PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

TRILATERAL

DERECHO PROCESAL
ADMINISTRATIVO

INTRODUCCIN
Uno de los procedimientos ms novedosos comprendidos en la Ley 27444, denominada Ley
del Procedimiento Administrativo General (en adelante, la LPAG), es el desarrollo del
Procedimiento Administrativo Trilateral (PAT). En realidad, la novedad de este tipo de
procedimiento no se encuentra en su elaboracin conceptual (pues de una u otra forma existan
numerosos procedimientos especiales en los cuales se poda reconocer con anterioridad a la
vigencia de la Ley 27444, este tipo de procedimiento) sino en su incorporacin en una ley de
mbito general y expansivo en forma supletoria a todo tipo de procedimientos administrativos.
En este contexto, la reciente entrada en vigencia de la LPAG constituye un notable esfuerzo
por dotar al pas de normas que regulen sistemticamente el procedimiento administrativo,
buscando esencialmente con ello canalizar adecuadamente la funcin servicial de los intereses
generales que tienen las Administraciones Pblicas; establecer mecanismos de garanta
efectiva de los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con la administracin; y dar
vigencia efectiva a los postulados del principio de sometimiento de la actuacin de la
administracin pblica al ordenamiento constitucional y jurdico en general, esto ltimo, como
resultado concreto de la sumisin de la Administracin al principio de legalidad.

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CAPITULO I
ANTECEDENTES DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO TRILATERAL
Una de las reformas ms importantes que La Ley de Procedimientos Administrativos
incorpor a las Normas Generales de Procedimientos Administrativos fue comprender dentro
de su alcance a una serie de procedimientos surgidos espontneamente dentro de la
Administracin Pblica para conducir y resolver conflictos de intereses entre dos o ms
sujetos procedimentales as como tambin incorpor las formas de sancin ms adecuadas
para resolver de esa manera conflictos que surgen dentro de una institucin1.
El derecho administrativo peruano ha evolucionado de manera evidente. Se precisa que es
partir del Decreto Ley 261112, en el que se introduce normativamente por primera vez la
regulacin normativa del procedimiento administrativo trilateral; esta afirmacin se sustenta
en los alcances de la modificatoria sobre el artculo 1 del Decreto Supremo 006-67-SC3,
estableciendo la nueva redaccin de la norma lo siguiente:
1

VILLEGAS ESTREMADOYRO, Luis Enrique. Evolucin Histrica del Derecho Administrativo Peruano.
Biblioteca Jurdica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM.
2

Aprobado en Gobierno de Alberto Fujimori Fujimori el 28 de diciembre de 1992. Fij el mbito de la

regulacin del procedimiento administrativo, indic que tambin comprenda a Los procesos administrativos
que se siguen ante las diversas entidades de la Administracin Pblica que resuelven cuestiones contenciosas
entre dos o ms particulares, entre estos, y la Administracin Pblica o entre entidades de sta ltima. A partir de
esta regulacin ha sido frecuente la aparicin de esta clase de procedimientos administrativo en temas de
proteccin al consumidor, control de prcticas de competencia desleal y libre competencia, servicios pblicos
8telecomunicaciones, energa, infraestructura de transporte, saneamiento), mercado de valores, seguros,
pensiones, entre otras. MORN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento
Administrativo General. Gaceta Jurdica, Lima, 2015. Pg. 707-708.
3

Antiguo Reglamento General de Procedimientos Administrativos Decreto Supremo N 006-SC de 11 de

noviembre de 1967 que efectuara el Decreto Ley 26111 mediante la dacin del Texto nico Ordenado de la Ley
de Normas Generales de Procedimientos Administrativos aprobado mediante Decreto Supremo N02-94-JUS, y
posteriormente se dio la Ley N 27444 Ley de Procedimiento Administrativo General, actualmente vigente.

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Artculo 1.- La presente ley rige la actuacin de orden administrativo de las

entidades de la Administracin Pblica, siempre que por leyes especiales no se
establezca algo distinto: En consecuencia, se aplica a:
a) Los procesos administrativos que se siguen ante las diversas entidades de la

Administracin Pblica que resuelven cuestiones contenciosas entre dos o ms

particulares, entre stos y la Administracin Pblica o entre entidades de sta
ltima;()
Tal como se puede advertir de la modificatoria introducida por el Decreto Ley N 26111,
exista el reconocimiento expreso que podan suscitarse controversias en sede administrativa,
en las cuales podran estar involucradas tres tipos de cuestiones contenciosas:
a. Las controversias entre dos particulares ante la administracin pblica.
b. Las controversias entre un particular y la administracin pblica; y
c. Las controversias entre dos entidades pblicas.
En efecto, desde la entrada en vigencia del Decreto Legislativo 701 4, norma que dispone la
eliminacin de las prcticas monoplicas, controlistas y restrictivas de la libre competencia, se
haba ya previsto la posibilidad de que determinadas autoridades en sede administrativa,
puedan resolver este tipo de controversias.
Se puede instar que ste sea el antecedente ms claro de la regulacin del procedimiento
administrativo trilateral, dado a nivel de una materia especial, como es la defensa de la
competencia.

Decreto Legislativo 701. Disponen la eliminacin de las Prcticas Monoplicas, Controlistas y Restrictivas de
la Libre Competencia.

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CAPTULO II
MARCO TERICO NORMATIVO
1. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
El derecho subjetivo es el lmite del poder, pues se ajusta a un orden emanado del conjunto de
normas de carcter coercitivo, y donde la administracin pblica conforma al conjunto de
rganos del Estado que lleva a cabo la funcin ejecutiva, que no se limita a ejecutar sino
tambin a juzgar va recurso administrativo y con frecuencia legisla dictando disposiciones de
carcter general. Por tanto, el procedimiento administrativo es un sometimiento al principio de
legalidad, que obliga a la administracin a seguirle y suministra garantas, defensas a los
particulares. No es ms que el cause formal de la serie de actos en que se concreta la actuacin
administrativa para la realizacin de un fin5.
El artculo 29 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, tiene expreso que es un
conjunto de actos y diligencias tramitados en las entidades, conducentes a la emisin de un
acto administrativo que produzca efectos jurdicos individuales o individualizables sobre
intereses, obligaciones o derechos de los administrados. Con lo que se afirma que el
procedimiento administrativo est formado por una serie de formalidades que se establecen,
como una garanta para los administrados, para evitar arbitrariedades y obtener un resultado
determinado, como el asegurar el bien pblico. Se acenta con una secuencia de actos en una
contienda ejecutiva para formar decisiones, as como una serie de formalidades para
desarrollar su actividad.
El procedimiento administrativo es el instrumento de gobierno que describe, articula, regula y
a la vez habilita el ejercicio de las prerrogativas pblicas que integran el poder, es decir, se
trata de un instrumento de gobierno y de control que cumple una doble misin republicana: el
ejercicio del poder por los carriles de la seguridad y la legalidad y la defensa de los derechos

CABRERA VSQUEZ, Marco Antonio y QUINTANA VIVANCO, Rosa. Derecho Administrativo y Derecho
Procesal Administrativo. Ediciones Legales E.I.R.L. Lima Per. 2013. Pg. 281-285.

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por las vas procesales, recursivas y reclamativas 6. Por otro lado, es la estructura del
procedimiento administrativo se muestra como una integracin coordinada y racional de actos
procesales () dirigidos a un fin unitario y originados por los diversos sujetos partcipes del
proceso7.
El Estado ha creado diversos procedimientos administrativos especiales que cuentan con sus
propias caractersticas y singularidades que los hacen distintos unos de otros, pero que
comparten en comn ciertos principios e instituciones del derecho administrativo general. Lo
que se busca a travs de los procedimientos especiales es otorgar mayor especializacin y
fluidez en el accionar de la administracin, atendiendo a la naturaleza jurdica de la materia de
que se trata8.
El procedimiento administrativo especial resulta ser aquel procedimiento que ha sido pensado
para una hiptesis particular y concreta cuyo contenido aconseja una tramitacin distinta de la
general9.
Por otro lado, la existencia de los procedimientos General y procedimientos Especiales, como
binomio fundamental sobre el cual, ha operado siempre el legislador para hacer efectiva su
pretensin unificadora frente a la inevitable presin de los sectores de la actividad
gubernamental para hacia la diversidad y a la especialidad10.
2. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRILATERAL
6

DROMI, Jos Roberto. Derecho Administrativo. Tomo II, Gaceta Jurdica, Lima, 2005. Pg. 452.
MORN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Gaceta
Jurdica, Lima, 2014. Pg. 232.
8
La Ley 27444 contempla en su Ttulo Preliminar, artculo II, la regulacin de los procedimientos especiales, en
los siguientes trminos: Artculo II.- Contenido. 1. La presente Ley regula las actuaciones de la funcin
administrativa del Estado y el procedimiento administrativo comn desarrollado en las entidades. 2. Los
procedimientos especiales creados y regulados como tales por ley expresa, atendiendo a la singularidad de la
materia, se rigen supletoriamente por la presente Ley en aquellos aspectos no previstos y en los que no son
tratados expresamente en modo distinto. 3. Las autoridades administrativas al reglamentar los procedimientos
especiales, cumplirn con seguir los principios administrativos, as como los derechos y deberes de los sujetos del
procedimiento, establecidos en la presente Ley; y, en la Tercera Disposicin Complementaria Integracin de
procedimientos especiales: La presente Ley es supletoria a las leyes, reglamentos y otras normas de
procedimiento existentes en cuanto no la contradigan o se opongan, en cuyo caso prevalecen las disposiciones
especiales.
9
MORN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Gaceta
Jurdica, Lima, 2014. Pg. 49.
10
GARCA DE ENTERRA, Eduardo y FERNNDEZ, Tomas R. Curso de Derecho Administrativo. Tomo II,
7a edicin, Civitas Ediciones. Madrid. 2000. Pg. 444 446.
7

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La existencia de procedimientos especiales se funda o bien en la peculiar caracterstica de la

materia administrativa en que van a ser aplicados o bien en la singular finalidad perseguida a
travs suyo, que determinan la necesidad de diferenciarse de las pautas ordinarias del
procedimiento administrativo. Se plantea que para el establecimiento de un procedimiento
especial deben concurrir dos requisitos11:
1. La singularidad de la materia a la que ser aplicada o su finalidad diferenciada
(elemento objetivo) Implica que exista una determinada materia integrante del derecho
administrativo y su respectivo procedimiento instaurado con la finalidad de satisfacer
un servicio especfico. Este requisito alude a la conexin directa entre lo sustantivo y
lo adjetivo, surgiendo la necesidad de contar con un procedimiento especial con reglas
diferentes a las comunes que responda a la materia especializada que ser objeto de
regulacin.
2. Una tramitacin diferente a las pautas generales reconocidas por una norma legal
(elemento formal). Si bien la creacin de procedimientos especiales favorece al
administrado en tanto busca la eficiencia, la celeridad y competencia en una materia
determinada a cargo de la administracin, tambin es cierto que, como lo indica Morn
Urbina, se debe evitar la proliferacin de estos procedimientos en tanto provengan de
la arbitrariedad de la entidad pblica, siendo necesario contar con una ley expresa que
establezca la existencia y regulacin del procedimiento especial.
La Ley 27444 (LPAG), contempla como un tipo de procedimiento especial al trilateral,
estableciendo sus caractersticas propias en el artculo 219, en los siguientes trminos:
219.1. El procedimiento trilateral es el procedimiento administrativo
contencioso seguido entre dos o ms administrados ante las entidades de la
11

GONZLEZ NAVARRO, Francisco. Estudio preliminar. En: Procedimientos administrativos especiales.

Escuela Nacional de Administracin Pblica. Madrid. 1967. Pg. 18. Citado por Morn Urbina, Juan Carlos.
Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo General. Comentarios a la Ley del Procedimiento
Administrativo General. Gaceta Jurdica, Lima, 2014. Pg. 50-53 y 705-706.

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administracin y para los descritos en el inciso 8) del Artculo I del Ttulo

Preliminar de la Ley ().
El procedimiento trilateral es conocido como cuasi-jurisdiccional o triangular, y es aquel en
el que la administracin pblica decide sobre un conflicto intersubjetivo sometido a su
consideracin, con la finalidad de expedir un acto administrativo destinado a producir efectos
jurdicos sobre un particular determinado. Este tipo de procedimiento especial implica
necesariamente la existencia de intereses contrapuestos entre dos o ms administrados, cuyo
conflicto deber ser resuelto por la administracin pblica, la que interviene como tercero
imparcial.
El procedimiento trilateral es muy parecido a la funcin tpicamente jurisdiccional impartida
por el rgano jurisdiccional; inclusive, este jurista afirma que este procedimiento fue creado
con el objetivo de descongestionar la labor del Poder Judicial de resolver conflictos12.
En los procedimientos trilaterales () hay una persona que tiene frente a otra una pretensin
relativa a la satisfaccin de sus derechos, debiendo el rgano respectivo, luego de escuchar los
argumentos de ambas partes, resolver de acuerdo al ordenamiento jurdico (). Lo relevante
es que exista un conflicto de intereses entre dos partes y un tercero que se encargue de dirimir
este conflicto13.
Refiriendo a la justicia administrativa cuasi-jurisdiccional que emana de un procedimiento
trilateral, se indica que siempre es susceptible de ser revisada ante los rganos propiamente
jurisdiccionales mediante el proceso contencioso-administrativo () El procedimiento
administrativo trilateral se configura como un mecanismo de solucin de conflictos entre los
administrados que se plantea ante la Administracin Pblica () a fin de que esta sea quien
resuelva con todas las garantas que el debido procedimiento obliga14.
12

GUZMAN NAPUR, Christian. El Procedimiento Administrativo. Ara Editores, Lima, 2007. Pg. 301.
BULLARD GONZLEZ, Alfredo & HIGA. Verdades y Falacias sobre el control difuso de las normas por las
autoridades administrativas a la luz de los nuevos pronunciamientos del Tribunal Constitucional. En: Palestra del
Tribunal Constitucional N 1, Palestra, Lima, 2007. Pg. 52.
14
HERNNDEZ HUAMAAHUI, Hctor. Pueden las entidades pblicas actuar como parte en el
procedimiento trilateral? Una interpretacin forzada del artculo 219 de la Ley 27444. En: Revista Jurdica del
Per, Tomo 135, Lima, 2012. Pg. 104, 151.
13

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Cuando la norma habla de administrados se est refiriendo a particulares o a entidades de la

administracin pblica que en el procedimiento tienen la condicin de administrados, es decir,
que actan como cualquier ciudadano en una situacin jurdica subjetiva de sujecin y no as
en ejercicio de una potestad administrativa15.
Asimismo, los especialistas en derecho administrativo, Garca de Enterra y Fernndez 16,
reforzando acotan que administrado es cualquier persona fsica o jurdica considerada desde
su posicin privada respecto de la administracin o de sus agentes (). De modo que
administrado es aquel que acta como privado, esto es, en estado de sujecin frente al poder
ejercido por la administracin.
El procedimiento administrativo trilateral es el cauce que permite la actuacin de la
administracin, cuando por imperio de la ley, y ejerciendo facultades propias de la jurisdiccin
retenida, existe una autoridad administrativa que resuelve imparcialmente una contienda
surgida entre dos particulares, entre un particular y la Administracin, o entre dos entidades de
la Administracin Pblica actuando como administrados en un determinado procedimiento. Al
plantearse la posibilidad de que un administrado cuestione o impugne la decisin inicialmente
expedida por una entidad pblica, la autoridad inicial pasa a tener la condicin de emplazado
dentro de un procedimiento administrativo (sujeto), cuya resolucin ser de competencia de
una autoridad superior a la que inicialmente emiti la decisin impugnada.
El procedimiento trilateral puede tener dos manifestaciones17:
-

Como aquel procedimiento en el cual, la administracin asume un rol instructor y

resolutorio a fin de absolver conflictos o controversias surgidas en los administrados.

15

Citado por HERNNDEZ HUAMAAHUI, Hctor. Pueden las entidades pblicas actuar como parte en el
procedimiento trilateral? Una interpretacin forzada del artculo 219 de la Ley 27444. En: Revista Jurdica del
Per, Tomo 135, Lima, 2012. Pg. 107.
16
Citados por VSQUEZ PEDROUZO, Mara Cristina. Posicin jurdica frente a la Administracin. En: Revista
de la Facultad de Derecho de la Universidad de la Repblica N 30, Montevideo, 2011. Pg. 311. Disponible en
www.revistafacultadderecho.edu.uy
17
CABRERA VSQUEZ, Marco Antonio y QUINTANA VIVANCO, Rosa. Derecho Administrativo y Derecho
Procesal Administrativo. Ediciones Legales E.I.R.L. Lima Per. 2013. Pg. 655.

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En este caso, se puede afirmar que el rgano competente de la entidad administrativa

se convierte en parte del procedimiento, conjuntamente con el administrado siendo
procedente que el rgano superior mximo (tribunal) resuelva el asunto. En lo que
sucede, por ejemplo, con el tribunal fiscal, el tribunal de contrataciones
administrativas, tribunal de consejo de minera, entre otros.
-

La otra manifestacin del procedimiento trilateral se presenta cuando la administracin

sin constituirse en parte del procedimiento administrativo, interviene en l para
resolver los conflictos de intereses surgidos entre administrados; es decir, se requiere la
existencia de una parte que reclama y /o denuncia y de un denunciado. Tales son los
casos, por ejemplo, de las comisiones de INDECOPI, de proteccin del consumidor,
entre otros.

2.1. NATURALEZA JURDICA DE LOS PROCEDIMIENTOS TRILATERALES

Existe una persona que tiene frente a otra una pretensin relativa a la satisfaccin de sus
derechos, debiendo el rgano respectivo, luego de escuchar los argumentos de ambas partes,
resolver de acuerdo al ordenamiento jurdico18. Lo relevante es que exista un conflicto de
intereses entre dos partes y un tercero que se encargue de dirimir este conflicto.
En los procedimientos administrativos trilaterales, la posicin de los administrados frente a la
Administracin no es ms una situacin total de desventaja sino que, ms bien, la actuacin
del tribunal administrativo debe ser neutra, imparcial e independiente. La idea detrs del
proceso o la hetero composicin es que existe un tercero (supuestamente imparcial) ante el
cual una parte pretende contra otra la satisfaccin de un determinado inters jurdicamente
relevante.
El conflicto no es entonces autnomamente compuesto por los involucrados, sino hetero
compuesto por un tercero. Actualmente, vemos que tanto el Poder Judicial como rganos de la
Administracin Pblica se encargan de llevar a cabo procedimientos hetero compositivos. El
18

BULLARD GONZLEZ, Alfredo & HIGA. Verdades y Falacias sobre el control difuso de las normas por las
autoridades administrativas a la luz de los nuevos pronunciamientos del Tribunal Constitucional. En: Palestra del
Tribunal Constitucional N 1, Palestra, Lima, 2007. Pg. 50 -52.

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reconocimiento por la Ley del Procedimiento Administrativo General de los procedimientos

trilaterales es la mejor expresin respecto de que ciertos rganos de la Administracin pblica
realizan una labor muy similar a la del Poder Judicial.
2.2. DEFINICIN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRILATERAL
Es el procedimiento trilateral o triangular, seguido entre dos o ms administrados ante las
entidades de la administracin, para resolver las controversias que tienen relacin con las
entidades de rgimen privado que prestan servicios pblicos o ejercen funcin administrativa,
en virtud de concesin, delegacin o autorizacin del Estado.
2.3. CARACTERSTICAS DEL PROCEDIMIENTO TRILATERAL
La LPAG no establece cundo nos encontramos con un tipo de procedimiento especial, sin
embargo, es posible encontrar en la naturaleza misma de este tipo de procedimiento algunas
caractersticas especiales19:
a. Existe una controversia entre los administrados intervinientes y cada
administrado dirige sus pretensiones a la contraparte y no a la Administracin.
Es un tipo de procedimiento que ha sido pensado para una hiptesis particular y
concreta cuyo contenido aconseja una tramitacin distinta de la general.
b. La materia de dicho procedimiento debe corresponder a una propia de la
Administracin Pblica. Este requisito es de vital importancia por cuanto el
conflicto de intereses suscitado entre los administrados o la administracin
pblica y un administrado, o entre administraciones pblicas, sugiere siempre
una controversia respecto de la actuacin de una entidad pblica o de un asunto
de inters pblico. Debe tratarse adems de una materia singular, donde el
objetivo a conseguir mediante el desarrollo del procedimiento administrativo
especial, tiene una finalidad especfica predeterminada por la norma que le da
origen.

19

GONZLEZ NAVARRO, Francisco. Estudio preliminar. En: Procedimientos administrativos especiales.

Escuela Nacional de Administracin Pblica. Madrid. 1967.

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c.

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La Administracin acta slo como un juez en el procedimiento. Las

autoridades que resuelven las controversias propias de este tipo de
procedimientos deben ser imparciales. Este tema es de vital importancia para el
desarrollo de este tipo de procedimiento, pues implica romper la indisoluble
condicin que se genera en el trmite de los procedimientos administrativos,
entre la autoridad que resuelve una controversia y que a la vez es parte de la
decisin.

d. Tiene como funcin descongestionar la labor del Poder Judicial de resolver

conflictos.
e. La autoridad Administrativa resuelve conflicto de intereses entre dos
administrados: Reclamante y Reclamado (primera instancia)
f. ltima instancia: Resuelve Tribunal Administrativo SERVIR
2.4. SUJETOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRILATERAL
Conforme a la definicin del procedimiento administrativo trilateral, los sujetos intervinientes
en dicho procedimiento son por un lado la Administracin Pblica, y de otro, dos o ms
administrados que concurren ante sta administracin, a raz de la existencia de un conflicto
de intereses entre ambos.
La LPAG en su artculo 219, numeral 1, define al procedimiento trilateral y que existe una
posicin segn la cual el procedimiento administrativo sera nicamente aplicable cuando la
administracin decide respecto de conflictos suscitados entre administrados, entendiendo a
stos como cualquier persona fsica o jurdica considerada desde su posicin privada respecto
a la Administracin Pblica o a sus agentes.
El hecho de que el procedimiento administrativo trilateral sea una clase de procedimiento
administrativo contencioso, donde la Administracin acta como un tercero imparcial,
resolviendo un conflicto suscitado entre dos o ms particulares, puesto que se asume la
conceptualizacin del administrado como una persona fsica o jurdica considerada desde su
posicin privada (activa o pasiva) frente a la Administracin.

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Adems podran ser materia de composicin por la va del procedimiento trilateral, tanto
conflictos existentes entre dos o ms administrados, entre la administracin y administrados, y
entre entidades de la administracin. La idea central es que el concepto de administrado
contenido en el artculo 50 LPAG, incluye tambin a entidades de la administracin pblica.
En efecto, el artculo 50 de la LPAG prescribe lo siguiente:
Artculo 50.- Sujetos del procedimiento.
Para los efectos del cumplimiento de las disposiciones del Derecho Administrativo, se
entiende por sujetos del procedimiento a:
1. Administrados: la persona natural o jurdica que, cualquiera sea su calificacin o
situacin procedimental, participa en el procedimiento administrativo. Cuando una
entidad interviene en un procedimiento como administrado, se somete a las normas
que lo disciplinan en igualdad de facultades o deberes que los dems administrados.
2. Autoridad administrativa: el agente de las entidades que, bajo cualquier rgimen
jurdico, y ejerciendo potestades pblicas conducen el inicio, la instruccin, la
sustanciacin, la resolucin, la ejecucin, o que de otro modo participan en la gestin
de los procedimientos administrativos.
Los trminos de administrado y autoridad corresponden a dos roles que se presentan en el
procedimiento para darle dinmica y producir su desenvolvimiento 20. Por tanto, concurren dos
sujetos para la formacin de la voluntad administrativa: un interesado denominado
tcnicamente administrado y la Administracin Pblica representada por la autoridad.
El procedimiento no se forma por la existencia de un conflicto de intereses entre lo pblico y
lo privado, ni por un litigio como acontece en el proceso judicial, sino por un desarrollo
unitario de los intereses de ambos sujetos, dirigido a la formacin de la voluntad pblica,
donde participan los administrados. Existe una relacin jurdico procedimental 21 existente en
20

MORN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo General. Gaceta
Jurdica, Lima, 2014. Pg. 309-311.
21

La vinculacin surgida por la actuacin de los administrados involucrados en un procedimiento y la autoridad,

a travs del recproco ejercicio de sus deberes y derechos procesales, genera la llamada relacin jurdico
procedimental. MORN URBINA, Juan Carlos.

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cualquier procedimiento administrativo se por el rgano administrativo que es representado

por las autoridades partcipes en la secuencia, decisin y ejecucin, asumiendo sucesivamente
los roles de informante, instructor y ejecutor; y, el administrado o interesado en el
procedimiento actuando de modo activo como pretensor o, de forma pasiva, como afectado o
implicado por el desenvolvimiento de la voluntad estatal.
El diseo de esta relacin jurdica no es uniforme para todo procedimiento administrativo,
pues depende de la manera cmo se estructuran las posibilidades de accin de ambos, puede
obedecer a una de las siguientes cuatro formas posibles:

Una actuacin de oficio del Estado.

Una peticin del administrado.

Un procedimiento trilateral sobre conflictos de intereses de dos o ms administrados.

Un procedimiento trilateral sobre conflictos de intereses entre un administrado y una

entidad.

La decisin administrativa obtenida al final del procedimiento es la conclusin de una serie de

actuaciones de las autoridades pblicas participantes, ejerciendo sus diversas competencias y
facultades, que pueden sintetizarse en:
-

Consultivas (emisin de dictmenes, informes, visaciones, elaboracin de proyectos,

etc.)

Registrales (inscripciones, anotaciones, etc.)

Instructivas y decisorias (iniciar, conducir, sustanciar, acopiar evidencia y resolver)

Ejecutivas (llevar a cabo lo resuelto por la Administracin)

En el caso de las personas jurdicas, requieren seguir un procedimiento ante otra entidad para
obtener un pronunciamiento ante otra entidad para obtener un pronunciamiento determinado
pero no en uso de potestades de imperio, queda sujeto al rol de administrado comn, bajo los
mismo derechos y deberes de los administrados propios del derecho comn. Tal sucede
cuando una entidad requiere obtener una licencia de construccin, inscribir un derecho de
propiedad intelectual, o seguir un procedimiento tributario. No estaremos en ningn caso, en

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TRILATERAL

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ADMINISTRATIVO

los supuestos de rol de autoridad administrativa, ni de las relaciones de colaboracin entre

entidades pblicas.
2.5. PRINCIPIOS

QUE

RIGEN

EL

PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO

TRILATERAL
Los principios que deben guiar el diseo y la ejecucin de los procedimientos administrativos
estn orientados para que estos sean simples, y no se constituyan en una exigencia extra legal
o extremadamente rgida para los ciudadanos. Los principios que enumera la ley de forma
general22; en tanto que stos rigen tambin el Procedimiento Administrativo Trilateral, sin
embargo se hace nfasis al principio de legalidad de la Administracin, que implica que los
entes pblicos no pueden entrar en el trfico jurdico ilimitadamente. Esta competencia es
definida como la aptitud legal de una entidad administrativa para ejercer potestades
administrativas, predeterminadas previamente por una norma habilitante23.

22

LPAG 27444: Artculo IV.- Principios del procedimiento administrativo. Los de legalidad, por el cual las
administraciones pblicas no pueden hacer ms all de los que constitucional y legalmente est conferido; el
debido procedimiento, es una extensin del derecho constitucional reconocido al debido proceso, para poder
exponer sus argumentaciones, ofrecer y producir pruebas y obtener una decisin motivada en el derecho; de
impulso de oficio, en virtud del cual las autoridades de las entidades pblicas no pueden permanecer inactivas
frente a un procedimiento administrativo; el de razonabilidad, cuando la potestad de restringir derechos,
establecer obligaciones, o calificar infracciones y determinar las sanciones, se haga respetando las competencias
atribuidas y la debida proporcin entre los medios a emplear y los fines pblicos que se tutelan; el de
imparcialidad, actuando con igualdad sin discriminacin alguna; el de informalismo o indubio pro actione, en
virtud del cual las normas deben ser interpretadas favorablemente a la admisin de la accin y la obtencin de
una decisin final; el de presuncin de veracidad de todos los documentos y declaraciones presentado por los
administrados; el de conducta procedimental de las partes guiados por la buena fe; el de celeridad por el cual
quienes participan en el procedimiento deben facilitar la continuacin del mismo; el de eficacia por el cual se
debe actuar en el procedimiento haciendo prevalecer el cumplimiento de la finalidad del acto procedimental sobre
cualquier formalismo; el de la verdad material por el que se busca verificar plenamente los hechos que sirven de
sustento a las decisiones; el de participacin para que los ciudadanos accedan a la informacin de sus
expedientes; el de simplicidad, para que los trmites sean sencillos y sin mayores complicaciones y confusiones;
el de uniformidad, que se refiere a un tratamiento igualitario a trmites similares en cuanto al establecimiento de
los requisitos; el de predictibilidad, por el cual se debe brindar una informacin veraz completa y confiable
sobre cada trmite al administrado, de tal manera que al inicio del procedimiento el ciudadano pueda tener una
conciencia de cul ser el resultado del mismo; el de privilegio de controles posteriores, por el que se puede
comprobar la veracidad de las declaraciones o documentos a travs de la fiscalizacin posterior.
23

GARCA DE ENTERRA, Eduardo y FERNNDEZ, Tomas R. Curso de Derecho Administrativo. Tomo II,
7a edicin, Civitas Ediciones. Madrid. 2000.

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DERECHO PROCESAL
ADMINISTRATIVO

Asimismo, existen lmites en la aplicacin del Principio de Verdad Material, pues en el

desarrollo del procedimiento administrativo general se asume, que en virtud del principio de
verdad material, la carga de la prueba recae bsicamente en la Administracin, dado que sta
asume un rol decisorio de los casos, puesto que emite resolucin respecto de la peticin del
administrado, y tambin asume un rol de parte interesada, en virtud de su funcin de servicio
de los intereses generales. Sin embargo, ello no enerva la aplicacin del principio general de la
carga de la prueba en materia procesal, mediante el cual se indica que quien afirme un hecho
debe probarlo.
Entonces, cuando en un procedimiento un administrado formula una peticin, o absuelve el
cargo de una denuncia formulada en su contra, debe acompaar las pruebas que sustenten los
hechos alegados en su pretensin frente a la Administracin. Sin embargo, la aplicacin de los
principios de verdad material, y de impulso de oficio en el procedimiento administrativo,
hacen que sobre la Administracin tambin recaiga un deber especfico de realizar las
actuaciones necesarias para obtener la conviccin suficiente que le permite emitir un
pronunciamiento.
Por tanto, en los procedimientos administrativos, la autoridad administrativa no slo debe
ajustarse a las pruebas ofrecidas y actuadas por las partes, esto es, al principio de la carga de la
prueba en sede procesal civil donde el Juez debe necesariamente constreirse a juzgar segn
las pruebas aportadas por las partes (verdad formal), sino que debe tambin atender a los
principios de impulso de oficio, y de bsqueda de la verdad material. Es as, que, corresponde
a los rganos que intervienen en el procedimiento administrativo, realizar las diligencias
tendientes a la averiguacin de los hechos que fundamentan la decisin.
Sin embargo, la situacin vara en el caso del procedimiento administrativo trilateral. En
efecto, en dicha clase de procedimiento, donde el principio contradictorio en sede
procedimental administrativa se hace ms evidente en la tramitacin del mismo, la carga de la
prueba, en principio, por aplicacin de la posicin neutral de la Administracin, el principio de
verdad material se ve atenuado, por lo que la carga de la prueba recae en los administrados
intervinientes en el mismo.

34

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TRILATERAL

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ADMINISTRATIVO

La actividad de solucin de controversias a cargo de la Administracin como base del

procedimiento trilateral, en los procedimientos arbitrales24 o triangulares, en que la
Administracin asume una posicin de neutralidad entre dos partes enfrentadas, la carga de la
prueba debe repartirse en trminos anlogos al proceso civil, de forma que, normalmente, el
actor debe probar los hechos constitutivos del derecho que reclama, mientras que el
demandado debe probar los hechos impeditivos o extintivos. En todo caso, como en los
procedimientos administrativos los interesados no siempre asumen posiciones formalmente

24

Derecho y Sociedad [en lnea]. Pontificia Universidad Catlica del Per [Fecha de acceso 26 de junio de
2012]. Disponible en:
http://blog.pucp.edu.pe/item/24026/el-procedimiento-administrativo-trilateral-y-suaplicacion-en-la-ley-del-procedimiento-administrativo-general - DIFERENCIAS ENTRE EL ARBITRAJE DE
DERECHO ADMINISTRATIVO Y EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRILATERAL: Muchos
autores sealan que los rganos administrativos encargados de la instruccin y resolucin en los procedimientos
trilaterales, ocupan una posicin semejante a la que ocupan los rbitros en un procedimiento arbitral comn y
corriente. Sin embargo, la falencia de esta posicin doctrinaria es considerar que los rganos de la administracin
pblica pueden ser equiparados con los rbitros. GONZALEZ NAVARRO, seala las diferencias, capitales, entre
los rasgos definidores del arbitraje y los del procedimiento trilateral o triangular: a) En el arbitraje, las partes,
explcita e implcitamente, se obligan a estar y pasar por la decisin del rbitro, lo que impide a los jueces y
tribunales conocer de la controversia sometida al fallo arbitral si se invoca la correspondiente excepcin, lo que
por supuesto, no ocurre en los procedimientos triangulares, en que la intervencin de la Administracin est
predeterminada en la norma y es controlable judicialmente como las restantes manifestaciones de la actividad
administrativa. b) En el arbitraje, la sumisin de ambas partes a la decisin del rbitro es voluntaria, mientras que
en los procedimientos triangulares, es necesaria o forzosa para una de ellas, en el momento en que la otra formula
la oportuna peticin o denuncia, ante la Administracin. c) An, cuando quiera tomar la figura del arbitraje como
analoga, debe hacerse la salvedad de que las partes que someten la solucin de sus divergencias a arbitraje,
pueden optar porque ste sea de equidad, donde los rbitros resuelven de acuerdo a su leal saber y entender,
mientras que en el procedimiento administrativo triangular la Administracin debe resolver conforme a Derecho.
Sobre dicho particular, se agrega que la diferencia esencial entre la actividad administrativa arbitral y el
arbitraje de Derecho administrativo, es que en la primera la Administracin es la que resuelve la controversia
surgida entre dos particulares, mientras que en el segundo, la Administracin es una de las partes en conflicto y el
rbitro es un tercero a cuya decisin ambas partes se han sometido para dirimir su conflicto de intereses. A lo
expuesto, se podra agregar que el trmite del procedimiento administrativo trilateral, implica por su propia
naturaleza, la inexorable obligacin de agotar la va administrativa, circunstancia que no acontece en el caso de
los procesos arbitrales, que por su naturaleza, implican la emisin de un laudo definitivo sobre la controversia
discutida bajo la competencia de los rbitros. En realidad, el trmino actividad administrativa arbitral, es poco
feliz, y genera un alto grado de confusin con el verdadero arbitraje de Derecho Administrativo, sealado para
especficos casos por ley, y donde la particularidad es que una de las partes que se somete al arbitraje es una
entidad de la Administracin Pblica. En tal sentido, el procedimiento administrativo trilateral, es el cauce que
permite la actuacin de la Administracin, cuando por imperio de la ley, y ejerciendo facultades propias de la
jurisdiccin retenida, existe una autoridad administrativa que resuelve imparcialmente una contienda surgida
entre dos particulares, entre un particular y la Administracin, o entre dos entidades de la Administracin Pblica
actuando como administrados en un determinado procedimiento.

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diferenciadas, deber matizarse esta regla de reparto en funcin de las circunstancias del
caso25.
Esta situacin se da por la vigencia irrestricta del principio contradictorio en el procedimiento
administrativo trilateral. La aplicacin en la prctica de este principio, implica que se presume
que las partes actan en igualdad de condiciones en el desarrollo del procedimiento trilateral.
Por ello es que en el desarrollo de los procedimientos trilaterales, la Administracin debe
asegurar la participacin igualitaria de los interesados, bajo pena de ilegitimidad de la decisin
a ser tomada, por afectar la imparcialidad que ella debe guardar en el trmite. Sin embargo,
ello no obsta para que cuando se presente una desigualdad entre las partes (un caso de
proteccin al consumidor, o de barreras de acceso al mercado) la Administracin distribuye el
peso de la carga de la prueba hacia quien est en mejor posicin de asumirla.
El principio del contradictorio, es as, un derecho derivado de los derechos al debido proceso
y a la tutela judicial efectiva, al sealar que el referido principio implica que los
contendientes, en posicin de igualdad, dispongan de las mismas oportunidades de alegar y
probar cuanto estimaren conveniente con vistas al reconocimiento judicial de sus tesis.

As, en cuanto el procedimiento trilateral participa de la esencia del jurisdiccional, se debe

tener presente que debe garantizarse la posibilidad de que ambas partes ejerzan su derecho a
ofrecer y producir las pruebas posibles, siempre y cuando se encuentren en posicin de
igualdad. De no ser ello as, la autoridad administrativa est facultada a trasladar el peso de la
carga de la prueba a aqul administrado que tenga mejor capacidad de soportarla.
En este tipo de procedimiento la autoridad debe ser lo suficientemente cautelosa, para no
sustituir el deber probatorio de las partes. Por tanto, la aplicacin del principio de verdad
material debe estar atenuada, al operar la presuncin de igualdad entre las partes intervinientes
en el procedimiento trilateral. Sin embargo, ello no implica que la autoridad administrativa
25

PARADA VAZQUEZ, Jos Ramn. La actividad administrativa arbitral. En: Actualidad y perspectivas del
derecho pblico a fines del siglo XX. Tomo II, Homenaje al profesor Garrido Falla. Editorial Complutense. Pg.
1173. Citado por MORN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo
General. Gaceta Jurdica, Lima, 2014. Pg. 709.

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ante la cual se desenvuelve el Procedimiento Administrativo Trilateral, como entidad servicial

de los intereses generales, ejerza su facultad de ordenar y producir pruebas cuando exista un
inters pblico inherente a la resolucin del procedimiento.
Tambin, por ltimo, es de resaltar la prescripcin contenida en el artculo 225 de la LPAG, en
cuanto sta consagra la posibilidad de que la Administracin prescinda de la actuacin de
cualquiera de las pruebas ofrecidas por las partes, en caso de existir acuerdo unnime de stas
al respecto. A nuestro entender, esta disposicin de la LPAG no implica otro significado que el
de sealar la atenuacin del principio de verdad material en el desarrollo del procedimiento
trilateral, pero sin que se considere de manera alguna que la Administracin renuncie al deber
de verificar la verdad de los hechos propuestos por las partes cuando su pronunciamiento
pueda revestir una afectacin al inters pblico.
2.6. CONFLICTOS EN EL PROCEDIMIENTO TRILATERAL
Se puede discernir que en el procedimiento trilateral se resuelven las siguientes clases de
controversias:
a. Conflictos entre administrados:
La definicin contenida en la LPAG concibe al procedimiento administrativo trilateral
como uno de carcter contencioso. En esencia, la administracin resuelve un conflicto
suscitado entre particulares, respecto de una relacin jurdica respecto de la cual la
administracin no es parte. Sin embargo, la relevancia del conflicto sometido a la
competencia de la entidad, se encuentra ntimamente relacionada con el inters pblico
presente en la resolucin del conflicto de intereses suscitado entre dichas partes.
Un ejemplo concreto de conflicto entre administrados, es el procedimiento de
reconocimiento de crditos concursales seguido ante INDECOPI (donde se presenta
una controversia entre los acreedores y una empresa insolvente, y la Comisin de
Reestructuracin Patrimonial acta como entidad decisoria), o los procedimientos
seguidos por los usuarios de servicios pblicos.

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b. Conflictos entre una entidad pblica y un particular

Este tipo de controversia se suscita con motivo de una actuacin previa efectuada por
una entidad pblica. Inicialmente, dicha actuacin previa puede haberse generado en
funcin del papel que deba cumplir una entidad pblica como encargada de resolver
una pretensin planteada por el administrado en un tpico procedimiento administrativo
comn. Sin embargo, al plantearse la posibilidad de que un administrado cuestione o
impugne la decisin inicialmente expedida por una entidad pblica, la autoridad inicial
pasa a tener la condicin de emplazado dentro de un procedimiento administrativo
(sujeto), cuya resolucin ser de competencia de una autoridad superior a la que
inicialmente emiti la decisin impugnada.
En este caso, se delimita con absoluta certeza, el rol de parte y autoridad de la
administracin y la inexistencia de una relacin subordinada entre la entidad llamada a
resolver la controversia y la entidad pblica que ha emitido el acto materia de
impugnacin. En rigor, la contienda se produce entre el rgano que emiti la decisin y
el administrado, y esto se puede dar:
1. Por la formulacin de una peticin por parte de un particular, y su posterior
denegatoria por parte de la Administracin.
2. Por la resolucin de oficio tomada por un rgano y la impugnacin de sta por
parte de un administrado.
3. Formulacin de una peticin por parte de un administrado, decisin favorable del
rgano resolutivo y la ulterior oposicin de un tercero.
Un ejemplo claro de este tipo de controversias, lo constituye el caso de procedimientos
administrativos de seleccin de contratistas que llegan mediante el recurso de revisin
ante el Tribunal Administrativo del CONSUCODE, en el cual, el postor que participa
en el respectivo procedimiento, tiene la posibilidad de impugnar la decisin de la
entidad pblica de origen ante el referido Tribunal Administrativo. En este ltimo caso,
la entidad pblica cuya decisin es materia de impugnacin, no podr invocar ninguna
clase de prerrogativa ni privilegio en el trmite del procedimiento.

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c. Conflictos entre entidades pblicas

Una tercera clase de controversias que pueden suscitarse en este tipo de
procedimientos, son las que se entablan entre diversas entidades pblicas entre s.
Partiendo de la premisa de que dichas entidades pueden participar en un procedimiento
administrativo sin ninguna prerrogativa especial, no existira inconveniente para
sustentar que tiene la condicin jurdica de administrados y en consecuencia, pueden
ser sujetos de este tipo de procedimientos. Se ha pretendido objetar los alcances de esta
postura, basndose en el hecho de que las entidades pblicas no poseen derechos sino
competencias y que a partir de dicha delimitacin, no existiran fundamentos para
extender el procedimiento administrativo a este tipo de controversias.
A partir de ello, se afirma que la capacidad jurdica de una entidad pblica coincide
con el conjunto de potestades que le han sido atribuidas por el ordenamiento. En el
caso de conflictos entre entidades pblicas, la va para resolverlos es mediante la figura
del conflicto de competencias. En este contexto, no sera viable el procedimiento
trilateral basado en la controversia existente entre dos entidades.
La realidad sin embargo, nos demuestra que esta posicin no se toma en cuenta, que en
virtud de la prescripcin contenida en el Art. 50.1 de la LPAG, una entidad pblica
puede actuar como administrado en un procedimiento sin que ello implique
desnaturalizar la esencia de aquel. El hecho mismo que una entidad pblica se someta
al desarrollo de un procedimiento administrativo trilateral no enerva ni despoja a
dichas entidades de sus propias competencias. sta sumisin de una entidad pblica a
otra, en el marco de un procedimiento para obtener un pronunciamiento de una
autoridad administrativa, puede dar tambin lugar a que se genere una controversia con
otra entidad pblica respecto del procedimiento incoado.
No cabe duda que en esta situacin se presenta una contienda entre dos entidades de la
administracin pblica que actan en dicho procedimiento trilateral como
administrados, lo que evidencia que existe una tercera clase de conflictos que pueden
desarrollarse bajo el marco legal del procedimiento trilateral: los conflictos entre

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entidades de la administraciones pblicas cuando actan en sede administrativa como

administrados.
REQUISITOS DE REGLAMENTACIN
La Ley N 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, norma:
Art. 220.- Marco Legal
El procedimiento trilateral se rige por lo dispuesto en el presente Captulo y en lo
dems por lo previsto en esta Ley. Respecto de los procedimientos administrativos
trilaterales por leyes especiales, este captulo tendr nicamente carcter supletorio

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CAPTULO III
PROCEDIMIENTO
1. LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA ANTE LA QUE SE DESARROLLA EL
PROCEDIMIENTO TRILATERAL
Una de las caractersticas de la denominada judicializacin del procedimiento
administrativo, es que se adaptan algunos de los postulados bsicos de la reglamentacin
procesal, pero sin perder de vista la esencial caracterstica del informalismo del procedimiento
administrativo como garanta a favor de los administrados.
No obstante ello, cuando la administracin acta decidiendo respecto de un conflicto suscitado
entre administrados, asume un rol arbitral, o similar al que desarrollan los rganos
jurisdiccionales cuando resuelven un conflicto de intereses con relevancia jurdica.
As, en el desarrollo de los procedimientos trilaterales o triangulares, es predominante el
inters o derecho del particular que est en causa, por ello, la Administracin asume o debe
asumir en el cumplimiento de esta actividad una actitud de rigurosa neutralidad, exactamente
la misma que han de adoptar los rganos judiciales en los procesos civiles.
En el procedimiento administrativo trilateral, la entidad que asume el rol de instruccin y
resolucin del mismo, debe observar necesariamente una actitud de imparcialidad, que debe
guardad compatibilidad con la naturaleza de los derechos sometidos a su decisin, en la
medida en que la imparcialidad, garantiza el respeto de la igualdad de las partes en su posicin
en el procedimiento, as como la vigencia del principio de contradiccin en el desarrollo del
mismo.

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La imparcialidad es una calidad inherente a la persona del juzgador en los procesos judiciales,
pero es igualmente aplicable a la autoridad administrativa resolutora en el procedimiento
administrativo trilateral. Ella no puede crear ventajas a una parte interviniente en el
procedimiento en desmedro de otra y est obligada a respetar el principio de contradiccin en
el procedimiento. Asimismo, deben asegurarse el respeto de los derechos correspondientes al
debido procedimiento administrativo.
2. INICIACIN DEL PROCEDIMIENTO TRILATERAL
Este procedimiento es iniciado por el administrado que presenta a una autoridad administrativa
su inters legtimo, bajo la forma de reclamacin. Sin embargo, existen procedimientos en los
cuales las autoridades administrativas pueden abrir de oficio, en aplicacin del principio
inquisitivo y del inters pblico, el procedimiento, y convocar a las partes en conflicto26.
Por tanto, este procedimiento se puede originar mediante la RECLAMACIN de uno de los
administrados, denominado por la Ley como RECLAMANTE; o de Oficio27, es decir, a
iniciativa de la propia Administracin; quedando obligada sta durante el desarrollo del
procedimiento a propiciar entre los administrados intervinientes la solucin conciliada de la
controversia, de acuerdo con el artculo 221, numerales 221. 1 y 221.228.
Cuando se admite la RECLAMACIN se correr traslado al RECLAMADO, as designado
por el numeral 219. 229 La parte que inicia el procedimiento con la presentacin de una

26

MORN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo General. Gaceta
Jurdica, Lima, 2014. Pg. 723.
27

Se presenta este supuesto cuando una autoridad superior dispone el inicio del procedimiento basndose en el
cumplimiento de un deber legal o en mrito de una denuncia. Se notifica a los administrados cuyos intereses o
derechos pueden ser afectados. Esta comunicacin debe contener informacin sobre la naturaleza, el alcance y, de
ser previsible, la duracin del procedimiento, as como sobre sus derechos y obligaciones en el mismo.
28

LPAG 27444, Artculo 221: Inicio del Procedimiento 221.1. El procedimiento trilateral se inicia mediante la
presentacin de una reclamacin o de oficio. 221.2. Durante el desarrollo del procedimiento trilateral la
administracin debe favorecer y facilitar la solucin conciliada de la controversia.
29

LPAG 27444, Artculo 219: Procedimiento trilateral 219.2: La parte que inicia el procedimiento con la
presentacin de una reclamacin ser designada como reclamante y cualquiera de los emplazados ser
designado como reclamado .

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reclamacin ser designada como reclamante y cualquiera de los emplazados ser designado
como reclamado, para que exprese los descargos que a su derecho convenga.

3. CONTENIDO DE LA RECLAMACIN
El aspecto formal de las reclamaciones que promueven el procedimiento trilateral son
expuestos en los tres numerales del presente artculo, considerado: Formalidades materiales, el
tema de los medios probatorios disponibles, as como la posibilidad que la administracin
pueda solicitar una aclaracin acerca de la materia que motiva el impulso de dicho
procedimiento30.
El contenido debe cumplir con los requisitos exigidos a los escritos en general por el artculo
113 de la Ley, agregndose el nombre y la direccin de cada reclamado, si hubiera ms de uno,
los motivos de la reclamacin, peticin de sanciones u otro tipo de accin afirmativa corno lo
dispone el numeral 222.131.
En el mismo escrito se ofrecern las pruebas, acompaando, las que disponga, como anexos.
Al surgir dudas respecto a la exposicin de los hechos o de los fundamentos de derecho, el
numeral 222.332 faculta a la administracin a solicitar la aclaracin respectiva.
Las pruebas se rigen por lo previsto en los artculos 162 al 180 de la LPAG. De cuya actuacin
no podr prescindir la Entidad, salvo acuerdo de las partes intervinientes, de conformidad con
el artculo 22533.
30

CABRERA VSQUEZ, Marco Antonio y QUINTANA VIVANCO, Rosa. Derecho Administrativo y Derecho
Procesal Administrativo. Ediciones Legales E.I.R.L. Lima Per. Pg. 657
31

LPAG 27444, Artculo 222: Contenido de la Reclamacin 222.1: La reclamacin deber contener los
requisitos de los escritos previstos en el Artculo 113 de la presente ley, as como el nombre y la direccin de
cada reclamado, los motivos de la reclamacin y la peticin de sanciones u otro tipo de accin afirmativa.
32

LPAG 27444, Artculo 222: Contenido de la Reclamacin 222.3: La autoridad podr solicitar aclaracin de
la reclamacin de admitirla, cuando existan dudas en la exposicin de los hechos o fundamentos de derecho
respectivos.
33

Los artculos del 162 a 180 de la LPAG, refieren a la Carga de la prueba, Actuacin probatoria, Omisin de la
actuacin de la prueba, Hechos no sujetos a la actuacin probatoria, Medios de Prueba, Solicitud de documentos

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Ahora, puede suceder que el administrado presente recurso contra acto administrativo que
favorece a otro administrado, pues esta situacin se presenta cuando un administrado que no
ha sido parte en un procedimiento administrativo, y plantea un recurso la resolucin final de
este procedimiento que otorga derechos o mejora el estatuto jurdico de otro administrado. En
este caso podra darse una contradiccin, bastante parecida a la que puede darse en el proceso
judicial: un administrado que defiende un acto de la Administracin y un tercero que lo
impugna. Sin embargo, este supuesto es distinto al procedimiento trilateral, pues el
administrado plantea una pretensin directamente exigible a otro administrado, y la
Administracin resuelve como tercero imparcial; a diferencia del caso planteado, donde la
pretensin del recurrente es contra la autoridad para que retire su acto administrativo que
favorece a un administrado34.
Por otro lado, se tiene que tener en cuenta que tambin el administrado puede presentar
denuncia contra otro administrado pidiendo sanciones, en este caso, la pretensin del
administrado no se ejerce contra otro administrado, sino directamente a la Administracin para
que ejerza sus atribuciones. La mencin en este artculo respecto a la pretensin de sanciones
contra el administrado, se refiere no a una pretensin principal o nica, sino a una
complementaria a la pretensin principal que da pie a la reclamacin, cuando el
incumplimiento del reclamado sea a su vez previsto como conducta sancionada por el
ordenamiento legal35.
4. LA CONTESTACIN DE LA RECLAMACIN

a otras autoridades, Presentacin de documentos entre autoridades, Solicitud de pruebas a los administrados,
Presuncin de la calidad de los informes, Peticin de informes, Presentacin de informes, Omisin de informe,
Testigos, Peritaje, Actuacin probatoria de autoridades pblicas, Gastos de actuaciones probatorias, Actuaciones
probatorias que afecten a terceros, Proyecto de Resolucin.
34

MORN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo General. Gaceta
Jurdica, Lima, 2014. Pg. 724.
35

MORN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo General. Gaceta
Jurdica, Lima, 2014. Pg. 725.

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Constituye la razn fundamental de todo acto y procedimiento administrativo, que las partes
intervengan en igualdad de condiciones, respetando sus pretensiones, derecho conforme al
principio del debido proceso. Por tanto una reclamacin planteada por un particular,
corresponde la respectiva contestacin a efectos de deslindar o aclarar posiciones sobre la
materia sometida a este tipo de procedimiento especial sujetndose siempre a lo dispuesto por
el artculo 22336.
4.1. PLAZO37
Quince (15) das improrrogables, posteriores a la notificacin dela Reclamacin,
absolviendo todos los aspectos controvertidos, sean de hecho o de derecho. Se tendrn
por aceptadas o meritadas, entendemos como ciertas por la Administracin, si no se
negaran en la contestacin, las alegaciones y los hechos realmente relevantes
contenidos en la reclamacin.
4.2. REBELDIA Y ADMISION DE EXTEMPORANEIDAD38
Vencido el plazo sin mediar contestacin, el reclamado incurrir en rebelda que ser
declarada por el instructor; no obstante podr admitirse la contestacin extempornea,
si se considera apropiado y razonable por la Administracin en uso de la facultad que
en ese sentido otorga el numeral 223.3.
Todas las cuestiones propuestas conjunta y nicamente en la contestacin o en la
rplica se decidirn en la resolucin final, como lo previene el numeral 223.2; en la
rplica el reclamado alegar nicamente violaciones a la legislacin.

36

CABRERA VSQUEZ, Marco Antonio y QUINTANA VIVANCO, Rosa. Derecho Administrativo y Derecho
Procesal Administrativo. Ediciones Legales E.I.R.L. Lima Per. Pg. 658.
37

LPAG 27444, Artculo 223: Contestacin de la reclamacin 223.1: El reclamado deber presentar la
contestacin de la reclamacin dentro de los quince das posteriores a la notificacin de sta; vencido este plazo,
la Administracin declarar en rebelda al reclamado que no la hubiera presentado ()
38

LPAG 27444, Artculo 223: Contestacin de la reclamacin 223.3: En el caso de que el reclamado no
cumpla con presentar la contestacin dentro del plazo establecido, la Administracin podr permitir, si lo
considera apropiado y razonable, la entrega de la contestacin luego del vencimiento del plazo.

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En cambio la rplica a las contestaciones de las reclamaciones no est permitida, pero

los nuevos problemas planteados en la contestacin sern estimados como materia
controvertida, todo ello de conformidad con el artculo 22439.
Durante el desarrollo del Procedimiento Trilateral, en cualquier etapa, podrn dictarse
Medidas Cautelares, de oficio o a peticin de parte, obligado a lo dispuesto por el
artculo 146, que exige decisin motivada y elementos de juicio suficientes, en
previsin de la prdida de eficacia de la decisin final. Bajo responsabilidad de la
Administracin, cuidando que su adopcin no configure perjuicio irreparable del o los
administrados40.
5. PROHIBICIN DE RESPONDER A LAS CONTESTACIONES
El principio contradictorio, no puede elevarse a tal ubicacin que haga exigible las dplicas y
rplicas hasta el infinito. La norma precisa que realizada la respuesta a las reclamaciones,
fenece la bilateralidad para precisar los trminos de la Litis. Todo aspecto que pueda
plantearse en la contestacin del denunciante, ameritar su consideracin dentro de
procedimiento para determinar la materia controvertida41.
6. LAS MEDIDA CAUTELARES
Las medidas cautelares son aquellas dispuestas por el juez con el objeto de impedir los actos
de disposicin o de administracin que pudieran hacer ilusorio el resultado del juicio o con el
objeto de asegurar de antemano la eficacia de la decisin a dictarse en el mismo42.
La finalidad concreta de la medida cautelar es:
39

LPAG 27444, Artculo 224: Prohibicin de responder a las contestaciones: La rplica a las contestaciones de
las reclamaciones, no est permitida. Los nuevos problemas incluidos en la contestacin del denunciado sern
considerados como materia controvertida.
40

LPAG 27444, Artculo 226: Medidas cautelares.

41

MORN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo General. Gaceta
Jurdica, Lima, 2014. Pg. 726.
42

CABRERA VSQUEZ, Marco Antonio y QUINTANA VIVANCO, Rosa. Derecho Administrativo y Derecho
Procesal Administrativo. Ediciones Legales E.I.R.L. Lima Per. Pg. 662. Cita a Eduardo J. Couture.

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4. Asegurar el cumplimiento de una resolucin definitiva que corresponde emitir a la

administracin.
5. Dar cierto grado de seguridad que lo ordenado en la resolucin final va a ser
cumplido o ejecutado.
Artculo 226.- Medidas cautelares en el procedimiento trilateral:
226.1 En cualquier etapa del procedimiento trilateral, de oficio o a pedido de parte,
podrn dictarse medidas cautelares conforme al Artculo 14643.
226.2 Si el obligado a cumplir con una medida cautelar ordenado por la
administracin no lo hiciere, se aplicarn las normas sobre ejecucin forzosa prevista
en los Artculos 192 al 200 de esta Ley.
226.3 Cabe la apelacin contra la resolucin que dicta una medida cautelar solicitada
por alguna de las partes dentro del plazo de tres (3) das contados a partir de la
notificacin de la resolucin que dicta la medida. Salvo disposicin legal o decisin de
la autoridad en contrario, la apelacin no suspende la ejecucin de la medida
cautelar.
La apelacin deber elevarse al superior jerrquico en un plazo mximo de (1) da,
contado desde la fecha de la concesin del recurso respectivo y ser resuelta en un
plazo de cinco (5) das.
Se tratan de medidas precautorias, preventivas o asegurativas de una decisin final de la
administracin. Tienen importancia las medidas cautelares para asegurar la materia
controvertida o para evitar que se produzcan agravios irreparables en el reclamante, por la
duracin del procedimiento.
43

Ley N 27444, norma respecto a las medidas cautelares: Artculo 146.- Medidas Cautelares. 146.1 Iniciado el
procedimiento, la autoridad competente mediante decisin motivada y con elementos de juicio suficientes puede
adoptar, provisoriamente bajo su responsabilidad, las medidas cautelares establecidas en esta Ley u otras
disposiciones jurdicas aplicables, mediante decisin fundamentada, si hubiera posibilidad de que sin su adopcin
se arriesga la eficacia de la resolucin a emitir. 146.2 Las medidas cautelares podrn ser modificadas o levantadas
durante el curso del procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en virtud de circunstancias sobrevenidas o
que no pudieron ser consideradas en el momento de su adopcin. 146.3 Las medidas caducan de pleno derecho
cuando se emite la resolucin que pone fin al procedimiento, cuando haya transcurrido el plazo fijado para su
ejecucin, o para la emisin de la resolucin que pone fin al procedimiento. 146.4 No se podrn dictar medidas
que puedan causar perjuicio de imposible reparacin a los administrados.

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En los procedimientos especiales se encuentran muchas medidas cautelares propias, como son:
la suspensin de determinada accin reclamada, las anotaciones preventivas en los
procedimientos registrales, la cesacin preventiva de anuncios publicitarios controvertidos por
ilegales, el cierre temporal de establecimientos, comiso, inmovilizaciones de mercaderas,
fijacin de derechos compensatorios, etc.44
Durante el desarrollo del procedimiento trilateral, en cualquier etapa, podrn dictarse medidas
cautelares, de oficio o a peticin de parte, exigindose a lo dispuesto por el artculo 146 de la
Ley 27444, que exige decisin motivada y elementos de juicio suficientes, en previsin de la
prdida de eficacia de la decisin final, bajo la responsabilidad de la administracin, cuidando
que su adopcin no configure perjuicio irreparable del o los administrados45.
7. IMPUGNACIN
Artculo 227.- Impugnacin
227.1 Contra la resolucin final recada en un procedimiento trilateral expedida por
una autoridad u rgano sometido a subordinacin jerrquica, slo procede la
interposicin del recurso de apelacin. De no existir superior jerrquico, slo cabe
plantear recurso de reconsideracin.227.2 La apelacin deber ser interpuesta ante el
rgano que dict la resolucin apelada dentro de los quince (15) das de producida la
notificacin respectiva. El expediente respectivo deber elevarse al superior
jerrquico en un plazo mximo de dos (2) das contados desde la fecha de la concesin
del recurso respectivo.227.3 Dentro de los quince (15) das de recibido el expediente
por el superior jerrquico se correr traslado a la otra parte y se le conceder plazo
de quince(15) das para la absolucin de la apelacin.227.4 Con la absolucin de la
otra parte o vencido el plazo a que se refiere el artculo precedente, la autoridad que
conoce de la apelacin podr sealar da y hora para la vista de la causa que no
44

MORN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo General. Gaceta
Jurdica, Lima, 2014. Pg. 728.
45

CABRERA VSQUEZ, Marco Antonio y QUINTANA VIVANCO, Rosa. Derecho Administrativo y Derecho
Procesal Administrativo. Ediciones Legales E.I.R.L. Lima Per. 2013. Pg. 660.

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podr realizarse en un plazo mayor de diez (10) das contados desde la fecha en que se
notifique la absolucin de la apelacin a quien la interponga.227.5 La administracin
deber emitir resolucin dentro de los treinta (30) das siguientes a la fecha de
realizacin de la audiencia.
La estructura recursal en los procedimientos trilaterales tienen connotaciones particulares46:
8. Cancelacin del recurso de reconsideracin (se limita en va excepcional para casos en los
cuales no exista autoridad superior).
9. Por la particularidad de los reclamos en materia de servicios pblicos, cuando estos hayan
sido conocidos en primera instancia en los regulados, la Administracin va a tener que
estructurarse de modo tal que cree espacio para el recurso de apelacin.
Existen recursos administrativos aplicables a la impugnacin47. Es as que el artculo 227 de
la Ley 27444, permite la impugnacin de la resolucin dictada dando por concluido el
procedimiento, por la autoridad u rgano sometido a subordinacin jerrquica, pero slo
mediante el Recurso de Apelacin48.

46

MORN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo General. Gaceta
Jurdica, Lima, 2014. Pg. 728.
47

LPAG 27444, Artculo 206: Frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un
derecho o inters legtimo, procede su contradiccin en la va administrativa mediante los recursos
administrativos, en tanto, el Artculo 207.- Recursos Administrativos: Art- 207.1 - Este artculo expresa que son
recursos administrativos a) el Recurso de Reconsideracin. b) el Recurso de Apelacin, c) el Recurso de
Revisin. Art. 207.2- Teniendo el trmino para interposicin de los recursos hasta 15 das perentoria, y debern
resolverse en el plazo de 30 das. Estos recursos no son ms que mecanismos de defensa de los derechos de los
administrados, permitindoles cuestionar los actos de la administracin pblica que hubieran sido dictados sin
cumplir con las disposiciones legales o sin efectuar una adecuada apreciacin de los hechos y fundamentos
expuestos por los administrados.
48

Artculo 209.- Recurso de Apelacin: El recurso de apelacin se interpondr cuando la impugnacin se

sustente en diferente interpretacin de las pruebas producidas o cuando se trate de cuestiones de puro derecho,
debiendo dirigirse a la misma autoridad que expidi el acto que se impugna para que eleve lo actuado al superior
jerrquico. Lo que se pretende con la interposicin de este recurso es obtener un segundo parecer u opinin
jurdica por parte de la administracin pblica con relacin a los mismos hechos y evidencias, no se requiere la
presentacin de nueva prueba instrumental (situacin que es distinta de la reconsideracin en donde su exigencia
si es necesaria).

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Si se tratara de la mxima instancia administrativa, proceder el Recurso de Reconsideracin49.

Sern interpuestos estos recursos dentro del plazo de 15 das de efectuada la notificacin del
acto impugnado, debiendo el superior jerrquico dentro del plazo similar correr traslado a la
otra parte, concedindole el mismo nmero de das para la absolucin del recurso. Absuelto el
traslado, o de no producirse ste dentro del plazo conferido, la autoridad en la cual radica la
competencia, en un plazo no mayor a diez das podr fijar da y hora para la vista de la causa.
La Resolucin se emitir en el plazo de treinta das siguientes a la fecha en que se realiz la
audiencia. En el transcurso de este plazo, incluso, antes dela notificacin de la resolucin, se
pueden adoptar acuerdos, pactos o convenios, dentro de los alcances de la legislacin
pertinente, que al significar conciliacin o transaccin judicial, podrn poner fin al
procedimiento, dejando insubsistente la resolucin que pudiera haberse dictado.
La ley exige aprobacin por parte de la Administracin mediante resolucin que los acuerdos
adoptados consten por escrito, indicndose por lo menos la identificacin de las partes y plazo
de vigencia, sin perjuicio de continuar con el procedimiento en el caso de producirse riesgo en
los intereses de terceros o existiera un inters general que prevalecer.

1.

CONCLUSIONES
La existencia de procedimientos administrativos especiales se origina en la necesidad
de satisfacer de manera eficiente y dinmica a las distintas materias objeto de
regulacin por parte de la administracin pblica. Dentro de este tipo de
procedimientos se ubican los trilaterales, los que buscan culminar con la resolucin de
una controversia entre dos o ms administrados, quienes intervienen en igualdad de
condiciones frente a la administracin, la que ejerce una funcin heterocompositiva.

49

Artculo 208.- Recurso de Reconsideracin: El recurso de reconsideracin se interpondr ante el mismo rgano
que dict el primero acto que es materia de la impugnacin y deber sustentarse en nueva prueba. En los casos de
actos administrativos emitidos por rganos que constituyen nica instancia no se requiere nueva prueba. Este
recurso es opcional y su no interposicin no impide el ejercicio del recurso de apelacin. Es as que la solicitud
ser dirigida al propio autor del acto, para que lo revoque o reforme, claro est que la autoridad puede, si estima
las razones del recurrente, confirmar la medida impugnada.

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2.

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Compartimos la opinin de los juristas que se adhieren a la definicin del

procedimiento trilateral antes expuesta, y conforme se encuentra prescrita en el
enunciado de la Ley; descartando as, la postura doctrinaria que entiende que el
procedimiento recursivo es tambin de naturaleza trilateral, pues en aquellos los
rganos administrativos no actan en condicin de administrados, sino como
autoridades cuya decisin est sometida a una reevaluacin o reexamen del acto

3.

administrativo por parte de un superior jerrquico.

El procedimiento administrativo trilateral es de vital importancia para la solucin de
controversias en sede administrativa. La especialidad de este tipo de procedimiento no
se encuentra slo en su ubicacin sistemtica en la LPAG (como una categora distinta

4.

al procedimiento comn), sino en su fuerza expansiva a otro tipo de procedimientos.

La existencia de este tipo de procedimiento no es una creacin heroica de la LPAG,
sino que se sustenta en las experiencias previas de la regulacin normativa de los
diversos procedimientos administrativos especiales, tales como los seguidos ante las
diversas Oficinas y Comisiones del INDECOPI y ante los Organismos Reguladores de

5.

servicios pblicos.
No debe confundirse el procedimiento trilateral con aquellos procedimientos en los que
participan pluralidad de administrados o agentes ni tampoco con los procesos arbitrales

6.

que se regulan por su normativa especial.

Existe un conjunto de requisitos mnimos para reconocer la existencia de un
procedimiento administrativo trilateral, tales como la especialidad del mismo, la
materia administrativa sobre la cual debe reposar, as como el sentido de imparcial
formal y material que debe tener la autoridad encargada de resolver las controversias

7.

planteadas.
Las autoridades encargadas de resolver este tipo de procedimientos, deben ser lo
suficientemente cautelosas, para aplicar en su exacta dimensin el principio de verdad
material que informa a todo tipo de procedimiento administrativo, a fin de que no se
termine distorsionando el verdadero sentido de las pruebas en el procedimiento. En
consecuencia, la autoridad decisoria de este tipo de procedimientos, no deber sustituir
el deber probatorio de las partes.
En cuanto a los sujetos que participan en este tipo de procedimiento, no existe un
consenso unnime con respecto al rol que pueden cumplir las entidades pblicas como
parte de este tipo de procedimiento. En tal sentido, existen posiciones restrictivas y

34

8.

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ADMINISTRATIVO

amplias sobre este tema, las que en el fondo difieren sobre el alcance de la nocin
jurdica de administrado.
Uno de los mayores riesgos que deber afrontar este tipo de procedimiento, es su

9.

excesiva impronta judicial, lo que en muchas casos, puede llevar a la aplicacin de

soluciones o respuestas propias del proceso judicial. Es pues, absolutamente
imprescindible que se tome en consideracin el carcter preferente del sistema de
fuentes plasmado en el Artculo V del Ttulo Preliminar de la LPAG, y que de una u
otra forma, implican la aplicacin del bloque de normatividad administrativa sobre
los preceptos del derecho procesal civil.

BIBLIOGRAFA
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difuso de las normas por las autoridades administrativas a la luz de los nuevos
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parte en el procedimiento trilateral? Una interpretacin forzada del artculo 219 de la

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Ley N 27444 Ley de Procedimiento Administrativo General.
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Actualidad y perspectivas del derecho pblico a fines del siglo XX. Tomo II,
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MORN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley de Procedimiento

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Administrativo Peruano. Biblioteca Jurdica Virtual del Instituto de Investigaciones
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