorno
la Propiedad Formal. En la dcada de 1990 el pas
a la democracia, estas competencias fue-
fue regido por un rgimen autoritario neoliberal que
ron restituidas a los gobiernos locales en el
estableci una economa de mercado, redujo el Es-
2002 y, especialmente, el 2003 con la Ley
tado y defendi la inversin y la propiedad privada.
Orgnica de Municipalidades. Pero esta
Para cumplir sus objetivos de poltica la
medida de descentralizacin fue afectada
PNF, inspirada en las ideas del economista Her-
en diciembre del 2006 cuando el gobierno
nando de Soto, hubo de retirar las competencias
de Alan Garca, mediante Ley 28923, es-
de regularizacin, titulacin, adjudicacin y habi-
tableci que la regularizacin era de pre-
litacin urbana en manos de las municipalidades.
ferente atencin de la COFOPRI bajo un
El D.L. 803 cre la Comisin de Formalizacin de
rgimen temporal y extraordinario, aun-
la Propiedad Informal (COFOPRI) y le otorg com-
que seal que los alcaldes provinciales
petencias exclusivas y excluyentes en materia de
otorgaran los ttulos de propiedad. La ley
titulacin. La PNF puso el acento en fomentar los
29320, de febrero de 2009, prorrog esta
derechos de propiedad de los sectores de meno-
decisin por dos aos ms hasta el 2011.
res ingresos en una economa de mercado, sos-
De esta manera, el gobierno de Garca se
teniendo que los ttulos de propiedad permitirn
asegur durante su gestin que la regulari-
a los pobres superar su situacin engarzndose a
zacin mayormente quedara en manos de
mecanismos del libre mercado a travs de garan-
la COFOPRI, tal como era demandado por
tas hipotecarias, acceso al crdito, aumento del

valor de sus propiedades, mercados inmobiliarios
la cooperacin multilateral.
En segundo lugar, el marco legal ha aplicado sucesivas amnistas a los invasores
formales, entre otros.
de tierras urbanas: el decreto ley 803 de

6
Ver mi Pobladores, sistema poltico y derecho alternativo, en

Ethos, Boletn de Antropologa Jurdica, ao 2, nmero 5, Universidad de Lima, Lima 1993.
338artigos
86
1996, la Ley 27046 de enero de 1999, el

decreto supremo 021 del Ministerio de
Justicia de junio del 2002, la ley 28391
ms no as en las tierras de propiedad privada. De
justiprecio del terreno que los ocupantes

se han negado a pagar, apelando a diversas razones.8 En la ciudad de Lima existen querellas judiciales entre los propietarios y los poseedores, como los casos de
Canto Grande Huscar (1976) del Grupo
Neuhaus, Avenida Universitaria (1985)
del Grupo Suito y Pro (2000) de la Urbanizadora Pro.
Las modalidades colectivas de adquisicin
de la tierra, referida a urbanizaciones
populares (cooperativas, asociaciones y
esta manera, no existen dificultades para titular a
programas de vivienda), que adquirieron
los ocupantes de tierra pblica (salvo que ocupen
la tierra por la va de mercados ilegales e
reas de riesgo o arqueolgicas) posesionados al

31 de diciembre del 2004. Las dificultades se presentan con los ocupantes en tierras de propiedad
privada cuyo nmero es difcil de determinar.7
informales. Por diversas razones, como la
Los dispositivos legales expedidos durante

el gobierno de Alberto Fujimori (D.L. 803 de 1996,
Ley 27046 y D.D. 009-99 MTC) habilitaron al gobierno nacional, a travs de la COFOPRI, para la titulacin en tierras pblicas. En esencia, la COFOPRI
slo titulaba tierras pblicas ocupadas, a excepcin
segn el reglamento de mayo de 1999 (decreto supremo 013-99-MTC) de las posesiones informales
ubicadas en zonas arqueolgicas, en zonas de riesgo o carente de condiciones de higiene y salubridad. En el ao 2004 la Ley 28391 defina su objeto
de intervencin respecto a predios constituidos en
inmuebles de propiedad estatal con fines de vivienda, devolviendo a las municipalidades provinciales las competencias exclusivas y excluyentes de la
formalizacin.
Por su parte, los asentamientos ubicados
en tierras de propiedad privada fueron dejados a
los mecanismos de conciliacin, a ser promovidos
por la COFOPRI o las municipalidades provinciales. La dificultad en proceder a la regularizacin
en tierras privadas remite a tres nudos problemticos principales:
La existencia de grandes propiedades
privadas invadidas ocupadas por asentamientos humanos (barriadas, pueblos
jvenes). Los grandes propietarios privados afectados han reclamado para s un
por los promotores), ocupacin de vas,
de noviembre de 2004 y la ley 28687 de

febrero del 2006. A su vez, todos estos dispositivos prohibieron nuevas invasiones y
establecieron sanciones a sus promotores,
las que no se aplicaron.
titulacin de la propiedad
El marco legal de la PNF ha permitido la
distribucin de ttulos en tierras de propiedad pblica, normando los procedimientos especficos,
En el caso de Lima se ha estimado en 35,000 familias que tienen

expedientes pendientes de prescripcin adquisitiva de dominio
(usucapin). lvarez, E. y E. Melndez Desalojos en Per en
Desalojos en Amrica Latina. COHRE, 2006.
inexistencia de reas de equipamientos

que viola los cdigos urbanos, conflictos
por la propiedad de lotes (dobles ventas
etctera; ha resultado difcil al Estado dividir la propiedad colectiva adquirida y establecer la propiedad individual de los lotes.
La COFOPRI no ha podido, en sus 15 aos
de existencia resolver estas situaciones.
La tenencia de la tierra y la vivienda en los
tugurios y conventillos cntricos, en las
que hay situaciones que combinan gran
propiedad privada, pequeos propietarios,
inquilinos, etctera. La problemtica ha
sido dbilmente abordada por el Estado
en la medida que los poseedores o inquilinos precarios no tienen el peso poltico
suficiente para ser tomados en cuenta por
la legislacin: se trata de una poblacin
minoritaria. La falta de regularizacin (no
inscripcin en los registros pblicos, problemas de documentacin incompleta y
sucesin intestada) dificulta a sus ocupantes a acceder a los programas de subsidios
para mejoramiento de la vivienda.
La legislacin de la PNF ha tratado de resolver estas situaciones problemticas, en especial
la que concierne a las tierras grandes propietarios
privados. Una primera salida al problema, que en
retrospectiva se revela como ingenua, se dio en
1999 cuando la ley 27136 estipul que el sector
8
En la mayora de los casos por considerar excesivo los cobros

pretendidos por los propietarios. En otros porque la ocupacin
del terreno fue producto de una reubicacin pblica que los
ocupantes entienden legitima la accin y los exonera del pago.
artigos
87339
pblico otorgara crditos a los ocupantes para

que salden la deuda por el valor del terreno. Esta
ley fue rechazada por los poseedores y no tuvo
aplicacin real.
Una segunda salida, en la va de la conciliacin entre los ocupantes de los predios y los titulares del derecho de propiedad, fue la ley 21938
del 16 de noviembre de 2004 que estableci que
las municipalidades provinciales slo podran
propiciar procesos de conciliacin entre titulares
del derecho de propiedad y ocupantes, salvo los
casos de regularizacin del tracto sucesivo o de
prescripcin adquisitiva de dominio, los que se
inician administrativamente ante las municipalidades provinciales.
Posteriormente, y dado que no se vislumbraba una solucin a los problemas, la ley 28687
del 2006 incluy, adems de la prescripcin adquisitiva de dominio (usucapin), tres aspectos
novedosos.
En primer lugar, abri las puertas a la per
muta de terrenos al indicar que: Facltase
a la Superintendencia de Bienes Nacionales para que, a solicitud de las municipalidades provinciales, permute terrenos del
dominio privado del Estado con terrenos
de propiedad de particulares ocupados
por posesiones informales con por lo menos 10 aos de antigedad (artculo 15).
La idea de la permuta implica que el Estado asuma un costo en la solucin.9
En segundo lugar, en su disposicin complementaria novena, estableci la formalizacin de posesiones informales tugurizadas, para lo cual previamente se requerira
la renovacin urbana mediante el proceso
de acondicionamiento o remodelacin. De
manera que la legislacin do inicio al abordaje de este nudo problemtico.
En tercer lugar, el artculo 21 estableca
que las municipalidades provinciales podan requerir la expropiacin de terrenos
ocupados al 31 de diciembre de 2004 por
posesiones informales mediante resolucin del Consejo Provincial, siempre
que aquellos cuenten con su respectivo
proyecto de vivienda social. Asimismo,

indicaba que las municipalidades provinciales actuaban como sujeto activo de
la expropiacin y que los beneficiarios
asuman el pago del justiprecio. Pero este
marco legal tampoco resolva el problema
porque dejaba el pago en los pobladores.
Las municipalidades, incluyendo la de
Lima, firmaron convenios de delegacin de funciones con la COFOPRI para que pusieran en funcionamiento los mecanismos establecidos por ley
(expropiacin, permuta), pero esto no ocurri por
la orientacin de esta institucin decidida a no
entrar en conflictos con los propietarios privados.
En el caso de la expropiacin de terrenos, la inoperancia del artculo 21 llev a su modificacin
en febrero de 2009 mediante la Ley 29320, la cual
determina la expropiacin en declaracin de necesidad pblica fundamentada en la Constitucin de
la Repblica (artculo 70) y, lo que es ms importante, define que el Estado asume inicialmente el
pago de la indemnizacin justipreciada, en mrito
del cual la inscripcin de propiedad de los terrenos afectados se hace a favor del Estado.
La ley 29320 fue rechazada por los grandes
medios de comunicacin y por el Colegio de Abogados de Lima, instituciones que argumentaron
que daba campo libre a nuevas invasiones a la
propiedad privada y que expropiar una propiedad
privada en favor de invasores no puede constituir necesidad pblica desde que los beneficiados
son exclusivamente un grupo de personas. Esta
alternativa, a cargo de la COFOPRI, tampoco ha
operado y no se ha atendido los expedientes acumulados al respecto. En Lima se trat de avanzar
con el caso de Manchay pero el tema se cay cuando el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) no
asign el presupuesto para el pago correspondiente al propietario.10
Adicionalmente a lo mencionado, ha habido diversos problemas que el marco legal ha tratado de enfrentar.
Uno es que la COFOPRI, interesada en otorgar el mayor nmero de ttulos de propiedad y
bajo presin social, continu titulando en reas
de riesgo,11 entrando en fricciones con el Instituto
No obstante, la ley define que los terrenos permutados a favor de

los particulares se destinarn necesariamente para viviendas de
inters social, con lo cual, obviamente, se direcciona el uso de la
propiedad en cuestin.
340artigos
88
10
11
Comunicacin personal de la abogada Esther lvarez.

Se trata de la ocupacin en reas de topografa accidentada,
de riesgo, dficit de reas pblicas, falta de acceso vehicular y
Nacional de Defensa Civil (INDECI). Esta situacin
un acceso legal efectivo a la propiedad predial,
ha aumentado la vulnerabilidad de las ciudades.
explicando que sin ello se recurre al acceso extra-
A su vez, la dificultad de titular ocupantes
legal, como la invasin. El Ttulo III de la adju-
de reas privadas ha sido un obstculo para que
dicacin de tierras del Estado con fines de vivien-
estas poblaciones accedan a la programas de ex-
da declaraba de inters nacional que el Estado
pansin de agua potable. La ley 28687 de marzo
respondiera a la demanda de terrenos para fines
de 2006 autoriza a las municipalidades a otorgar
de vivienda de manera ordenada y que permitiera
Certificado o Constancia de Posesin que consti-
programas de adjudicacin.
tuyen mrito para que las empresas prestadoras de
La Ley 27046 de diciembre de 1998, com-
servicios pblicos otorguen la factibilidad de ser-
plementaria de la promocin del acceso a la pro-
vicios a los ocupantes de posesiones informales
piedad formal, vincula el inventario de terrenos a
que ocupen tierras de propiedad privada. Desde
los programas que desarrolle MIVIVIENDA, una
entonces las poblaciones afectadas presionan por
poltica creada hacia 1998. El decreto supremo
dichos certificados a los gobiernos locales. Estos
009-99 del Ministerio de Transportes y Comunica-
certificados, si bien de acuerdo a la ley no consti-
ciones (MTC), de abril de 1999, estableca que slo
tuyen reconocimiento alguno que afecte el dere-
COFOPRI poda desarrollar programas de adjudicacin de lotes, establecer un patrn de solicitantes

y adjudicar tierras eriazas y ribereas en favor de
entidades municipales, pblicas o particulares. A
su vez derogaba las competencias municipales en
la materia.
Al contrastar esta parte del marco legal con
la poltica urbana y de vivienda se destaca una incongruencia, dado que la poltica al respecto era
casi inexistente y no hubo, en realidad, voluntad
por desarrollar programas de acceso ordenado al
suelo. El gobierno prefera otorgar ttulos de propiedad de forma masiva, lo cual bajo un esquema populista le reportaba ganancias polticas.
El asunto cobr algo de importancia, aunque de
manera caricaturesca, a razn de invasiones de
tierras en enero de 2000 que, en parte, fueron auspiciados por seguidores del rgimen interesados
en preparar las condiciones para la re-reeleccin
de A. Fujimori (reelecto ya en 1995 y postulando
nuevamente a pesar que la Constitucin de 1993,
propuesta por l, lo prohiba). Se arm, improvisadamente, un Programa Lote Familiar (PROFAM)
destinado a fines electorales antes que a la atencin debida del tema de la vivienda.
El DS 009-99 cortaba la competencia municipal de Programas de Vivienda, que haba sido
instituida por la Ley Orgnica de Municipalidades
23853 de junio de 1984, y que haba dado lugar a
experiencias en algunas ciudades, dando el poder
a la COFOPRI bajo gestin del gobierno nacional.
Con el retorno a la democracia representativa,13 gradualmente fue asentndose una
cho de propiedad de su titular (artculo 26), en la

prctica representan un tipo de posesin intermedio que faculta celebrar contratos con empresas
de servicios.12
vivienda a los sectores de menores ingresos
El segundo gran propsito de la ley fundadora de la PNF, y que es poco conocido internacionalmente, es el encargo a la COFOPRI de efectuar
un inventario de terrenos estatales para promover
vivienda a los sectores de menores ingresos, y de
esta manera frenar la formacin de posesiones informales (ttulo III del D.L. 803). Durante el rgimen de A. Fujimori el tema se vincul al por entonces naciente Fondo Mivivienda y, posteriormente,
se ha tratado de vincular la tenencia de los ttulos
de propiedad con programas de mejoramiento de
la vivienda y/o provisin de servicios bsicos.
En una visin panormica, la legislacin
trat de ordenar la secuencia del desarrollo urbano de los asentamientos informales, poniendo
como primer requisito la titulacin. Esto a diferencia de la poltica tradicional de proveer indistintamente de servicios bsicos o ttulos de propiedad.
En el gobierno de Alberto Fujimori (19902000) el marco legal de la formalizacin estableci que la COFOPRI deba efectuar un inventario
de tierras y programas de vivienda para promover
12
con costos altos para equipamiento y urbanizacin (muros de

contencin, por ejemplo).
En la prctica el Certificado de Posesin Municipal tambin es
demandado por poseedores de tierras pblicas en ausencia del
titular de propiedad (generalmente de viaje) para tener la factibilidad de servicios.
13
En noviembre del 2000 Alberto Fujimori, cuestionado por movi-
artigos
89341
poltica de vivienda que empez, en el 2002, con

la re-institucionalizacin del sector vivienda y la
creacin del Ministerio de Vivienda (MVCS), el
mismo que haba sido desaparecido en 1992 con
la reforma neoliberal del Estado. En la primera dcada del siglo XXI se armaron las piezas de una
poltica de vivienda social, y el propio marco legal referido a la formalizacin de la propiedad se
orient en esa direccin.
El decreto supremo 038-2001 de julio de
2001 del Ministerio de Transportes y Comunicaciones cuestion y desactiv la experiencia del
PROFAM, tildndola de un programa de adjudicacin de lotes tizados en reas alejadas, creando
en su lugar el Programa Mi Barrio. Este programa
restitua la presencia de las municipalidades. De
hecho, con el retorno a la democracia el proceso
de descentralizacin recobr protagonismo. El
D.S. 005-2001 del Ministerio de Justicia (marzo
2001) devolvi a los alcaldes la potestad de otorgar los ttulos de propiedad y la Ley Orgnica de
Municipalidades 27972, de mayo del 2003, ratific la atribucin de desarrollar Programas Municipales de Vivienda.
A partir de marzo del 2002 se inician los primeros pasos para programas de vivienda caracterizados como facilitar la construccin de viviendas, a fin de promover el acceso de la poblacin
a la propiedad privada (decreto supremo 0102002 del MTC). La poltica de vivienda se basaba
en una segmentacin del mercado, asignndose
al Estado la labor de otorgar subsidios y crditos
(Fondo MIVIVIENDA, Banco de Materiales, Programa Techo Propio) y facilitar la inversin privada. Entre 2003-2006 el Fondo MIVIVIENDA tuvo
un xito sin precedentes dotando de vivienda a
la clase media mediante un esquema subsidiado
y de articulacin pblico privada.14 Atrs haba
quedado el mito de la dcada de 1990 que el mercado iba a solucionar el problema de la vivienda, y
los subsidios eran aceptados por los gobernantes.
A partir del 2006 los esfuerzos gubernamentales se encaminaran a extender el xito de
la poltica de vivienda a los sectores de menores
ingresos. Para esto se establecieron bonos para Vivienda Nueva y Construccin en Sitio Propio, diri-
gidos a pblicos distintos. En el primer caso a la

demanda cualitativa carente de suelo y vivienda y
en el segundo a la demanda cualitativa con suelo.
En este caso el requisito para acceder al bono era
contar con un ttulo de propiedad de la COFOPRI.
La ley 28687 de febrero de 2006, denominada complementaria de la formalizacin de la
propiedad contempl el acceso al suelo para uso
de vivienda de inters social (VIS). Para ello plantea la ejecucin de proyectos sobre terrenos del
Estado y de propiedad privada o comunidades
campesinas de la costa, en tanto no se encuentren ocupados y tengan aptitud urbana con fines
residenciales. Los proyectos deberan ejecutarse
en el marco del Plan Nacional de Vivienda, propiciando la participacin de la iniciativa privada
y la implementacin de programas municipales
de viviendas de inters social. Los terrenos seran
destinados a la Produccin Urbana Primaria (PUP)
y, va subasta pblica, trasferidos a los promotores
privados para que construyeran viviendas sociales
a su riesgo, costo y beneficio (artculo 16). El artculo 19 contempla para los beneficiarios el Bono
Familiar Habitacional del Programa Techo Propio
o Programas Municipales de Vivienda. La ley encarga, adems, al Ministerio de Vivienda a llevar
el Banco de Tierras (artculo 23).
La poltica de vivienda social para los sectores de menores ingresos ha tenido al ao 2011
suertes diferentes. Mientras que Construccin en
Sitio Propio expidi 46,420 bonos, llegando a agotar sus metas, la modalidad de Vivienda Nueva
slo expidi 14,193 bonos, debajo de sus metas,
por la elevacin del precio de la tierra urbana que
conllev, entre otros, la propia puesta en prctica
de la poltica. En un momento de inquietud, ante
la demora de las modalidades, el gobierno expidi
en julio de 2007 la ley 29071 Creacin del Bono
de Formalizacin Inmobiliaria, destinado a que
los tenedores de ttulos de COFOPRI registraran la
edificacin para poder acceder a los bonos y construir en segundas plantas. Al funcionar el sistema
inicialmente previsto, la ley fue dejada de lado.
No obstante, se trata de un dispositivo importante
ya que corrige el error de la PNF de slo regularizar la tenencia de la tierra y no la edificacin. Este
14
mientos ciudadanos democrticos, huy del pas. El Congreso nombr entonces un Gobierno de Transicin que dur hasta julio de
2001 en que asumi funciones Alejandro Toledo como Presidente.
Ver mi artculo El efecto Mivivienda: poltica de vivienda para la
clase media y diferenciacin social. En Ecuador Debate, nmero
76, Centro Andino de Accin Popular, Quito 2009.
342artigos
90
error ha sido permanentemente subrayado por los

crticos de la PNF y fue dejada de lado por los gobiernos por sus costos (unos USD 400 por predio).
Conclusiones
Es totalmente paradjico que una poltica
La PNF (1996-2011), destinada a promover
y un marco legal destinado a difuminar los be-
la propiedad privada en los sectores de menores
neficios de la propiedad privada entre los pobres
ingresos con el objeto que alcancen los beneficios
hayan encontrado su mayor obstculo en la pro-
de la poltica econmica, ha logrado una distri-
piedad privada de los ricos. La distribucin de
bucin masiva de ttulos en tierras de propiedad
ttulos de propiedad funciona bien en la tierra
pblica aunque no se han alcanzado los impactos
pblica, y por tanto es un modelo difcilmente
econmicos y sociales esperados.
replicable en pases que no la tienen. Una polti-
El marco legal de la PNF, como parte de esa
ca privatista, por lo menos es lo que dicen estos
poltica, ha seguido una orientacin caracterizada
15 aos de PNF, defender ms la gran propie-
por las amnistas a los invasores (hasta el 2004) y
dad privada que la pequea propiedad privada
las idas y venidas respecto a la competencia muni-
de los pobres, an si existan los mecanismos
cipal en la materia. Asimismo, el marco legal, en el
legales (permuta, expropiacin, prescripcin o
camino de frenar la informalidad, ha desarrollado

propuestas para promover programas de acceso al
suelo y de vivienda de inters social (incluyendo
programas municipales), pero stas han quedado
en el papel por la falta de voluntad poltica. De
manera que se ratifica la tendencia histrica, una
especie de ley, que indica que siempre es mejor
atender a decenas de miles de invasores que reclaman la propiedad, y que dan votos, antes que
embarcarse en las complicadas tareas de programas de acceso ordenado al suelo o viviendas de
inters social.
usucapin) que lo permitan. Habiendo sido la

propiedad privada observada como la solucin a
la informalidad y la salida de la pobreza, aparece como un hecho sistmico que sea precisamente la estructura de la tenencia de la propiedad privada la que ha puesto los obstculos.
CALDERN CoCKBURN, Julio. El derecho y la propiedad privada:
15 aos de poltica de formalizacin en el Per. Frum de Direito
Urbano e Ambiental FDUA, Belo Horizonte, ano 11, n. 61, p. 83-91,
jan./fev. 2012.
artigos
91343
344
Peru
desmitificando el misterio del capital la verdad del titulo de propiedad

silvia de los rios B
Coordinadora del equipo del Centro Histrico de Lima del CIDAP. Arquitecta Urbanista de la Universidad Ricardo Pal
ma, Per. Masteria en Renovacin Urbana en la UNI Per. Postgrado en Gestin del Patrimonio Cultural Integrado al
Planeamiento Urbano, ITUC CECI, Brasil, Postgrado en Vivienda Caribea, CECREM, Cuba. Cursos de especializacin
en la Lincold Institut. Docente invitada en la Seccin de Postgrado de la FAUA UNI. Asesora en Ciudad en el Goethe
Institut Lima. Representante del CIDAP ante HIC Coalicn Internacional del Hbitat.
sumario: 1 La verdad milagrosa del misterio del capital 2 Desmitificando la verdad milagrosa
1 la verdad milagrosa del misterio del capital

Hace 25 aos mientras muchos estbamos
enfrascados en analizar e interpretar en mltiples
investigaciones el proceso de las barriadas,1 el
desborde popular y crisis del Estado2 encami
nando al repensar programtico de propuestas
para la ciudad hecha por los empobrecidos;
surge como bienaventuranza y palabra milagro
sa en el Per, la informalidad urbana es el acti
vo que al formalizarse, se convierte en un capital
que nos saca de la pobreza promovida por
Hernando de Soto y sus colaboradores Enrique
Ghersi y Mario Ghibellini del ILD3 que lo desa
rrollan en la publicacin El Otro Sendero4 y
luego en el Misterio del Capital.5
Para tener un mejor entendimiento de esta
especie de premisa, que para muchos es casi
milagrosa por la cerrada y absoluta afirmacin
del ILD y su colaborador H. de Soto, que es el real
camino para salir de la pobreza por lo cual es
importante sealar que surge de las siguientes
hiptesis que el autor, de Soto afirma que son
muy aceptadas sobre la realidad peruana labora
torio urbano para el salto mundial.
La primer hiptesis es que la informalidad
los pueblos jvenes, la pequea industria y, en
general, muchas actividades desarrolladas ilegal
mente por los peruanos slo representa pobreza
y marginalidad.
1
3
4
Driant, Jean-Claude, Las barriadas de Lima: historia e interpretacin,

IFEA, DESCO, 1991.
Matos Mar, Jos, Desborde Popular y crisis del Estado: El Nuevo Rostro del Per en la Dcada de 1980, Noviembre 1984.
Matos Mar, Jos, 1921 Desborde Popular y crisis del Estado. Veinte
aos despus. Lima: Fondo Editorial del Congreso del Per, 2004.
Institulo Libertad y Democracia.
De Soto Hernando, E. Ghersi, M. Ghibellini, El Otro Sendero, Instituto Libertad y Democracia, Noviembre 1986.
De Soto Hernando, El Misterio del Capital, El Comercio, 2000.
La segunda sostiene que la cultura perua

na, que anima al llamado Per profundo, es
incompatible con el espritu empresarial y los sis
temas econmicos de los pases ms adelantados
del mundo.
La tercera es que las cosas malas que suce
den en Amrica Latina no son mayormente culpa
nuestra, sino casi siempre el resultado de alguna
imposicin externa.
El Otro Sendero, 1987
Estas hiptesis as formuladas ms llevan a
la lectura de ser paradigmas de la interpretacin
de una realidad y verdad cerrada; muy de acorde
a las polticas del Banco Mundial, y quien a la
fecha sigue apadrinando esta verdad para que
se siga experimentando sobre la reduccin de la
pobreza en otros pases en va de desarrollo.
Adems H. de Soto muy desafiante ante
los investigadores de los 80, afirma enftica
mente que desde siempre cuestion lo que llama
el planteamiento de aquellas escuelas, que en
sean la pobreza, la desigualdad, la explotacin,
etc. sin visibilizar que los mecanismos e institu
ciones que han permitido el desarrollo en otras
partes del mundo no pueden funcionar en nuestro
medio, porque el prejuicio de los investigadores
reflejaba menosprecio e incomprensin hacia el
potencial de los peruanos, fundamento para in
tentar demostrar sus hiptesis, que muy fcilmen
te se engancha en el enfoque mundial, del pen
samiento que la ciudad es una mercanca con un
valor de cambio y el de uso supereditado a este, en
el mercado inmobiliario.
Para que los confrontado mengen sus
nimos, H. de Soto afirma que no es buscar
culpables, sino indagar si los incentivos de
artigos
91345
Silvia De Los Rios B
nuestra sociedad alentaban los unos en perjuicio

de los otros, por ello su propsito y el del ILD
de obtener una visin de la informalidad en el
Per basada en la realidad y en la experiencia
misma de quienes realizan actividades informa
les, en la perspectiva que su contribucin es la
del empresario.
Esta verdad del ILD y de H. de Soto en el
Per de los 90 generan todo un giro en el debate
sobre si las barriadas son formales e informales
y convertir a cada posesionario6 en propietario
de un suelo sin servicios bsicos (agua, desage,
electricidad, etc.) para sacarlo de la pobreza, con
un ttulo de propiedad, como llave milagrosa y
todo poderosa para disfrutar de las bondades del
mercado inmobiliario; contra corriente al proce
so gubernamental y normado de acceder al hbi
tat digno (acceso a los servicios bsicos, pistas,
veredas).
Mientras se daba este debate, el Gobierno
de Alberto Fujimori en cooperacin con el Banco
Mundial, asumen la tarea de que el Per sea el
conejillo de indias del primer laboratorio ur
bano, para ensayar la aplicacin de esta ver
dad milagrosa como poltica pblica contra
la pobreza urbana. Esta actuacin traa bajo el
brazo un paquete de reformas y cambios en la
institucionalidad pblica, desde la reforma del
aparato Estatal y el sector vivienda en el gobier
no, como la fusin del Ministerio de Vivienda con
otros, la descalificacin de las Municipalidades
para la anunciada formalizacin del predio urba
no, por su satanizada incompetencia, dejndolo
minusvlido por la calcinacin de competencias
y funciones para el proceso de titulacin de
predios urbanos informales.
Estas reformas fueron la sustentacin para
la injerencia y creacin de un rgano descentra
lizado y concentrador de funciones, denominado
COFOPRI Comisin de Formalizacin de la
Propiedad Informal , dependiente del novsi
mo Ministerio de la Presidencia, acompaado de
un oneroso crdito gubernamental con el Banco
Mundial para su implementacin.
Esta verdad milagrosa hasta finales
del Gobierno de Alberto Fujimori Fujimori,7 segn
los resultados oficiales, el sistema funcionaba
6
7
Por toma de tierras o por programa progresivo.

Presidente de la Repblica del Per entre el 28 de julio de 1990 y el
21 de noviembre del 2000.
346artigos
92
muy bien y encaminada para salir de la pobreza,

especialmente desde el titulo de propiedad que
tena cada poblador de un asentamiento humano.
Luego del gobierno de transicin de
Valentn Paniagua Curazao8 y durante el Gobierno
de Alejandro Toledo Manrique,9 el 17 de diciem
bre del 2004, el ILD informa a la opinin pblica
a travs de una Nota de Prensa (ver anexo)10 prin
cipalmente los efectos econmicos del sistema
de formalizacin de la propiedad en los asenta
mientos humanos; destacando el impacto posi
tivo a favor de los pobres que habra tenido el
sistema de formalizacin de la propiedad, sistema
que fue implantado a travs de varias medidas,
iniciadas en 1988 y culminando con la creacin
de COFOPRI en 1996.11 Para el ILD, este sistema
se estara siendo desactivando por decisin del
Gobierno Paniagua que transfiere a los gobier
nos municipales las facultades de formalizacin
otorgadas a COFOPRI en 1996, y por el Gobier
no Toledo que elimina, a partir de julio 2004, el
uso de los formularios registrales firmados por
abogados para el registro de segundos actos.12
Adems esta Nota de Prensa del ILD presenta es
timaciones estadsticas de beneficios que habran
sido generados por la existencia de ese sistema,
ms de US$9.400 millones; y los costos para los
propietarios de lotes y viviendas en los AA. HH.
Urbanos, resultaran de la desactivacin del sis
tema, atribuyendo al Colegio de Notarios de Lima
la responsabilidad en el resultante del dao eco
nmico, al haber actuado como patrocinador de
la desactivacin del Sistema.13
10
11
12
13
Tras la renuncia va fax de Alberto Fujimori Fujimori, de su Vice Presidente Francisco Tudela y la destitucin de Martha Hildebrandt, fue
nombrado Presidente Transitorio de la Repblica del Per desde el
22 de noviembre de 2000 hasta el 28 de julio de 2001 con el fin
principal de llevar a cabo las elecciones presidenciales que gan Alejandro Toledo.
Presidente Constitucional de la Repblica del Per desde el 28 de
julio de 2001 hasta el 28 de julio de 2006.
Fuente: Webb Richard, Beuermann Diether, Revilla Carla, La Construccin del Derecho de Propiedad: El caso de los asentamientos
humanos en el Per, Colegio de Notarios del Per, 2006.
Decreto Legislativo N. 495 de noviembre de 1988 que cre el Sistema de Registro Predial para predios urbanos, Decreto Legislativo N.
667 de septiembre de 1991 que cre el Registro de Predios Rurales,
y Decreto Legislativo N. 803 de 1996 que cre COFOPRI.
Decreto Supremo N. 005-2001-JUS y Ley N. 27755 de junio de
2002.
Fuente: Webb Richard, Beuermann Diether, Revilla Carla, La Construccin del Derecho de Propiedad: El caso de los asentamientos
humanos en el Per, Colegio de Notarios del Per, 2006.
Beneficios de formalizacin segn el ILD

(millones de US $)
Fuente: Webb Richard, Beuermann Diether, Revilla Carla,

La Construccin del Derecho de Propiedad: El caso de los
asentamientos humanos en el Per, Colegio de Notarios del
Per, 2006.
Esta polmica Nota de prensa, motiva reac

ciones no muy de convencimiento, sino de debate
y profundos anlisis, investigaciones, especial
mente por uno de los actores (cuestionados seria
mente por el ILD) de este proceso, los notarios
pblicos; reaccin que muchos compartimos y
que suscit, iniciar el camino de la desmitifica
cin de la verdad milagrosa.
2 desmitificando la verdad milagrosa
La verdad milagrosa del ILD y que el regis
tro de los ttulos de propiedad marca un hito, por
no tener seguridad de la tenencia sobre la propie
dad. Para muchos investigadores y en especial
para los investigadores y autores de La Consti
tucin del Derecho de Propiedad que se suma
ron a desmistificar esta verdad milagrosa, es creer
que puedes pasar de un extremo a otro en un
da, por los nmeros del ILD sin que parezcan
extraos. Sin embargo, las cosas no pasan de ser
negras hoy a blancas maana, recalca el lder de
la investigacin R. Webb.
Esta investigacin de R. Webb14 y su equi
po evidencia que una de las motivaciones para
ampliar su estudio sobre de dnde proviene la
seguridad de la tenencia predial; fueron los resul
tados obtenidos por las encuestadoras Apoyo
(2000) e Imasn (2004), con concluiones contun
dentes, sobre que a pesar de no tener registrados
sus ttulos, las familias tenan cierto grado de
seguridad sobre sus predios, incluso en los casos
en los que carecan de documentos de propiedad.
14
Webb, Richard, Entrevista: Nueva Visin de la Propiedad, Diario El

Comercio, 21 de diciembre del 2006.
El 85% se senta muy seguro o seguro, ade

ms estas familias utilizaban mecanismos adicio
nales al ttulo o al registro de este, para generar
cierta seguridad sobre la propiedad, como el pago
de impuestos y de servicios pblicos a su nombre,
el pago de los impuestos prediales y los arbitrios
son para las familias, garantas de propiedad.
El 60% de los hogares que tenan ttulo
de la Cofopri pagaban impuesto predial, siendo
el grupo con menor porcentaje de pago (en el
caso de los ttulos de compraventa llega a 74%) y
segn R. Webb no debera sorprender, que estas
familias a pesar de no tener sus ttulos registra
dos, igual realizan operaciones de compraventa de
sus inmuebles y acceden al sistema financiero.
Adems como estos hogares tienen ciertas segu
ridades sobre la propiedad, invierten en la cons
truccin y ampliacin de la vivienda, y tambin
gestionan crditos, dnde su ingreso familiar
es la garanta. Segn la Cofopri, el 25% de los
hogares a los que entreg ttulos solicitaron un
crdito, y algo similar pas con los que tenan
ttulos municipales, de compraventa u otro tipo
de documento.
El 58% de las familias con ttulo de propie
dad, solicitaron crdito que obtienen, pero los
porcentajes se incrementan en los otros casos,
porque las caja municipales, y no tanto los ban
cos, prestan con garantas en inmuebles sobre
los que no existe un registro de propiedad y si el
prestatario no paga, han encontrado la forma legal
de adjudicarse el bien.
La reactivacin de la Cofopri de los 90, sus
cito repensar que el registr de ms de un milln
de ttulos, no es logro propio, sino ms de la mitad
de los registros fueron de ttulos que ya existan,
desde las gestiones municipales, que trabaj con
grandes extensiones; hoy slo quedan islas que
por mltiples motivos no fueron registrados, como
estar en zonas de riesgo o enfrentan algn con
flicto, en este contexto Estado tendr que decidir,
reubicacin de lotes en zonas seguras, sin flexi
bilizar normas, para no construir vulnerabilidad,
que en estos ltimos tiempos no fue entendido,
y se titulo en zonas de riesgo.
Finalmente de los anlisis revisados y
frente a un contexto dnde COFOPRI regresa
compartiendo funciones con las municipalidades,
se puede concluir y compartir esta con muchos
investigadores que la inscripcin predial, la
artigos
93347
llamada formalizacin, privilegia fuertemente al

ttulo ante el sistema legal, que en este contexto
formal, representa una etapa del proceso de cons
truccin del derecho de propiedad.
Pero es denominado privilegio del ttulo
no parece reflejarse en la percepcin de los pro
pietarios de los AA. HH. (ver cuadros), los propie
tarios con ttulo inscrito expresan un mayor grado
de seguridad que los que tenan ttulo no inscrito,
pero la diferencia es era relativamente pequea,
y los niveles de seguridad son altos: 93% de los
titulados e inscritos por COFOPRI se sentan se
guros, pero 89% de los que solo posean un ttulo
municipal no inscrito tambin se sentan seguros.
Estas respuestas acerca de la seguridad per
cibida son consistentes con una diversidad de
otras evidencias indirectas que se pueden analizar
en los cuadros siguientes, indican un alto grado de
seguridad entre todo tipo de propietario y un bajo
nivel de valoracin del valor agregado por el acto
de inscripcin.
el TTULO genera recursos pblicos?
el TTULO mejora el ingreso familiar, a ser

menos pobres?
Percepcin de Seguridad de la Propiedad

(% que se siente)
el TTULO mejora la calidad de vida de

los habitantes?
Fuente: Webb Richard, Beuermann Diether, Revilla Carla, La

Construccin del Derecho de Propiedad: El caso de los asentamientos humanos en el Per, Colegio de Notarios del Per,
2006.
el TTULO asegura el acceso al crdito?
348artigos
94
el TTULO mejora la calidad de vida de

los habitantes?
ANEXO
artigos
95349
350artigos
96
Bibliografa
De Soto Hernando, E. Ghersi, M. Ghibellini, El Otro
Sendero, Instituto Libertad y Democracia, Noviembre
1986.
Matos Mar, Jos, 1921 Desborde Popular y crisis del

Estado. Veinte aos despus. Lima: Fondo Editorial del
Congreso del Per, 2004.
De Soto Hernando, El Misterio del Capital, El Comercio,

2000.
Riofro Gustavo, Nota sobre el problema habitacional en

El Otro Sendero, 1988.
Driant, JeanClaude, Las barriadas de Lima: historia e

interpretacin, IFEA, DESCO, 1991.
Romero Reyes Antonio, El misterioso fetichismo del

capital en el pensamiento de Hernando de Soto1.
Fernandes Edsio, La influencia de El misterio del

capital de Hernando de Soto, Perspectivas Urbana:
Temas crticos en Polticas de Suelo en Amrica Latina,
Editores Martim O. Smolka y Laura Mullahy, enero
2002.
Webb Richard, Beuermann Diether, Revilla Carla, La

Construccin del Derecho de Propiedad: El caso de los
asentamientos humanos en el Per, Colegio de Notarios
del Per, 2006.
Galal Ahmed, Potenciales ganadores y perdedores de la

formalizacin.
Matos Mar Jos, Desborde Popular y crisis del Estado: El
Nuevo Rostro del Per en la Dcada de 1980, Noviembre
1984.

DE LOS RIOS B, Silvia. Desmitificando el misterio del capital
La verdad del titulo de propiedad. Frum de Direito Urbano e
Ambiental FDUA, Belo Horizonte, ano 10, n. 57, p. 91-97,
maio/jun. 2011.
artigos
97351
352
Repblica Dominicana
incipiente derecho urbanstico en la repblica dominicana: un acercamiento

a la nueva legislacin
Marianela Pinales
Abogada, Magister en Direccin y Gestin Pblica Local de la Universidad Carlos III de Madrid, Espaa; Posgrado en
Sociedad Civil y Polticas Pblicas de la Universidad INTEC, Repblica Dominicana; especialista en Polticas de Suelo
del Lincoln Institute. Asesora Legislativa ante el Congreso de la Repblica. Actualmente Consultora del Consejo Nacio
nal de Reforma del Estado de la Repblica Dominicana.
sumario: 1 El urbanismo dominicano 2 El Derecho Urbanstico: Un acercamiento al concepto 3 El

incipiente Derecho Urbanstico Dominicano 3.1 La Planificacin Urbana 3.1.1 Ley No. 675 sobre
Ornato, Urbanismo y Construcciones 3.1.2 Ley 6232 sobre Planificacin Urbana 3.2 El Rgimen
de Construcciones 3.3 Medio Ambiente y Recursos Naturales 4 La Planificacin Urbana Muni
cipal y las Directrices Nacionales de Planificacin: un acercamiento a la nueva legislacin 4.1 La
articulacin de la planificacin urbanstica entre entidades nacionales y locales 4.2 El rgano rector
de la planificacin nacional 5 El Derecho Municipal como Fuente del Derecho Urbanstico 5.1 La
planificacin en el marco de lo municipal. Ley 17607 sobre el Distrito Nacional y los Municipios 5.2
Las competencias municipales en materia urbanstica 5.3 Las resoluciones municipales como fuentes
del Derecho Urbanstico 6 El Derecho Urbanstico en la Nueva Constitucin 6.1 Las Regiones
nicas de Planificacin 6.2 Las Provincias 6.3 Los Municipios 6.4 El Plan de Ordenamiento
Territorial 6.5 El Medioambiente 6.6 La vivienda, el derecho de propiedad y su funcin social 6.7
Mecanismos de participacin ciudadana 6.8 La finanzas municipales 7 Conclusiones y Perspectivas
Bibliografa
En los aos 90 en Amrica Latina se desa

rrollaron varios procesos de reforma y moderni
zacin del Estado. En Repblica Dominicana,
dicho proceso implic, al inicio de esta dcada,
algunas reformas en lo social, como la del Cdi
go de trabajo, la formulacin de un Plan Decenal
de Educacin, que servira de base a la transfor
macin curricular y la reforma de la Ley de Edu
cacin, vigente desde la poca de la dictadura.
Asimismo, la reforma a la Constitucin en el mar
co de una crisis postelectoral de 1994 implic
fundamentalmente la reforma en materia de jus
ticia y del sistema electoral.
A partir de 1997 se aceler la dinmica
de reforma que adems incluy: el proceso de
reforma municipal; en salud, en lo que respec
ta a la seguridad social; la funcin pblica y en
materia electoral. Adems, se ha trabajado en
el fortalecimiento institucional y las transforma
ciones de las infraestructuras fsicas de las insti
tuciones, como parte del proceso de moderni
zacin del Estado y para eficientizar la gestin
pblica.
Este proceso de reforma, tambin orien
t el mbito del derecho municipal, tanto en la
Contitucin como en la ley que regula la materia
municipal, aperturando nuevos escenarios y per

spectivas para desarrollar nuevas legislaciones
y polticas pblicas dirigidas al desarrollo urbano
sostenible.
El presente ensayo pretende analizar el
marco jurdico del derecho urbanstico domini
cano, tomando como referencia las leyes que rigen
la materia y los elementos abordados en el nuevo
marco constitucional a partir de la reforma reali
zada en enero del ao 2010. Asimismo, persigue
identificar aquellos elementos que pudieran sig
nificar avances y las perspectivas que a partir de
los mismos pudieran generarse. Para ello, hemos
estructurado un anlisis en tres grandes temas,
en el primero abordamos el contexto histrico
del urbanismo dominicano, resaltando los mo
mentos ms relevantes. En el segundo analizamos
el derecho urbanstico dominicano, la legislacin
existente hasta antes de la reforma constitucional.
En el tercero analizamos el abordaje en la nueva
Constitucin del derecho urbanstico, los nuevos
elementos que en ella se aportan y los avances que
representan en la materia, as como las perspec
tivas que se generan y hacia dnde se conduce la
prctica urbanstica. Finalmente, algunas reflexio
nes y conclusiones.
artigos
99353
Marianela Pinales
1 El urbanismo dominicano
Repblica Dominicana, segn el ltimo cen
so del ao 2002, tiene una poblacin de 8,562,541
habitantes. Una extensin superficial de 48,670.82
Km2 (48,511.44 territorio principal Km2; 159.38
Km2 islas adyacentes); zona urbana: 4,094,263;
zona rural: 3,199,127. Incremento en 12 aos
(8193), 31.5%. Densidad: 149.9 Hab./Km2. Es
tructura polticolegal: El gobierno de la nacin
es esencialmente civil, republicano, democrtico
y representativo. Mientras que la divisin polti
coadministrativa es basada en regiones, provinci
as y municipios.
En Repblica Dominicana se ha dado un
proceso de crecimiento urbano, no de desarro
llo urbano. El primero responde a la lgica de
expansin del territorio, mediante procesos de
urbanizacin que transforman los asentamien
tos humanos de rurales a urbano, mediante una
mayor concentracin de poblacin en un espacio
territorial determinado, mientras que el segundo
segn Oscar Velarde (2007, p. 4) est relacionado
al mejoramiento de la calidad de vida de la pobla
cin, propiciando el ordenamiento del territorio
y la dotacin suficiente y adecuada de vivienda,
infraestructura, equipamiento y servicios urba
nos, as como la proteccin del medioambiente.
En nuestro pas, esto lo podemos ver en las ciu
dades que se expanden horizontalmente, marca
das por asentamientos humanos sumidos en la
pobreza, ubicados en cordones de miseria a las
orillas de los ros, segregados espacialmente.
Omar Rancier (2010) refiere que en la
Repblica Dominicana la construccin de lo urba
no viene de mano del proceso de colonizacin
europeo que se inicia a finales del siglo XV, mo
mento en el que se construye el eje de desarro
llo fundamental del territorio dominicano entre
Puerto Plata en la zona norte y Santo Domingo al
sur, pasando por Santiago, La Concepcin de La
Vega y la villa de Bonao.
El urbanismo en Repblica Dominicana se
ha ido configurando producto de factores eco
nmicos, sociales y polticos, matizados, al igual
que otros pases latinoamericanos, por la con
formacin acelerada de ciudades resultantes de
un proceso de migracin campociudad. Este
fenmeno se deriva a partir de los siglos XIX y
XX con el desarrollo de los medios de produc
cin industrial. Rancier (2010) lo define como el
354artigos
100
rompimiento de la relacin simblica de campo

ciudad, en la que, la demanda de mano de obra
industrial produjo el proceso de migracin hacia
los centros urbanos, dando lugar al crecimiento
de las ciudades.
Asimismo, refiere el autor que el salto de
lo rural a lo urbano en dominicana se genera en la
primera mitad del siglo XX momento en que,
en Europa ya se consolidaba el proceso espe
cficamente con el gobierno dictatorial de Rafael
Lenidas Trujillo Molina. Con este, se consoli
da la ciudad de Santo Domingo no as el resto
de las ciudades, que debieron esperar el proceso
de concentracin administrativa y de servicios
de Santo Domingo llamada desde 1936 hasta
1961, Ciudad Trujillo. Establece (citando a Ger
nimo y Lajara, 1994) que a principios del siglo XX,
Santo Domingo era una aldea, sin servicios que
la pudieran calificar de ciudad, y que para 1920
tena apenas 35,000 habitantes, residiendo el 10%
de la poblacin del pas en poblados de ms de
5,000 habitantes.
Otro elemento a resaltar es la baja inversin
en la produccin agrcola, que a su vez genera dis
minucin del ingreso del campesino y reduccin
del empleo, cuestin que provoca una excesiva
concentracin demogrfica, econmica, cultural
y poltica en unas cuantas ciudades funda
mentalmente las ms grandes Santo Domingo,
capital de la Repblica, Santiago de los Caballeros,
segunda ciudad en importancia, seguida de La
Vega, San Francisco de Macors, entre otras. Estas
ciudades concentran parte importante de las acti
vidades de corte industrial, comercial, bancaria
y de servicios. Este fenmeno, Rancier (2010), lo
cataloga como un proceso dual definido como la
urbanizacin del campo y la ruralizacin de la
ciudad, en la que segn ste, en trminos socia
les la sociedad dominicana es primordialmente
rural. Fenmeno que se expresa en los grandes
cordones de miseria en lo zona norte de la capital
dominicana, conformada por una amplia pobla
cin migrante del interior del pas.
Este postulado Rancier (2010) lo susten
ta, en el estudio Poltica Nacional de Desarrollo
Urbano para los Asentamientos Humanos, rea
lizado en el ao 2000 por Andrs Navarro para
el entonces llamado Consejo Nacional de Asun
tos Urbanos CONAU hoy convertido en la
Direccin General de Ordenamiento y Desarrollo
Territorial, en el cual se establece que el 68%

de nuestras ciudades, tienen menos de 20,000
habitantes y concentran solamente el 18% de la
poblacin urbana. Las zonas metropolitanas de
Santo Domingo y Santiago concentran el 52%.
Para Rancier, la poblacin de extraccin rural
que conforman los barrios marginales de ambas
metrpolis no deben considerarse totalmente ur
banas, dado que arrastran segn este a su
nueva ubicacin en la ciudad, las carencias y la
manera de colonizar el espacio propio de la rura
lidad, signadas por la pobreza.
Ciudades que se debaten, por un lado, con
el alto crecimiento demogrfico que ya no encuen
tra como extenderse horizontalmente, y explosio
na verticalmente con lujosas torres en el centro,
mientras hacia la periferia, crece la pobreza expre
sada en una urbanizacin construida por la gente,
y por el otro, la explosin del mercado inmobi
liario que impone sus reglas. Centros urbanos que
presentan baja capacidad para generar fuentes
de ocupacin que entren en correspondencia
con el acelerado crecimiento demogrfico. Como
consecuencia, surgen sectores que se mueven
en la informalidad, ausentes en las estructuras
econmicas establecidas por el Estado, pero que
generan nuevos espacios, producto de las ocupa
ciones, convirtindose estos en autoconstructores
de su hbitat, fuera de toda lgica de la planifi
cacin urbana. Quienes adems se convierten en
demandantes de nuevas infraestructuras urbanas.
Julio Santana en su libro Zona Norte: La
expulsin de los excluidos, analiza el fenmeno
a partir de la formacin de los barrios en la ciu
dad de Santo Domingo y destaca un fenmeno
interesante, la intervencin oficial en los asuntos
urbanos durante el rgimen de la dictadura
se hacia desde la lgica de la expulsin. En este
sentido establece dos acontecimientos relevantes
como determinantes de esa situacin, uno refe
rido al contexto econmico,1 y otro que impact
de manera significativa los asentamientos urba
nos, el primero, el proceso de industrializacin
del pas, y el segundo, el cicln San Zenn.
Santana (2004) refiere que el rgimen

de Trujillo, puso en prctica un modelo que
transform la estructura econmica y social del
pas, presentndose un desarrollo de la indus
tria nacional y cambios significativos en el sector
financiero,2 cuestin que repercuti tambin en
la poltica urbana. Trujillo reconstruye la ciudad
de Santo Domingo luego del cicln San Zenn3
y desplaza a los damnificados pobres de la ciu
dad hacia la periferia,4 lugares que en aquellos
m mentos an eran zonas con caractersticas ru
rales, construyndoles all lo que denominaron
casas de emergencias.5 Posteriormente, ordena
la construccin de las principales vas de la ciu
dad al ingeniero Ramn Bez Penha entre 1930
y 1940. Para mediados de 1950 acepta que se for
mule el primer Plan Regulador de la que l deno
min Ciudad Trujillo, en su propio honor. El
plan fue propuesto por un joven arquitecto de
nombre Ramn Vargas Mera.
Sin embargo, vale destacar que este proceso
no se inicia con Trujillo. En la historia de cons
truccin de la ciudad de Santo Domingo, Rancier
(2009) destaca tres figuras fundacionales: Nico
ls de Ovando, que conforma la ciudad colonial;
Trujillo que conforma la ciudad moderna y Bala
guer que boceta la ciudad postmoderna. Estos tra
zaron las pautas de donde se construye la ciudad
contempornea. Una ciudad que por su origen
Rancier la destaca como no democrtica.
Joaqun Balaguer, a partir de 1966 contina
la visin de Trujillo de la ciudad, y crea una in
fraestructura urbana cimentada en la expulsin
de los pobres de la ciudad, poltica fundamentada
en la renovacin urbana, que marc el compul
sivo desarrollo (Rancier, 2009).
Al entrar en el siglo XXI, a la denomina
da ciudad contempornea, nos encontramos en
Repblica Dominicana con una economa basada
en servicios, turismo e importacin, que en los
3
1
Santana refiere que el ascenso de Rafael Leonidas Trujillo al poder

produjo un cambio en la economa del pas, dado que este inici
un proceso de industrializacin, creando un conjunto de empresas
estatales como: la Fbrica de Vidrios de San Cristbal, Dominicana
de Aviacin, la Fbrica Enriquillo de Alambres, la Chocolatera, la
Fbrica de Pintura Dominicana-PIDOCA, entre otras. Pasando de ser
un pas productor agrcola, y convirtindolo en una economa mixta,
cuestin que segn ste, dio lugar en menos de una dcada a un
crecimiento de las ciudades, en especial de Santo Domingo.
El cambio referido por el autor, estuvo relacionado a la compra y

apertura de bancos. Se compra el First National Banck y con l se
crea el Banco de Reservas en el 1941; creacin del Banco Agrcola e
Industrial en 1945 y del Banco Central de la Repblica Dominicana
en 1947 y con este la moneda dominicana.
El cicln San Zenn se produjo el 3 septiembre del ao 1930, reduciendo la ciudad de Santo Domingo a solo escombros y convirtiendo
a cientos de moradores en damnificados, tanto de los sectores ms
pobres como a las clases ms pudientes.
En esa periferia hoy se encuentran los barrios de la zona norte de
la ciudad de Santo Domingo, poblados por grandes cordones de
miseria.
Estos terrenos al momento del desplazamiento estaban siendo lotificados para la venta por quienes decan ser los dueos de los mismos.
artigos
101
355
Marianela Pinales
ltimos veinte aos desarrolla una poltica de

estimulo a las grandes inversiones en infraestruc
tura inmobiliaria, y la construccin de grandes
obras viales en los centros urbanos, los megapro
argumento extrado de quienes promueven la lla
yectos, cuyo impacto ha sido calificado por los
problemtica urbana que presenta un desequili
expertos de manera negativa, fundamentalmente
brio territorial, por polticas urbanas inequitati
en trminos medioambientales. Una ciudad con
vas, con una marcada ausencia de participacin
una urbanizacin producto de la falta de con
de las comunidades.
mada globalizacin (Rancier, 2010). De manera

que el modelo de ciudad que se promueve est
marcado por una alta exclusin social, con una
trol urbanstico, la especulacin inmobiliaria y el

acceso a las vas de transporte (Rancier, 2010).
Ciudad pensada para los vehculos no para la gen
te, con elevados, tneles y pasos a desnivel en los
que no se prevn los espacios para el peatn.
2 El derecho urbanstico: un acercamiento al

concepto
Antes de adentrarnos al anlisis del dere
cho urbanstico dominicano, es necesario abordar
En lo que respecta a la ciudad de Santo
el concepto mismo de derecho urbanstico, para
Domingo, su crecimiento consume cada vez ms
ello, nos apoyaremos en la doctrina. Oscar Velarde
territorio circundante, mientras en 1873 la ciudad
(2007, p. 4) hace una referencia a nuestro modo
tena 7,000 habitantes y consuma 85 cuadras, en
de ver interesante, al expresar que el origen del
1992 el rea urbana era de 22,000 hectreas y en
Derecho Urbanstico est cimentado en las rela
la actualidad a aumentado cas 30,000 (Rancier,
ciones y problemas derivantes del asentamiento
2010).
humano urbano y rural, y en el vnculo que se

Ahora bien, cules son las polticas pro
da entre el hombre y el espacio territorial, en
movidas y/o ejecutadas por el Estado dominicano
donde se generan un conjunto de relaciones de
para enfrentar apropiadamente este crecimiento?
tipo social, urbana, econmica, poltica y cultural,
Pues bien, desde los aos treinta, el Estado domi
las cuales deben ser reguladas por el Derecho.
nicano ha utilizado como estrategia de interven
Por su parte Claude Blumann (1979, p. 1),
cin el reordenamiento y la renovacin urbana,
afirma que es derecho destinado a aportar una
desarrollando un proceso de transformacin urba
cierta racionalidad en el desarrollo de las has
nstica de la ciudad de Santo Domingo y la de
ta ahora incontroladas ciudades. Mientras Jos
Santiago de los Caballeros. Este proceso ha sido
Francisco RuizMassieu, establece que el Derecho
hasta el da de hoy sustentado en un discurso de
Urbanstico es un agrupamiento de las soluciones
modernidad y progreso.
normativas a los problemas de las ciudades, que
No obstante, las intervenciones no han sido
se encuentran dispersas en las disciplinas jurdicas.
cnsonas con la planificacin urbana, que en el
Entiende que es el conjunto sistemtico de normas,
caso dominicano es casi inexistente, tampoco
instituciones y principios relativos a la racionaliza
han respondido a la normativa, pues no existe una
cin, ordenacin y direccin de la ciudad, donde
ley de ordenamiento territorial y de uso de suelo
se halla un proyecto social, un proyecto ideolgico:
que regule el crecimiento de las ciudades y esta
justicia urbana.
blezca los parmetros para la calificacin de usos
Algunos tratadistas establecen que el Dere
de suelo. En casi ninguna de nuestras ciudades
cho Urbanstico, como parte del derecho pblico,
existe un plan de ordenamiento territorial. Ms
tiene conexiones con el derecho financiero, el
bien, tenemos un diseo de ciudad, que responde
derecho medioambiental y penal, as como con
a las iniciativas corporativas de sectores de poder
el derecho civil en los aspectos que afectan a
que la venden al gobierno y al sector privado. De
la propiedad del suelo y a las expropiaciones
manera que las polticas ejecutadas por el Esta
urbansticas.
do estn enfocadas a contribuir a ampliar el gran

capital inmobiliario.
Podemos inferir de los conceptos emitidos

por los tratadistas antes sealados, que el dere
En el pas prima una visin economicista
cho urbanstico surge de la necesidad de regular
de la planificacin, en el entendido de que sta es
o normar las relaciones, convivencia de los con
fundamental para la planificacin del territorio,
glomerados humanos para que sea armnica
356artigos
102
entre s y con el medioambiente. En lo que res

pecta a Repblica Dominicana, y partiendo de
los postulados de los tratadistas podemos decir
que el Derecho Urbanstico como nueva disci
plina se alimenta por un lado del uso y costumbre
que hace la ciudadana del espacio territorial y
de las normativas generales de las distintas disci
plinas del derecho que se vinculan o tienen rela
cin con lo urbano. Normativas que analizamos
a continuacin.
3 El incipiente derecho urbanstico dominicano
Al igual que en otros pases, sobre todo
latinoamericanos, nuestra doctrina urbanstica
se encuentra an en proceso de construccin,
nuestra legislacin es obsoleta, conformada a
partir de los aos de 1944 y 1963, con las Leyes
Nos. 675 y 6232 respectivamente, que versan
sobre la planificacin urbana.
El Derecho Urbanstico dominicano, al
igual que otros pases, tiene sus fuentes en el De
recho Pblico, financiero, medioambiental, penal
y civil, este ltimo en lo que tiene que ver con la
propiedad del suelo y sus derivados. A este con
junto de derechos debemos agregar, el Derecho
Municipal, como fuente fundamental, puesto que
recoge en el marco de las competencias munici
pales, todas aquellas vinculadas a la planificaci
n urbana, el ordenamiento del territorio, el uso
de suelo y la provisin de servicios. Para conocer
su dimensin analizaremos las distintas legisla
ciones existentes que conforman nuestro derecho
urbanstico.
3.1 la Planificacin urbana
3.1.1 ley No. 675 sobre ornato, urbanismo y
Construcciones
Con la promulgacin de la Ley 675 del 31
de agosto de 1944 sobre Ornato, Urbanismo y
Construcciones, se intent regular la planifica
cin urbana, atribuyndole a los ayuntamientos
potestad para regular la urbanizacin de terrenos
o creacin de ensanches, en lo referente a la zoni
ficacin, trazado de vas, formacin de manzanas
y lotes, paisajes, recreo, edificaciones y articula
cin en general, entre otros aspectos.
3.1.2 ley 6232 sobre Planificacin urbana
Posteriormente en febrero de 1963, se pro
mulga la Ley No.6232 que tiene por objeto dotar
a los ayuntamientos, de la adecuada capacidad

tcnica para regular el crecimiento de las ciudades
con ms de cincuenta mil (50,000) habitantes.
Para ello en el artculo 1 de dicha ley, se estable
ce la creacin de un organismo tcnico, denomi
nado Oficina o Divisin de Planeamiento Urbano
(UPU).
Como se podr apreciar ms adelante, en
el artculo 5 de la Ley 6232, en sus diferentes
literales, el legislador ya estableca los distintos
planes de carcter urbanstico que deban ser ela
borados por los ayuntamientos, cuestin que le
fue atribuida como funciones a las Oficinas de
Planeamiento Urbano (UPU), dentro de las que se
pueden resaltar las siguientes:
a. Confeccionar los proyectos municipales
de carcter urbanstico;
b. Mantener al da el plano de cada una
de las poblaciones bajo su jurisdiccin y
sus respectivas regiones de influencia;
c. Elaborar los estudios bsicos e investi
gaciones de carcter fsico, social, econmico y cultural necesarios para la
confeccin de los diferentes proyectos del
Plan General Urbano;
d. Elaborar los Planes Reguladores y las
reglamentaciones normativas de zonificacin, edificaciones, viales, etc.;
e. Elaborar los proyectos necesarios para el
desarrollo de planes viales;
f. Preparar programas anuales, bienales,
y quinquenales, de inversiones del ayun
tamiento en obras permanentes conformes a las prioridades establecidas en
los Planes Generales;
g. Revisar, evaluar, corregir y actualizar
peridicamente los planes de desarrollo
urbano;
h. Divulgar los diferentes programas
y proyectos relativos al planeamiento
urbano, e instrumentar las vistas pbli
cas y administrativas de lugar sobre los
mismos.
Es necesario precisar, que las funciones
de las OPU se limitan al campo de lo consulti
vo, como asesoras del poder ejecutivo del ayun
tamiento, el cual est representado en el alcalde/
sa, pues es al Concejo de Regidores que corres
ponde como ente de carcter normativo, aprobar
mediante resolucin u ordenanza los diferentes
artigos
103
357
Marianela Pinales
planes e intervencin en el territorio. Lo expresa

do anteriormente se puede apreciar en el artculo
3 de la Ley 6232 cuando establece: Las Oficinas o
Divisiones de Planeamiento Urbano, en su calidad
de cuerpos tcnicos, consultivos y asesores, de las
ramas ejecutivas, dependern directamente de las
Sindicaturas,6 en el caso de los ayuntamientos;,
y en el Prrafo II del artculo 6 que dice: Los
Planes Reguladores, que en base a los principios
generales elaboren las OPU, adquirirn fuerza de Ley mediante resoluciones y ordenanzas
emitidas al respecto por los ayuntamientos corres
pondientes.
Desafortunadamente, en el momento en
que este marco legal fue aprobado, no era posible
pensar que un ayuntamiento pudiera habilitar o
crear dichas oficinas, por razones tanto econmi
cas como de capacidad institucional. Econmicas,
porque un rgano de esta naturaleza, requiere un
personal con capacidades profesionales que en
trminos salarial los ayuntamientos no estn en
condiciones financieras de sustentar, sobre todo
aquellos medianos y pequeos. Adems, el per
sonal profesional que requieren estas oficinas no
exista en la mayora de las municipalidades de
la poca y an en estos das sera necesario
trasladarlos de otros lugares, cuestin que enca
rece los costos operacionales. De manera que, lo
propio era que recibieran el apoyo del gobierno
nacional, a travs de sus entidades, dedicadas
al tema de la planificacin. De ah que, este in
tento de regular la planificacin urbana en el
pas, no ha tenido el xito deseado.
3.2 El rgimen de Construcciones
Otro marco legal que rige en materia de
urbanismo, es la Ley No. 687 de 1982, que estable
ce el rgimen de construcciones, pasando todo lo
relacionado a los aspectos tcnicos a la Secretara
de Estado de Obras Pblicas y Comunicaciones,
hoy convertida en Ministerio.
3.3 Medio ambiente y recursos Naturales
La Ley 6400 del ao 2000, sobre medio
ambiente y recursos naturales en su artculo 29
establece: Todos los planes, programas y proyec
tos de desarrollo de carcter nacional, regional,
En Repblica Dominicana se utilizaba la denominacin Sndico en la

legislacin anterior para referirse a los Alcaldes.
358artigos
104
provincial o municipal, debern elaborarse o ade

cuarse, segn proceda, orientados por los princi
pios rectores de la presente ley, las polticas,
estrategias y programas ambientales establecidos
por las autoridades competentes. Como se pue
de aprecia en el artculo citado, sta ley enlaza
la planificacin urbana nacional con la local. En
ella tambin se establece, la necesaria coordina
cin entre las entidades locales (ayuntamientos)
y la Secretara hoy Ministerio de Medio
Ambiente y Recursos Naturales, cuando en su
artculo 111 dice que: Velarn porque los progra
mas y reglamentos de desarrollo urbano pongan
especial cuidado en la zonificacin de los asenta
mientos humanos, la delimitacin de reas indus
triales, servicios, residenciales, de transicin urba
norurales, de espacios verdes y de contacto con
la naturaleza.
Esta ley en sus principios establece la sos
tenibilidad del medio ambiente, mediante el
establecimiento de normas para la conservacin,
proteccin, mejoramiento y restauracin del mis
mo; de igual modo en su artculo 3 establece que
los recursos naturales y el medio ambiente son
patrimonio comn de la nacin y un elemento
esencial para el desarrollo sostenible del pas.
Esta parte de los principios, abren la posibilidad
a los gobiernos locales para alimentar el Derecho
Urbanstico mediante la formulacin de norma
tivas de uso de suelo.
Sin embargo, y a pesar de la claridad de
la ley, la coordinacin entre este ministerio y los
ayuntamientos se desarrolla con ciertas dificul
tades, fundamentalmente por intereses de tipo
poltico y de sectores privados.
4 la Planificacin urbana Municipal y las
directrices Nacionales de Planificacin: un
acercamiento a la nueva legislacin
4.1 la articulacin de la planificacin urbans
tica entre entidades nacionales y locales
La coordinacin puede ser entendida como
la fijacin de medios y de sistemas de relacin
que hacen posible la informacin recproca, la
homogeneidad tcnica en determinados aspectos
y la accin conjunta de las diversas administra
ciones pblicas en el ejercicio de sus respectivas
competencias, de tal modo, que se logre la inte
gracin de actos parciales en la globalidad del
sistema.
La legislacin dominicana establece en

materia del derecho municipal7 varios principios
que recogen el sentido de colaboracin entre las
entidades de la administracin pblica, a los fines
de este trabajo queremos destacar tres: principio
de coordinacin, subsidiariedad y concertacin.
En cuanto al primero la coordinacin entre
las entidades del gobierno nacional y los gobier
nos locales, son funcionales en lo que respecta
a la implementacin de las normas dictadas en
materia urbana. Este principio recogido en el
artculo 6 de la Ley 17607, se establece la coor
dinacin entre los diferentes entes de la admi
nistracin pblica nacional y las entidades muni
cipales en lo que respecta a las competencias
atribuidas a los ayuntamientos en la provisin
de los servicios de abastecimiento de agua potable,
alcantarillado y tratamiento de aguas residuales.
La ley municipal establece adems, el
principio de subsidiariedad, por el cual el nivel
nacional transfiere la ejecucin y los recursos
sin perder la titularidad de la competencia
al rgano de la administracin pblica que de
muestre estar en mejores condiciones para desar
rollarla. La misma ley refiere que, los ayuntamien
tos, son las entidades pblicas ms cercanas a la
poblacin y por ende las ms idneas para ejercer
las distintas funciones que competen al Estado.
En cuanto al principio de concertacin, las
autoridades locales en el ejercicio de sus compe
tencias deben garantizar la armona, coherencia
y coordinacin en la definicin y ejecucin de
sus iniciativas, por tanto, al momento de elaborar
los planes de desarrollo y de ordenamiento terri
torial, tendrn que hacerlo mediante un proceso
participativo de los diversos entes que interactan
en el territorio.
4.2 El rgano rector de la planificacin nacional
A finales del ao 1965 fueron creados dos
rganos responsables de la planificacin pbli
ca: Consejo Nacional de Desarrollo y Secretaria
do Tcnico de la Presidencia hoy Ministerio de
Economa, Planificacin y Desarrollo8 en el ao
2006 con las leyes 49606 y 49806 se visualiza
7
Estos principios se encuentran en la Ley 176-07 sobre el Distrito

Nacional y los Municipios, en el artculo 6, que establece adems de
estos tres principios mencionados, los de eficiencia, eficacia, equidad de gnero, transparencia, participacin y equidad social.
En el nuevo texto Constitucional, promulgado el 26 de enero del
ao 2010, se crea la figura de los Ministerio, sustituyendo la de las
Secretaras de Estado, lo cual ser establecido mediante ley.
en el pas la planificacin, como un sistema que

implica tanto el mbito de lo nacional como local.
La Ley 49606 que crea la Secretara de
Estado de Economa Planificacin y Desarrollo,
en su artculo 3 establece que sta es el rgano
Rector de la ordenacin, el ordenamiento y la for
mulacin de polticas pblicas de desarrollo sos
tenible en el territorio, como expresin espacial
de la poltica econmica, social, ambiental y cul
tural de la sociedad. Este postulado de la ley
deja claro que, el legislador deposita en el rgano
citado la responsabilidad en lo nacional, de coor
dinar las polticas en materia de la planificacin
urbana, cuestin que en el marco jurdico ante
rior (Ley 6232) estaba delegada en un Consejo que
nunca funcion.
Est funcin de la Secretara, hoy conver
tida en Ministerio, es ejercida por la Direccin
General de Ordenamiento y Desarrollo Territorial,9
establecido as en el artculo 13 de la Ley 49806
cuando dice: La Direccin General de Ordena
miento y Desarrollo Territorial es responsable de
la ordenacin, el ordenamiento y la formulacin
de polticas pblicas de desarrollo sostenible en
el territorio, como expresin espacial de la pol
tica econmica, social, ambiental y cultural de la
sociedad. La ley adems otorga a sta direccin,
la potestad de articular a los diferentes entes que
interactan en el territorio, tanto pblico como
privado, cuando establece: Tiene la responsabi
lidad de la coordinacin intersectorial e interins
titucional, entre los diferentes niveles de admi
nistracin pblica y los entes privados a nivel mu
nicipal, provincial, regional y sectorial que inciden
en el diseo, formulacin, implementacin, gestin
y evaluacin, de la ordenacin y ordenamiento
urbano, rural y calificacin de usos de suelo.
Cuestin cnsona con los principios establecidos
en la Ley 17607, referidos en el tema anterior.
Esta ltima parte del artculo 13 de la Ley
49806, no deja lugar a dudas de que se persigue
una necesaria coordinacin entre los entes res
ponsables de disear e implementar las polticas
relacionadas a la planificacin urbana, e incluso
en el mbito rural, cuestin que representa un
avance significativo en materia del derecho urba
nstico dominicano. Dicha coordinacin puede
asegurar que al momento de disear los planes,
9
La Direccin General de Ordenamiento y Desarrollo Territorial, es un

rgano adscrito al Ministerio de Economa Planificacin y Desarrollo.
artigos
105
359
Marianela Pinales
se tenga una mirada amplia del territorio y su

relacin y vnculo con el contexto nacional del
cual forma parte, ya sea desde el contexto regio
nal o provincial, tomando en cuenta el tema de las
identidades, los vnculos culturales, el desarrollo
endgeno, el contexto econmico y sociopoltico.
Otro elemento relevante que se promueve
en este marco legal es la participacin ciudada
na, con la creacin de los Consejos de Desarrollo
Regional, Provincial y Municipal, los cuales tie
nen carcter consultivo no vinculante. El artculo
14 establece que: Es la instancia de participacin
de los agentes econmicos y sociales a nivel del ter
ritorio que tienen como funcin, articular y cana
lizar demandas de los ciudadanos ante el gobierno
central y el gobierno municipal. Participarn en la
formulacin de los Planes Estratgicos de Desar
rollo Territorial segn corresponda.
El artculo 15, establece en su literal e, como
parte de sus funciones: Promover la formulacin
de planes, proyectos y programas de ordenacin y
ordenamiento del territorio segn corresponda.
No obstante estos elementos, los cuales nos
parecen un paso de avance en materia del derecho
urbanstico, a nuestro juicio, el marco legal man
tiene constantemente un enfoque sesgado hacia
el plano econmico y social. De manera que deja
cierto vaco en lo referido al tema de la planifi
cacin urbana, que a pesar de tener un vnculo
estrecho con lo econmico y social, consideramos
requiere un tratamiento particular, que debe ser
relevado en el marco de la legislacin, puesto que
el ordenamiento urbano es un proceso de largo
plazo que necesita una visin integral, que debe
ser conectada a la macroplanificacin. Lo anterior
se puede apreciar en el artculo 24 de la Ley 498
06, en el que se establece que: La Planificacin
comprende los procesos de formulacin, coordi
nacin, seguimiento y evaluacin de las polticas
pblicas, orientadas a la promocin del desarrollo
econmico y social sostenible con equidad.
5 El derecho Municipal como Fuente del dere
cho urbanstico
Hernndez (2003) define el Derecho Mu
nicipal como la parte del derecho pblico que
estudia lo relativo al municipio. Establece que
trata del enfoque de la ciencia jurdica destina
do a investigar el origen histrico, la naturaleza,
definicin, elementos y fines de la institucin
360artigos
106
municipal, as como su insercin en el Estado,

sus relaciones, competencias y dems aspectos
del gobierno, administracin y finanzas locales.
En la ltima parte de su conceptualizacin refiere
El derecho municipal es el derecho de la ciudad.
Esta ltima parte nos abre las puertas para anali
zar de qu manera el Derecho Municipal nutre el
Derecho Urbanstico en la Repblica Dominicana.
5.1 la planificacin en el marco de lo munici
pal. ley 17607 sobre el distrito Nacional y
los Municipios
El tema de la planificacin urbana por
mucho tiempo estuvo ausente del mbito muni
cipal, por ejemplo, en la ciudad de Santo Domingo
en el ao de 1956, se elabor el primer plan re
gulador, diseado durante la tirana de Rafael
Lenidas Trujillo, por Vargas Mera Solow, plan
nunca ejecutado.
Recientemente en el ao 2007, con la apro
bacin de la Ley 17607, el Derecho Urbanstico
adquiere un mayor sentido en el mbito de los
gobiernos locales, pues en este marco legal, en
su artculo 122, se atribuye a los ayuntamientos
la aprobacin de planes municipales de desar
rollo, que implican, por un lado, la utilizacin e
inversin adecuada de los recursos municipales
para impulsar el desarrollo integral, equitativo y
sostenible; brindar atencin eficiente y oportuna
a las necesidades bsicas de la comunidad; y por
el otro, el logro de un ordenamiento racional e
integral del territorio municipal. Dicho enfoque
no estaba contenido en el marco legal que regia a
los municipios.
Pero donde este artculo de la ley adquiere
mayor relevancia, es cuando establece que los pla
nes de desarrollo sern aprobados por los ayun
tamientos con la participacin de la comunidad.
De manera que se reconoce y ordena a los ayun
tamientos a planificar con la participacin de la
gente, siendo que el desarrollo territorial es un
proceso de largo plazo que necesita de la visin
conjunta que los actores tengan del mismo. Desar
rollo que puede verse afectado por la imprecisin
en el uso y ocupacin del territorio.
5.2 las competencias municipales en materia
urbanstica
En lo que respecta a las competencias urba
nstica, a partir de la aprobacin de la Ley 17607,
se traspasa al gobierno local como competenci
su accionar para cumplir con las competencias
as propias, la responsabilidad del ordenamiento
urbanisticas que les han sido delegadas en los
del territorio, planeamiento urbano, gestin del
marcos legales. Por ejemplo, al momento de ela
suelo, ejecusin y disciplina urbanstica; normar
borar un Plan de Ordenamiento Territorial (POT),
y gestionar el mantenimiento y uso de las reas
requieren de especialistas conocedores de la pla
verdes, parques y jardines; normar y gestionar la
nificacin urbana para orientar el proceso, y esto
proteccin de la higiene y salubridad pblica para
no lo hay en nuestros municipios, pero tampoco
garantizar el saneamiento ambiental; construc
estn los recursos econmicos para contratarlos.
cin de infraestructura y equipamientos urbanos,
Sin embargo, estas debilidades, no deben
pavimentacin de las vas pblicas urbanas, cons
llevarnos a concluir que no deben darse los pro
truccin y mantenimiento de caminos rurales,
cesos de descentralizacin de las competencias
construccin y conservacin de aceras, contenes
urbanisticas, y que por tanto seguir montados en
y caminos vecinales; preservacin del patrimo
el carro de la centralizacin es lo conveniente.
nio cultural del municipio; construccin y gestin
Debemos pensar en la forma en que debern darse
de mataderos, mercados y ferias; construccin
los procesos de transicin de dichas competen
y gestin de cementerios y servicios funerarios;
cias, definir la forma de coordinacin que debe
instalacin de alumbrado pblico, limpieza vial;
darse entre Gobierno central y los gobiernos loca
servicios de limpieza y ornato pblico, recolec
les para una mejor aplicacin de las polticas,
cin tratamiento y disposicin final de residuos
apostando al desarrollo de nuestros territorios.
slidos, y, ordenar y reglamentar el transporte

pblico urbano en el territorio municipal.
Otro elemento importante que ha sido reto

mado de la Ley 6232 de 1963, es la existencia
De igual modo, esta ley establece que los
de las Oficinas de Planeamiento Urbano (UPU).
ayuntamientos coordinarn la formulacin de los
La Ley 17607 establece que estas oficinas deben
planes y programas de desarrollo urbano y rural
asistir tcnicamente a los ayuntamientos y a las
con los de desarrollo regional, provincial y naci
comunidades en el diseo, elaboracin y ejecu
onal, dejando con esto claramente establecido,
cin de los planes de desarrollo del municipio,
que tendrn que darse niveles de coordinacin
as como regular y gestionar el planeamiento ur
entre los gobiernos locales y el gobierno nacional.
banstico, uso de suelo y edificacin en las reas
Estas compentencias, aunque de forma distinta
urbanas y rurales del territorio municipal, esta
ya algunas estaban planteadas en la Ley 6232, que
bleciendo criterios de inclusin y equidad social
analizamos en la segunda parte de este artculo.
y de gnero, participacin y eficiencia.
En cuanto a las ventajas que se pueden
El legislador consciente de las limitaciones
destacar respecto a la descentralizacin de las
existentes en la mayora de los ayuntamientos,
competencias urbanisticas, la misma da lugar a
sobre todo los pequeos, dej establecido en el
que el gobierno local siendo que este es el ms
marco legal, que aquellos que no puedan susten
cercano al ciudadano/a y quien conoce ms clara
tar las UPU, puedan asociarse a otros. Lo propio
y detalledamente la realidad del municipio
ha sido establecido para la creacin de Unidades
acte cnsono a las necesidades reales de estos,
Ambientales Municipales, a los fines de que los
logrando que los planes y programas en materia
ayuntamientos puedan garantizar un desarrollo
urbana estn ms ajustados a las necesidades y
armnico de los asentamientos urbanos y la pre
realidades de su territorio.
servacin de los recursos naturales y el medioam
Las experiencias en Repblica Dominicana
biente sostenible.
nos muestran, que cuando el gobierno nacional

es quien tiene la responsabilidad de actuar, los
procesos se hacen mucho ms lentos y burocra
5.3 las resoluciones municipales como fuentes

del derecho urbanstico
ticos. Ahora bien, la descentralizacin tiene sus
Actualmente se est conformando una man
debilidades, el hecho de que muchos gobiernos
comunidad del gran Santo Domingo, que involu
locales sean pequeos, con bajas capacidades ins
cra al Distrito Nacional, capital de la Repblica,
taladas y carencia de recursos econmicos, limita
y la Provincia de Santo Domingo, con todos sus
artigos
107
361
Marianela Pinales
municipios, desde esta entidad se promueve la

elaboracin del Plan Indicativo Metropolitano.
Un estudio realizado por Faustino Collado
para el CONAU hoy Direccin General de Orde
namiento y Desarrollo Territorial revela que en
los ltimos 15 aos el Ayuntamiento del Distrito
Nacional, ha aprobado ms de tres mil resolucio
nes, de las cuales slo una (la Resolucin 94/98)
aprueba un Plan de Desarrollo Urbano. Cuya zona
de implementacin seria el Polgono Central.
En el mismo se recogen los siguientes
aspectos:
Regulacin del Trnsito Vehicular y
Peatonal
Plan de Regulacin de Uso de Suelo
Plan de Densificacin Habitacional y de
Construccin
Plan de Reordenamiento de Retiro y
Colindancias
Mecanismos para la Participacin de la
Poblacin en la Gestin del Desarrollo
y Ordenamiento de rea
Instrumentos Generales para la Organi
zacin del Espacio Urbano, los Estacio
namientos y el Trnsito
En lo que respecta a otros ayuntamien
tos como Santo Domingo Este, el mismo estudio
revela que ha aprobado 396 resoluciones y orde
nanzas, en los primeros 4 aos de creacin, de las
cuales alrededor de tres versan sobre planificaci
n y ordenamiento urbano: Reglamento de Publi
cidad Exterior del Municipio Santo Domingo Este.
De igual modo, se pueden citar los ayun
tamientos de Santo Domingo Norte, Haina, Boca
Chica, cuyas resoluciones versan sobre: elabora
cin de planes estratgicos, uso de suelo, regula
cin de la propaganda poltica y comercial, lmi
tes de construccin en reas verdes, limitacin
de construccin en altura, entre otras.
6 El derecho urbanstico en la Nueva Consti
tucin
En el mes de enero del ao 2010, fue pro
clamada la nueva Constitucin dominicana, como
resultado de una reforma que cont con un amplio
proceso de consulta ciudadana. A pesar de esta
participacin, la Constitucin resultante, tiene
una caracterstica particular, pues en gran parte
de su contenido representa la visin de los sec
tores ms conservadores del pas. Sin embargo,
362artigos
108
lo cierto es, que en materia de derecho urbans

tico, del texto se pueden rescatar una serie de ele
mentos que no estaban contenidos en el anterior
y que representan una oportunidad para dar pie
al diseo de nuevas legislaciones, y mejora de
las existentes, necesarias para el ordenamiento
territorial y la planificacin urbana, como es la
Ley de Regiones nicas de Planificacin y la Ley
de Ordenamiento Territorial.
El nuevo orden poltico administrativo
queda expresado en el artculo 7 de la Constitu
cin, en la definicin que del Estado dominicano
se hace, cuando se establece que es un Estado
Social y Democrtico de Derecho, organizado en
forma de Repblica unitaria, fundado en el respec
to de la dignidad humana, los derechos fundamen
tales, el trabajo, la soberana popular y la sepa
racin e independencia de los poderes pblicos.
El nuevo texto Constitucional, tambin es
tablece nuevas formas territoriales de organiza
cin del sistema polticoterritorial dominicano,
como es la divisin polticoadministrativa, con
la configuracin de las Regiones nicas de Pla
nificacin, figura que a pesar de la Constitucin
dejar a un marco legal su definicin, desde ya
se visualiza como un espacio de articulacin de
las polticas pblicas a generarse en el territorio,
implicando entre otros temas la planificacin
urbana.
6.1 las regiones nicas de Planificacin
Lo antes planteado se puede divisar en el
artculo 12 del texto constitucional, al establecer
las regiones dentro de la divisin poltico admi
nistrativa, y en el artculo 196, que la define como
la unidad bsica para la articulacin y formu
lacin de las polticas pblicas en el territorio
nacional. Por qu?, pues bien, hasta el momento
para los fines de intervenir en el territorio, cada
organismo del gobierno nacional utiliza su pro
pia demarcacin territorial en el mbito regional,
sin responder a un estudio previo y a un anlisis
sobre las caractersticas culturales, ambientales
y geogrficas del territorio, cuestin que histri
camente ha generado conflictos diversos.
As, con la situacin antes citada, el nuevo
texto trata de resolverlo al plantear en el artcu
lo 193 lo relacionado a la organizacin territorial
de la Repblica Dominicana, estableciendo que
su finalidad es propiciar el desarrollo integral y
equilibrado y el de sus habitantes siendo este

compatible con sus necesidades y con la preser
vacin de sus recursos naturales, de su identidad
de nuestras ciudades nos generan, cuestin que

en Repblica Dominicana debe ser resuelta en
un plazo improrrogable.
nacional y de sus valores culturales. Pero adems,

el texto deja claro que, la organizacin del terri
torio debe responder a los principios de unidad,
identidad, racionalidad poltica, administrativa,
social y econmica.
6.2 las Provincias
Sin embargo, en la Constitucin se man
tiene la provincia como la demarcacin poltica
intermedia en el territorio. Esto a pesar de no tener
ninguna incidencia o relevancia en trminos de
las decisiones polticas y/o ejecutivas, pues slo
se utiliza para que el Presidente de la Repblica
nombre un representante llamado Gobernador/a,
funcionario/a al que no se le asigna nivel de deci
sin en el territorio, ni en trminos polticos ni
administrativo. Se divide en municipios, distritos
6.5 El Medioambiente
Representa un avance el hacho de que la
Constitucin, en el artculo 67, establezca que
constituyen derechos e intereses colectivo, la con
servacin del equilibrio ecolgico, de la fauna y la
flora, la proteccin del medioambiente; la preser
vacin del patrimonio cultural, histrico, urbans
tico, artstico, arquitectnico y arqueolgico.
Tambin la Constitucin deja claro que es
un derecho y un deber de cada generacin pro
teger y mantener el ambiente en provecho de s
misma y de las futuras generaciones, haciendo un
uso y goce sostenible de los recursos naturales,
a habitar en un ambiente sano, ecolgicamente
equilibrado y adecuado para el desarrollo y pre
servacin de las distintas formas de vida.
municipales, secciones y parajes.

6.3 los Municipios
En lo que respecta a los municipios, la Carta
Magna lo define como entidades que constituyen
la base del sistema poltico administrativo local;
son personas jurdicas de Derecho Pblico, res
ponsables de sus actuaciones, que gozan de patri
monio propio, autonoma presupuestaria, potes
tad normativa, administrativa y de uso de suelo.
Todo esto al escrutinio de fiscalizacin del Estado
y la ciudadana. El gobierno de los municipios
est a cargo del ayuntamiento, y lo constituyen
dos rganos de gobierno que se complementan
entre s, el Concejo de Regidores y la Alcalda.
6.4 El Plan de ordenamiento territorial
Por primera vez el texto recoge el Plan de
Ordenamiento Territorial, y lo define como una
prioridad del Estado su formulacin y ejecucin,
6.6 la vivienda, el derecho de propiedad y su

funcin social
Como hemos establecido en la primera
parte de este articulo, la formacin de los barrios,
sobre todo en la ciudad de Santo Domingo, ha
respondido a desplazamiento de poblaciones del
centro de la ciudad hacia la periferia por parte del
Estado dominicano, sin las formalidades legales
establecidas en las legislaciones vigentes.
Por muchos aos organizaciones comuni
tarias encabezadas por el Comit para la De
fensa de los Derechos Barriales (COPADEBA)10
han demandado un reconocimiento del derecho
adquirido por prescripcin11 establecido en el
Cdigo Civil Dominicano a miles de poblado
res/as ocupantes de estos territorios donde han
edificado sus viviendas, presentando un proyec
to de ley que establece el reconocimiento de esos
10
estableciendo que el mismo debe asegurar el uso

eficiente y sostenible de los recursos naturales
de la nacin, tomando en cuenta el cambio clim
tico; dejando su formulacin a una ley.
Nos queda claro, que la elaboracin de un
plan de ordenamiento territorial, permite pensar
el territorio de forma planificada, enfrentando
con los instrumentos que nos aporta, los proble
mas que el crecimiento acelerado y desordenado
11
El Comit para la Defensa de los Derechos Barriales COPADEBA

es una organizacin comunitaria de base, articulada en los barrios
de la zona norte de la capital dominicana, fundada en el ao 1979,
que cre un referente en la lucha por la tenencia del territorio, el
derecho a titulacin de la propiedad para las poblaciones ms vulnerables y por los derechos barriales y humanos. Tambin articulada
en torno a la demanda de vivienda digna y contra los desalojos.
La prescripcin, al igual que en otros pases, est establecida en el
Cdigo Civil dominicano, tres artculos recogen esta figura jurdica:
el Art. 712, que establece La propiedad se adquiere tambin por
accesin o incorporacin, y por prescripcin. El Art. 2265, El que
adquiere un inmueble de buena fe y a justo ttulo, prescribe la propiedad por cinco aos, si el verdadero propietario vive en el distrito
judicial, en cuya jurisdiccin radica el inmueble; y por diez aos, si
est domiciliado fuera del dicho distrito. Y el Art. 2229, Para poder
prescribir, se necesita una posesin continua y no interrumpida, pacfica, pblica, inequvoca y a ttulo de propietario.
artigos
109
363
Marianela Pinales
espacios mediante la titulacin de las propieda
que el pas firm y ratific el pacto de los Dere
des, adems, las normas que regiran la poltica
chos Econmicos, Sociales y Culturales, que
nacional en materia de vivienda, hbitat y asen
recoge la tercera generacin de derechos, en los
tamientos humanos, teniendo como principio
que est presente el derecho a la vivienda digna,
la funcin social de la propiedad. Desafortuna
de igual modo la Carta por el Derecho a la Ciu
damente, y a pesar de haber cursado en varias
dad, los mismos deben ser tomados como fuentes
ocasiones en el Congreso Nacional, y recibido el
del derecho urbanstico.
respaldo de algunos legisladores/as, el mismo no

ha sido convertido en ley.
Adems, el estudio comparado nos permite

observar que legislaciones como la espaola, por
Recientemente, a raz de la consulta ciuda
ejemplo, vinculan el concepto de la funcin social
dana para la reforma constitucional, organizacio
al derecho urbanstico, cuando en lo relativo al
nes comunitarias lograron que se estableciera en
medioambiente urbano establece que, la ocupa
la nueva Constitucin el concepto de la funcin
cin del suelo este suficientemente dotada de
social de la propiedad, sin embargo, la forma en
infraestructura y los servicios, as como que sea
que se ha redactado no es vinculante al espritu
funcional la combinacin de los usos cuando
que encierra el concepto, y se mantiene el sentido
cumplan una funcin social.
de la Constitucin anterior, matizado por el dere

6.7 Mecanismos de participacin ciudadana
cho absoluto.
Parte de los argumentos de las organizacio
El texto constitucional tambin abre nue
nes sociales al plantear el concepto de la funci
vos mecanismos directos de participacin en el
n social de la propiedad, est basado en que el
mbito local, como son: referendo, plebiscitos,
acceso al suelo y a la vivienda digna son un dere
iniciativa normativa municipal y el presupues
cho humano fundamental de los habitantes, y la
to participativo. Estos mecanismo en materia de
tierra un bien comn bsico para que dicho dere
derecho urbanstico, abren nuevas posibilidades,
cho pueda garantizarse, que dicho acceso puede
pues con ellos la ciudadana podr someter pro
darse ya sea por la compra de tierras, ocupaciones
puestas para la elaboracin de los proyectos de
de terrenos o por programas de vivienda estatales,
ley de Regiones nicas de Planificacin, de Orde
productos de polticas sociales y que ello requiere
namiento Territorial y las normativas vinculadas
la asuncin de la funcin social de la propiedad
a la planificacin urbana, as como en la elabora
como base para garantizar el derecho a la vivienda
cin de los planes de ordenamiento territorial y
y a la ciudad.
de uso de suelo.
Estos aportes de las organizaciones sociales,
Con el Presupuesto Participativo, la pobla
son un aporte de suma importancia, tanto como
cin participa en el proceso de identificacin, de
la doctrina y la jurisprudencia, pues el derecho
finicin, ejecucin y control de obras de infraes
se nutre del uso y costumbre, y estas propuestas
tructura urbana en el territorio como: aceras, con
son resultantes de las vivencias asentadas en el
tenes, acceso vial, alcantarillado, iluminacin, as
territorio, recogidas en largos procesos de refle
como el equipamiento de dichas infraestructuras.
xin social, de aquellos que padecen la proble

mtica urbana de las ciudades.
Algunas de las vas establecidas en la Cons

titucin, tambin se encuentran recogidas en la
Tambin se convierten en fuentes del dere
Ley 17607 en su artculo 233, que establece el
cho los pactos internacionales de los cuales se
Referndum como una va de participacin ciu
hacen signatarios los pases, en el caso de la
dadana, por la cual la poblacin podr pronun
Repblica Dominicana, el nuevo texto constitu
ciarse respecto a una propuesta de normativa de
cional establece en el artculo 74, numeral 3, que:
aplicacin municipal u otro tema de inters de
Los tratados, pactos y convenciones relativos a
los/as muncipes. Por otro lado en el artculo 234
derechos humanos, suscritos y ratificados por el
establece el Plebiscito Municipal, como meca
Estado dominicano, tienen jerarqua constitucio
nismo institucional de consulta a la ciudadana
nal y son de aplicacin directa e inmediata por
sobre lineamientos generales de medioambiente,
los tribunales y dems rganos del Estado. Dado
proyectos de infraestructura o de ordenamiento
364artigos
110
territorial, bajo la limitacin de que no modifique

la actual divisin polticoadministrativa.
Estas figuras o vas de participacin ciuda
dana establecidas en la ley abren la posibilidad
para que la poblacin conozca y/o valide, los pla
nes de desarrollo urbano, ordenamiento territorial
y uso de suelo. Aunque ambos no son vinculantes,
ciertamente abren un espacio novedoso para que
la poblacin sea tomada en cuenta para la ela
boracin de polticas pblicas en materia urbana
que afectaran en el territorio.
6.8 la finanzas municipales
La Constitucin con respecto a las finanzas
municipales, no establece avances, por el contra
rio, mantiene limitada la recaudacin de los ayun
tamientos a slo arbitrios siempre que los mismo
no colidan con los impuestos nacionales, con el
comercio intermunicipal o de exportacin, ni con
la Constitucin o las leyes. Es decir, no estn
facultados para realizar ningn tipo de recauda
cin de impuestos, aun sean estos de vocacin
municipal, cuestin que dificulta a las munici
palidades hacer una buena gestin, de cara a brin
dar los servicios de sus competencias y lograr el
desarrollo de sus respectivos territorios.
7 Conclusiones y Perspectivas
El nuevo marco jurdico as como la prcti
ca y las propuestas de las organizaciones territo
riales urbanas generan fuentes interesantes para
nutrir el derecho urbanstico dominicano. Esto
se evidencia en la Ley 6400 sobre medioambien
te, las leyes 49606 y 49806 de Planificacin e
Inversin Pblica, Ley 17607 del Distrito Nacio
nal y los Municipios y la nueva Constitucin de
la Repblica. Todo esto evidencia una bsqueda
de la sociedad dominicana, por nuevas formas de
intervenir en el territorio y de configuracin de
un nuevo orden territorial que tenga un horizonte
ms democrtico e incluyente.
Otro elemento que encontramos en el an
lisis de la legislacin, es la determinacin de
ordenar el territorio. Para ello, adems de man
darse la elaboracin de una ley, en la que deben
primar los principios de unidad, identidad, racio
nalidad polticoadministrativa, social y econmi
ca, se delega a los ayuntamientos la competencia
de elaborar los planes de ordenamiento territorial.
Ahora bien, todo el marco jurdico, in

cluyendo la Constitucin, tambin revela y nos
deja bastante claro que an con sus debilidades
y carencia, el pas desde el ao de 1963, cuenta
con un marco regulador que posibilita la inter
vencin planificada en el territorio. Obviamente,
la voluntad poltica para la ejecucin del mismo
ha estado ausente, tanto en el nivel nacional,
como local.
El proceso acelerado de crecimiento urbano
hacia las periferias de las ciudades, genera nue
vas demandas, a las que el legislador est obligado
a responder; la conformacin de un sector inmo
biliario en intensa actividad, que construye y
vende viviendas en el marco de la desregulacin
o poca regulacin, que le genera a la municipa
lidad la demanda de nuevos servicios no previs
tos en los planes; un promotor/propietario que no
devuelve las plusvalas generadas por la interven
cin del Estado al municipio, que retiene tierra,
y especula con los precios de las viviendas, que
no genera beneficios a la comunidad.
Este escenario requiere de una intervencin
rpida del Estado, que debe manifestarse, por un
lado, con la elaboracin de los marcos legales que
contribuyan a una intervencin planificada en
el territorio, que implique el diseo de los planes
de ordenamiento territorial, todo esto articulado
a la participacin ciudadana, que requiere siem
pre un dilogo con los actores sociales afectados
y que han demostrado que desde la sociedad no
slo hay capacidad de demanda sino tambin
de propuesta.
Finalmente, nos queda un largo recorrido
por trillar, de cara a lograr una legislacin urba
nstica cnsona con las necesidades y demandas
de la sociedad.
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Ley 18.308 Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible
Uruguai
ley 18.308 ley de ordenamiento territorial y desarrollo Sostenible

Juan Francisco trinchitella
Abogado. Actualmente Encargado de la Cartera Municipal de Tierras para Vivienda de la Intendencia de Montevideo.
Ex Director Nacional de Topografa, y ex miembro del Directorio de Pluna Ente Autnomo. Integrante de la Ctedra de
Arquitectura Legal de la Facultad de Arquitectura Universidad de la Repblica. Miembro del grupo Anuario de Derecho
Administrativo.
Jorge Pedro lvarez tapie
Abogado. Actualmente Asesor del Departamento de Planificacin de la Intendencia de Montevideo. Asesor Jurdico
para el estudio Isabel Viana y Asoc. del trabajo sobre el Anillo Colector Perimetral Vial de Montevideo para el Instituto
Lincoln. Aspirante a Profesor Adjunto de Derecho Privado I y VI de la Facultad de Derecho de la Universidad de la
Repblica. Miembro del grupo Anuario de Derecho Administrativo.
Con la sancin de la Ley de Ordenamiento

Territorial y Desarrollo Sostenible, en adelante
LOTDS, Ley N 18.308 de 18 de junio de 2008
y su modificativa, la 18.367 de 10 de octubre de
2008, nuestro pas cuenta con un rgimen jurdico
especial, ordenado y organizado referente al orde
namiento territorial.
Con ella se dot al pas de una herramienta
de ordenamiento territorial, como factor coadyu
vante para el desarrollo econmico y social de
acuerdo con polticas de justicia y equidad, fue
un largo proceso en el quedaron por el camino
dos proyectos de Ley enviados al Parlamento que
no fueron aprobados por el mismo.
La idea motora que fundamenta e informa
la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo
Sostenible es el de la planificacin para el desa
rrollo ambientalmente sustentable con equidad
social a nivel regional y local.
Se trata, al decir de sus promotores de
una ley marco fundacional, que pretende ser el
comienzo de una legislacin, como una forma de
encarar el territorio, no el territorio como objeto
de ordenacin sino como sujeto de desarrollo
social, productivo, en el marco de sustentabilidad
ambiental territorial.
Si bien su aprobacin, fue y sigue siendo
resistida por distintos motivos por parte de algu
nos sectores polticos y sociales, las crticas ms
importantes, las ha recibido por parte de una
Comisin Interinstitucional creada por el Colegio
de Abogados, la Asociacin de Agrimensores
y la Asociacin de Escribanos, que si bien
entiende y comparte la necesidad de una herra
mienta como esta, la misma carece de claridad y
precisin debido a su deficiente redaccin tcnica

jurdica que puede conducir a interpretaciones
ambiguas y en algunos casos contradictorias; a
la utilizacin indistintamente de los conceptos
de fraccionamiento, loteo, reparcelacin fusin
y urbanizacin y adems lesiona la autonoma
departamental al imponerle a los Gobiernos
Departamentales una determinada planificacin
y al invadir las competencias legislativas de
stos.
En nuestro pas, sobre el tema del ordena
miento territorial, es poco lo que se ha escrito
desde el punto de vista jurdico, ms que nada
algn artculo puntual o alguna ponencia de
seminario.
La Ley se estructura en ocho ttulos a partir
de los cuales se organiza el conjunto de temas
tratados por la misma. Los ttulos I y III, refieren
a la materia y las competencias pblicas.
Ttulo I
Disposiciones
Generales
del
Ordenamiento Territorial
Ttulo II Derechos y Deberes Territoriales
Ciudadanos
Ttulo III Instrumentos de Planificacin
Territorial
Ttulo IV La Planificacin para el desarrollo
Territorial Sostenible
Ttulo V La Actuacin y Control en el
Marco del Ordenamiento Terri
torial
Ttulo VI Participacin Ciudadana en el
Ordenamiento Territorial
Ttulo VII Coordinacin Interinstitucional
para el Ordenamiento Territorial
Ttulo VIII Disposiciones Especiales
artigos
143
367
Juan Francisco Trinchitella, Jorge Pedro lvarez Tapie
El presente estudio de la LOTDS lo abor

daremos desde el punto de vista de la materia
econmicos, urbansticos y ecolgicos, a

travs de la planificacin.
especfica, el mbito de competencia y el derecho
b) El establecimiento de criterios para la
propiedad, por entender que son los tres grandes
localizacin de las actividades econ
ejes fundamentales sobre los que se desarrolla

dimensin social y poltica de la misma.
micas y sociales.
c) La identificacin y definicin de reas
Siguiendo a la legislacin comparada la
bajo rgimen de Administracin especial
ley propone en sus primeros artculos las grandes
de proteccin, por su inters ecolgico,
definiciones que enmarcan su materia especfica.
patrimonial, paisajstico, cultural y de
Se establece el marco regulador general para
conservacin del medio ambiente y los
el ordenamiento y desarrollo territorial sosteni
recursos naturales.
ble, definiendo las competencias e instrumentos
d) La identificacin de zonas de riesgo por
de planificacin, participacin y actuacin en la
la existencia de fenmenos naturales o
materia, orientando el proceso de ordenamiento
de instalaciones peligrosas para asenta
del territorio hacia la consecucin de objetivos de
mientos humanos.
inters nacional y general y a la vez, la previsin
e) La definicin de equipamiento e infra
de Instrumentos de ejecucin de los planes y de
estructuras y de estrategias de consoli
actuacin territorial.
dacin del sistema de asentamientos
La ley define su objeto, el concepto, fina

lidad y la materia del ordenamiento territorial.
Se incluye, como ha venido ocurriendo soste
humanos.
f) La previsin de territorio a los fines y
usos previstos en los planes.
nidamente con otros cuerpos normativos, la de
g) El diseo y adopcin de instrumentos y
claracin de inters general del ordenamiento
procedimientos de gestin que promue
territorial.
van la planificacin del territorio.
El artculo 3 establece: (Concepto y fina
h) La elaboracin e instrumentacin de pro
lidad). A los efectos de la presente ley, el orde
gramas, proyectos y actuaciones con in
namiento territorial es el conjunto de acciones
cidencia territorial.
transversales del Estado que tienen por finalidad
i) La promocin de estudios para la iden
mantener y mejorar la calidad de vida de la
tificacin y anlisis de los procesos pol
poblacin, la integracin social en el territorio y
ticos, sociales y econmicos de los que
el uso y aprovechamiento ambientalmente sus
derivan las modalidades de ocupacin y
tentable y democrtico de los recursos naturales

y culturales.
ordenamiento del territorio.

A esto se agrega, tambin en el sentido
El ordenamiento territorial es una funcin
de la posicin dominante, esta actividad de in
pblica que se ejerce a travs de un sistema
cuestionable naturaleza pblica, es declarada
integrado de directrices, programas, planes y actua
como cometido esencial del Estado.
ciones de las instituciones del Estado con com

petencia a fin de organizar el uso del territorio.
Se reconocen dos mbitos principales de

competencia a los efectos de la actividad pblica
Para ello, reconoce la concurrencia de
vinculada con el ordenamiento territorial, el depar
competencias e intereses, genera instrumentos
tamental y el nacional. Sin perjuicio de ello, en
de promocin y regulacin de las actuaciones y
las normas que definen los distintos instrumentos
procesos de ocupacin, transformacin y uso
de planificacin territorial se prevn las denomi
del territorio.
nadas estrategias regionales para la atencin
El artculo 4 establece: (Materia del orde
concentrada de la gestin planificada y flexible
namiento territorial). El ordenamiento territo
de mbitos mayores que la jurisdiccin Departa
rial y desarrollo sostenible comprende:
mental, con participacin y apoyo del gobierno
a) La definicin de estrategias de desarro
nacional. Se prev, tambin, un instrumento de
llo sostenible, uso y manejo del terri
carcter local para el ordenamiento territorial de
torio en funcin de objetivos sociales,
microrregiones compartidas entre departamentos
368artigos
144
Se define, siguiendo a la legislacin compa
Son suficientemente claras, a este respecto,
rada, para el sistema que se conforma por el
las normas contenidas en los artculos 14, 23 y
conjunto de instrumentos de ordenamiento y
30 de la Ley.
desarrollo territorial un esquema abierto, flexible,
El primero de los artculos seala: (Compe
sin excesos de jerarquizacin de los mismos, y
tencias departamentales de ordenamiento terri
sin obligatoriedad en la prelacin temporal, ni
torial). Los Gobiernos Departamentales tendrn
en los plazos de implementacin.
la competencia para la categorizar el suelo, as
Si bien en el art. 3, se reconoce la concurren
como para establecer y aplicar regulaciones terri
cia de las competencias en el territorio, tanto del
toriales sobre usos, fraccionamientos, urbaniza
Estado como de los Departamentos, se plantea
cin, edificacin, demolicin, conservacin, pro
la armonizacin por la va de la afirmacin de
teccin del suelo y polica territorial en todo el
las jurisdicciones departamentales en la materia
territorio departamental mediante la elaboracin,
y circunscribiendo la actuacin del Poder Ejecu
aprobacin e implementacin de los instrumen
tivo en la formulacin de directrices nacionales
tos establecidos por esta ley, en el marco de la
que aseguren la integralidad del territorio.
legislacin vigente.
Por su parte, el art. 5 inciso 2, prev entre
Por su parte el art. 24 expresa (Elaboracin
los principios rectores del ordenamiento terri
de los instrumentos de mbito departamental).
torial y desarrollo sostenible a la coordinacin
Corresponde a la Intendencia la iniciativa para
y cooperacin, principio que se traduce en el
la elaboracin de los instrumentos del mbito
deber reciproco de todos los actores pblicos de
departamental y sern aprobados por la Junta
coordinar y cooperar en la materia.
Departamental en las condiciones que determi
En tanto el inciso.3 del mismo artculo,
na la presente ley. El Poder Ejecutivo y los entes
consagra el principio rector de la descentraliza
y servicios pblicos prestarn su colaboracin
cin en la actividad de ordenamiento territorial
y facilitarn los documentos e informacin
de aplicacin para la soluciones de las controver
necesarios.
sias originadas en los conflictos de competencias
En tanto, el art. 31 seala: (Categoriza
sobre la materia. Al decir de Sebastin Olmedo,
cin de suelo en el territorio). La competencia
consultor en la formulacin del proyecto de
exclusiva del Gobierno Departamental para la
ley: El principio rector de la descentralizacin,
categorizacin de suelo en el territorio del depar
se manifiesta en la preferencia de la adopcin
tamento se ejercer mediante los instrumentos
de las decisiones territoriales por aquellas ins
de ordenamiento territorial en su mbito.
tancias ms cercanas al ciudadano (principio de

descentralizacin subsidiariedad).
Se dota a los Gobiernos Departamentales
de instrumentos para la planificacin y promueve
Los instrumentos del mbito nacional

o de competencia del Gobierno central son: a)
las Directrices Nacionales, y b) los Programas
Nacionales.
la construccin de mecanismos institucionales
Los instrumentos de mbito regional o
que las Intendencias podrn emplear para pro
de competencia concertada entre el Gobierno
mover el desarrollo de sus departamentos, micro
central y los Gobiernos Departamentales, son: las
rregiones y localidades y el establecimiento de
Estrategias Regionales
alianzas regionales.
Los instrumentos del mbito departamen
Los Gobiernos Departamentales, con la
tal o de competencia de los Gobiernos Departa
nueva ley se ubican en el centro del sistema de
mentales son: a) Directrices Departamentales, b)
planificacin que se crea. Los Gobiernos Depar
Ordenanzas Departamentales, c) Planes Locales.
tamentales sern las responsables de la exis
Se agregan a los instrumentos anteriores
tencia de planes de ordenamiento para el desa
otros definidos como complementarios o suple
rrollo sostenible. El Gobierno central asume la
torios, segn el artculo 20 de la ley, incluyndose
responsabilidad en la definicin de las grandes
entre otros: a) Planes Parciales, b) Planes Secto
directrices de la poltica de ordenamiento para el
riales, c) Programas de Actuacin Integrada, y

d) los Inventarios, Catlogos.
territorio nacional.
artigos
145
369
Muchas cosas se han dicho y escrito sobre
con libre participacin; la divisin de poderes,
la propiedad privada, con opiniones antagnicas
legislativo, ejecutivo y judicial; c) fiscalizacin
y extremistas la gran mayora. El espectro, de
de la administracin por parte del ciudadano
lo ms amplio, va de considerarlo un derecho
como de los rganos competentes (Poder Judicial);
inviolable a un delito como el robo.
d) establecimiento de lmites y controles legales
En nuestro ordenamiento jurdico toda vez
a todos los poderes; e) proteccin de derechos y
que toca el tema del derecho de propiedad, se hace
libertades fundamentales que constituyen la razn
desde un punto de vista de los derechos y deberes,
de ser del Estado de Derecho.
ms sobre los primeros que de estos ltimos.
Tanto el Derecho Urbanstico y el Ordena
Esto es lgico, ya que, en nuestro orde
miento Territorial enfatizan una nueva dimensin
namiento jurdico, la propiedad cumple bsica
de la promocin, respeto, defensa y realizacin
mente una funcin netamente de satisfaccin de
de los derechos civiles, polticos, econmicos,
fines individuales y no colectivos, contrariamente
sociales, culturales y ambientales garantizados
a la de funcin social que hoy en da predomina
en los instrumentos regionales e internacionales
en el derecho comparado, donde el derecho de
de derechos humanos. Promueven la justa dis
propiedad interacta junto con los dems dere
tribucin de los beneficios y responsabilidades
chos fundamentales.
resultantes del proceso de urbanizacin; el cum
La LOTDS, avanza sobre ese camino,
plimiento de la funcin social de la ciudad y de
cuando nos habla en su artculo 7 de los deberes
la propiedad, (como lo es en el derecho compa
territoriales, yendo ms all del Plan Montevideo,
rado); la distribucin de la renta urbana y la
(POT, Decreto 218.242 de 16 de setiembre de
democratizacin del acceso a la tierra y a los
1998), el que en su artculo 14 se refera, se
servicios pblicos para todos los ciudadanos, es
podra decir que por primera vez en el derecho
pecialmente aquellos con menos recursos eco
nacional y municipal, a los deberes urbansticos.
nmicos y en situacin de vulnerabilidad. El
Lo mismo puede decirse con todo lo relacionado
derecho a la vivienda y el derecho a la ciudad
con la equidistribucin de cargas y beneficios,
forman parte de los Derechos Humanos y del
o a los conceptos de distribuciones de los mayo
Derecho Urbanstico.
res beneficios y participacin en la mayor edifi
El artculo 32 de nuestra Constitucin esta
cabilidad, todos ellos tenidos en cuenta en el POT
blece que: La propiedad es un derecho inviolable,
de Montevideo.
pero sujeto a lo que dispongan las leyes que se
En ella se establece una correspondencia
establecieren por razones de inters general.
entre los conceptos de propiedad inmueble rural,
Nadie podr ser privado de su derecho de pro
suburbana y urbana utilizados por la Constitucin
piedad sino en los casos de necesidad o utilidad
cuando se refiere a los recursos departamenta
pblicas establecidos por una ley y recibiendo
les con las categoras de suelo, definindose e
siempre del Tesoro Nacional una justa y previa
incorporndose los mismos al derecho positivo.
compensacin.... se indemnizar a los propietarios
Ahora bien, habra que preguntarse, hasta
por los daos y perjuicios que sufrieren en razn
que punto o en que grado la aprobacin de la
de la duracin del procedimiento expropiatorio,
Ley de Ordenamiento Territorial afecta, lesiona o
se consume o no la expropiacin.
limita el derecho de propiedad y si estos es o no

lcito.
Este artculo 32 prohbe la expropiacin

lisa y llana de la propiedad, pero no la puesta
Los estados modernos estn constituidos
en funcionamiento de otras medidas para deli
sobre la base de que el poder del Estado se
mitar el contenido de la misma y asegurar as,
somete al imperio de la ley que es producto de la
como una especie de juego limpio, con res
soberana popular y que su razn de ser es: a) la
pecto a los pagos de las compensaciones para el
proteccin y efectiva realizacin de los derechos
caso que se deba expropiar o para evitar la espe
fundamentales de las personas; b) el imperio de
culacin o el enriquecimiento injusto por los,
la ley sobre gobernantes y ciudadanos pero siendo
en algunos casos, desmedidos aumentos de valor
la ley expresin de la voluntad popular creada
generados al incorporarse a la ciudad o por obras
370artigos
146
de infraestructura llevadas a cabo por planes y
por incumplimiento de deberes territoriales,
programas de desarrollo econmico o de expan
(art. 63); Derecho de preferencia, (art. 66); polica
sin de la ciudad y asegurar adems, el retorno
territorial, (art. 68); la creacin de un plazo de
a la comunidad de los aumentos de valor gene
prescripcin adquisitiva especial de cinco aos a
rados por ella misma.
favor de aquellas personas cuyo ncleo familiar
La creacin de la Oficina de Planeamiento
no supere el nivel de pobreza y posean un predio
y Presupuesto, (OPP), trajo aparejado la posibili
de determinadas caractersticas, (art. 65); son
dad de que al elaborar Planes y Proyectos de
algunas de las referidas.
Desarrollo, autorizando al Estado a expropiar
Todas o por lo menos gran parte de ellas
mediante una justa compensacin y de acuerdo a
tienen sus antecedentes en la legislacin nacional:
las normas del artculo 32 citado, pero sta, puede
a) la expropiacin no es un nuevo instru
no ser previa, permitindole pagarla en un plazo
mento, desde 1912 existe la denominada
de hasta 10 aos con determinados requisitos,
Ley de Expropiaciones, Ley N 3.958,
lo que sera una nueva limitacin al derecho
la que regula todo el rgimen de expro
de propiedad, en realidad, ms que una nueva
piaciones, disponiendo en algunos casos
limitacin sera una modalidad de la expropia
el no pago de la justa compensacin es
cin regulada por la ley de 1912.
tablecida constitucionalmente para los
El concepto de funcin social de la propie
casos del artculo 35 de la misma, que
dad no fue recogido por nuestra Constitucin, si
son los casos de las calles, caminos y
bien es conocido este concepto desde 1916 a raz
dems vas de comunicacin, las que se
de unas conferencias realizadas por Duguit en
considerarn cedidos de pleno derecho y
la ciudad de Buenos Aires.
sin indemnizacin alguna; los artculos
Distintos fallos de la Suprema Corte de
62 y 63 de la LOTDS, simplemente de
Justicia han recogido este concepto y entienden
claran la utilidad pblica, (requisito para
que el mismo se encuentra incluido en el artculo
poder expropiar de acuerdo con la Cons
32 de la Constitucin, interpretando que este
titucin y la Ley de Expropiaciones), para
artculo tiene un doble alcance, en primer lugar,
los casos contemplados en ellos;
al decir que la propiedad si bien es un derecho
b) el derecho de preferencia, tampoco es
inviolable, est sometido a lo que dispongan las
nuevo en nuestra legislacin, ya que
leyes que se establecieren por razones de inters
la ley de creacin del Instituto de Colo
general y se reconoce ...lo que la doctrina llama
nizacin lo incorporaba y fue utilizado
la funcin social de la propiedad, (sentencia
en varias oportunidades por esta perso
10/90). Si bien la mayora de la doctrina nacional
na pblica no estatal en el desarrollo
no comparte dicho criterio, otros, coincidiendo
de sus cometidos, el artculo 66 de de
con la Corte tiene unas visin ms integradora
la LOTDS, lo hace extensivo a las Inten
de lo individual y lo colectivo.
dencias Municipales siempre y cuando
Independientemente de las crticas reali
no entren en conflicto con el Instituto,
zadas, con las cuales pueden existir o no algunas
el cual tiene prioridad, pero no se regla
coincidencias, en la Ley en estudio, se aprueban
menta el ejercicio del mismo y slo
y/o modifican, junto con varios instrumentos
podr ser aplicado cuando se aprueben
de gestin arriba mencionados, algunas figuras
los correspondientes instrumentos de
de derecho ya empleadas, o mejor dicho, ya con
ordenamiento territorial;
sagradas en nuestro ordenamiento jurdico, todas
c) el derecho de superficie, consagrado en el
ellas reguladoras o restrictivas en referencia al
Cdigo de Minera, (canon de superficie)
derecho de propiedad.
y la Ley Forestal, (Ley N 15.695) y que
Efectivamente, el Derecho de superficie,
la LOTDS lo incorpora en su artculo 36
(art. 36); la reserva de suelo para viviendas de
y que sera una herramienta ideal para,
inters social, (art. 53); expropiaciones, ya sea
por ejemplo satisfacer la demanda de
para el cumplimiento de los planes, (art. 62), como
vivienda, habra que trabajarlo ms desde
artigos
14
371
el punto de vista legislativo, regularlo y

adecuarlo al Cdigo Civil o de acuerdo
a lo legislado en la mencionada Ley
forestal, (donde se no solo se reconoce
al Derecho de Superficie, sino que se
sientan las bases que lo van a regular),
ya que por tratarse de un derecho real
todo lo relacionado a su funcionamiento
debe de ser hecho por ley.
En lo referente a los instrumentos de
gestin, que la ley denomina complementarios
o supletorios y las medidas cautelares a que se
refiere el artculo 24 de la ley, se podra decir
que tienen, si bien con un alcance ms restrin
gido, su antecedente inmediato o sus correlativos
en el mencionado Plan Montevideo.
Corolario
Pueden advertirse para el ordenamiento
jurdico nacional consecuencias trascendentes
provocadas por la nueva ley.
En opinin del Dr. Ricardo Gorosito:
a) La consolidacin de algunos institutos,
instrumentos y principios ya previstos
en la legislacin anterior.
b) La consolidacin y al mismo tiempo
renovacin de desarrollos que viene
dndose en el derecho uruguayo desde
los aos 80 del siglo pasado, provocado
por el cambio de paradigma y de visin
resultante de la irrupcin de la pro
blemtica ambiental.
c) Innovacin, en tanto se define al Ordena
miento Territorial como cometido esen
cial del Estado con lo cual atribuye
a rganos del Estado Central como de
372artigos
14
los Departamentos poderes deberes

que son de obligado ejercicio y no mera
mente facultativos. Tambin al decla
rar de orden pblico el derecho del
Ordenamiento Territorial y del desarrollo
sostenible con lo cual se interviene en
forma directa en el proceso de validez
de ejecucin y aplicacin del mismo.
Se instituye un sistema normativo que
integrado por principios e instrumentos
que con capacidad para la creacin
de normas jurdicas y la direccin de
actos jurdicos y operaciones materiales
que irn desarrollndolo. Se establece
un amplio margen para la participacin
pblica incluida la consagracin de la
actio populares prevista en el literal c)
del artculo 6, a travs de una amplsi
ma legitimacin procesal, que asegurar
el acceso a la justicia en temas de legis
lacin territorial. Se regulan dimensiones
nuevas para el concepto de desarrollo
sostenible que ya estaba consagrado y
finalmente, se consolida, a nivel legis
lativo, la funcin ecolgica o ambiental
de la propiedad, ya presente en el orde
namiento constitucional, como dimen
sin adicional a la funcin social de este
derecho.

FRANCISCO TRINCHITELLA, Juan; LVAREZ TAPIE, Jorge Pedro.
Ley 18.308: Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible.
n. 54, p. 143-148, nov./dez. 2010.
algunos apuntes sobre el nuevo marco legal del ordenamiento territorial vigente
en uruguay
Jos Sciandro
Ex asesor legal del Programa de Conservacin de la Biodiversidad y Desarrollo Sustentable en los Humedales del
Este (PROBIDES, 1998). Profesor invitado de Derecho Ambiental en el Diploma de Gestin Ambiental dictado por el
Centro Latinoamericano de Economa Humana (CLAEH Instituto Universitario) y Universidad Catlica del Uruguay
(UCUDAL, 1999). Profesor invitado de Derecho Ambiental en la Maestra en Ordenamiento Territorial y Desarrollo
Urbano, dictado por la Universidad de la Repblica, Facultad de Arquitectura (20012002). Aspirante de Ctedra de
Derecho Ambiental en la Universidad Catlica del Uruguay, Facultad de Derecho (2002). Miembro fundador de la
Unin Iberoamericana de Municipalistas (N 33) (1991).
Sumario: i Introduccin ii Los grandes temas que generaban diferencias doctrinarias a los que se
dio una respuesta definitiva iii Antecedentes que fundamentan los principios consagrados por esta
ley iv A modo de resumen
i introduccin
Desde 1946, cuando se aprob la ley N
10.723 y su modificativa la N 10.8661 (hace 63
aos), el tema del ordenamiento territorio no es
abordado por nuestros legisladores; ello, sin per
juicio de alguna norma complementaria referida
a la necesidad de contar con servicios bsicos
y de la instauracin del Ministerio de Vivienda
Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente
(MVOTMA), pero cuya ley de creacin2 solo se
limit a otorgarle la competencia sobre la materia.
Casi veinte aos despus se aprueba la ley
N 18.3083 que, sin desconocer todos los defectos
que pueda tener, llena un importante vaco en
nuestra legislacin. Si se realiza una comparacin
con el resto del mundo vamos a encontrar muy
pocos ejemplos de similar indiferencia.
En la bsqueda de una explicacin de
esta situacin podemos inferir una muy sencilla:
nuestro pas no crece y por ende no necesita
ordenar su territorio. Cuando fui a la escuela (lo
cual representa cerca de cuarenta aos) ramos 3
millones y medio; hoy somos aproximadamente
los mismos.
En una primera lectura de este complejo
cuerpo normativo nos parece interesante refe
rirnos a: I) Los grandes temas de discusin doctri
naria a los que se dio una respuesta legal y II)
Los antecedentes que fundamentan algunos de
los principios consagrados por la ley.
1
2
3
ii los grandes temas que generaban diferencias

doctrinarias a los que se dio una respuesta
definitiva
Ellos son los siguientes:
a) El tema de la jurisdiccin y competencia de los
gobiernos departamentales sobre suelo rural
Nuestros constituyentes utilizaron con muy
poco rigor tcnico las expresiones local, mu
nicipal y departamental, lo que ha permitido
diferentes interpretaciones respecto de los textos
constitucionales y legales.
Actualmente, luego de la ltima reforma
constitucional plebiscitada el 8 de diciembre de
1996, la redaccin dada al art. 262 de la Carta,
supera las posibles controversias: El Gobierno
y la Administracin de los Departamentos, con
excepcin de los servicios de seguridad pblica,
sern ejercidos por una Junta Departamental y un
Intendente.
Se quito del texto la expresin Municipal,
con el propsito evidente de aventar toda duda
respecto al alcance territorial de las facultades
de gobierno y administracin, que ineludiblemente
abarcan a todo el departamento. Ello resulta cohe
rente con lo ya dispuesto por el art. 273 de la Carta
que declara la jurisdiccin de la Junta Departamen
tal en todo el territorio del Departamento.
En 1935 se dict la Ley Orgnica Municipal
N 9.515, que determin la competencia por
El 21 de abril y el 25 de octubre de 1946 respectivamente.

N 16.112 de 1990.
Promulgada el 18 de junio de 2008 y publicada en el Diario Oficial el 30 de junio de 2008.
artigos
14
373
Jos Sciandro
materia de los Gobiernos Departamentales. Si

bien la ley no refiere en forma genrica a la
planificacin urbana como cometido especfico
de los rganos departamentales, del contexto de
sus artculos surge un marco de competencias del
que puede inferirse, sin dificultad, que dicha acti
vidad le corresponde al Gobierno Departamental.
En efecto, dentro de los cometidos de las
Juntas Departamentales se comprende: el dictado
de decretos con fuerza de ley en su jurisdiccin
(art. 19 numeral 12); el otorgar concesiones de
servicios pblicos (art. 19 numeral 17, 18, 19 y
20); la aprobacin de las designaciones de bienes
a expropiarse realizadas por el Intendente (art. 19
numeral 259).
A su vez al Intendente, le compete: Organi
zar y cuidar la vialidad pblica (art. 35 numeral
25 literales A, B, C, D, E, F, G); dictar reglas para
la edificacin en los centros urbanos, que implica
la ordenacin de la edificacin privada en ncleos
urbanos, as como planes de amanzanamiento
y de edificacin, incluida la polica de la misma
hasta los aspectos de su mantenimiento (artculo
35 numeral 26); presentar proyectos de decretos
departamentales para su aprobacin ante la Junta
Departamental (art. 35 numeral 7); planear y
ejecutar las obras viales del departamento (art.
35, numeral 38, literales A, B, Y C); conservar,
cuidar y reglamentar las servidumbres pblicas
constituidas en beneficio de los pueblos (art. 35
numeral 16); velar por las playas, paseos y calzadas
(art. 35 numeral 21); establecer la polica higini
ca y sanitaria de las poblaciones (art. 35 numeral
24) y evitar las inundaciones (art. 35 literal 16).
La citada ley N 10.723 sobre centros pobla
dos y sus modificativas atribuy competencia
a los Gobiernos Departamentales habilitndolos
a autorizar la subdivisin de predios rurales con
destino a la formacin directa o indirecta de
centros poblados.
De este modo la llamada la ley contiene
una regulacin de carcter general permitiendo
la complementacin y reglamentacin por cada
Gobierno Departamental.4
4
5
En este marco legal, hasta el presente exis

ta una posicin doctrinaria que entiende que
los Gobiernos Departamentales no tienen compe
tencia para ordenar el suelo rural, en mrito al
sentido literal de los artculos antes mencionados
de la Ley Orgnica Municipal. Existe un ante
cedente legislativo que avala esta posicin; se
trata del art. 17 de la ley N 13.939 promulgada
en fecha 8 de enero de 1971, que establece que
la Intendencia de Montevideo ejercer la com
petencias establecidas en el numeral 26 del art.
35 de la Ley N 9.515, sobre toda clase de edi
ficacin en las zonas urbanas, suburbanas y
rurales. En efecto, se entendi necesario una ley
nacional para atribuirle dicha jurisdiccin a la
Intendencia de Montevideo.
Los artculos 1, 14,5 39 y concordantes
de la nueva ley son muy concluyentes en el sen
tido de otorgar jurisdiccin y competencia a los
Gobiernos Departamentales sobre el suelo rural y
sub urbano.
b) El tema de si los decretos departamentales pueden
afectar los derechos individuales en el marco de
su jurisdiccin territorial y de su competencia
Este es una cuestin que hasta el presente
generaba controversias. Ello, sin perjuicio de
que la Suprema Corte de Justicia, en reiterados
fallos ha sostenido: Las Juntas por razones de
inters general y en el ejercicio de sus potestades
constitucionales pueden reglamentar, limitando
o suprimiendo, la proteccin de ciertos derechos
individuales6 haciendo referencia concreta al
art. 7 de la Carta.
En este mismo sentido se pronuncia:
Casinelli Muoz (en Derecho Pblico T.I, pg.
110), Sayagus Laso, (en Proyecto de Ley Org
nica Municipal, apartado de la Revista de la
Facultad de Derecho, ao VII, N 4, 1957), Prat
Julio (en Derecho Administrativo, T.V, vol.2,
pg 82 y ss); Mariano Brito (en Revista Uruguaya
de Derecho Constitucional y Poltico, mayo
de 1996, T.XII, N 6772) y Washington Lanziano
(en Estudios de Derecho Administrativo,
Conforme: Prat Julio, Derecho Administrativo, T. V, vol 2, Amalio Fernndez, Montevideo, 1984, pg. 79.
Artculo 14 (Competencias departamentales de ordenamiento territorial). Los Gobiernos Departamentales tendrn la competencia para
categorizar el suelo, as como para establecer y aplicar regulaciones territoriales sobre usos, fraccionamientos, urbanizacin, edificacin,
demolicin, conservacin, proteccin del suelo y polica territorial, en todo el territorio departamental mediante la elaboracin, aprobacin e
implementacin de los instrumentos establecidos por esta ley, en el marco de la legislacin aplicable.
Sentencias N 270/88, 82/91, 28/92 lugar citado: Martins Daniel Hugo, El gobierno y la Administracin de los Departamentos, Montevideo,
1999, pg. 73 a 81.
374artigos
150
Universidad de la Repblica, Montevideo, 1993,

pg. 401 a 405.).
Los artculos 357 y 44 de la ley vienen a
dilucidar definitivamente este punto.
iii
antecedentes que fundamentan los princi

pios consagrados por esta ley
El ordenamiento territorial hoy da se
entiende que: Es a la vez una disciplina cient
fica, una tcnica administrativa y una poltica
concebida como un enfoque interdisciplinario
y global, cuyo objetivo es un desarrollo ambien
talmente equilibrado de las regiones y la organi
zacin fsica del espacio segn un concepto
rector.8 Se concibe que el ordenamiento territo
rial es un instrumento de la conservacin del
ambiente; el objetivo es el desarrollo sostenible.
En este sentido el artculo 4 de la ley
expresa: (Materia del ordenamiento territorial).
El ordenamiento territorial y desarrollo sosteni
ble comprende:
a) La definicin de estrategias de desarrollo
sostenible, uso y manejo del territorio en
funcin de objetivos sociales, econmicos,
urbansticos y ecolgicos, a travs de la
planificacin...
A continuacin analizaremos que alcance
conceptual tiene el desarrollo sostenible.
a) El ordenamiento territorial y desarrollo sostenible
Para entender cabalmente este concepto
debemos remontarnos al ao 1970 y ubicarnos
en Instituto Tecnolgico de Massachusetts (MIT);
en ese momento la Dra. Meadows trabaja junto
con el Dr Forrester con modelos matemticos
manejados por primera vez por computadoras. A
su vez desde al ao 1968 un grupo de intelectua
les de ms 30 pases que constituyeron en una
asociacin denominada Club de Roma para
8
9
realizar estudios referidos a la modificaciones

que la actividad humana esta causando en el
ambiente. Fueron ellos quines le encargan al
MIT la elaboracin de modelos matemticos para
estudiar la capacidad del planeta para soportar
la expansin econmica del ser humano.
En base a dicha investigacin se public
un libro llamado Lmites del crecimiento (Donella
Meadows, Jorgen Randers y Dennis Meadows,
1972) que analiza la problemtica del creci
miento; la idea arrojada sobre la opinin pblica
era clara: el mundo se queda sin recursos. La
industrializacin y el mercado son herramientas
devastadoras que agotarn la Tierra en pocas gene
raciones. El crecimiento demogrfico es insos
tenible. Se impone dejar de crecer y establecer
nuevas vas de desarrollo respetuosas con el
medio ambiente. En 2004 se public una ltima
versin que es ms catastrofista que la primera:
Los lmites del crecimiento, 30 aos despus.
Sin perjuicio de que muchas de las predic
ciones de los autores citados no se dieron en los
hechos, hoy nadie duda de que el modelo de
crecimiento tradicional no es compatible con la
conservacin del ambiente; una prueba irrefuta
ble de ello es la inclusin en la agenda poltica
universal del tema cambio climtico.
Otro hito en esta evolucin conceptual fue
el Informe Brundtland;9 se trata del primer in
tento de eliminar la confrontacin entre desa
rrollo y sostenibilidad. Fue presentado en 1987
por la Comisin Mundial Para el Medio Ambiente
y el Desarrollo de la Organizacin de Naciones
Unidas, encabezada por la doctora noruega
Gro Harlem Brundtland. Se trabaj analizando
la situacin del mundo en ese momento y se
demostr que el camino que la sociedad global
haba tomado estaba destruyendo el ambiente
por un lado y dejando a cada vez ms gente en
la pobreza y la vulnerabilidad. El propsito de
Artculo 35. (Derechos generales de la propiedad de suelo). Forman parte del contenido del derecho de propiedad de suelo las facultades
de utilizacin, disfrute y explotacin normales del bien de acuerdo con su situacin, caractersticas objetivas y destino de conformidad con la
legislacin vigente.
Las limitaciones al derecho de propiedad incluidas en las determinaciones de los instrumentos de ordenamiento territorial se consideran
comprendidas en el concepto de inters general declarado en la presente ley y, por remisin a sta, a la concrecin de los mismos que resulte
de los instrumentos de ordenamiento territorial.
El cumplimiento de los deberes vinculados al ordenamiento territorial establecidos por la presente ley es condicin para el ejercicio de los
derechos de aprovechamiento urbanstico del inmueble.
El ejercicio del derecho a desarrollar actividades y usos, a modificar, a fraccionar o a construir, por parte de cualquier persona, privada o pblica,
fsica o jurdica, en cualquier parte del territorio, est condicionado a la obtencin del acto administrativo de autorizacin respectivo, salvo la
excepcin prevista en el suelo categora rural productiva. Ser condicin para el dictado del presente acto administrativo, el cumplimiento de
los deberes territoriales establecidos por la presente ley.
Consejo de Europa, 1993.
El informe se public en espaol con el nombre Nuestro futuro comn, Edit. Alianza Editorial, 1988.
artigos
151
375
Jos Sciandro
este informe fue encontrar medios prcticos para

revertir los problemas ambientales y de desarro
llo del mundo; para lograrlo, destinaron tres aos
a audiencias pblicas y recibieron ms de 500
comentarios escritos, que fueron analizados por
cientficos y polticos provenientes de 21 pases
y distintas ideologas. Se concluy en que deba
mos dejar de ver al desarrollo y al ambiente como
si fueran cuestiones separadas. Dicho informe
acuo la famosa definicin del principio de desa
rrollo sostenible ampliamente conocida cuya redac
cin originales es en idioma ingles: Sustainable
development is development that meet the needs
of the present without compromising the ability
of future generations to meet their own needs.
En lo personal compartimos la traduccin
que realiza el Profesor ngel Manuel Moreno
Molina:10 Desarrollo sostenible es el desarrollo
que satisface las necesidades del presente (o del
hoy, pero no de las generaciones presentes) sin
comprometer la capacidad de las generaciones
futuras para satisfacer sus propias necesidades.
En efecto, del informe surge que la finali
dad es lograr la satisfaccin de las necesidades
bsicas del presente (alimentos, agua, vivienda,
educacin, asistencia sanitaria garantizadas para
todos en la faz de la tierra) y a su vez asegurar
que las futuras generaciones puedan satisfacer
sus propias necesidades, que pueden ser otras
diferentes de las actuales.11
Sin perjuicio de ser ms que una defini
cin un eslogan del referido informe, se acepta
pacficamente esta como la definicin universal
de desarrollo sostenible.
Se pone un claro nfasis en los aspectos
axiolgicos del concepto, lo que obliga al intr
prete a remitirse en un todo al informe para poder
aprehender adecuadamente el alcance del mismo.
El desarrollo sostenible no es un sinnimo
de proteccin ambiental, sino algo ms complejo
que comprende: la sostenibilidad econmica y
la social junto con la ambiental. Es ms bien un
nuevo patrn de desarrollo econmico que tiene
en cuenta la componente ambiental en el corto,
medio y largo plazo.
10
11
12
13
La relacin que existe entre pobreza e

ingresos bajos, por un lado, y degradacin de las
condiciones sociales, econmicas y ambientales,
por el otro, explica que en los pases en desarro
llo la sostenibilidad signifique: en primer lugar
resolver estos problemas, y slo en un segundo
plano hacer frente a otros problemas, como la
contaminacin.
Existe un amplio consenso respecto de
que ninguna sostenibilidad puede alcanzarse si
no se resuelve el problema de las externalidades
ambientales y de los desequilibrios sociales, eco
nmicos y polticos. La incapacidad del mercado
de internalizar los costos del desarrollo urbano,
como el uso de los escasos recursos, la conta
minacin, los riesgos para la salud o la congestin,
junto a su traspaso a los grupos sociales ms
dbiles y de ingresos ms bajos, son dos nudos
fundamentales del desarrollo sostenible. La inca
pacidad del mercado de hacer pagar de modo
adecuado el uso de los bienes y servicios am
bientales gratuitos, sean ellos recursos como
el aire, el agua, o la eliminacin de los desechos,
llev a lo que se denomin la tragedia de los
comunes12 es decir, a la apropiacin para usos
privados de los recursos pblicos.
Una real sostenibilidad implica que todos
los costos ambientales sean internalizados por
los que contaminan y los que utilizan los bienes
ambientales, a travs de un adecuado sistema de
precios y de instrumentos financieros, junto con
la adopcin de medidas concertadas para reducir
los desequilibrios sociales y econmicos.13
Las polticas de desarrollo sostenible tie
nen que asumir el principio de la justicia social
tambin, porque se necesita una distribucin ms
equitativa de los recursos y de los ingresos para
satisfacer las necesidades econmicas, sociales
y culturales en un marco de sostenibilidad. La
integracin y la estabilidad social no son slo una
condicin para el desarrollo sostenible, sino que
para obtenerlas es necesario que los estratos ms
dbiles de la poblacin participen directamente
en el proceso de toma de decisiones y su puesta
en marcha.
Ver en su obra Urbanismo y medio ambiente, Ed. Universidad Carlos III de Madrid, Valencia 2008, pg. 44-45.
Bugge , H. C.: 1987-2007 : Brundtland revisited, en la obra colectiva: Bugge H, C, y Voigt, Ch. editores, Sustainable development in national
and international law. Edit. Europa Law Publishing 2008, pg. 6 a 9.
Hardin, G., Rev. Science, v. 162 , 1968, pg 1243-1248.
Burgess, R. Ciudad y sostenibilidad: Desarrollo urbano sostenible, Cuadernos de la CEPAL n 88, ao 2003, pg. 193-214.
376artigos
152
Sin embargo, no se ha resuelto an la forma

de mejorar los niveles de vida de las personas sin
aumentar los consumos y los residuos. En este
caso es necesario aplicar el principio precauto
rio y definir, aplicar y fiscalizar a todos los
niveles, desde el local al nacional, el respeto de
los estndares de comportamiento ambiental por
las empresas y por los consumidores.14
En consecuencia, resulta menester conso
lidar y diversificar la actividad econmica aten
diendo a las tendencias actuales del mercado,
pero sin descuidar la necesidad impostergable de
lograr los equilibrios sociales que den sustento a
los ambientales.
de las Naciones Unidas sobre desarrollo soste

nible, con capacidad para formular recomenda
ciones al Comit Econmico y Social de la ONU
y el Fondo Mundial para la Naturaleza (global
environment fund, GEF).
En el marco de la cumbre de Ro de 1992
se aprob el Convenio Marco de Diversidad Bio
lgica, que forma parte de nuestro ordenamiento
jurdico nacional a partir de la aprobacin de la
ley N 16.408,15 en el cual se consagra una propia
y particular definicin del principio de desarrollo
sostenible en el marco de la biodiversidad.16
En el art 1 de la Ley General de Proteccin
del Ambiente17 se dispone:
El principio de desarrollo sostenible alcan
Declrese de inters general, de conformidad con lo

establecido en el artculo 47 de la Constitucin de
la Repblica:
za su tratamiento internacional ms acabado

y extenso en la Conferencia de Ro de Janeiro,
[...] G) La formulacin, instrumentacin y aplicacin

de la poltica nacional ambiental y de desarrollo
sostenible.
sobre Medio Ambiente y Desarrollo (UNCED),

celebrada durante el mes de junio de 1992, que
A los efectos de la presente ley se entiende por

desarrollo sostenible aquel desarrollo que satisface
las necesidades del presente sin comprometer la
capacidad de generaciones futuras de satisfacer
sus propias necesidades...
es consagrado por un documento polticodiplo

mtico, de carcter no vinculante, denominado
la Declaracin de Ro. Puede decirse que la
conferencia de Ro se centr en el desarrollo
sostenible, puesto que prcticamente todos sus
principios son aspectos, elementos o ingredientes
para conseguir la realizacin de ese principio
(evaluacin ambiental previa como instrumento
nacional, derechos de la ciudadana ambiental,
consentimiento previo informado, etc.). Entre
Cuando la ley N 18.308 establece como

un principio o mandato genrico la necesidad
de conciliar el desarrollo econmico con lo am
biental y lo social para poder obtener sostenibi
lidad esta cumpliendo con el mandato constitu
cional de proteger el ambiente.
todos los principios destaca el 4, a cuyo tenor

a fin de alcanzar el desarrollo sostenible, la pro
teccin del medio ambiente deber constituir
parte integrante del proceso de desarrollo y no
podr considerarse en forma aislada. En este
punto la declaracin de Ro sigue las directrices
de la Comisin Brundtland, que haba apostado
firmemente por conciliar medio ambiente y eco
noma en la toma de decisiones, que es uno de los
ingredientes principales del desarrollo sostenible.
Como resultado tangible de la conferencia
de Ro se acord igualmente la Agenda 21, un
documento de 800 pginas, estructurado interna
mente en cuarenta captulos que tratan diferentes
elementos y perspectivas del desarrollo sosteni
ble. La agenda 21 tambin estableci la Comisin
14
15
16
17
b) La vinculacin del urbanismo con la economa:

recuperacin de los mayores valores inmobiliarios
generados por el ordenamiento territorial
La visin actual del urbanismo tiene su
gnesis a fines del siglo XIX principios del XX
con la revolucin industrial y su consecuencia:
el hacinamiento de los trabajadores industriales
en las grandes ciudades. Inglaterra se convierte
en el gran escenario en el que se desarrollan los
avances en la materia que luego son seguidos y
complementados en el resto del mundo.
Desde la segunda mitad del siglo XX se haba
llegado a la lgica conclusin de que es imposible
planificar las ciudades sin tener en cuenta lo que
ocurre, primero, en su hinterland inmediato y
Pearce D. y otros, Blueprint for a green economy, Londres, 1989.

Del 27 de agosto de 1993.
Vid. art. 2 del Convenio de Diversidad Biolgica.
Ley N 17.283 de 28/11/00.
artigos
153
377
Jos Sciandro
luego en contexto general del pas del que forma

parte. La constatacin de esta evidencia (que
nosotros recin resolvimos legislativamente) llev
a los ingleses a designar sus leyes urbansticas
desde 1939 como Town and country planning act
incorporando a la regulacin del urbanismo los
espacios rurales y suburbanos sin los cuales no
se puede planificar ni concebir la ciudad.
El otro gran avance ocurrido en la Gran
Bretaa tiene como fundamento lo que expresa
con su famosa elocuencia el poltico ingls Sir
David Lloyd George:
El incremento del valor, de modo ms especial de
los solares urbanos, no es debido a gasto alguno
del capital ni del intelecto por parte del propietario
del terreno, sino que es producto nicamente de la
energa y la iniciativa de la comunidad... Es sin duda,
uno de los peores males de nuestro actual sistema
de tenencia del suelo que, en lugar de cosechar el
beneficio del empeo comn de sus ciudadanos, la
comunidad ha de pagar a los terratenientes siempre
una fuerte sancin por acrecentar el valor de los
terrenos.18
La cuestin se vincula al cuasicontrato del

enriquecimiento sin causa que genera la legis
lacin urbanstica, cuando aprobando normas
habilita un uso ms intenso o lucrativo del suelo
urbano concreto, lo que repercute en su mayor
valor. La idea es que parte de ese beneficio vuelva
a la sociedad que lo gener sin intensin de
realizar una liberalidad.
La Ley de Planeamiento Urbano y Rural
(Town and Country Planning Act) de 1947 se
inspir en estas ideas constituyendo el primer
enfoque global de los problemas conexos del
planeamiento, la indemnizacin y mejora. La
clave consista en la transferencia efectiva al
Estado de todos los derechos de edificacin del
suelo (Development rights).
La propiedad estatal de los derechos de
edificacin tena tres efectos interconectados:
18
19
a) Se exiga un permiso de edificacin

(planning permission) para urbanizar una
parte cualquiera del territorio nacional.
b) No se abonaba indemnizacin alguna
cuando era denegado el permiso de edi
ficacin (salvo aquellas obras que, por
definicin, estuvieran dentro del uso
existente a efectos de compensacin): y
c) Las mejoras iban a parar en parte al
Estado, mediante la imposicin de una
carga a la edificacin (development
charge) pagadero a un Consejo Central del
suelo antes de dar comienzo a las obras.
La ley fue derogada en el 1953 luego del
cambio de gobierno ocurrido en 1951, pero actual
mente se han mantenido y ampliado los princi
pios referidos; ello implica que la facultad de
impedir la apropiacin de la revalorizacin toda
va se conserva en manos de las autoridades
pblicas.
En este grado de evolucin conceptual
del tema es que nos encontramos con la ley N
18.308, que en los literales e y f del art. 5 y en el
art. 46 consagra el retorno de las valorizaciones.19
iv a modo de resumen
Es evidente que la aprobacin de la ley
N 18.308, llen un claro vaco legal existente
en nuestro ordenamiento jurdico; tambin es
evidente que la misma incorpor una serie de
conceptos novedosos que se han desarrollado a
lo largo de estas ltimas dcadas en el derecho
comparado, sin mayor rigor tcnico y sin tener
en cuenta el sustrato constitucional propio de
nuestro pas.
No podemos dejar de destacar que la
misma puso fin a viejas discusiones doctrinarias
que limitaban a los gobiernos departamentales,
cuando estos tenan inters en regular los procesos
de ordenamiento territorial de sus jurisdicciones.
Informe Oficial de 29 de abril de 1909, Vol. IV. columna 532.

Artculo 46. (Retorno de las valorizaciones). Una vez que se aprueben los instrumentos de ordenamiento territorial, la Intendencia Municipal
tendr derecho, como Administracin territorial competente, a participar en el mayor valor inmobiliario que derive para dichos terrenos de las
acciones de ordenamiento territorial, ejecucin y actuacin, en la proporcin mnima que a continuacin se establece:
a) En el suelo con el atributo de potencialmente transformable, el 5% (cinco por ciento) de la edificabilidad total atribuida al mbito.
b) En el suelo urbano, correspondiente a reas objeto de renovacin, consolidacin o reordenamiento, el 15% (quince por ciento) de la mayor
edificabilidad autorizada por el nuevo ordenamiento en el mbito.
La participacin se materializar mediante la cesin de pleno derecho de inmuebles libres de cargas de cualquier tipo a la Intendencia Municipal
para su inclusin en la cartera de tierras.
Los promotores de la actuacin, que manifiesten su inters y compromiso por edificar los inmuebles que deben ser objeto de cesin de acuerdo
con el instrumento, podrn acordar con la Intendencia Municipal la sustitucin de dicha cesin por su equivalente en dinero. Dicho importe
ser destinado a un fondo de gestin territorial o bien la permuta por otros bienes inmuebles de valor similar.
Si la Intendencia Municipal asume los costos de urbanizacin le corresponder adems, en compensacin, la adjudicacin de una edificabilidad
equivalente al valor econmico de su inversin.
378artigos
154
La incorporacin del principio de desa

rrollo sostenible y sus corolarios: utilizar el orde
namiento del territorio como un instrumento de
la conservacin del ambiente, vincular la soste
nibilidad econmica y la social junto con la
ambiental, es una pretensin ambiciosa y nada
fcil de implementar.
Tampoco es pertinente estigmatizar la
intencin del legislador que sin perjuicio de
los evidentes defectos tcnicos demuestra un
claro inters en incorporar el derecho urbanstico

nacional a las tendencias ms aceptadas en el
derecho comparado.

SCIANDRO, Jos. Algunos apuntes sobre el nuevo marco legal
del ordenamiento territorial vigente en Uruguay. Frum de Direito
Urbano e Ambiental FDUA, Belo Horizonte, ano 9, n. 54,
p. 149-155, nov./dez. 2010.
artigos
155
379
380
Uruguay
informalidad urbana en uruguay

isabel viana
Arquitecta. Consultora en temas de territorio y ambiente. Ha trabajado en investigacin y docencia en temas territoriales y urbanos en Uruguay, en el Centre de Recherche de lAmerique Latine (Sorbonne III), en el Real Colegio Complutense en Harvard y como Visiting Scholar del Special Program on Urban and Regional Studies (MIT). Relatora en
el 44 Congreso de ISoCaRP 2008, en Dalian, China (tema: Cities Sprawl). Coordin la participacin oficial uruguaya a
la conferencia Habitat II (ONU). Dirigi el Instituto del Suelo Urbano Uruguay. Es docente de la Universidad ORT
Uruguay y miembro de la direccin dosmil30 (Grupo de Reflexin y Opinin, prensa escrita y oral). Es Directora de
Viana & Asociados, empresa consultora en temas territoriales.
Stella Zuccolini
Uruguaya, arquitecta con diploma en Desarrollo Local y maestranda en Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible de la Universidad de la Repblica. Con especializacin en Polticas de Suelo Urbano otorgada por el Lincoln
Institute of Land Policy (Panam 2007); varias investigaciones sobre Mercado de suelo informal en Montevideo con
financiacin del mismo. Funcionaria del Ministerio de Vivienda, O. Territorial y M. Ambiente, con funciones de asesora
en planificacin territorial de los Gobiernos Departamentales desde la Direccin Nacional de Ordenamiento Territorial.
Sumario: 1 Introduccin 2 Definiciones y datos 3 Genealoga de la informalidad urbana en Uruguay 4 Causas de la informalidad urbana 5 Polticas de vivienda y PIAI 6 Orden jurdico nacional
y decretos departamentales Ejemplos que se pueden referir al accionar previo y posterior a la LOTDS
en Montevideo Referencias bibliogrficas
1 introduccin
sin proyecto ni autorizaciones legales. Entre am-
El problema de la informalidad en la gene-
bos extremos aparecen tejidos consolidados, otros
racin y uso del suelo urbano es uno de los mayo-
urbanos envejecidos, dotados con la totalidad de
res desafos de gestin que afronta el Uruguay y,
los servicios y equipamientos, pese a lo que, hay
muy especialmente, su capital, Montevideo y su
en ellos miles de viviendas clausuradas o simple-
rea metropolitana.
mente abandonadas, reas sub-usadas, con importante superficie de tierra vacante y baldos. En las
periferias y en reas intersticiales se implantan los
cantegriles y asentamientos.
En el caso de Montevideo es necesario sealar que la fragmentacin urbana se manifiesta en
las escalas urbana y metropolitana. La ciudad de
la primera mitad del S XX fue relativamente compacta y con escasas fronteras socio-econmicas
internas. Disposiciones legales, circunstancias
econmicas y administrativas llevaron a que los
tejidos urbanos donde se radicaron pobladores de
niveles adquisitivos medios y bajos se ubicaran
fuera de la circunscripcin administrativa del Departamento de Montevideo, saltando sobre reas
rurales. La faja del Montevideo rural que llega
a tener 20 kilmetros de ancho separa dos reas
urbanas pobres: la periferia interior y la que se radica ms all de las reas de uso agrcola. Ambos
tejidos urbanos se vinculan por urbanizaciones
precarias extendidas a lo largo de las principales
rutas de acceso a la capital del pas.
Con algo ms de medio siglo de desarrollo

como patrn diferencial de ciudad, es la expresin
ms visible de la transformacin de las ciudades
uruguayas, que fueron espacios de vida homogneos, caracterizados por la predominancia de las
clases medias. Hoy se han transformado en espacios fragmentados, que espacializan la segmentacin social.
Los centros poblados han crecido en rea,
generando una gama completa de patrones urbanos diferenciados: en un extremo, zonas de alta
calidad urbana y arquitectnica, dotadas de infraestructuras y servicios. En el otro, reas en las que
la carencia de equipamientos, infraestructuras y
servicios es prcticamente total.
En ellas las viviendas se instalan en terrenos
de los que no tienen ttulos de propiedad, en los que
se auto-construye progresivamente (inicialmente
con materiales de deshecho, iniciando un proceso de consolidacin casi siempre inconcluso),
artigos
93381
Isabel Viana, Stella Zuccolini
MONTEVIDEO METROPOLITANO Fuente: Landsat, 1998
Hoy el rea metropolitana ha incluido 29

centros poblados perifricos y contina expandindose territorialmente. La poblacin de Montevideo-ciudad ha tenido desarrollo demogrfico
negativo. Por el contrario, algunas de las zonas

urbanas desarrolladas en departamentos limtrofes crecieron hasta cifras en el entorno del 20%
anual acumulativo.
La informalidad urbana constituye una de

las dinmicas ms fuertes en el conjunto: se estima
que los asentamientos crecieron aproximadamente
al 10% anual acumulativo durante el lapso en que

es dinmica fue evaluada.
MONTEVIDEO METROPOLITANO
(Contina)
PERSONAS POR VIVIENDA
VIVIENDAS CON CUATRO O MS

ARTEFACTOS ELCTRICOS
382artigos
94
MONTEVIDEO METROPOLITANO
(Conclusin)
PORCENTAJE DE PROFESIONALES
UNIVERSITARIOS POR VIVIENDA
Las imgenes muestran hoy una faja costera

rica, tejidos intermedios perdiendo poblacin y actividades y reas de periferia prxima y lejana pobres.
Las cifras en materia de poblacin y tierra

urbana confirman la situacin descrita.
PoBlaCin urBana (% del total)

HABITAT PRECARIO MONTEVIDEO URBANO
HABITAT PRECARIO 29 CENTROS URBANOS PERIFRICOS
tiErra urBana (% del total)
INFRAESTRUCTURAS Y SERVICIOS INCOMPLETOS
MONTEVIDEO URBANO
INFRAESTRUCTURAS Y SERVICIOS INCOMPLETOS
29 CENTROS URBANOS PERIFRICOS
INFRAESTRUCTURAS Y SERVICIOS PRECARIOS
14%
78%
183.059
199.165
5%
972 Hs
86%
33%
8844 Hs
9816 Hs
Fuente: Variantes en la precariedad de la Urbanizacin del suelo metropolitano/ 2002 Arq. Edgardo Martnez
La precariedad urbana configura una situacin ms abarcativa, puesto que incluye condiciones de vida carenciadas particularmente en lo
que refiere a infraestructuras y servicios aunque se haya construido sobre tierra propia.
2 definiciones y datos
A los efectos de este informe, en el contexto
descrito ms arriba, consideramos relevante identificar cules son las situaciones que se pueden identificar como informalidad urbana en Uruguay:
a) ocupacin de edificios abandonados y/o
sus espacios exteriores
b) ocupacin ilegal de predios de propiedad pblica (organizacin individual/
colectiva)
c) ocupacin ilegal de predios de propiedad privada (organizacin individual/
colectiva)
d) compra de lotes en fraccionamientos ilegales
CARTOGRAFA DEL HBITAT SOCIAL MONTEVIDEO

Bervejillo, lvarez, De los Santos
Fuente: LILP/2007 Sistemas de informacin geogrfica aplicados
a sistemas urbanos Diego Erba
El instituto nacional de Estadstica, define

Asentamiento Irregular como un
Agrupamiento de ms de 10 viviendas, ubicados en

terrenos pblicos o privados, construidos sin autorizacin del propietario en condiciones formalmente irregulares, sin respetar la normativa urbanstica.
A este agrupamiento de viviendas se le suman carencias de todos o algunos servicios de infraestructura urbana bsica en la inmensa mayora de los
casos, donde frecuentemente se agregan tambin
carencias o serias dificultades de acceso a servicios
sociales.
artigos
95383
Para el Programa de Integracin de Asentamientos Irregulares (PIAI), los Asentamientos (AI)

pueden considerarse beneficiarios del programa
slo cuando estn en terrenos pblicos y cumplen
adems ciertas condiciones que los hacen regularizables.
De acuerdo a la ltima informacin reprocesada en el 2006 por el Instituto Nacional de Estadsticas (INE), sobre la base de la Encuesta Nacional de Hogares de 2004, el 6% de la poblacin
de Uruguay vive en asentamientos. En Montevideo, la cifra asciende al 11% de la poblacin.1 Se
ha estimado que ese nmero crece al 10% anual
acumulativo. Pese a la disminucin de la pobreza
del ltimo decenio, ese ritmo no ha disminuido
Si consideramos que la poblacin total del
Uruguay es: 3.241.003 habitantes; que en Montevideo vive casi la mitad de la poblacin, y que la
mitad de los nios nacen en la poblacin de menores ingresos, estamos frente a un gran desafo
para las prximas generaciones.
El mismo estudio revela que Montevideo
tiene 412 AI, con 39.116 viviendas, donde viven
144.707 personas, mientras que en el resto del
pas, las cifras son 14.522 y 51.065 respectivamente.
3 genealoga de la informalidad urbana en
uruguay
La informalidad urbana tal como se presenta
y se analiza hoy da por los organismos internacionales, se ha manifestado como un fenmeno nuevo
para Uruguay en las ltimas dcadas, ante el cual,
los diferentes gobiernos fueron formulando polticas de corte sectorial (sociales, urbanas, etc.) para
atenderlo, que no siempre tuvieron el impacto
esperado. No obstante lo cual, podemos identificar
un proceso histrico que fue antecedente de la informalidad tal como hoy da se presenta.
A fines del siglo XIX y comienzos del SXX2
se produjo una intensa inmigracin de poblacin
europea pobre, principalmente proveniente del
Sur de Italia y de regiones de Espaa. El volumen
fue tal que lleg a ser significativo el porcentaje de
la poblacin inmigrante sobre la originaria, observndose guarismos en 1860 de 33.5% y 47.7% y
Estudio realizado por el INE para el PIAI, en el ao 2006. www.

piai.gub.uy.
De acuerdo a los censos, la poblacin pas de 223.230 en 1860
a 1.042.686 en 1908. (Censos Nacionales).
384artigos
96
en 1908 de 17,4% y 30,4% en el pas y Montevideo

respectivamente.3
El crecimiento urbano en Uruguay se caracteriza por su desarrollo temprano, mostrando que
ya en los inicios del siglo XX, sus ciudades albergaban la mayora de su poblacin.
Uruguay, por varias razones (entre otras por
su modelo de desarrollo histrico de ganadera extensiva y modelos culturales asociados al estado
de bienestar del perodo Batllista) siempre mantuvo niveles de crecimiento poblacional menores al
resto de Amrica Latina y hoy, despus de Cuba,
es el pas con ms bajo crecimiento demogrfico.
La temprana concentracin de la poblacin en la capital y en algunos centros urbanos favoreci la adopcin de pautas de comportamiento reproductivo de
tipo moderno entre la poblacin de las ciudades.4
En esa instancia tuvo un real empuje el fraccionamiento y la demarcacin de lotes urbanos.

Se venda tierra mnimamente urbanizada dentro
del permetro urbano y tambin fuera del mismo,
por venta directa y por remates de barrios enteros.
La existencia de una amplia oferta de tierras de
bajo precio y pagables en cuotas pequeas (provista por privados, como Reus o Piria) permiti
que los inmigrantes y sus familias se instalaran
en barrios no siempre perifricos de trazado
regular. All construyeron rpidamente una o ms
viviendas (las segundas destinadas a renta). Pese
al crecimiento fuerte de poblacin no se produjo
escasez de vivienda ni informalidad.
A partir de esa etapa, la ciudad sigui creciendo por migracin rural-urbana.
Uruguay siempre tuvo un modelo territorial
macroceflico, donde Montevideo concentr poblacin, actividad econmica, y en consecuencia
ejerci su hegemona en todos los aspectos que
hacen al desarrollo de un pas.
El proceso de produccin a lo largo de la
historia de las infraestructuras (puerto, aeropuerto,
rutas, grandes industrias, etc.) responden a este
modelo, que organiz el territorio y dio como resultado la concentracin de la mitad de la poblacin
en Montevideo y su rea metropolitana.
En materia normativa, recin en el ao
1932 se cuenta con una Ordenanza5 que establece
3
4
5
Pellegrino, Adela. La poblacin de Uruguay, breve caracterizacin

demogrfica, UNFPA, 2010.
idem.
Ordenanza sobre Amanzanamiento y Fraccionamiento de Tierras.
una primera periferia con lotes mnimos de 400

m2 y una segunda con lotes de 1400 m2, ordenados en manzanas rectangulares sin lmite para la
expansin.
Al ao siguiente, se limita la expansin del
rea urbana, definiendo una zona para produccin
agrcola intensiva, dejando los fraccionamientos
exclusivamente a solares frentistas a rutas nacionales o contiguos a otros existentes.
En el ao 1946, se aprob la Ley de Centros
Poblados (y modificativa), de alcance nacional,
donde se establecen las condiciones para crear
nuevas urbanizaciones o extender las existentes.
En el ao 1947, el gobierno departamental
de Montevideo, regul el amanzanado y fraccionamiento de su rea urbana, suburbana y rural,
quedando as congelada la posibilidad de fraccionar en periferia, sobre rutas y en rea rural,
reducindose en consecuencia la oferta de suelo
urbano. Se gener escasez de tierras para sectores
de bajos recursos dentro del permetro urbano y
se acentu el alza del precio de mercado de la tierra urbanizada. En las etapas siguientes hasta
hoy los departamentos limtrofes (San Jos y
Canelones) en los que se extiende el rea metropolitana, aplicaron la Ley de Centros Poblados por
la va de excepcin, y autorizaron fraccionamientos que no cumplan con las exigencias mnimas
de urbanizacin, para captar esa demanda que no
encontraba respuesta en la capital.
La materializacin de dicha regulacin se
concreta en tres modelos de crecimiento perifrico del tejido residencial que se han clasificado
en: la ciudad tradicional, la ciudad de conjuntos
habitacionales y la ciudad informal.6
No ser sino hasta mayo de 2008, que se
cuente con la Ley 18308 de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible que reitera la competencia de los Gobiernos Departamentales para
la planificacin y gestin de su territorio urbano.
4 Causas de la informalidad urbana
Como consideracin general, la informalidad urbana se desarroll en el pas, como expresin material de la falta de planificacin de las
ciudades y la demanda asociada de dotacin de
Martha Cecilio, Jack Couriel, Mario Spallanzani . La Gestin Urbana en la generacin de tejidos residenciales de la periferia de
Montevideo Ed. Facultad de Arquitectura, UDELAR y Sociedad
de Arquitectos del Uruguay 1999.
vivienda. Tampoco hubo una gestin adecuada de

la cartera de tierras de propiedad pblica, del uso
del suelo, ni hubo una polica urbanstica que actuara para detener la ilegalidad en sus primeras
manifestaciones.
Estas falencias se observan tanto en el plano nacional como en el nivel de administracin
departamental que es quien tiene la competencia
constitucional en materia urbanstica.
En este contexto, podemos identificar causas que consolidan el proceso descrito, a saber:
Transformacin de la estancia cimarrona
en explotaciones modernas, capitalistas. Provoc la expulsin de poblacin de
las mismas y la aparicin de los pueblos
de ratas (ms de 300) en los retiros fiscales de las rutas, cerca de los lugares de
trabajo de los pobladores. Se caracterizaron por una pobreza extrema y carencia
total de servicios.
Migracin rural urbana (hacia y desde
ciudades menores, intermedias y la capital) de poblacin que se radica en reas
absolutamente precarias y en forma desorganizada, sin cultura ni habilidades
laborales urbanas.
Empobrecimiento progresivo de las clases
medias por desindustrializacin del pas.
Conduce a la informalidad laboral y a la
falta de capacidad de ahorro que habilite
aspirar a fondos pblicos para el acceso a
la vivienda.
Falta de tierra urbana disponible y accesible a las clases de menor ingreso para
construir vivienda.
Falta de estmulo a la construccin de viviendas para arrendamiento que genera
altos precios de las escasas viviendas de
renta disponibles.
Normativa de amparo a los inquilinos
a partir de la liberacin de alquileres
(RAVE).7 Prdida de incentivo para la
construccin de viviendas de renta.
Alrededor de los aos 1950 60 se instalan
los primeros cantegriles (sitios urbanos informales ms antiguos y desorganizados, social, econmica y urbansticamente) en reas de propiedad
pblica o privada, a orillas de cursos de agua u
7
Registro de aspirantes a la vivienda econmica. (RAVE).
artigos
97385
otros sitios no urbanizables o degradados. Se implantaron en reas perifricas y vacos del tejido
urbano de la capital (cursos del Arroyo Miguelete,
del Pantanoso); o en reas de expansin en los departamentos limtrofes (villas e instalaciones informales en torno a Las Piedras por ejemplo).
de los habitantes en asentamientos provena del

interior del pas.
Ante la falta de acciones pblicas en la creacin de suelo urbano para las clases menos favorecidas, stas se convirtieron en auto-productoras
de su hbitat, dotndolo de infraestructura y servicios en forma precaria, con el consentimiento
y accionar del propio Estado, que haciendo caso
omiso a las ordenanzas urbanas, instal agua potable y energa elctrica8 a veces en forma grupal
y otras individual, en predios pblicos o privados.
Podramos identificar momentos diferentes

y con dismiles causales, en el proceso de formacin y expansin de la informalidad urbana en
Uruguay.
A partir de la dcada de 1970, aparecen
formas nuevas de ocupacin irregular del suelo
y construccin de hecho de ciudad, que reciben
el nombre general de Asentamientos Informales/
Irregulares. Su estudio permite determinar patrones diferenciables de ocupacin, espacialidad y
uso del suelo.
El primero de ellos corresponde a la prdida
de flexibilidad en el mercado de viviendas para
renta, que coincidi con un periodo en el que los
ingresos de las familias crecieron, pero debido al
retiro de una parte importante de la oferta de viviendas para renta, que provocaron las sucesivas
regulaciones de los arrendamientos, los alquileres
crecieron por entonces mucho ms rpido que los
ingresos de los hogares.
En la dcada del 80, con el cierre de fbricas producto de la crisis econmica y el abandono del modelo de sustitucin de importaciones,
acompaado del cambio en la poltica de arrendamientos, comienza una nueva modalidad de
Entre 1986 y 1991 puede ubicarse la primera

generacin de AI, tal como se les conoce actualmente. Incluso durante los primeros aos de ese
ciclo, hubo un inicio de ocupacin ilegal de inmuebles abandonados, mayoritariamente propiedad
del estado y en particular emplazados en el casco
antiguo de las ciudades. Los ocupantes ilegales no
disponan en esos inmuebles de energa elctrica y
tampoco de agua potable, las fincas eran mayoritariamente ruinosas y la calidad de vida caracterizada por el hacinamiento, era deplorable.
Mientras que los ingresos de los hogares
pertenecientes al 10% ms pobre de la poblacin
de Montevideo crecieron en trminos reales un
20% entre 1991 y 1999, los alquileres de viviendas
en el rango de precios relevante para ese tipo de
hogares aument ms de un 60%. En consecuencia, las familias ms carenciadas vieron incrementar la participacin de los gastos en alquiler, que
pasaron de representar el 22% del ingreso en 1991
a 29% en 1999.9
produccin urbana informal, en un contexto de

estancamiento poblacional.
Datos de INTEC en encuesta realizada en

1994 en Montevideo, mostraron que slo el 27,6%
386artigos
98
En Uruguay, los servicios de agua potable y energa elctrica son

suministrados por el Estado.
(reportaje a los economistas Vernica Amarante y Marcelo Caffera,
en suplemento Economa & Mercado de El Pas del 22 de enero
de 2004).
El segundo empuje de expansin de los AI

se dio durante la ltima crisis econmica, en el
lapso 2001-2004, en el que los alquileres cayeron
ms que el ingreso de las familias, pero el descenso
de los ingresos fue de tal magnitud que oblig a
desarrollar una serie de estrategias de supervivencia, entre las que la mudanza a un AI fue de las
preferidas por vastos sectores de bajos ingresos.
En este segundo ciclo el fenmeno dej de
ser mayoritariamente espontneo y aparecieron
verdaderos promotores inmobiliarios de asentamientos informales, quienes, a travs de estrategias similares a las adoptadas en el mercado formal,
promovieron loteos irregulares desde el inicio,
generando un negocio muy lucrativo.10
En este proceso de produccin precaria de
hbitat, los principales protagonistas han sido los
propios pobladores (y en cierta medida tambin
los polticos que miraron al costado o en ciertas
ocasiones fomentaron), que en forma organizada
algunas veces, en forma individual o por goteo
en otras ocuparon terrenos privados o pblicos.
En situacin de compradores de lotes ilegales o de
ocupantes declarados, han ido de alguna manera
dando respuesta a sus necesidades, en un contexto
de omisin y/o complicidad del propio Estado.
Los procesos sociales de segregacin urbana
recientes se diferencian de los anteriores respecto
a las expectativas de movilidad poblacional con
relacin a las condiciones previas. Los actuales tienen un fuerte componente de movilidad descendente motivado por el desplazamiento desde las
reas centrales a la periferia (de carcter predominantemente precario) pero con un bagaje de condiciones previas de ciudadana plena. Resultante
de esto, es que combinado con los nuevos modos
culturales pautados por el consumo, la frustracin
personal lleva a satisfacer las demandas creadas
por vas de la informalidad econmica.
5 Polticas de vivienda y Piai
PROGRAMA DE INTEGRACIN DE ASENTAMIENTOS IRREGULARES MEVIR, Comisin
Honoraria para la Erradicacin de la Vivienda
Rural Insalubre, fue creada por ley en 1967 a impulsos del Dr. Alberto Gallinal con el objetivo de
10
Informe final: Proyecto Mercado de Suelo Urbano: Formal Informal, realizado por Arq. Viana, Arq. Zuccolini y MSc. Ing. Casanova, LILP 2006.
erradicar la vivienda insalubre del asalariado rural.

Fue concebida para eliminar viviendas aisladas
de muy baja calidad (ranchos de adobe y paja o
chapa) y result ser un mecanismo de extensiones
urbanas, construidas sobre suelo rural. El Programa, basado en la autoconstruccin ha sido eficaz
y durable en cuanto a resolver el tema de la vivienda, mas no ha logrado integrar sus conjuntos
a las ciudades prximas. Actu inicialmente con
autosuficiencia econmica, y hoy recibe fondos
del MVOTMA.
Con la creacin de la ley de vivienda en
1968 se produce una inflexin en materia de poltica pblica en la materia. La misma se sancion
en medio de la crisis financiera, poltica y social
previa a la dictadura militar que se instal en junio de 1973.
Dicha ley establece nuevas formas de gestin, como el modo de produccin por cooperativas de vivienda de ayuda mutua, que hasta hoy
da sirven de modelo en muchos pases. Se generaron tambin mecanismos de accin conjunta del
poder pblico y operadores privados para cumplir
el objetivo social de construir viviendas.
Si bien solucion parcialmente el acceso a
la vivienda para las clases medias y pobres, gracias a subsidios de las categoras ms altas a las
ms bajas. Otorg viviendas de buena calidad
constructiva pero gener grandes problemas desde el punto de vista urbanstico ya que la gestin
basada en grandes conjuntos requiri grandes predios localizados en la periferia de la ciudad y que,
por consiguiente, no siempre contaban con infraestructura y servicios necesarios.
La ley de arrendamientos urbanos de
1974, que establece la libre contratacin, inici
un camino sin retorno en los temas de vivienda,
dado que contraviene las finalidades sociales que
contena la ley de 1968. Varios estudios sobre informalidad urbana, la sealaron como uno de los
orgenes de los asentamientos informales ya que
stos se formaron con poblacin desalojada por no
poder enfrentar el alza de los alquileres.
En 1990, con la creacin del Ministerio de
Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA) y su Direccin Nacional de Vivienda (DINAVI) gestionando el Sistema Integrado de Acceso a la Vivienda (SIAV), comienza una
nueva etapa en la produccin de vivienda para
artigos
99387
sectores con ingreso familiar menor a 30 UR.11

Cont con financiacin del BID, para programas
basados en los Ncleos Bsicos Evolutivos (NBE)12
cuya tipologa mnima ocupa 32 m2 y no responde
a la composicin familiar del ncleo beneficiario,
lo que reduce el estndar mnimo anterior.
El resultado de estas polticas dio conjuntos habitacionales de baja densidad con viviendas
unifamiliares, en lotes individuales, emplazados
en la periferia, casi siempre de baja calidad urbano/ambiental.
El SIAV tambin inclua una lnea de subsidios para compra de vivienda usada que tuvo un
impacto en el mercado de vivienda, provocando el
alza de precios de las tipologas ms econmicas.
Es tambin desde 1990,13 que algunas intendencias, incluyendo Montevideo, comienzan
el camino de la regularizacin de los asentamientos informales que estn en predios municipales o
espacios pblicos, con ciertos parmetros urbanoambientales que aseguran la viabilidad urbanstica (requerimiento de contiguidad con la trama
urbana existente, viabilidad de saneamiento, etc.).
La adjudicacin de la tenencia a los ocupantes,
una vez terminadas las obras, es el de la transferencia plena de la propiedad y adopt la forma de
comodato precario, en una primera instancia, hasta tanto se produzca el fraccionamiento del suelo
urbanizado por el programa.
Para la Cumbre de las Ciudades Habitat II
(1995), el MVOTMA estableci los lineamientos
de una poltica de Estado:
Los asentamientos humanos espontneos y/o precarios merecen una atencin muy particular y presentan problemas muy dismiles, requiriendo, en
consecuencias, acciones diferentes. Su aparicin
periurbana obliga a un crecimiento extendido e ineficiente de las redes pblicas y sus habitantes generan y sufren graves problemas ambientales. Las
dificultades en el saneamiento de la propiedad de la
tierra generan una inestabilidad que no fomenta la
inversin familia en el mejoramiento de la vivienda
y el hbitat. El Estado debe desalentar su generacin
y crecimiento. Sobre los asentamientos existentes,
se debe evaluar la posibilidad y conveniencia de su
consolidacin en integracin al sistema urbano, o,
por el contrario, el traslado de su poblacin.
...Se definen como asentamientos Irregulares
aquellos desarrollos habitacionales productos de la
ocupacin o invasin de tierras fiscales o privadas,
que fueron financiados por sus ocupantes por el sistema de autoconstruccin y, si bien predominan los
materiales slidos, carecen en general de servicios

oficiales y se han utilizado mnimos criterios de urbanizacin dentro de un fenmeno de informalidad
en el uso del espacio urbano. As mismo disponen
de cierta organizacin interna y sus integrantes son
actores dispuestos a llevar adelante las gestiones
necesarias para la bsqueda de un mejoramiento de
la calidad de vida.14
A partir de 1995, el MVOTMA, a travs de

su Direccin Nacional de Ordenamiento Territorial (DINOT) formul tambin un Programa de
normalizacin de asentamientos informales y
para el que, en 1996 el Parlamento cre mecanismos de transferencia al MVOTMA15 de la tierra
pblica ocupada para su regularizacin.
Conjuntamente, se dict la Resolucin Ministerial N 597/96 del 15/10/96 que constituy un
sistema para captar ahorro previo de los asentados
participantes de un proceso de regularizacin, con
la finalidad de solventar los gastos generados en
la compra de los predios, la regularizacin y las
relocalizaciones en su caso (SARA).
En 1997 se hizo el primer llamado a equipos
tcnicos multidisciplinarios para la regularizacin
de 10 asentamientos, comprendiendo unas 2000
familias ocupantes de casi 73 hs. en Montevideo.
El resultado de esta iniciativa slo se pudo
concretar en un asentamiento (La Esperanza), ya
que los dems no llegaron siquiera a la formulacin del Proyecto Ejecutivo que habilitara el llamado a licitacin para la ejecucin de las obras
por desacuerdos con la intendencia al momento
de exigir los requerimientos urbansticos. Hubo
tambin desconocimiento de la magnitud de la
inversin que requeran las obras de infraestructura necesarias.
A partir de 1999, se crea el Programa de integracin de asentamientos irregulares (PIAI),16
con financiacin y orientacin tcnica del BID. El
Programa se propuso (entre otros objetivos) realizar obras de infraestructura y entregar de ttulos
de propiedad de la tierra, concebidos como una
restitucin de derechos, en asentamientos que
cumplieran con una serie de requisitos y principalmente ubicados en predios de propiedad
pblica. Dicho programa se ejecut directamente
14
11
12
13
UR: unidad reajustable cuyo valor se ajusta peridicamente segn

el ndice medio de salarios.
NBE: ncleo bsico evolutivo. Ley 16237, art. 26 (Plan Nacional
de viviendas, 1992).
Decreto de la Junta Departamental de Montevideo, N 24654.
388artigos
100
15
16
MVOTMA, Asentamientos Irregulares, Programa para la regularizacin jurdica, social y urbanstica. 2 edicin, nov.1997.
Ley de Presupuesto Nacional N 16726 de 5 de enero de 1996.
Programa de Integracin de Asentamientos Irregulares que se
crea en 1999 bajo la rbita de la OPP, y en 2005 pasa al MVOTMA.
(describir programa...).
desde Presidencia de la Repblica. Se implement

con la modalidad de llamado a licitacin de equipos tcnicos que formularan los proyectos ejecutivos (urbanstico y social) y se ejecut con los propietarios del suelo (las Intendencias) en carcter
de co-ejecutores. El programa no incluy la mejora de las viviendas precarias ni construccin de
viviendas nuevas, salvo aquellos casos de realojo
por razones sociales o de infraestructura.
La metodologa de aplicacin caso a caso
que el PIAI utiliz en el primer perodo, tuvo debilidades intrnsecas que se materializaron a nivel
territorial desvirtuando el objetivo de integracin
barrial al resto de la ciudad.
A nivel municipal se plantearon como debilidades la falta de planes zonales previos a la intervencin y la fragilidad de la gestin pos-obra.17
La forma de uso exclusivo en que se incorporaron los equipamientos sociales en los barrios
atendidos, la situacin de realojos necesarios (hacinamiento, infraestructuras) y la localizacin de
viviendas de inters social en reas saneadas por
el Programa, han coadyuvado a la consolidacin
de la segmentacin social y segregacin urbana
que paradojalmente quisieron evitar.
De la investigacin realizada en el 200818
se concluye que el gran diferencial de los asentamientos atendidos por el PIAI, respecto al grupo
de control, fueron las obras de infraestructura y
equipamiento fsico, sanitario y ambiental que incorpor el Programa.
Respecto a la reduccin de los niveles de
pobreza, si bien se detectan mejoras socio-econmicas, no son atribuibles exclusivamente al Programa,
ya que en el perodo hubo ascenso econmico a
nivel pas y mejora en la re-distribucin.
En lo referente a los niveles de satisfaccin
de la poblacin, se consider alta (entre los beneficiados) que son slo un pequeo grupo de personas. No as entre los habitantes en linderos de
los predios regularizados, ni entre la sociedad
en general. En ella el Programa y sus promesas se
evalan como un estmulo a la generacin de nuevas reas de informalidad, porque genera la certeza de que los protagonistas de acciones informales
tarde o temprano se volvern propietarios. Se valora el servicio de saneamiento y no as la duracin/
mantenimiento de las obras de infraestructuras
viales. Se detectan serias fallas en la integracin

y relacionamiento socio-cultural en las zonas en
que intervino.
Se observ que los procesos sociales no fueron lo esperado por el programa, porque no dejaron
mecanismos de participacin e integracin funcionando. Se atribuy esta falla al desconocimiento
de las organizaciones barriales previas a la intervencin, que fueron desarticuladas al iniciarse el
proceso de regularizacin, ya que se exiga la conformacin de nuevas estructuras organizacionales.
En definitiva, hubo dimensiones como la
vulnerabilidad, estructura de oportunidades,19 inclusin social, que no fueron incluidas para valorar el programa PIAI. La diversidad de poblacin
dentro de los asentamientos genera problemas
para comparar casos entre s o tratarlos como unidad de anlisis.
De la evaluacin realizada por Interconsult
para el perodo PIAI (2000-2004) se desprende la
necesidad de incorporar polticas socio-territoriales a nivel transversal para fortalecer el programa.
En consecuencia, el segundo contrato con el BID,20
hoy en ejecucin, reformul el programa para alcanzar a mayor nmero de beneficiarios, tomando como
unidad de actuacin reas precarias ms all de la
unidad padrn donde se localice el asentamiento.
Como resultado, se incrementaron las hectreas
urbanas involucradas. El primer contrato intervino
281 hs y el segundo est atendiendo 415 hs.21
Est en ejecucin el Programa de Mejoramiento de Barrios (actual sucesor del PIAI) con
el contrato N 2052/OC-UR. Atiende 55 asentamientos que involucran una poblacin de 33.371
personas. El anterior contrato N 1186, ejecutado
desde 1999 al 2008, trabaj en 57 AI y con 28.375
habitantes.
Si bien las cifras muestran que en cantidad
de asentamientos, realojos financiados por el programa, hogares beneficiarios, dotacin de agua
potable y energa elctrica las cifras de ambos
contratos son similares, debemos reconocer que
estamos a 3 aos del segundo contrato contra 9
aos del anterior. Otra consideracin relevante es
el cambio en la forma de operar con la poblacin
19
20
17
18
Cecilio, Martha (coord.) 2007, Proyecto PNUD URU 05/005.

Informe de CIFRA-CIESU 2008 Evaluacin de resultados PIAI.
21
Ver Katzman Dimensin Espacial en las polticas de Superacin

de la Pobreza Urbana, Los cambiantes rostros de la pobreza en las
grandes ciudades latinoamericanas. UCUDAL.
Contrato de prstamo 2052/OC-UR de 2008.
Los datos en cifras del PIAI fueron proporcionados por la Unidad
de Evaluacin y Monitoreo del Programa.
artigos
101
389
beneficiaria, para la que se aumentaron las prestaciones. (antes, se construa un bao nuevo, hoy se
le otorga una canasta de materiales y se le da asesoramiento tcnico para la autoconstruccin) Esta
metodologa mejora la apropiacin del proyecto
por parte de los usuarios.
Respecto al tema de la transferencia de propiedad, una vez culminada la intervencin con
todas las obras realizadas, el resultado no es tan
alentador. En el primer contrato, se atendieron 57
asentamientos con una poblacin correspondiente a 7.096 hogares y se entregaron 252 ttulos de
propiedad en Montevideo, Maldonado y Salto.
El mismo artculo, tambin posibilita cuando haya ms de una familia ocupando un bien,
la prescripcin adquisitiva se pueda gestionar en
forma colectiva.
Antes de la Ley 18.308 el PIAI intent utilizar la Ley de Bienes Familiares, que permita otorgar la propiedad en forma colectiva a los integrantes de un asentamiento, pero la idea no prosper.
El PIAI incluye financiacin y apoyo tcnico para el otorgamiento de ttulos de propiedad
una vez culminadas las obras y la entrega efectiva de los mismos debe hacerse de acuerdo a las
polticas y trmites dispuestos por los gobiernos
6 orden jurdico nacional y decretos

departamentales
En Uruguay, el derecho a la vivienda, est
consagrado en la Constitucin de la Repblica.
En lo referente al soporte territorial de la vivienda, la Ley de Centros Poblados (1946), regul
la creacin de tierra urbanizada con fin residencial y defini los requerimientos de infraestructura y servicios urbanos correspondientes. Una modificacin a esa Ley del mismo ao, autoriz a las
departamentales, ya que son ellos los propietarios
Juntas Departamentales a aprobar fraccionamien-
construcciones vacantes.
del suelo en regularizacin.

Hay acuerdo en regularizar asentamientos,
construyendo mejoras en los barrios, sus viviendas y espacios pblicos. Para ello se ha acudido
a financiamiento internacional (BID) con endeudamiento de todo el pas. Pero la sociedad no ha
internalizado debidamente el concepto de la funcin social del suelo urbanizado y sus implicancias con referencia a la gestin de los suelos o
tos por excepcin, sin infraestructura y servicios,
En lo concerniente a las normativas depar-
lo que fue causa de que la inmensa mayora de los
tamentales respecto a la informalidad urbana, slo
loteos fueran meras demarcaciones de terreno.
Montevideo tiene un Decreto de la Junta Departa-
Desde el ao de su sancin hasta la aproba-
mental que establece la forma en que deber actuar-
cin en 1998 de la Ley de Ordenamiento Territo-
se y los criterios que habilitan a ciertos asentamien-
rial y Desarrollo Sostenible (LOTDS),22 los Gobier-
tos irregulares a ser regularizados. Tambin refiere
nos Departamentales actuaron sistemticamente
a los modos en que se transfiere la propiedad una
otorgando excepciones Se fraccionaron de esta
vez terminado el proceso de mejora urbanstica.
manera zonas inundables, otras sin posibilidad de

saneamiento, sin continuidad racional con las zo-
Ejemplos que se pueden referir al accionar
nas urbanizadas, etc.
previo y posterior a la lotdS en Montevideo
La LOTDS , en su Art. 63 (Expropiacin por
El asentamiento 24 de Junio, ubicado en
incumplimiento de deberes territoriales) declara
Camino Repetto, al noreste de la ciudad, en un
de utilidad pblica la expropiacin de aquellos
padrn privado rural, se instalaron familias orga-
inmuebles que estn abandonados por su dueo
nizadamente (existieron promotores y un trazado
por ms de 10 aos, a efectos de integrar cartera
regular antes de la ocupacin). La Justicia orden
de tierras pblicas y en su Art. 65 (Prescripcin
el desalojo para octubre de 2007, pero suspendi
Adquisitiva) otorga el derecho de prescripcin a
la medida a pedido de los propietarios del terreno,
aquellas familias que demuestren que no superan
quienes aceptaron una negociacin con la Intenden-
el nivel de pobreza en sus ingresos, que no sean
cia de Montevideo, que propuso un canje de tierras.
propietarias, que hayan ocupado el bien por ms
Al da de hoy, el proceso de expropiacin si-
de 5 aos en forma ininterrumpida.
gue su desarrollo pero ya la intendencia manifest

que esa localizacin no es apta para urbanizar, por
22
Ley 18308 de 18 de junio de 2008. Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible. www.presidencia.gub.uy.
390artigos
102
lo que debe contemplarse un realojo total.
Otra cara de la moneda fue el asentamiento
Entre esos extremos hay diversidad de
Nuevo Capra, tambin en la zona este de Montevi-
situaciones, ante las que las decisiones polticas
deo, en un predio rural, que fue ocupado en enero
actan en paralelo, generando conflictos de inte-
de 2011 por unas 200 familias. Intervino la polica
reses y hasta de competencias territoriales.
territorial, aplicando la ley y antes de las 24 hs.
Existen casos donde el gobierno departamen-
de ocupada la tierra, se hizo la denuncia policial
tal acta en tiempo y forma, tomando las medidas
correspondiente. La Justicia actu, ordenando el
pertinentes a travs de la polica territorial para evi-
desalojo con la participacin de la polica y citan-
tar consolidacin de nuevos asentamientos, pero in-
do un tercio de los ocupantes a declarar.
terfieren programas de alcance nacional, asociados

a Presidencia, que actan de forma discrecional.
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Regularizacin de la tierra y programas de Land Lines
mejoramiento: Nuevas consideraciones
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Comisin para la Regularizacin de Asentamientos Irregulares
Ministerio de Vivienda OrdeAsentamientos Irregulares
namiento Territorial y Medio
Presidente: Dr. Ricardo Gorosito
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Relevamiento de sentamientos irregulares asentamientos irregulares
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INTEC Instituto Tcnico Para la Pro- De los asentamientos irregulares al sumocin del Desarrollo Integral
burbio pauperizado
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Reflexiones sobre la informalidad fundiaria como peculiaridad de los mercados del suelo en las ciudades de A. Latina
2004
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2006
2011
1986
2002/3
2001
1999
2002
2000
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1996
2007
2007
2000
2006
artigos
103
391
Katzman, Ruben. Filgueira

Kaztman, Rubn
Martnez Camarotte, Edgardo J.

Martnez, Edgardo
MVOTMA
Pellegrino, Adela
Pereira, Susana
Tardin, Raquel
Rabinovich, David
Romay, Carlos
Rodrguez, Delia
UNDP
Un Techo Para Mi Pas
Viana, Isabel
Viana, Isabel
Villamide, Julio
Villamide, Julio
Villamide, Julio
Villamide, Julio
Villamide, Julio
Villamide, Julio
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World Bank Group

Yarke, Eduardo
Zerboni, Fernando
www.ine.gub.uy
Panorama de la Infancia y la Familia en

Uruguay
Dimension Espacial en las politicas de
Superacion de la Pobreza Urbana, Los
cambiantes rostros de la pobreza en las
grandes ciudades latinoamericanas
Variantes en la precariedad de la urbanizacin del suelo metropolitano
Urbanizacin Precaria del Suelo Metropolitano de Montevideo
Asentamientos Irregulares, Programa para
la regularizacin jurdica, social y urbanstica
La poblacin de Uruguay, breve caracterizacin demogrfica
Asentamientos: una manera de subsistir
Los paisajes de la ciudad oculta
Pobres e indigentes en Uruguay: 1986 a
2006
La prevencin, la nica arma contra los
asentamientos
El PIAI ya concluy 8 proyectos para
5.500 habitantes, en Montevideo
Desarrollo Humano En Uruguay 2005
El problema del asentamiento es mucho
ms que la vivienda
Informalidad: se puede evitar
Testimonio sobre uruguayos: Asentamiento Cuetti
Rapias y asentamientos
Algo ms sobre asentamientos y rapias
Asentamientos: son un negocio? hay
complicidad oficial? se hace algo para
prevenirlos?
Crece la brecha inmobiliaria en la ciudad
22.000 familias en zona de riesgo slo
en Montevideo
Mercado Inmobiliario de los Asentamientos: mueve unos 15millones de dlares anuales
Asentamientos Muchas coincidencias y
pocas discrepancias
Desarrollos Suburbanos
Nueva demanda habitacional Crecen
las autoconstrucciones y los asentamientos irregulares
What is a slum?
Refugiados internos
El largo camino hacia la vivienda digna
www.presidencia.gub.uy
www.piai.gub.uy
www.mvotma.gub.uy
UCUDAL IPES
CEPAL
UDELAR Facultad de Arqui- 2002

tectura, ITU
Facultad de Arquitectura, 2003
UDELAR, ITU
1997
UNFPA
2010
Entrevista El Espectador
2007
2007
Entrevista El Espectador
2007
Entrevista Ricardo Daher El 2007

Observador
2006
2010
Dosmil30
2007
1992
Revista Propiedades
Revista Propiedades
Revista Propiedades
2001
2001
2001
Revista Propiedades
Revista Propiedades
2003
2004
Revista Propiedades
2001
Revista Propiedades
2002
Revista Propiedades
Revista Propiedades
2001
2002
2001
2010
FUCVAM
Instituto Nacional de Estadstica
Presidencia de la Repblica
Programa de Integracin de
Asentamientos Irregulares
Ministerio de vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio
Ambiente

vIANA, Isabel; ZUCCoLINI, Stella. Informalidad urbana en Uruguay.
n. 61, p. 93-104, jan./fev. 2012.
392artigos
104
Venezuela
derecho a la ciudad y a la vivienda: un balance complejo

luz Marina toro Vegas
Abogada (Universidad Central de VenezuelaUCV 1988); Lic. Estudios Internacionales (UCV 1994), Magister en Law
and Development (Universidad de CoventryInglaterra), Especialista Derecho Procesal (UCV2006), candidata a Doctora
en Urbanismo (UCVFAU). Profesora Sociologa Jurdica Facultad de Ciencias Jurdicas y Polticas UCV. Consultor
Jurdico Instituto de Vivienda y Hbitat de la Gobernacin del estado Miranda (INVIHAMI).
luis Enrique Hernndez Ponce
Urbanista (Universidad Simn Bolvar USB, 1983), Magister en Psicologa (USB, 2000), candidato a Doctor en Desarrollo
Sostenible (USB), Ayudante Acadmico del Departamento de Planificacin Urbana en la carrera de Urbanismo (USB),
asesor del Programa Regularizacin de la Tenencia de Tierras Viviendas del Instituto de Vivienda y Hbitat de la
Gobernacin del estado Miranda (INVIHAMI).
resumen: El derecho a la ciudad y a la vivienda se articula entre s en la medida que la satisfaccin

adecuada de cada uno de ellos resultar un factor clave para el desarrollo de las personas y de la sociedad
en general. Sin embargo este horizonte deseable resulta difcil de lograr en el contexto venezolano el
cual en estas materias muestra una historia errtica, cuyos resultados se expresan en altos niveles de
informalidad y baja calidad. Sumado a todo ello, factores como la pobreza y la polarizacin poltica,
determinan que algunas experiencias de gestin en estos asuntos, deben modificar el paradigma
tradicional y apelar a nuevas estrategias que, sin descuidar el asunto de la ciudad, buscan resolver y
atender problemas de vivienda de larga data en lo ya existente. Es esta la experiencia del Instituto de
Vivienda y Hbitat de la Gobernacin del estado Bolivariano de Miranda (INVIHAMI) la cual se describe
en este trabajo como una opcin que sin evadir la articulacin entre vivienda y ciudad, muestra que la
realidad puede determinar las prioridades a las que se puede responder de manera integral.
Palabras claves: Vivienda. Ciudad. Gestin pblica. Programas. Planes.
sumario: Introduccin La gestin de la vivienda en Venezuela: una breve resea El contexto actual
Una gestin regional: el caso del estado Miranda Los Programas y Planes del INVIHAMI Plan
Mi Vivienda Plan Soy Propietario Escuela de Constructores Populares de Miranda A manera de
conclusin Referencias Bibliogrficas
introduccin
El tema de la ciudad y el derecho a ella es un
asunto que contina siendo motivo de mltiples
abordajes y debates. En ese sentido, Borja (2010)
propone un catlogo de 21 derechos urbanos.
Algunos de ellos, coinciden con los constituyen
tes del derecho a la vivienda, como por ejemplo,
el derecho al lugar, a la movilidadaccesibilidad
y a la ciudad como refugio en tanto que otros
derechos sealados por este autor hacen eco de
teoras urbanas: derecho al espacio pblico y a
la monumentalidad (p. 1); derecho a la identidad
colectiva dentro de la ciudad (ciudadana pluri
dimensional) y derecho a la centralidad (p. 2).
Autores como Lefebvre (1976) y Borja
(2010) han destacado el derecho a la ciudad, en
oposicin a las variadas formas asumidas por la
cultura anti urbana. En occidente, el pensamiento
anti ciudad tiene races histricas religiosas, cul
turales e ideolgicas. Por ejemplo, en el socialismo
utpico de principios del siglo XIX y, posterior

mente en el marxismo, se encuentran indicios
de desconfianza hacia lo urbano como expresin
espacial y funcional de los modos de producci
n capitalistas. La palabra Burgos designaba a la
pequea ciudad amurallada de la Edad Media,
en la cual los burgueses no gozaban de poder o
prestigio especiales. Sin embargo, con la publi
cacin del Manifiesto Comunista en 1848, la bur
guesa fue conceptualizada como la clase domi
nante del Capitalismo, duea de los medios de
produccin y culpable de los males del proleta
riado. En el Manifiesto Comunista, Marx y Engels
(2008) sealaron el desarrollo inextricable del
mercado mundial, la industria, el comercio y la
burguesa, e identificaron al proletariado como su
clase antagnica irreconciliable.
Segn una interpretacin del marxismo, la
ciudad es espacio del burgus y expresin del in
dustrialismo y la explotacin, pues los proletarios
artigos
113
393
Luz Marina Toro Vegas, Luis Enrique Hernndez Ponce
vinieron del campo para insertarse en una ... cul

tura que les convierte en una mquina (Marx y
Engels, op. cit., p. 63). Sin embargo, en su obra
Del socialismo utpico al socialismo cientfico,
publicada entre 1876 y 1878, Engels (2000) criti
c los movimientos socialistas utpicos de prin
cipios del siglo XIX caracterizados, precisamente,
por el afn de crear comunidades separadas de
la ciudad.
Luego del desplome del imperio sovitico y
de la cada del muro de Berln en 1989, muchos
consideraron que el extremismo marxista haba
sido superado en occidente. Pero, los temas de la
pobreza, la desigualdad y la injusticia asociados
con el origen del marxismo, siguen preocupando
a muchos intelectuales y hacedores de polticas
pblicas en Latinoamrica. La vivienda parece ser
un aspecto clave en esta discusin. En Venezuela
el tema habitacional se ha hecho crtico en rela
cin con la pobreza, la vulnerabilidad social, la
propiedad privada y la concepcin integral de
ciudad. Una leccin aparentemente no apren
dida se refiere a la imposibilidad de erradicar
totalmente los llamados barrios de ranchos
(Cilento, 2008, p. 38), y mucho menos sustituirlos
por nuevas ciudades.
Sin embargo, en relacin con este tema, la
creacin de las ciudades socialistas ha sido un
elemento que se ha abordado desde el Gobier
no y se ha tomado como una lnea de proyectos
que forman parte de las polticas para superar
el dficit estructural habitacional. Al respecto, el
Ministerio del Poder Popular para la Vivienda y
el Hbitat MPPVH (2007a), promueve el mode
lo de ciudad socialista a travs de la denominada
Misin Villanueva:
Como ente complejo integrado por muchos tipos

de proyectos sectoriales, la ciudad exige que las
decisiones logren sinergias entre polticas, planes,
programas y proyectos y, tambin, entre las pro
puestas y las estructuras urbanas existentes, y que
las distintas autoridades se articulen e involucren
en una idea integral de ciudad.
Ahora bien, las condiciones de aislamiento,
El objetivo central de la Misin Villanueva en

Caracas es el de cambiar, por modernas y dignas
edificaciones de apartamentos, los ranchos y las
casas en condiciones precarias que existen en los
barrios populares de la ciudad, al tiempo de acon
dicionar un conjunto de nuevos terrenos para
la continuidad y sustentabilidad de las acciones
habitacionales en la ciudad capital y su rea metro
politana. (p. 3)
cuando es un derecho consagrado en la propia
desarticulacin y diferencias polticas que preva

lecen actualmente en Venezuela, hacen suponer
que esto ser difcil. La conversin del espacio
en lugar, requiere de condiciones urbanas de
soporte al hbitat residencial, como lo demuestran
numerosos estudios antropolgicos, psicosocia
les y urbanos, entre ellos se destacan: Ontiveros
(1995), Wiesenfeld (2000) y Yory (2009).
Sin duda alguna que el inters por mante
ner en la agenda de discusin y gestin al tema
de la ciudad sigue siempre vigente pero, al menos
en nuestra realidad, esto requiere imperiosamente
asumir dentro del mismo al asunto de la gestin
en materia de vivienda y hbitat ya que es en vir
tud de que este derecho fundamental se satisfaga
adecuadamente que se podr, tal vez paralela
mente, satisfacer el derecho a la ciudad.
la gestin de la vivienda en Venezuela: una
breve resea
La gestin en materia de vivienda y hbi
tat es una materia especialmente compleja dada la
diversidad de factores que se implican en ello,
tales como econmicos, ambientales, tcnicos,
polticos, legales, entre otros. Tal vez, en algunas
regiones del planeta el asunto haya podido ser exi
toso, pero en Venezuela ha sido y contina siendo
por dems complicado y polmico, ya que, aun
Constitucin, su gestin no ha logrado ser exitosa.
Tomemos, para el caso, como anlisis las
ltimas tres dcadas, periodo que comienza a
partir de los aos ochenta cuando se configuran
varios elementos que hacen entrar en crisis a la
sociedad venezolana: el agotamiento del modelo
En todo caso, la ciudad no puede consi

derarse como un solo proyecto. En realidad,
es un agregado sinrgico y dinmico de muchos
proyectos (vialidad, infraestructura sanitaria, elec
tricidad, telecomunicaciones, viviendas, comer
cios, industrias, servicios, equipamientos, etc.).
394artigos
114
rentista petrolero, la ineficiencia institucional, la

propia crisis de legitimidad de los partidos polticos
venezolanos, aunado a los altos niveles de pobreza
as como a grandes problemas sociales que haban
seguido agudizndose hasta este momento con
figuraron esta situacin de crisis que se arrastra
hasta nuestros das en un pas que ha buscado,

sobre todo desde lo poltico, diversos caminos
para su superacin pero que no ha podido lograrlo
todava (Fundacin Centro Gumilla, 2008).
A lo largo de estos ltimos treinta aos
se han ensayado en Venezuela desde polticas
neoliberales con todos sus paquetes y recetas
(privatizaciones, liberalizacin del mercado, pro
gramas de ajustes econmicos, entre otros) hasta
la actual propuesta del proceso bolivariano con
su modelo de construccin del Socialismo del
Siglo XXI (nacionalizaciones, aumento de la parti
cipacin del estado en la economa, aumento de
la inversin social, regulacin del mercado, entre
otros). Dentro de este panorama podemos decir,
sin temor a equivocarnos que la gestin en ma
teria de vivienda ha sido altamente ineficiente, y
no solamente no ha resuelto los viejos problemas
sino que estos han aumentado y hoy la situacin
luce ms complicada que hace treinta aos atrs.
Veamos, al respecto, algunos indicado
res analizados por Cilento (2008) quien expone
lo siguiente. La poblacin en zonas de barrios
era el 22% de la poblacin urbana de Venezuela
en 1960. En 1983, la poblacin urbana del pas
lleg a 84,1%. En ese mismo ao, la cantidad de
viviendas paralizadas fue de aproximadamente
de 80.000, debido a la crisis de la deuda de los
80. En 1990, los habitantes de barrios de ranchos
representaban el 40,2% de la poblacin nacional,
y en 1997 la poblacin en barrios representaba
el 50% de la urbana. En forma paralela a este
proceso de empobrecimiento, se construyeron
639.354 viviendas entre 1970 y 1979; 800.000
viviendas en el perodo 19801989; y 656.845
viviendas durante la dcada de los 90. Luego,
ya en el perodo de la Revolucin Bolivariana
se construyeron 114.639 viviendas en el lapso
20002005. De las 86.293 viviendas que se mate
rializaron durante 2006, un 32% fue construido
por el sector privado. En contraste, los estratos
ms pobres haban construido 970.000 viviendas
precarias entre 19902001. Segn Cilento (op.
cit.), esta cifra representa ... el 60% del total de
viviendas consideradas como aceptables y casi el
doble de lo hecho por el sector formal (p. 48).
Segn un informe de la Fundacin Escuela
de Gerencia Social (2006), el dficit para ese ao
era de 874.730 unidades, estimadas segn la
necesidad de sustituir totalmente la vivienda
actual, el crecimiento vegetativo y dos o ms

ncleos familiares que comparten una vivienda.
Esta cifra constituye el 22% del total de familias
(3.900.000) que tienen algn tipo de necesidad
habitacional. El dficit actual es difcil de esti
mar debido al acceso restringido a los datos del
Instituto Nacional de Estadstica (INE). Algunas
pginas web gubernamentales, lo ubican en
1.800.000 viviendas. Si se incluye la poblacin en
riesgo y la que vive en condiciones ambientales
y de servicios deficientes se llegara a 2.500.000
pero, obviamente, estas cifras abarcaran casi a la
totalidad de los barrios pobres del pas.1 Por su
parte, las ltimas cifras oficiales conocidas, segn
el Informe anual de PROVEA, datan del ao 2007,
cuando el Ministerio del Poder Popular estim
la carencia de viviendas en 2.800.000: un milln
corresponde a nuevas familias, 800.000 a casas
tipo rancho que deben ser sustituidas y otro
milln a las casas ubicadas en laderas, zonas de
vaguada y alto riesgo, lo que equivale a 13 millo
nes de personas que no estn disfrutando del
derecho a una vivienda adecuada.
Adicionalmente a ello, es necesario tam
bin sealar que como producto de las crecientes
lluvias ocurridas en los meses de Noviembre y
Diciembre del ao 2010 en diversas regiones del
pas, alrededor de 35000 familias han perdido
sus viviendas y se encuentran actualmente ubica
das en refugios y albergues, aumentando tambin
con ello el dficit habitacional.
Los datos analizados por Cilento (2008)
demuestran que el Estado venezolano no ha
podido resolver el dficit habitacional, ni durante
el siglo XX ni durante la primera dcada del siglo
XXI, y esta tendencia parece que continuar. Hay
lecciones que no se han aprendido, entre ellas,
el error de conceptualizar el problema de la vi
vienda como una cuestin numrica, y no como
un problema urbano que requiere, entre otras
cosas, una poltica integral de suelo urbano, pla
nificacin urbana adecuada y eficiente.
Adicionalmente, nos atrevemos a sealar
otros aspectos que deben ser considerados para
comprender mejor el problema. En primer lugar,
las polticas en esta materia fueron perdiendo
un sentido unificador en la medida que se mul
tiplicaron los actores con competencia en los
1
Ver http://www.gobiernoenlinea.ve/miscelaneas/mision_habitat.html.
artigos
115
395
asuntos de vivienda contando as con ministerios,

consejos e institutos actuando a nivel nacional,
regional y municipal. As fue casi inexistente la
articulacin entre estos entes entre s.
En segundo lugar, es tambin evidente
la ausencia de un programa o, de al menos un
grupo de lneas claves de gestin en la materia que
sirvan como rectoras de todas las instituciones
que gestionan la vivienda.
En tercer lugar, podemos decir que esta
ausencia se agrav por los continuos cambios ins
titucionales y de los respectivos equipos que se
encargan de la gestin, aspecto que se ha agudi
zado bajo el actual gobierno que ha contado a lo
largo de doce aos, con alrededor de trece minis
tros incluidos all los presidentes de lo que fue
el Consejo Nacional de la Vivienda, el cual se con
virti en Ministerio de Obras Pblicas y Vivienda
y hoy Ministerio de Vivienda y Hbitat.
As cada nueva gestin ha actuado de ma
nera diferente y a veces hasta contradictoria y si
en algn periodo se enfatiz la gestin en barrios,
en otros en la construccin de nuevas viviendas
y en otros en la creacin de ciudades socialistas.
El problema es que, cuando se enfatiza en una
determinada lnea de accin la gestin de tur
no ha omitido y eliminado casi por completo
las otras que con mayor o menor xito se venan
desarrollando.
En cuarto lugar, ha sido notaria la falta
de integralidad con que se ha actuado en esta
materia a lo largo de estos treinta aos. La falta
de planificacin a mediano y largo plazo as
como la ausencia de articulacin de los factores
ambientales, sociales, legales y econmicos que
forman parte esencial del asunto de vivienda y
hbitat, impiden que la gestin en esta materia
explote el enorme potencial que tiene como pieza
clave para el desarrollo sostenible y sustentable
de nuestras ciudades.
El contexto actual
La situacin actual en materia de vivienda
y hbitat, adems de contar con las caractersticas
que ya hemos mencionado, est marcada por tres
aspectos que nos parecen clave para comprender
mejor el contexto en el que se desarrolla la gestin
en Venezuela y que estn tambin presentes en el
caso que expondremos mas adelante. El primero
tiene que ver con los altos ndices de pobreza que
396artigos
116
muestra aun nuestro pas y que mas all de las

discusiones y maniobras que tanto el gobierno
como la oposicin hacen para exagerar o minimi
zar, mostrar u ocultar, lo cierto es que son sufi
cientemente graves como para representar un
problema sumamente serio que debe ser incor
porado en los planes y polticas y viviendas que
cualquier institucin especializada en la materia
lleve adelante.
El segundo aspecto tiene que ver con el ele
vado nivel de informalidad que se ha consolidado
a lo largo de los aos en relacin con la vivienda
y que se expresa, por ejemplo, en la inmensa
magnitud de asentamientos autoproducidos que
se encuentran en condiciones de riesgo (desde
niveles de riesgo bajo hasta niveles de riesgo muy
altos), que no cuentan con el equipamiento ni
los servicios adecuados ni mucho menos tienen
garantizado la tenencia de la tierra. De igual modo
es tambin comn que muchos desarrollo habi
tacionales producidos por el Estado presenten
problemas tcnicos constructivos, dficit en equi
pamientos y servicios y falta de regularizacin de
los aspectos jurdicos que garanticen la propiedad
tanto de la tierra como de la vivienda.
En tercer lugar y aunque esto no se remite
exclusivamente al asunto de la vivienda, es nece
sario sealar que existe en Venezuela una mar
cada polarizacin poltica que impide e inhibe la
actuacin conjunta entre instituciones pblicas
que estn bajo administracin de actores polticos
que se oponen entre si, as como la participacin
de profesionales, ONGs, instituciones acadmi
cas, empresas que quedan al margen de la gesti
n, privndola as de un conjunto de capacidades,
saberes y recursos que contribuiran a resolver
problemticas tan complejas como sta.
A continuacin, expondremos una expe
riencia que puede resultar de alto inters dentro
del marco de gestin en materia de vivienda y
hbitat en Venezuela, en la medida que estando
inserta en un contexto altamente complejo y con
tando con escasos recursos, ha tratado de cambiar
algunos de los criterios tradicionales.
una gestin regional: el caso del estado Miranda
Miranda es uno de los estados ms impor
tantes de Venezuela, situado en parte del rea
Metropolitana de la ciudad capital Caracas. Su
superficie es de 7950 kilmetros cuadrados
(10,3% del territorio nacional) y su poblacin es

de 2.600.000 habitantes (0,87% de la poblacin
nacional).
En el ao 1990 fue creado el Instituto de
Vivienda y Hbitat (INVIHAMI), instituto aut
nomo adscrito a la Gobernacin del estado Boli
variano de Miranda, el cual se planteaba dotar a
toda persona que habita el estado de una vivienda
adecuada, segura, cmoda e higinica, con ser
vicios bsicos esenciales que incluya un hbitat
que humanice las relaciones familiares, vecinales
y comunitarias. Por vivienda adecuada y segura,
tambin entendemos certeza y seguridad jurdica
en la propiedad de la vivienda y en la tenencia
de la tierra, tal como se expresa en la Constitu
cin venezolana y dems leyes que regulan la
materia. Esto significa ser propietario de la vi
vienda y no ser sujeto de desalojo de forma tal
que no sean sus derechos vulnerados por ter
ceros. Segn la Ley del Instituto, ... el trmino
Vivienda incluye tanto las edificaciones como
la dotacin de servicios urbansticos, sus reas
pblicas y dems infraestructuras; as como su
correspondiente articulacin dentro de la estruc
tura urbana o rural donde se localice (Artculo 4,
Pargrafo nico).
A finales del 2008, producto de las eleccio
nes regionales, Miranda pas a ser liderizado
por un gobierno regional de oposicin a la ges
tin oficialista del presidente Hugo Chvez. Este
cambio de administracin ocurre en un contexto
altamente polarizado, dentro del cual el gobierno
regional saliente transfiri al gobierno nacional
un conjunto de proyectos, programas y recursos
en el rea de salud, vialidad, seguridad y vivien
da. En lo que a esta ltima se refiere, pasaron a
manos de competencia nacional varios grandes
proyectos (y sus respectivos recursos) habitacio
nales y urbansticos. Asimismo, el presupuesto
para la Gobernacin (y por ende para la gestin
en materia de vivienda y hbitat) ha sufrido im
portantes recortes. Sumado a todo esto, tambin
es necesario sealar que se fueron encontrando, a
medida que se avanz en la actual administracin,
una gran cantidad de problemas y deficiencias,
muchos producto de la administracin anterior y
otros tantos que se acumularon a lo largo de toda
la historia de gestin del Instituto y que reflejan
en muchas formas los sealamientos que hicimos
en los puntos anteriores acerca de la problemtica
general en vivienda y hbitat.
En efecto, podemos decir que este Instituto

que durante dos dcadas ha sido el rector de la
poltica de vivienda en esta entidad federal, no
ha dado respuestas de viviendas adecuadas a su
poblacin ms pobre. En los urbanismos que ha
promovido y construido la institucin (ms de
500 en 20 aos) pueden encontrarse multiplicidad
de problemas y carencias que ponen en tela de
juicio su calidad y sus condiciones para una ha
bitabilidad adecuada, lejos de poder afirmar que
se han construido ciudades. En cuanto a la situa
cin general del Estado en materia de vivienda
y hbitat, podemos decir que han proliferado las
viviendas precarias, con fallas estructurales, cons
truidas en suelos inadecuados, desarticuladas
de las tramas urbanas, carentes de servicios y con
una gran informalidad desde el punto de vista
jurdico en cuanto a la propiedad.
En relacin a este ltimo punto, podemos
decir que a diario asisten al Instituto un gran
nmero de personas solicitando el documento de
propiedad de viviendas que han sido construidas
o promovidas por el propio Instituto y que hasta
la fecha no se han regularizado. La informalidad
en ese sentido es notable lo cual se expresa en
la diversidad de documentos que poseen, los
cuales adems casi nunca tienen el nivel y rango
jurdico que garantice la propiedad de la vivien
da y mucho menos del terreno sobre el cual esta
ha sido construida. As, por ejemplo, es usual
encontrar que muchas personas slo poseen ac
tas de entrega, actas de adjudicacin, preadju
dicacin o documentos notariados que no los
hacen plenos propietarios de las viviendas, y mu
cho menos de los terrenos sobre los cuales stas
estn construidas. Se observa que estas solicitudes
tienen varios aos sin que pudieran encontrar
hasta el momento ninguna solucin. Obviamen
te, todo ello ha generado una gran frustracin
y molestia en la gente al tiempo que tambin
contribuye con la incredulidad y desconfianza
hacia las instituciones.
Casi todos estos problemas tienen su origen
en el hecho que se han construido, adjudicado
y ocupado las viviendas, pero en la gran mayora
de los casos, no se ha realizado legalmente la
transferencia de la propiedad de la tierra y la vi
vienda ni se han generado mecanismos para
lograr una sana convivencia. Se ha entendido que
los contratos celebrados por el Instituto, antes del
ao 2008, para la ejecucin de esos urbanismos,
artigos
117
397
terminan al construir las viviendas, omitindose

el proceso legal y social que debe cumplirse para
que pasen a manos de quienes las habitan, desvin
culados del tema de ciudadana y ciudad.
Aunado a ello, encontramos que existen
criterios dismiles en cuanto al carcter retribu
tivo o subsidiado de las viviendas construidas
por el Instituto, incluso dentro un mismo urba
nismo. As, hay beneficiarios que cancelan la
vivienda en su totalidad mientras que otros reci
ben un subsidio parcial y otros que reciben un
subsidio total sin que existan criterios definidos
para aplicar una u otra modalidad. De esta ma
nera, el proceso final de regularizacin legal de
la propiedad encuentra diversas lagunas que son
difciles de cubrir, todo lo cual constituye un
marco de profunda informalidad. Por otra parte,
esta situacin impide que las personas puedan
solicitar prstamos para ampliar o mejorar sus
viviendas, estimula la venta y traspaso ilegal de
las viviendas, transacciones que se llevan a cabo
sin documentos adecuados, violando las prohibi
ciones de venta que establece el propio Instituto,
estimulando el mercado informal.
Ahora bien, de la interpretacin de la Ley
de creacin de INVIHAMI, se busca que estos
urbanismos sean parte de la trama urbana local
y municipal a la cual pertenecen, sin embargo
en la prctica se contravino la razn, el espritu
y propsito de la Ley no slo del Instituto, sino
tambin de la Constitucin y dems leyes vin
culantes a la materia, ya que por una parte no se
construyeron viviendas adecuadas favorecien
do una gran informalidad en los urbanismos y,
por la otra, aun contina un gran poblacin sin
solucin habitacional en el estado. Esto impli
c una gran prdida en el patrimonio del estado
mirandino, y un panorama sumamente comple
jo que requera urgente el diseo de una poltica
pblica clara, para atender a la poblacin ms
pobre del estado. Esta demandaba, a comienzos
del ao 2009 soluciones habitacionales, a una
gestin pblica con escasos recursos y de oposi
cin al gobierno central, la cual tuvo que asumir
el reto de un dficit habitacional estructural y
funcional.
los Programas y Planes del iNViHaMi
El anlisis detallado de este contexto per
miti establecer una serie de premisas sobre las
398artigos
118
que se deba basar el diseo de una poltica estatal

en materia de vivienda y hbitat que respondiera
a la realidad del estado y a la realidad del propio
Instituto de manera tal que resultara una poltica
congruente, factible y eficiente. En ese orden de
ideas, se establecieron premisas generales:
El dficit habitacional estructural y fun
cional del estado Miranda es alto.
El nivel de informalidad y precariedad
del estado en materia de vivienda y
hbitat es considerable.
El Instituto no cuenta con recursos finan
cieros para emprender grandes proyectos
de construccin de viviendas.
El Instituto cuenta an con competencia
para actuar en desarrollos habitacionales
que promovi y construy a lo largo de
20 aos y que tienen una diversidad de
problemas.
Partiendo de esas premisas se asumi que
las estrategias en materia de vivienda y hbitat
deban orientarse a dar respuestas a los mas pobres
de los pobres del estado, aquellas familias que
han sido excluidas de toda intervencin por parte
del estado en la construccin de una vivienda
adecuada, y a quienes se les pudiera apoyar con
materiales de construccin para la mejora y am
pliacin de las viviendas ya existentes y que no
estuviesen localizadas en zonas de riesgo, igual
mente a aquellas familias que posean algn
terreno sobre el cual se pueda construir una
vivienda semilla. De ese modo se brinda asisten
cia financiera, tcnica y legal de alta calidad que
asegurara el xito de las intervenciones. Por lo
que el Instituto no construye viviendas, brinda
asistencia profesional para que las familias me
joren y amplen sus viviendas, mediante la auto
construccin, asumiendo ellos la mano de obra.
De esta manera, se han diseado ocho (8) Pro
gramas no estticos cuyos objetivos son
contribuir, en parte, a resolver los problemas de
orden habitacional de la poblacin mirandina.
A saber:
1. Mejoras y ampliacin de Viviendas
y/o Edificios: es uno de los programas
de mayor demanda, implica la atencin
a requerimientos particulares a las vi
viendas. Entre la diversidad de obras
que aplican en este programa estn la
construccin, reposicin o reparacin de
2.
3.
4.
5.
instalaciones (sanitarias, elctricas); cam

bio de techo; reparacin de filtraciones;
la construccin o reparacin de reas h
medas (bao, cocina, lavado); construc
cin de un nuevo dormitorio, entre otras.
sustitucin de Vivienda Precaria: solu
cin habitacional generalmente que se
ejecuta en asentamientos jvenes, y que
se construye en parcela propia, se sus
tituye la vivienda existente en estado
precario (rancho) en el mismo sitio. Es
un programa que requiere de una inter
vencin integral en cuanto a la atencin
del dficit de servicios e infraestructura
y que deber ser canalizado a travs de
la coordinacin interinstitucional con
otras dependencias gubernamentales. La
sustitucin de vivienda puede ser una
vivienda completa (entre 60 a 72 m2) o
bajo la modalidad de la Vivienda Semilla
(vivienda progresiva).
urbanizar Mi Barrio: es uno de los pro
gramas de vivienda no reproductivo
y consiste en completar el proceso de
ocupacin en los asentamientos no pla
nificados (barrios). Est Orientado a pro
mover en coordinacin con otros entes
gubernamentales la habilitacin fsica
a travs de la ejecucin de obras de pe
quea a gran escala de infraestructura,
equipamiento y sustitucin de viviendas
en riesgo.
Parcelas urbanizadas: Se implementa
en casos donde se cuente con parcelas
con servicios y cuente con variables urba
nas fundamentales aptas donde puedan
construirse viviendas.
Vivienda semilla: Es una vivienda que
cuenta con dos habitaciones, un bao,
salacomedor y cocina, flucta entre 35
y 42 metros cuadrados, y su principal
bondad es su carcter de progresividad.
6. Nuevos desarrollos: Consiste en la cons

truccin de nuevos desarrollos habita
cionales. (Sin posibilidades de ejecucin
en la actualidad por falta de recursos).
7. Casa taller: Es una vivienda cuya fami
lia ha emprendido o desea desarrollar
una actividad productiva para lo cual
requiere adaptar o ampliar un espacio
para consolidarla, separando la funcio
nalidad de hogar con la del emprendi
miento.
8. regularizacin de la tenencia de urba
nismos y Viviendas: Tiene como objetivo
la regularizacin plena de la propiedad
de la tierra y de las viviendas de los
desarrollos que han sido promovidos
y construidos por el Instituto, desde su
creacin (Aos 19902008).
A su vez, para la implementacin de todas sus
Programas, el INVIHAMI cuenta con tres Proyectos:
1. Mi Vivienda;
2. Soy Propietario;
3. Escuela de Constructores Populares de
Miranda.
Plan Mi Vivienda
Integra la ejecucin de los programas 1 al 7
y para cada uno de ellos cuenta con las 3 moda
lidades de asistencia ya mencionadas: finan
ciera, tcnica y legal. En cuanto a la asistencia
financiera, se otorga a travs de la modalidad de
Certificados Mirandinos de Materiales de Cons
truccin sin deuda: para una mejor calidad de
vida, que consiste en un documento (Ver Figura
A) que posee un valor estipulado en un determi
nado monto en bolvares (Ver Tabla 1), y a travs
del cual la persona beneficiada puede obtener en
una ferretera (proveedor de materiales) afiliada
al Plan, los materiales de construccin necesarios
para emprender la ampliacin y/o mejora de su
vivienda o cualquier intervencin aplicable bajo
los diferentes programas.
artigos
119
399
Figura A: Certificado Mirandino de Materiales de Construccin Sin Deuda: para una mejor calidad de vida
Fuente: Presidencia del Instituto de Vivienda y Hbitat (INVIHAMI). Arq. Rebeca Velasco Di Prisco.
Conjuntamente con el beneficio de los mate

riales de construccin, la persona beneficiada con
el Certificado, recibe asistencia tcnica a travs
del Servicio de Asistencia Tcnica Integral (SATI)
el cual consiste en el acompaamiento de profe
sionales del rea de la arquitectura, ingeniera,
construccin civil. Estos profesionales, siguien
do los lineamientos de cada Programa, asesoran a
las familias en el diseo y ejecucin de cada
proyecto, lo cual incluye tambin asesoramiento
para la adquisicin de materiales a travs de los
certificados.
La asistencia legal se otorga a travs del
asesoramiento directo del equipo de abogados
de la Consultora Jurdica del Instituto, quienes
diagnostican la situacin legal en cada caso y
establecen la ruta de la regularizacin de la pro
piedad de la vivienda y la tierra.
tabla 1. Modalidades de Certificados
(monto en Bs.)
Fuente: Presidencia del Instituto de Vivienda y Hbitat (INVIHAMI).

Arq. Rebeca Velasco Di Prisco
(Nota: La cotizacin del dlar oficial en Venezuela es de Bs. F 4,30
por dlar).
400artigos
120
Entre los aos 20092010, se entreg un

total de 12.872 certificados, lo que representa
una inversin de Bs. 186.151.865,00, beneficin
do a 64.360 personas, reportando una atencin
importante a los sectores mas pobres y excluidos
del estado.
Plan soy Propietario
Se propone generar las condiciones legales,
urbansticas, constructivas, subsidiarias y comu
nitarias, que garanticen la regularizacin de la
tenencia en urbanismos y viviendas que fueron
promovidos por el Instituto desde el ao 1990
hasta el ao 2008, as como el derecho humano
a la vivienda mediante la propiedad plena, y con
ello contribuir a sanear la gestin administrativa
y del pasivo social y legal con todas las comuni
dades cuyas obras quedaron inconclusas por
las autoridades del pasado y que presenten fallas
o defectos de construccin y la propiedad sea
incierta, aunado a resolver la situacin de inva
siones, traspasos, ventas ilegales en urbanismos
construidos por el INVIHAMI dentro de los cuales
tambin se pretende sincerar la cobranza de las
viviendas y ejercer las acciones legales a lugar.
Actualmente se est llevando a cabo el levanta
miento de informacin de ms de 243 urbanismos
para su regularizacin a mediano plazo.
Escuela de Constructores Populares de Miranda
Surge producto de la creciente demanda
de mano de obra y por la carencia de oferta de
formacin en la regin mirandina y con ello poder
insertarnos en el desarrollo de los tres ejes fun
renunciado a tomar la ciudad como horizonte de
damentales de la gobernacin: educacin, empleo
nuestra gestin ni desconocemos su importancia
y vivienda. En tal sentido, se cre una alianza
fundamental para el desarrollo de nuestra socie
con la Universidad Central de Venezuela, como
dad en virtud que es precisamente en las ciudades
Programa de Extensin de la Facultad de Arquitec
donde se concentra la mayora de la poblacin.
tura y Urbanismo para desarrollar el Plan de Ca
Coincidimos tambin en que hoy debemos admi
pacitacin de habitantes mas pobres de Miranda,
tir la existencia de un derecho a la ciudad, precisa
que conlleva a la entrega de un Diploma como
mente debido a que es all donde existen la mayor
Constructor Popular cuyos mdulos son: elec
cantidad de oportunidades para que las personas
tricidad, plomera y albailera. Donde se resaltan
desarrollen sus potencialidades y sus proyectos
los siguientes aspectos:
de vida individuales y familiares.
1. En el 2010 se llev a cabo en la Escuela de
Sin embargo, creemos que dadas las condi
Artes y Oficios de Caucagua, Barlovento;
ciones particulares en las que se inserta nuestra
2. Algunos de los participantes forman
gestin y de la que hemos dado cuenta a lo largo
parte del Programa Hambre Cero;
de este trabajo, debemos admitir que de manera
3. En Octubre del 2010, recibieron el Di
prioritaria debemos enfatizar en la solucin al
ploma Constructor Popular 9 de ellos
problema de la vivienda y esto no siempre de la
que cumplieron con las exigencias de los
manera tradicional. En efecto y de acuerdo con
tres mdulos;
nuestra experiencia, la necesidad de la gente
4. Actualmente muchos de ellos estn in

sertos en el campo laboral.
ms pobre de tener una vivienda, muchas veces

no puede esperar a la construccin de grandes
En trminos generales, estos Programas y
urbanismos. La experiencia en Miranda nos ha
Planes del INVIHAMI intentan dar respuesta a un
demostrado a travs de sus rostros, testimonios y
conjunto de problemas por dems complejos para
vivencias que la respuesta a la vivienda adecuada
lo cual se estn ensayando estrategias que son
es impostergable y que slo una vez resuelta su
igualmente complejas. Todo ello se orienta por
problemtica, se puede entender la misma como
un conjunto de principiosmeta que han sido
parte de un urbanismo, que requiere de servicios
elaborados por la Presidencia del Instituto y que
educativos, recreacionales, salud y otros.
transcribimos a continuacin:
La solucin al problema de la vivienda no

consiste, exclusivamente, en construir nuevas
viviendas y ciudades. Es necesario mejorar, am
pliar, rehabilitar, fortalecer y expandir las capa
cidades de vivienda, vialidad, infraestructura y
de centralidad de las ciudades existentes; desarro
llar un nuevo paradigma de planificacin urbana
integrado a una ejecucin eficiente y concertada
entre el sector pblico y privado; aprovechar las
potencialidades del merc do secundario de vivien
das, y una poltica de suelos urbanos que haga po
sible la implantacin sustentable de las nuevas
unidades de vivienda que se requieran.
referencias Bibliogrficas
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402artigos
122
Venezuela
regularizacin de la propiedad de los terrenos ocupados por los barrios

populares urbanos en venezuela. El proceso iniciado en el siglo xxix
teolinda Mara Bolvar Barreto
Arquitecta por la Universidad Central de Venezuela, Facultad de Arquitectura y Urbanismo, promocin N 9, en 1959.
Doctorado en Urbanismo de la Universidad de Paris XII, 1987. Actualmente Coordinadora del Centro Ciudades de la
Gente de la Escuela de Arquitectura Carlos Ral Villanueva de la FAU UCV. Investigadora de los procesos de produccin de la ciudad y en especial de los barrios autoproducidos. Publicaciones en revistas y libros. Diversos premios por
su trabajo tanto nacionales como internacionales, uno de la ONU.
teresa ontiveros acosta
Antroploga. Doctora en Sociologa Universidad Pars VII, 1985. Profesora Asociada de la Escuela de Antropologa,
Facultad de Ciencias Econmicas y Sociales, Universidad Central de Venezuela. Investigadora del equipo La Produccin de los Barrios Urbanos, Coordinado por la Dra. Teolinda Bolvar (1987-2004). Coautora del trabajo que obtuvo el
Premio Nacional de Investigacin en Vivienda, 1993. reas de investigacin: Antropologa de los Territorios Populares
Urbanos, Antropologa del Espacio, Antropologa de los Espacios Pblicos y ms recientemente viene investigando
sobre la Antropologa de la Experiencia. Investigadora del Sistema Nacional del Investigador (1997-2009). Segundo
Lugar Premio Nacional de Investigacin en Vivienda, 2003. Ha participado en congresos nacionales e internacionales y
elaborado diversos escritos en sus reas de investigacin.
Sumario: Introduccin La situacin de los barrios y la decisin de iniciar el proceso de entrega de

ttulos Primera piedra para la titulacin de los terrenos que conforman los barrios urbanos venezolanos Los intentos de regularizacin de la tenencia de la tierra en el mundo complejo y diverso de los
barrios Conclusiones y recomendaciones Referencias bibliogrficas
introduccin
Han pasado ya cerca de siete aos de haber
escrito un artculo sobre la cuestin de la regularizacin de la propiedad de los terrenos en los
barrios urbanos caraqueos1 (Bolvar, 2004), hoy
volvemos a retomar el tema y para ello estamos
trabajando en equipo.2 Nos proponemos en esta
ocasin hacer unas breves notas sobre lo que est
pasando con la cuestin de la regularizacin de la
tenencia de la tierra, de los asentamientos populares urbanos, es decir, cmo ha avanzado el proceso iniciado oficialmente en febrero de 20023 y
cmo han ido resolviendo los principales cuellos
de botella en la entrega masiva de los ttulos de
x
Colaboracin de Julio De Freitas y Jel Valencia Paredes; agradecemos a la arquitecta Ana Janse las pertinentes observaciones a
este escrito.
Hablamos de barrios caraqueos refirindonos aquellos territorios que han sido auto-construidos o mejor dicho auto-producidos por los usuarios o hacedores de ciudades y casas. stos se
diferencian de otros fragmentos de la metrpoli principalmente,
por el hecho de que los terrenos han sido ocupados, en consecuencia no tienen permisos de urbanizacin, ni de edificaciones,
etc. Hablamos de fragmentos importantes de las metrpolis realizadas por los usuarios, con sus manos y unas sencillas herramientas. Bolvar, 2011.
En esta oportunidad constituimos el equipo Teolinda Bolvar,
Teresa Ontiveros, Jel Valencia Paredes y Julio De Freitas que est
tambin colaborando con nosotros.
El 4 de febrero de 2002, el Presidente de la Repblica Bolivariana
de Venezuela sac un primer decreto N 1666 para iniciar
oficialmente la regularizacin jurdica de la propiedad de los
terrenos en lo que conocemos como barrios urbanos.
adjudicacin de las parcelas ocupadas en los barrios asentados en terrenos ajenos a los propietarios de las bienhechuras. Para esto hemos revisado la bibliografa relativa al tema, primordialmente la nuestra, e igualmente hemos reestablecido y
establecido contactos con algunos funcionarios
municipales responsables de poner en prctica
los procedimientos que permiten otorgar los ttulos de propiedad a los actuales poseedores.
Una reaccin que aparece al restablecer los
contactos y leer con ojos interesados en la vida
de los sectores populares urbanos, es el esfuerzo
que estn haciendo los responsables gubernamentales y habitantes organizados en Comits de
Tierra Urbana (CTU), para superar los obstculos
que impiden o retardan que las personas y familias urbanas, en posesin de terrenos ocupados,
dejen de ser invasores y pasen a ser propietarios
individuales y/o colectivos de los mismos. Es bueno
subrayar que algunos de nosotros mantuvimos la
postura de entregar la propiedad una vez realizada
la urbanizacin de los terrenos ocupados, hacer
primero la conocida habilitacin integral de los
barrios urbanos y de acuerdo con eso entregar
los ttulos de propiedad. El Gobierno ha hecho lo
artigos
105
403
Teolinda Mara Bolvar Barreto, Teresa Ontiveros Acosta
contrario, entregar ttulos para luego pensar en la

habilitacin teniendo como actor principal la comunidad organizada en CTU. Manifiesta su intencin
de darle el protagonismo a los hacedores de casas
y barrios populares. Consideramos que, de una
cierta manera, les confan tareas a los CTU que, a
nuestro juicio, deberan ser hechas por ellos pero
al menos con la cooperacin de profesionales y
tcnicos especializados en la cuestin tratada.
Cmo se avanza y cmo han procedido es lo
que veremos a lo largo de estas pginas.
A continuacin presentaremos un anlisis
de la cronologa del proceso iniciado en febrero
2002 y de los primeros resultados. Incluiremos
asimismo aportes antropolgicos de Teresa Ontiveros sobre las personas y familias involucradas
en un proceso en marcha.
El equipo responsable de este escrito considera que se requiere hacer una investigacin que
permita profundizar en las consecuencias sociales,
econmicas, polticas, culturales, familiares, etc.,
del proceso venezolano de titulacin individual o
colectiva en barrios asentados en terrenos ocupados
o invadidos, principalmente en el siglo XX. Nuestra contribucin es una aproximacin a un tema
que insistimos est en sus fases iniciales. Aunque
es un tema reiteradamente trabajado por nosotros,
apenas lo estamos reiniciando y todava no hemos
tenido tiempo para hacerlo con los protagonistas:
los hacedores de ciudad organizados en CTU y stos
incorporados a los Consejos Comunales.4
En esta ocasin vamos a actualizar anlisis
ya hechos por nosotros: (Bolvar, 2004), enriquecidos por los aportes recibidos de algunos funcionarios que pudimos entrevistar y una experiencia
del antroplogo Julio de Freitas y de la jurista Luz
Marina Toro, contada por el primero, adems de
nuestras reflexiones individuales y colectivas.
Consideramos que la oportunidad de este
artculo, producto de un trabajo en equipo de profesionales con posturas polticas diferentes, es un
buen signo de que podemos analizar juntos un
tema que requiere el aporte de los que nos mantenemos desde hace dcadas sirviendo a la gente de
los barrios, consideramos que somos sus aliados.
la situacin de los barrios y la decisin de

iniciar el proceso de entrega de ttulos
Los barrios autoproducidos de las ciudades venezolanas estn asentados, en su mayora,
en terrenos que pueden ser bienes nacionales o
municipales, de propiedad privada o mixta. Hasta
hace pocos aos, la regularizacin de la tenencia
de la propiedad de estos terrenos no haba sido
prioritaria, ni para los gobiernos, ni manifiestamente para sus habitantes, ya que la atencin se
haba centrado en dejar que las personas sin hogar
se instalaran, construyeran los barrios y la ciudadbarrio, para luego intervenir, dotndolos en forma
insuficiente y sin la calidad requerida, de los servicios y equipamientos indispensables a la vida
humana, lo que llamamos urbanizacin precaria.
Entretanto, se han ido creando un conjunto de formas alternativas al derecho escrito que han permitido a los usuarios resolver los problemas cotidianos relativos a la propiedad de las construcciones,
aunque el terreno donde stas se asientan no sea
de los dueos de lo edificado, es lo que llamamos
posesin precaria5 (Bolvar, 2004:58).
Estos procesos de urbanizacin precaria se
han dado a medida que los barrios han ido ocupando terrenos, generalmente en los contornos de
las ciudades y, en menor cuanta, en reas del ncleo desarrollado de stas.
Al hablar de procesos de constitucin de los
barrios autoproducidos, los aos, las dcadas, se
han ido sumando, y ya hemos sobrepasado el medio siglo en la formacin de estas grandes zonas
habitacionales.
Organizacin recientemente creada por Ley, publicada en la

Gaceta Oficial N 5806, Extraordinario, del 10 de abril de 2006,
con el nombre de Ley de los Consejos Comunales.
404artigos
106
Expresin que adoptaremos en este trabajo para ilustrar la

situacin jurdica de los barrios urbanos. sta la debemos en
primer lugar al aporte del Dr. Rafael Caldera, expresidente de
la Repblica de Venezuela, en la entrevista que realizramos la
abogado Mara Elena Calles y la suscrita el 1 de noviembre de
1999. Sobre la nocin de posesin precaria encontramos una
referencia en Prez Perdomo y Nikken (1979-85) relacionada con
el arrendamiento de ranchos.
Regularizacin de la propiedad de los terrenos ocupados por los barrios populares urbanos en Venezuela. El proceso iniciado en el siglo XXI
Foto 1
Ocupar un terreno y construir progresivamente una casa con sacrificios indecibles lleva a la
gente que la hace, que la habita, a considerar que
no slo sta es suya, sino tambin el terreno donde
se asienta. En rigor, son depositarios de una posesin que hemos llamado posesin precaria. Es de
hacer notar que tambin existe la propiedad jurdica, aunque sta se ha adecuado a las necesidades
y a los usos y costumbres que en la materia se han
ido conformando. Tan compleja situacin ha sugerido a algunos estudiosos del tema la utilizacin
del trmino pluralismo jurdico para describirla.
Al respecto hemos dicho que puede existir
apropiacin material y psicolgica del conjunto
casa-terreno. Sin embargo, recordamos que este
encanto puede romperse al aparecer un verdadero o supuesto propietario de las tierras ocupadas
que quiera recuperar el terreno, y en consecuencia tome diversas acciones, entre las cuales no es
descartable que se opte por desalojar a las familias
ocupantes (Ontiveros y Gutirrez, 2004). Esto tambin puede suceder cuando el gobierno nacional o
local desaloja para construir en el lugar obras de
inters colectivo, o medie para liberar un terreno
interesante a la promocin inmobiliaria privada.
Es en este estado de cosas, donde las vivencias de la propiedad y la legitimacin son, sin
lugar a dudas importantes, pueden reaparecer aspiraciones latentes, como es contar con un documento legal registrado que acredite como propietarios a los ocupantes y dueos de las construcciones, y no slo que tengan el ttulo supletorio de la
construccin.
Es as como, en 1999, al tomar posesin el
nuevo Presidente Hugo Chvez Fras y al nombrar
a la arquitecta-urbanista Josefina Bald Ayala como

presidenta del Consejo Nacional de la Vivienda (Conavi) y tener sta como Asesor Nacional de la Poltica de Vivienda al tambin arquitecto-urbanista
Federico Villanueva Brand, se procede a formular
una nueva poltica de vivienda contenida en el Decreto con Fuerza de Ley que regula el Subsistema de
Vivienda y Poltica Habitacional, emitido en el marco de la Ley Habilitante por el Consejo de Ministros,
en octubre de 1999. En ste se introdujo el artculo
14 que dice: Los programas de Habilitacin Fsica y Rehabilitacin de Urbanizaciones Populares
previstos en el Artculo 12 del mencionado Decreto-Ley atendern al mejoramiento progresivo de las
condiciones ambientales, al ordenamiento urbano y
a la regularizacin de la tenencia de la tierra.
Mediante ley especial sern establecidos los
procedimientos y modalidades de reconocimiento
de derechos, adquisicin de la propiedad y utilizacin de las tierras pblicas y privadas ocupadas por los habitantes de las zonas de barrios y
urbanizaciones populares determinadas conforme
a esa legislacin.
Como lo refiere Federico Villanueva Brand,
(2008), al entrar en vigencia el Decreto-Ley, antes
mencionado, se procedi de inmediato a elaborar,
con el mejor equipo de juristas disponibles, con
asesoramiento nacional e internacional y con su
supervisin el proyecto de Ley de Reconocimiento de los Derechos Reales Inmobiliarios en las
Zonas de Barrios y Urbanizaciones Populares. Dicho proyecto fue terminado en 2001, cuando ya
Josefina Bald Ayala haba sido sustituida en la
presidencia del Conavi.
artigos
107
405
Teolinda Bolvar una de las autoras, considera necesario agregar que, a fines de 2001, fue
entrevistada por personas del equipo que se ocupaban en el gobierno nacional de continuar lo necesario para cumplir con lo propuesto en el Decreto Ley, por supuesto que hizo notar el trabajo avanzado en Conavi, pero esto no se tom en cuenta
en la proposicin que fundament el Decreto 1666
del cual hablaremos ms adelante.
Antes de continuar es importante sealar
que el equipo del Conavi, segn palabras de Federico Villanueva Brand, ha sostenido que ...la
conformacin final de las parcelas individuales
estaba indisolublemente asociada a la habilitacin
fsica de la zona de barrios, que permita determinar las zonas inhabitables por riesgos geolgicos
o hidrulicos, as como determinar las reas correspondientes a suelos pblicos, semipblicos y
semiprivados, resolviendo de una manera tcnicamente adecuada, tras el necesario microrecuadre,
los lmites precisos de cada parcela individual.
Todo ello en un proceso de transferencia de propiedad que incluyese previamente la regularizacin de la propiedad pblica sobre la tierra de propiedad privada ocupada por barrios, en los casos
aplicables (2008:1).
La postura antes expresada como lo dijimos
al comenzar este escrito es la que tambin hemos
mantenido otros profesionales de arquitectura y
urbanismo, entre stos Teolinda Bolvar. Antes
de proseguir, queremos destacar que esto, no impide analizar el proceso de titulacin que se est
poniendo en prctica sin realizar antes, ni posteriormente la habilitacin de los terrenos ahora
pertenecientes a los dueos de las edificaciones
o bienhechuras. En algn momento deberamos
analizar, a la luz de lo que se est poniendo en
prctica, los pro y contra de las posturas a las cuales hacemos alusin, es una investigacin que creemos conveniente realizar.
Primera piedra para la titulacin de los terrenos
que conforman los barrios urbanos venezolanos
Hasta ahora ningn gobierno se haba decidido a modificar la intrincada y compleja madeja
constituida por la situacin de titularidad individual y colectiva de la propiedad de la tierra, en los
barrios de ocupacin y/o invasin; dicha situacin
pareca tcitamente aceptada por todos. Siempre
se haba soslayado la regularizacin de la tenencia
406artigos
108
de la tierra en los barrios y ms todava a nivel

nacional, principalmente por el desconocimiento
de los verdaderos propietarios, tambin por no
querer apoyar manifiestamente su existencia y
hasta su aumento pareciera que esto tiene su
explicacin en el proselitismo poltico generalizado en nuestra sociedad; tambin para evitar que
stos pudieran aumentar sin control. Asimismo,
y desde otro punto de vista, para hacer primero
el mejoramiento y hasta la habilitacin integral
y luego se hara la regularizacin jurdica de los
terrenos. Aparentemente, los obstculos se haban
convertido en barreras insalvables o una buena
excusa para no asumir una empresa tan difcil y
compleja de poner en prctica.6 Adems, insistimos, para los habitantes tener un ttulo registrado
no haba sido, aparentemente, la prioridad. Lo antes expuesto no quiere decir que no hayan existido diversas experiencias de titulacin realizadas
en Caracas y otras ciudades del pas a travs de
los concejos municipales o alcaldas, al respecto,
siempre ponemos como ejemplo de estos procesos, y en particular la participacin de los habitantes involucrados, en los casos efectuados en
Cuman, estado Sucre, y, Barquisimeto, estado
Lara (Bolvar, 1998). Evidentemente del DecretoLey hay que pasar a la prctica.
A finales de 2001, un equipo nombrado por
el Presidente de la Repblica tom las riendas del
proceso, que culmin en el Decreto Presidencial
N 1.666, del 4 de febrero de 2002, y en un proyecto
de Ley que sali publicado como encarte en el
diario ltimas Noticias el 3 de marzo de 2002,
solicitando opiniones de los interesados.7 De esa
forma se pone fin a la situacin dominante de po
sesin precaria de los terrenos donde se asientan
los barrios urbanos. El gobierno busca que todos
los ciudadanos puedan tener ttulos registrados de
todos los terrenos, que en un momento de la vida,
ocuparon y a los cuales tienen derecho.
6
Respecto a los obstculos que impiden o impedan encarar dicha

la regularizacin jurdica de los terrenos en los barrios populares
venezolanos vase: Bolvar, Ontiveros, De Freitas, (2004) y Bolvar,
2004: 62- 64.
A raz de esta importante decisin del Ejecutivo y dado nuestro
inters por el reconocimiento jurdico de los barrios urbanos, en el
Sector de Estudios Urbanos de la Escuela de Arquitectura Carlos
Ral Villanueva de la FAU-UCV, con la participacin de la Red
Solidaria de Comunidades Autnomas (RedSCA), promovimos
una serie de reuniones de reflexin sobre el contenido del decreto
y los anteproyectos de ley introducidos a la Asamblea Nacional
(AN), de donde surgi una lista de consideraciones que fueron
enviadas a la AN y la Vicepresidencia de la Repblica a travs de
las mximas autoridades de la UCV, con objeto de estar presentes
en la discusin.
Para la formulacin de las leyes no slo el
terreno donde se asientan sus bienhechuras, los
adscrita a la Vicepresidencia de la Repblica. Simultneamente, se promovi la formacin de los

Comits de Tierra Urbana8 (CTU). En Caracas la
formacin de los CTU fue muy exitosa. Ms de
una vez pudimos participar como observadores en
la formacin y discusiones que llevaban adelante,
as mismo en encuentros de CTU, la Facultad de
Arquitectura y Urbanismo (FAU-UCV) puso a la
disposicin de habitantes capitalinos sus instalaciones, entre ellas su auditorio para que se realizaran encuentros de habitantes. En un comienzo
los requisitos para la constitucin de los CTU eran
dispersos e incompletos, pero segn informaciones que recabamos,9 los procesos y requerimientos estn cada vez mejor definidos y controlados
por la OTNRTTU. Por ejemplo, para conformar
un CTU, se elige ste en una asamblea convocada
en el mbito o sector de un barrio donde exista
un mximo de 200 viviendas. Las personas seleccionadas por el grupo de familias sern las representantes de la citada organizacin. Cada comit
debe hacer un croquis del sector del barrio o rea
de barrios que le corresponda y establecer las poligonales que lo delimitan. Para el requisito del
registro en la OTNRTTU deben presentar el acta
de la asamblea de fundacin con la firma de todos los que ah habitan o que participaron en la
reunin. Este paso asegura que el comit pueda
proseguir sus actividades, pues le da vida legal, al
quedar registrado en la oficina central. El CTU es
una organizacin nueva en los barrios10 y, por lo
que hemos indagado, no slo sirve para el proceso de regularizacin, sino que tambin est en la
obligacin de asumir otras tareas, como los comits de salud, seguridad, etc. (Ver leyes y decretos
referidos a la regularizacin los cuales citamos en
este escrito).
Los CTU han ido cubriendo el territorio
urbano ocupado por los barrios, en el ao 2004 al-
habitantes de los barrios urbanos, algunos con dece-
gunos funcionarios entrevistados nos informaron
gobierno nacional en ejercicio introdujo proyectos

al respecto sino tambin otros interesados, entre
ellos el partido Primero Justicia. No sabemos que
pas con los proyectos sometidos a la consideracin
de la Asamblea Nacional, para saberlo con certeza
y en detalle se requerira una pesquisa, que arrojara luces al respecto, incluyendo los entretelones
del proceso que llev a la aprobacin de las leyes
y decretos presidenciales para regularizar la tenencia de la tierra de los asentamientos urbanos o
periurbanos en Venezuela.
La iniciacin al proceso de entrega de ttulos
de adjudicacin en propiedad de las tierras urbanas, ocupadas por los barrios urbanos, lo hizo el
presidente de la Repblica Bolivariana de Venezuela, Hugo Chvez Fras, con la entrega formal de
1000 Ttulos de Tierra, en el museo Histrico Militar, ubicado en la famosa parroquia del 23 de enero,
La Planicie, en la ciudad de Caracas. (Informacin
tomada de la exposicin de motivos, aparecida en
la Gaceta Oficial N 39.668 de la Repblica Bolivariana de Venezuela, 6 de mayo de 2011).
Das despus del acto que acabamos de citar,
el 4 de febrero de 2002, se hizo pblico el Decreto
Presidencial N 1.666. Con ste, queda atrs la no
injerencia del ejecutivo nacional en la regularizacin jurdica de los terrenos donde se asientan los
barrios urbanos. Aunque algunos presidentes hablaron en ocasiones de este proceso, ninguno tom
la decisin, hasta hacerlo el antes mencionado, un
da para l histrico pues festeja un golpe militar
fallido, hecho importante en el proceso que lo llev a la presidencia de nuestro Pas.
La regularizacin de la tenencia de la tierra
fue puesta en prctica dndole el papel protagnico a los que esperaban el ttulo de propiedad del
nas de aos en esta espera.

Como ya lo sealamos, el contenido del anteproyecto de Ley del Ejecutivo Nacional decreto
1.666 se difundi a travs de diversos medios, entre

stos, con especial relevancia en un peridico reconocido como de lectura de los sectores populares, adems muy serio en el medio periodstico.
Despus de unos meses se design al jefe de la
Oficina Tcnica Nacional para la Regularizacin
de la Tenencia de la Tierra Urbana (OTNRTTU),
10
En el Decreto 1666 se habla de Comits de Tierra Urbana, en

cambio en el Decreto con rango valor y fuerza de Ley de mayo
2011, se dice Comit de Tierras Urbanas.
Las informaciones que nutren este apartado estn fundamentadas
en una entrevista realizada el 06/01/04 y en materiales suministrados en la misma por el licenciado Daniel Digiminiani de la OTNRTTU, quien nos atendi en nombre del licenciado Ivn Martnez,
quien presida la Oficina para la fecha antes mencionada.
Interpretamos que es una organizacin del gobierno actual,
inicialmente propuesta para llevar a la prctica la tarea de
regularizar la tenencia de la tierra. A pesar de existir hoy en da los
Consejos Comunales, los CTU siguen vigentes, parte importante
y diramos clave en el reciente Decreto con fuerza y rango de Ley
que acaba de ser promulgado el 6 de mayo de 2011. No obstante,
parecieran supeditarse a los Consejos Comunales, hecho que hay
que investigar en los procesos que se llevan adelante.
artigos
109
407
que prevean la integracin de varios territorios

organizados en CTU que conformaran Unidades
de Desarrollo Integrales (UDI).
Hasta ahora no hemos podido saber la relacin entre estas ltimas y las unidades de planificacin fsica (UPF) contenidas en el Plan Sectorial
de Incorporacin a la Estructura Urbana de las Zonas de Barrios del rea Metropolitana de Caracas
y la Regin Capital (Sector Panamericana y Los Teques) (Mindur, 1994). (Hacemos referencia a este
plan por ser el nico que aporta, para el caso del
rea Metropolitana de Caracas, un anlisis de los
territorios ocupados por asentamientos populares
autoproducidos y haber sido hecho por un reconocido equipo de expertos y tcnicos, dirigido por los
arquitectos-urbanistas Federico Villanueva Brand
y Josefina Bald Ayala, sabemos que en otras ciudades venezolanas se cuenta con planes similares.
Una vez registrado un CTU, los habitantes
realizan el censo de las edificaciones de viviendas del barrio, el cual, de acuerdo con las planillas
que nos han dado a conocer, es bastante detallado.
Levantan asimismo la Carta del Barrio o documento que contiene la historia del barrio narrada
por sus protagonistas y cronistas.
Los Comits de Tierra Urbana se iniciaron
con gran entusiasmo, aunque se han topado con
inconvenientes intrnsecos a la ocupacin, donde nunca se ha reparado en el tamao, forma,
medidas, etc., de las reas ocupadas. En general,
en los barrios urbanos no hay catastro y son muy
pocos los territorios ocupados que tienen planes
y proyectos, menos todava con aprobacin de las
autoridades urbanas.
Algunos aos despus de haberse dictado el
Decreto Presidencial N 1.666, hay una serie de
experiencias en curso, bien para conceder los ttulos a los poseedores o para resolver algunos de los
obstculos encontrados.
Es oportuno sealar que las tareas a realizar
por los habitantes de barrios a veces estn por encima de sus posibilidades reales. Por las experiencias compartidas con las comunidades populares,
reconocemos el saber de los habitantes pero igualmente sus limitaciones y carencias, que hoy estamos en la obligacin de subsanar (Bolvar, 2007);
ello es parte de una deuda social que es imprescindible saldar. En nuestra opinin, a pesar de reconocer todo el aporte de los hacedores de barrios,
los estudios tcnicos y profesionales tienen que ser
408artigos
110
un requisito que no podemos dejar que se omita

por ser costosos o porque otras personas no preparadas estn dispuestas a realizarlos. Reivindicar
este aspecto del proceso es importante para quienes durante aos hemos analizado este asunto. En
los procesos de regularizacin de la tenencia de la
tierra no hay que olvidar la elaboracin de proyectos de habilitacin de los barrios, que requieren de
profesionales con la suficiente experticia; asimismo,
la realizacin en el tiempo y en el espacio de las
propuestas contenidas en stos.
Esperamos que con las experiencias de cooperativas de tcnicos y profesionales que se estn
poniendo en prctica (algunos de esos profesionales pueden vivir en los barrios) se subsane lo que a
nuestro parecer puede convertirse en una desviacin, es decir, pedir a los habitantes hacer los planes de sus barrios.11 Busquemos la mejor manera
de llegar a soluciones donde todos aporten y se
beneficien. No olvidemos que en Amrica Latina
existe una pasin por conocer la realidad, tal como
lo sealan varios autores, entre ellos Casaldliga y
Vigil (1993: 46-49). Partir siempre de la realidad,
estudiarla y captarla adecuadamente y volver a
ella despus del momento reflexivo, con el propsito de transformarla y acercarla a la utopa con la
que muchos soamos: una ciudad equitativa, donde todos tengamos condiciones para vivir como
seres humanos. Aceptamos las diferencias, stas
son incluso necesarias, pero no podemos tolerar
que algunos no tengan un hogar urbano y otros se
conformen con un rancho en reas de riesgo geolgico o sujetas a inundaciones que constituyen
un peligro para la vida de seres humanos. Esto ltimo nos conmueve por el dolor y sufrimiento que
entraa a los seres humanos que se ven obligados
a vivir en esas condiciones.
Hacemos nuestras expresiones como indig
nacin tica, sta buscamos convertirla en pasin
por la dignidad. Por eso insistimos, algunas veces
nos indignamos por no ser odos y ver como se
pierden muchas vidas humanas urbanas. De ah
que apoyemos crticamente, vengan de donde vengan, los esfuerzos para mejorar las condiciones
de vida en los barrios urbanos autoproducidos,
11
Nos parece inadecuado que en determinados momentos del proceso de regularizacin de los barrios se deje en manos de los
habitantes trabajos que exigen de un aporte profesional y tcnico. Esto parece contradictorio con el programa gubernamental
Barrio Adentro, que se fundamenta en la presencia de mdicos
cubanos, aunque la gente de los barrios sepa mucho de medicina
tradicional
resaltando el trabajo humano contenido en ellos,

la creatividad popular y esa cultura constructiva
que ha permitido que hoy podamos tener bellos
fragmentos de ciudad desafiantes a pesar de contener la gran humildad del trabajo tesonero y silencioso de quienes nos dan el ejemplo de que la
paciencia todo lo alcanza.12
Un hecho que ha sido comn en la historia
de formacin de los barrios urbanos es la ocupacin de tierras ajenas por personas que no tienen
hogar y tambin los que hacen de la ocupacin un
negocio. No obstante, consideramos que al abordar la regularizacin y mejora de las condiciones
de vida en estos espacios es necesario afrontar
este problema, ya que puede ser hasta contradictoria con la misma regularizacin y habilitacin.
Nos parece paradjico que se permitan las ocupaciones e incluso se incentiven. Aunque es difcil
evitar las invasiones y ocupaciones de terrenos
urbanos, es imprescindible tomar una actitud
diferente a la que hasta la fecha ha privado. Nos
preguntamos: Qu pasar entonces, con terrenos
libres en reas de barrios en proceso de habilitacin y/o regularizacin?
La puesta en marcha del proceso, con los
inconvenientes encontrados, adems el poder popular contenido en una presencia continua de los
habitantes organizados bajo la figura de los CTU,
ha permitido que se est continuamente revisando
las leyes y decretos que se han dictado al efecto.
Al respecto podemos hablar de la Ley Especial de
Regularizacin Integral de la Tenencia de la Tierra
de los Asentamientos Urbanos Populares, puesta
en vigencia el 17/07/2006. Luego, cinco aos ms
tarde, el 6 de mayo de 2011, se acaba de sacar un
decreto con rango y fuerza de Ley Especial de Regularizacin integral de la Tenencia de la Tierra de
los Asentamientos Urbanos y Periurbanos.
La revisin de esta Ley13 entre nosotros y
la oportunidad de entrevistar en tres ocasiones al
jefe de la direccin de Catastro de la Alcalda Libertador14 y una vez a un equipo de la Alcalda del
12
13
14
Expresin atribuida a Santa Teresa de Jess.

Es necesario sealar que el equipo autor de este artculo no consult a juristas que pudieran aportarnos su anlisis, es necesario
hacerlo y lo tenemos previsto como parte de una investigacin
para la cual buscaremos financiamiento.
Geogrfo Daniel Digiminiano, a quien aprovechamos de agradecer el tiempo que nos dedic y su respuestas a tantas interrogantes que tenemos. Apreciamos especialmente en los momentos
de reflexin que tuvimos con l, sus conocimientos nutridos de
la experiencia sobre la cuestin tratada y el amor que tiene al
trabajo que realiza desde hace casi una dcada.
municipio Sucre coordinado por Daniel Henrquez,

nos permiti aclarar algunos de nuestras interrogantes y ciertas suposiciones que nos hemos ido
formando en torno al proceso. Por ejemplo: son
verdaderos propietarios? Al respecto decimos, que
son ttulos registrados, por tanto significa que el
terreno es ahora de ellos, pueden hacer lo que creen ms conveniente con la propiedad. Al decir de
los funcionarios entrevistados prueba de que son
ttulos de propiedad, es que algunas personas han
hecho ya transacciones, a pesar de las clusulas
contenidas en las leyes para evitar las ventas. Por
lo que hasta ahora conocemos los que hicieron
las leyes y decretos crean que esto lo impedira,
pero no fue as... La gente de los barrios urbanos
ha aprendido a vivir y sobrevivir y esto, nos atrevemos a decir, que tiene una suerte de sistema,
un complejo entramado oculto a los ojos de todos,
principalmente de nosotros, que no acepta intromisiones que coarten la libertad de los que han
hecho y siguen haciendo ciudad a pesar de las interferencias que no toman en cuenta la totalidad y
la cultura de sobrevivencia que poco conocemos y
menos todava comprendemos pues es muy simple, nunca hemos vivido esa situacin.
Estamos conscientes de que hay que actuar
pero tengamos en cuenta que por ms que el Presidente Chvez quiera acelerar el proceso de entrega de ttulos desde el principio del proceso
fij metas que no se han cumplido. Hasta ahora se
han entregado aproximadamente 700 mil ttulos,
vase cuadro nico siempre nos enfrentaremos
con los usos y costumbres de los hacedores de ciudades que viven y siguen sobreviviendo en esos
espacios que poco tienen en comn con otros fragmentos de otras reas construidas de la sociedad
donde vivimos. Por ms socialistas que se pretenda ser y por ms revolucin que se quiera implantar, los que vivimos en Venezuela comprendemos
que ms all de las buenas intenciones que aparezcan escritas o en los discursos de los dirigentes, hay que construir con base en nuestra realidad engendrada y enraizada en nuestra Venezuela
rural transformada en una cosa que llamamos el
pas urbano (siguiendo lo que sucede en el mundo
actual). Por tanto cuestiones como la creacin de
cooperativas para hacer planes y proyectos para
los barrios, el Instituto Nacional de Tierras Urbanas (INTU) que sustituir a la Oficina Tcnica
Nacional para la Regularizacin de la Tenencia de
artigos
111
409
la Tierra Urbana, tendrn que irse adecuando a

nuestra cultura y muy especialmente a esa cultura
de sobrevivencia
los intentos de regularizacin de la tenencia de
la tierra en el mundo complejo y diverso de los
barrios
Dentro del espritu tanto de la Ley de 2006,
como del Decreto Ley de 2011, quisiramos destacar, sus diferentes captulos, tres de ellos, los
cuales se constituyen en piezas clave para la
comprensin del papel que juegan las comunidades populares urbanas en los procesos de regularizacin de la tenencia de la tierra. Estos son: la
Carta del Barrio, la creacin de los CTU y el levantamiento de la informacin catastral con base
en el reconocimiento del paisaje cultural por los
propios habitantes (catastro popular). La revisin
de estos postulados desde la disciplina antropolgica, nos permitir captar cules son los grados de
participacin y protagonismo de los sujetos sociales, y cmo del discurso se arriba a las prcticas
sociales, intentando observar las complejidades
de los procesos.
Uno de los pasos para el otorgamiento de la
titularidad de los terrenos es la construccin de los
hitos fundacionales de la vida del barrio, a travs
de lo que se ha dado en llamar la carta del barrio,
tomando como fuente principal las voces de sus
hacedores. Esta carta tiene como leit-motiv, la reconstruccin de la Memoria Local (de los barrios a
regularizar). Esta reconstruccin es una tarea que
hasta el presente se tiene pendiente, conocindose
justamente alguna que otra comunidad que posee
un registro de su vida social. Desde nuestro punto
de vista, esta gran base de dato social que se puede
derivar de la carta del barrio, constituye una valiosa aproximacin a los contenidos culturales y sociales que sellan la memoria activa (conjugacin
del pasado, presente y futuro) de una comunidad.
En la Ley de 2006 se recogen aspectos fundamentales en torno a la carta del barrio. Esta carta
debe ser reconocida y tomada en cuenta por las
autoridades, y constituir la base para la elaboracin de la ordenanza lo que definir formalmente
la ubicacin del asentamiento popular. Estar a
cargo de cada Comit de Tierras Urbanas y con la
participacin de todos los pobladores y pobladoras ser refrendada en Asamblea de Ciudadanos;
dicha carta recoger la Historia Local, la Identidad
410artigos
112
del grupo, aspectos culturales, deportivos, recreacionales, socioeconmicos, educativos, la sinergia

que se desprende de dicho proyecto, debe repercutir en principios y valores que cohesionen a las
familias y a la comunidad, tales como la cooperacin, la solidaridad, la tolerancia y el dilogo.
Estos deben conformar los pilares que sustenten el
mundo de relaciones y el sentido de pertenencia
con respecto al sector/barrio en el cual se convive. Igualmente, es importante resaltar cmo en la
carta del barrio, los aspectos urbansticos, como
el uso del espacio, la vialidad, los grados de densificacin, vialidad, etc. stos, deben ser tomados
en cuenta, en procura de comprender las potencialidades y cambios urbansticos posibles en el
asentamiento.
Desde los aspectos ms antropolgicos nos
parece vital este reconocimiento del barrio desde
el barrio; hoy, se produce una necesidad desde las
comunidades por tener un registro de su historia,15
de sus orgenes, trayectorias y recorridos a fin de
marcar las estrategias de recuperacin del nacimiento de las comunidades, con sus dinmicas
internas particulares y con ello nutrir el derecho
que les asiste al acceso legal de sus territorios.
En cuanto al CTU, ste nace desde la promulgacin de la Ley, en principio no proveniente
de las formas naturales de participacin venidas
del barrio, es por ello que constituye una nueva modalidad organizativa; en ese sentido, tiene
como misin contribuir a la regularizacin integral, defendiendo los intereses de la comunidad en
pro del reconocimiento de la propiedad, de all tiene como principio el debe servir a la comunidad.
Son muchas las atribuciones que le competen a los Comits, en stos descansan en lneas
gruesas la organizacin comunitaria. Al respecto,
nos parece sumamente importante lo que destaca
15
Ello lo hemos podido observar desde la prestacin del servicio

comunitario, Ley que se promulga en el ao 2005, con la finalidad
de que los estudiantes de Educacin Universitaria, contribuyan
al mejoramiento de la calidad de vida de las comunidades, a
travs de sus conocimientos aprendidos en la escolaridad, bajo el
marco de la reciprocidad, corresponsabilidad, respeto, tolerancia,
principio de la alteridad. En la Escuela de Antropologa, una
de las solicitudes ms importantes que se desprenden de los
asentamientos populares, es la colaboracin en la construccin de
la Historia Local, que contribuya entre otras cosas a la elaboracin
de la Carta del barrio.
Asimismo, Hace algunos aos hicimos la propuesta de crear
museos de los barrios autoproducidos con objeto de guardar la
memoria de los hacedores de barrios, eso no prosper, se qued
ah Tal vez no fuimos lo suficientemente insistentes en llevar
adelante la propuesta. Para nosotros los problemas son tantos
que eso no ha podido tener la prioridad. Puede ser que ahora
algunos quieran desempolvar la idea y sta se pueda llevar
adelante, estamos dispuestos a acompaarlos
Andrs Antillano en torno al sustrato y sentido

del Comit de Tierras Urbanas: este proceso de
reconocimiento e inclusin de los barrios, lo hace
descansar en la organizacin, participacin y mo
vilizacin de los mismos pobladores de los barrios,
interpelando a las propias comunidades como
agentes de los procesos de transformacin urbana
que se delinean (Antillano, 2005:210).
Ese halo de autonoma y del papel protagnico que han jugado los CTU en la organizacin
en torno a la regularizacin de la tenencia de la
tierra, los ha llevado a solicitar una reforma de
la Ley, muy especialmente, lo atinente al procedimiento de regularizacin de la tenencia de las
tierras privadas, haciendo justicia a muchas familias asentadas en estos terrenos. Desde el ao
2007, sobre la base de la movilizacin, y consulta
a juristas aliados, entre otras actividades, crean
un nuevo corpus de opiniones y sugerencias.
En el ao 2008, en el marco de la promulgacin de las Leyes Habilitantes, se produce de
nuevo un pronunciamiento buscando las reformas
ansiadas desde aos anteriores, en dicho ao (10 de
julio), se lleva a cabo la Gran concentracin y Movilizacin Nacional de los Comits de Tierras Urbanas. A pesar de la movilizacin la Ley de Tierras
no form parte de las Leyes Habilitantes del 2008.
Durante los aos subsiguientes contina la
lucha, logrndose as para mayo de 2011 el nuevo
Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Especial
de Regularizacin Integral de la Tenencia de la
Tierra de los Asentamientos Urbanos o Periurbanos. Entre los aspectos a destacar de este nuevo
Decreto encontramos el empeo en romper con la
burocratizacin, simplificando los trmites y procedimientos atinentes a la legalizacin, se incluyen
para efectos de la regularizacin a los barrios asentados en terrenos privados; se da mayor presencia
a la gestin de los CTU, se agregan nuevos elementos a la Carta del Barrio y se aaden varios artculos especficos, referidos al Catastro Popular.
Con respecto a ste, su levantamiento descansa en el Comit de Tierras Urbanas, ello resulta
interesante, en la medida en que se pueden llegar
a construir tanto el espacio fsico como el espacio
cultural, con base en las representaciones de los
que habitan la comunidad (importancia de la cartografa simblica).
Hace apenas un mes que entr en vigencia
este nuevo Decreto, pensamos que el mismo debe
subsanar muchas de las situaciones que se haban

manifestado a raz de la implementacin de la anterior Ley (2006).
Queremos insistir en la heterogeneidad y
complejidad de nuestros barrios, la Ley no debe
aplicarse como una camisa de fuerza, justamente, si en la Carta del Barrio, se resalta las caractersticas particulares de los mismos, entonces ello
debe servir de alerta para el momento de aplicar
la Ley in situ.
En una entrevista realizada al antroplogo
Julio De Freitas, en su calidad de Jefe de la Divisin de Barrios, Alcalda de Baruta (durante los
aos 2007, 2008), nos adverta en torno a las experiencias familiares con las cuales se encontraron
en el momento de implementar la regularizacin,
lo cual llev a buscar respuestas particulares. Estas experiencias pueden darse al unsono en un
mismo barrio, entre las cuales vamos a mencionar
seguidamente:
Bienhechura tipo edificios con un solo
dueo (habitado por inquilinos o familiares).
Bienhechura tipo edificios con varios
dueos (inquilinos o dueos)
Dueo de varias bienhechuras independientes (tener varias propiedades).
Construcciones mixtas vivienda y local
comercial.
Varios dueos de una bienhechura.
Slo locales comerciales.
Herencias sin declaraciones sucesorales.
Conflicto entre cnyuges y concubinos y
herederos.
Solicitante de la titularidad que no habita
el inmueble y es inquilino de otro.
Solicitante de la titularidad que no habita
el inmueble y es dueo de otra propiedad
fuera del sector.
Varias personas alegan ser dueos de la
misma bienhechura.
Bienhechura construida sobre terreno
municipal y privado.
Propiedad horizontal y declaraciones sucesorales.
Otros elementos clave a tomar en cuenta
en los procesos de regularizacin nos los indican
los miembros de la Oficina Tcnica Municipal del
Municipio Sucre16 En el contacto permanente que
16
Estas y las siguientes reflexiones surgieron de un encuentro con

los miembros de la Oficina Tcnica Municipal del municipio Sucre,
artigos
113
411
han mantenido con los CTU y habitantes beneficiados en general, reflexionan si stos conocen el
verdadero alcance y sentido de la regularizacin,
ya que no todos estn enterados de la posibilidad de solicitar crditos para el mejoramiento de
sus viviendas a partir de la tenencia del terreno;
han conocido algunos casos de familias que han
vendido sus viviendas luego del proceso de entrega del terreno; en este sentido, a la fecha no
han transcurrido los 10 aos reglamentarios para
que un beneficiario pueda proceder a la venta de
su casa/terreno, entonces, cmo se lleva a cabo
y cul es el impacto para quien vende, para el
comprador, para la comunidad?, de igual forma,
el tema de la venta de los terrenos, origina la interrogante en torno al nuevo valor de una vivienda
con ttulo de propiedad, si se parte de la base de
que la tenencia de la tierra en estos asentamientos
tiene un carcter de uso de inters y funcin social y no de una mercanca.
Aunque pueda parecer asombroso se conocen casos de familias que se han negado a recibir
el ttulo de propiedad de sus terrenos, han alegado
que si el ttulo no es entregado por el Presidente
de la Repblica no tiene el mismo valor (simblico), sucede tambin el caso de una familia que
tiene muchos aos viviendo en el barrio y el jefe
de hogar est esperando su jubilacin para irse a
su pueblo de origen, la posibilidad de no poder
vender su vivienda para ese momento esperado
(ya que con el ttulo otorgado, tendra que esperar
los 10 aos reglamentarios), lo lleva a dudar de los
beneficios de dicha regularizacin. Constatan adems cmo la participacin en los CTU en la lucha
por la obtencin de los terrenos, tienen un fuerte
componente femenino, es la mujer la que se aboca a estos procesos, dejndonos para la reflexin
cmo se siguen intensificando las actividades de
la mujer en el barrio.
Los miembros de la Oficina Tcnica Municipal del Municipio Sucre nos indican que no se
les puede dar la titularidad bajo ningn concepto a las familias asentadas en terrenos geolgicamente inestables. Esto est tambin claro para los
funcionarios de la alcalda Libertador (rea Metro-
dependencia del municipio Libertador que est es-
politana de Caracas). Sobre esto ltimo nos refiri
Mucho se ha escrito y reflexionado en torno
nuestro entrevistado Digiminiani que existe una

estado Miranda, Venezuela. Los participantes: Daniel Henrquez,
seoras: Faustina y Yolanda Barrios; seores: Alejandro y Felipe
Pacheco; arquitectos: Teolinda Bolvar y Jel Valencia Paredes;
antroploga Teresa Ontiveros. 22 de junio, 2011.
412artigos
114
tudiando barrio por barrio, territorio por territorio

para determinar cuales son los barrios en riesgo a
quienes no se les puede dar la propiedad de los terrenos. A esa dependencia municipal todava no la
hemos podido contactar, esperamos hacerlo pronto, ya que nos quedamos con la inquietud si han
tomado en cuenta la posible intervencin de los
terrenos en alto riesgo con un proyecto de ingeniera correctiva que pudiera transformarlos de inestables en estables. Recordamos las consecuencias
graves, desde todo punto de vista, de lo que significa desalojar, sin olvidar el riesgo de prdidas de vidas humanas que puede estar presente actualmente. Este es un tema siempre controvertido donde es
necesario, a nuestro juicio, poner a la disposicin
de los sectores populares los avances profesionales
y tcnicos en la cuestin de geotecnia.
Si bien los casos antes comentados no pueden ser explicitados en la Ley, ya que ellos slo se
advierten cuando abordamos a las comunidades
en sus ritmos y vivencias cotidianas, de all que,
de las experiencias acumuladas se puede ir creando un conjunto de herramientas, ms all del
Derecho Positivo, para dar respuestas a la multiplicidad de casos que se muestran al avanzar la
regularizacin de la tenencia de la tierra urbana
en la Venezuela del siglo XXI.
Conclusiones y recomendaciones
Los avances realizados hasta el presente en
cuanto a la entrega de los ttulos de terrenos en los
barrios urbanos, deben contar en el mediano y largo
plazo de un seguimiento, entendiendo por ste, el
evaluar cmo ha impactado la regularizacin las
expectativas de los beneficiarios, mundo de vida,
mejoramiento de la vivienda, su entorno y al mismo barrio, por tanto, se puede hablar per se de
transformacin, habilitacin, por el solo hecho
de la regularizacin de la tenencia de la tierra? Ha
contribuido la regularizacin en afianzar el sentido de pertenencia, arraigo al barrio? Cul ha sido
la naturaleza del ttulo de adjudicacin en propiedad (familiar, colectiva) ms solicitado, por qu?
a los barrios y su gente, este cmulo del saber acadmico debe ser puesto, discutido y reapropiado
por los habitantes, desde las bases ms profundas
de un intercambio dialgico, que coadyuve tanto
en los procesos de regularizacin, como de reconocimiento y habilitacin integral de los barrios,

en procura del bienestar, justicia social y felicidad
de los que all viven. Este nuevo Decreto con Rango,
Valor y Fuerza de Ley y su implementacin, justamente no debe perder el norte de cmo la transformacin integral de los barrios, debe llevarse a
cabo con el concurso de todos los sujetos sociales,
sobre la base de la complementariedad del saber.
Al esfuerzo de los habitantes, debe ser sumado el
de los tcnicos e investigadores.
Se abre un abanico de interrogantes y la
oportunidad de sopesar los alcances o limitaciones de este paso andado. Desde hace dcadas hemos reclamado el Reconocimiento de los barrios
como parte de la ciudad, alertando en torno a la
densificacin de los mismos, tanto en sus efectos
beneficiosos como aquellos que podran contribuir a su deterioro material, social, psicolgico.
Nos hemos interrogado en esta complejidad justamente en torno a los caminos ms idneos para
la regularizacin de la tenencia de la tierra. En
unas reflexiones hechas en el ao 2000, una de
nuestras preocupaciones apuntaban a que La regularizacin debe formar parte de una verdadera
poltica de Estado, donde adems de la propiedad
jurdica, se lleven adelante los proyectos de Rehabilitacin Integral y por tanto el Proyecto Nacional
de Reconocimiento de los Barrios (Bolvar, 1999),
destacndose el papel que juegan en el espacio urbano (Ontiveros y Bolvar, 2000).
Si el gobierno actual ha enfrentado el desafo de la regularizacin de la tenencia de la tierra,
que no se siga perdiendo en el tiempo (a nueve
aos de la primera entrega) la oportunidad, si no
la fatiga, el desencanto, sera la respuesta a nuevas
formas de invisibilizacin y de exclusin.
Por las razones antes expuestas hacemos un
llamado a los CTU y a todos los aliados a stos
para que la fuerza y el poder manifestada en stos,
les lleve a pedir imperiosamente la revisin, construccin y o reconstruccin de todos los sistemas
de vialidad vehicular en los barrios existentes. Los
barrios caraqueos donde se han entregado ttulos
de propiedad pueden tambin colapsar si no los
atendemos de inmediato, estn o no en riesgo geotcnico.17 Los CTU deben acostumbrarse a exigir
17
En el caso del rea Metropolitana de Caracas hemos insistido

en la cuestin de los terrenos los cuales pueden deteriorarse por
no slo la propiedad sino tambin la urbanizacin

y o reurbanizacin de sus terrenos. Nosotros nos
consideramos aliados de la gente de los barrios
por esto alertamos en este sentido.
Por otra parte, da la impresin de que se ha
estimulado un desprecio por los profesionales y
tcnicos. Pareciera que solamente la ayuda puede
venir solo de la gente de los barrios o de los entes
creados por el gobierno para apoyarlos profesional
y tcnicamente. Todos podemos y queremos colaborar, estamos en la obligacin de hacerlo. En consecuencia, la academia debe ser estimulada y en
algunos casos exigida para que investigue y apoye
los procesos de habilitacin integral de los barrios
auto producidos y para que los resultados de las
investigaciones se pongan a la disposicin de la
gente de los barrios, especialmente de los CTU,
como decamos antes.
El control del proceso tiene que estar en
manos de la poblacin, por tanto consideramos
que ese nuevo Instituto Nacional de Tierras Urbanas debe estar a su servicio. Adems, nos parece
que la injerencia en los procesos de regularizacin
de la tenencia y en la habilitacin integral de los
barrios no debe ser slo del gobierno central, tambin los municipios deben ser tomados en cuenta,
adems de la poblacin organizada. Asimismo, la
academia debe estar atenta y dispuesta a colaborar en un proceso tan importante y tan esperado,
no slo por los pobladores y hacedores de barrios,
sino tambin por muchos de nosotros.
Finalmente decimos, es necesario evitar
que el movimiento de los sin tierras y sin hogares urbanos, se convierta en una justificacin para
hacer o proponer casas y ciudades con modelos
que no corresponden a los deseos y aspiraciones
de los ms necesitados. Prestemos la cooperacin
necesaria analizando los procesos, extrayendo de
stos elementos clave para orientarlos y reorientarlos. Observemos la vida y dinmica de los CTU,
formados por toda la gente de los barrios, hacedores incluidos para ver como ayudamos a
modelar esa arcilla para que podamos hacer con
ella una obra que contenga el saber de todos, en
consecuencia satisfaga plenamente los sectores
populares involucrados. Se trata de construir una
complementariedad de saberes surgida de una
efecto de las aguas servidas no empotradas convenientemente y
de los efectos de la meteorizacin de las rocas.
artigos
115
413
lucha silente, apasionada, paciente, de todos los

que viven y o han hecho los barrios en cooperacin los que admiramos y nos identificamos crticamente con la obra resultante.
Queremos subrayar que a pesar de no compartir el punto de partida del proceso de regularizacin del gobierno actual, creemos necesario
incorporarnos en ste como investigadores acadmicos para buscar hasta el cansancio como
resolver los cuellos de botella que impiden avanzar en la mejora integral de los barrios urbanos.
Que la obtencin de los ttulos de propiedad no
sea un hecho aislado sino un elemento de un conjunto que contribuya a resolver los problemas que
hoy presentan los territorios populares contemporneos, en consecuencia coadyuve a la felicidad
de los que en ellos habitan, entre ellos los autoproductores de ciudades.
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ttulos de tierra entregados entre los aos 2004 2009
Grfico 1.
Nmero de ttulos de tierra entregados entre los aos 2004 2009
Fuente: Oficina Tcnica Nacional para la Regularizacin de Tenencia de la Tierra Urbana (OTNRTTU)
Grfico 2.
Porcentaje de ttulos de tierra entre los aos 2004 2009
Fuente: Oficina Tcnica Nacional para la Regularizacin de Tenencia de la Tierra Urbana (OTNRTTU)
artigos
117
415
Fotos
416artigos
118
Informao bibliogrfica deste texto, conforme a NBR

6023:2002 da Associao Brasileira de Normas Tcnicas
(ABNT):
BOLVAR BARRETO, Teolinda Mara; ACOSTA ONTIVEROS,
Teresa. Regularizacin de la propiedad de los terrenos ocupados por los barrios populares urbanos en Venezuela. El
proceso iniciado en el siglo XXI. Frum de Direito Urbano e
Ambiental FDUA, Belo Horizonte, ano 11, n. 61, p. 105-119,
jan./fev. 2012.
artigos
119
417

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Este livro dedicado memria de Mario Lungo,

I A construo do Direito Urbanstico na Amrica Latina: questes gerais

I - A construo do Direito Urbanstico na Amrica Latina: questes gerais

Canta conmigo canta,

Repblica, o Governo Temer mudou significativamente a natureza do programa habitacional Minha

Edsio Fernandes & Betnia Alfonsin

instrumentos minimamente capazes de garantir

urbanizao excludente, segregador, especulativo

Nas ltimas dcadas, j dentro do contexto

importantes de poltica urbana e/ou ordenamento

Edsio Fernandes & Betnia Alfonsin

territoriais e ambientais, para que tais princpios

Refletir sobre as diferentes maneiras pelas

urbanos, agentes polticos e para as comunidades

Edsio Fernandes & Betnia Alfonsin

que mesmo muitos daqueles juristas, urbanistas

El derecho y la poltica de suelo en Amrica Latina: nuevos paradigmas y posibilidades de accin

produjo en Amrica Latina en los ltimos 50

el desarrollo urbano tambin han producido pro

Edsio Fernandes, Mara Mercedes Maldonado Copello

la regin, se ha puesto un nfasis ms grande

los cdigos civiles y el laissez faire en el

El derecho y la poltica de suelo en Amrica Latina: nuevos paradigmas y posibilidades de accin

paradigma en Brasil, por ejemplo, ha significado

imponer ciertas limitaciones sobre los derechos

Edsio Fernandes, Mara Mercedes Maldonado Copello

en obtener la licencia para ciertos procesos de

derecho urbanstico y principios de la reforma

El derecho y la poltica de suelo en Amrica Latina: nuevos paradigmas y posibilidades de accin

Se debera promover la intervencin pblica im

decisiones judiciales dictadas por las cortes supe

Edsio Fernandes, Mara Mercedes Maldonado Copello

tienen los pases y ciudades al promover la refor

evaluar sistemticamente las polticas y

Los conflictos urbanos en el territorio y el derecho en Amrica Latina

los conflictos urbanos en el territorio y el derecho en amrica latina

En este artculo sostendr que los conflictos

marcos jurdicos de los pases de Amrica latina,

que reclaman como derechos originarios o

titulacin han ido muy lento y no han logrado

Los conflictos urbanos en el territorio y el derecho en Amrica Latina

establecimiento del artculo 27 de la constitucin

legalizado. El espacio habitable es dominado por

de 1917.6 Luego a partir de la dcada del 40 al

una multitud de propietarios individuales, pero

menos 14 pases ms de Amrica Latina iniciaron

en trminos de mercado son las empresas, banco,

procesos de reforma agraria con experiencias y

personas de mayores ingresos, el Estado y sectores

resultados de los ms variados. Esta poca tuvo

medios sobre todo descendientes de inmigrantes

fin a partir de la dcada del noventa en donde

europeos. Los pobres en su mayora de origen

se iniciaron varios procesos de contrarreforma

mestizo, afro e indgenas estn obligados a vivir

agraria orientados por distintas reformas legales

sobre tierras que no les pertenecen en situacin

destinadas a promover los derechos de propiedad

de irregularidad o ilegalidad, sometidos a ame

individual sobre la tierra para facilitar los agro

nazas de desalojos o desplazamientos.

negocios y reimpulsar los monocultivos de soja,