Sunteți pe pagina 1din 64

Aprobat

prin Hotrrea Guvernului nr.


din
2016
STRATEGIA
PRIVIND REFORM ADMINISTRAIEI
PUBLICE PENTRU ANII 2016-2020
I. INTRODUCERE
1. Reforma administraiei publice este o precondiie pentru realizarea
oricrei alte reforme n orice sector i pentru implementarea angajamentelor
importante asumate prin Programul de activitate al Guvernului Republicii Moldova
2016-20181, Acordul de Asociere ntre Republica Moldova, pe de o parte, i
Uniunea European i Comunitatea European a Energiei Atomice i statele
membre ale acestora, pe de alt parte, ratificat prin Legea nr.112 din 2 iulie 2014,
Obiectivele de Dezvoltare Durabil2, Strategia Naional de Dezvoltare Moldova
2020, aprobat prin Legea nr.166 din 11 iulie 2012, Strategia naional de
descentralizare, aprobat prin Legea nr.68 din 5 aprilie 2012 (pe data de 12 aprilie
2016, la Biroul Permanent al Parlamentului a fost nregistrat cu nr.155 proiectul de lege cu
privire la modificarea Legii nr.68 din 5 aprilie 2012 pentru aprobarea Strategiei naionale de
descentralizare i a Planului de aciuni privind implementarea Strategiei naionale de
descentralizare pentru anii 2012-2015, aprobat prin Hotrrea Guvernului nr.416 din 8 aprilie
2016. Prin modificarea legii menionate se propune extinderea termenului de realizare a
Strategiei naionale de descentralizare pn n anul 2018). Continuitatea, durabilitatea i

impactul tuturor iniiativelor de reform, care implic resurse umane i financiare


considerabile, este incert fr a avea un corp de funcionari motivai i
profesioniti, care aplic n activitatea sa procedurile de bun guvernare.
2. La moment, administraia public este n ingrata situaie cnd funcia
public nu este nici atractiv i nici motivant pentru profesionitii buni i integri.
Implementarea unor dimensiuni ale reformei administraiei publice se
tergiverseaz sau decurge anevoios. Administraia public continu s
ndeplineasc funcii care nu corespund ntocmai rolului statului ntr-o economie
de pia funcional. Din acest motiv, modernizarea administraiei publice este un
deziderat al ntregii societi, indiferent de oscilaiile sondajelor de opinie.
Modernizarea unei ri ns nu este posibil fr reformarea gradual i constant,
la toate nivelurile, att pe vertical, ct i pe orizontal a tuturor componentelor
politice i sociale ale statului.
3. n iunie 2014, Republica Moldova i Uniunea European au semnat
Acordul de Asociere RM-UE. Prin semnarea acestuia, Republica Moldova i-a luat
angajamentul s dezvolte instituii democratice, n conformitate cu standardele i
regulile Uniunii Europene. Astfel, reforma sistemului administraiei publice este
1

http://gov.md/sites/default/files/document/attachments/guvernul_republicii_moldova__programul_de_activitate_al_guvernului_republicii_moldova_2016-2018.pdf
2
http://www.md.undp.org/content/moldova/ro/home/post-2015/sdg-overview.html

un proces complex de apropiere a rii noastre de standardele Uniunii Europene.


Prin urmare, la solicitarea Guvernului i cu suportul Uniunii Europene, n
octombrie 2015 a fost lansat procesul de evaluare a administraiei publice din
Republica Moldova, care este o radiografie complet a administraiei publice prin
prisma principiilor administraiei publice elaborat de SIGMA3.
4. La nivel global, prin adoptarea Agendei 2030 n septembrie 2015 au fost
stabilite 17 Obiective de Dezvoltare Durabil care, n urmtorii 15 ani, vor orienta
politicile de dezvoltare din rile-membre ale Organizaiei Naiunilor Unite. innd
cont de necesitatea dezvoltrii unei guvernri eficiente n baza supremaiei legii
pentru atingerea Obiectivelor de Dezvoltare Durabil, rile-membre ale ONU,
inclusiv Republica Moldova, au convenit asupra Obiectivului 16 Pace, justiie i
instituii puternice, prin care i-au asumat dezvoltarea instituiilor eficiente,
transparente i responsabile la toate nivelurile (inta 16.6) i asigurarea unui
proces de luare a deciziilor sensibil la necesiti, inclusiv, participativ i
reprezentativ la toate nivelurile (inta 16.7).
5. Ghidndu-se de contextul intern, regional i global menionat, Guvernul
i-a luat angajamentul, prin Programul su de activitate, s creeze premisele
necesare pentru abordarea complex i ntr-un mod sistemic, planificat i vizionar
a reformei administraiei publice, inclusiv aprobarea i implementarea unei
Strategii n acest sens.
6. Astfel, un prim pas n acest sens a fost crearea Consiliului naional pentru
reforma administraiei publice (Hotrrea Guvernului nr.716 din 12 octombrie
2015 cu privire la Consiliul naional pentru reforma administraiei publice), condus
de Prim-ministru i format din preedini ai dou comisii parlamentare de resort i
membri ai Guvernului. Consiliul este o platform de nivel nalt pentru luarea
deciziilor privind direciile strategice ale reformei administraiei publice att la
nivel central, ct i la nivel local. n prima sa edin, care a avut loc pe data de 11
martie 2016, Consiliul a luat decizia de a iniia procesul de elaborare a Strategiei
privind reforma administraiei publice pentru anii 2016-2020.
7. Strategia a fost elaborat n baza constatrilor i recomandrilor formulate
urmare a revizuirii de referin a administraiei publice din Republica Moldova
efectuat de ctre SIGMA4, aplicnd leciile nvate n urma implementrii
reformei administraiei publice centrale n perioada 2005-20135, urmnd
recomandrile partenerilor de dezvoltare formulate n notele informative din martie
20156, angajamentele Guvernului, asumate prin Programul su de activitate, i
bunele practici la nivelul statelor UE.
8. Proiectul Strategiei de reform a administraiei publice a fost validat n
cadrul edinei Consiliului naional pentru reforma administraiei publice pe data
de 12 mai 2016, la care au participat i partenerii de dezvoltare i urmare a cruia a
3

http://www.sigmaweb.org/publications/Principles-ENP-Eng.pdf
http://www.sigmaweb.org/publications/Baseline-Measurement-2015-Moldova-Rom.pdf
5
http://cancelaria.gov.md/sites/default/files/document/attachments/raport_cpar_final_23.04.14_0.pdf
6
http://www.worldbank.org/en/country/moldova/publication/briefing-book
4

C:\Users\Alina\Downloads\Str_2016-2020 (2).docx

fost lansat procesul de consultri publice pentru definitivarea Strategiei. Astfel, pe


parcursul lunii mai au fost organizate consultri publice cu reprezentanii
partenerilor de dezvoltare, societii civile, autoritilor locale, mediului academic.
n perioada 12 mai 30 iunie 2016, proiectul Strategiei a fost disponibil pe
platforma de consultri publice particip.gov.md. n procesul consultrilor au fost
recepionate avize, comentarii i propuneri de la peste 60 de autoriti i instituii
publice de la toate nivelurile i de la partenerii de dezvoltare, care au fost luate n
considerare n procesul de definitivare a Strategiei.
9. Strategia privind reforma administraiei publice pentru anii 2016-2020 (n
continuare Strategie) prezint viziunea Guvernului i sincronizeaz aciunile pe
ntregul palier al administraiei publice la toate nivelurile, facilitnd perceperea i
angajarea tuturor actorilor importani.
II. CONTEXTUL GENERAL AL REFORMEI
ADMINISTRAIEI PUBLICE
10. Prin programul su de activitate pentru perioada 2016-2018, Guvernul
i-a asumat angajamentul s continue eficientizarea administraiei publice pentru a
oferi cetenilor servicii la cel mai nalt nivel n conformitate cu practicile
democraiilor europene. Acest angajament este reflectat n prezenta Strategie.
Documentul propune o abordare etapizat, care se bazeaz n mod progresiv pe
aciunile anterioare de reformare.
11. Prezenta Strategie are ca scop stabilirea cadrului general de reform a
administraiei publice pentru perioada 2016-2020.
12. Prezenta Strategie este elaborat dup 11 ani de la lansarea primelor
iniiative de reform a administraiei publice din anul 2005, care au contribuit la
dezvoltarea instituiilor din Republica Moldova. Reprezentani att ai societii
civile, ct i ai partenerilor de dezvoltare au confirmat c unele aspecte ce in de
reorganizarea structurii Guvernului, reformarea serviciului public, managementul
financiar i eficientizarea procesului decizional au fost realizate. Cu toate acestea,
fr un document strategic n domeniu pe parcursul ultimilor ani, efectele ciclului
precedent de reform a administraiei publice snt infime, reducndu-se constant.
Au rmas nc multe lucruri care trebuie mbuntite, iar societatea, pe bun
dreptate, are ateptri tot mai mari de la administraie.
13. Strategia propune o abordare nou i mai practic. n procesul de
modernizare a modului de funcionare a administraiei publice, schimbrile iniiale
au inut aproape exclusiv de mecanismele interne ale Guvernului la nivel central.
n continuare, Strategia va avea n vizor extinderea componentelor reformei asupra
administraiei publice locale, ale crei capaciti n domeniu necesit a fi
consolidate.
14. n conformitate cu aceast abordare, autoritile trebuie s asculte i s
analizeze problemele cu care se confrunt cetenii i s elaboreze soluii eficiente.
Capacitile i abilitile serviciului public pentru acordarea serviciilor publice cu
utilizarea unor metode i tehnologii noi trebuie dezvoltate. De asemenea, este
C:\Users\Alina\Downloads\Str_2016-2020 (2).docx

necesar eficientizarea activitii administraiei publice prin corelarea costurilor


acesteia cu capacitatea de a produce rezultate calitative.
15. Totodat, unul din elementele intersectoriale i novatorii ale reformei
generale i profunde a administraiei publice n raport cu reformele anterioare
trebuie s devin descentralizarea. Descentralizarea administrativ i financiar
este un instrument important n atingerea obiectivelor de modernizare a
administraiei publice, mbuntirii calitii serviciilor publice, luptei cu corupia
i reforma justiiei. Reforma administraiei publice, bazat pe decentralizarea
puterii, urmeaz s asigure o definire i o delimitare clar a raporturilor din cadrul
administraiei publice centrale, ntre guvernarea central i cea local, ntre
administraia public i sectorul privat.
16. n comparaie cu ciclul de reformare anterior, Strategia este:
axat mai mult pe cetean reformele nu mai snt axate exclusiv pe
funcionarea intern a birocraiei, ci au scopul s eficientizeze modul de acordare a
serviciilor de ctre administraie cetenilor, inclusiv aspectele ce in de amplasare,
cost, vitez i satisfacia acestora;
mai cuprinztoare aceasta nu se limiteaz doar la autoritile publice
centrale, ci vizeaz i autoritile publice locale;
mai coordonat procesul de monitorizare i supraveghere la nivel central
se axeaz pe prioritile i sinergia ntre domenii i presupune termene mai stricte
i indicatori verificabili.
17. Existena unor instituii ale statului eficiente i moderne este o premis
obligatorie pentru accelerarea dezvoltrii social-economice a Republicii Moldova
i crearea unei economii de pia eficiente. Pentru a atinge obiectivele pe termen
mediu prevzute n Strategia Naional de Dezvoltare Moldova 2020, instituiile
administraiei publice vor deveni nu doar mai competente n domeniile prioritare,
dar i mai capabile s planifice, s aloce resurse i s realizeze aciuni complexe,
combtnd, n acelai timp, managementul defectuos i corupia.
18. Concomitent, reforma administraiei publice va contribui la accelerarea
implementrii prevederilor Acordului de Asociere RM-UE, prin realizarea
cerinelor ce in de capacitile administrative necesare implementrii plenare a
angajamentelor asumate, astfel nct s fie atins principalul obiectiv al acestui
Acord asocierea politic i integrarea economic.
19. Strategia va constitui documentul de referin pentru elaborarea i
actualizarea documentelor de politici care contribuie la realizarea acestei reforme,
n special Planul de aciuni de modernizare a serviciilor publice i Planul de aciuni
pentru o guvernare deschis. O atenie deosebit va fi acordat sincronizrii
eforturilor i maximizrii sinergiei, n special la nivelul planurilor de aciuni, dintre
procesele de reform iniiate prin prezenta Strategie i Strategia naional de
descentralizare, extins pn n anul 2018.
20. Prin urmare, prezenta Strategie identific prioritile pentru principalele
sisteme de management general, care vor permite Guvernului s monitorizeze i s
coordoneze la nivel central schimbrile necesare, astfel nct s asigure
consecvena acestora i consolidarea reciproc a efectelor schimbrilor respective.
C:\Users\Alina\Downloads\Str_2016-2020 (2).docx

21. Necesitatea unui nou ciclu al reformei reflect caracterul reformei


administraiei publice ca proces de ajustare continu la realitile politice,
economice i sociale care snt n permanent schimbare. Procesele de reformare
trebuie s aib loc treptat pentru a asigura sustenabilitatea acestora, deoarece
implic nu doar reguli, dar i schimbri n atitudini fa de guvernare i politic.
22. Din acest motiv, Strategia cuprinde domeniile abordate de ciclul anterior
al reformei, precum i cteva domenii noi: (i) modul n care autoritile genereaz
produsele lor specifice (politici publice, servicii publice), (ii) organizarea necesar
pentru livrarea acestora n modul corespunztor; i (iii) modul de gestionare a
resurselor disponibile (financiare, umane i tehnologice). innd cont de aceast
abordare, reforma propus de Strategie se axeaz pe urmtoarele componente ale
administraiei publice:
responsabilizarea administraiei publice raionalizarea structurii
Guvernului; consolidarea administraiei publice; transparena decizional;
responsabilizarea instituional;
elaborarea politicilor publice planificarea strategic i operaional;
analiza i consultarea politicilor; coordonarea, monitorizarea i evaluarea
politicilor;
modernizarea serviciilor publice satisfacia clienilor i managementul
calitii; reingineria proceselor i crearea ghieele unice; e-Guvernarea;
managementul finanelor publice prognoza macroeconomic; colectarea
veniturilor; planificarea i executarea bugetului; achiziiile publice; controlul
financiar public intern; raportarea financiar;
managementul resurselor umane fia postului; recrutarea i selectarea;
evaluarea performanelor; dezvoltarea profesional; clasificarea i gradarea;
motivarea financiar i nefinanciar; integritatea i etica profesional.
23. Strategia propune o nou abordare de eficientizare a acestor domenii i
se bazeaz pe leciile nvate n primul ciclu al reformei, caracterizat iniial printrun grad nalt de centralizare a proceselor de elaborare i gestionare a acesteia cu
suportul asistenei externe. Abordarea centralizat a fost necesar din cauza
capacitilor reduse ale autoritilor responsabile de reform. ns, odat cu
dezvoltarea capacitilor n urma reformelor, abordarea bazat pe ncredere devine
mai eficient.
III. PRINCIPIILE REFORMEI ADMINISTRAIEI PUBLICE
24. innd cont de faptul c scopul reformei administraiei publice este de a
consolida administraia public aplicnd standardele i regulile Uniunii Europene,
principiile care stau la baza implementrii prezentei Strategii reflect principiile
bunei guvernri recunoscute i aplicate la nivelul Uniunii Europene prin Carta
Alb a Guvernrii7 i prin Ghidul privind calitatea administraiei publice8, ambele
7
8

http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=URISERV:l10109&from=RO
http://ec.europa.eu/esf/main.jsp?catId=3&langId=en&keywords=&langSel=&pubType=434

C:\Users\Alina\Downloads\Str_2016-2020 (2).docx

documente aprobate de Comisia European, i principiile pentru guvernare la nivel


local9, recomandate de Consiliul Europei:
Legalitate. Buna guvernare ncepe prin aplicarea statului de drept.
Autoritile publice centrale i locale respect pe deplin cadrul legal, iar deciziile i
reglementrile snt aprobate n strict corespundere cu procedurile stabilite prin
lege i snt puse n aplicare n mod imparial. n ceea ce privete nemijlocit reforma
administraiei publice, reglementrile vor stabili clar responsabilitile autoritilor,
regulile de funcionare a sistemelor i mecanismele de luare a deciziilor n
implementarea componentelor acesteia.
Descentralizarea, autonomie local i subsidiaritate. Garantarea dreptului
i capacitii efective a autoritilor publice locale de a reglementa i gestiona,
conform legii, sub propria lor responsabilitate i n interesul populaiei locale, o
parte important din treburile publice, precum i exercitarea responsabilitilor
publice de ctre autoritile care snt cel mai aproape de ceteni, cu excepia
cazurilor n care intervenia autoritilor de nivel superior prezint avantaje
evidente ce rezult din volumul i natura responsabilitilor i din necesitatea de a
asigura eficacitatea aciunii publice. n procesul de descentralizare i reformare a
administraiei publice la nivel local se va urmri asigurarea sinergiei cu prezenta
Strategie i va fi luat n considerare statutul special al autoritilor administrativteritoriale.
Parteneriat i dialog instituional. Garantarea posibilitilor reale de
cooperare ntre autoritile centrale i locale, sectorul privat i societatea civil,
precum i informarea i consultarea de ctre stat, n timp util, a autoritilor publice
locale, n procesul de planificare i de luare a deciziilor, prin structurile lor
asociative.
Integritate. n afara reglementrilor legale, administraia public trebuie s
fac lucrurile corect astfel nct s fie un partener onest i de ncredere pentru
ceteni i pentru mediul de afaceri. Etica, integritatea i onestitatea individual a
funcionarilor publici este un element inerent n acest sens. Conflictul de interese
este declarat n timp util, iar persoanele implicare se abin de la luarea deciziilor
corespunztoare. Combaterea corupiei este o condiie obligatorie pentru
modernizarea administraiei publice, prin urmare exist msuri eficiente de
prevenire i combatere a tuturor formelor de corupie.
Participare, imparialitate i incluziune. Participarea cetenilor este
extins pe ntregul lan al procesului politic, de la concepie la implementare.
Administraia public aplic tratament egal tuturor cetenilor i mediului de
afaceri, ceea ce implic respect fa de toi, corectitudine i echitate, obiectivitate
n procesul de luare a deciziilor, precum i evitarea discriminrii. n domeniul de
competen al autoritilor de orice nivel, drepturile omului snt respectate,
protejate i implementate. n formularea deciziilor sale, autoritile publice
promoveaz coeziunea social i integrarea zonelor dezavantajate. Accesul la
9

http://www.coe.int/t/dgap/localdemocracy/Strategy_Innovation/12principles_en.asp

C:\Users\Alina\Downloads\Str_2016-2020 (2).docx

serviciile eseniale este asigurat, n special pentru cele mai vulnerabile categorii de
persoane.
Deschidere i transparen. Deciziile trebuie s fie formulate, aprobate i
puse n aplicare urmnd reguli i proceduri clare. Toat informaia cu caracter
public este accesibil. Informaia privind deciziile, implementarea politicilor i
rezultatele este disponibil publicului larg, astfel nct orice cetean s aib
posibilitatea de a supraveghea i de a contribui la activitatea autoritilor publice
centrale i locale.
Profesionalism. Abilitile profesionale ale celor care asigur guvernana
snt permanent meninute i consolidate pentru a-i mbunti rezultatele i
impactul. Funcionarii publici snt motivai pentru a-i mbunti performana.
Metode i proceduri practice snt elaborate i utilizate pentru a transpune abilitile
n rezultate mai bune.
Centrarea pe cetean. Activitatea, structura, procedurile i deciziile
administraiei publice justific ateptrile i nevoile cetenilor. Informaia privind
procesul decizional i activitatea administraiei publice este oferit corect i la
timp, serviciile publice snt prestate corespunztor, iar cererile i reclamaiile snt
soluionate ntr-un interval de timp rezonabil.
Eficien i eficacitate. Administraia public administreaz procesele,
politicile, strategiile, proiectele, serviciile i sursele disponibile pentru a obine cele
mai bune rezultate pentru comuniti, ceteni i mediul de afaceri, n corespundere
cu obiectivele stabilite i angajamentele asumate. Sistemele de management al
performanei evalueaz i sporesc eficiena i eficacitatea serviciului public.
Activiti de audit snt realizate periodic pentru a evalua i a mbunti
performana.
Viziune i durabilitate. Administraia trebuie s ia n vizor optimizrile i
eficiena pe termen mediu i lung. Nevoile generaiilor viitoare snt luate n
considerare n politicile curente. Deciziile tind s internalizeze toate costurile i s
nu transfere problemele i tensiunile, fie de mediu, structurale, financiare,
economice sau sociale, spre generaiile viitoare.
Responsabilitate. Rolul fiecrei instituii, organ colegial i actor n procesul
de elaborare a politicilor publice este clar stabilit, acetia fiind responsabili de
deciziile pe care le iau. Toate deciziile snt expuse i explicate. Exist mecanisme
eficiente mpotriva administrrii necorespunztoare i mpotriva aciunilor
autoritilor care ncalc legislaia i dreptul cetenilor.
IV. VIZIUNEA REFORMEI ADMINISTRAIEI PUBLICE
25. Strategia este fundamentat pe viziunea c n anul 2020 administraia
public din Republica Moldova va fi eficient, eficace i responsabil la toate
nivelurile, va servi doar intereselor cetenilor utiliznd eficient resursele financiare
i va aplica proceduri transparente i conforme standardelor europene, devenind
astfel un catalizator important al dezvoltrii continue i durabile a rii.

C:\Users\Alina\Downloads\Str_2016-2020 (2).docx

26. Administraia public din Republica Moldova va consolida ncrederea


societii, care va beneficia de servicii publice integrate, oportune i de calitate
care s corespund necesitilor individuale ale persoanelor, inclusiv ale
persoanelor cu dizabiliti, furnizate, dup o testare riguroas a opiunilor, de ctre
autoriti i instituii publice proactive i receptive la schimbare. Totodat,
administraia public va oferi fundamentul tehnic pentru agregarea i
implementarea unor proiecte majore de ar, pentru ncurajarea creterii economice
i susinerea mbuntirii competitivitii. Administraia va fi deschis i receptiv
la soluii inovatoare, cu resurse umane competente care gestioneaz fondurile
publice n mod eficient.
27. Administraia public va fi mai mult centrat pe ceteni, punnd
interesul public la baza activitii sale. Autoritile i instituiile publice vor fi apte
s stimuleze implicarea cetenilor, identificnd astfel probleme, anticipnd
provocri i propunnd soluii pe care le fundamenteaz, testeaz i valideaz
sistematic. Astfel, se va genera un cadru de servicii adecvate nevoilor cetenilor i
intite pe eficien economic. Relaia dintre administraia public i beneficiari
nseamn dedicaie, corelaie i orientare pe soluii care s se armonizeze cu
reformele din domeniile social, cultural, educaional, economico-financiar, justiie
i democraie.
V. OBIECTIVUL GENERAL AL REFORMEI
ADMINISTRAIEI PUBLICE
28. Obiectivul general al reformei administraiei publice este crearea unei
administraii publice moderne, profesioniste i orientate spre oferirea serviciilor
publice de calitate, n corespundere cu necesitile i ateptrile cetenilor i cele
ale entitilor sociale i economice.
VI. COMPONENTELE REFORMEI
ADMINISTRAIEI PUBLICE
29. n continuare vor fi analizate componentele administraiei publice care
vor fi supuse reformei: (i) responsabilizarea administraiei publice; (ii) elaborarea
i coordonarea politicilor publice; (iii) modernizarea serviciilor publice;
(iv) managementul finanelor publice; (v) serviciul public i managementul
resurselor umane. Pentru fiecare component va fi descris situaia actual, vor fi
reflectate problemele, n baza crora vor fi formulate obiectivele i direciile de
aciune prioritare, precum i indicatorii de monitorizare a acestora.

C:\Users\Alina\Downloads\Str_2016-2020 (2).docx

6.1. Responsabilizarea administraiei publice


Responsabilizarea administraiei publice este un proces prin care
persoanele fizice i persoanele juridice snt responsabilizate pentru aciunile sale,
care se manifest n dou dimensiuni vertical i orizontal. n dimensiunea
vertical, responsabilizarea administraiei publice reprezint relaia dintre
nivelele inferioare ale administraiei cu cele superioare ale administraiei sau
politice (Parlament)10. Pe dimensiunea sa orizontal, responsabilizarea
administraiei publice leag administratorul individual i administraia public ca
un ntreg cu ceteanul, ca subiect sau utilizator al serviciului public i cu
organele externe de supraveghere i control, create n acest scop, de tipul
instituiilor de audit, instituia ombudsmanului, instituii de control etc. Totodat,
schimbrile calitative majore de modernizare i eficientizare a sistemului
administraiei publice locale pot avea loc doar n contextul unei reforme
principiale i profunde a ntregului sistem administrativ, bazat pe o abordare
integrat de reformare a administraiei publice centrale, n corelare cu
modernizarea administraiei publice locale.
Descrierea situaiei actuale
30. Realizarea principiilor bunei guvernri pe care se axeaz Strategia, dar i
atingerea scopului fundamental al acesteia, nu este posibil fr asigurarea unui
nivel de responsabilizare a administraiei publice. Administraia public este
considerat responsabil dac respect concomitent urmtoarele principii11:
a) Guvernul a efectuat un diagnostic, a revizuit, a reorganizat i a
eficientizat autoritile administraiei publice i structurile organizaionale din sfera
de competen a acestora. Astfel, cadrul de organizare a administraiei publice este
unul raional, cu desemnarea clar a responsabilitilor pentru fiecare dintre
instituiile publice relevante. Aceste responsabiliti in n special de planificarea,
raportarea i justificarea aciunilor sale ctre Parlament, Guvern, autoritile
administrative i publicul12.
b) Cadrul de reglementare existent garanteaz accesul la informaia despre
performana autoritilor i instituiilor publice, dar i despre cum acestea n
activitatea lor servesc cetenilor i mediului de afaceri. Nu mai puin importante
snt mecanismele de monitorizare i implementare a legilor cu privire la
transparen (transparena n procesul bugetar i transparena cadrului decizional),
dar i existena instrumentelor de informare i implicare a societii civile,
sectorului asociativ i altor actori interesai n procesul de elaborare i aprobare a
deciziilor i actelor normative.
c) Dialogul instituionalizat ntre administraia public central i
administraia public local i implicarea tuturor actorilor interesai la etapele
iniiale de conceptualizare/elaborare a deciziilor guvernamentale asigur o mai
10

http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/nispacee/unpan006506.pdf
http://www.sigmaweb.org/publications/principles-public-administration.htm
12
http://www.sigmaweb.org/publications/Baseline-Measurement-2015-Methodology.pdf
11

C:\Users\Alina\Downloads\Str_2016-2020 (2).docx

10

bun legtur cu realitile din teritoriu, o calitate mai mare a actelor adoptate i
condiii adecvate pentru implementarea lor efectiv.
d) Funciile administrative n statul de drept asigur dreptul persoanei la un
tratament corect i eficient de ctre administraia care i-a nclcat aceste drepturi.
Oricare ar fi acesta, o compensare sau corectare a faptului trebuie s fie garantat.
e) Statul ofer suportul necondiionat Curii de Conturi, Avocatului
Poporului, Centrului Naional Anticorupie n ndeplinirea mai eficient a
funciilor. Acest lucru presupune posibilitatea i capacitatea Parlamentului de a
supraveghea activitatea Guvernului, ncepnd cu etapa de elaborare a politicilor,
dar i cu executarea angajamentelor bugetare privind realizarea politicilor n cauz,
fapt ce va contribui la o mai bun monitorizare a legturii dintre performana
Guvernului i obiectivele declarate.
31. Realizarea msurilor enunate mai sus contribuie direct la crearea
modelului naional de performan a administraiei publice. Crearea mecanismelor
de combatere a corupiei mari i mici, dar i implementarea procedurilor
administrative, vor amplifica impactul acestora. Gestiunea resurselor publice n
mod transparent i eficient, va contribui la creterea nivelului de ncredere a
cetenilor, care la rndul lor vor putea lua decizii informate.
32. Responsabilitatea i transparena snt dou elemente importante ale bunei
guvernri. Transparena este o for puternic, care, aplicat n mod consecvent,
contribuie eficient la combaterea corupiei, mbuntirea guvernanei i
promovarea responsabilitii. Transparena este o precondiie i o premis pentru
responsabilizarea administraiei publice i implic mai mult dect raportarea
minim periodic, dar i disponibilitatea de a face accesibil informaia din
iniiativ proprie i de a rspunde pozitiv solicitrilor de informaie. Conceptul de
responsabilitate se refer la cadrul legal i de raportare, structura organizatoric,
strategia, procedurile i aciunile care asigur legalitatea mandatului instituiei i
cea mai bun funcionare n serviciul public. Noiunea de transparen se refer la
raportarea n timp util a informaiilor publice fiabile, clare i relevante cu privire la
statutul, mandatul, strategia, activitile, managementul financiar, operaiunile i
performanele instituionale.
33. Dei premise favorabile responsabilizrii administrative au aprut odat
cu adoptarea n anul 2000 a Legii nr.982XIV din 11 mai 2000 privind accesul la
informaie, prin care se creeaz cadrul legal pentru facilitarea informrii,
consultrii i participrii ceteneti, avnd drept scop crearea cadrului normativ
general al accesului la informaiile oficiale; eficientizarea procesului de informare
a populaiei i a controlului efectuat de ctre ceteni asupra activitii autoritilor
publice i a instituiilor publice; stimularea formrii opiniilor i participrii active a
populaiei la procesul de luare a deciziilor n spirit democratic i apoi a Legii
nr.239-XVI din 13 noiembrie 2008 privind transparena n procesul decizional,
prin care se stabilesc normele aplicabile pentru asigurarea transparenei n procesul
decizional, din cadrul autoritilor publice centrale i locale, altor autoriti publice
i reglementeaz raporturile lor cu cetenii, cu asociaiile constituite n
corespundere cu legea, cu alte pri interesate n vederea participrii la procesul
C:\Users\Alina\Downloads\Str_2016-2020 (2).docx

11

decizional, problema transparenei n sectorul public rmne una major.


Tradiional, autoritile i-au concentrat eforturile pe asigurarea unui minim de
transparen n procesul decizional. Asigurarea accesului la informaie continu s
fie considerat de autoriti activitate redundant, iar lipsa mecanismelor de
responsabilizare nu motiveaz sau nu constrng managerii instituiilor
administraiei publice s acorde atenie suficient performanei acestora13.
34. Republica Moldova este ar-membru a Parteneriatului pentru o
Guvernare Deschis (PDG) ncepnd cu anul 2012, un parteneriat global din care
fac parte 69 de ri. Principiile de baz ale acestui parteneriat snt transparena,
deschidere ctre ceteni i o mai bun colaborare cu organizaiile societii civile.
Prin folosirea tehnologiilor informaionale avansate, guvernele lumii urmresc s
sporeasc accesul la informaii, promoveaz transparena n guvernare, asigur
lupta mpotriva corupiei i participarea cetenilor la actul de guvernare. Odat cu
aderarea la acest parteneriat, rile-membre implementeaz o dat la doi ani planuri
de aciuni privind guvernarea deschis, care snt ulterior evaluate de ctre experi
independeni.
35. n cele dou planuri de aciuni implementate pn n prezent, Republica
Moldova s-a axat pe cteva principii i obiective de baz, cum ar fi consolidarea
integritii publice prin asigurarea unui proces decizional participativ/implicarea
cetenilor i creterea transparenei n procesul de guvernare, mbuntirea
calitii prestrii serviciilor publice, gestionarea eficient a resurselor publice prin
sporirea transparenei cheltuielilor publice. Cu toate acestea, rapoartele
independente14 de evaluare din cadrul PDG scot n eviden necesitatea unui efort
mai amplu n implementarea principiilor guvernrii deschise sus-menionate, cum
ar fi implicarea proactiv a beneficiarilor, participarea public la luarea deciziilor,
inclusiv adoptarea mai multor cerine legale pentru consultrile publice asupra
documentelor de politici, deschiderea datelor valoroase i utile utilizatorilor.
36. Totodat, ca urmare a implementrii planurilor de aciuni pe guvernare
deschis, a fost evideniat necesitatea de a ncadra aplicarea principiilor guvernrii
deschise nu doar ca parte a unui plan de aciuni izolat, dar ntr-un context mai larg
ca parte a luptei anticorupie, finane publice, sntate, educaie, protecie social,
mediu, precum i n alte domenii prioritare.
37. Semnarea Memorandumului de aderare la Parteneriatul pentru o
guvernare deschis i a Planului de aciuni pentru o guvernare deschis pentru anii
2012-2013, cu actualizarea anual a acestuia, prin care Guvernul se angajeaz s
promoveze transparena, combaterea corupiei, creterea integritii funcionarilor
publici, utilizarea mai eficient a resurselor i a noilor tehnologii pentru a
mbunti actul de guvernare i dialogul cu cetenii, a condus la o serie de
schimbri pozitive ce in de deschiderea datelor primare ale instituiilor publice
(date.gov.md), crearea serviciilor electronice i a mecanismelor de interaciune cu
cetenii (particip.gov.md). Prevederile Hotrrii Guvernului nr.188 din 3 aprilie
13
14

http://expert-grup.org/en/biblioteca/item/1217-itb-2015&category=180
http://www.opengovpartnership.org/country/moldova/irm

C:\Users\Alina\Downloads\Str_2016-2020 (2).docx

12

2012 Privind paginile oficiale ale autoritilor administraiei publice n reeaua


Internet, au reprezentat un pas n plus n asigurarea transparenei decizionale i
monitorizrii activitii instituiilor publice. ns, acest act normativ nu asigur
acoperirea precondiiilor de responsabilizare a administraiei publice dect
fragmentar.
38. Angajamentele asumate odat cu semnarea Acordului de Asociere cu
UE, se conin n prevederile art. 22 Titlul IV capitolul 1 Reforma administraiei
publice care enumer domeniile de cooperare i n prevederile din art. 47-51 Titlul
IV capitolul 7 Gestionarea finanelor publice: politica bugetar, controlul intern,
inspecia financiar i auditul extern care reglementeaz sistemele bugetare i de
contabilitate, controlul intern, inspecia financiar i auditul extern, lupta mpotriva
fraudei i corupiei. Acestea seteaz cadrul general pentru modernizarea i
perfecionarea funciilor executive, cu scopul de a oferi servicii de calitate pentru
cetenii Republicii Moldova, n special pentru a responsabiliza organizaiile
administraiei publice centrale, dar i pentru mbuntirea sistemului de control
intern (inclusiv funcia de audit intern independent din punct de vedere
funcional) n ceea ce privete autoritile de stat i cele locale, dezvoltarea unui
sistem de inspecie financiar i eficientizarea cooperrii ntre actorii implicai n
gestiunea i controlul financiar, auditul i inspecia cu actorii responsabili de buget,
trezorerie i contabilitate pentru a stimula dezvoltarea guvernanei.
39. Instituia Avocatul Poporului este n curs de transformare major ca
urmare a noii legi privind Avocatul Poporului. Centrul pentru Drepturile Omului,
reprezentat de patru avocai parlamentari acionnd independent, a fost nlocuit de
ctre Oficiul Avocatului Poporului, constnd dintr-un Ombudsman cu un mandat
general i un Ombudsman special pentru protecia drepturilor copilului.
40. Pentru a reduce povara asupra agenilor economici, n special, prin
scderea numrului de controale, dar i prin asigurarea proporionalitii acestora,
Guvernul a demarat reforma domeniului controlului de stat asupra activitii de
ntreprinztor prin propunerea modificrilor la cadrul legislativ. Astfel, n scopul
eliminrii situaiilor de abuz, micorrii poverii pentru mediul de afaceri i
eficientizrii controlului de stat asupra activitii de ntreprinztor se propune o
abordare complex care presupune aplicarea i implementarea unui cumul de
msuri i mecanisme care tind spre maximizarea transparenei controlului de stat,
eficientizarea lucrului inspectorilor, disciplinarea acestora i demotivarea
practicilor de abuz n special prin uniformizarea procedurilor, uniformizarea i
minimizarea documentaiei, aplicarea unui sistem electronic unic de nregistrare i
de gestiune a documentelor, accent pe controlul planificat i oportuniti minime
pentru cel inopinat, limitri n privina aplicrii msurilor restrictive i sanciunilor.
n urma acestei reforme, va fi redus numrul organelor de control de la 70 la 14.
41. n ceea ce privete politicile de responsabilizare la nivel local,
angajamentul Guvernului n cadrul reformei de descentralizare a fost de a avansa
etapizat, astfel ca transferul competenelor de la nivel central ctre alt nivel de
administrare s fie efectuat n corelare cu activiti de consolidare a capacitilor
administrative i instituionale ale autoritilor publice locale.
C:\Users\Alina\Downloads\Str_2016-2020 (2).docx

13

42. Activitile realizate n perioada 2012-2015 n domeniul descentralizrii


i consolidrii autonomiei locale constituie mai puin de 50% din toate aciunile
aprobate n Planul de aciuni pentru implementarea Strategiei naionale de
descentralizare. Cele mai importante tergiversri se atest n implementarea
aciunilor care vizeaz consolidarea bazei de venituri locale proprii ale autoritilor
publice locale, fapt ce compromite ntreaga reform de descentralizare. Pentru
deblocarea activitilor i avansarea pe urmtoarele componente ale
descentralizrii snt necesare intervenii la capitolul descentralizarea patrimonial.
43. Situaia actual n sistemul administraiei publice locale impune noi
domenii de intervenie i activiti pentru a mbunti calitatea serviciilor publice
prestate la nivel local. Modificrile eseniale se refer la creterea capacitii
administrative a unitilor administrativ-teritoriale, reducerea fragmentrii i
raionalizarea structurilor administrativ-teritoriale, care va favoriza autonomia
local i furnizarea eficient a serviciilor publice.
Problemele identificate
44. n asigurarea unei administraii publice responsabile snt identificate 3
tipuri de probleme, ce in de: i) relevana structurii actuale a administraiei publice,
ii) transparena i accesul la informaie, iii) puterea de supraveghere a instituiilor.
45. Cadrul actual al administraiei publice nu este subiect al evalurii
constante n baza unor criterii funcionale, de necesitate i de eficien a utilizrii
banilor publici, dect recent i n mod izolat pentru unele instituii (existente) ale
administraiei publice centrale. Principala provocare la acest capitol o constituie
faptul c propunerile de creare a noilor autoriti sau instituii publice nu snt
ntotdeauna nsoite de o analiz comprehensiv bazat pe dovezi i evidene.
46. Cadrul de reglementare actual referitor la organizarea administraiei
publice este unul fragmentat i inconsistent. Dei exist un cadru general de
evaluare a performanelor la nivel central, acesta nu este complet funcional
(Baseline Measurement Report: The Principles of Public Adminstration, Moldova,
December 2015).
47. n structura administrativ actual a ministerelor se regsesc o serie de
instituii i subdiviziuni funcionale, de cele mai multe ori beneficiind de
autonomie financiar, ale cror funcii i prerogative se suprapun cu cele ale
fondatorului. Astfel, n cele mai multe cazuri, din entiti de suport, acestea s-au
transformat n uniti care pentru a-i desfura activitatea, au nevoie de suportul
direct din partea ministerelor, punnd o presiune n plus pe seama funcionarilor
publici.
48. O serie de legi care reglementeaz anumite sectoare ale economiei
naionale atribuie funcii administrative de baz unor instituii publice i
ntreprinderilor de stat, care nu snt subiect al legilor care reglementeaz
administraia de stat.
49. Legislaia cu privire la accesul la informaie este una incomplet, care nu
descrie foarte clar natura informaiei pe care ministerele i ageniile trebuie s o
publice, iar responsabilitatea pentru implementarea acesteia nu a fost atribuit.
C:\Users\Alina\Downloads\Str_2016-2020 (2).docx

14

Acest fapt a condus la nerespectarea prevederilor de baz ale legii de ctre cel
puin 50% din instituiile publice, care nu public date despre executarea bugetelor,
rapoartele de activitate, iniiativele de elaborare a politicilor. Astfel, cadrul legal
actual justific lipsa de iniiative proactive la acest capitol, n special lipsa de
interes a instituiilor s publice informaii despre activitatea sa15.
50. Dei a fost supus reformrii majore n anii 2014-2015, instituia
Avocatului Poporului nc nu este complet funcional. n aprilie 2014,
Parlamentul a adoptat Legea cu privire la Avocatul Poporului (Ombudsmanul),
prin care Centrul pentru Drepturile Omului este reorganizat n Oficiul Avocatului
Poporului i este redus numrul ombudsmanilor de la 4 la 2. Cu toate acestea,
extinderea mandatului nu a fost urmat de consolidarea financiar, iar parametrii i
starea tehnic a cldirii n care este amplasat instituia nu permite angajarea
colaboratorilor, crearea condiiilor de munc adecvate i adaptarea rezonabil a
cldirii pentru persoanele cu nevoi speciale16.
51. Interesul Parlamentului fa de activitatea Curii de Conturi, principala
instituie de audit din stat, este sczut, pe parcursul ultimilor 5 ani fiind audiate
doar 3 rapoarte n plenul Parlamentului i altele 3 n cadrul comisiilor
parlamentare. Acest lucru poate fi explicat prin capacitatea sczut a comisiilor
parlamentare de a monitoriza modul n care snt ndeplinite recomandrile
instituiei supreme de audit, dar i prin faptul c nu exist o nelegere foarte clar a
ceea ce presupune activitatea de supraveghere parlamentar. De cele mai multe ori,
consultanii parlamentari au o serie de angajamente foarte largi.
52. mbuntirea puterii de supraveghere a Parlamentului ar contribui la o
mbuntire a politicilor i serviciilor produse de Guvern. Reformele demarate n
acest sens, ca angajamentul de a crea o comisie specializat n Parlament dedicat
activitii Curii de Conturi, elaborarea unui nou proiect de lege, care prevede
reformarea acesteia, dar i implementarea noilor standarde de comunicare
interinstituional dintre instituia suprem de audit i Parlament, instituia suprem
de audit Guvern, vor conduce nu numai la mbuntirea puterii de supraveghere
a Legislativului, dar la i o mai bun implementare a recomandrilor Curii de
Conturi.
53. Nu exist un mecanism clar care ar stabili msura i condiiile de
despgubire cauzate de erorile administrative. Prevederile existente17 se axeaz pe
evaluarea performanelor individuale i colective (una din provocrile Regulamentului
existent este nsi formularea conceptului de performan a administraiei publice. n acest
regulament performana este neleas ca producerea unui set de acte care ar asigura buna
funcionare a instituiei. n acelai timp, o serie de prevederi ce in de performana serviciilor
publice, asigurarea transparenei, planificarea bugetar i strategic, nu snt suficient de bine
argumentate i descrise) n cadrul autoritilor publice, nu ns pe aspectele ce in de

responsabilitatea pentru prejudiciile cauzate de ctre autoritatea public n


exercitarea funciilor sale. Bunele practici (Public Administration,, Urmila Sharma, S.K.
15

http://www.e-democracy.md/files/guvernare-democratie-16-ro.pdf
http://www.ombudsman.md/sites/default/files/document/attachments/rom_raport_upr_0.pdf
17
http://lex.justice.md/md/346610/
16

C:\Users\Alina\Downloads\Str_2016-2020 (2).docx

15
Sharma, 2002) recomand instituirea mecanismelor administrative clare, care ar

permite ceteanului s cear despgubirea acestuia, n afara sistemului judiciar. n


linii generale, Cancelaria de Sat este desemnat responsabil de organizarea i
exercitarea controlului asupra executrii de ctre ministere i alte autoriti
administrative a actelor normative i a documentelor de politici naionale. ns,
prevederile legale existente nu snt suficiente pentru a asigura monitorizarea i
evaluarea riscurilor administrative, dimensiunii erorii administrative i punctelor
de control.
54. Transferul de competene de la nivel central la nivel local nu ntotdeauna
respect condiiile alocrii de resurse adecvate financiare, materiale i
patrimoniale.
55. Fragmentarea administrativ-teritorial i ntrzierea reformelor n
domeniul descentralizrii n Republica Moldova creeaz dificulti pentru
funcionarea adecvat a autoritilor locale. Prima consecin negativ este c
marea majoritate a autoritilor administraiei locale nu furnizeaz servicii publice
calitative, avnd n principal un rol reprezentativ, i nu unul de a asigura servicii,
inclusiv comunale. Baza fiscal i veniturile colectate pe teritoriul oraelor sau
satelor snt insuficiente pentru a susine aparatul administrativ care ar putea furniza
servicii publice calitative. Toate autoritile locale de un anumit nivel primesc
acelai numr i aceleai tipuri de responsabiliti funcionale, administrative i de
reglementare, indiferent de dimensiune, populaie, capacitate fiscal sau
administrativ etc.
56. Ineficiena autoritilor locale de nivelul al doilea consiliile raionale
din Republica Moldova. Autoritile raionale au scopuri funcionale care nu snt
importante pentru furnizarea serviciilor, scopul lor principal fiind de a aloca
resurse i transferuri financiare de la stat ctre autoritile de nivelul nti,
intervenind n elaborarea i implementarea politicilor locale. Raioanele i-au
asumat n practic un rol de nivel ierarhic superior n raport cu autoritile locale
de nivelul nti, chiar dac acest rol nu este prevzut n legislaie i nu corespunde
deja realitilor existente. n ultimii ani raioanelor le-au fost ncredinate
responsabiliti funcionale n administrarea unor servicii sociale importante:
managementul reelei colare i coordonarea unor servicii de asistent social. n
acelai timp, noul sistem al finanelor locale ia puterea pe care raioanele o aveau n
a aloca resurse financiare, deoarece stabilete cote fixe de partajare a impozitelor,
formule clare de echilibrare bugetar, i permite alocarea direct a fondurilor de la
stat ctre autoritile locale.
Obiectivul general
57. Consolidarea responsabilitii autoritilor administrative, instituiilor
publice i ntreprinderilor de stat pentru a mbunti gestionarea acestora i
asigurarea prestrii celor mai bune servicii publice, conectat la procesul de
integrare european, n conformitate cu principiile SIGMA/OECD18.
18

http://www.sigmaweb.org/about/#d.en.269129

C:\Users\Alina\Downloads\Str_2016-2020 (2).docx

16

Obiective specifice i direcii de aciuni


Obiectivul specific 1. Raionalizarea structurii administraiei publice
centrale n baza recomandrilor analizelor funcionale, conform angajamentelor
asumate n demersul de integrare european i conform prioritilor de dezvoltare
social-economic
Etapa I (2016-2018)
1) Revizuirea recomandrilor analizelor funcionale ale autoritilor
administrative centrale efectuate anterior, precum i efectuarea unor analize
suplimentare, care ar fundamenta reorganizarea instituional a Guvernului.
2) Optimizarea numrului i funciilor autoritilor administrative i
instituiilor publice n baza urmtoarelor criterii:
consolidarea funciilor de elaborare a politicilor doar la nivelul ministerelor;
gruparea funciilor de acelai fel pentru a obine economii de scar i pentru
a maximiza sinergia proceselor;
excluderea ambiguitii, dublrii sau suprapunerii funciilor;
separarea clar ntre funciile de elaborare a politicilor, funciile de
reglementare i control i funciile de prestare a serviciilor;
exceptnd cazurile cnd exercitarea funciilor este n interes public,
desfiinarea, delegarea sau privatizarea acestora i redistribuirea resurselor
ctre alte funcii mai importante;
preluarea funciilor improprii de la entitile economice proprietate a statului
(elaborarea politicilor, reglementare i control, prestarea serviciilor
administrative).
3) Stabilirea mecanismului de revizuire periodic i coerent a eficienei i
eficacitii structurii administrative, a necesitilor i a costurilor de administrare,
pentru adaptarea instituional a structurii administraiei publice la prioritile
Guvernului.
4) Stabilirea unui mecanism pentru evaluarea costurilor i necesitilor la
crearea noilor autoriti i instituii publice.
5) Consolidarea poziiei Curii de Conturi n sistemul public, din perspectiva
suportului acordat instituiilor auditate i a potenialului de schimbare a
recomandrilor din rapoartele de audit.
6) Crearea comisiei specializate de audit n cadrul Parlamentului.
Obiectivul specific 2. Crearea unui sistem de atribuire/transfer al
competenelor ntre administraia public central i administraia public local
de ambele niveluri, caracterizat prin funcionalitate, claritate, stabilitate, corelare
cu resursele disponibile i cu capacitile administrative ale unitilor
administrativ-teritoriale

C:\Users\Alina\Downloads\Str_2016-2020 (2).docx

17

1) Revizuirea sistemului actual instituional/juridic de transmitere sau


delegare a competenelor ctre autoritile publice locale.
2) Elaborarea i implementarea politicilor sectoriale n domenii pasibile
descentralizrii.
3) Consolidarea capacitilor instituionale i profesionale la nivelul
autoritilor publice centrale i locale n ceea ce privete aplicarea principiilor i
criteriilor specifice unei descentralizri eficiente i eficace, sensibile i la
dimensiunea de gen.
Obiectivul specific 3. Consolidarea capacitilor administrative prin
reducerea fragmentrii structurii administrativ-teritoriale i/sau dezvoltarea
formelor teritoriale de alternativ de prestare a serviciilor publice
Etapa I (2016-2018)
1) Consultarea principalilor actori asupra opiunilor de consolidare
administrativ, propuse pentru implementare la urmtoarele alegeri locale prin
organizarea atelierelor de instruire/consultare pentru identificarea modelului optim
de organizare administrativ-teritorial.
2) Elaborarea conceptului i a foii de parcurs privind reforma administrativteritorial n Republica Moldova (inclusiv eliminarea structurilor raionale), pin
luarea deciziilor informate (n baza studiilor de optimizare i analiz la nivelul
ntregii ri) de creare a unitilor administrativ-teritoriale, ale cror autoriti s fie
capabile s presteze servicii de calitate nalt locuitorilor si, asigurnd, totodat,
democraia local, bazate pe interesele i preferinele prilor interesate, pe valori
universale, cum ar fi drepturile omului, egalitatea genurilor i incluziunea social19.
3) Elaborarea i promovarea pachetului de acte legislative i normative
pentru trecerea la noul sistem administrativ n Republica Moldova, care s asigure
condiiile necesare pentru amalgamarea voluntar, cooperarea intermunicipal,
delegarea anumitor competene/funcii de ctre unele autoriti publice locale ctre
altele; instrumente de stimulare financiar a comunitilor locale ce decid s se
uneasc etc.
Obiectivul specific 4. Asigurarea mecanismului de monitorizare,
responsabilizare i transparentizare a activitii autoritilor, instituiilor publice
i entitilor economice proprietare a statului privind modul de exercitare a
atribuiilor, nivelul de realizare a angajamentelor i administrarea bugetului, dar
i despre faptul cum acestea n activitatea sa servesc interesului cetenilor i
mediului de afaceri
Etapa I (2016-2018)
19

http://expert-grup.org/ro/biblioteca/item/746-studiu-analitic-privind-structura-administrativ-teritorial%C4%83optimal%C4%83-pentru-republica-moldova&category=180
C:\Users\Alina\Downloads\Str_2016-2020 (2).docx

18

1) Definitivarea i promovarea codului de procedur administrativ, cu


promovarea unor norme clare i coerente de reglementare a relaiilor dintre
ministere i organismele de raportare, crearea sistemelor de management al
performanelor instituionale, precum i eficientizarea procedurii n contencios
administrativ, concomitent cu dezvoltarea capacitilor autorizaiilor responsabile
de punerea corespunztoare n aplicare a acestui cod.
2) Pregtirea modificrilor i completrilor la Legea privind accesul la
informaie, inclusiv determinarea instituiei responsabile de monitorizarea
implementrii acesteia, identificarea principalelor probleme i necesiti,
promovarea unei atitudini proactive privind transparena activitii acestora,
asigurarea respectrii cerinelor minime obligatorii privind paginile oficiale ale
autoritilor i instituiilor publice n reeaua Internet i a actualizrii materialelor
informative pe paginile-web oficiale ale acestora, i publicarea registrelor de date
actualizate la zi.
3) Stabilirea rspunderii conductorilor autoritilor i instituiilor publice
care nu se conformeaz prevederilor legale de deschidere a datelor guvernamentale
deschise documentelor i informaiilor deinute de autoritile i instituiile
respective pentru reutilizare de ctre persoane fizice sau juridice.
Etapa II (2019-2020)
1) Promovarea proiectului de lege privind rspunderea ministerial, care s
includ aspecte legate de rspunderea colectiv ministerial n faa Parlamentului
i responsabilitatea politic individual ce se va extinde asupra controlului
performanei autoritilor i instituiilor din subordinea ministerelor.
2) Efectuarea unei analize cuprinztoare a ntreprinderilor de stat care
ndeplinesc funcii administrative, evaluarea n mod comprehensiv i relevant a
performanei entitilor economice proprietate a statului i includerea acestora n
cadrul general de responsabilizare a sectorului public pentru funciile publice pe
care acestea le ndeplinesc i pentru banii publici i resursele publice date n
gestiune acestora.
3) Introducerea unui mecanism de monitorizare a cazurilor judiciare care
rezult din obligaiile administraiei publice, prin identificarea, contabilizarea
scriptic ale acestora, determinarea cauzei din care a survenit rspunderea public
n urma deciziei judectoreti i a valorii financiare ale acesteia.
4) Examinarea prevederilor normative existente privind rspunderea public,
astfel nct principiile rspunderii i normele de procedur pentru solicitarea
despgubirilor s fie clare i n mod exhaustiv reglementate.

C:\Users\Alina\Downloads\Str_2016-2020 (2).docx

19

Indicatorii de monitorizare
Anul de Valoarea
inte
inte
referin
de
pentru pentru
referin anul 2018 anul
2020
3
4
5
6
2015
3
4
5

Obiectiv

Indicator

1
Obiectivul
specific 1

2
Structura general a
ministerelor i a altor
organe centrale din
subordinea Guvernului este
raional i coerent

Obiectivul
specific 2

Nomenclator de delegare a
competenelor ctre
autoritile publice locale
aprobat

2015

100%

100%

Instruiri ale personalului la


nivelul autoritilor publice
centrale i locale n ceea ce
privete aplicarea
principiilor i criteriilor
specifice unei
descentralizri eficiente i
eficace, sensibile i la
dimensiunea de gen
Documente de politici
sectoriale n domenii
pasibile descentralizrii
aprobate

2014

1500

2000

2000

2014

80%

100%

Rapoarte de activitate ale


instituiilor publice
Studii sectoriale
aprofundate elaborate
Strategii sectoriale de
descentralizare adoptate

Foaie de parcurs privind


reforma administrativteritorial n Republica
Moldova (inclusiv prin

2014

1%

100%

Analiza modelelor de
reform elaborat
Foaie de parcurs elaborat

Obiectivul
specific 3

C:\Users\Alina\Downloads\Str_2016-2020 (2).docx

Sursa de
verificare/modalitatea de
calculare
7
Calculat conform
metodologiei SIGMA
privind Principiile
administraiei publice
(Cinci elemente trebuie s
fie ndeplinite:
1) reglementrile definesc
tipologia / tipurile tuturor
instituiilor de stat;
2) statutul instituiilor
autonome este reglementat
n mod clar i coerent;
3) regulile care
reglementeaz relaiile
dintre ministere i
organismele de raportare
snt clare i coerente;
4) funciile de elaborare a
politicilor rmn n
ministere;
5) ministerele au
responsabiliti atribuite
pentru conducerea i
controlul organismelor de
raportare, inclusiv a
sistemelor de management
al performanei)
Nomenclator aprobat i
publicat n Monitorul
Oficial al Republicii
Moldova
Rapoarte de activitate ale
autoritii responsabile de
politicile n domeniu
Rapoarte de activitate ale
autoritii responsabile de
politici n domeniu
Alocrile destinate
instruirilor funcionarilor
relevani
Numrul funcionarilor
publici instruii

20
eliminarea structurilor
raionale) elaborat
Consultri organizate cu
membrii comunitilor
locale asupra opiunilor de
consolidare administrativ

Obiectivul
specific 4

2018

0%

30%

100%

Acte legislative i
normative aprobate

2015

65%

75%

Ponderea solicitrilor de
informaii publice respinse
ntr-un anumit an de ctre
autoritile publice

2013

12,5%

7%

5%

Ponderea cererilor de
informaii publice prin
instanele de judecat

2015

20%

12,5%

7%

Ponderea autoritilor
publice care respect
meninerea site-uri web, n
conformitate cu cerinele
de reglementare

2014

50,7%

80%

100%

C:\Users\Alina\Downloads\Str_2016-2020 (2).docx

Rapoarte de activitate ale


prestatorilor de servicii
publice
Platforme publice de
consultare create
Proporia este calculat
drept procent din numrul
ntlnirilor organizate n
teritoriu i la nivel
guvernamental
Studiu analiz despre cele
mai bune opiuni de
optimizare teritorialadministrative
Plan de aciuni adoptat
privind implementarea
modificrilor propuse
Numrul propunerilor de
modificri legislative
Calculat conform
metodologiei SIGMA
privind Principiile
administraiei publice
(Indicatorul este calculat
prin mprirea numrului
de solicitri de informaii
publice refuzate la numrul
total al solicitrilor de
informaii publice adresate
autoritilor publice. n
cazul n care autoritile nu
au oferit un rspuns pentru
solicitrile de informaie
public, acestea trebuie
considerate refuzuri)
Calculat conform
metodologiei SIGMA
privind Principiile
administraiei publice
(Indicatorul este calculat
prin mprirea numrului
de cereri de informaii
publice acceptate de
instanele de judecat (ceea
ce nseamn c exist
posibilitatea de anulare sau
de modificare a deciziilor
administrative) la numrul
tuturor cazurilor
soluionate de instane
Calculat conform
metodologiei SIGMA
privind Principiile
administraiei publice
(Indicatorul este calculat
prin mprirea numrului
de pagini web ntreinute n
conformitate cu cerinele
obligatorii fa de numrul
total de site-uri web

21

Ponderea autoritilor
publice care menin un
registru de documente i
baze de date

2014

33,7%

80%

100%

Dreptul de a avea acces la


informaiile de interes
public este prevzut n
legislaie i aplicat n
practic

2014

C:\Users\Alina\Downloads\Str_2016-2020 (2).docx

deinute de instituiile
administraiei de stat
obligat s ntrein site-uri
web conform cerinelor
obligatorii. Cerinele
obligatorii se refer la
minimul necesar de
coninut al paginilor de
internet)
Calculat conform
metodologiei SIGMA
privind Principiile
administraiei publice
(Indicatorul este calculat
prin mprirea numrului
autoritilor publice care
menin registre i baze de
date actualizate la zi,
conform cerinelor legale,
la numrul total al
autoritilor publice care ar
trebui s pstreze aceste
baze de date i registre)
Calculat conform
metodologiei SIGMA
privind Principiile
administraiei publice (12
elemente trebuie
respectate:
1) Legea se refer la toate
instituiile publice;
2) informaiile de interes
public snt definite n
general;
3) excepiile snt stabilite
cu precizie i interpretate n
mod strict;
4) informaiile snt
furnizate n forma
solicitat;
5) persoanele nu trebuie si motiveze cererile;
6) persoanele fizice care
desfoar funcii publice
snt, de asemenea,
considerate deintorii de
informaii publice;
7) informaiile publice snt
diseminate n mod pro
activ;
8) o autoritate de
supraveghere are dreptul i
competena de a monitoriza
punerea n aplicare;
9) autoritatea de
supraveghere poate face
prescripii i poate s
elaboreze metodologii cu
privire la modul de aplicare
a legii privind informaiile
de interes public;
10) exist un organ

22

20

Ponderea plngerilor care


rezult n plata
compensaiei

2015

19%20

15%

5%

Ponderea recomandrilor
instituiilor de
supraveghere a instituiilor
publice, puse n aplicare n
ultimii doi ani

2015

45%

70%

85%

Autoritile publice i
asum obligaii i msuri
reparatorii i de garantare

2015

http://infoeuropa.md/moldova-la-cedo/

C:\Users\Alina\Downloads\Str_2016-2020 (2).docx

independent, care poate


emite decizii cu caracter
obligatoriu pentru
instituiile publice n ceea
ce privete accesul la
informaiile de interes
public;
11) taxele pentru accesul la
informaiile de interes
public (n cazul n care
acestea exist) nu creeaz o
sarcin excesiv pentru
solicitani;
12) autoritile publice
menin la zi registrele de
documente i bazele de
date.
Un singur punct este
acordat pentru fiecare
element)
Calculat conform
metodologiei SIGMA
privind Principiile
administraiei publice
(Indicatorul este calculat
prin mprirea numrului
de plngeri mpotriva
statului pentru aciunea de
prejudiciu care a condus la
despgubiri la numrul
total de plngeri mpotriva
statului de acest gen)
Calculat conform
metodologiei SIGMA
privind Principiile
administraiei publice
(Indicatorul este calculat
prin mprirea numrului
de recomandri naintate de
Curtea de Conturi,
Ombudsman, Parlament
ntr-un anumit an, care au
fost puse n aplicare de
instituiile publice (n acel
an sau n anul urmtor), la
numrul total de
recomandri emise de ctre
Curtea de Conturi,
Ombudsman, Parlament
(minus recomandrile n
curs de executare))
Calculat conform
metodologiei SIGMA privind
Principiile administraiei
publice (Urmtoarele cinci
elemente trebuie s fie
ndeplinite:
1) exist cerine pentru a

23
redresa sau pentru a compensa
indivizii;
2) domeniul de aplicare al
rspunderii publice este larg;
3) normele privind dreptul de
aciuni de despgubire snt
clare i nu snt mpiedicate de
alte reguli;
4) normele de calcul al
compensaiei snt stabilite;
5) rectificarea erorii este
preferabil achitrii
compensaiei financiare)

6.2. Elaborarea i coordonarea politicilor publice


Elaborarea politicilor publice este procesul prin care Guvernul transpune
viziunea sa politic n strategii, aciuni i acte normative pentru a livra
rezultate cetenilor. Prin acest proces se stabilete ce trebuie fcut
examinnd raionamentul de baz i eficacitatea politicilor elabornd apoi
modalitatea de implementare i revizuind permanent ct de bine rezultatele dorite
snt livrate.
Descrierea situaiei actuale
58. O component important a reformei administraiei publice centrale din
perioada 2005-2013 a fost modernizarea procesului de luare a deciziilor, de
planificare strategic i de elaborare a politicilor.
59. n scopul optimizrii procesului de planificare strategic la nivelul
ntregului Guvern, n anul 2008 a fost creat Comitetul interministerial pentru
planificarea strategic. Misiunea acestuia este asigurarea unui proces integrat de
planificare strategic, n care snt corelate n cea mai eficient manier prioritile
naionale, stabilite n principalele documente strategice ale Guvernului, cu
politicile elaborate de organele centrale de specialitate ale administraiei publice,
angajamentele internaionale asumate i cadrul de resurse interne i externe
(Hotrrea Guvernului nr. 838 din 9 iulie 2008 Privind instituirea Comitetului
interministerial pentru planificare strategic). Mai exact, Comitetul, conform
regulamentului su, poate interveni n elaborarea i monitorizarea implementrii
Programului de activitate al Guvernului, Strategiei naionale de dezvoltare i a
Cadrului Bugetar pe Termen Mediu. Comitetul este un organ consultativ, condus
de Prim-ministru, care include 7 membri ai Guvernului. n mediu, anual snt
organizate n jur de 10 edine ale Comitetului, ns n anul 2015 au fost organizate
doar dou edine.
60. La nivelul autoritilor administrative centrale din cadrul Guvernului,
Cancelaria de Stat este autoritatea responsabil de crearea cadrului general pentru
definirea prioritilor de activitate a Guvernului, de suportul metodologic i
organizatoric pentru sistemul de planificare, elaborare i implementare a politicilor
publice de ctre autoritile administrative centrale. Funciile acesteia au fost
definite n conformitate cu recomandrile UE/SIGMA privind rolul Centrului
C:\Users\Alina\Downloads\Str_2016-2020 (2).docx

24

Guvernului (conform SIGMA, Centrul Guvernului este un termen generic care se refer la
o structur administrativ ce deservete Prim-ministrul i Guvernul, ca organ colectiv de luare a
deciziilor. Centrul Guvernului realizeaz urmtoarele opt funcii/sarcini: pregtirea edinelor
Guvernului; coordonarea conformitii legale; elaborarea Planului de aciuni al Guvernului
(prioritizare, planificare strategic i ajustarea la buget); coordonarea coninutului documentelor
de politici (calitatea politicilor) i nlturarea divergenelor; comunicarea cu mass-media;
monitorizarea performanei Guvernului; coordonarea activitii cu alte autoriti publice
(Preedinie, Parlament); coordonarea prioritilor strategice orizontale (integrarea european,
reforma administraiei publice etc.). Numele dat Centrului Guvernului variaz de la ar la ar
Secretariatul General, Oficiul/Aparatul Guvernului, Secretariatul Guvernului, Cancelarie de
Stat, Oficiul Cabinetului .a.). La nivelul Cancelariei de Stat, este creat Direcia

general coordonarea politicilor, asistenei externe i reforma administraiei


publice centrale, a crei misiune const n asigurarea elaborrii i aprobrii de ctre
Guvern a politicilor publice de calitate, respectiv, asigurarea implementrii,
monitorizrii i evalurii acestora de ctre autoritile administrative centrale.
61. La nivel ministerial, n calitate de interfee specializate au fost create
subdiviziuni de analiz, monitorizare i evaluare a politicilor, care coordoneaz
activitatea de elaborare a documentelor de politici publice la nivelul autoritilor i,
dup caz, la nivel intersectorial i sectorial, examineaz rezultatele evalurii
impactului politicilor publice, asigur interaciunea procesului de elaborare a
politicilor publice cu procesul bugetar, coordoneaz procesul de monitorizare,
evaluare i raportare a implementrii documentelor de politici publice.
62. Planificarea pe termen mediu la nivel naional este reglementat de
Legea nr. 64 din 31 mai 1990 cu privire la Guvern21, Legea privind actele
normative ale Guvernului i ale altor autoriti ale administraiei publice centrale i
locale, Hotrrea Guvernului despre aprobarea Regulamentului Guvernului
Republicii Moldova, Hotrrea Guvernului cu privire la regulile de elaborare i
cerinele unificate fa de documentele de politici i Legea finanelor publice i
responsabilitii bugetar-fiscale. Documentele de planificare la nivel naional ale
Guvernului includ Programul de activitate al Guvernului, Strategia naional de
dezvoltare, Cadrul Bugetar pe Termen Mediu.
63. Planificarea pe termen scurt la nivelul Guvernului se efectueaz prin
intermediul planului de aciuni al Guvernului, care se elaboreaz anual n baza
Programului de activitate al Guvernului. Procesul de coordonare a elaborrii i
monitorizrii planului de aciuni al Guvernului este gestionat de ctre Cancelaria
de Stat. Totodat, n urma semnrii Acordului de Asociere RM-UE n iunie 2014, a
fost elaborat i aprobat Planul naional de aciuni pentru implementarea Acordului
de Asociere Republica Moldova - Uniunea European n perioada 2014-2016,
aprobat prin Hotrrea Guvernului nr.808 din 7 octombrie 2014, procesul fiind
gestionat de Ministerul Afacerilor Externe i Integrrii Europene. Multe din
aciunile propuse de autoriti n ambele planuri de aciuni coincid, ntruct
documentele de referin Programul de activitate al Guvernului i Acordul de
Asociere RM-UE conin obiective similare. Astfel, implementarea eficient a
21

http://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?doclanguage=en&cote=gov/sigma(2004)2

C:\Users\Alina\Downloads\Str_2016-2020 (2).docx

25

angajamentelor Republicii Moldova este ngreunat de dispersarea eforturilor de


implementare n: pe intern i pe extern. Acest fapt pune n dificultate activitatea
autoritilor publice i conduce la tergiversarea realizrii angajamentelor asumate22.
64. n anul 2008, la nivelul autoritilor administrative centrale a fost
introdus Planul de dezvoltare instituional ca principalul document de planificare
managerial i strategic pe termen mediu (2008-2011) a activitii n cadrul
autoritii. n anul 2011, Planul de dezvoltare instituional a fost nlocuit cu
Programul de dezvoltare strategic pentru perioada 2011-2014, care descrie
direciile de activitate ale instituitei, planific pe termen mediu activitatea
instituiei, reflect lacunele n ceea ce privete capacitile autoritii de realizare a
misiunii sale i propune modul de remediere a acestora. n anii 2015-2016, doar
unele autoriti publice au elaborat i aprobat programul de dezvoltare strategic
pentru urmtoarea perioad.
65. Conform concluziilor SIGMA, n Republica Moldova funciile prescrise
Centrului Guvernului snt realizate de patru instituii:
a) Cancelaria de Stat pregtete edinele Guvernului; asigur legalitatea
documentelor; coordoneaz procesul de elaborare a planului de aciuni al
Guvernului i a documentelor de politici sectoriale;
b) Ministerul Finanelor coordoneaz procesul de elaborare a Cadrului
Bugetar pe Termen Mediu i bugetului de stat; avizeaz propunerile de politici din
partea ministerelor din punct de vedere al sustenabilitii bugetului;
c) Ministerul Afacerilor Externe i Integrrii Europene coordoneaz
activitile relevante procesului de integrare european;
d) Centrul de armonizare a legislaiei (subordonat Ministerului Justiiei)
faciliteaz procesul de armonizare a legislaiei naionale cu cea a Uniunii
Europene.
66. Principalele acte normative care reglementeaz funcionalitatea
Centrului Guvernului snt: Constituia Republicii Moldova, Legea nr.64 din 31 mai
1990 cu privire la Guvern, Legea nr.98 din 4 mai 2012 privind administraia
public de specialitate, Legea nr.317-XV din 18 iulie 2003 privind actele
normative ale Guvernului i ale altor autoriti ale administraiei publice centrale i
locale, Hotrrea Guvernului nr.34 din 17 ianuarie 2001 Despre aprobarea
Regulamentului Guvernului Republicii Moldova, hotrrile Guvernului pentru
aprobarea regulamentelor instituiilor menionate. Prin urmare, n linii generale,
rolul i responsabilitile instituiilor de la Centrul Guvernului este stabilit. Cu
toate acestea, procedurile detaliate de planificare a activitii Guvernului i de
monitorizare a performanelor acestuia snt insuficient descrise.
67. n anul 2015, Curtea de Conturi a elaborat un raport privind eficiena
gestionrii asistenei externe, conform cruia mecanismul de coordonare al
asistenei externe este unul dificil, i pn recent unul destul de imperfect.
Modificarea cadrului normativ a soluionat o serie de probleme identificate de
22

http://ipre.md/portfolio/studiu-privind-mecanismul-de-coordonare-la-nivel-national-a-procesului-de-integrareeuropeana-a-republicii-moldova/
C:\Users\Alina\Downloads\Str_2016-2020 (2).docx

26

audit, ns acesta continu s nu fie respectat, iar deciziile privind prioriatizarea


asistenei externe nu snt suficient de argumentate. n acelai timp, instituiile
recunosc c majoritatea acestor probleme survin din cauza lipsei de capaciti,
deoarece personalul calificat sau instruit pleac din sistem din cauza salariilor
mici.
68. Cadrul normativ privind monitorizarea activitii Guvernului este doar
parial dezvoltat. Legea cu privire la Guvern oblig Guvernul s raporteze
Parlamentului activitatea sa o singur dat n an.
Problemele identificate
69. Dei exist cadru normativ care descrie responsabilitile i procesul de
elaborare a politicilor n autoritile administrative centrale, o provocare rmne a
fi respectarea acestora att la nivelul Cancelariei de Stat, ct i la nivelul
ministerelor, pentru a respecta structura documentelor i procedurilor existente n
politici publice i propuneri legislative de o calitate nalt. Astfel, nu este asigurat
o revizuire/validare a coninutului politicilor la nivelul Centrului Guvernului, iar
sistemul naional de planificare strategic nu este pe deplin dezvoltat. Chiar dac
exist cerine unificate fa de documentele de politici, n procesul de formulare a
strategiilor sectoriale acestea nu se respect, estimarea costurilor lipsete fiind
indicat faptul c politica va fi implementat n limita alocrilor bugetare i, prin
urmare, nu este asigurat alinierea acestora la Cadrul Bugetar pe Termen Mediu.
Sistemul de monitorizare care ar trebui s furnizeze informaii privind rezultatul
activitii Guvernului nu este pe deplin funcional. Calitatea procesului de
elaborare a politicilor n baza evidenelor nu este coerent, deoarece analizele snt
nc slabe.
70. Nu exist metodologii detaliate privind structura, coninutul i alte
cerine ce se refer la documentele de planificare, cu excepia metodologiei privind
elaborarea Cadrului Bugetar pe Termen Mediu. Regulile de elaborare i cerinele
unificate fa de documentele de politici se refer doar la categoriile documentelor
de politici (concepiile, strategie, program i plan de aciuni) i listeaz elementele
obligatorii ale diferitor documente de politici (obiective, termene-limit,
responsabili, indicatori de performan, costuri estimate i proceduri de raportare i
monitorizare). Cu toate acestea, cerinele snt foarte generale, lipsesc metodologii
specifice instituionalizate pentru unele componente ale ciclului de politici. La
nivelul Ministerului Finanelor exist metodologia care prezint principiile de baz
privind estimarea costurilor, conceptele despre natura i comportamentul
costurilor, precum i unele aspecte practice privind estimarea costurilor i modul n
care trebuie abordate incertitudinile i informaia de suport pentru estimarea
costurilor (setul metodologic privind elaborarea, aprobarea i modificarea bugetului, aprobat
prin Ordinul ministrului finanelor nr.209 din 24 decembrie 2015), ns acestea, n mare
msur, nu snt respectate de autoritile publice n procesul de elaborare a
politicilor publice. Totodat, nu este suficient de clar legtura i ierarhia ntre
diferite tipuri de documente de politici.

C:\Users\Alina\Downloads\Str_2016-2020 (2).docx

27

71. Exist deficiene de funcionare a cadrului instituional i a mecanismului


de coordonare a asistenei externe la nivel sectorial, n special din cauz c
principalii executori de buget nu se conformeaz mecanismului oficial de
coordonare a asistenei externe i nu asigur cooperarea i comunicarea ntre
instituiile subordonate. Astfel, asistena extern nregistreaz probleme la etapa de
identificare a prioritilor, de planificare a resurselor necesare realizrii
obiectivelor de politici, implementare i monitorizare a proiectelor/programelor de
asisten extern.
72. n Regulamentul cu privire la evaluarea performanei colective, aprobat
prin Hotrrea Guvernului nr.94 din 1 februarie 2013, snt prevederi generale
privind etapele i procesul de planificare anual, ns nu exist cerine detaliate
obligatorii i ndrumri metodologice privind planificarea anual, astfel
documentele au diferite structuri, detalieri ale aciunilor i perioade de timp.
73. n ceea ce privete procesul de elaborare a politicilor n baza evidenelor,
n pofida numrului mare de instruiri n domeniul evalurii ex-ante a impactului,
organizate pentru funcionarii publici, cererea unor astfel de evaluri din partea
conductorilor de nivel superior i persoanele care dein funcii de demnitate
public rmne a fi nc redus. Acesta este un factor important care ncetinete
eforturile de eficientizare a procesului de evaluare a politicilor. Participarea
insuficient a organizaiilor societii civile n procesul de politici este un alt factor,
deoarece activitile acestora n domeniul politicilor informate deseori snt
mpiedicate de lipsa finanrii i accesului.
74. Urmare a creterii fluxului angajailor subdiviziunii din cadrul
Cancelariei de Stat responsabile de coordonarea politicilor i planificare strategic
(de la 20% n 2013, 21% n 2014 i 35% n 2015) (SIGMA Baseline Measurement
Report: the principles of public administration, Moldova, December 2015, pag.16), este greu
de asigurat expertiza i memoria instituional a Centrului Guvernului, care are
misiunea important de a asigura coerena procesului de planificare strategic i cel
de elaborare i monitorizare a politicilor. Majoritatea funcionarilor care activeaz
n cadrul Direciei coordonarea politicilor i planificare strategic au o experien
de mai puin de 2 ani n cadrul Cancelariei de Stat, iar Direcia nu beneficiaz de
asisten tehnic. n ministere, capacitatea unitilor de politici este neomogen, iar
dezvoltarea acestora este ncetinit de sarcini de rutin care nu in de competena
lor.
Obiectivul general
75. Sporirea coerenei, eficienei, predictibilitii i transparenei procesului
decizional n administraia public.
Obiective specifice i direcii de aciune
Obiectivul specific 1. Consolidarea poziiei Cancelariei de Stat i a
Ministerului Finanelor n realizarea funciilor specifice Centrului Guvernului,
astfel nct acestea s ndeplineasc toate atribuiile necesare pentru asigurarea
C:\Users\Alina\Downloads\Str_2016-2020 (2).docx

28

funcionalitii unui sistem naional de planificare strategic i elaborare a


politicilor ntr-un mod bine organizat, coerent i competent, aliniat la procesul
bugetar, conectat la procesul de integrare european, n conformitate cu
principiile SIGMA privind administraia public
Etapa I (2016-2018)
1) Elaborarea i aprobarea regulilor de procedur clare, care vor fi utilizate
n procesul decizional pentru:
a) a asigura coordonarea sistemului de elaborare a politicilor utiliznd
proceduri unificate, scrise i aliniate n vederea evitrii dublrilor funcionale;
b) a determina clar toate instituiile care ndeplinesc funcii caracteristice
Centrului Guvernului, rolul, responsabilitile i coordonarea acestora;
c) a consolida rolul Cancelariei de Stat i a Ministerului Finanelor pentru a
asigura interaciunea deplin dintre procesul de elaborare a politicilor cu procesul
bugetar;
d) a asigura ca elaborarea i planificarea prioritilor strategice ale
Guvernului i planurilor de aciuni, la fel ca i monitorizarea acestora, snt
ncorporate n mod organizat i n termene oportune n sistemul general de
planificare.
2) Consolidarea procesului de planificare n domeniul integrrii europene
prin ncorporarea acestuia la sistemul general de planificare, inclusiv la procesul
bugetar.
3) Clarificarea i delimitarea rolurilor i a responsabilitilor n ceea ce
privete armonizarea legislaiei la aquis-ul UE.
Etapa II (2019-2020)
1) Reformatarea Comitetului interministerial pentru planificare strategic i
setarea unor platforme decizionale la nivel sectorial pentru a asigura c poziia
Guvernului privind diferite aspecte ale procesului de elaborare a politicilor,
planificare strategic i asisten extern este consolidat, coordonat i
comunicat ntr-un mod coerent.
Obiectivul specific 2. Procesul de planificare a politicilor, n special a celor
relevante procesului de integrare european, este armonizat cu Cadrul Bugetar pe
Termen Mediu, fiind aliniat la procesul bugetar i la resursele disponibile ale
Guvernului
Etapa I (2016-2018)
1) Optimizarea i operaionalizarea unui sistem de planificare strategic
riguros, integrat i coerent i corelat cu resursele financiare.
2) Elaborarea i/sau actualizarea de ctre Guvern a metodologiilor detaliate
cu privire la elaborarea documentelor de planificare, care vor conine:
a) cadrul temporal cu privire la elaborarea, revizuirea i aprobarea
documentelor de politici;
C:\Users\Alina\Downloads\Str_2016-2020 (2).docx

29

b) procedurile pentru asigurarea coerenei i armonizarea acestor documente,


n special la nivelul prioritilor Guvernului i armonizarea cu Cadrul Bugetar pe
Termen Mediu;
c) metodologii detaliate pentru a asigura formularea n documentele de
politici a obiectivelor msurabile i a indicatorilor de performan cu valori de
referin i inte;
d) proceduri de monitorizare care vor reflecta informaii cu privire la
atingerea obiectivelor i indicatorilor de performan;
e) metode detaliate de estimare a costurilor n documentele de planificare.
3) Asigurarea de ctre Cancelaria de Stat, n cooperare cu Ministerul
Finanelor, c cerinele privind elaborarea i coninutul documentelor de politici
(inclusiv integrarea n Cadrul Bugetar pe Termen Mediu) snt respectate.
4) Organizarea metodic a procesului de consolidare a capacitilor
instituionale n domeniul politicilor publice.
5) Consolidarea sistemului de planificare, evaluare i raportare la nivelul
Guvernului i la nivel instituional, pentru a asigura funcionalitatea deplin a
sistemului de evaluare a performanelor organizaionale.
Etapa II (2019-2020)
1) Consolidarea activitilor de planificare a procesului de integrare
european pe termen mediu, ajustnd aciunile la capacitile administrative i
constrngerile financiare, n scopul reducerii restanelor.
2) Dezvoltarea capacitilor personalului n domeniul planificrii strategice,
cu un accent deosebit pe estimarea costurilor i monitorizarea implementrii,
pentru a consolida capacitile autoritilor de a evalua costurile politicilor.
Obiectivul specific 3. Deciziile Guvernului snt transparente, conforme
cerinelor legale, coerente i accesibile publicului.
Etapa I (2016-2018)
1) Asigurarea unei coordonri mai bune ntre instituiile Centrului
Guvernului pentru o mai bun pregtire a proiectelor ctre edinele Guvernului.
2) Analiza cauzelor, identificarea soluiilor i, n caz de necesitate,
organizarea instruirilor pentru a reduce numrul proiectelor restituite autoritilor
pentru mbuntire.
Etapa II (2019-2020)
Introducerea unui sistem comun al Parlamentului i al Guvernului de
raportare sistemic privind implementarea legilor i politicilor la un anumit
interval dup adoptarea acestora.
Obiectivul specific 4. Formularea politicilor n baza evidenelor, respectnd
cadrul legal i ntr-o manier inclusiv conduce la atingerea obiectivelor setate

C:\Users\Alina\Downloads\Str_2016-2020 (2).docx

30

Etapa I (2016-2018)
1) Formularea reglementrilor interne privind elaborarea politicilor n cadrul
tuturor ministerelor, cu descrierea n detaliu a procedurilor interne de elaborare a
politicilor i a proiectelor de acte normative.
2) Sporirea interaciunii dintre instituiile care snt implicate n realizarea
funciilor prescrise Centrului Guvernului Cancelaria de Stat, Ministerul
Finanelor, Ministerul Afacerilor Externe i Integrrii Europene, Centrul de
armonizare a legislaiei cu privire la planificarea, monitorizarea i revizuirea
proiectelor ce prevd armonizarea legislaiei.
3) Dezvoltarea cadrului normativ secundar pentru asigurarea respectrii
cerinelor fa de elaborarea documentelor de politici, de consultarea public a
acestora, inclusiv publicarea rezultatelor proceselor de consultare.
Etapa II (2019-2020)
Formularea de ctre Cancelaria de Stat, n cooperare cu Ministerul
Finanelor i Ministerului Economiei, a unei singure abordri a evalurii ex-ante a
impactului politicilor publice i asigurarea aplicrii consecvente a metodologiei.
Indicatorii de monitorizare
Obiectiv

1
Obiectivul
specific 1

Indicator

2
Funciile
indispensabile
Centrului
Guvernului, care
snt realizate de
instituiile acestuia

Anul de
referin

Valoarea
de
referin

3
2015

4
4

C:\Users\Alina\Downloads\Str_2016-2020 (2).docx

inte
pentru
anul
2018
5
5

inte
pentru
anul
2020
6
5

Sursa de verificare /
Modalitatea de
calculare
7
Calculat conform
metodologiei SIGMA
privind Principiile
administraiei
publice (Nou funcii
de baz
indispensabile snt:
1) coordonarea i
pregtirea edinelor
Guvernului;
2) asigurarea
conformitii legale;
3) coordonarea
elaborrii i aprobrii
prioritilor strategice
i planului de aciuni
al Guvernului;
4) coordonarea
coninutului al
propunerilor pentru
deciziile Guvernului,
inclusiv definirea
procesului de
elaborarea a politicilor
i asigurarea coerenei
cu prioritile
guvernamentale;
5) asigurarea c
prioritile snt

31

Obiectivul
specific 2

Funciile relevante
procesului de
integrare european
snt ndeplinite de
ctre instituii

2015

Estimarea i
includerea
costurilor n
strategiile sectoriale

2015

C:\Users\Alina\Downloads\Str_2016-2020 (2).docx

susinute financiar i
supravegherea
planificrii sectoriale
a resurselor;
6) coordonarea
activitilor de
comunicare a
Guvernului pentru a
asigura un mesaj
coerent;
7) monitorizarea
performanei
Guvernului pentru a
asigura performana
colectiv i onorarea
angajamentelor;
8) gestionarea
relaiilor dintre
Guvern i
Parlament/Preedinie;
9) coordonarea
activitilor de
integrare european)
Calculat conform
metodologiei SIGMA
privind Principiile
administraiei
publice (ase funcii
relevante procesului
de integrare
european snt:
1) coordonarea
general zilnic a
procesului de
integrare european;
2) planificarea
procesului de
integrare european,
inclusiv estimarea
costurilor;
3) monitorizarea
gradului de pregtire a
rii pentru procesul
de integrare
european;
4) coordonarea
armonizrii acquisului;
5) coordonarea
asistenei UE;
6) coordonarea
negocierilor legate de
integrarea european)
Calculat conform
metodologiei SIGMA
privind Principiile
administraiei
publice (Se utilizeaz
un eantion de 5 cele
mai recente strategii
sectoriale)

32
Restanele n
implementarea
anual a
angajamentelor din
documentele de
planificare la nivel
naional

2014

12%

6%

1%

Restanele anuale n
implementarea
strategiilor
sectoriale

2014

29%

15%

2%

Raportul ntre
costul total estimat
n strategiile
sectoriale i limitele
de cheltuieli totale
pe sectoare din
Cadrul Bugetar pe
Termen Mediu

2014

0%

45%

90%

C:\Users\Alina\Downloads\Str_2016-2020 (2).docx

Calculat conform
metodologiei SIGMA
privind Principiile
administraiei
publice (Restanele
snt analizate prin
comparaie celor mai
relevante documente
de planificare la nivel
naional, disponibile
public: Planul de
aciuni al Guvernului,
Planul naional de
aciuni pentru
implementarea
Acordului de
Asociere, Cadrul
Bugetar pe Termen
Mediu, planul
legislativ. Restanele
snt calculate prin
compararea realizrii
documentelor pe
parcursul a doi ani
consecutivi, innd
cont de aciunile care
se repet de la un an
la altul)
Calculat conform
metodologiei SIGMA
privind Principiile
administraiei
publice (Restanele
snt calculate prin
comparaia nivelului
de realizare a
planurilor de
implementare a
strategiilor pe
parcursul a doi ani
consecutivi, innd
cont de aciunile care
se repet de la un an
la altul)
Calculat conform
metodologiei SIGMA
privind Principiile
administraiei
publice (Proporia
este calculat ca
procentaj (0%
concuren minim i
100% concuren
maxim), ilustrnd
diferena ntre
finanarea planificat
n strategiile din
ultimii cinci ani i
Cadrul Bugetar pe
Termen Mediu.
Valoarea care rezult
este media pentru

33

Obiectivul
specific 3

23

Restanele n
implementarea
anual a
angajamentelor
privind integrarea
european

2014

67%

10%

2%

Rata proiectelor
propuse n termen
n cadrul edinelor
Guvernului

2015

Nu exist
statistici

100%

100%

Transparena
procesului
decizional al
Guvernului
Numrul de
repoarte privind
implementarea
legilor examinate n
Parlament

2014

3,923

5,0

7,0

2014

cinci cazuri. Dac nu


este posibil de a
realiza calculele date
din cauza lipsei
datelor financiare n
Cadrul Bugetar pe
Termen Mediu i/sau
alte strategii
sectoriale, proporia
este considerat 0% )
Calculat conform
metodologiei SIGMA
privind Principiile
administraiei
publice (Restanele
snt calculate prin
comparaie a nivelul
de realizare a
planurilor de integrare
european pe
parcursul a doi ani
consecutivi, innd
cont de aciunile care
se repet de la un an
la altul)
Calculat conform
metodologiei SIGMA
privind Principiile
administraiei
publice (Termenul
este stabilit n
normele legale)
Raportul
competitivitii
globale
Calculat conform
metodologiei SIGMA
privind Principiile
administraiei
publice (Numrul
tuturor rapoartelor
privind rezultatele n
urma implementrii
legislaiei care au fost
discutate n
Parlament, fie n
edinele plenare, fie
n comisii. Raportul
de implementare este
un raport distinct n
format scris privind
implementarea unei
legi, dar care nu este
parte a procesului de
modificare a
legislaiei. De
asemenea, rapoartele

http://www3.weforum.org/docs/gcr/2015-2016/Global_Competitiveness_Report_2015-2016.pdf

C:\Users\Alina\Downloads\Str_2016-2020 (2).docx

34

Obiectivul
specific 4

Activitatea
ministerelor este
orientat spre
elaborarea
politicilor

2015

Procesul de
elaborare a
politicilor utilizeaz
instrumentele
analitice

2015

C:\Users\Alina\Downloads\Str_2016-2020 (2).docx

obligatorii privind
performana
instituional nu se iau
n considerare)
Calculat conform
metodologiei SIGMA
privind Principiile
administraiei
publice (Cinci
elemente snt
respectate:
1) prevederi
normative prin care se
stabilesc
responsabilitile
ministerelor privind
elaborarea politicilor
i actelor normative;
2) responsabilitatea
pentru elaborarea
politicilor i a actelor
normative este de cel
puin la nivelul
secretarului general
adjunct sau a
viceministrului;
3) ministerele au
reglementri
interioare aliniate la
prevederile existente
la nivel central
privind elaborarea
politicilor i a actelor
normative;
4) snt distribuite
responsabilitile
dintre principalele
subdiviziuni de
coordonare
(coordonarea
politicilor,
coordonarea integrrii
europene, direcia
juridic);
5) personalul care
activeaz n
subdiviziunile de
elaborare a politicilor
constituie cel puin
30% din personalul
ministerului)
Calculat conform
metodologiei SIGMA
privind Principiile
administraiei
publice (De la
ntruniri
interministeriale i
consultri cu prile
interesate pn la
analiza ex-ante
cuprinztoare)

35
Consultrile publice
snt organizate n
procesul de
elaborare a
politicilor i a
proiectelor de acte
normative

2015

Restanele n
armonizarea
legislaiei

2014

9%

0%

0%

Numrul
directivelor
transpuse anual

2014

42

Numrul proiectelor
restituite
Guvernului de ctre
Parlament

2014

12

C:\Users\Alina\Downloads\Str_2016-2020 (2).docx

Calculat conform
metodologiei SIGMA
privind Principiile
administraiei
publice (De la
consultri ad-hoc fr
proceduri clare pn la
prevederi normative
care stabilesc
proceduri clare pentru
consultri publice, iar
rezultatele
consultrilor snt
fcute publice)
Calculat conform
metodologiei SIGMA
privind Principiile
administraiei
publice (Restanele
snt calculate prin
comparaie a nivelul
de realizare a
documentelor de
planificare care conin
prevederi privind
angajamentele de
armonizare pe
parcursul a doi ani
consecutivi, innd
cont de aciunile care
se repet de la un an
la altul)
Calculat conform
metodologiei SIGMA
privind Principiile
administraiei
publice (Se refer
toate directivele care
au fost transpuse,
planificat sau nu)
Calculat conform
metodologiei SIGMA
privind Principiile
administraiei
publice (Numrul
tuturor proiectelor de
lege restituite
Guvernului de ctre
Parlament. Nu snt
incluse proiectele reelaborate sau restituite
conform normelor
legale n cazul
alegerilor generale sau
n cazul alegerii unui
nou Guvern)

36

6.3. Modernizarea serviciilor publice


Modernizarea serviciilor publice are drept scop transpunerea n practic a
angajamentului administraiilor publice centrale i locale de a asigura o bun
guvernare, prin garantarea dreptului oricrei persoane de a beneficia, n ceea ce
privete problemele sale, de un tratament imparial, echitabil i ntr-un termen
rezonabil din partea autoritilor publice att centrale, ct i locale, prin oferirea
serviciilor publice calitative, operative, accesibile, transparente i eficiente din
punctul de vedere al costului pentru un numr ct mai mare de persoane cu
mbuntirea n mod continuu a calitii i accesibilitii acestora, n funcie de
interesele cetenilor i mediului de afaceri. Modernizarea serviciilor publice
faciliteaz interaciunea dintre competenele de baz ale diferitor entiti publice,
urmnd principiul sau abordarea patrimoniul; banii; investiiile, inclusiv
tehnologiile informaionale i comunicaionale; funciile sau competenele, la nivel
central, la nivel local sau delegate.
Descrierea situaiei actuale
76. Reforma administraiei publice din perioada 2005-2013 a fost axat
preponderent pe procesul decizional, fiind acordat o atenie insuficient funciilor
de punere n aplicare a politicilor, majoritatea dintre care in de acordarea
serviciilor publice de calitate (administrative i materiale) cetenilor i mediului
de afaceri. Acest subiect important a fost preluat de iniiativele sectoriale, n
special de cele ce in de optimizarea i eficientizarea procedurilor de emitere a
actelor permisive, care au drept scop reducerea sarcinii administrative asupra
sectorului privat prin crearea ghieelor unice la nivelul unor autoriti publice,
precum i prin organizarea i funcionarea birourilor comune de informaii i
servicii, reprezentnd un prim pas spre dezvoltarea centrelor universale de prestare
a serviciilor publice ctre populaie, prin oferirea posibilitii recepionrii cererilor
solicitanilor prin intermediul acestor birouri (Hotrrea Guvernului nr.661 din 30 iulie
2013).

77. n anul 2010, Guvernul a creat, n subordinea Cancelariei de Stat,


Centrul de Guvernare Electronic, care i-a nceput activitatea ca instituie
responsabil de implementarea Programului strategic de modernizare tehnologic a
guvernrii (e-Transformare), aprobat prin Hotrrea Guvernului nr.710 din 20
septembrie 2011 i a planurilor de aciuni anuale, n colaborare cu subdiviziunile
pentru e-Transformare din cadrul autoritilor publice. Guvernul i-a stabilit
obiectivul de digitizare a serviciilor publice prestate de autoritile administraiei
publice centrale pn n anul 2020.
78. Printre realizrile nregistrate n aceast perioad este crearea portalului
guvernamental unic al serviciilor publice (www.servicii.gov.md) ca platform
unic (proprietate a statului) pe care se regsesc informaiile despre serviciile
publice prestate n mod tradiional i serviciile publice electronice ale ministerelor
i ale altor autoriti administrative centrale, inclusiv ale structurilor subordonate
acestora (Hotrrea Guvernului nr.330 din 28 mai 2012). Guvernul a stabilit i modul de
administrare a coninutului acestui portal n corespundere cu rolul i nivelul de
C:\Users\Alina\Downloads\Str_2016-2020 (2).docx

37

acces acordat utilizatorilor, precum i modul de integrare n portal a serviciilor


publice electronice (Hotrrea Guvernului nr.657 din 5 septembrie 2012). Conform
situaiei din aprilie 2016, portalul conine informaii despre 511 servicii i permite
accesul online la 129 e-Servicii.
79. De asemenea, au fost introduse elemente ce in de managementul
satisfaciei clienilor, cu primele studii i sisteme de examinare a reclamaiilor. n
baza acestor experiene iniiale, a fost elaborat un studiu cu scopul de a identifica o
abordare comprehensiv pentru procesul de acordare a serviciilor. Ulterior, a fost
elaborat Ghidul metodologic privind reingineria serviciilor publice i plasat pe
pagina web oficial a Cancelariei de Stat pentru aplicare de ctre prestatorii de
servicii publice administrative24.
80. ncepnd cu anul 2014, Guvernul a valorificat aceste experiene
explornd o abordare mai sistematic de modernizare a serviciilor publice prin
Programul de reformare a serviciilor publice pentru anii 2014-2016, aprobat prin
Hotrrea Guvernului nr.122 din 18 februarie 2014.
81. Pentru asigurarea unei coordonri generale mai eficiente a activitilor
autoritilor administraiei publice n procesul de modernizare a serviciilor publice,
n competena Consiliului naional pentru reforma administraiei publice a fost
atribuit examinarea prioritilor strategice n domeniul reformrii serviciilor
publice i examinarea listei serviciilor publice care urmeaz a fi supuse procesului
de reinginerie i digitizare (Hotrrea Guvernului nr.716 din 12 octombrie 2015).
Problemele identificate
82. Nu exist o abordare conceptual privind modernizarea serviciilor
publice. Dei implementarea Programului de reformare a serviciilor publice pentru
anii 2014-2016 intr n stadiul de finalizare, rmn a fi nesoluionate sub aspect
conceptual probleme ce vizeaz sistemul de servicii publice din perspectiva
beneficiarilor de servicii publice, acoperind aa aspecte precum calitatea
serviciilor, accesibilitatea informaiei cu privire la servicii, timpul necesar pentru a
obine un anumit serviciu, asigurarea posibilitii de a alege canalele de acordare a
serviciului pentru beneficiari, respectarea ordinii de drept n procesul de acordare a
serviciilor, costuri rezonabile pentru ceteni i mediul de afaceri, cultura de
deservire, infrastructura care s asigure acordarea serviciilor, eficiena din punct de
vedere economic al organizrii serviciilor.
83. A doua grup de probleme se refer la lipsa unei viziuni strategice
privind implementarea procesului de modernizare a serviciilor publice din
perspectiva administraiei de stat, care s acopere probleme ce in de calitatea
elaborrii politicilor n domeniu, prin stabilirea cu claritate a scopurilor,
principiilor i instrumentelor politicilor, corectitudinea activitilor i msurilor
planificate i succesivitatea acestora, coerena cu alte iniiative ale Guvernului, n
primul rnd cu politica de e-Transformare a guvernrii, asigurarea resurselor
financiare necesare, stabilirea unor mecanisme eficiente de coordonare i
24

http://cancelaria.gov.md/ro/content/ghid-metodologic-privind-reingineria-serviciilor-publice

C:\Users\Alina\Downloads\Str_2016-2020 (2).docx

38

management al procesului de modernizare, contientizarea esenei i complexitii


acestui proces de ctre funcionarii publici att la nivel de conductori, ct i la
nivel de specialiti.
84. Generaliznd problemele existente din perspectiva beneficiarilor
serviciilor publice, se evideniaz urmtoarele probleme:
1) Informaia incomplet plasat pe paginile web ale instituiilor publice.
Aceste fapte nu corespund principiilor bunei guvernri de deschidere, transparen
i responsabilitate a administraiei publice, descrise i n pct.25 din subcapitolul
5.1. Responsabilizarea administrativ din prezenta Strategie. n majoritatea
cazurilor pentru a beneficia de serviciul necesar, beneficiarii snt nevoii s viziteze
n persoan instituiile prestatoare de servicii.
2) Abordarea instituional ngust i izolarea instituiilor publice n
prestarea serviciilor publice. Beneficiarul continu s ndeplineasc rolul de
curier, asigurnd schimbul de documente ntre instituiile publice.
Interoperabilitatea registrelor publice i bazelor de date de stat i celor
departamentale funcioneaz numai n cazuri izolate, antrennd cheltuieli
semnificative de timp i costuri economice suplimentare pentru ceteni i mediul
de afaceri.
3) Lipsa procedurilor sistematice i a practicilor de evaluare a poverii
administrative. Deseori, cadrul de reglementare, care stabilete procedurile
administrative de prestare a serviciilor publice, prevede cerine, la care s-ar putea
renuna fr riscuri suplimentare, ns evaluarea sistematic i identificarea
procedurilor i proceselor excesive existente se efectueaz doar n cazuri distincte,
n special cu suportul unor proiecte internaionale de asisten tehnic.
4) Lipsa unui cadru de evaluare a calitii serviciilor prestate. Nu exist
proceduri universale obligatorii pentru sondarea cu regularitate a opiniei
cetenilor, agenilor economici, posibilitatea evalurii cliii serviciului prestat de
ctre beneficiari imediat dup prestare, fie in regim offline sau online.
85. n ceea ce privete implementarea procesului de modernizare a
serviciilor publice din perspectiva administraiei de stat, au fost identificate
urmtoarele probleme:
1) Absena cadrului normativ de reglementare a serviciilor publice la
nivelul normelor primare. n legislaie nu exist definiia clar a serviciilor publice
i diversitii de servicii publice. Conceptul general de serviciu public este utilizat
ca un sinonim pentru serviciile publice administrative, servicii n folos public
(materiale) etc., fapt ce conduce la confuzie i la planificarea neclar a obiectivelor
pentru modernizare. Mai mult, nu snt definite noiuni cum ar fi deintorul
serviciului public i prestatorul serviciului public, front-office i back-office,
noiuni dezvoltate conform practicilor pozitive europene i internaionale,
procesele de prestare a serviciului etc., care, la moment, se utilizeaz n mod
intuitiv, fapt ce complic i tergiverseaz procesul de modernizare a serviciilor
publice.
2) Izolarea instituional. Autoritile, instituiile publice, ntreprinderile de
stat responsabile de prestarea serviciilor publice consider serviciile n limitele
C:\Users\Alina\Downloads\Str_2016-2020 (2).docx

39

competenei proprii, dar nu din perspectiva beneficiarilor, pentru care barierele


instituionale ale administraiei publice creeaz o povar administrativ
suplimentar. O privire la gama de servicii din punctul de vedere al beneficiarilor,
analiza orizontal i iniiativele de modernizare ale grupelor de servicii dup
principiul de situaii de via, n conformitate cu practicile pozitive europene i
internaionale, se realizeaz doar n cazuri izolate cu ajutorul proiectelor
internaionale de asisten tehnic.
3) Capacitatea funcional redus n cadrul Cancelariei de Stat pentru a
dirija i coordona eficient procesul de modernizare a serviciilor publice. Fr o
gestionare eficient a acestui proces este greu de contat constant pe consultani
pentru analiza serviciilor existente i luarea deciziei asupra necesitii acestora;
stabilirea prioritilor de modernizare (necesar din cauza existenei numrului
mare de servicii administrative i materiale); determinarea diferitor autoriti s
colaboreze n acordarea serviciilor complexe, precum i pentru dezvoltarea
capacitilor i promovarea schimbrii n cultura administrativ.
4) Infrastructura de e-Guvernare existent nu este asimilat si reutilizat
suficient de autoritile publice prestatoare de servicii publice. Beneficiile
utilizrii i reutilizrii platformelor i serviciilor electronice guvernamentale deja
disponibile asupra reducerii sarcinii (poverii) administrative att pentru prestatorii,
ct i pentru solicitanii/beneficiarii serviciilor publice, deocamdat, nu este
valorificat deplin.
86. Reingineria proceselor operaionale de prestare a serviciilor publice, prin
regndirea i transformarea modelelor tradiionale de activitate a autoritilor i
instituiilor publice nu reprezint, deocamdat, una din activitile prioritare ale
Guvernului.
87. Capacitile reduse ale autoritilor centrale i locale responsabile de
prestarea serviciilor publice de a aplica cadrul metodologic de reinginerie a
serviciilor publice. Cu toate c, cu suportul partenerilor de dezvoltare, Cancelaria
de Stat a elaborat unele instrumente pentru implementarea reingineriei serviciilor
publice, i a creat infrastructura de e-Guvernare, pentru digitizarea acestora.
exemple de reinginerie i digitizare a serviciilor publice individuale snt foarte
puine, din cauza c personalul autoritilor prestatoare de servicii publice, att la
nivel de management, ct i la cel de execuie, nu cunoate noile concepte i tehnici
de reinginerie i digitizare.
88. Lipsete o abordare unic privind implementarea modelului de ghieu
unic n prestarea serviciilor publice. n pofida utilizrii pe larg a denumirii de
ghieu unic, n realitate exist abordri dintre cele mai diverse ale implementrii
modelului de ghieu unic n acordarea serviciilor. Exist cazuri cnd
implementarea ghieului unic se exprim prin organizarea concomitent a unei
serii de ghiee unice n aceeai instituie i implic vizitarea acestui ghieu unic
de ctre beneficiari de mai multe ori, ceea ce de fapt submineaz scopul propriu-zis
al acestui principiu. Principiul de ghieu unic este neles, deocamdat, doar ca
un mecanism de eficientizare a activitii de ntreprinztor, n sensul n care este
reglementat n Legea nr.161 din 22 iulie 2011 privind implementarea ghieului
C:\Users\Alina\Downloads\Str_2016-2020 (2).docx

40

unic n desfurarea activitii de ntreprinztor. Exemple ale unor ghiee unice


implementate pn n prezent n activitatea autoritilor publice snt foarte puine.
Astfel, exist n continuare problema n ceea ce privete definirea, aplicarea
principiului respectiv pentru ntregul sistem de servicii publice, precum i
instituirea ghieelor unice n procedura de prestare i a altor servicii publice, nu
doar a serviciilor ce in de eliberarea actelor permisive.
89. Lipsesc standardele comune pentru utilizarea tehnicilor de ghieu unic n
procesul operaional de prestare a serviciilor publice. Acestea ar trebui s fie
orientate, n primul rnd, la satisfacerea preocuprilor clienilor ce in de reducerea
timpului i costului de prestare a serviciilor publice. Astfel, n urma realizrii
sondajelor privind evaluarea importanei mbuntirilor necesare pentru acordarea
serviciilor publice, respondenii au indicat drept cele mai importante direcii de
modernizare a serviciilor:
a) posibilitatea de a obine un rezultat integral al serviciului ntr-un singur
loc (instituie);
b) posibilitatea de a obine informaii depline cu privire la un serviciu n
regim online (pct.19 din Programul de reformare a serviciilor publice pentru anii 2014-2016,
aprobat prin Hotrrea Guvernului nr.122 din 18 februarie 2014).

90. Cu toate c eforturile concertate ale Guvernului i prestatorilor de


servicii publice n domeniul digitalizrii serviciilor publice au avut rezultate
pozitive i pentru unele servicii gradul de satisfacie de serviciile electronice a atins
un nivel nalt (Centrul de Guvernare Electronic (2015), Percepia, asimilarea i susinerea de
ctre populaie a e-Transformrii guvernrii n Republica Moldova), informaiile
disponibile sugereaz c gradul de asimilare a e-Serviciilor este nc relativ mic,
acestea fiind mai populare n rndul cetenilor nstrii, cu studii, din regiunile
urbane.
91. Lipsesc principii uniforme i transparente privind stabilirea tarifelor
pentru serviciile prestate contra plat. Preurile la servicii snt percepute de
majoritatea cetenilor ca fiind arbitrare sau nerezonabile. Absena acestor principii
i modalitii de stabilire a tarifelor la serviciile prestate contra plat conduce la
tendina de majorare a tarifelor, serviciile prestate contra plat fiind percepute de
majoritatea consumatorilor serviciilor publice ca fiind arbitrare sau nerezonabile i,
n primul rnd, ca o surs de venituri suplimentare pentru instituiile publice la
poziia mijloace bugetare speciale. Pe de alt parte, cadrul legislativ dezordonat i
neclaritatea tuturor elementelor serviciilor face dificil calculul preului de cost al
serviciilor i evaluarea obiectiv a tarifelor propuse (pct.33 subpct.5) i pct.35 subpct.5)
din Programul de reformare a serviciilor publice pentru anii 2014-2016, aprobat prin Hotrrea
Guvernului nr.122 din 18 februarie 2014).

92. Legislaia n vigoare abund n reglementri cu privire la aspecte ce


vizeaz modul de funcionare a autoritilor administraiei publice i instituiilor
publice, inclusiv n procesul de prestare de ctre acestea a serviciilor publice
cetenilor i persoanelor juridice, emiterea de acte administrative cu caracter
normativ sau individual, mecanisme de rezolvare a petiiilor, de soluionare a
cererilor privind accesul la informaie, de asigurare a transparenei activitii
autoritilor publice n faa societii civile. Aceast multitudine de reglementri
C:\Users\Alina\Downloads\Str_2016-2020 (2).docx

41

prevede o serie de proceduri speciale i neuniforme, coninnd deseori i


contradicii ntre prevederi, fapt ce conduce la o aplicare greoaie i neunitar a lor
de ctre beneficiari att autoriti publice i instane judectoreti, ct i ceteni.
Astfel, Guvernul trebuie s rennoiasc angajamentul fa de un set cuprinztor de
principii ale bunei administrri sub forma unei legi cuprinztoare privind
procedurile administrative generale (SIGMA Baseline Measurement Report: the principles
of public administration, Moldova, December 2015, pag.89). Aceast lege urmeaz s
reglementeze ntr-o form unitar i sistemic procedurile administrative existente,
inclusiv cele aferente prestrii serviciilor publice, astfel nct s fie nlturate
carenele generale de fragmentare, lipsa de claritate, lipsa de accesibilitate a
legislaiei pentru ceteni.
Obiectivul general
93. Dezvoltarea sistemului de prestare a serviciilor publice administrative la
nivel central i local prin mbuntirea accesului la aceste servicii prin diverse
modaliti, eficienei prestrii lor, reducerea sarcinilor administrative inutile i
minimalizarea costurilor serviciilor att pentru beneficiari, ct i pentru prestatori, i
eficacitii serviciilor, conform nevoilor i cerinelor beneficiarilor, asigurnd un
nivel stabil de calitate a serviciilor prestate.
Obiective specifice i direcii de aciune
Obiectivul specific 1. Asigurarea unei abordri coordonate i unificate fa
de modernizarea serviciilor publice
Etapa I (2016-2018)
1) Dezvoltarea cadrului normativ i metodologic pentru asigurarea
modernizrii serviciilor publice, conform bunelor practici europene i
internaionale n domeniu, inclusiv a legii privind serviciile publice, metodologiei
privind reingineria proceselor operaionale de prestare a serviciilor publice i
digitizarea acestora, precum i metodologiei-cadru de stabilire a tarifelor pentru
serviciile publice prestate contra plat, precum i a unei legi (cod) de procedur
administrativ.
2) Crearea capacitilor instituionale i fortificarea capacitilor umane
pentru implementarea iniiativelor de modernizare a serviciilor publice att la
nivelul Cancelariei de Stat, ct i la nivelul autoritilor publice centrale i locale,
care nemijlocit snt responsabile de prestarea serviciilor publice.
Obiectivul specific 2. Creterea calitii i accesibilitii serviciilor publice
prin reingineria proceselor operaionale i digitizare, precum i prin crearea
reelei de centre universale de prestare a serviciilor publice
Etapa I (2016-2018)
1) Creterea continu a numrului serviciilor publice supuse reingineriei i
digitizrii, reutiliznd infrastructura guvernamental existent (platformele
guvernamentale i serviciile electronice instituite de Guvern).
C:\Users\Alina\Downloads\Str_2016-2020 (2).docx

42

2) Dezvoltarea conceptului i pilotarea centrelor universale de prestare a


serviciilor publice, care vor asigura o abordare mai integrat a deservirii
beneficiarilor diferitor servicii, i, respectiv, o utilizare mai eficient a resurselor i
sporirea calitii de deservire, prin extinderea soluiilor de ghieu unic n
desfurarea activitii de ntreprinztor, dezvoltarea mecanismului de oferire a
informaiilor i de prestare a serviciilor prin intermediul birourilor comune de
informaii i servicii, reutilizarea platformelor i serviciilor electronice
guvernamentale etc. pentru toate serviciile publice administrative atribuite n
responsabilitatea autoritilor administraiei publice centrale i locale.
Etapa II (2019-2020)
Crearea reelei de centre universale de prestare a serviciilor publice n
limitele descentralizrii i autonomiei locale.
Indicatorii de monitorizare
Obiectiv

1
Obiectivul
specific 1

Obiectivul
specific 2

4
0

inte
pentru
anul
2018
5
2

inte
pentru
anul
2020
6
2

2014

2014

300

400

500

2014

100%

100%

Indicator

Anul de
referin

Valoarea
de
referin

2
Subdiviziunea
responsabil de
coordonarea general
a activitilor
administraiei publice
n domeniul
modernizrii
serviciilor publice
creat n cadrul
Cancelariei de Stat i
suplinit cu personal
Gradul n care actele
normative aferente
domeniului
modernizrii
serviciilor publice snt
dezvoltate i aplicate

3
2014

Ponderea cumulativ a
funcionarilor publici
care au fost instruii pe
parcursul anului din
totalul de funcionari
publici implicai in
prestarea serviciilor
publice
Analiza i eliminarea
tuturor serviciilor
publice ineficiente i
depite de timp

C:\Users\Alina\Downloads\Str_2016-2020 (2).docx

Sursa de verificare /
Modalitatea de
calculare
7
Statul de personal al
Cancelariei de Stat
completat/
Subdiviziunea
suplinit cu personal

Monitorul Oficial al
Republicii Moldova
Rapoarte de activitate
ale Cancelariei de
Stat
Rapoarte de activitate
ale prestatorilor de
servicii publice
Rapoarte de activitate
ale Cancelariei de
Stat
Numrul
funcionarilor publici
implicai n prestarea
serviciilor publice
instruii
Rapoarte de activitate
ale prestatorilor de
servicii publice
Proporia este
calculat drept
procent din numrul
serviciilor
identificate ca fiind

43

Ponderea de servicii
publice supuse
reingineriei

2014

1%

25%

50%

Ponderea serviciilor
publice reinginerite,
supuse digitizrii,
reutiliznd
infrastructura
guvernamental
instituit

2018

0%

30%

100%

Numrul serviciilor
publice acordate prin
intermediul ghieelor
unice

2015

5%

15%

30%

Numrul centrelor
universale de prestare
a serviciilor publice
lansate i funcionale

2015

10

18

ineficiente i depite
de timp din totalul
serviciilor publice
existente la iniierea
implementrii
Strategiei
Rapoarte de activitate
ale prestatorilor de
servicii publice/
Proporia este
calculat drept
procent din totalul
serviciilor publice
existente la iniierea
implementrii
Strategiei
Rapoarte de activitate
ale prestatorilor de
servicii publice/
Proporia este
calculat drept
procent din numrul
serviciilor publice
reinginerite
Rapoarte de activitate
ale prestatorilor de
servicii publice/
Proporia este
calculat drept
procent din totalul
serviciilor publice
existente la iniierea
implementrii
Strategiei
Rapoarte de activitate
ale prestatorilor de
servicii publice/
Se calculeaz
numrul municipiilor
i oraelor-reedin
de raion n care
centrele universale de
prestare a serviciilor
publice snt
funcionale

6.4. Managementul finanelor publice


Sistemul de management al finanelor publice reprezint procesul prin care
se asigur c gestionarea resurselor financiare publice este realizat la cele mai
nalte standarde de economie, eficien i eficacitate alturi de cele de integritate
i transparen.
Descrierea situaiei actuale
94. Sistemul de management al finanelor publice este o parte inerent a
sectorului public, fiind astfel prezent la nivelul fiecrei autoriti i instituii
publice. Complexitatea acestui sistem n scopul gestionrii finanelor publice i
C:\Users\Alina\Downloads\Str_2016-2020 (2).docx

44

responsabilizrii administrative corespunztoare este redat de urmtoarea divizare


a responsabilitilor ntre instituii:
Parlamentul adopt cadrul legislativ n domeniu, adopt anual limitele
macrobugetare pe termen mediu, actualizeaz politica bugetar-fiscal, adopt i
modific legile bugetare anuale i n final examineaz rapoartele de executare
semianuale i anuale ale bugetului. Rapoartele anuale, dup procesul de examinare,
snt aprobate de ctre Parlament (Legea nr.181 din 25 iulie 2014 privind finanele
publice i responsabilitii bugetar-fiscale);
Curtea de Conturi este responsabil de funcia de audit extern (Legea Curii
de Conturi nr.261 din 5 decembrie 2008);
Guvernul exercit conducerea general a activitii executive n domeniul
gestionrii finanelor publice, cu elementele sale atributive decizionale;
Ministerul Finanelor, prin intermediul subdiviziunilor sale i instituiilor
subordonate, asigur realizarea funciilor managementului finanelor publice:
coordonarea general a procesului bugetar, elaborarea i coordonarea politicii
bugetar fiscale, elaborarea i coordonarea procesului de planificare bugetar pe
termen mediu (CBTM), gestionarea mijloacelor financiare ale bugetelor
componente ale bugetului public naional, administrarea bugetul de stat i
monitorizarea executrii celorlalte bugete componente ale bugetului public
naional. De asemenea, gestioneaz alte procese sau sisteme, cum ar fi: sistemul
trezorerial (Trezoreria de Stat), sistemul de administrare fiscal (Inspectoratul
Fiscal Principal de Stat), sistemul de achiziii publice (Agenia de Achiziii
Publice), sistemul de administrare vamal (Serviciul Vamal), sistemul de Control
Financiar Public Intern i funcia de inspecie financiar (Inspecia Financiar);
Casa Naional de Asigurri Sociale este responsabil de gestionarea
bugetului de asigurri sociale;
Compania Naional de Asigurri n Medicin este responsabil de
fondurile asigurrii obligatorii n medicin;
autoritile publice centrale snt responsabile de planificarea bugetar n
baza documentelor de politici pe fiecare domeniu de activitate i elaborarea
strategiilor sectoriale de cheltuieli pe termen mediu n Cadrul Bugetar pe Termen
Mediu, de elaborarea bugetelor anuale, executarea i raportarea conform legislaiei;
autoritile publice locale elaboreaz, aprob i administreaz bugetele
locale cu respectarea principiilor i regulilor stabilite n legislaie;
instituiile bugetare gestioneaz resursele bugetare disponibile n
conformitate cu legislaia.
95. Conform Legii finanelor publice i responsabilitii fiscale, bugetul
public naional este format din bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat,
fondurile asigurrii obligatorii de asisten medical, bugetele locale. Ultimele, la
rndul lor, snt divizate n bugetele satelor (comunelor), oraelor (municipiilor, cu
excepia municipiilor Bli i Chiinu), bugetele raionale, bugetul central al
unitii teritoriale autonome cu statut juridic special, bugetele municipale Bli i
Chiinu. Legea nr.397-XV din 16 octombrie 2003 privind finanele publice locale
a fost actualizat n noiembrie 2013 prin Legea nr.267 din 1noiembrie 2013 pentru
C:\Users\Alina\Downloads\Str_2016-2020 (2).docx

45

modificarea i completarea unor acte legislative, fiind introdus un nou sistem al


finanelor publice locale, n conformitate cu obiectivul specific II de la componenta
Descentralizare financiar din cadrul Strategiei naionale de descentralizare,
aprobate prin Legea nr.68 din 5 aprilie 2012 pentru aprobarea Strategiei naionale
de descentralizare i a Planului de aciuni privind implementarea Strategiei
naionali de descentralizare pentru anii 20122015, i anume perfecionarea
actualului sistem de finane publice locale, astfel nct s se asigure autonomia
financiar a administraiei publice locale, cu meninerea disciplinei financiare,
maximizarea eficienei i asigurarea echitii n alocarea resurselor.
96. Impactul general scontat al modificrilor operate la Legea privind
finanele publice locale i Codul fiscal rezid n (i) consolidarea, lrgirea i
creterea semnificativ a autonomiei locale n fundamentarea i administrarea
sistemului de venituri proprii; (ii) stimularea colectrii veniturilor proprii de ctre
autoritile publice locale; (iii) transparen, predictibilitate i stabilitate; (iv)
indicatori de autonomie financiar mbuntire semnificativ.
97. Pe parcursul ultimilor ani, sistemul de management al finanelor publice
este ntr-un proces intens de reformare la toate nivelele. n acest sens, a fost
elaborat i aprobat Strategia de dezvoltare a managementului finanelor publice
2013-2020, aprobat prin Hotrrea Guvernului nr.573 din 6 august 2013, care se
afl in proces de implementare.
98. Totodat, a fost aprobat Legea nr.181 din 25 iulie 2014 privind
finanele publice i responsabilitii bugetar-fiscale, care conine prevederi
importante menite sa asigure consolidarea disciplinei bugetar-fiscale generale i a
procesului bugetar, precum i eficientizarea gestionarii resurselor bugetare i
sporirea transparenei n procesul bugetar. Aplicarea regulilor politicii bugetarfiscale i adoptarea de ctre Parlament a limitelor macrobugetare pe termen mediu,
implementarea noii clasificaii bugetare i a noului plan de conturi, consolidarea
bugetrii pe programe i stabilirea noilor reguli pentru gestionarea veniturilor
colectate de instituiile bugetare, delimitarea clar a responsabilitilor n procesul
bugetar i sporirea rolului autoritilor publice centrale snt doar cteva din cele
mai importante reforme prevzute de noua lege organic n domeniul finanelor
publice.
99. Sistemul de Control Financiar Public Intern, de asemenea, este supus
unui proces de reformare. Astfel, a fost adoptat Legea nr.229 din 23 septembrie
2010 privind controlul financiar public intern i aprobat de ctre Guvern Programul
de dezvoltare a controlului financiar public intern pentru anii 2014-2017 prin
Hotrrea nr.1041 din 20 decembrie 2013. Totodat, au fost aprobate de ctre
ministrul finanelor Standardele naionale att pentru managementul financiar i
control, ct i pentru auditul intern.
100. De asemenea, n vederea aducerii cadrului regulator n domeniul
achiziiilor publice n conformitate cu legislaia UE, a fost aprobat Legea nr.131
din 3 iulie 2015 privind achiziiile publice i aprobate actele normative prevzute
de actul legislativ n cauz.

C:\Users\Alina\Downloads\Str_2016-2020 (2).docx

46

101. n acelai timp, n faz final de aprobare de ctre Ministerul Finanelor


se afl i documentaiile standard necesare desfurrii procedurilor de achiziii
publice (Documentaia standard pentru realizarea achiziiilor publice de bunuri i
servicii i Documentaia standard pentru realizarea achiziiilor publice de lucrri).
102. La capitolul Managementul Finanelor Publice, conform ultimelor
procese de evaluare, administraia public central se situeaz la un nivel stabil.
Att exerciiul de evaluare a cheltuielilor publice i a responsabilitii financiare n
perioada 2012-2014 (PEFA)25, ct i evaluarea SIGMA din martie 2016 au calificat
dezvoltarea la acest capitol drept una stabil i avansat. Indicatorii de evaluare
prezint n majoritatea cazurilor valori crescute, cum ar fi n cazul indicatorilor PI1 - PI-3, la capitolul credibilitatea bugetului, sau stabile, cum ar fi n cazul
indicatorilor PI-13- PI-28, la capitolul ciclul bugetar.
103. Prin urmare, elementele de baz snt elaborate, aprobate i n mare parte
conforme celor mai bune practici internaionale.
104. n acelai timp, s-au nregistrat mbuntiri la capitolul variaiei
componenei cheltuielilor pentru anii 2012-2014 (PI-2 (i)), care nu au depit
valoarea de 5% din totalul de cheltuieli (1,8% n 2012, 2,3% n 2013 i 3,8% n
2014), iar cheltuielile neprevzute nu au depit 3% din totalul de cheltuieli (0,1%
pentru toi trei ani).
105. Variaia veniturilor, la fel a nregistrat o scdere pe perioada anilor
2012-2014, n comparaie cu perioada exerciiului de evaluare PEFA 2011 (20082010), ceea ce reprezint o mbuntire a performanelor planificrii i gestionrii
veniturilor.
106. Cu toate acestea, la indicatorul risipei cheltuielilor guvernamentale,
analizat n cadrul Raportului Competitivitii Globale 2014-2015, elaborat de ctre
Forumul Economic Mondial, Moldova este clasat pe locul 102 din 144 (Raportul
Competitivitii Globale, pag. 413, Forumul Economic Mondial).

107. n ceea ce privete administraia public local, modificri importante


i eseniale au fost realizate pe segmentul descentralizare financiar. Prin
modificarea i completarea Legii privind finanele publice locale i Codului Fiscal
a fost instituit un sistem nou de formare a bugetelor locale, fiind revizuit i
modificat sistemul transferurilor i impozitelor partajate. Modificrile prevzute au
condus la o reconsiderare principial a ntregului sistem de finane publice locale i
stau la baza ulterioarelor modificri n domeniul managementului public local,
orientat spre creterea potenialului local, n condiii de ncurajare a eforturilor de
generare a veniturilor proprii, de asigurare a echitii n partajarea veniturilor i
creare a premiselor pentru consolidarea autonomiei autoritilor locale.
108. n acelai timp, capacitatea administrativ a autoritilor publice locale
este serios afectat de lipsa unor mijloace i resurse umane, logistice, patrimoniale
i financiare consistente pentru a asigura servicii publice locale calitative.
Resursele financiare insuficiente i dimensiunea redus a localitilor afecteaz

25

http://eeas.europa.eu/delegations/moldova/documents/more_info/pefa_assessment_2012-2014.pdf

C:\Users\Alina\Downloads\Str_2016-2020 (2).docx

47

negativ capacitatea administrativ a autoritilor publice locale de a-i ndeplini


rolul n furnizarea de servicii.
Problemele identificate
109. Sistemul de management al finanelor publice este parte integrant a
conceptului de bun guvernare a ntregii administraii publice, prin urmare efectele
realizrii sau nerealizrii aciunilor de reformare a acestui sistem au un impact
asupra tuturor componentelor de reform a administraiei publice, precum i
viceversa.
110. Problemele nregistrate n realizarea Strategiei de reform a
managementului finanelor publice snt specifice nu doar Ministerului Finanelor,
ci ntregului sistem al administraiei publice. Reieind din complexitatea
sistemului, realizarea aciunilor doar de ctre minister nu garanteaz soluionarea
tuturor problemelor nregistrate la acest capitol. Prin urmare, abordarea Strategiei
privind sistemul de management al finanelor publice va fi una de ansamblu i va
viza ntreaga administraie public.
111. n procesul de utilizare a resurselor publice, Guvernul trebuie s decid
care snt prioritile, prin intermediul unui ciclu bugetar regulat de planificare,
aprobare i implementare. Maximizarea eficacitii i eficienei cheltuielilor
publice rezid de fapt n asigurarea unei valori maxime n urma acestor decizii de
cheltuieli, aplicarea procedurilor de control i evitarea pierderilor, erorilor, fraudei
i corupiei. (Quality of Public Administration. A toolbox for practitioners European
Commission, Directorate-General for Employment, Social Affairs and Inclusion Unit E.1, 2015).

112. n urma analizei evalurilor efectuate privind implementarea sistemului


de management al finanelor publice se poate concluziona c majoritatea
elementelor n care Ministerul Finanelor a fost principalul sau singurul responsabil
au fost realizate (Legea finanelor publice i responsabilitii bugetar-fiscale, reguli
i proceduri de elaborare a Cadrului Bugetar pe Termen Mediu, Strategia de
dezvoltare a managementului finanelor publice, Legea privind controlul financiar
public intern, Cadrul metodologic privind managementul financiar i control i
auditul intern), iar cele care au depins de conlucrarea la nivelul ntregului sector
public nregistreaz anumite rezerve (respectarea calendarului Cadrului Bugetar pe
Termen Mediu, corelarea prioritilor politicilor cu limitele de cheltuieli i
indicatorii de performan, implementarea managementului financiar i control la
nivel instituional etc.). Mai mult, reieind din specificul relaiei dintre reforma
managementului financiar i control i managementul instituional, reforma
managementului financiar i control trebuie tratat ca un element constitutiv al
reformei administraiei publice.
113. Prin urmare, evalurile menionate mai sus au identificat o serie de
lacune care tergiverseaz sau ngreuneaz mersul avansat al implementrii
activitilor i realizrii obiectivelor reformei managementului finanelor publice:
a) Calendarul i modul de aprobare a Cadrului Bugetar pe Termen Mediu nu
este respectat, n special pentru anii 2013 i 2014 acesta nu a fost finalizat n
termenele stabilite i aprobat de ctre Guvern. Documentul a fost discutat i
aprobat doar n cadrul Comitetului Interministerial pentru Planificare Strategic i
C:\Users\Alina\Downloads\Str_2016-2020 (2).docx

48

plasat pe pagina web a Ministerului Finanelor. Iar n anul 2015, Cadrul Bugetar pe
Termen Mediu nu a fost aprobat nici n cadrul Comitetului Interministerial pentru
Planificare Strategic, ci doar la nivelul Ministerului Finanelor. n lipsa unui
document aprobat de Guvern privind planificarea bugetar pe termen mediu, scade
credibilitatea ntregului exerciiu. Prin urmare, se diminueaz importana
prioritilor stabilite i responsabilitatea privind angajamentele luate.
b) Nu toate sectoarele au acoperire cu strategii de cheltuieli n cadrul
Cadrului Bugetar pe Termen Mediu, ceea ce presupune o legtur slab cu
obiectivele strategice ale unor documente de politici. Dei prin implementarea
planificrii bugetare pe termen mediu i bugetrii pe programe se tinde obinerea
unei corelri mai bune a alocrii resurselor cu obiectivele de politici naionale i
sectoriale, legtura ntre elementele de baz (obiective, indicatori de performan)
din documentele de politici cu cele din Cadrul Bugetar pe Termen Mediu i
bugetele anuale rmne a fi n continuare o provocare. Este esenial ca toate
documentele de politici, activitile crora au fost considerate a fi prioritare i
planificate pentru finanare s fie reflectate n cadrul politicilor sectoriale de
cheltuieli pentru monitorizarea i evaluarea ulterioar a indicatorilor de
performan. n caz contrar, dispare certitudinea finanrii prioritilor asumate i
exist riscul ca unii indicatori s nu fie monitorizai sau evaluai, fapt ce poate
diminua realizarea obiectivelor planificate. Corelarea ntre documentele de politici,
Cadrul Bugetar pe Termen Mediu i bugetele anuale este determinat i de gradul
insuficient de conlucrare ntre subdiviziunile responsabile de politici i cele
responsabile de buget.
c) Importana sistemului de management financiar i control nu este perceput
corespunztor de ctre conductorii instituiilor, prin urmare exist carene n
implementarea elementelor acestuia. Implementarea managementului financiar i
control la nivel organizaional nu este structurat uniform i rmne n urma
dezvoltrii cadrului operaional. Responsabilitatea primordial pentru dezvoltarea
managementului financiar i control este pe seama managerilor de nivel nalt ai
fiecrei instituii, mpreun cu ali conductori ai subdiviziunilor din subordine. n
realitate ns, unitile de audit intern ajut la dezvoltarea managementului
financiar i control prin intermediul instruirii personalului, suportului la locul de
munc i recomandrilor privind perfecionarea procedurilor de control. Cu toate
c sistemul de control financiar public intern are mai mult conotaii financiare i
este n vizorul personalului din domeniul financiar-contabil al instituiilor, acest
sistem ofer o asigurare suplimentar managementului c procedurile de control
intern instituite att la nivel financiar, ct i la nivel operaional, vor conduce la
realizarea obiectivelor stabilite. Aceast asigurare este valabil i pentru mediul
extern al instituiei i, respectiv, al administraiei publice n ansamblu, indiferent de
tipul acestora: Guvern, Curtea de Conturi, Parlament, parteneri de dezvoltare etc.
d) Nu exist o procedur unificat corespunztor etapelor de implementare a
managementului financiar i control. Instituiilor nu li se cere s aprobe propriile
regulamente sau planuri de dezvoltare a sistemului de management financiar i
control. Manualul management financiar i control propune, dar nu solicit
C:\Users\Alina\Downloads\Str_2016-2020 (2).docx

49

existena coordonatorilor, grupurilor de lucru sau planurilor de aciuni separate


pentru consolidarea sistemelor curente de management financiar i control. n
acelai timp, este ncurajat integrarea aciunilor de dezvoltare a managementului
financiar i control n planurile operaionale curente ale instituiei.
e) Mecanismul existent de supraveghere a implementrii sistemului
management financiar i control la nivelul administraiei publice nu are capacitile
necesare de decizie i influen. Rapoartele elaborate de ctre Unitatea central de
armonizare a managementului financiar i control snt prezentate Guvernului i
aprobate fr un proces de evaluare i analiz. n aceste rapoarte nu snt incluse
seciuni cu privire la concluzii i recomandri, dar nu este urmrit de ctre Guvern
implementarea i impactul acestora.
f) Lipsete conceptul de delegare la nivel de structur ierarhic pentru
instituiile subordonate. Unul dintre principiile care stau la baza managementului
financiar i control este rspunderea managerial. Aceasta prevede delegarea
rspunderii manageriale n cadrul ierarhic al unei instituii. La moment nici Legea
privind controlul financiar public intern i nici Legea finanelor publice i
responsabilitii bugetar-fiscale nu conin astfel de prevederi.
g) Sistemul de audit intern, din aceleai motive nregistreaz deficiene n
implementare. La etapa actual, din 57 instituii ce cad sub incidena obligativitii
instituirii funciilor de audit intern, doar 45 au creat astfel de uniti. Chiar dac
numrul total de auditori este n cretere (de la 108 la 125 n 2014), majoritatea
unitilor de audit intern snt formate din 1-2 angajai, care n mare msur se
concentreaz pe auditul de conformitate, dect pe celelalte tipuri de audit auditul
de sistem, auditul performanei sau auditul tehnologiilor informaionale. Mai mult,
unitile de audit intern nu snt percepute ca instrumente de evaluare i asigurare
ex-post a implementrii i funcionalitii procedurilor de control intern n vederea
atingerii obiectivelor, dar ca instrumente de creare sau validare a acestora, fiind
implicate direct n elaborarea acestora sau aplicarea lor.
h) Autoritile efectueaz operaiuni de achiziii publice prin intermediul
unor uniti desemnate pe plan intern sau grupuri de lucru, care snt compuse din
cel puin cinci persoane i care i desfoar ciclul complet al achiziiilor publice,
de la planificare pn la ncheierea contractului. Dei legislaia stabilete o serie de
criterii pentru a asigura buna desfurare a procedurilor de achiziii publice,
prezena unor experi n proces nu este ntotdeauna garantat, iar uneori acetia
chiar snt exclui n mod explicit din componena grupurilor de lucru.
Neimplicarea experilor n achiziiile publice explic n mare parte de ce grupurile
de lucru nu snt n msur s pregteasc documentaie de licitaie adecvat sau s
stabileasc n mod corect calificarea i criteriile de evaluare, ceea ce n cele din
urm conduce la anularea ofertelor (lit. b) pag. 115).
i) De asemenea, sistemul de achiziii publice prezint mari rezerve la
capitolul transparena n proces (Corupia n Republica Moldova, Transparency
International, Decembrie 2015).

114. Concomitent, se atest o tergiversare a aciunilor de reform a


finanelor publice direcionate spre dezvoltarea autoritilor publice locale:
C:\Users\Alina\Downloads\Str_2016-2020 (2).docx

50

a) Descentralizarea financiar nu este nc finalizat. Dei prin modificrile


operate la Legea privind finanele publice locale i Codul fiscal a fost instituit un
sistem nou de formare a bugetelor locale, fiind revizuit i modificat sistemul
impozitelor partajate, din 3 blocuri de activiti preconizate, au rmas nerealizate
activitile la capitolul (i) consolidarea bazei de generare a veniturilor locale i (ii)
eficientizarea managementului financiar.
b) Snt nregistrate restane considerabile privind descentralizarea
patrimonial. Avansarea cu modificrile la sistemul finanelor publice locale a scos
n eviden restane la capitolul delimitarea i gestionarea patrimoniului la nivel
local. Tergiversarea procesului de descentralizare patrimonial poate influena
negativ responsabilitatea autoritilor administraiei publice locale de a genera
venituri proprii i a aplica un management eficient al proprietilor din gestiune.
Lipsa delimitrii clare i nregistrrii proprietii publice, nealocarea surselor
financiare pentru executarea lucrrilor de evaluare a bunurilor imobile proprietatea
autoritilor publice locale, diminueaz baza impozabil a instituiilor
administraiei publice locale.
c) Legea nr.435-XVI din 28 decembrie 2006 privind descentralizarea
administrative privind descentralizarea administrativ a Republicii Moldova
definete capacitatea administrativ ca raportul dintre cheltuielile generale de
administrare i veniturile proprii ale autoritilor publice locale. Conform Legii, o
autoritate public local este considerat viabil dac cheltuielile administrative nu
depesc 30% din totalul veniturilor locale. La moment, se constat c mai mult de
80% din autoritile administraiei publice locale nu ntrunesc aceste condiii.
Obiectivul general
115. Crearea unui sistem de management financiar modern, bazat pe
principii i reguli care s asigure disciplina bugetar-fiscal general, precum i pe
proceduri transparente privind formarea i administrarea bugetului public naional
i a componentelor acestuia
Obiective specifice i direcii de aciune
Obiectivul specific 1. Bugetul public naional este formulat n conformitate
cu cadrul legal naional, cu limitele de cheltuieli stabilite n Cadrul Bugetar pe
Termen Mediu i necesitile unitilor administrativ-teritoriale, iar procedurile
prescrise snt pe deplin respectate.
Etapa I (2016-2018)
1) Definitivarea cadrului procedural la nivelul autoritilor publice centrale
privind planificarea resurselor bugetare i corelarea acestora cu documentele de
politici aprobate.
2) Instituirea unui mecanism de dezvoltare continu a capacitilor
personalului ce activeaz n domeniul managementului finanelor publice.

C:\Users\Alina\Downloads\Str_2016-2020 (2).docx

51

Etapa II (2019-2020)
1) Revizuirea funciilor i atribuiilor subdiviziunilor din cadrul autoritilor
publice centrale n vederea asigurrii unei conlucrri eficiente n procesul bugetar
i pentru a asigura corelarea ntre documentele de politici cu Cadrului Bugetar pe
Termen Mediu i bugetul anual.
2) Consolidarea procesului bugetar, bazat pe reguli i principii unice n
gestionarea bugetului, n corespundere cu cerinele i practicile europene.
Obiectivul specific 2. Cadrul operaional pentru managementul i controlul
financiar definete responsabilitile i mputernicirile, iar aplicarea acestuia de
ctre organizaiile bugetare este consistent cu legislaia ce reglementeaz
managementul finanelor publice i administraia public n general
Etapa I (2016-2018)
1) Elaborarea unei proceduri de implementare a sistemului de management
financiar i control i aplicarea ei de ctre toate instituiile.
2) Organizarea instruirilor n domeniul sistemului de management financiar
i control.
Etapa II (2019-2020)
1) Studierea condiiilor i fezabilitii ca instituiile bugetare s delege
bugetele din cadrul structurilor lor de management pentru a ncuraja dezvoltarea n
continuare a managementului financiar i control i a responsabilitii manageriale.
Obiectivul specific 3. Fiecare organizaie public implementeaz
managementul financiar i controlul i auditul intern n corespundere cu
documentele de politici generale viznd auditul intern, n funcie de necesitile
organizaiei

Etapa I (2016-2018)
Suplinirea optim a unitilor de audit intern pentru a rspunde necesitilor
instituiei i a fi conform standardelor internaionale i naionale.
Etapa II (2019-2020)
1) nelegerea clar a sistemului de management financiar i control i
aplicarea corespunztoare n conformitate cu cadrul normativ existent.
2) Asigurarea activitii unitilor de audit intern n corespundere cu
standardele naionale i internaionale de audit intern.
3) Consolidarea capacitilor unitilor de audit intern care ar permite
efectuarea misiunilor de audit de sistem, de performan i auditul tehnologiilor
informaionale.

C:\Users\Alina\Downloads\Str_2016-2020 (2).docx

52

Obiectivul specific 4. Reglementrile privind achiziiile publice corespund


standardelor UE, snt armonizate cu reglementrile corespunztoare din alte
domenii i snt aplicate n mod efectiv
Etapa I (2016-2018)
1) Crearea Ageniei de Soluionare a Contestaiilor.
2) Consolidarea capacitilor Ministerului Finanelor n elaborarea politicilor
i cadrului legal n domeniul achiziiilor publice.
3) Definitivarea i implementarea conceptului de achiziii electronice
Etapa II (2019-2020)
1) Introducerea de ctre Ministerul Finanelor a cerinelor profesionale
pentru membrii grupurilor de lucru privind achiziiile publice, eventual
monitorizai printr-un sistem de certificare.
2) Analiza opiunii de schimbare a grupurilor de lucru prin uniti de achiziii
publice n cadrul instituiilor.
Obiectivul specific 5. Consolidarea bazei de venituri proprii ale autoritilor
publice locale
1) Dezvoltarea i consolidarea bazei de venituri proprii ale autoritilor
publice locale i a autonomiei de decizie asupra lor.
2) Consolidarea autonomiei i a managementului financiar la nivelul
autoritilor publice locale.
3) Crearea unui sistem/mecanism care s asigure acoperirea pierderilor
bugetelor locale rezultate din scutirile/aciunile/deciziile unilaterale venite din
partea altor autoriti publice (Parlament, Guvern, ministere etc.).
Obiectivul specific 6. Delimitarea proprietii de stat de cea a unitilor
administrativ-teritoriale, inclusiv pe domenii (public i privat) i asigurarea
mecanismelor de gestionare deplin, eficient, efectiv i responsabil a
patrimoniului.
1) Elaborarea instrumentelor juridice de delimitare a proprietii de stat i a
proprietii unitilor administrativ-teritoriale.
2) Inventarierea i evidena proprietii publice a statului i a unitilor
administrativ-teritoriale.
3) Finalizarea procesului de delimitare a proprietii de stat i a proprietii
unitilor administrativ-teritoriale.
4) Dezvoltarea capacitilor autoritilor publice locale de administrare a
patrimoniului prin elaborarea i desfurarea cursurilor de instruire privind
administrarea eficient a patrimoniului.
5) Elaborarea mecanismelor de cooperare (public-privat, public-public,
public-public-privat) pentru gestionarea eficient a patrimoniului.
C:\Users\Alina\Downloads\Str_2016-2020 (2).docx

53

Indicatorii de monitorizare
Obiectiv

1
Obiectivul
specific 1

Obiectivul
specific 2

4
-

inte
pentru
anul
2018
5
1

inte
pentru
anul
2020
6
1

2014

17

21

21

Indicele de rezisten a
Cadrului Bugetar pe
Termen Mediu

2014

Legile bugetare anuale


aprobate n termenul
stabilit
Cadrul operaional
pentru managementul
financiar i control este
complet, existent i
aplicat

2015

2015

Indicator

Anul de
referin

Valoarea
de
referin

2
Cadrul Bugetar pe
Termen Mediu aprobat
de Guvern
Numrul total de
strategii sectoriale n
Cadrul Bugetar pe
Termen Mediu

3
2015

C:\Users\Alina\Downloads\Str_2016-2020 (2).docx

Sursa de verificare /
Modalitatea de
calculare
7
Monitorul Oficial al
Republicii Moldova
Monitorul Oficial al
Republicii Moldova,
Pagina web a
Ministerul Finanelor
sau instituiilor
responsabile
Calculat conform
metodologiei SIGMA
privind Principiile
administraiei
publice (Indicele se
refer la calitatea
Cadrului Bugetar pe
Termen Mediu prin
urmtoarele criterii
(Directoratul General
pentru Afaceri
Economice i
Financiare,
Principiile
administraiei
publice, SIGMA):
- existena unui
cadru naional pe
termen mediu;
- corelarea ntre
intele bugetare
multianuale i
pregtirea bugetului
anual
- implicarea
parlamentelor
naionale n pregtirea
planurilor bugetare pe
termen mediu;
- existena
mecanismelor de
coordonare ntre
nivelele guvernului
nainte de fixarea
intelor bugetare pe
termen mediu pentru
toate nivelele
guvernamentale)
Monitorul Oficial al
Republicii Moldova
Calculat conform
metodologiei SIGMA
privind Principiile
administraiei
publice

54
Monitorul Oficial al
Republicii Moldova,
Regulamente interne
ale instituiilor

Obiectivul
specific 3

Obiectivul
specific 4

Obiectivul
specific 5

Guvernul a studiat i
analizat aplicabilitatea
principiilor delegrii

2016

Ponderea instituiilor
care ntrunesc
condiiile minime de
uniti de personal de
audit intern

2015

79%

85%

100%

Ponderea auditorilor
interni ce posed
certificate naionale sau
internaionale de
activitate
Ponderea medie a
auditelor de sistem,
performan i TI fa
de celelalte activiti de
audit
Nivelul de dezvoltare
i implementare a
cadrului legal pentru
achiziii publice

2015

32%

50%

100%

Raportul anual
Unitatea Central de
Armonizare

2015

25%

60%

Raportul anual
Unitatea Central de
Armonizare

2015

Nivelul de dezvoltare
i implementare a
cadrului de politici
pentru achiziii publice

2015

Profesionalizarea
personalului n
domeniul procurrilor

2015

Calculat conform
metodologiei SIGMA
privind Principiile
administraiei
publice
Monitorul Oficial al
Republicii Moldova
Calculat conform
metodologiei SIGMA
privind Principiile
administraiei
publice
Monitorul Oficial al
Republicii Moldova
Calculat conform
metodologiei SIGMA
privind Principiile
administraiei
publice
Monitorul Oficial al
Republicii Moldova
Indicele se calculeaz

Surse noi de venituri


proprii ale autoritilor
publice locale i
autonomia de decizie
asupra lor
Instruiri organizate
pentru autoritile
publice locale n
domeniul planificrii
bugetare bazate pe
programe de
performan

C:\Users\Alina\Downloads\Str_2016-2020 (2).docx

Document existent
privind analiza
aplicabilitii
principiilor delegrii
cu scenarii posibile de
implementare
Raportul anual
Unitatea Central de
Armonizare

55
Obiectivul
specific 6

Instrumente juridice de
delimitare a proprietii
de stat i a proprietii
unitilor
administrativ-teritoriale
aprobate
Standarde de eviden
a proprietii publice a
statului i a unitilor
administrativ-teritoriale
aprobate

6.5. Serviciul public i managementul resurselor umane


Un sistem nu poate deveni funcional i eficient n acelai timp i nu-i poate
realiza misiunea pentru care a fost creat doar pe baza unui pachet de legi, a unor
reguli, norme i regulamente. Profesionalismul, integritatea, onestitatea i
corectitudinea resurselor umane n dezideratul de a servi ct mai bine interesului
public, asigur dimensiunea uman a administraiei publice.
Descrierea situaiei actuale
116. Reformele care au scopul s creeze un serviciu public modern au fost,
n mare parte, implementate dup adoptarea Legii nr. 158-XVI din 4 iulie 2008 cu
privire la funcia public i statutul funcionarului public. Cancelaria de Stat
asigur promovarea i realizarea politicii statului n domeniul serviciului public, n
special al managementului resurselor umane; ghideaz autoritile publice i
monitorizeaz procesul de implementare a unor proceduri de personal n
autoritile publice. Ctre sfritul anului 2013 a fost finalizat crearea unor
instrumente de gestionare a resurselor umane, i anume SIA Registrul funciilor
publice i al funcionarilor publici i Portalul guvernamental al funciilor publice
vacante. Cancelaria de Stat, de asemenea, coordoneaz reeaua de practicieni n
resurse umane (subdiviziunile resurse umane), responsabili de implementarea
procedurilor de personal n autoritile publice. Aceast lege se aplic doar pentru
16995 funcionari publici din administraia public central i local din totalul de
42736 persoane angajate n autoritile publice la 1 ianuarie 2016 (Raportul cu privire
la funcia public i statutul funcionarului public pentru anul 2015, Cancelaria de Stat, 2016).

117. Prin Clasificatorul unic al funciilor publice, aprobat prin Legea


nr.155 din 21iulie 2011, s-a reuit structurarea autoritilor publice i clasificarea
funciilor publice. Pentru toate funciile publice au fost elaborate fie de post; n
scopul facilitrii ncadrrii noilor funcionari publici n activitate, se practic
perioada de prob (6 luni), cu instruirea obligatorie a debutanilor (80 ore); se
realizeaz evaluarea performanelor profesionale ale funcionarilor publici (anual)
i activiti de dezvoltare profesional a acestora. Au fost nregistrate progrese
semnificative n domeniul angajrii n funcia public n baz de merit (prin
concurs i promovare). n anul 2013 au intrat n vigoare prevederile legale (Legea
nr. 98 din 4 mai 2012 privind administraia public central de specialitate, Legea
nr. 158-XVI din 4 iulie 2008 cu privire la funcia public i statutul funcionarului
public) privind funcia de secretar de stat n ministere ca funcie public de
conducere de nivel superior.
C:\Users\Alina\Downloads\Str_2016-2020 (2).docx

56

118. A fost asigurat transparena sistemului de salarizare (Legea nr.48 din


22 martie 2012 privind sistemul de salarizare a funcionarilor publici), care a fost
aplicat tuturor funcionarilor publici (cu excepia unor categorii de funcionari
publici cu statut special). Astfel, acesta include 23 grade de salarizare, inclusiv
gradele 1-20 pentru funcionarii publici de conducere i de execuie a cte 9 trepte
de salarizare fiecare i gradele 21-23 pentru funcionarii publici de conducere de
nivel superior a cte 5 trepte de salarizare. La intrarea n vigoare a Legii
nr. 48 din 22 martie 2012 privind sistemul de salarizare a funcionarilor publici,
funcionarilor publici de conducere i de execuie le-au fost acordate treptele de
salarizare I-VII, salariul acestora ncadrnd-se n diapazonul 2200-8580 lei, iar
funcionarilor publici de conducere de nivel superior treptele I-III, salariul
acestora ncadrnd-se n diapazonul 7000-8970 lei. Astfel, salariul mediu lunar la
nivel central n 2014 a fost acelai ca i n 2013: 5290 lei pentru funcionarii
publici la nivel de execuie i de conducere i 9255 lei pentru funcionarii publici
de conducere de nivel superior, n total 37 de poziii . n martie 2015, pentru prima
dat a avut loc avansarea n trepte de salarizare, iar n anul 2016 pentru prima dat
s-a acordat premiul anual.
119. Se acord o anumit atenie motivrii nefinanciare a funcionarilor
publici, astfel n 2012 a fost instituit srbtoarea profesional Ziua funcionarului
public, se acord diplome ale Guvernului, distincii de stat celor mai performani
funcionari. Au fost elaborate ghiduri metodologice privind motivarea nefinanciar
a funcionarilor publici i au fost organizate instruiri pentru funcionarii publici de
conducere. Autoritile publice au nceput s elaboreze i s implementeze
programe de motivare nefinanciar a personalului.

Problemele identificate
120. n pofida progreselor nregistrate, subdiviziunea responsabil din cadrul
Cancelariei de Stat urmeaz s-i fortifice capacitile din cauza majorrii
semnificative a volumului de munc n domeniul managementului resurselor
umane necesar a fi implementat, inclusiv prin prisma procesului de descentralizare.
121. Selectarea candidailor la funcii publice se axeaz mai mult pe
identificarea nivelului de cunotine i mai puin pe cel al competenelor necesare.
Atractivitatea funciei publice rmne la un nivel sczut: n anul 2015 n medie
doar 2,5 persoane au candidat la ocuparea unei funcii publice.
122. Normele legale prevd salarizarea n baz de performan pentru a
atrage i reine cei mai performani funcionari. Cu toate acestea, remunerarea
funcionarilor publici nu este stimulativ/motivant. Salariul funcionarilor publici
nu este ajustat anual la rata inflaiei i la situaia economic din ar. Comparativ
cu salariile din sectorul privat, nivelurile salariilor pentru majoritatea funcionarilor
publici, n special debutani, snt foarte mici.
123. n pofida introducerii remunerrii n baz de performan i a altor
stimulente, recrutarea i meninerea personalului calificat rmne a fi nc o

C:\Users\Alina\Downloads\Str_2016-2020 (2).docx

57

provocare, n special din cauza nivelului redus de salarizare, att la nivelul


administraiei publice centrale, ct i la nivelul administraiei publice locale.
124. Dei subdiviziunile resurse umane exist n cadrul tuturor autoritilor,
calitatea i statutul acestora variaz. Deseori, personalul acestor subdiviziuni se
concentreaz pe rolul su administrativ i, mai puin, pe cel strategic.
125. nc nu s-a realizat ncadrarea secretarilor de stat n toate autoritile;
urmeaz a fi clarificate mai multe aspecte manageriale, inclusiv de coordonare a
acestei categorii de funcionari.
126. Volumul i calitatea activitilor de dezvoltare profesional nc nu
asigur crearea/dezvoltarea competenelor necesare tuturor categoriilor de
funcionari pentru exercitarea eficient de ctre acetia a sarcinilor i atribuiilor de
serviciu. Procesul de dezvoltare profesional a personalului nc nu a devenit unul
prioritar pentru conductorii autoritilor publice.
127. Legislaia n domeniul autoritilor publice locale stabilete un set larg
de competene i responsabiliti primriilor, realizarea crora necesit instituii
dezvoltate, bine structurate i specializate funcional. Circa 769 (85%) dintre
autoritile locale din Republica Moldova au maximum 6 funcionari publici locali
(24% au mai puin de 4 funcionari), dintre care: primarul, secretarul, doi
specialiti (n domeniile fiscal i cadastral), contabilul. Situaia respectiv este
cauzat de numrul mare al unitilor administrativ-teritoriale. Aceast structur a
personalului nu permite un management public eficient i furnizarea serviciilor la
un nivel nalt de calitate. Reformele de modernizare a serviciilor publice, derulate
pe segmentul administraie public local, n special prin prisma utilizrii
tehnologiilor informaionale i valorificrii fondurilor disponibile pentru
guvernarea local, impun necesitatea identificrii posibilitilor de a ncadra n
activitatea primriilor specialiti calificai, inclusiv prin prisma reformrii
administrativ-teritoriale.
Obiectivul general
128. Ajustarea
sistemului de management al resurselor umane la
obiectivele i exigenele unei administraii moderne.
Obiective specifice i direcii de aciuni
Obiectivul specific 1. Domeniul serviciului public este clar definit i aplicat
n practic, astfel nct exist cadrul normativ i cadrul instituional pentru
asigurarea unui serviciu public profesionist
Etapa I (2016-2018)
1) Ajustarea cadrului normativ prin prisma implementrii principiilor
europene de administrare:
a) asigurrii c toate angajrile i promovrile snt realizate n baz de merit;
b) protejrii funcionarilor public mpotriva concedierilor nejustificate;
c) mbuntirii sistemului de salarizare.
C:\Users\Alina\Downloads\Str_2016-2020 (2).docx

58

2) Analiza prevederilor legale cu privire la managementul resurselor umane


din autoritile publice care nu au funcii publice ori snt supuse unor reglementri
speciale i a celor care exercit funcii de autoritate public n interesul general al
statului.
3) Asigurarea implementrii i dezvoltrii Sistemului informaional
automatizat Registrul funciilor publice i al funcionarilor publici, inclusiv la
nivelul administraiei publice locale.
4) Asigurarea unui management eficient al resurselor umane:
a) consolidarea capacitilor unitii de politici la nivel central n domeniul
resurselor umane n administraia public prin extinderea competenelor legale i
majorarea numrului de personal;
b) consolidarea managementului resurselor umane la nivel de autoritate
public
Etapa II (2019-2020)
1) Elaborarea propunerilor pentru modificarea legislaiei cu privire la
managementul resurselor umane din autoritile publice care nu au funcii publice
ori snt supuse unor reglementri speciale i a celor care exercit funcii de
autoritate public n interesul general al statului.
2) Dezvoltarea Sistemului Informaional Automatizat Registrul funciilor
publice i al funcionarilor publici, prin includerea noilor funcionaliti, inclusiv
prin perfecionarea modulului de raportare i includerea instrumentelor de analiz
i prelucrare a datelor. Asigurarea interoperabilitii Registrului funciilor publice
i al funcionarilor publici cu componentele relevante ale altor sisteme, n special
n ceea ce privete salarizarea funcionarilor publici.
3) Delimitarea clar a competenelor autoritilor publice implicate n
asigurarea managementului resurselor umane n administraia public.
Obiectivul specific 2. Profesionalizarea serviciului public este asigurat
prin standarde nalte de management i practici de management al resurselor
umane.
Etapa I (2016-2018)
1) Fortificarea corpului de funcionari publici de conducere de nivel
superior, inclusiv secretari de stat.
2) Pregtirea modificrilor legislaiei pentru consolidarea rolului poziiei de
secretar de stat, prin atribuirea responsabilitii generale de management al
autoritii, inclusiv de management al resurselor umane.
3) Perfecionarea procedurii de recrutare i selectare n baz de merit.
4) Dezvoltarea sistemului de instruire a personalului din autoritile
publice.
5) Perfecionarea sistemului de motivare financiar i nefinanciar.
6) Sporirea obiectivitii evalurii performanelor profesionale.
7) Promovarea i asigurarea integritii funcionarilor publici.

C:\Users\Alina\Downloads\Str_2016-2020 (2).docx

59

Etapa II (2019-2020)
1) Perfecionarea procedurii de recrutare i selectare n baz de merit prin
introducerea etapei centralizate de verificare a competenelor candidailor (soft
computerizat).
2) Dezvoltarea reelei prestatorilor de servicii de instruire.
Indicatorii de monitorizare
Obiectiv

1
Obiectivul
specific 1

Obiectivul
specific 2

Indicator

Anul de
referin

Valoarea
de
referin

inte
pentru
anul
2018

inte
pentru
anul
2020

2
Domeniul serviciului public
este adecvat, clar definit i
aplicat n practic

3
2015

4
3

5
4

6
5

Cadrul legal i de politici


pentru asigurarea unui serviciu
public profesional i coerent
este stabilit i implementat
Aranjamentele instituionale fac
posibil aplicarea coerent a
practicilor de management al
resurselor umane n serviciul
public
Angajrile n serviciul public se
efectueaz n baz de merit

2015

2015

2015

Influen politic asupra


angajrilor i disponibilizrilor
la nivelul poziiei de
management superior din
serviciul public este prevenit
Sistemul de salarizare al
funcionarilor publici este
echitabil, transparent i aplicat
n practic
Sistemul de instruire este
stabilit i aplicat n practic

2015

2015

2015

Sistemul de evaluare a
performanei funcionarilor
public este stabilit i aplicat n
practic
Sistemul de integritate i anticorupie a serviciului public
este constituit i aplicat n
practic.
Fluctuaia anul a funcionarilor
publici n administraia public,
inclusiv central i local

2015

2015

2015

14%
din care:
16,2% n
APC i

C:\Users\Alina\Downloads\Str_2016-2020 (2).docx

Sursa de verificare /
Modalitatea de calculare

7
Calculat conform
metodologiei SIGMA privind
Principiile administraiei
publice
Calculat conform
metodologiei SIGMA privind
Principiile administraiei
publice
Calculat conform
metodologiei SIGMA privind
Principiile administraiei
publice
Calculat conform
metodologiei SIGMA privind
Principiile administraiei
publice
Calculat conform
metodologiei SIGMA privind
Principiile administraiei
publice
Calculat conform
metodologiei SIGMA privind
Principiile administraiei
publice
Calculat conform
metodologiei SIGMA privind
Principiile administraiei
publice
Calculat conform
metodologiei SIGMA privind
Principiile administraiei
publice
Calculat conform
metodologiei SIGMA privind
Principiile administraiei
publice
Raportul cu privire la funcia
public i statutul
funcionarului public, elaborat
anual de ctre Cancelaria de

60
1

Procentul poziiilor vacante


suplinite prin concurs la nivelul
administraiei publice, inclusiv
centrale i locale

2015

4
10,4% n
APL
52,7%

7
Stat
Raportul cu privire la funcia
public i statutul
funcionarului public, elaborat
anual de ctre Cancelaria de
Stat

VII. ESTIMAREA IMPACTULUI, COSTURILOR


I RISCURILOR
129. Impactul scontat n urma realizrii:
1) structura administraiei publice va fi mai simpl, dar mai eficient, astfel
nct politicile publice vor fi bazate pe evidene i nevoile tuturor cetenilor, iar
deciziile vor fi luate ntr-o manier transparent i participativ;
2) serviciile publice vor fi mai aproape de ceteni, prestate ntr-un mod
eficient, eficace, la timp, fiind redus sarcina administrativ i costurile aferente
prestrii serviciilor;
3) mijloacelor financiare ale statului vor fi utilizate transparent, eficient i
conform prioritilor de dezvoltare;
4) credibilitatea instituiilor publice privind gestionarea proceselor ntr-o
manier responsabil va spori att din partea factorilor interni, ct i a celor externi;
5) achiziiile publice vor fi efectuate ntr-o manier transparent, ntr-un
cadru normativ eficient care permite dezvoltarea sntoas a concurenei i ofer
condiii egale tuturor participanilor interesai.
130. Implementarea Strategiei reprezint un exerciiu administrativ complex
i de durat. Succesul implementrii acesteia depinde de capacitatea de mobilizare
a resurselor financiare, a capitalului uman de calitate i a resurselor informaionale.
Totodat, regsirea aciunilor Strategiei n bugetele anuale i pe termen mediu este
imperativ i arat angajamentul naional fa de realizarea acesteia. Mai mult, este
necesar mobilizarea eforturilor partenerilor de dezvoltare.
131. Astfel, pentru asigurarea implementrii Strategiei, innd cont de
resursele limitate ale bugetului public naional, urmeaz a fi lansate discuii cu
partenerii de dezvoltare pentru atragerea i alinierea asistenei externe la
prevederile prezentei Strategii.
132. n perspectiv, aciunile ce in de modernizarea administraiei publice
vor fi acoperite n limitele alocaiilor bugetare anuale aprobate autoritilor publice
centrale responsabile de prestarea serviciilor publice, n funcie de performanele
financiare i nefinanciare ale prestatorilor de servicii publice din sfera lor de
competen.
133. O estimare mai exact a resurselor financiare necesare va fi efectuat n
procesul de elaborare a planurilor de aciuni, prevederile crora vor fi preluate n
Cadrul Bugetar pe Termen Mediu.

C:\Users\Alina\Downloads\Str_2016-2020 (2).docx

61

Riscurile aferente implementrii Strategiei


Premise

Riscuri

Existena voinei politice


consensuale i recunoaterea
politic a necesitii
optimizrilor la toate
nivelele administraiei
publice

Lipsa culturii de
consultare i deschidere
a instituiilor publice, cu
abordare reactiv la
schimbrile de sistem

Cadrul instituional raional


i eficient
Respectarea cadrului legal,
care la rndul lui a fost
revizuit astfel nct acesta s
corespund bunelor practici
existente
Existena unui numr
suficient de angajai
suficient instruii pentru a
genera schimbare
Autoritile implicate vor fi
pe deplin deschise i
cooperante n procesul
ndeplinirii proiectului n
egal msur
Coordonarea aciunilor la
nivelul Cancelariei de Stat
Buna planificare a
resurselor financiare pe
termen mediu
(implementare) i lung
(asigurarea sustenabilitii)

Managementul riscurilor/
msurile de rspuns
Stabilirea unor platforme de
coordonare, monitorizare. Organizarea
unor mese rotunde de progres de 2 ori
pe an cu instituiile implicate i
unitile de coordonare, dup regula
Chatam House)

Redistribuirea funciilor
ntre instituiile existente ntlniri regulate cu reprezentanii
n cadrul reorganizrilor partidelor politice aflate la guvernare
lineare (ierarhice de
acelai nivel)
O mai bun coordonare ale aciunilor
de promovare a Strategiei
Lipsa sprijinului politic
Coordonarea eforturilor la nivelul
Politizarea excesiv a
unitilor de implementare, n special
administraiei publice i Cancelariei de Stat
a unitilor
administrativ-teritoriale, Monitorizarea implementrii
poate conduce la
prevederilor Legii privind
redistribuirea i
responsabilitatea bugetar-fiscal
fragmentarea excesiv a
sarcinilor
Obinerea unor angajamente de suport
a reformei anterior demarrii acesteia
Lipsa ownership-ului
Consultarea i informarea continu a
factorilor de decizie
Planificarea bugetar
continu s nu aib o
Educarea/formarea capacitilor
abordare strategic, iar
factorilor de decizie
deciziile s nu fie luate
ad-hoc, fr
Monitorizarea implementrii
fundamentare i fr
prevederilor Legii privind
reflectare a prioritilor
responsabilitatea bugetar fiscal
de politici
Utilizarea puterii de supraveghere a
Lipsa resurselor
Parlamentului asupra procesului
financiare
bugetar

Stabilitatea procesului
bugetar

Proces decizional
arbitrar i netransparent
Comunicarea i coordonarea care conduce la
inter - instituional bun
aprobarea prevederilor
legale fr a evalua
Recunoaterea politic a
impactul de
necesitii implementrii
reglementare al acestora
managementului calitii
serviciilor publice
Lipsa motivaiilor
financiare ale angajailor
C:\Users\Alina\Downloads\Str_2016-2020 (2).docx

Promovarea reformei salarizrii n


sectorul public
Consultri publice
Organizarea formrilor
reprezentanilor sectorului asociativ,
business, platformelor de transfer de
competene

62
Respectarea prevederilor
legale ale Legii privind
responsabilitatea bugetarfiscal
Puterea de supraveghere a
instituiilor este una nalt
Existena mecanismelor de
control intern la toate
nivelele administraiei
publice

de a participa i crea
potenial de schimbare
Lipsa setului de
motivaii pentru
managerii instituiilor de
a supraveghea/
implementa schimbrile
Funcionarii publici din
autoritile publice
centrale snt sustrai de
activitile ad-hoc

Implementarea prevederilor
legale la subiectul evalurii
performanelor instituionale
i personale n sectorul
public
Implementarea prevederilor
legale ale Legii privind
achiziiile publice n
redacie nou

Mrirea comprehensivitii
documentelor bugetare, astfel nct :
prioritile de politici s fie clar
formulate i detaliate, ierarhizndu-se
legturile dintre obiectivele generale i
cele sectoriale de cheltuieli
Prezentarea ctorva scenarii
macroeconomice, impactul acestora
asupra bugetului de stat
Este necesar de publicat cele mai
recente date privind starea tuturor
activelor deinute de stat, inclusiv
situaia din ntreprinderile n care
statul este acionar sau
fondator/cofondator
Publicarea datelor despre acumularea
datoriilor i asumarea anumitor
garanii de ctre stat att n anul
bugetar ce urmeaz, ct i pe termen
mai lung

VIII. ETAPELE DE IMPLEMENTARE


134. Implementarea Strategiei va fi realizat n dou etape, pentru ambele
fiind elaborate cte un plan de aciuni:
Prima etap perioada 2016-2018, se va axa pe inventarierea i stabilirea
prin lege a domeniilor ce in de competena autoritilor publice centrale i locale i
consolidarea administraiei publice la nivel central pentru a crea condiiile necesare
i premisele de extindere a reformei la nivel local n toat plenitudinea sa.
Obiectivul pe termen scurt este consolidarea i promovarea reformrii sistemelorcheie pe orizontal i a structurilor responsabile de guvernan, n special
Cancelaria de Stat, pentru a pregti capacitile necesare la nivel central n
realizarea reformei administrativ-teritoriale, programat pentru anul 2018. La
finele acestei etape va fi efectuat evaluarea intermediar a Strategiei, rezultatele
creia vor reconfigura obiectivele i aciunile acesteia pentru a doua etap.
A doua etap perioada 2019-2020, va ancora integral administraia
public local n procesul de reform a administraiei publice, extinznd sistemele,
practicile i procedurile reformate i consolidate la nivel central ctre administraia
public local n conformitate cu noua structur administrativ-teritorial, inclusiv
consolidarea bazei de venituri proprii ale autoritilor publice locale, autonomiei de
decizie asupra acestor venituri i a facilitilor fiscale, fondurilor de susinere a
autoritilor publice locale pe criterii obiective i permanente; crearea
instrumentelor i mecanismelor complexe, inclusiv de finanare, de delimitare,
C:\Users\Alina\Downloads\Str_2016-2020 (2).docx

63

inventariere, evaluare, reevaluare a proprietii de stat i a proprietii unitilor


administrativ-teritoriale; dezvoltarea mecanismelor de abilitare a autoritilor
publice locale cu capaciti i instrumente de impulsionare a procesului de
dezvoltare local, inclusiv prin utilizarea unor forme i concepte moderne de
cooperare intercomunal i conexiune cu strategiile de dezvoltare regional, ca
elemente de baz ale reformei administrative la nivel local.
IX. CADRUL DE MONITORIZARE I EVALUARE
135. Coordonarea eficient a implementrii componentelor de reform a
administraiei publice este un element-cheie al Strategiei. Coordonarea suficient
din partea Prim-ministrului i a Cancelariei de Stat este o premis fundamental
pentru un complex de reforme care vor avea un impact semnificativ asupra
aranjamentelor interne i modalitii de lucru cu toate autoritile la nivel central i
local. n scopul coordonrii, monitorizrii i evalurii Strategiei la nivel nalt, va fi
utilizat platforma deja existent Consiliul naional pentru reforma administraiei
publice, condus de Prim-ministru, dar vor fi fcute i aranjamente specifice n
cadrul serviciului public.
136. Monitorizarea Strategiei va avea loc la dou nivele corelate. n primul
rnd, instituiile/subdiviziunile responsabile de coordonarea componentelor
reformei vor valorifica propriile sisteme de monitorizare, prin setarea
mecanismului i desemnarea responsabililor de colectarea i analiza datelor
relevante pentru calcularea indicatorilor de monitorizare inclui n Strategie i n
planurile de aciuni pentru implementarea acesteia i, ulterior, de raportarea privind
performanele nregistrate.
137. n al doilea rnd, Cancelaria de Stat va examina rapoartele de
monitorizare i va asigura coordonarea i monitorizarea evoluiilor n realizarea
Strategiei. Platforma utilizat pentru executarea acestui exerciiu la nivelul
Cancelariei de Stat va fi consiliul sectorial pentru reforma administraiei publice,
condus de ctre secretarul general al Guvernului.
138. Anual, pn la data de 1 martie, Cancelaria de Stat va prezenta
Guvernului raportul de monitorizare a implementrii Strategiei pentru anul
precedent.
139. Entitile responsabile de implementarea componentelor reformei vor
prezenta Cancelariei de Stat, semestrial, pn la data de 10 a lunii imediat perioadei
urmtoare de raportare, note informative privind realizarea sau nerealizarea
aciunilor din planul de aciuni. Cancelaria de Stat va generaliza i, pn la data de
20 a aceleiai luni, va disemina prilor interesate raportul de implementare a
Strategiei.
140. Raportul de implementare va reflecta sinteza progreselor pentru fiecare
component, n general, i pe obiectivele enumerate n Strategie, n special, cu date
privind implementarea total, parial sau neimplementarea aciunilor, precum i
sinteza detaliat privind entitile responsabile care au nregistrat restane la
capitolul implementare.
C:\Users\Alina\Downloads\Str_2016-2020 (2).docx

64

141. Evaluarea intermediar a prezentei Strategii va fi efectuat la finele


anului 2018, iar evaluarea ex-post va fi efectuat dup anul 2020. Metodologia
evalurii va fi elaborat conform actelor normative n vigoare.

C:\Users\Alina\Downloads\Str_2016-2020 (2).docx