UNIVERSIDADE FEDERAL DE SO CARLOS-UFSCAR

TRABALHO DE CONCLUSO DE CURSO

BACHARELADO EM CINCIAS SOCIAIS -POLTICA

O ESGOTAMENTO DO SISTEMA PRESIDENCIALISTA DE COALIZO:

SUAS POSSVEIS REFORMAS E ALTERNATIVAS INSTITUCIONAIS

Ricardo Palcio

Orientadora Prof. Dr. Maria do Socorro Braga

SO CARLOS
2016
RICARDO PALCIO

O ESGOTAMENTO DO SISTEMA PRESIDENCIALISTA DE COALIZO:

SUAS POSSVEIS REFORMAS E ALTERNATIVAS INSTITUCIONAIS

Trabalho de concluso de curso

apresentado a Universidade Federal
de So Carlos, como parte dos
requisitos para obteno do
Bacharelado em Cincias Sociais,
com nfase em Cincia Poltica.

Orientadora Prof. Dr.Maria do

Socorro Braga

SO CARLOS
2016

TRABALHO DE CONCLUSO DE CURSO

Aluno: Ricardo Palcio

R.A.: 410101
Curso: Cincias Sociais com nfase em Cincia Poltica
Semestre/Ano: 1/2016
Tema: Presidencialismo de coalizo, relaes institucionais e a engenharia institucional
brasileira.
Objetivos pretendidos: Trazer ao foco de pesquisa uma rea vital ao entendimento da
engenharia institucional brasileira.

___/___/____

________________________________
Prof. Dr. Maria do Socorro Braga
Professora Orientadora

___/___/____

________________________________
Ricardo Palcio
Aluno

___/___/____

________________________________
Prof. Dr. Joelson Gonalves de Carvalho
Coordenador do Curso de Cincias Sociais

___/___/____

________________________________
Flvio Contrera-Doutorando PPGPol-UFSCar
Arguidor

Dedico minha famlia pelo crdito e apoio.

AGRADECIMENTOS

Agradeo a todos meus amigos por me aguentarem elucubrar sobre esse assunto por
meses e a grande pacincia e orientao de minha orientadora, mas agradeo
principalmente a minha mulher, Luciana, que sem seu apoio este trabalho jamais seria
concludo, te amo para sempre meu amor. Agradeo tambm a minha famlia, e a minha
Me, minha eterna apoiadora.

PALCIO, Ricardo. O Esgotamento do Sistema Presidencialista de Coalizo: Suas

Possveis Reformas e Alternativas Institucionais, Trabalho de Concluso de Curso.
Curso de Cincias Sociais com nfase em Cincia Poltica. Universidade Federal de So
Carlos, UFSCAR. So Carlos, 2016, 54f.

RESUMO

Visando um melhor entendimento do Presidencialismo de coalizo e suas interrelaes, este trabalho traz a proposta de uma anlise qualitativa para debelar duvidas,
que podem no terem sido dissolvidas pelos dados quantitativos, pleiteando que os
mesmos no so o suficientes para dirimir tais dvidas devido ao carter malevel das
dinmicas institucionais. Apontando tambm uma possvel mudana de lcus de poder
que vem ocorrendo desde o ano 1992, inferindo quais seriam os aparentes impactos
dessa mudana de lcus.

Palavras-chave: Presidencialismo, governabilidade, governana

SUMRIO
1-Introduo.............................................................................................................1
2-Metodologia..........................................................................................................7
3- O modelo Brasileiro:Presidencialismo de Coalizo............................................9
3.1-Moedas de troca do Presidencialismo de coalizo..............................12
3.2-Os ciclos do Presidencialismo de coalizo..........................................15
4-Uma breve observao sobre o sistema Semi-presidencialista..........................18
5- Uma breve observao sobre o sistema Parlamentarista...................................21
6-A relevncia dos Ministrios e sua possvel influncia na agenda, Legislativa, na
agenda de governo e na gesto de coalizes..........................................................23
7-A funo do lder poltico...................................................................................35
8-Poderes de veto...................................................................................................37
8.1-A criao e importncia dos "Veto players".........................................39
8.2-Estratgias de veto...............................................................................39
9-Mecanismos de alarme de incndio e sua possvel utilizao pelos partidos....40
10-Partidos, ministrios e apoio presidencial..........................................................44
11-Lderes polticos e os poderes do Executivo......................................................46
12-Estratgias de formao de ministrios..............................................................49
13-A fora dos blocos partidrios............................................................................51
14-Concluso............................................................................................................53
Referncias Bibliogrficas.......................................................................................56
Anexo.........................................................................................................................I

1-Introduo
"Esta gerao descobriu o que o sculo dezoito
chamou de "felicidade pblica", que significa que
quando o homem toma parte na vida pblica abre
para si uma dimenso de experincia humana que
de outra forma lhe ficaria fechada e que de uma
certa

forma

constitui

parte

da

"felicidade"

completa." (Hannah Arendt, 1972, pp.175)

Nos dias atuais parece ser urgente um aprofundamento na observao das

relaes institucionais, na engenharia institucional e no comportamento poltico, atravs
de uma anlise qualitativa, com o intuito de apontar que as relaes institucionais
podem ser muito diferentes, ou ao menos divergentes, do que foi antes observado nas
pesquisas quantitativas, sobre as relaes entre Executivo, Legislativo e Paridos.
Autores como Fernando Limongi, Argelina Cheibub Figueiredo, Otavio Amorim Neto,
Fabiano Santos, Lucio Renn, Carlos Pereira, Paulo Tafner, Mariana Batista Silva,
Bolvar Lamounier, entre tantos outros estudiosos, que se dedicam a esta grande rea,
criaram muitos conceitos fundamentais para o entendimento do funcionamento da
engenharia institucional brasileira.
A partir destes conceitos fundamentais que este trabalho busca apontar um
possvel desenvolvimento alternativo na relao Executivo, Legislativo e os Partidos,
que termina por desviar o lcus de poder, de maneira mais radical do que o apontado,
dos dois poderes, para o outro ator poltico os partidos polticos.
Estes atores que muitas vezes na anlise institucional so colocados em uma
posio menor, ou menos relevante que a relao dos poderes, quando observam- se as
interao entre os poderes na estrutura institucional, mas que vem, como os indcios
levantados ao longo deste trabalho, - e com inspirao na excelente tese de Mariana
Batista Silva de 2014, "O mistrio dos Ministrios: A governana da coalizo no
Presidencialismo brasileiro" - ganhando muito mais relevncia no jogo poltico, fora
do sistema eleitoral, dentro do jogo institucional que rege as duas cmaras legislativas
brasileira.
1

Hoje, na cincia poltica brasileira existe certo consenso na predominncia do

Executivo na agenda do Legislativo 1 , uma das hipteses levantadas neste trabalho que
esta predominncia, pode ser apenas nominal, uma vez que partidos polticos interferem
no funcionamento do Executivo, como comprovado na concluso da tese de Mariana
Silva 2 , afirmando, que ministros sofrem presso, quando no so controlados, pelos seus
partidos, para atuar de forma a maximizar o ganho de capital eleitoral de seu partido.
O que nos leva a outra hiptese aqui explorada, que a possibilidade de se
observar indcios de que os partidos consigam se apropriar das prerrogativas do
Executivo, como por exemplo, indicaes de cargos comissionados, indicaes para
ministrios, o poder de agenda, dos poderes de veto, de pedido urgncia, em suma, dos
poderes exclusivos do Executivo, devido ao carter nico do Presidencialismo de
coalizo 3 brasileiro, que tem nas suas coalizes sua principal fonte de governabilidade.
Estes indcios podem comear a ser observados atravs de matrias jornalsticas, assim
como nos autores j citados, como ser apontado ao longo da tese defendida.
Por ter um carter restrito, este trabalho ir circunscrever apenas as matrias
veiculadas pela mdia e aos autores mais pertinentes, acreditando que o passo seguinte
possvel. Atravs dos indcios observados nesta empreitada, pesquisas qualitativas no
formato de entrevistas e questionrios so muito provavelmente a maior necessidade da
tese defendida por esta anlise. Associando o j vasto campo quantitativo, pesquisa
qualitativa buscar diminuir as possveis distores da utilizao de apenas um tipo de
pesquisa.
Ao vislumbrar a possibilidade de que as pesquisas quantitativas, j feitas pelos
autores utilizados na confeco deste trabalho, levaram a distores na anlise da
engenharia institucional brasileira, o uso de outros meios, como por exemplo, de
publicaes em mdia eletrnica, devido a grande diversidade, tanto de opinies quanto
de origens, oferecem uma mirade de possibilidades, que podem divergir das concluses
a que chegaram os estudiosos da engenharia institucional brasileira at agora.

Que observada previamente por Figueiredo e Limongi, em seus trabalhos sobre a governabilidade
dos governos de coalizo.
2
Maiores detalhes em: O mistrio dos Ministrios: A governana da coalizo no Presidencialismo
brasileiro, 2014, pp.173-pp.181.
3
Termo cunhado por Srgio Abranches em 1988 em seu artigo Presidencialismo de Coalizo: O Dilema
Institucional Brasileiro.

Tais elementos podem demonstrar a divergncia que este trabalho tm com os

autores, de que os partidos controlam apenas a agenda Legislativa atravs do Executivo,
mas tambm controlam o Executivo diretamente por vias diversas a democracia, ou
seja, atravs de indcios de prticas, como a chantagem, explicita ou no, do
clientelismo e do fisiologismo. Desta maneira, os partidos na forma de coalizo, se
apropriam das prerrogativas do Executivo, apontando para um controle mais profundo e
amplo do que os autores postulam em relao ao domnio do Executivo, assim como
tambm do Legislativo. Ou seja, as notcias veiculadas atualmente podem trazer os
primeiros indcios necessrios ao aprofundamento da proposta deste trabalho. As
publicaes que foram utilizadas, foram escolhidas pela maior veiculao nacional,
buscando sempre, da melhor maneira possvel, a neutralidade de contedos das matrias
e no dos veculos. Alguns exemplos de veculos utilizados, so a Carta Capital, G1,
BBC Brasil e UOL Notcias entre outros de mesma relevncia.
Quando analisadas, observamos um Executivo refm do lder do maior partido
da coalizo (no maior por tamanho mais por ter maior nmero de partidos satlites
atrelados a ele), como visto na matria do site G1 publicada em 24/09/2015, por
Nathalia Passarinho tendo como manchete "Impasse com PMDB adia anncio de novo
ministrio de Dilma", subtitulado "Temer quer manter Eliseu Padilha, que no tem
respaldo de deputados. Bancada na Cmara exige dois ministros entre indicados pela
legenda."4 , ou mesmo em matria veiculada, no dia 30/03/2016 pela Carta Capital, em
publicao digital, escrita por, Jean-Philip Struck, "O que significa a sada do PMDB do
governo Dilma?"5 , vale ressaltar nesse artigo o trecho:

"Nos ltimo dias, Dilma iniciou tentativas de frear o processo

de afastamento, como o oferecimento de cargos, mas prevaleceu
a articulao da faco antigovernista, que contou com apoio
explcito de Temer. Por fim, a opo pela sada se deu por
aclamao apenas trs minutos aps o incio da reunio, que foi

http://g1.globo.com/politica/noticia/2015/09/impasse-com-pmdb-adia-anuncio-de-novo-ministeriode-dilma.html
5
http://www.cartacapital.com.br/politica/o-que-significa-a-saida-do-pmdb-do-governo-dilma

conduzida por um dos vice-presidentes do PMDB, o senador

Romero Juc." (Struck, 2016)

Outro indicio apontado nas matrias veiculadas, a observvel influncia de

atores poderosos, um exemplo marcante pode ser observado na atuao de Eduardo
Cunha (PMDB-RJ), Deputado Federal e Ex-Presidente da Cmara dos Deputados 6 ,
sendo ru no conselho de tica da cmara dos deputados, atravs de manobras polticas
e de sua "tropa de choque" 7 , at ser afastado do cargo de Presidente da Cmara,
conseguiu procrastinar seu julgamento e acelerar o de seus inimigos polticos, fazendo
uso de sua dita "tropa de choque". Os principais deputados da "tropa de choque" de
Eduardo Cunha, so observados na matria 8 de Mariana Schreiber da BBC Brasil, em
publicao eletrnica, do dia 10 dezembro 2015.
Outro fator a ser analisado que a "proximidade" nos dias atuais, com
senadores, deputados, ministros, se torna muito maior do que na dcada anterior,
observando que todo senador ou deputado, assim como prefeitos governadores e mesmo
o presidente, possuem e- mails que so de conhecimento pblico, pginas em redes
sociais, assim como os ministrios possuem seus sites e as formas de contato com os
mesmos. Desta forma, graas a internet, e o aumento da cultura da mdia social, pode
ser responsvel pela aparente reao mais rpida das instituies, uma vez que os
"alarmes de incndio" se ativam mais rpido, como observado por Otavio Amorim e
Paulo Tafner (2002) e tambm por Fernando Abrucio, Paula Pedroti e Marcos P
(2010). O trecho do texto "A formao da burocracia das reformas administrativas"
deixa claro:

"talvez a ao mais significativa na gesto pblica brasileira

tenha sido o governo eletrnico. Impulsionado pela experincia
6

At a data de confeco deste trabalho a situao do mandato de deputado federal Eduardo Cunha,
continua pendente, a nica sanso at o momento foi a perda do mandato de presidente da cmara dos
deputados.
7
"Tropa de choque", nome dado pela mdia aos deputados que defenderam o deputado afastado
Eduardo Cunha, durante a comisso do conselho de tica da cmara dos deputados.
8
http://www.bbc.com/portuguese/noticias/2015/12/151209_tropa_choque_cunha_ms_rb

do governo estadual de So Paulo, ele se espalhou por outros

estados, capitais e governo federal. Sua disseminao
impressionante. Mais importante ainda, a tecnologia da
informao tem levado reduo de custos, bem como aumento
da transparncia nas compras governamentais - reduzindo o
potencial de corrupo. O ponto em que houve menor avano
do governo eletrnico exatamente na maior interatividade
com os cidados, em prol da maior accountability" (Abrucio,
Pedroti e P, 2010)

Em artigo de 2007 Lucio Renn, nos d uma descrio da forma de utilizao

dos "alarmes de incndio" baseado em Amorim e Tafner (2002).

Pois bem, o legislativo controla o uso de medidas provisrias,

segundo Amorim Neto e Tafner (2002), atravs de mecanismos
de "alarme de incndio" e no atravs de monitoramento
constante. A reedio de medidas provisrias funcionam como
uma postura de espera por parte do legislativo para avaliar a
reao da sociedade civil ao impacto da medida provisria.
Caso algum grupo social seja negativamente afetado pela
medida e se manifesta contrrio, isso funciona como o
acionamento de um "alarme de incndio" que leva o congresso
a reexaminar a medida. (Amorim e Tafner, In Renn, 2007)

O que viabiliza o raciocnio de que sendo os partidos os mais prximos a

opinio publica, e das bases eleitorais, os mesmos sero pela lgica, os primeiros a se
movimentar, essa movimentao se refletindo no Congresso, como apontado pela
citao acima, cria indcios bastante slidos do esperado domnio dos partidos no
Legislativo, como apontado por Limongi, e uma srie de autores estudiosos da dinmica
entre os partidos e o Legislativo.

As consequncias da ativao dos "alarmes de incndio", como apontado neste

trabalho, podem ser melhor exploradas em Srgio Abranches (2014), no artigo,
publicado pela revista digital Ecopoltica, "Os ciclos do Presidencialismo de coalizo",
de maro de 2014.
Outra virtude de tal "proximidade" a possibilidade de aprofundamento das
pesquisas, uma vez que o acesso as figuras que teoricamente deteriam o poder, estariam
mais acessveis para prestar esclarecimentos de qualquer vulto, possibilitando assim
uma pesquisa com um carter de certa forma etnogrfico.
Aspectos relevantes a ideia deste trabalho a observao j feita por Figueiredo
e Limongi (1997), que pleitearam que os ministrios no podem ser contabilizados e
diferenciados atravs do seu oramento, parece perder a fora, quando levado em
considerao outros atores, alm dos poderes apenas.(Legislativo/Executivo)
Indcios nos levam a observar que ministrios podem sim, ser contabilizados e
diferenciados pelo seu oramento, quando observamos o ponto de vista dos partidos,
indcios so observveis no comportamento do chamado "centro" como apontado na
matria digital do Estado do dia 01/04/2016 escrita por Ricardo Brito e Adriana
Fernandes, com o titulo ""Centro" entra no leilo de cargos. Reformas? S depois.",
alm de outras matrias de teor similar, demonstrando a forma que os partidos veem os
ministrios. possvel que atravs do comportamento desses partidos, possamos intuir
que, os ministrios e cargos comissionados, so o principal definidor do poder do
partido, ou seja, quanto maior o poder, maior o oramento, mas no necessariamente
mais ou menos estratgico o ministrio como ficar mais claro no decorrer deste
trabalho.
Inicialmente irei conceitualizar o que conhecemos como Presidencialismo de
coalizo, suas crticas, seus valores e a forma que as foras apontadas por Abranches
(2014), se movimentam, no ponto seguinte irei comparar o sistema atual brasileiro de
Presidencialismo de coalizo e o sistema Semi-presidencialista, como exposto por
Richard Stacey9 e Sujit Choudhry10 , em seus trabalhos sobre a reestruturao do oriente
mdio, logo aps a Primavera rabe, e uma breve explicao do funcionamento do
Parlamentarismo.
9

Diretor de pesquisa no Centro para transies constitucionais na, NYU School of Law.
Professor e diretor da faculdade Cecelia Goetz, no centro para transies constitucionais na, NYU law.

10

Aps estes conceitos este trabalho ir brevemente analisar a funo dos lderes
polticos, as estratgias de distribuies ministeriais e de gesto de coalizes
heterogenias.
Por fim, mais no menos importante, a possibilidade de atores poderosos agirem
em favorecimento prprio, desde que apoiados por um partido de peso para lhes garantir
tal poder. Indcios observados nos comportamentos dos atores polticos, como apontado
pelas matrias jornalsticas j citadas e levando em considerao a bibliografia deste
trabalho, podem apontar a aparente mudana de lcus de poder, dessa forma este
trabalho ir buscar apontar mais indcios, para tanto, necessrio uma anlise do
Presidencialismo de coalizo no Brasil, e os desdobramentos desta forma nica de
engenharia institucional.

2-Metodologia

Sendo um estudo exploratrio e tendo como principal fonte de pesquisa a

pesquisa bibliogrfica e a documental, este trabalho far uso, em grande parte, de
matrias de jornais digitais, assim como a anlise de autores que so essenciais a
matria tratada, de forma a se amparar em suas ideias e promover avanos. Mesmo que
apenas indcios possam ser apontados at este ponto, h necessidade de mxima
importncia do aprofundamento desse tema, pois ele central para se clarificar a
estrutura do poder e os caminhos estruturais do mesmo, assim como o esgotamento do
sistema poltico brasileiro.
A proposta para o desenvolvimento futuro deste trabalho que a anlise deve ser
feita de forma quantitativa, e de forma qualitativa, atravs de entrevistas e questionrios
no esquema "snowball 11 " com o mximo possvel de atores, que lidaram de qualquer
maneira com ministros e/ou ministrios, assim, atravs dos dados qualitativos criar uma
base de anlise e buscar comprovar a hiptese quantitativa.

11

Entrevistas "snowball" ou "bola-de-neve" so entrevistas onde o entrevistado indica ao entrevistador

quem ele pode entr evistar em seguida e assim por diante.

Desta forma ser observado neste trabalho preliminarmente: Quais so as causas

da aparente incapacidade do Presidencialismo de coalizo de gerar um sistema estvel e
capaz de ter governana? Outro sistema, com outra estrutura seria mais eficaz? Atores
poderosos podem acelerar os ciclos do Presidencialismo de coalizo? Tais ciclos so
inevitveis do ponto de vista estrutural? possvel traar a trajetria dessa fragilidade
estrutural, ela recente ou est no sistema desde o seu incio?
O que leva a hiptese deste trabalho, que : Devido a influncia partidria nos
ministros, pode-se pensar que o controle da agenda legislativa e das prerrogativas do
Executivo, estejam na mo dos partidos, na figura dos lderes polticos, atravs do
controle exercido pelos mesmos no Executivo, levando o sistema do Presidencialismo
de coalizo exausto. As flexibilidades do Semi-Presidencialismo seriam suficientes
para ser um sistema mais vantajoso para o Brasil?
No caso da hiptese estar correta possvel afirmar que: de forma oculta, atravs
da influncia ministerial na formao da agenda legislativa pelo Executivo, com a fora
e presteza das prerrogativas do Executivo para votar pautas de seu interesse, disfaradas
de pautas ministeriais, evitando assim, alm da morosidade do esquema de acesso via
Legislativo, os custos polticos de legislar, colhendo apenas os benefcios e com isso
deslocando o lcus de poder, do Presidente para os lderes polticos e, dessa forma,
acelerar os ciclos apontados por Abranches (2014).
Outra anlise possvel da hiptese deste trabalho que, pode-se inferir que a
influncia de grandes atores polticos, na posio de liderana partidria e parte da
coalizo governamental pode constranger, ou mesmo impor, ao Executivo suas prprias
agendas partidrias, ou individuais, colocando o Executivo na posio de refm de seus
prprios aliados, assim, sendo obrigado a abrir mo de suas prerrogativas.
Pensando no sistema Semi-presidencialista como sistema de governo, o mesmo
parece ser mais capaz de gerar governabilidade e principalmente governana, devido a
sua estrutura mais flexvel, como ser demonstrado ao longo do trabalho.
A hiptese de exausto do sistema presidencialista de coalizo coroada pelo
impeachment, e apontada em vrios pontos da anlise feita neste trabalho, levando a
necessidade de se pensar em sistemas alternativos, como o Semi-Presidencialismo, que
podem ser mais funcionais que o sistema atual.
8

A contra hiptese neste caso parece no ser lgica, no caso de nenhuma

influncia partidria, no existiriam coalizes partidrias com o governo, pois no
existiria o incentivo para ser um "team player" e a lgica individual prevaleceria, porm
argumentar nesse sentido negar a realidade em que vivemos dentro de um
Presidencialismo de coalizo. Pensando na questo da estrutura presidencialista de
coalizo, se a mesma fosse estvel, no caso de impeachment, a transio seria mais
tranquila, o que no foi o que pudemos observar, desta forma demonstrando a
fragilidade do sistema e seu carter cclico.
Neste caso as variveis independentes, deste trabalho, so a influncia partidria
e dos lderes polticos na agenda do Legislativo e a exausto do sistema presidencialista
de coalizo. E as variveis dependentes so, a profundidade do controle da agenda do
legislativo via Executivo, e o grau de apropriao das prerrogativas do Executivo.
Algumas variveis foram levantadas por Mariana Silva, no sentido de no haver
influncia dos partidos na formao da agenda do legislativo, apesar dos nmeros
estarem perfeitamente apontando a afirmao da no influncia dos partidos na agenda
do legislativo, pela influncia ministerial, outros indcios apontam que a abordagem da
autora para definir essa influncia no foi suficiente para descobrir as nuances que os
nmeros no podem mostrar, por isso a afirmao constante neste trabalho, de no ser
mais um estudo estatstico apenas, mas tambm, de ser um estudo qualitativo capaz de
desvendar o que os nmeros no mostram.

3-O modelo Brasileiro:Presidencialismo de Coalizo

"A ruptura frequentemente precedida por um

"fracionamento
segmento

nega

polarizado",
legitimidade

no

qual cada

aos

demais"

(Srgio Abranches, 1988)

O Presidencialismo de coalizo um termo cunhado por Srgio Abranches em

1988, ele consiste em um arranjo institucional que d forma e influencia, de maneira
9

concomitante as caractersticas eleitorais e estruturais do Presidencialismo brasileiro,

mas tem sua governabilidade e governaa, apoiada em comportamentos similares aos
comportamentos observados no parlamentarismo, a construo de maiorias nas casas,
para assim gerar governabilidade, sendo tal comportamento um dos muitos fatores
definidores do carter nico do Presidencialismo brasileiro.
O Presidencialismo de coalizo visa criar estabilidade onde o sistema partidrio
fragmentado em mais do que trs partidos efetivos. Considera-se partidos efetivos os
partidos que atingem a porcentagem necessria para influenciar na legislatura, neste
caso os blocos partidrios 12 contam como apenas um ator, pois tem a capacidade de
influenciar na legislatura comprometida, pela necessidade do acordo entre todos os
partidos componentes do bloco, cada qual com apenas um lder, porm essa dificuldade
no costuma ser empecilho para o exerccio dos plenos poderes como bem demonstra o
bloco PMDB/PEN. Este conceito dos blocos partidrios ser mais profundamente
analisado ao longo do trabalho.
As divergentes anlises existentes sobre o Presidencialismo de coalizo, que
figuram nos trabalhos de autores como, Fernando Limongi, Argelina Cheibub
Figueiredo, Fabiano Santos, Lucio Renn, Bolvar Lamounier, Jairo Nicolau, Otavio
Amorim Neto, entre outros, na extensa bibliografia que compe a discusso em torno do
funcionamento ou no funcionamento do Presidencialismo de coalizo brasileiro com
suas caractersticas to peculiares.
Para os crticos do Presidencialismo de coalizo, este sistema partidrio
fragmentado levaria

ao desgoverno, a paralisia decisria, ainda, afirmam que os

incentivos a ao individual so maiores do que os incentivos para agir em prol do

partido, dessa forma o Presidencialismo de coalizo seria apenas um incentivo a
prevaricao, clientelismo e o conhecido "to ma l, d c" caracterstico da velha
poltica.
Lucio Renn (2007) sintetiza de forma irretocvel o teor das crticas ao
Presidencialismo de coalizo, apontado que, existem trs vises criticas sobre o
Presidencialismo de coalizo. A primeira, afirma que o sistema no permite a
governabilidade, os incentivos institucionais levam a paralisia decisria ou ao alto custo
12

Exemplos de blocos partidrios no Brasil em 2016 so: PP/PTB/PSC, lder Jovair Arantes; PMDB/PEN,
lder Baleia Rossi; PTN/PTdoB/PSL, lder Luis Carlos Ramos.Fonte TSE.

10

de negociaes entre o Executivo e o Legislativo, negociao que se d de forma

individual entre o presidente e os deputados. A segunda, no nega o funcionamento do
sistema na base da troca de recursos, (cargos e emendas oramentrias) e no apenas a
discusso programtica entre partidos, mas que essa troca intermediada pelas
lideranas partidrias, ou seja, lideranas partidrias da base aliada e o Executivo
discutem os aspectos programticos das propostas legislativas, e atravs de recursos
financeiros legais, visam criar um incentivo a mais para a cooperao dos deputados.
Renn afirma ainda que, essas duas vises tem em comum o fato de se focarem na
forma que o Executivo busca para atingir uma maioria mnima para assim gerar
governabilidade.
A terceira viso critica sintetizada por Renn, foca na discusso sobre qual a
relao entre Executivo e Legislativo, se de delegao ou de ao unilateral, e se essa
relao varia com o tempo, neste caso o ponto central segundo o autor, se encontra na
forma no uniforme do Presidencialismo de coalizo, entre um governo e outro, o
desenho institucional no condiciona de forma fixa comportamento dos atores, gerando
incentivos contraditrios que ampliam a margem de manobra do governante e do
muito espao para que a capacidade individual dos governantes tenha papel centra l no
gerenciamento da base de apoio no Congresso e na formao de maiorias.
Em seu artigo "Globalizao, Ajuste e Reforma do Estado: Um Balano da
Literatura Recente", de 1998, Eli Diniz, nos d uma excelente sntese dos valores
observveis do sistema presidencialista de coalizo, neste trecho:

"Portanto, os altos nveis de poder discricionrio concentrado

no Executivo, sob a justificativa de garantir eficcia na gesto
das reformas, tm custo para o processo de consolidao da
democracia, sem produzir condies favorveis iseno, no
processo de produo de polticas. preciso no esquecer que,
ao mesmo tempo em que as reformas produzem perdedores, do
origem a coalizes vencedoras; da mesma forma que
intensificam clivagens inter e intra-setoriais e deslocam antigos
padres de representao corporativa, abrem espao para
novas formas de presso, com a difuso das atividades dos
11

poderosos "lobbies" e alianas transnacionais, envolvendo

atores externos e internos. Enfim, desarticulam-se antigas
coalizes distributivas e criam-se novas, reativando o jogo dos
interesses." (Eli Diniz, 1998, pp.16)

Dessa forma, pode-se inferir, que as virtudes do Presidencialismo de coalizo no

Brasil, so sua maleabilidade, sua capacidade de se adaptar e moldar novas realidades
de forma coesa e eficiente. Ou seja, aparentemente no necessrio, que exista uma
ruptura grave, para se transacionar governos dentro do sistema de Presidencialismo e
coalizo, aparentemente tendo como custo apenas a aceitao das regras do jogo que o
Presidencialismo de coalizo impe aos seus jogadores.
Uma caracterstica apontada, porm, at este ponto pouco explorada neste
trabalho, sobre o Presidencialismo de coalizo, so as suas moedas de troca, como
indicado no tpico a seguir.

3.1-Moedas de troca do Presidencialis mo de coalizo

Uma das moedas de troca do Presidencialismo de coalizo a moeda poltica da

nomeao de cargos comissionados, que so cargos de confiana; normalmente so
utilizados para convencer um parlamentar a votar com o governo, ou mesmo para a
"distribuio" para partidos menores da coalizo, garantindo assim em tese a fidelidade
do parlamentar ou partido pequeno. Porm, neste trabalho o foco ser na segunda e mais
poderosa moeda de troca do Presidencialismo de coalizo, os ministrios, que como
demonstrado, so cobiados por partidos de forma bastante enrgica. No na forma de
patronagem, mas sim na forma de uma troca legtima de poder, por influncia no
governo.
A moeda de troca mais comum do governo de coalizo so os ministrios (e seus
oramentos). Mariana Batista da Silva em sua tese de 2014, "O mistrio dos
Ministrios: A governana da coalizo no Presidencialismo brasileiro", de forma muito
clara, nos mostra onde se encontra o poder do Executivo, no controle oramentrio:
12

"...Alm disso, o oramento no Brasil autorizativo e no

impositivo. Isso quer dizer que aps a aprovao do oramento,
prerrogativa do presidente decidir se alguns gastos sero
realmente efetuados. O presidente pode "contingenciar" o
oramento e fazer realocaes expressivas mesmo depois da
aprovao pelos parlamentares." (Silva, 2014)

Essa distribuio de recursos considerada uma das moedas polticas mais fortes
disponveis para o executivo formar coalizes, no entanto, indicaes podem levar a
crena de que o poder de alocao de recursos financeiros do executivo, no se trata de
poder ou mesmo controle real, uma vez que esse oramento no pode seguir
indiscriminadamente as vontades do presidente se o mesmo quiser manter ou obter
apoio das coalizes possveis ou desejveis.

"...O argumento desenvolvido no presente trabalho de que em

troca do apoio do seu partido no Legislativo, o ministro busca
influncia no governo. assim, o presidente e os ministros esto
envolvidos em uma troca: apoio legislativo por influncia no
governo. Com isto em mente, o ministro no pode ser visto como
um funcionrio regular do presidente. Como representante do
partido, o ministro tem ideologia, preferncias polticas,
projetos eleitorais e seu partido tem uma agenda poltica
prpria e isso pode afetar diretamente as decises tomadas pelo
governo. Dado que os partidos buscam influncia no
governo,..." (Silva, 2014)

Neste ponto necessrio apontar o papel dos lderes dos partidos que como
ressaltado por Limongi (2008), Renn (2007) e Octavio Amorim neto e Kaare Strom
(2002), figura de forma central no sistema presidencialista de coalizo, sendo eles
13

responsveis pela escolha de quem dentro de seus partidos sero indicados como
possveis ministros, alm de serem eles, que definem se iro participar ou no da
coalizo governamental. Essa afirmao necessita de uma explicao mais completa.
Mesmo no sendo possvel para o lder de um partido tomar qualquer deciso sem antes
consultar sua base partidria, seu poder e influncia dentro do partido certame nte ter
impacto na escolha, isto logicamente dependendo da democracia interna de cada
partido.
No caso do partido do governo, a manuteno de uma maior parcela de
ministrios, , aparentemente, um reflexo do mesmo assumir para si os ministrios
tcnicos e com altos custos polticos, assim como impedir a "inflao" da moeda
poltica (ministrios).
A

manuteno e controle da inflao dessa moeda um problema

aparentemente bastante relevante no que concerne a questo da sub representao dos

partidos da coalizo nos ministrios, algo a no se perder de vista, pois esta pode ser
uma questo significativa quando observamos "desentendimentos entre a presidncia e a
base aliada"13 , esse atrito pode, em tese, levar a um engessamento da governabilidade, e
de forma mais drstica se o partido do presidente se alinhar com o bloco em seu
descontentamento, uma quebra de sistema.

"Esses ltimos episdios parecem nos revelar uma faceta

interessante da gerncia de coalizo em Presidencialismos
multipartidrios: para se gerir bem uma coalizo parece ser
necessrio que o presidente compartilhe poder com aliados
desde o momento em que ele forte politicamente. Quando o
presidente se enfraquece, o poder de barganha sai de suas mos
e passa para as mos doas aliados, que racionalmente tem
incentivos de inflacionar o preo do apoio. O presidente se v
agora em uma posio tipicamente de refm das demandas

13

Os efeitos catastrficos desencadeados por esse atrito entre o pr esidente e sua base, podem ser
vistos em qualquer notcia em relao ao processo poltico de impeachment da presidente Dilma
Rousseff, no que apenas esse atrito seja o nico motivador de todo processo, mas aparentemente foi
parte relevante do processo, como apontado nas notcias j apresentadas.

14

sempre crescentes dos aliados para governar e sem condies

de impor limites a essas trocas." (Carlos Pereira, 2015)

A distribuio dos ministrios antes de ser um "incentivo" para a base do

governo serve como um mecanismo de controle dos partidos da oposio. Pois, devido
ao controle partidrio dos ministrios, como aponta Mariana Silva (2014), possvel
observar que os Estados e Municpios da oposio iro ser afetados, neste caso a
estratgia apontada pela autora para a oposio , se abrandar e buscar o mximo
possvel de espao na legislatura, tendo assim alguma vantagem em suas circunscries
eleitorais. Desta maneira o Executivo pode distribuir emendas, cargos comissionados,
gerando apoio da oposio em medidas especificas e de difcil apreciao.

3.2-Os ciclos do Presidencialis mo de coalizo

Abranches (2014), afirma uma lgica de trs ciclos no Presidencialismo de

coalizo, o ciclo centrpeto, o ciclo de ambivalncia e o ciclo centrfugo, o que tambm
um forte indcio quo catastrfico para o governo se desentender com a sua base,
como pode ser apontado pelas figuras a seguir:
Figura:1

Fonte:Srgio Abranches (2014)

15

O autor aponta neste ciclo a caracterizao de uma presidncia com sinal

fortemente possitivo, ou seja, alta popularidade, desempenho ecnomico favorvel,
inflao sob controle, renda real estvel ou crescendo.
Nestes tempos de bonana, presidentes com a popularidade acima de 55%,
pouco precisam se esforar para negociar o apoio aos seus planos de governo, tendo
como maior preocupao, as tentativas de ciso incentivadas pela oposio na base
governamental menos fiel.
Pela multiplicidade de coalizes possveis nesse ciclo, segundo Abranches
(2014), em geral, as composises so feitas caso a caso, formando coalizes com
"partidos de servio" ou suas faces, tais coalizes buscam maximizar seus beneficios,
baseando-se no "toma- l-d-c", troca de cargos ou verbas (na forma de emendas
oramentrias) por votos.
O que leva ao prximo ciclo apresentado, o ciclo de ambivalncia, que
representado pela figura abaixo:
Figura:2

Fonte:Srgio Abranches (2014)

O ciclo de ambivalncia, se inicia quando a fora do presidente comea a
arrefecer, e os efeitos opostos ao ciclo anterior so observveis, crises de corrupo que
atinjam o presidente ou o prprio ncleo central do governo, alta da inflao, e queda da
renda real, com a continuidade desse processo o presidente perde fora de atrao e seu
sinal de forte, passa a ser regular, como apontado por Abranches.

16

A no resoluo dos problemas apresentados at este ponto por Abranches

(2014), levam o Presidencialismo de coalizo ao seu estgio mais crtico, o ciclo
centrfugo, como pode ser visto na figura abaixo.
Figura:3

Fonte:Srgio Abranches (2014)

Caso no ocorra uma reverso significativa no ambiente poltico-econmico, o
presidente passa a ter sinal negativo, a queda na popularidade respeitvel, dessa forma
a liderana presidencial contestada, h paralisia decisria e legislativa, criando assim o
cenrio de uma crise de governana. Abranches ainda afirma que:

"Foras antes alinhadas ao governo e parceiras em sua

coalizo gravitam em direo a novas lideranas que emergem
no espao deixado pelo apequenamento da liderana e da fora
de atrao do(a) presidente. A fragmentao se acentua. A
oposio fica mais incisiva, porque obtm respostas "das
ruas"." (Abranches, 2014)

O autor acredita que o governo de Dilma Rousseff, passava pelo ciclo de

ambivalncia poca de seu artigo, e frisa que acredita, que at aquele ponto a reverso
ao ciclo centrfugo possvel, porm, no foi o que ocorreu, levando em considerao
as divergncias, que atribularam o governo partir de junho de 2013 e apenas se
intensificaram, levantam indcios muito fortes de que o governo da presidente Dilma
17

Rousseff, experimentou os trs ciclos, e sistema do Presidencialismo de coalizo seguiu

o caminho exposto por Abranches (2014).
Desta forma observando o resultado do processo de impeachment, e a postura do
presidente que ocupa a cadeira, h claros indcios que tudo ir depender de sua
capacidade, ou incapacidade, de controlar tais foras, e com isso, recomear o ciclo em
seu ponto positivo ou simplesmente ser obliterado em seu ponto negativo. Porm,
indcios claros de que o ciclo de ambivalncia do novo governo se mantm, apenas
devido ao custo poltico de se avanar em direo ao ciclo centrpeto, em meio a
eleies municipais. O processo de votao de reformas, como por exemplo, da reforma
previdenciria, adiada pela maioria dos partidos polticos, e incentivado apenas pelo
atual presidente e seus aliados. Conforme veiculado pela grande mdia.
Aps o exposto sobre o Presidencialismo de coalizo, suas criticas, moedas de
troca, valores, e ciclos, este trabalho ir, apresentar de maneira sucinta os outros dois
sistemas de governo possveis, o Semi-Presidencialismo e o Parlamentarismo.

4-Uma breve observao sobre o sistema Semi-presidencialista

..."tudo que podemos fazer reafirmar nosso

pressuposto inicial de que a democracia poltica
constitu, em si mesma, um alvo que vale a pena
alcanar, mesmo as expensas do abandono de
caminhos

alternativos

que

paream

mais

promissores quanto aos retornos mais imediatos em

termos de socializao." (O'Donnel e Schmitter,
1988)

No modelo, que mistura elementos tanto do puro Presidencialismo quanto do

puro Parlamentarismo, a ideia central a de criar accountability horizontal no poder
Executivo, pela diviso das prerrogativas do mesmo, dando ao Primeiro Ministro alguns
18

poderes e ao Presidente outros poderes. Stacey e Choudhry (2014) afirmam que os

pontos mais importantes para o Semi-Presidencialismo so, em primeiro a formao do
governo, a dissoluo do governo; o segundo, a dissoluo do legislativo e por ltimo,
os limites da durao do mandato presidencial e a remoo do presidente antes do
trmino do mandato.
Com isto, os autores indicam as cinco reas crticas para a distribuio de poder
entre o presidente e o primeiro ministro, sendo elas essenciais para o sucesso
institucional de um sistema Semi-presidencialista, estas reas so; Poltica domstica e
externa, poder de decreto, a escolha de cargos oficiais no servio civil e na burocracia
estatal, presidncia do gabinete e poderes de veto.
Os

autores

demonstram

trs

formas

de

implementao

do

semi-

Presidencialismo, como por exemplo, o uso de duas assinaturas na promulgao de leis,

a do Primeiro Ministro e a do Presidente, ou ainda a questo de que decises tomadas
por um devem ser ratificadas pelo outro, gerando assim alto grau de accountability
horizontal.
As trs formas de relacionamento observadas por Choudhry e Stacey (2014),
apontam que o poder nos sistemas Semi-presidencialista pode ser dividido em trs
formas de relacionamento; Primeiro, o modelo mandante/agente; Segundo, o modelo de
Presidente figurativo/mandante; Terceiro, o modelo, arbitro/dirigente.
Em outras palavras, o Semi-Presidencialismo pode funcionar com menor
accountability horizontal, mas com maior presteza e eficincia na governabilidade, ou
com maior accountability horizontal em detrimento da eficincia e presteza na
governabilidade. Tendo em vista que possvel no Semi-Presidencialismo, que todo o
poder se acumule no Primeiro Ministro, deixando ao presidente um papel meramente
decorativo, pois o mesmo s tem poderes para agir como um "chanceler", participando
de solenidades sem de fato influenciar a poltica ou a poltica econmica, essa seria uma
forma de Semi-Presidencialismo que se aproxima mais do Parlamentarismo, o contrrio
dessa lgica a qual o Presidente detm todo o poder funciona da mesma forma porm,
se aproxima o sistema ao Presidencialismo.
A Frana, como afirma Scott Mainwaring (1990), o nico exemplo de SemiPresidencialismo, o poder muda seu lcus de acordo com os resultados eleitorais, se o
19

partido do presidente consegue a mnima maioria (suficiente para a obstruo), dessa

forma o poder fica todo nas mos do Presidente, deixando o Primeiro Ministro com a
funo de tentar aumentar a sua influncia para assim poder assumir o poder para si.
Caso ocorra, de o partido do Presidente no conseguir maioria, o Primeiro Ministro, vai
ter mais poder que o Presidente. Mainwaring (1990), aponta tambm, que muito difcil
avaliar as qualidades de performance do Semi-presidencilaismo francs, pois se trata do
nico caso onde tal sistema de fato utilizado.
Desta forma este trabalho se apoia nas definies dadas por Stacey e Choudhry
(2014). Eles apontam, ferramentas similares ao Presidencialismo de coalizo brasileiro,
porm aparentemente mais eficazes no Semi-Presidencialismo.
Como a necessidade de se remover o Presidente, que assim como no
Presidencialismo estadunidense e brasileiro, tem como instrumento o impeachment.
Porm, o mesmo visto como um mecanismo de controle significativo, e que
utilizado pelo Legislativo para garantir a obedincia do Presidente ao que diz a
constituio. A ameaa de remoo do cargo serve como uma forma de dissuadir o
Presidente de agir de forma que atraia a censura dos outros poderes e do Primeiro
Ministro, assim, criando incentivos para que o presidente considere os desejos da
oposio ou dos partidos de sua coalizo quando exercer os seus poderes presidenciais.
Este trabalho, se limitou a apresentar, parte das facetas do

semi-

Presidencialismo, devido as grandes possibilidades e potenciais de tal sistema, que

muitas vezes deixado de lado nas anlises sobre reformas polticas, indicando assim
no apenas a necessidade de maior aprofundamento no tema, mas tambm a viabilidade
de sua aplicao em um sistema to complexo quanto o brasileiro.
As vantagens de tal sistema no Brasil seriam de pronto, a diviso do poder do
Executivo, dificultando prticas como o clientelismo fisiolgico e a chantagem, assim
gerando accountability horizontal, que hoje inexiste devido a centralidade da figura do
presidente, alm de diluir o controle da agenda Legislativa exercido pelo Executivo.
Outras medidas possveis dentro do modelo Semi-presidencialista, so, a possibilidade
de um congresso unicameral, que em um primeiro momento aumentaria a accountability
vertical, deixando o sistema poltico mais legvel, para o publico em geral, outras
mudanas tambm podem ser vistas nas questes, de uma lista aberta ou fechada para as
20

eleies proporcionais, e tambm de uma forma mais eficiente de se contabilizar o

coeficiente eleitoral, assim corrigindo distores histricas que afetam a governaa e a
governabilidade. E por fim, criando a possibilidade de se trocar o administrador do Pas,
sem tantos custos polticos e democrticos, como o que observamos nos dias atuais.

5-Uma breve observao sobre o sistema Parlame ntarista

"Devemos lembrar que no Brasil, a transio para o

regime democrtico ocorreu dentro de limites
estabelecidos por agentes polticos que apoiavam o
regime autoritrio anterior." (Santos, 2006)

O Parlamentarismo, sob vrios aspectos muito prximo do Presidencialismo de

coalizo brasileiro, dessa forma, para melhor entender os dinmicas expostas tanto pelos
autores citados, quanto por este trabalho. Uma breve explicao de algumas dinmicas
apresentadas pelo Parlamentarismo necessrio. Para isso, este trabalho ir se limitar a
definio de Octvio Amorim Neto e Kaare Strom em seu artigo "Presidents, voters,
and non-partisan cabinet members in european Parlamentary democracies", de 2002.

"Em sua forma ideal, a democracia parlamentarista tem

certamente caractersticas distintas em suas cadeia de
delegaes e accountability.(Strom, Muller e Bergman 2003):
1)Sua longa cadeia de comando, significa que poucos oficiais
pblicos so eleitos diretamente e a representao tende a ser
indireta. Notavelmente, apenas eleitores que por acaso residam
no mesmo distrito da ou do primeiro ministro podem votar
contra ou a favor da ou do primeiro ministro. Dificilmente

21

algum eleitor pode votar diretamente na disputa entre dois

candidatos pelo cargo de primeiro ministro.
2)Porm, quando a cadeia de delegao longa, tambm
simples a de fato monopolista. Em cada ligao, apenas um
delegado principal para apenas um ou vrios agentes no
competidores. Em contraste, eleitores em sistemas presidenciais
normalmente

elegem

mltiplos

agentes

competidores.

Igualmente, agentes so responsveis por apenas um principal.

Gabinetes de ministros, por exemplo, repostam a um nico
mestre (parlamento), dessa forma um nico comit tipicamente
controla, a jurisdio do ministro.
3)Em uma forma mais geral, parlamentarismo dessa forma
hierrquico. Agentes so claramente subordinado a delegados
especficos, e existem poucos mecanismo de "check and
balace"14 . Internamente cada departamento do ministrio, a
cabea do departamento (normalmente um ministro de
gabinete) sozinho o responsvel por todas as decises e o
primeiro ministro senta no pice dessa hierarquia executiva."
(Amorim Neto, Kaare Strom, 2002). 15

possvel, atravs da citao acima, observar os indcios de como se do as

relaes ministeriais, com seu partido, assim como com o legislativo e o executivo no
parlamentarismo. Neste ponto essencial lembrar que Mariana Silva (2014) acerta em
cheio, no caso do Presidencialismo de coalizo brasileiro, demonstrando a lealdade
partidria dos ministros, deixando mais claro o quanto estamos mais prximos do
parlamentarismo do que podemos imaginar.

14

Mecanismos de pesos e contra-pesos ou mecanismos de freio e contra-peso ou mecanismos de freios

e contra-freios.
15
Traduo Livre

22

6-A relevncia dos Ministrios e a sua possvel influncia na agenda Legislativa, na

agenda de governo e na gesto de coalizes

"O modelo mandante-agente a expresso

analtica de uma relao de agenciamento, na
qual uma parte, o mandante, entra num acordo
contratual com outra parte, o agente, na
expectativa de que o agente, subsequentemente,
escolha

aes

que produzam

resultado

desejado pelo mandante" (Moe, 1984, pp.756; in

Amorim Neto, 1994)

Se as iniciativas do Executivo partem dos ministrios e dos lderes e esses por

extenso so reflexo dos partidos, essa maioria de legislatura do Executivo no seria
ilusria? Esse no seria um exemplo dos partidos utilizando o poder dos ministrios
para legislar sem o custo poltico do mesmo?
Segundo Mariana Silva:

"...a influncia ministerial alta, mas apenas quando a

distncia de preferncia muito pequena. Quando a distncia
de preferncias aumenta a participao na agenda legislativa
diminui e a centralizao na presidncia aumenta. Nota-se
tambm forte concentrao da formulao da agenda legislativa
nos ministros do presidente."(Silva, 2014)

Essa observao indica muito mais do que a autora pretendeu, indcios podem
apontar para um possvel, controle partidrio e das pastas ministeriais, de forma diversa
do que os estudiosos do Presidencialismo de coalizo e a autora apontam.

23

Este trabalho segue na direo que aponta que tal controle , na verdade, um
controle Legislativo do Executivo, pela via do prprio Executivo, devido a influncia
dos partidos no comportamento dos ministros, deslocando o controle, que os autores
apontam para a figura do ministro ou mesmo ao cargo de ministro, para as lideranas
partidrias.
Segundo Argelina Cheibub Figueiredo e Fernando Limongi em seu livro
"Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional", de 2001, uma predominncia
do Executivo na formao e controle da agenda do Legislativo, porm, com os
acontecimentos atuais no Brasil, essa predominncia aparenta ser um reflexo da relao
entre partidos (na figura de seus lderes), e Executivo e no uma relao entre
Executivo/Legislativo.
A necessidade de formar maiorias do Presidencialismo de coalizo, fora o
presidente, que se v com controle centralizado em sua mo, a dividir esse controle,
tendo tripla motivao, a formao de maiorias, a necessidade de tornar a tarefa de
administrar o Pas vivel, e tambm criar condies para que se governe da forma mais
eficiente possvel, tendo em vista que necessrio e m vrios ministrios, conhecimento
tcnico de mltiplos temas de forma aprofundada, o que torna a tarefa de gerir um
Estado sozinho impossvel.
Um terceiro vis ainda admissvel, quando se observado que uma das
dinmicas do Presidencialismo de coalizo, que motivo de inflexo entre os estudiosos
do assunto, a questo da ingovernabilidade, que para alguns autores uma constante.
O poder do presidente distribudo entre os ministros na medida em que as atribuies
dos mesmos so impostas.
Os indcios da atual crise poltica podem apontar que esse poder a partir de ento
no ir mais funcionar em prol do Executivo, mas sim em prol dos partidos dos
ministros, na forma que Carlos Pereira (2015) observa, onde encontram sua
representao no Legislativo de forma mais profunda do que postulam Figueiredo,
Silva e Limongi, assim, se um partido da base tem a inteno de propor uma medida
impopular ou de alto custo poltico, o partido, possivelmente na figura do presidente do
partido, ou dos chefes do partidos no plenrio, informa o ministro das intenes do
partido, que "repassa", ao presidente em forma de, emenda constitucional, emenda
oramentria, e at mesmo medidas provisrias, de forma a no envolver o partido.
24

Uma viso sobre essa dinmica pode ser observada no artigo de Octvio
Amorim Neto, intitulado, "Formao de gabinetes presidenciais no Brasil coalizo
versus cooptao" , de 1994, no qual o autor resalta:

"As perdas por agenciamento podem crescer at o ponto onde

os custos da delegao tornam-se maiores que os benefcios
obtidos ao se outorgar autoridade a um agente supostamente
encarregado de promover os interesses do mandante. Este o
ponto

onde a

delegao

transforma-se em

abdicao.

Abdicao a incapacidade do mandante de recuperar sua

autoridade sobre as aes do agente. Quando este ponto
alcanado, os mandantes prefeririam no ter delegado
autoridade a um agente." (Octvio Amorim Neto, 1994)

Assim, a dinmica apontada no trabalho onde aparentemente o Executivo,

mesmo com a possibilidade de ser muito prejudicado nessa relao, se sujeite a
possibilidade de criar a impresso de que a proposta que ve io do Executivo via
ministrios, dessa forma passa a tramitar no plenrio como iniciativa do Executivo, mas
na verdade apenas fruto do "jogo oculto" entre os partidos, os ministros e a
presidncia como um dos cenrios de certa forma prefervel ao cenrio apontado acima
por Amorim Neto (1994).
Indcios da possibilidade das duas dinmicas podem ser observados
principalmente quando mesmo o partido do presidente, pode no apoiar o Presidente, e
que possvel que os interesses partidrios se sobreporem aos interesses do Executivo
(do ponto de vista do partido).
Para ilustrar essa possibilidade pode-se observar, o ocorrido na votao dos
royalties do petrleo, que foi como apontado por Mauricio Carlos Araujo Ribeiro 16 em

16

Mauricio Carlos Araujo Ribeiro Procurador do Estado do Rio de Janeiro, professor e pesquisador,
com nfase em gesto pblica e relaes polticas. Doutorando em Administrao pela Escola Brasileira
de Administrao Pblica e de Empresas da Fundao Getl io Vargas - FGV. Mestre em Direito Pblico
pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro - UERJ (2007) e graduado em Direito pela mesma

25

seu artigo, "At tu Brutus? Explicando a atuao da coalizo presidencial brasileira no

processo decisivo dos royalties do petrleo" .
O artigo mostra uma grande derrota do Executivo, e aponta tambm que isso se
deu atravs da indisciplina da base do governo incluindo cinco membros do partido do
Executivo. Fortalecendo a tese do comportamento regionalista e partidrio dos
Deputados e Senadores, mesmo na base do governo. Ou seja, aponta para uma
possibilidade real dos interesses partidrios sobreporem os interesses do Executivo, seja
por motivos regionais, ideolgicos ou qualquer outro motivo que incentive a
"indisciplina" dos partidos de base ou do partido do Executivo.
Dessa forma, este trabalho reafirma a ideia de que os ministros so indicados
pelo presidente dentro das possibilidades ofertadas pelos partidos, (presumindo o
interesse do governo em formar uma coalizo) tais ministros obviamente tenderam a
beneficiar seus prprios partidos, estes por sua vez iro beneficiar os estados em que
mais tem interesse como claramente fica demonstrado por Mariana Silva (2014).
Octavio Amorim Neto reafirma o demonstrado por Mariana Silva, com sua
observao com a relao que pode ser observada no governo Goulart e Sarney:

"Constrangidos a formar uma coalizo com o maior partido,

pela necessidade de obter apoio poltico, Goulart e Sarney se
viram em permanente situao de vulnerabilidade. A resposta
que deram a tal situao determinou, em grande parte, o
destino de suas presidncias. Este ponto refora o ncleo do
argumento contido na hiptese, qual seja, o de que a relao do
presidente com o maior partido um fator vital para as

Universidade (1998). Membro fundador do Instituto de Direito Administrativo do Estado do Rio de

Janeiro - IDAERJ. Professor de Direito Administrativo da Escola de Magistratura do Estado do Rio de
Janeiro - EMERJ, da Escola Superior de Administrao Judiciria - ESAJ do Tribunal de Justia do Estado
do Rio de Janeiro e da Escola Superior de Advocacia Pblica - ESAP/PGE. Professor de Direito
Administrativo e de Direito Concorrencial dos programas de ps -graduao em Direito Pblico e
Tributrio do Instituto A Vez do Mestre e em Direito Administrativo Empresarial da Universidade
Candido Mendes. Ex erceu o cargo de Presidente da Fundao Centro Estadual de Estatsticas, Pesquisas
e Formao de Servidores Pblicos do Estado do Rio de Janeiro - CEPERJ (2014-2015).

26

alternativas de governo disposio do chefe do Executiv o."

(Amorim Neto, 1994)

J em outro aspecto, este trabalho mostra indcios de que diferente do que

Mariana Silva (2014) observa, a atual situao se aproxima mais da forma que Amorim
Neto observa, os ministros no so as pessoas mais importantes e/ou influentes de seus
partidos e no "subordinados" a ningum dentro do partido. Salvo, quando talvez, o
ministro acumula a funo de presidente do partido, pois esse quem de fato controla
tanto o partido quanto seus filiados, incluindo ministros, o grau de controle partidrio
vai, dessa forma, depender do nvel de democracia interna do partido.
Desta maneira o Legislativo se tornaria emasculado de seu poder de
representao, assim como tambm, se limitaria a um papel de fachada onde o seu nico
propsito seria o de gerar as condies para a diviso dos ministrios, com condies
me refiro a forma de diviso que podemos observar no Brasil, onde teoricamente se
deve, dividir os ministrios que no so do governo entre os partidos da base aliada de
acordo com a sua fora dentro das casas legislativas.
Outro ponto de divergncia deste trabalho com a tese de Mariana Silva (2014),
a afirmao de ser possvel comprovar a no dominncia dos partidos na agenda
legislativa apenas numericamente, deixando de lado a observao mais aproximada que
apenas possvel atravs de pesquisas qualitativas, assim como fizeram Figueiredo e
Limongi (2006), tendo em mente que a poltica feita a portas fechadas, e o que
podemos quantificar so apenas os reflexos de decises tomadas previamente.
possvel observar, como prerrogativa do Executivo a diviso das pasta
ministeriais, o Executivo, pela lgica, ir ceder tais pastas a seus aliados
ideologicamente mais prximos, portanto esse o motivo dos dados apontarem que:
Quanto mais prximo ideologicamente o partido, do partido do governo maior a taxa
de alocao de recursos, antes de ser um escolha racionalmente bvia, esse
comportamento fortalece o partido, tornado mais atrativo filiao de grandes
puxadores de voto. Assim, essa estratgia tem efeito duplo: mantm a alocao de
recursos "em casa" e fortalece o partido nos nveis nacional e local.

27

Porm o esgotamento ideolgico, do governo Dilma, como apontado na tabela

abaixo:
Tabela:1

Fonte: Carlos Pereira (2015)

Atravs da leitura da tese de Mariana Silva, e da observao do quadro
apresentado por Carlos Pereira (2015) possvel afirmar que as coalizes
"ideologicamente prximas" do governo se tornam dominantes a partir de 2006, quando
o partido do governo perde a capacidade de manter a maior quantidade de recursos para
si, e se v obrigado de certa forma a abrir mo dessa prerrogativa em prol da
manuteno da coalizo. O que podemos observar que a "proximidade ideolgica" se
dilui no segundo mandado da presidente Dilma Ro usseff, criando assim uma coalizo
por demais heterogenia.
Dados levantados pelo Cebrap (Centro Brasileiro de Anlise e Pesquisa)
mostram, que o perfil da coalizo de Dilma mais heterogneo, que os de Lula e FHC.
Como podemos observar, durante o governo FHC existia o apoio de trs legendas, o
PMDB, o PFL e o PTB, alm do prprio PSBD, o governo Dilma est inserido em um
28

cenrio que nos aponta um nmero maior de partidos aliados, e como j exposto, este
maior nmero implica em vrias concesses, e uma troca tanto de poder quanto de
influncia.
O segundo governo FHC detinha 76,6% das cadeiras do Congresso, ao passo
que o governo Dilma tem 62,6%, dividido em oito partidos principais: PT, PR, PC do B,
PSB, PMDB, PDT, PP e PRB.
Como podemos observar a coalizo do governo Dilma, assim como o do
governo Lula, so ideologicamente mais heterodoxas, porm, uma diferena cabal pode
ser apontada, pois esse cenrio heterodoxo, como aponta o artigo do Cepesp, requer
uma flexibilidade e desenvoltura poltica que os especialistas do Cepesp (Centro de
Poltica e Economia do Setor Publico) concordam que no uma qualidade do governo
Dilma.
Alm de ter uma coalizo mais heterognea, a Dilma no
gosta de fazer o meio de campo com os parlamentares. Lula e
FHC faziam isso muito bem, diz Srgio Praa. As pessoas
escaladas pela presidente para fazer a relao com os
parlamentares no fazem isso a contento. Vimos muitos eventos
desse rudo, como, por exemplo, no Cdigo Florestal, em que
houve muita

reclamao

de

parlamentares

recados

desencontrados. A Dilma fala uma coisa, a Ideli e Gleisi falam

outra. (Blog do Cepesp, 2013)

Carlos Pereira no mesmo artigo afirma A Presidente Dilma gerencia

pessimamente a sua coalizo. Lembrando que Dilma decidiu alocar 17 ministrios
(46%) para o PT, que ocupava, a poca do artigo, 88 cadeiras na Cmara dos Deputados
(27% das cadeiras da coalizo), o que desequilibra a relao do governo com os partidos
da coalizo.
Como por exemplo, o PMDB, que tem aproximadamente o mesmo peso poltico
do PT na Cmara, 24% (79 cadeiras), possuindo apenas seis ministrios (16% do total).
O que gera, como apontado neste trabalho e por Abranches (2014), uma tentativa de
29

frear uma inflao da moeda poltica e a sada de um ciclo de ambivalncia. Porm,

outros partidos da coalizo situados mais a direita do espectro ideolgico, como PP, PR,
que se formam pela fuso do PL com o PRONA, alm do PDT e do PSB tem um dficit
de representao ministerial ainda maior.
Desta forma, como aponta Carlos Pereira (2013), esse contexto faz com que os
aliados com a sua representao diminuda terminam por buscar formas heterodoxas
de recompensa, maximizando os ganhos a curto prazo, com receio de ter sua
representao ainda mais diminuda, visam a maximizao de seus ganhos a curto
prazo.
Srgio Praa (2013), afirma que mais um equvoco do governo Dilma foi o
isolamento da presidente Dilma no PT. Enfraquecendo a sua base no partido e no
conseguindo ter uma presena forte junto a setores importantes. Reforando a lgica
que ningum governa sozinho no Brasil, ainda mais com uma coalizo to heterognea.
Em uma anlise prvia da campanha eleitoral de 2014, Carlos Pereira acredita
que o governo e a candidatura da presidente Dilma, foram o governo a se tornar cada
vez mais refns dos aliados, na tentativa de reverter um quadro de ambivalncia como
proposto por Abranches (2014), e ainda considerando o quadro das manifestaes de
junho de 2013, somado a queda vertiginosa da popularidade do governo Dilma. Como
apontado por Pereira, foi muito difcil para Dilma manter o apoio dos aliados na corrida
eleitoral de 2014.
E como foi possvel constatar nos dias atuais a manuteno desse apoio, no foi
possvel, levando o governo a um ciclo centrfugo, aparentemente sem retorno, como os
indcios nos levam a crer atravs do processo de impeachment atualmente corrente no
Congresso Nacional.
O que vemos hoje no Brasil deixa claro que, foi impossvel para a presidente
manter a sua base unida e disciplinada, alm de suportar os maiores custos polticos e
financeiros para manter os aliados em torno do seu projeto de governo. Assim a
debandada dos antigos aliados em busca de alternativas que possam, servir melhor aos
seus interesses inevitvel.

30

Desta forma. podemos intuir que aparentemente, levando a considerao a atual

situao, a gerncia de uma coalizo, com alto nvel de heterogeneidade, requer que o
presidente se encontre no ciclo centrpeto, como aponta Abranches (2014), se tais
coalizes se formarem nos dois outros ciclos, a heterogeneidade ideolgica, pode ser um
grande problema para a gesto da coalizo, assim como para a governabilidade.
A figura ilustrativa pode apontar as relaes possveis de uma coalizo com uma
ideologia heterogenia:

Figura:4

Fonte:Criao prpria

Sendo P, o presidente e Sq1 o status quo mais prximo ao centro diretita, Sq o

status quo mais prximo a centro esquerda, CoalDc a coalizo de centro direita, CoalEc
a coalizo de centro esquerda e D e E, como extremos direita e esquerda. Pode-se ento
se observar que se P se aproximar de Sq1 o gerenciamento da CoalEc se tornar
conflituoso, assim como o oposto verdadeiro, desta forma uma coalizo que contenha
tanto CoalDc quanto CoalEc sofrer as tenses dos dois extremos ideolgicos.
Sq e Sq1 so dispostos dessa forma pela centralidade da coalizo centro
esquerda (CoalEc) nos ltimos anos, deixando o status quo mais prximo de CoalEc,
dificultando a gerencia de CoalDc. A inverso tambm proposital, foi utilizado
CoalEc, ao invs de CoalCe ou CoalDc, ao invs de CoalCd, pois a figura visa indicar
tambm a direo em que a linha ideolgica dos partidos atuais seguem, em outras

31

palavras as coalizes se formam dos extremos para o centro em busca de seu prprio
status quo ideal.
O ponto de equilbrio quando P se encontra ao centro de Sq1 e Sq, mantendo
relativamente a mesma distncia de CoalEc e CoalDc e em coalizo com os mesmos.
Aparentemente relevante neste ponto, que a corrente que apoia a ideia de que
a lgica de "team player" 17 prevalea neste ponto, onde o candidato se beneficia da
fora poltica do partido para se diferenciar dos outros, em partidos diferentes, mas se
iguala aos seus parceiros de partido, porque isso lhe d no somente mais chances de ser
eleito, pois a fora eleitoral de um partido sempre maior que a de um indivduo, alm
da oportunidade de quando eleito pertencer a maioria.
Essa lgica opera, como apontado por Abranches (2014), em governos estveis
economicamente, se retirarmos a estabilidade econmica, o resultado pode ser diferente
do que Mariana Silva (2014) prope, andando na direo de uma retrao da influncia
partidria, devido ao distanciamento do governo, causado por uma forte rejeio
popular (ciclo centrfugo).
Observando as notcias que circulam atualmente sobre o PMDB, pode-se inferir
que a sua maior virtude como partido, ser maior que seus candidatos, atravs da fora
de seus candidatos. A lgica por trs desse raciocnio, o candidato X influente por
ser do partido Y, e utiliza essa influncia para aumentar a influncia do partido Y e por
consequncia a prpria influncia. Apesar de parecer de certa forma absurdo, essa ideia
possvel contemplar que a fragmentao interna das lideranas dos partidos, se
dividem, mas andam na mesma direo, tendo como diferena apenas o ponto de
parada.
Outro exemplo dessa lgica seria o candidato X com grande votao individual:
ele vincula seu nome ao partido e procura desfocar sua campanha de sua figura
individual j consolidada e "empresta a sua credibilidade" ao partido em troca de um
posio com maior influncia dentro do partido uma vez eleito. Como expe Mariana
Silva:

17

Jogador em time, aquele que tem como estratgia acompanhar o seu grupo ou o grupo majoritrio,
para com isso, manter, aumentar, ou obter vantagens e/ou manuteno do status quo.

32

"Nesta transao o poder a moeda que traduzida em termos

de apoio e influncia, de forma que o presidente e os ministros
trocam apoio legislativo por influncia nas polticas do governo
tendo em vista um ganho eleitoral." (Silva, 2014)

Essa influncia pode deixar de ser limitada, como a prpria autora aponta ao
longo de sua tese, se os partidos formadores da base se unirem contra a presidncia.
Como ficou evidente no caso do segundo e conturbado governo Dilma, que s no teve
consequncias mais extensas porque o partido da presidente conseguiu se manter unido.
Mesmo com as limitaes impostas por cada ministrio no mbito da
participao efetiva no processo legislativo, no se pode negar a ligao entre
ministrios, como o ministrio do desenvolvimento e o ministrio da fazenda. Onde o
ministrio da fazenda pode, em tese, controlar o ministrio do de senvolvimento, uma
vez que o primeiro o responsvel pela distribuio oramentria.
De forma bastante simplificada, basta o partido controlar um dos dois, o que
tenha mais peso na agenda legislativa e a partir disto um partido passa a controlar dois
ministrios, duplicando a sua capacidade de influncia na agenda legislativa, pois a
relevncia da alocao de recursos para um partido, est no oramento de investimento,
dessa forma o partido com mais influncia o que controla o maior nmero de
ministrios com altos valores de oramento de investimento.
Apesar dos nmeros apontados por Mariana Batista (2014), que indicam uma
baixa influncia dos partidos na agenda legislativa, aparentemente tais nmeros carecem
de pesquisas qualitativas, entrevistas com os vrios nveis de trabalhadores dos
ministrios, o trabalho no se encaminha na direo de afirmar que a autora se equivoca,
porm, apenas com nmeros frios e impessoais no parece ser possvel afirmar que os
partidos no dominam a agenda legislativa e no se apropriem das prerrogativas do
Executivo pela prpria via do Executivo. Abrindo espao para a hiptese de um
domnio dos partidos da agenda legislativa e das prerrogativas do Executivo via o
prprio Executivo e no via Legislativo.

33

A atual situao poltica no Brasil 18 , deixa pelo menos aparentemente, a

impresso de que os partidos controlam a agenda legislativa e os poderes do Executivo,
de forma mais profunda do que prope os autores, demonstrando um certo controle da
agenda proposta pelo Executivo e tambm de suas prerrogativas (atravs muitas vezes
de chantagem ou mesmo ameaas) 19 , tanto no mbito da proposio, quanto no mbito
de produo de propostas, alm da capacidade j observada pelos autores, na imposio
de planos de governo.
Vide a capacidade do governo interino de Michel Temer 20 de formar coalizes e
aprovar suas medidas, que vem sendo notoriamente vinculadas as vantagens partidrias
ou individuais, que so votadas a reboque de medidas mais populares e em silncio com
um presteza nunca antes vista.
A no capacidade de formao de maiorias do final do governo FHC e do
comeo do governo Lula, pode ser apontado como a causa das crises que permearam
esse perodo. Lembrando que Abranches (2014) afirma que os dois governos
conseguiram sobreviver ou reverter um quadro que apresentava o Presidencialismo de
coalizo em um ciclo de ambivalncia.
O que oferece uma explicao alternativa para o efeito lame duck 21 como a
explicao para o que ocorreu no final do governo FHC, e no incio e final do governo
Lula, aparentemente esta baixa taxa de coalescncia reflexo da crise e m que o Pas se
18

No perodo da confeco deste trabalho (2016), o Brasil passa por uma sria crise institucional
deflagrada pelo esfacelamento da base governamental, iniciada com a separao da chapa PT-PMDB, o
que desestruturou a delicada troca entre partidos e Executivo.
19

Como ficou claramente exposto na relao entre Eduardo Cunha e Dilma Rousseff e as tambm
notrias "pautas bomba", que permearam o incio do agravamento da crise poltica atual. Outro
exemplo pode ser visto na citao do texto de Octavio Amorim sobre os governos Goulart e Sarney, ou
mesmo na mdia na matria do UOL noticias com o titulo "Dilma cede a presso do PDT e trocar
comando
dos
correios",
que
pode
ser
acessado
pelo
link;
http://fernandorodrigues.blogosfera.uol.com.br/2015/10/10/dilma -cede-a-pressao-do-pdt-e-trocaracomando-dos-correios/
20

Indcios de fisiologismo pode ser visto na matria da publicao eletrnica brasil247, com o ttulo de:
"Base aliada de Temer a mais ficha suja da histria", que pode ser acessada pelo link;
http://www.brasil247.com/pt/blog/alex_solnik/229311/Base-aliada-de-Temer-%C3%A9-a-mais-fichasuja-da-hist%C3%B3ria.htm
21

O efeito Lame Duck (pato manco) refere-se a um poltico eleito durante o perodo entre a eleio de
seu sucessor e a data que este assume o cargo. Essa pessoa fica em posio politicamente enfraquecida
devido ao trmino iminente de seu mandato.

34

encontrava e do desejo dos partidos de se afastarem dos altos custos polticos das
medidas impopulares que foram tomadas com o intuito de superar a crise, deixando
claro os pr-requisitos para se observar o ciclo de ambivalncia, que pode ser observado
tanto no fim do governo FHC e no comeo do governo Lula na anlise de Abranches
(2014), onde a baixa coalescncia pode ter ocorrido, pois, de muitas formas ocorreu
uma continuidade da poltica econmica iniciada no governo FHC, principalmente no
que diz respeito a superao da crise econmica da poca. Que por si s j um timo
ponto para o inicio de anlises futuras sobre o tema.

7-A funo do lder poltico 22

"Ainda

uma

vez

no

sabemos

onde

tais

desenvolvimentos vo nos levar, mas sabemos, ou

deveramos saber, que todo declnio de poder um
convite aberto violncia - mesmo porque os que
detm o poder e o sentem escapando das mos,
sejam eles governantes ou governados, sempre
acham difcil resistir tentao de substitu-lo pela
violncia." (Hannah Arendt, 1972, pp.156)

A funo do lder partidrio, na qual o mesmo visto como atravessador de

demandas, como Limongi e Figueiredo (1997) e Silva (2014), deixa espao para
discordncias, sendo que o mesmo aparentemente muito mais poderoso do que os
autores prope, pois quando se observa a natureza humana da liderana que se v
revestida de poder, o comportamento esperado pode abrir espao para a lgica possvel,
onde se pode observar que, poder s pode ser tido como tal, se for utilizado, pois, poder
intil quando no utilizado.

22

Lder entendido no s como lder nas casas, mas tambm, lder partidrio, como Presidente do
partido, preferi unificar os tipos de lideranas pois em geral so cargos acumulados por apenas um
indivduo, ou ratificados no caso da relao lder das casas e presidente do partido, seguindo a mesma
lgica, da nomeao ministerial, quanto maior a influncia melhor o incentivo.

35

Desta forma, muito mais plausvel acreditar que os lideres partidrios ditem as
demandas e no apenas as atravessem, e o benefcio individual que o deputado e o
senador receberiam, seria apoio do partido nas eleies, pois sem esses os mesmos no
se elegeriam ou reelegeriam, uma vez que no possvel no Brasil uma candidatura
individual sem partido.
Mais pesquisas quantitativa e qualitativas so necessrias para aferir a
possibilidade de que o lder do partido quando no aponta a si mesmo, aponta algum
que submisso a ele, seja para ministrios ou cargos de confiana. Afinal qual a
motivao racional23 do mesmo para abrir mo de poder, se no pela promessa de mais
poder?
O aprofundamento dessa questo possvel atravs de entrevistas e/ou
questionrios, trazendo a tona o que os nmeros no trazem, favorecendo uma viso de
quem opera dentro da lgica a ser observada, tambm deve ser observando de forma
quantitativa, qual o relacionamento do lder com os ministros, quantas vezes e quais
cargos esse ministro foi indicado pelo partido, outra varivel quantitativa mais simples
observar em quantas vezes o ministro e o lder partidrio so a mesma pessoa, ou seja
acumula os dois cargos e ainda atravs da pesquisa documental, que amplia a sua
produtividade com a internet, facilitando assim a observao da situao de exceo em
que se encontra o Brasil atualmente.
Com estes dados se vislumbra a possibilidade de apontar um quadro mais
correto do comportamento das lideranas partidrias, e tambm, se os ideais individuais
so prximos ou afastados da ideologia do partido, revelando se a ideologia proclamada
pelo partido de fato a ideologia praticada pelo lder.
Indcios, que podem apontam que momentos de crise poltica, so
desencadeados e/ou mesmo alimentados pela fragmentao partidria e o aumento de
figuras de liderana internas nos partidos, dificultando assim que a desfragmentao
seja feita por apenas um ator.
Levando a prxima parte deste trabalho, que visa demonstrar, a importncia e a
forma que agem os "veto players".

23

No sentido que Max Weber aponta em seu livro Economia e Sociedade (1956).

36

8-Poderes de veto

"De fato, eles escolhero entre os possveis

resultados aqueles que mais preferem. Como
consequncia, o poder de estabelecer a agenda fica
inversamente

relacionada

estabilidade

decisria...No caso limite, onde a mudana do status

quo impossvel, no faz qualquer diferena quem
controla a agenda"(Tsebelis, 2009)

Os atores com poderes de veto so: o Presidente, o Congresso, e os partidos

polticos membros da coalizo ou que formem a maioria no congresso, e so divididos
por Tsebelis (2009) em atores com poderes de veto institucionais e atores com poderes
de veto partidrios. O que pode ser observado no Brasil que os detentores dos poderes
de veto partidrios, so os lderes partidrios, pois, so eles quem negociam o apoio ou
no apoio as propostas do Executivo.
Os poderes de veto so ferramentas essenciais em qualquer democracia, pois
atravs deles que o, Executivo e Legislativo se mantm em cheque, gerando mais
accountability horizontal entre os poderes, os seus tipos so: o veto parcial, total e veto
com poder terminativo, e quanto maior o nmero de "veto players", ou seja, quanto
mais atores com poder de veto, mais comprometida fica a governabilidade e a
governana. Ainda mais quando observamos a distribuio desses poderes no Brasil,
onde no apenas o Presidente tem poder de veto, estes pode res se estendem as casas,
com o intuito de fortalecer o Legislativo, frente ao "todo poderoso" Executivo do
Presidencialismo de coalizo.
No caso brasileiro observvel que os poderes de veto, tanto de um quanto de
outro, so antes de tudo, ferramentas coercitivas, que visam impor ou impedir que atos
sejam concretizados. Esta dinmica pode ser observada na citao:

37

"Groseclose and McCarty write that "instead of work toward a

compromise, Congress chooses instead to create a campaign
issue for the next election (p. 113)". The practice of provoking a
veto is "an important and attractive tactic [that] accentuates the
differences between the parties and provides useful information
about the parties' positions". (p.120)". (Gilmour, 2002)

Mesmo no tratando do caso brasileiro, muito difcil deixar de notar as

similitudes entre o comportamento exposto e o comportamento partidrio no Brasil dos
dias atuais.
Cameron (1994), descreve esta dinmica como sendo um "sequential veto
bargaining", que consiste no processo de "veto chains", no qual o Presidente busca por
apoio congressual, esperando conseguir um consenso, que nem sempre ocorre, forando
assim, o Presidente a propor uma nova barganha com o Congresso.
Assim, no Brasil vemos que existe um grande numero de "veto players", pois o
poder de veto no est somente na mo do Presidente, apesar do mesmo poder se
utilizar do poder de veto total, esse veto ainda pode ser derrubado por maioria simples
nas casas, forando o Presidente a mudar de estratgia para que consiga que sua
proposta seja aprovada.
Neste jogo de poder, o Presidente pode ainda, prometer ou ameaar vetar uma
proposta do Congresso em troca de apoio as suas prprias propostas, o que aparenta ser
uma estratgia muito mais eficaz quando se est lidando com um congresso hostil ou
mesmo pouco cooperativo.
Dessa forma, para garantir a governana e a governabilidade, parece ser
necessrio uma estrutura institucional que minimize o nmero de "veto players", atravs
da formao de coalizes que impeam os poderes de veto do congresso e garantam a
aceitao das propostas do Presidente.
No Brasil o que vemos hoje o oposto, com os indcios da fragmentao parcial
da base aliada, se proliferam os "veto players" das mais diversas ideologias, vide a

38

bancada vulgarmente conhecida pelos trs Bs 24 . Que pode ter se formado durante o ciclo
de ambivalncia de Abranches (2014).
Nos levando ao tpico seguinte, com se criam e qual a importncia dos "veto
players".

8.1-A criao e a importncia dos "Veto players"

"Veto players" so criados primordialmente de maneira positiva como um

mecanismo de accountability, e so muito eficazes, quando os atores agem em conjunto
e visam a manuteno do status quo, dessa forma angariando apoio da opinio pblica
tanto para o Congresso quanto para o Presidente.
Gilmour (2002), nos aponta a importncia desses "veto players" na sua forma
negativa, pois, quando observamos que o congresso se utiliza de uma poltica de
"blame-game", que consiste em forar o Presidente votar ou vetar uma proposta, para
assim deixar claro opinio pblica a posio do Presidente em assuntos de grande
dissenso e com isso angariar apoio da opinio pblica para o Congresso e no para o
Presidente.
Desta forma possvel afirmar que, quando demonstram seu lado nefasto so to
destrutivos quanto, so benficos, se no mais destrutivos. Destrutivos pois, ao invs de
promover accountability, eles geram fragmentao e polarizao ideolgica.

8.2-Estratgias de Veto

As estratgias de veto so, como foi apontado no tpico anterior, as definidoras

da forma que o "veto player", vai agir de forma positiva ou negativa. Como as
24

Bancadas do boi, da bblia e da bala; Para uma maior dimenso do poder dessa bancada, um ex emplo
pode ser visto em: http://www.cartacapital.com.br/revista/844/bbb-no-congresso-1092.html; e em
http://www.brasilpost.com.br/2015/04/20/motivos -bancada-bbb_n_7082130.html

39

estratgias no so utilizadas apenas pelo Congresso, o Presidente tambm pode jogar o

"blame-game", criando um espao entre ele e o Congresso, que se torna muito custoso
para o Congresso transpor.

"The president knows, from looking down the game tree, that a
bill initiate by him will only survive if not amended and the bill
follows the criteria used by L in drafting a bill. So unless there
is something to win from having the assembly amend or kill an
executive-initiated bill, the president's role in the initiation
process is purely anticipatory." (Amorim Neto e Magar, 2000).

As cadeias de veto podem ser resultado do que Cameron e Elmes (1994)

apontam como "sequential veto bargain" (SVB) ou de "blame-game" (B-G), dessa
forma deixando clara a necessidade de uma observao mais completa da cadeia de veto
para definir a sua origem, se SVB, ou resultado de um B-G.

"Theories of the legislative process that assumes no motivate

except enacting laws miss a fundamental and pervasive aspect
of legislative politics. Achieving policy goals is unquestionably
important, but politics - especially the politics of the veto-- is
also about allocating blame and credit." (Gilmour, 2002)

As estratgias de veto podem ser uma ferramenta eficaz, quando temos um

Presidente com apoio minoritrio, pois o mesmo, depende em grande parte da opinio
pblica, e por isso, esto presos as promessas de campanha, dependendo assim do apoio
de um Congresso que no lhe favorvel, uma estratgia, que pode ser intuda de que
este Presidente, invariavelmente e obrigatoriamente dever ceder as demandas da
oposio, enfraquecendo a si mesmo e seu partido no prximo ciclo eleitoral, mas
gerando governabilidade, mesmo que mnima.

40

J o oposto, um Presidente com forte apoio congressual, no encontrar

problemas para manter a sua agenda, dependendo apenas de pequenas concesses, que
sero feitas aos seus aliados, fortalecendo, o Presidente, a coalizo e o partido do
Presidente no prximo ciclo eleitoral.
Um exemplo pungente no Brasil, pode ser observado no final do governo Lula,
que devido ao massivo apoio da opinio pblica, e uma coalizo ampla, consegue eleger
seu candidato, com relativo, pouco esforo do ponto de vista institucional.
Desta forma, podemos seguir em frente e observar como se d o controle da
situao institucional de um Presidente, sua base aliada e de seu partido.

9-Mecanismos de alarme de incndio 25 e sua possvel utilizao pelos partidos

The object of the social sciences,. writes Hans

Morgenthau, .is man, not as a product of nature
but as both the creature and the creator of history in
and through which his individuality and freedom of
choice manifest themselves.." (Morgenthau 1955,
pp.441, In John Gerring, 2012)

Os mecanismos de alarme de incndio propostos por Octavio Amorim Neto e

Paulo Tafner em seu artigo "Governo de coalizo e mecanismos de alarme de incndio
no controle legislativo das medidas provisrias.", de 2002, que propem, sua utilizao
para o controle das medidas provisrias, sendo possvel que o conceito de alarmes de
incndio pode ser transferido para observar a relao entre o partido, o ministro e o
Executivo.

25

Mecanismos de alarme de incndio, so mecanismos informais de controle de decises e/ou

propostas feitas tanto pelo Ex ecutivo, quanto pelo Legislativo, e consistem em observar ndices como
aprovao pblica, ou indicar uma terceira parte para observar e influenciar as aes do
Executivo/Legislativo com isso exercendo maior controle sobre as aes do mesmo, impedindo aes
muito custosas ou simplesmente indesejveis.

41

"O modelo institucional brasileiro pode ser definido como um

conjunto complexo de delegaes cruzadas, assim como o , em
geral, qualquer regime presidencial (Strom,2000). Tal modelo
se caracteriza pelos altos custos de transao que o controle
das delegaes exige. Em virtude das mltiplas linhas de
delegao, a probabilidade de paralisia decisria e de
instabilidade alta. Por outro lado, existem vrias alternativas
de controle do Executivo e das Casas do Congresso[.....], o
Executivo nacional controlado menos por mtodos formais de
policiamento ostensivo disposio do legislativo que por
mecanismos informais de alarme de incndio e por meio de
negociaes realizadas no seio das coalizes interpartidrias
formadas para sustentar o governo." (Amorim e Tafner, 2002).

Essa dinmica apontada pelos autores, do indcios de que o controle do

Executivo por uma coalizo partidria possvel, em outras palavras, que a coalizo
subjulga Executivos fracos26 , seja poltica, seja midiaticamente ou mesmo por
impopularidade do Executivo. A possibilidade de que os partidos so os primeiros a
receber o alarme de incndio (hoje com o aumento dos partidos nas mdias sociais,
muito mais fcil para o partido identificar as paixes e temores da sociedade), e repassar
essa informao para o Executivo ou no. O que aparentemente, s pode ser feito
apenas aps uma valorao de prs e contras de se repassar essa informao. Indicando,
assim, um controle de informao vital por parte dos partidos.
A alternativa para evitar tal ao por parte de qualquer ator, segundo Amorim e
Tafner :

"A fim de evitar aes e informaes ocultas, os mandantes

frequentemente estabelecem procedimentos para se inteirarem
das atividades dos agentes. Dessa forma, os mandantes podem
26

Subjulga Executivos fracos, pois tem mais poder de veto, o que acaba por inviabilizar uma agenda
criada ou mesmo controlada pelo Executivo de forma pura como apontam Figueiredo e Limongi em
vrios de seus trabalhos. Como podemos observar na atual situao poltica no Brasil.

42

acionar uma terceira parte no intuito de faz-la atuar como se

fosse um alarme de incndio. Na medida em que a terceira parte
tem incentivos para observar e influenciar as aes do agente,
sua participao na relao mandante-agente pode se tornar
um mecanismo de controle potencialmente menos custoso e
mais confivel que o policiamento ostensivo e a investigao
direta das aes de um agente (Kiewiet e McCubbins,1991:31;
McCubbins e Schwartz,1987)." (In Amorim e Tafner, 2002)

No cenrio, em que o mandante seria o Executivo e o agente o Legislativo, e a

terceira parte os partidos em coalizo, provvel que ocorra um controle partidrio,
pois o poder que colocado nas mos dessa terceira parte, pode ser utilizado para
controlar o mandante (Executivo), desde que tenha fora suficiente dentro dos agentes
(Legislativo), ou seja, maioria nas casas.
Este esquema, aponta para uma clara necessidade de figuras de poder fixas, ou
no mnimo mais estveis, como ministros e lderes partidrios, pois a taxa de renovao
dos mesmos no segue os padres dos parlamentares, pelo carter no eletivo de tais
funes.
Criando possibilidades aos mesmos de no s controlar a informao, mas
tambm alter- la e mold- la de acordo com as vontades apuradas pelo alarme de
incndio. Deixando ainda mais evidente os indcios da importncia do lder do partido
no controle no s dos atores que so responsveis pela criao da agenda Legislativa,
mas tambm na criao da prpria agenda.
A influncia partidria no lder do partido, primeiramente vai depender da
democracia interna do partido, porm indcios de mecanismos similares ao de alarme de
incndio ministeriais, parecem atuar dentro dos partidos, onde o lder do partido tem
agentes responsveis para ativar tais alarmes internamente, quando a sua deciso ou
comportamento no estiver de acordo com o que o partido anseia, indicando, que apesar
de muito poderosos, os lderes partidrios, assim como o Executivo, no conseguem
"governar" sem uma mnima coalizo interna, que lhe propicie uma base de apoio.

43

10-Partidos, ministrios e apoio presidencial

Sabendo que as aes dos ministros so marcadas por uma atitude partidria,
para Mariana Silva (2014, pp. 173-174), a capacidade de alocao poltica dos
oramentos de investimento 27 , assim, o valor poltico de cada ministrio fica evidente,
pois como apontou a autora, os ministros agem de forma partidria, atravs da
distribuio de recursos do oramento de investimento aos governadores pertencentes
ao seu partido. Desta forma, o valor poltico de cada ministrio se d atravs da
quantidade de recursos que o mesmo pode distribuir atravs do oramento de
investimento. Enfim, a questo oramentria central para explicar a fora dos
ministrios dentro do poder Executivo, os partidos que controlam ministrios fortes
(com maior oramento de investimento) tem maior facilidade para conseguir maiorias e
controlar a agenda legislativa em prol de seu prprio partido, devido exatamente a sua
capacidade de distribuio de recursos oramentrios.
Octavio Amorim Neto em seu artigo de 2000, "Gabinetes presidenciais, Ciclos
eleitorais e Disciplina Legislativa no Brasil" , aponta uma necessidade de consonncia
dos ministrios com o presidente, e uma mudana nos nomes indicaria uma alterao na
forma de gerir os ministrios e uma metamorfose na relao do presidente com os
partidos. Esta anlise fica prejudicada quando transposta a 2016, pois como pudemos
ver em notcias em vrios meios de comunicao, a obstruo causada pelo PMDB
ainda em 2015, rendeu ao PMDB ministrios que de outra forma, o governo manteria
em seu prprio partido. Acredito que a ideia proposta por Amorim previa um cenrio
onde um presidente pudesse governar sozinho, ou seja, sem apoio partidrio, como
exemplo disso temos o governo Collor, que durou apenas dois anos, e agora o segundo
governo da presidente Dilma, que perdeu o apoio da sua base, e hoje enfrenta o mesmo
cenrio de Collor.
Partindo da hiptese de Amorim:

27

O oramento ministerial dividido, a grosso modo, em duas partes, o oramento impositivo, que
apenas pode ser gasto nos termos definidos da Lei Oramentria Anual (LOA) e pela Lei de Diretrizes
Oramentrias (LDO), e o oramento de investimento que pode ser gasto pelo ministro de forma mais
livre, porm ainda limitada tanto pela LOA quanto pela LDO. Maiores detalhes em Figueiredo e Limongi,
Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional 2 Edio 2001.

44

"Minha hiptese a de que os partidos cooperam com os

presidentes quando percebem vantagem ao faz-lo. Entre estas
vantagens podem estar a promoo de carreiras polticas, o
acesso a recursos clientelsticos ou a implementao de projetos
de sua preferncia. Uma das formas de um poltico assegurar-se
desses benefcios ocupar postos ministeriais. Para se
manterem nos cargos, os ministros tm que trabalhar para
assegurar o apoio do seu partido ao presidente da Repblica. E
mais,

os parlamentares tm de partilhar os recursos

clientelsticos obtidas caso seu lder mantenha o cargo

ministerial..." (Amorim Neto, 2002)

A hiptese levantada por Amorim, aparentemente apenas parcialmente correta,

quando levamos em considerao a situao poltica atual do Brasil, fica claro que
existem outras formas de um partido conseguir que seus planos sejam frutferos.
Novamente o PMDB se faz exemplo, pois consegue por mais de uma
oportunidade constranger o governo e ter a sua vontade cumprida, um exemplo mais
claro desse poder do PMDB, pode ser visto na eleio para a presidncia da cmara dos
deputados, onde o partido no s apresentou um candidato contrrio ao candidato do
governo como conseguiu eleg-lo, o que d indcios de que o partido precisa ter apenas
mais fora que governo nas casas, para assegurar tanto seus os benefcios, quanto o
cargo de ministro.
Outro aspecto que vale a pena ressaltar que assim como Mariana Silva,
Amorim Neto, tambm, centraliza o poder na figura do ministro, sem se importar, em
como o mesmo chegou a ser ministro. Qual a importncia desse individuo dentro do
partido? Ele se subordina a quem o indicou? E por fim mas no menos importante, Qual
o nvel de democracia interna do partido a ser observado?
Algumas dessas perguntas, j permearam este trabalho, em trechos anteriores, e
devido ao carter preliminar da pesquisa proposta, respond- las, buscar um
aprofundamento da pesquisa. Para tanto, o uso de estudo de casos, entrevistas e/ou
questionrios so necessrios. Porm, existem indcios muito fortes que apontam para
45

que, uma anlise da bibliografia j existente sobre o tema, acrescido de uma pesquisa
nos meios de comunicao, pode nos dar indicativos de que provvel uma mudana no
lcus do poder de agenda 28 e de controle das prerrogativas 29 do Executivo.
Um esvaziamento desse poder no Executivo, devido a problemas em gerir a
coalizo, por exemplo, abre espao para os partidos dominarem essa arena, e dessa
forma transferirem o custo de aes polticas, para o Executivo via ministrios,
mantendo, assim, um papel neutro, que pode mudar na medida que os alarmes de
incndio soem, seguindo as paixes do pblico. Esse comportamento muito
provavelmente no ser evidente, pois como antes exposto, a poltica feita a portas
fechadas, e muito provavelmente o que vemos apenas o reflexo de decises j
discutidas, pensadas e resolvidas.

11-Lde res polticos e os poderes do Executivo

relevante definir qual o nvel de disciplina do ministro em relao ao Partido, a

atual conjuntura do pas aponta que esta relao de poder est vinculada com o poder do
partido do ministro nas casa do Legislativo, dando a impresso de que quanto mais fo rte
o partido mais disciplinado ao partido ser o ministro.
Como j exposto, os reais detentores do poder, os verdadeiros legisladores
seriam, os atores polticos com maior fora poltica, no caso brasileiro aparentemente
so os partidos que detm esse poder e so os verdadeiros legisladores, sendo que esse
poder centralizado no lder de partido.
Criando assim, a possibilidade para que o poder de agenda teoricamente
"dominado pelo Executivo" seja apropriado pelos partidos, controlando at as
prerrogativas do Executivo, atravs do constrangimento, ameaa ou mesmo chantagem.
Como apontam as notcias veiculas tanto na mdia impressa, quanto na mdia eletrnica,
como apontado neste trabalho.

28

Capacidade de controlar a agenda do Legislativo.

Indicao de Ministros, de cargos comissionados, de alocao de recursos oramentrios, assim como,
quando, como e onde tais recursos sero empregados ou ainda se sero empregados.
29

46

Esta situao pode influenciar todo o mbito do Executivo, at mesmo cargos

menores, onde os nomeados podem ser coagidos a agir de acordo com interesses
diversos do Executivo, ou mesmo de forma ilegal viabilizando a corrupo, ou "fazendo
vista grossa", ou ativamente recebendo benefcios, da a ideia de apropriao de
prerrogativas do Executivo pelos partidos, e estes de acordo com interesses fisiolgicos,
legislam, visando tanto a sua permanncia na estrutura do Estado, buscando sempre a
manuteno e ampliao do poder apropriado do Executivo.
Uma questo interessante que pode ser levantada neste ponto : que se os
partidos so representantes do povo no haveria apropriao, uma vez que a populao
continuaria a ser representada na figura do partido e de seus lderes?
Uma resposta para tal questo quando observamos que a democracia interna de
cada partido diferente entre si, e mesmo o partido mais democrtico no utiliza votos
externos ao partido para definir seu lder. Ora, se tais lideres devem representar o povo
na mais alta esfera democrtica, a nica forma democrtica de se formar lideres de
partidos com representatividade, seria a eleio dos mesmos da mesma forma que se d
a de presidente da Republica. Como isso irrealstico, principalmente no Brasil devido
ao excessivo nmero de partidos tanto efetivos quanto no efetivos, parece ser adequado
o uso do termo apropriao para definir o comportamento dos lderes partidrios
brasileiros.
Discordando de Figueiredo e Limongi (1998; 2002) que privilegiam o Executivo
nas relaes institucionais, aparentemente possvel observar que o Legislativo dispe
do maior trunfo em um sistema presidencialista multipartidrio, a composio do
congresso, que tem poder de veto. A hiptese de super valorizao desse aspecto da
relao Executivo e Legislativo no parece ser relevante, pois como j provado por
vrios autores, como Ames, Lamounier e Amorim Neto, no existe governabilidade em
governos com apoio minoritrio, a paralisia nestes casos o melhor cenrio. Desta
forma necessrio ter maioria para o Executivo exercer seus poderes prerrogativos.

"Reconhecido ou no o voto de liderana, o resultado

proclamado pelo presidente da Mesa pode ser contestado a
partir de um requerimento de verificao de votao. Na CD
47

esse requerimento precisa contar com o apoio de 6% dos

parlamentares ou lder que represente esse nmero. Restrio
similar tem lugar nas sesses conjuntas. Dado os ritmos dos
trabalhos, impossvel reunir o apoio requerido antes que a
matria seja dada por vencida, isto , antes que o presidente da
Mesa anuncie a prxima matria em pauta. Em suma, do ponto
de vista prtico, somente os lderes partidrios so capazes de
"forar" uma votao nominal quando esta no prevista
regimentalmente". (Figueiredo e Limongi, 2001)

necessrio observar, caso a presso for feita no por um simples parlamentar,

mas por um dos lideres dos partidos, a presso se torna muito maior, uma vez que os
lideres partidrios no representam um voto, mas sim a totalidade ou grande maioria
dos votos de seu partido, o Executivo pode encontrar-se em uma situao onde suas
prerrogativas fogem de seu controle, abrindo espao para apropriao pelos partidos na
figura de seus lderes. Simplesmente pelo fato do lder partidrio representar muito mais
poder do que o Presidente, dentro de um sistema como o do Presidencialismo de
coalizo.
Presumir como Limongi e Figueiredo presumem, que os lderes partidrios da
base aliada estariam ao lado do governo e no alinhados com o partido mais forte e com
seus prprios interesses no o que a atual conjuntura aponta.

"Em resumo, o Executivo define a agenda do Legislativo e

determina o contedo da produo legal. O congresso mostrase incapaz de levar adiante a sua prpria agenda. A agenda do
Executivo segue uma rota excepcional, passa em tramitao
urgente, enquanto a agenda do legislativo segue a via das
comisses e do poder terminativo. Grande parte dela encontra a
resistncia do Senado." (Limongi e Figueiredo, 2001)

48

Esta sntese apresentada por Figueiredo e Limongi, descreve o motivo que torna
to atrativo aos partidos na figura de seus lderes se apropriarem da agenda legislativa,
pela via do Executivo, dessa maneira, alm de diluir os custos polticos, maximiza a
capacidade de alocao de recursos em perodos eleitorais como apontado por Mariana
Silva (2014).
O que vemos em nosso cenrio poltico atual, o pice dessa lgica onde se
substitui o lder do Executivo, o presidente da Repblica, pelo Congresso, obviamente
na figura de seus lderes, e a repactuao para a governabilidade se d de forma
fisiolgica como apontado anteriormente nas notas deste trabalho.
Sem entrar no mrito da legalidade ou no de tal ao, o que importante
ressaltar que foi possvel tal ao, demonstrando a fragilidade do outrora "todo
poderoso" Executivo, deixando a possibilidade da hiptese deste trabalho mais clara,
possvel uma apropriao por parte dos partidos do poder de agenda e da prerrogativa
de indicar ministros do Executivo, alm do controle de emendas oramentrias ou
mesmo de medidas provisrias, assim como a dominncia do Executivo na agenda
legislativa, atravs da figura do lder partidrio deslocando o poder para os partidos e
no para a estrutura institucional do Legislativo ou mesmo do Executivo.
Outra lio que aparentemente podemos tirar da situao poltica atual, a
capacidade da coalizo, o necessrio tanto para manter quanto para destituir um
Presidente.

12-Estratgias de formao de ministrios

Quanto maior for a independncia do Executivo, do Legislativo, maior ser a

fora das prerrogativas de indicao ministerial, essa independncia s possvel
quando o governo se elege pelo partido que obteve maioria nas duas casas, e mesmo
assim esse poder no pode ser utilizado de forma, irrestrita, os custos polticos do uso
das prerrogativas do Executivo, pode ser muito grande e mesmo o partido do presidente
pode no estar disposto aceitar esse custo, deixando o presidente em uma situao onde
suas prerrogativas se tornam refns do seu prprio partido. Novamente esvaziando o
49

Executivo de poder e transferindo tal poder para os lderes partidrios, seja do partido
do governo ou mesmo dos lderes dos partidos da coalizo.
Uma estratgia que pde ser observada no Brasil, que quando o Executivo se
encontrava forte e bem articulado, o governo tendia a manter a maioria dos ministrios,
com a fase centrfuga apontada por Abranches (2014). Nos dias atuais essa realidade
pode ser contestada, o governo pode manter a maioria dos ministrios mas ir se
encontrar na situao, onde devera abrir mo de ministrios estratgicos, se quiser
manter a coalizo. A existncia de um grande nmero de ministrios, e a dinmica
observada atualmente no Brasil parece dar indcios de que esses dois fatos podem estar
interligados de mais formas do que imaginamos.
Por exemplo, a distribuio de ministrios no Brasil nada mais , que
distribuio de recursos financeiros, no importando aos partidos a posio estratgica
ou no do ministrio, mas sim seu oramento e como o mesmo pode ser aplicado, desta
forma uma diviso que se pode imaginar seria: o governo mantm para si os ministrios
com oramento mais flexveis (visando maior poder de barganha na coalizo), com altos
custos polticos e os ministrios estratgicos e tcnicos. Os outros ministrios tem
apenas a funo de gerar apoio partidrio ao governo, por terem apenas carter de
moeda poltica.

"...the connection between cabinet dynamics and government

outputs is important, but the factors that matter go beyond the
"usual suspects" of coalition size and/or fragmentation. Critical
factors include the way which presidents distribute portfolios to
partisans or non-partisans and the degree to which that
distribution corresponds proportionally to the contribution of
actors in presidents' support coalition. Research exploring the
consequence of different constitutional regimes should look
beyond the number of cabinet participants as a potential
explanation for variations in governace across political
regimes." (Amorim Neto e David Samuels, 2010)

50

Dessa forma em consonante com os autores acima, a observao dos ministros e

seus partidos, deve ir alm da pesquisa quantitativa, com uma abordagem mais
etnogrfica, e mais qualitativa, pois dessa maneira o cientista pode de certa maneira
observar o objeto de estudo "in loco" , atravs de entrevistas e questionrios, no apenas
descrev- lo e se limitar a quantific- lo, de maneira, de certa forma, estril e impessoal.

13-A fora dos blocos partidrios 30

Blocos partidrios, so formados de vrias maneiras, mas normalmente, eles se

do de forma ideolgica, ou seja partidos de direita se coligam com partidos de direita
ou/e de centro direita, partidos de esquerda se coligam, com partidos de esquerda ou/e
de centro esquerda. Quando temos coligaes que atravessam essa lgica, se formam
coalizes ideologicamente heterogneas.
A figura ilustrativa pode nos dar uma ideia de como se formam tais blocos.
Figura:5

Fonte: Criao prpria

30

Para a lista dos blocos partidrios oficiais, ver anexo I

51

A figura tem como objetivo demonstrar apenas de forma ilustrativa as

coalizes formadas fora do governo, mas que passam a integrar o governo devido a sua
coligao com um partido que coligado com o governo, esta lgica j foi brevemente
abordada neste trabalho.
O que possvel observar que de fato os partidos maiores, tem
invariavelmente, tanto no espectro ideolgico da esquerda quanto da direita, uma gama
de partidos "satlites" que se aproveitam da capacidade de influncia dos grandes
partidos no governo, visando ampliar sua influncia e tambm aumentar a sua
penetrao eleitoral onde de outra forma no teriam espao.
A vantagem que tais partidos oferecem aos seus aliados de maior porte, o seu
suporte nas casas, facilitando a formao de maiorias.
Nos governos FHC, Lula1 e Lula2, devido primordialmente a capacidade de
amealhar apoio, atravs do jogo poltico e de concesses, os partidos seguiam a agenda
governamental e tinham uma relao relativamente tranquila, uma vez, que como
apontado por Abranches (2014), os dois Presidentes tinham a capacidade de se manter
no ponto de equilbrio da coalizo.
Nos dias atuais, o que observamos , um quadro muito diverso do apresentado
nos governos anteriores, a falta de habilidade poltica da Presidente Dilma, somada a
crise econmica e a queda vertiginosa da popularidade da Presidente, o governo no
mais foi capaz de se manter no ponto de equilbrio, e nas foras exercidas pelas tenses
criadas pela coalizo heterognea, com a indeciso, e a falta de personalidade do
governo, criou-se aparentemente as condies para o ciclo centrfugo de Abranches
(2014). Dessa forma os maiores partidos da coalizo a direita se retiram do governo e
com eles seus satlites, inviabilizando a governabilidade, e piorando a situao de
paralisia do estado, tais foras se tencionaram de tal forma que, uma ruptura se tornou
inevitvel, dando espao para o impeachment da Presidente Dilma.
O estado de exceo que se instaura neste momento, no parece ser resultado
de crimes ou mesmo de falta de responsabilidade fiscal, mas sim, o resultado das
tenses de um governo incapaz de suprir as necessidades de uma coalizo to ampla e
to heterognea. Que, como aponta Abranches (2014), cria ciclos que se repetem, tanto
em sua forma positiva quanto negativa.
52

14-Concluso

"O nico progresso que existe aquele pelo

qual lutamos com,

recordemo-lo,

grandes

probabilidades de perder. Hic Rodhus, hic

salta31 .

esperana

reside,

agora

como

sempre, em nossa inteligncia e em uma

vontade

coletiva."

(Immanuel

Wallerstein,

1996)

A concluso deste trabalho, uma reafirmao do que foi descrito at aqui, que,
mesmo com nmeros indicando o contrrio, uma pesquisa qualitativa pode apontar
outros resultados, esse ponto reforado pelo comportamento dos partidos no perodo
da confeco deste trabalho, resultados que podem ter maior implicao do que
aparentemente podemos apontar.
Caso os indcios levem a dados slidos, como j descritos, as implicaes so
gigantescas, teremos uma mudana no lcus de poder, saindo do Executivo, e se
reposicionado nos partidos polticos, mais precisamente nas figuras de liderana dos
partidos, porm, de forma muito mais profunda do que propem Limongi (2006),
Amorim Neto (2002) e Mariana Silva (2014).
Essa mudana e essa apropriao, indicados neste trabalho, podem ter seu incio
no prprio Presidencialismo de coalizo, que incentiva uma constante competio para
se manter no poder e com o poder.
Os grandes escndalos 32 observados durante a vigncia do sistema tambm so
fortes indicadores da origem conjunta do Presidencialismo de coalizo e da apropriao
do poder pelos partidos e dos lderes partidrios de forma mais profunda.

31

O que voc pode fazer, aqui, agora (traduo livre do ingls).

Comeando com a compra de votos no projeto da reeleio durante o governo FHC, passando pelo
"mensalo" que aconteceu durante o governo Lula, e findando com a grave crise generalizada do
governo Dilma Rousseff que culminou com o impeachment da mesma.
32

53

A consequncia dessa apropriao a fuso da lgica partidria na forma de

governar, forando o Executivo a se comportar como partido e no como poder,
portanto, esvaziando o mesmo de poder.
Durante os primeiros cinco meses de 2016 no Brasil foi possvel observar
novamente o que ocorre quando um governo de coalizo minoritria est no poder,
deixando claro que essa situao tem carter transitrio, uma vez que no
Presidencialismo de coalizo seja vlida a mxima: no se governa sem a maioria.
Logo, ser necessria uma reestruturao e uma nova construo de maioria para se ter
novamente governabilidade. Reforando a lgica de que o poder se deslocou e est
centrado nos partidos na figura de liderana do partido.
Este trabalho, tem como crtica principal, a estrutura do Presidencialismo de
coalizo e sua engenharia institucional, que leva ao esgotamento do sistema pela
simples lgica de que, se todos se coligarem com o governo, se torna impossvel,
garantir que todos tenham os seus interesses garantidos; a falta de habilidade poltica, a
crise econmica e a impopularidade, so apenas combustveis que aceleram um
processo inevitvel de quebra sistmica, que iria acontecer mais cedo ou mais tarde.
O excesso de partidos, a fragmentao ideolgica, a ingovernabilidade, so
caractersticas que foram ressaltadas por vrios autores que criticam o Presidencialismo
de coalizo, e que durante as ltimas dcadas foram deixadas de lado por no
acontecerem de forma explcita, principalmente a ingovernabilidade descartada a
partir de 1994 nos governos FHC e nos governos Lula, devido ao aparente sucesso
destas duas gestes.
Essas questes podem ser dirimidas no Semi-Presidencialismo, pela prpria
estrutura proposta por tal sistema, que tem tendncia a diminuir a fragmentao
ideolgica, a fragmentao partidria e a ingovernabilidade, pela centralizao de
alguns poderes do Legislativo, que desincentivam a fragmentao, tanto ideolgica
quanto partidria, e a descentralizao do poder Executivo, que incentiva a
governabilidade e a governaa, porque capaz de separar a figura poltica da figura
administrativa do Executivo, o que alm de gera r maior accountability horizontal,
clarifica as responsabilidades de cada ramo do Executivo, tornando a tarefa de substituir
um administrador ruim muito mais simples do que no atual sistema brasileiro.
54

O Semi-Presidencialismo , aparentemente, um sistema que consegue se

sobrepor aos ciclos observados por Abranches (2014), desta forma, sendo um sistema
com maior dificuldade de chegar a um esgotamento, principalmente quando comparado
ao Presidencialismo de coalizo.
Sendo assim, solues que no considerem este esgotamento,

muito

provavelmente, apenas colocaro a estrutura do Presidencialismo de coalizo em um

ciclo vicioso, com a repetio dos ciclos apontados por Abranches (2014). A
combinao de multipartidarismo, Presidencialismo e lista aberta, no formato do
Presidencialismo de coalizo, pode ser vivel em teoria, porm, na prtica, talvez, seja
necessrio uma nova engenharia institucional, no qual o Executivo no seja to
dominante e o Legislativo tenha de fato um papel cumprir, com incentivos no
clientelistas, no fisiolgicos, para exercer a sua real funo, que legislar e no se
coligar.
H a necessidade de maior investigao, buscando explicaes que vo alm dos
nmeros, observando os indivduos que compem a estrutura institucional. Apenas
assim, no cometeremos os mesmos erros, e talvez possamos utilizar uma forma
alternativa de engenharia institucional, que tenha mais accountability, tanto horizontal
quanto vertical.

55

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Anexo I-Lista de Partidos e seus Blocos Oficiais Agosto 2016

Partido/Bloco
Bloco PP, PTB,
PSC

Bancada Lder / Representante

73

JOVAIR ARANTES

Bloco PMDB, PEN 69

BALEIA ROSSI

PT

59

PSDB

51

PR
PSD
PSB

42
33
33

DEM

27

AFONSO FLORENCE
ANTONIO
IMBASSAHY
AELTON FREITAS
ROGRIO ROSSO
PAULO FOLETTO
PAUDERNEY
AVELINO

PRB

22

MRCIO MARINHO

PDT

19

WEVERTON ROCHA

18

LUIZ CARLOS RAMOS

14
10
8

GENECIAS NORONHA
DANIEL ALMEIDA
RUBENS BUENO

PHS

GIVALDO CARIMBO

PROS

RONALDO FONSECA

PV

EVANDRO GUSSI

PSOL

IVAN VALENTE

REDE

PMB

PRP

PRTB

Total

512

Bloco PTN, PTdoB,

PSL
SD
PCdoB
PPS

ALESSANDRO
MOLON
WELITON PRADO
NIVALDO
ALBUQUERQUE
VAL AMLIO

Nome do Partido / Bloco

Bloco Parlamentar PP, PTB,
PSC
Bloco Parlamentar PMDB,
PEN
Partido dos Trabalhadores
Partido da Social Democracia
Brasileira
Partido da Repblica
Partido Social Democrtico
Partido Socialista Brasileiro
Democratas
Partido Republicano
Brasileiro
Partido Democrtico
Trabalhista
Bloco Parlamentar PTN,
PTdoB, PSL
Solidariedade
Partido Comunista do Brasil
Partido Popular Socialista
Partido Humanista da
Solidariedade
Partido Republicano da
Ordem Social
Partido Verde
Partido Socialismo e
Liberdade
Rede Sustentabilidade
Partido da Mulher Brasileira
Partido Republicano
Progressista
Partido Renovador Trabalhista
Brasileiro

Fonte: TSE, 2016