Libro Regionalismos

Seguridad Internacional
Estudios Internacionales
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Los regionalismos
frente a la Agenda
Los regionalismos
de
Alejandro Chanona Burguete
Yadira Glvez Salvador
Coordinadores
Los regionalismos frente a la Agenda de
El ascenso de los regionalismos coincide con

la creciente importancia de los temas de seguridad y el reconocimiento de las amenazas no
tradicionales como el terrorismo, el crimen organizado, los conflictos internos y las vinculadas a la agenda del desarrollo.
El carcter transnacional de stas provoca la
interdependencia de las seguridades nacionales,
lo que genera incentivos para la institucionalizacin de las relaciones regionales en la materia.
De esta forma, la regin se convierte en el
espacio de convivencia e interrelacin entre la
seguridad nacional y global; en tanto que la seguridad constituye un importante factor de integracin.
Los referentes empricos dan cuenta del nacimiento, desarrollo y consolidacin de complejos
o comunidades regionales de seguridad y defensa a partir de intereses, principios y valores comunes, entre los que destacan la solidaridad y la
responsabilidad compartida.
Los ensayos que conforman esta obra exploran las contribuciones de los regionalismos a la
paz y la seguridad internacional, poniendo especial nfasis en la visin constructivista sobre la
gobernanza de seguridad en Europa y Amrica;
al tiempo que se abordan las transformaciones
de las polticas exteriores, de seguridad y defensa de los Estados frente a las nuevas condiciones del sistema internacional.
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Los regionalismos
frente a la Agenda
de
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Universidad Nacional Autnoma de Mxico

Jos Narro Robles
Rector
Eduardo Brzana Garca
Secretario General
Enrique del Val Blanco
Secretario Administrativo
Luis Ral Gonzlez Prez
Abogado General
David Turner Barragn
Director General de Publicaciones y
Fomento Editorial
Facultad de Ciencias Polticas y Sociales

Fernando Castaeda Sabido
Director
Roberto Pea Guerrero
Secretario General
Jos Luis Castan Zurita
Secretario Administrativo
Consuelo Dvila Prez
Coordinadora de Extensin Universitaria
Flor Sugey Lpez Gamboa
Jefa del Departamento de Publicaciones
Responsable del proyecto papiit-in 303106
Los retos de los regionalismos frente a la nueva
agenda de seguridad internacional
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Los regionalismos
frente a la Agenda
de
Coordinadores
MXICO
2011
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Esta investigacin, arbitrada por pares acadmicos,

se privilegia con el aval de la institucin coeditora.
Este libro fue financiado con recursos de la Direccin General

de Asuntos del Personal Acadmico (DGAPA), de la Universidad
Nacional Autnoma de Mxico, a travs del proyecto IN-303106
Los Retos de los Regionalismos frente a la Nueva Agenda de
Seguridad Internacional, coordinado por el Dr. Alejandro Chanona
Burguete, en el marco del programa de Apoyo a Proyectos de
Investigacin e Innovacin Tecnolgica (PAPIIT).
Primera edicin, junio del ao 2011
2011
Universidad Nacional Autnoma de Mxico
Ciudad Universitaria, Delegacin Coyoacn,
C.P. 04510, Mexico D.F
2011
Por caractersticas tipogrficas y de diseo editorial
Miguel ngel Porra, librero-editor
Derechos reservados conforme a la ley
ISBN 978-607-401-472-3
Queda prohibida la reproduccin parcial o total, directa o indirecta del contenido de la presente obra, sin contar previamente con
la autorizacin expresa y por escrito de los editores, en trminos
de lo as previsto por la Ley Federal del Derecho de Autor y, en su
caso, por los tratados internacionales aplicables.
IMPRESO EN MXICO
PRINTED IN MEXICO
w w w. m a p o r r u a . c o m . m x
Amargura 4, San ngel, lvaro Obregn, 01000 Mxico, D.F.
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Los regionalismos
frente a la Agenda
de
Editado por la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales (fcpys) de la unam, se termin de imprimir el 27 de junio de 2011,
en Grupo Editorial Miguel ngel Porra
Chihuahua nm. 23, Col. Progreso Tizapn, San ngel, 01080 Mxico D.F. El
tiro consta de 1,000 ejemplares impresos
mediante Offset en papel Book cream de
75 gramos. En su composicin se us
el tipo Schadow light de 10 pts. El diseo y la formacin estuvieron a cargo de
Miguel ngel Porra, librero-editor. La
revisin de originales estuvo a cargo de
Yadira Glvez Salvador. El cuidado editorial estuvo a cargo del Departamento de
Publicaciones, fcpys, unam.
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ISBN 978-607-401-472-3
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Introduccin
Durante las dos ltimas dcadas del siglo xx, la confluencia de la tercera
ola de transiciones a la democracia, el fin de la Guerra Fra y el acelerado
proceso de globalizacin, impactaron las agendas nacionales e internacionales de seguridad y defensa. Con el fin de la contienda bipolar, las visiones
liberales sobre el orden internacional tomaron fuerza de la mano de perspectivas como la paz democrtica y el institucionalismo liberal. Se trat de
un momento de redefiniciones que permiti priorizar los temas econmicos de la mano de conceptos como poder suave y el impulso a la
cooperacin internacional en el seno de las instituciones internacionales
y regionales.
Por su parte, la agenda de seguridad tuvo que hacer frente al ascenso
de los conflictos internos, cuyos ejemplos ms terribles fueron los genocidios en Ruanda y los Balcanes; el incremento de las operaciones del crimen
organizado transnacional, especialmente del narcotrfico y el trfico de

La tesis de la paz democrtica afirma que los Estados liberales no entablan guerras
contra otros Estados liberales. Esta afirmacin fue desarrollada por Michael Doyle en un artculo
de 1983 publicado en Philosophy and Public Affairs. Desde la perspectiva de este autor, el
sistema democrtico, el compromiso con los derechos humanos y la interdependencia transnacional pueden explicar las tendencias de paz entre los Estados democrticos, los cuales
tienden a resolver sus controversias de forma pacfica (va los instrumentos diplomticos)
antes de utilizar la fuerza militar entre ellos. En tanto, desde la perspectiva de Bruce Russet,
la trada conformada por la consolidacin democrtica, la interdependencia econmica y el
fortalecimiento de las instituciones internacionales, se refuerzan mutuamente en un marco
de paz y estabilidad internacional. Cfr. Cornelia Navari, Liberalism, en Paul D. Williams (ed.),
Security Studies. An Introduction, Londres, Routledge, 2008, y Bruce Russet, A Neokantian
Perspective. Democracy, Interdependence, and International Organizations in Building Security Communities, en Bruce Russet, Hegemony and Democracy, Londres, Routledge, 2011,
pp.129-146.
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armas y personas; la persistencia de las actividades terroristas y los problemas propios de la agenda del desarrollo, como la pobreza, las migraciones y las pandemias.
En este contexto se profundizaron las discusiones sobre los significados y alcances de la seguridad (seguridad multidimensional, seguridad
humana), la identificacin de nuevos sujetos (sociedades, individuos, regiones) y nuevos actores (individuos, organizaciones internacionales, organismos regionales, grupos organizados); as como del reconocimiento de
las amenazas de carcter no convencional, transnacional e interdependiente que no responden ms a la lgica tradicional del enfrentamiento
militar Estado-Estado. Barry Buzan, Ole Wver y otros acadmicos de la
Escuela de Copenhague fueron pioneros en el desarrollo de la visin amplia y multisectorial de la seguridad, aportando, adems, el enfoque de la
securitizacin y el desarrollo de los estudios regionales como una alternativa a las clsicas visiones neorrealistas y neoliberales. De acuerdo con
Buzan, los asuntos de seguridad nacional requieren ser tratados como
un sistema general en el que individuos, Estado y sistema toman parte, y
en el cual los factores econmicos, sociales y ambientales son tan importantes como los polticos y militares.
Tanto en los crculos acadmicos como polticos, gradualmente se ha
desarrollado un consenso sobre el carcter amplio de la seguridad, los nuevos actores y la diversidad de las amenazas. As, la visin tradicional relacionada nicamente con la competencia militar entre Estados ha sido desafiada;
si bien permanecen las divisiones sobre la amplitud de las amenazas entre
los que nicamente reconocen aquellas relacionadas con el crimen organizado, los conflictos internos, los Estados fallidos y bribones y aquellos

Barry Buzan, cit. pos., Michael Seehan, International Security. An Analytical Survey, Londres, Lyenne Rienner Publishers, 2005, p. 47.

Por Estados fallidos (failed states) se entiende aquellos pases donde el Estado ha perdido, o nunca ha tenido, el control de su territorio o del monopolio del uso de la fuerza. Este
tipo de Estados se han identificado como una de las mayores fuentes de inestabildad y conflicto en el sistema internacional contemporneo. Ello porque la desintegracin de la autoridad
estatal genera desorden, violencia y colapso econmico, lo que ocasiona crisis que pueden
desbordar hacia los vecinos; al mismo tiempo, este tipo de Estados se convierten en un espacio privilegiado para la operacin de los grupos criminales y terroristas. Hait, Somalia,
Yugoslavia, Afganistn e Irak, tras la invasin de 2003, se cuentan dentro de estos Estados.
Por su parte, el trmino Estado bribn se utiliza para hacer referencia a Estados que son
consdierados antidemocrticos, que atentan contra el bienestar de sus ciudadanos y contra
la seguridad internacional, en virtud de sus pretensiones sobre el desarrollo de armas de
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que incorporan las llamadas amenazas de la agenda de desarrollo, como la

pobreza, la degradacin ambiental, las pandemias y las migraciones.
En cualquiera de los casos, ello no ha significado la eliminacin del
componente militar, sino la incorporacin de nuevas formas de hacer frente
a las amenazas a la seguridad del Estado y de su poblacin, donde la prevencin y su combate por otros medios resulta fundamental. Asimismo,
cabe sealar que los nuevos referentes del concepto no significan el extremo del ampliacionismo indiscriminado, en virtud de que se reconoce la
necesidad de discriminar e identificar las cuestiones de seguridad y las que
no lo son, a partir de la mxima de la supervivencia: algo se trata de un
asunto de seguridad cuando plantea una amenaza existencial para un grupo o institucin en particular ().
Por su parte, los Estados continan siendo los principales actores de la
seguridad tanto en lo interno como a nivel internacional. Aun cuando el
abanico de actores se ha extendido, al ejercer el monopolio legtimo de
la fuerza, stos continan siendo la unidad privilegiada para mantener la
estabilidad y seguridad interna. De hecho, existe una estrecha relacin
entre la fortaleza de un Estado (instituciones slidas, recursos y estrategia
integral de seguridad y defensa) y sus capacidades para hacer frente a las
amenazas. Mientras que en la arena internacional su papel se relaciona
con el uso de la fuerza (tanto en escenarios de conflicto como de misiones
de paz), la actividad en los organismos internacionales y regionales, el desarrollo de mecanismos de cooperacin y su participacin en procesos de
integracin. La seguridad y la defensa mantienen estrecha relacin con la
soberana y supervivencia del Estado; por ello, aun en los procesos de integracin ms avanzados, como en la Unin Europea, las relaciones en
esta materia se mantienen en el mbito intergubernamental.
destruccin masiva y de sus vnculos con el terrorismo. El trmino se populariz a inicios de
la dcada de los noventa, especialmente tras la primera Guerra del Golfo de 1991; durante la
Presidencia de Clinton el trmino pases de preoupacin fue reemplazado por Estados
Bribones. Entre los pases que Estados Unidos ha incluido en esta categora se encuentran:
Cuba, Irn y Corea del Norte (el Eje del Mal); adems de Siria, Libia, Pakistn (ya retirado) e
Irak previo a la intervencin de 2003. Desde la perspectiva de diversos gobiernos y acadmicos, este trmino est relacionado con la visin occidental de la seguridad y el resguardo de
los intereses particulares de Estados Unidos; no obstante, ha adquirido una particular importancia en la jerga de la seguridad. Paul Robinson, Dictionary of International Security, Cambridge,
Polity Press, 2008, pp. 79 y 184.

Ole Wver, cit. pos., Michael Seehan, op. cit., p. 53.
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En este contexto de profundas transformaciones, los procesos de integracin regional se han convertido en un espacio privilegiado para la consecucin de los objetivos nacionales. La regin se concibe como la barrera
privilegiada del Estado frente a los embates de la globalizacin, lo que incluye erigirse como el espacio de convivencia e interrelacin entre la seguridad nacional y global. El carcter transnacional de las amenazas provoca
la interdependencia de las seguridades nacionales, lo que genera incentivos para la institucionalizacin de relaciones, con especial nfasis en la
prevencin y la seguridad cooperativa. De esta forma, la integracin econmica ayuda a matizar el clsico dilema de seguridad en virtud de que
inhibe las posibilidades de conflicto y genera mayores incentivos para la
cooperacin a partir de la lgica de ganancias compartidas. As, al ser capaz de promover procesos de sociabilizacin (que incluyen la redefinicin
de intereses e identidades), la regin refuerza su significado geopoltico y
geoestratgico, en especial porque los Estados se reconocen entre s como
socios que comparten un rea geogrfica y un destino comunes.
Los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 (11-s) en Washington y Nueva York constituyeron un parteaguas para la poltica internacional:
1) La real politik regres junto con la preeminencia de la seguridad en
todas las agendas, tanto nacionales como internacionales, que adems vieron desplazados los temas de la multidimensionalidad.
2) Estados Unidos llev adelante una profunda reestructuracin de sus
sistemas de seguridad y defensa para hacer frente a este nuevo enemigo de carcter no convencional, ello incluy el vuelco hacia la
seguridad interior con las nociones de seguridad y defensa de la patria (Homeland Security y Homeland Defense); la reestructuracin de
los comandos exteriores para cubrir en su totalidad el espacio terrestre,
la denominada Doctrina 4D contra el terrorismo (defeat-deny-dimishdefend) y, por supuesto, la denominada guerra preventiva (pre-emptive action).

Cfr. David A. Lake y Patrick M. Morgan, The New Regionalism in Security Affaires, en
David A. Lake y Patrick Morgan (eds.), Regional Orders. Building Security in a New World, Pensilvania, Pennsylvania State University, 1997, y Andrew Hurrell y Louise Fawcett (eds.), Regionalism in World Politics, Regional Organization and International Order, Oxford, Oxford University Press, 1995.
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3) La securitizacin del terrorismo y la posicin inflexible de Estados Unidos, retratada en la expresin estn conmigo o en mi contra, orill al
mundo a la polarizacin y desencaden fuertes desencuentros. La lgica del choque de civilizaciones de Huntington fue revivida de la
mano de la expresin terrorismo islmico o Islam radical.
4) Estados Unidos defini a su enemigo como un actor de guerra y no
como un simple terrorista. Apoyado por la comunidad internacional,
llev adelante la guerra contra el rgimen talibn en Afganistn. Por
su parte, con la invasin de Irak puso en marcha la doctrina de la
guerra preventiva infringiendo las normas de Derecho Internacional y actuando al margen de Naciones Unidas va la Coalicin de la
Voluntad. Ambos conflictos, que hoy parecen interminables, han demostrado lo errneo de la tesis neoconservadora sobre la relacin
automtica entre la imposicin de la democracia y la paz y la seguridad internacional.
5) Los atentados del 11 de marzo de 2004 en Madrid (11-m) y del 7 y 21
de julio de 2005 en Londres (7-j y 21-j) revelaron el fracaso de los
sistemas de integracin y del modelo de convivencia multicultural
europeo. El terrorismo se coloc como la amenaza principal para el
bloque europeo acercando su posicin a la de Estados Unidos. En
tanto factores como el crecimiento de la poblacin migrante y el radicalismo religioso se instalaron en el imaginario colectivo como
fuentes de nuevas tensiones.
En este contexto, la regin reforz su carcter de espacio privilegiado
de los Estados para la consecucin de su seguridad, por lo que sta se ha
convertido en un importante elemento de integracin. El viejo enemigo
extraterritorial ha sido sustituido por una serie de amenazas comunes,
interdependientes y transnacionales. Los referentes empricos dan cuenta
de la tendencia del desarrollo e institucionalizacin de diversos mecanismos en materia de seguridad y defensa a nivel regional. Esto es, el desarrollo de complejos o comunidades de seguridad regional que funcionan a

Cfr. Alejandro Chanona, El sistema internacional: viejos dilemas y nuevos retos. La
crisis de septiembre de Estados Unidos y su gran oportunidad en Jos Luis Valds-Ugalde y
Diego Valads (coords.), Globalidad y conflicto, Estados Unidos y la crisis de septiembre, unamCISAN-IIJ, Mxico, 2002, pp. 65-73.
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partir de la identificacin de intereses, principios y valores comunes entre

los que destacan la solidaridad y la responsabilidad compartida.
A partir de estas consideraciones surgi el Proyecto papiit in-303106
Los Retos de los Regionalismos frente a la Nueva Agenda de Seguridad Internacional, a fin de indagar sobre el papel de los regionalismos en la reconfiguracin del poder mundial, donde la securitizacin de las agendas se ha
convertido en un importante factor de integracin regional. Esta obra es
resultado de los trabajos desarrollados en este proyecto, los ensayos que
lo conforman tienen como finalidad explorar las contribuciones de los regionalismos a la paz y seguridad internacional, as como las transformaciones de las polticas exterior, de seguridad y defensa de los Estados ante las
nuevas condiciones del sistema internacional. El texto se divide en tres
grandes secciones. La primera est dedicada al anlisis de la poltica de
seguridad y defensa de Estados Unidos, en su carcter de hegemn militar
indiscutible. En su ensayo La bsqueda estadounidense de una amenaza
existencial en el siglo xxi, James Sperling explora las transformaciones que
ha sufrido la poltica exterior, de seguridad y defensa de este pas a partir
del fin de la Guerra Fra. En este momento, se qued sin una amenaza
existencial que combatir, lo que signific un gran reto intelectual y poltico
para el establishment estadounidense. En los noventa, fue necesario un
viraje en la estrategia nacional de seguridad y defensa, orientndola a objetivos econmicos y polticos, antes que a actividades militares. Tras los
eventos del 11-s, el terrorismo musulmn se convirti en la nueva amenaza
existencial de otredad, dando lugar a una visin maniquea del mundo.
Desde la perspectiva del autor, esta cultura motiva la confluencia de seguridad y defensa. El optimismo kantiano sobre la posibilidad de la paz perpetua y la prosperidad se combina con un pesimismo hobbesiano sobre la
naturaleza humana y las dinmicas del sistema internacional.
La segunda seccin del libro est dedicada a la seguridad en Europa.
A ms de 50 aos de su nacimiento, la Unin Europea (ue) representa el
proceso de integracin regional ms acabado, con grandes desarrollos en
materia de seguridad y defensa comunitarias. Este proceso de integracin
ha inspirado el desarrollo de los diversos modelos tericos sobre las comunidades de seguridad, y ms recientemente de las nociones sobre
gobernanza de la misma. Por su parte, la Organizacin del Tratado del Atlntico Norte (otan) ha sabido transformarse y adaptarse a las nuevas condi10 Introduccin
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ciones internacionales, convirtindose en un actor sustantivo para la seguridad europea.

En el ensayo Gobernanza y seguridad en Europa, Emil Kirchner estudia
la relevancia emprica del concepto de gobernanza de seguridad en el contexto europeo, y evala el papel de la ue como proveedor de seguridad
frente a organizaciones como la otan, la Organizacin para la Seguridad y
la Cooperacin en Europa (osce) y el Consejo Europeo. El autor aborda las
potencialidades de este marco analtico para estudiar el desarrollo contemporneo de la agenda europea de seguridad y defensa, especialmente
debido a que ofrece herramientas para el anlisis de la toma de decisiones
y la implementacin de las polticas. Desde su perspectiva, la ue es el mejor caso emprico para explorar los orgenes y el mantenimiento de la gobernanza a nivel regional, a partir de la forma en que sta aglutina los intereses de sus miembros al tiempo que configura los intereses, valores y
objetivos.
Siguiendo con este marco analtico, en su artculo Gobernanza de seguridad: el caso de la Organizacin del Tratado del Atlntico Norte y la Unin
Europea, Roberto Domnguez examina las contribuciones de la otan y de
la ue a la seguridad regional e internacional. Desde la perspectiva del autor, la
seguridad europea de nuestros das no puede ser estudiada separando
ambas instituciones. El estudio de los acontecimientos internacionales de
los ltimos veinte aos indica que tanto la otan como la ue han participado
en la solucin de diversas crisis. En algunas ocasiones, una reemplaz, la
tarea de la otra en el campo de accin y en otras, ambas trabajaron en el
mismo conflicto desde perspectivas diferentes. Ambas organizaciones han
redefinido tanto sus funciones como su espacio territorial de operaciones,
como resultado de las ampliaciones y de sus transformaciones institucionales desde mediados de los noventa. Por lo tanto, stas han creado un
marco de seguridad con una divisin del trabajo de facto, donde son cruciales dos dimensiones de poder: mientras la otan responde a una lgica
de poder duro (hard power), la ue ha creado numerosos instrumentos de
poder suave (soft power).
Para cerrar el estudio de la ue, en el texto La poltica exterior y de seguridad de Espaa, Consuelo Dvila presenta una evaluacin del desarrollo de
estas polticas, ntimamente ligadas a la reconfiguracin de la sociedad internacional, al sistema de correlacin de fuerzas y a su posicin geopoltica
Introduccin 11
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y estratgica. As, teniendo como referencia la transicin democrtica, la

autora analiza la incorporacin de Espaa a los distintos organismos y
esquemas multilaterales de seguridad y defensa, poniendo especial inters
en los relacionados con la Poltica Europea de Seguridad Comn (pesc).
Desde su ptica, el eje comunitario de la poltica exterior espaola ha sido
una externalidad positiva para el desarrollo nacional. En particular, destaca
su contribucin para la institucionalizacin y fortalecimiento democrtico,
as como para la transformacin de la economa y la sociedad. Por ello, puede
afirmarse que en general ha existido una convergencia entre la profundizacin de la integracin europea y la evolucin del pas.
La ltima seccin del libro est dedicada al anlisis de las experiencias
regionales y subregionales de seguridad en el continente americano. As,
en el artculo La Organizacin de Estados Americanos y la gobernanza de seguridad regional, Alejandro Chanona analiza la reestructuracin del sistema interamericano de seguridad y defensa a partir de la dcada de los
noventa, que ha dado lugar a la denominada arquitectura flexible: la convivencia de esquemas propios de la Guerra Fra con novedosos mecanismos orientados a dar respuesta a las nuevas amenazas. Como actor de
seguridad, la oea ha trabajado en cuatro ejes: estabilidad democrtica,
solucin de conflictos, lucha contra las amenazas transnacionales tradicionales (crimen organizado, terrorismo) y la agenda de la seguridad humana.
La investigacin pone al descubierto los aportes de la organizacin a la
seguridad hemisfrica en materias sensibles, como la gestin de crisis de
gobernabilidad y el acompaamiento de los procesos de paz en el caso
de los conflictos armados. Desde la perspectiva del autor, entre los retos
ms importantes que enfrenta la oea, est la redefinicin de los esquemas del
uso de la fuerza y el desarrollo de mejores capacidades que le permitan
operacionalizar los consensos.
Por su parte, en el ensayo Inseguridad, instituciones e integracin subregional. Los dilemas de la Iniciativa Mrida, Ral Bentez y Carlos Rodrguez
sostienen que, mientras que en la dcada de los noventa prevaleci el impulso a la integracin, a partir del 11-s predomina la lgica de la seguridad,
llegando incluso a deteriorar los avances logrados en materia de integracin. Teniendo como referencia la teora institucionalista, los autores
analizan los distintos procesos subregionales a partir de la ecuacin integracin/seguridad y sus impactos diferenciados. Asimismo, presentan su
12 Introduccin
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perspectiva sobre la Iniciativa Mrica (im) como un programa de seguridad

regional que, dependiendo de su instrumentacin, puede derivar tanto en
un nuevo esquema cooperativo como en consecuencias negativas relacionadas con la militarizacin de la seguridad.
Finalmente, Yadira Glvez analiza los rasgos ms sobresalientes de la
comunidad de seguridad del Mercosur. Su artculo Cono Sur: una comunidad de seguridad y defensa analiza el desarrollo de stas polticas en la subregin. Desde la perspectiva de la autora, al interior de los Estados la
creacin de la comunidad fue concebida como una respuesta a los desafos
que enfrentaban los nuevos gobiernos. Al definirse como comunidad de
democracias, el Mercosur se erige en una externalidad positiva para la
reforma del sector seguridad y defensa. El entramado institucional para
hacer frente a las amenazas a la seguridad y la cooperacin en materia de
defensa, hacen del Cono Sur un importante actor para la seguridad en el
continente americano.
Queremos expresar nuestro agradecimiento a la Direccin General de
Asuntos del Personal Acadmico (dgapa) de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (unam) por el apoyo brindado para el desarrollo y conclusin de esta obra, as como al proyecto Garnet de la Unin Europea Global
and Regional Security Governance: Security Threats and Institutional Response,
en especial a los profesores Emil Kirchner, de la Universidad de Essex, y
Roberto Domnguez, de la Universidad de Suffolk.
Asimismo, agradecemos el valioso trabajo de los asistentes de investigacin Mara Martnez, Sebastin Campos y Valeria Padilla.
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Captulo 1
La bsqueda estadounidense
de una amenaza existencial en el siglo xxi*
James Sperling**
El fin de la Guerra Fra y la eventual disolucin de la Unin Sovitica dejaron a Estados Unidos sin una amenaza existencial. Las administraciones
de George W. Bush y William Clinton lidiaron con el reto intelectual y con
la tarea poltica de sustituir la contencin de la Unin Sovitica con una
estrategia de seguridad positiva para facilitar las transiciones polticas y
econmicas de los Estados del Pacto de Varsovia, as como de las Repblicas sucesoras de la ex Unin Sovitica. Los ataques terroristas al World
Trade Center y al Pentgono el 11 de septiembre de 2001 aceleraron la
reorientacin de la estrategia de seguridad estadounidense y la reconceptualizacin de la seguridad. Como en el pasado, cuando el comunismo y la
Unin Sovitica representaron una amenaza existencial para la forma de
vida estadounidense (american way of life), actualmente esa amenaza existencial est representada por el Islam radical y los terroristas musulmanes. La sencillez de la lucha entre el capitalismo y el comunismo ha sido
reducida a una concepcin simplista de choque entre el cristianismo y el
islamismo, a pesar de las protestas pblicas en contra de ello. Las ambigedades del mundo inmediatamente posterior al fin de la Guerra Fra han
dado lugar a certezas sobre un otro islmico en guerra con Occidente.
Esta nueva visin maniquea del mundo coincide adecuadamente con
la trayectoria histrica de la poltica exterior estadounidense, particular*Traduccin de Alejandro Chanona Burguete y Yadira Glvez Salvador.
**Egresado del Graduate Institute of International Studies de Geneva; maestro por el
School of Advanced International Studies, de la Universidad Johns Hopkins, Estados Unidos;
doctor por la University of California, Santa Brbara. Actualmente se desempea como profesor de Ciencia Poltica en la Universidad de Akron. Editor, coordinador y autor de innumerables libros y artculos en diversas publicaciones de renombre internacional.
15
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mente con su ascenso al estatus de gran poder a finales del siglo xix y a la
consolidacin de su posicin como un poder dominante en el transcurso
del siglo xx. La autoimagen estadounidense ha sido la de un Estado que
acta como agente, cuando no agente divino, por el bien del mundo y para
corregir males geopolticos. Esta autoimagen est reforzada por la compulsin wilsoniana aunada a una retrica universalista inflada con el inters
nacional, legitimizada con la tarea desinteresada de construir un orden
mundial justo, promoviendo la democracia y asegurando la prosperidad
global.
Este excepcionalismo estadounidense la implementacin de una poltica exterior y la proteccin de valores universales a escala global con
respecto al contraste con el otro refleja tanto el imperativo proselitista
cristiano como las funciones de un agente legitimizador en la bsqueda de
intereses nacionales. Ms an, las amenazas fascistas y comunistas que
confront Estados Unidos entre 1931 y 1989 estimularon el desarrollo
de una retrica universalista. Sus adversarios fueron tratados repetidamente como amenazas desproporcionadas a la forma de vida estadounidense. Esta tradicin de poltica exterior ha continuado en el siglo xxi, pero
el obstinado choque de civilizaciones ha sustituido las luchas ideolgicas
del siglo xx.
Percepciones de amenazas a la seguridad

La ambigedad geopoltica del mundo post-1989 present un reto considerable para el establishment de la poltica exterior estadounidense, particularmente en la elaboracin de una estrategia coherente similar a la contencin que pudiera proveer un marco comn de referencia para la conduccin
de la poltica exterior por demcratas y republicanos por igual. Mientras
que el objetivo de la estabilidad permaneci constante y provey un elemento de continuidad durante las tres administraciones post-1989, la naturaleza y las fuentes de amenazas evolucionaron de la preocupacin general sobre la necesidad de democratizar y estabilizar Europa Central y
Oriental, a la atencin sobre el surgimiento de China como un competidor
real en Asia-Pacfico y las actividades de actores no estatales malvolos,
particularmente terroristas musulmanes y Estados bribones (rogue states),
16 James Sperling
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trastocando el rgimen de no proliferacin nuclear. Estas preocupaciones

posteriores emergieron durante la segunda administracin Clinton y han
dominado la agenda de seguridad desde el 11 de septiembre.
El debate acadmico
El debate acadmico en Estados Unidos ha tenido dos trayectorias distintas
pero interdependientes. La primera gira en torno a la teora que mejor define
el contenido de la poltica exterior y el papel de Estados Unidos en el sistema
internacional. Este debate, que algunos no dudaran en desestimar llamndolo relativamente inofensivo por sus consecuencias, ha tenido implicaciones
importantes en materia poltica, particularmente cuando acadmicos e intelectuales se han convertido en hacedores de polticas pblicas. El segundo
debate, ms prosaico, se centra en la definicin de lo que constituye una
amenaza y en dnde se origina sta.
El debate poltico sobre la fuente y naturaleza de las amenazas a Estados
Unidos se anticipa y refleja los azarosos avances del sistema internacional.
Artculos publicados entre 1995 y 2005 en Foreign Affairs, la publicacin del
no-partidista Consejo de Relaciones Exteriores (Council on Foreign Relations), y en International Security, una de las principales publicaciones
acadmicas sobre asuntos de seguridad, proveen una aproximacin inicial
de cmo la lite de la poltica exterior percibe las categoras y fuentes ms
relevantes de amenazas post-Guerra Fra que enfrenta el pas.
Cinco categoras dominantes de amenazas de seguridad aparecen en
estas publicaciones (medidas en trminos de artculos dedicados al tema
aparecidos en ambas): terrorismo internacional (29 artculos); proliferacin nuclear (26 artculos); inseguridad energtica (15 artculos); conflictos
tnicos (12 artculos), y defensa nacional de misiles y proliferacin de
los mismos (9 artculos). Otras 10 categoras de amenazas principalmente aquellas asociadas con la nueva agenda de seguridad reciben tratamiento episdico o superficial.

Nos referiremos a terroristas musulmanes en lugar de Islam radical, de la yihad o
cualquier otra variante que involucre casualmente el Islam con el terrorismo.

Como lo seal Kenneth Waltz hace ms de 50 aos, una teora mala lleva a una mala
poltica. Cfr. Kenneth Waltz, Man, the State and War, Nueva York, Random House, 1959.
La bsqueda estadounidense 17
9/28/11 4:47:52 PM
Las principales regiones geopolticas del mundo son retratadas como

representantes de algn tipo de reto de seguridad para Estados Unidos,
particularmente el Medio Oriente como escenario del conflicto rabe-israel. Europa, que ya no representa la patologa de seguridad de antao,
no recibe la dedicada atencin que se le dio durante la Guerra Fra. En
cambio, la atencin se ha redireccionado al Subcontinente Indio y al Este
de Asia (19 artculos cada uno), Eurasia (9 artculos), la Pennsula Coreana
(8 artculos) y el Golfo Prsico (7 artculos). China ha emergido como el
principal adversario potencial de Estados Unidos: se dedicaron 55 artculos a las implicaciones de su ascenso como un poder global o como competidor. Irn e Irak son los nicos pases que han merecido una atencin
sostenida, aunque la mayora de los artculos publicados sobre Irak hayan
aparecido previo y posteriormente a la invasin estadounidense en 2003.
El debate ms longevo dentro de la diplomacia anglosajona ha sido el
de realistas y utpicos. Ese debate contina actualmente, aunque con un
disfraz diferente. En un nivel, los acadmicos han tratado de sustraer y
examinar las posturas concurrentes del neorrealismo, el institucionalismo
neoliberal y el constructivismo, pero como muchas otras cosas en la vida
pblica estadounidense, estos debates han generado controversias. Sin
embargo, el debate poltico ms crtico es el de los realistas y los neoconservadores. Los realistas favorecen una poltica exterior que combina
prudentemente el podero estadounidense con el respeto al Derecho Internacional y la participacin en instituciones internacionales incluso si son
escpticos acerca de su efectividad tan sustantivamente como los objeti
Cfr. Edward Hallett Carr, The Twenty Years Crisis, 1919-1939: an Introduction to the Study
of International Relations, Londres, Macmillan, 1938.

Cfr. Kenneth Waltz, Theory of International Politics, Nueva York, Random House, 1978;
Robert Gilpin, War and Change in International Politics, Cambridge, Cambridge University Press,
1981, y John Mearsheimer, Tragedy of Great Power Politics, Nueva York, W. W. Norton, 2001.

Cfr. Liza L. Martin y Beth A. Simmons, Theories and Empirical Studies of International
Institutions, International Organization, vol. 52, nm. 4, otoo 1998, pp. 729-757; James G.
March y Johan P. Olsen, The Institutional Dynamics of International Political Orders, International Organization, vol. 52, nm. 4, otoo 1998, pp. 943-969.

Cfr. Alexander Wendt Collective Identity Formation and the International State,
American Political Science Review, vol. 88, nm. 2, 1994, pp. 391-425; Ron L. Jepperson, Alexander Wendt y Peter J. Katzenstein, Norms, Identity, Culture and National Security, en
Peter J. Katzenstein (ed.), The Culture of National Security: Norms and Identity in World Politics,
Nueva York, Columbia University Press, 1996; Martha Finnemore y Kathryn Sikkink, International Norm Dynamics and Political Change, International Organization, vol. 52, nm.
4, otoo 1998, pp. 887-917.
18 James Sperling
9/28/11 4:47:53 PM
vos instrumentales de poltica exterior. Los neoconservadores, por su

parte, capturaron los puestos clave de poltica exterior en la administracin
Bush. Su filosofa de poltica exterior muestra un fatalismo milenario que
considera que la democracia triunfar y que Estados Unidos tiene la obligacin de asegurar que as sea.
Francis Fukuyama identifica tres principios fundamentales de la visin mundial neoconservadora: los rdenes constitucionales domsticos
son proyectados al exterior y, por lo tanto, importan; Estados Unidos tiene
una obligacin real de intervenir en los asuntos de otros para crear las
condiciones necesarias para el surgimiento de Estados democrticos o
para propiciar el cambio de rgimen permitiendo que las democracias florezcan; y que las instituciones internacionales y el Derecho Internacional
son cimientos dbiles para construir la poltica exterior estadounidense o
para sostener el orden mundial. Charles Krauthammer, un prominente
periodista neoconservador, ha resumido esta visin sobre el rol apropiado
de Estados Unidos en el mundo: debemos apoyar la democracia en cualquier lugar, pero nicamente comprometeremos sangre y recursos en lugares de central importancia en una guerra ms amplia contra el enemigo
existencial, el enemigo que representa una amenaza moral global para la
libertad, identificado como el totalitarismo rabe-islmico similar a la Alemania Nazi en contenido y ambicin.10
Tal como los que proponen la hiptesis de la paz democrtica, que
aceptan las premisas de Immanuel Kant de que es poco probable que los
Estados democrticos se hagan la guerra entre s concluyendo que ms democracia significa ms paz, los neoconservadores sostienen como un
artculo de fe que la imposicin de la democracia por la fuerza de las armas
espontneamente generar paz y orden, sin el soporte de la infraestructura
vinculante del Derecho Internacional e instituciones robustas que me
Cfr. Edward Hallett Carr, op. cit.; Arnold Wolfers, Discord and Collaboration: Essays on
International Politics, Baltimore, Johns Hopkins University Press, 1962, y Robert E. Osgood,
Ideals and Self-Interest in American Foreign Policy: The Great Transformation of the Twentieth
Century, Chicago, Chicago University Press, 1953.

Cfr. James Mann, Rise of the Vulcans: The History of Bushs War Cabinet, Nueva York,
Penguin, 2004.

Francis Fukuyama, America at the Cross-Roads: Democracy, Peace and the Neoconservative
Legacy, New Haven, Yale University Press, 2006.
10
Citado en Louis Menand, Breaking Away: Francis Fukuyama and the Neoconservatives,
New Yorker, Nueva York, 27 de marzo de 2006, p. 82.
9/28/11 4:47:53 PM
dien los inevitables conflictos de inters. Los neoconservadores creen

fuertemente en el poder transformador, la durabilidad y lo deseable de la
democracia en cada rincn del mundo sin importar las tradiciones polticas
preexistentes o experiencias histricas. Esta visin sobreestima el alcance
del poder estadounidense y ha creado un otro racial y teolgico que legitima la transgresin del Derecho Internacional. Como el establishment liberal de poltica exterior que empantan a Estados Unidos en Vietnam, la
cosmovisin neoconservadora produjo una costosa e innecesaria guerra.
El Poder Ejecutivo
El sistema internacional posterior a la Guerra Fra ha producido un importante grado de continuidad en las polticas de seguridad y defensa estadounidense, particularmente con respecto a la definicin y origen de las
amenazas. Sin embargo, han acontecido cambios en las percepciones de
las distintas administraciones en cuanto a los agentes primarios de las
mismas, la utilidad percibida del uso de la fuerza para hacer frente a
esas amenazas y al patrn de interaccin con los aliados y adversarios.
En ese contexto, la administracin Bush anunci que Estados Unidos
necesitaba ir ms all de la contencin. Pero su gobierno permaneci comprometido a prevenir que cualquier poder o grupo de poderes hostiles
dominaran el territorio de Eurasia.11 Los intereses estadounidenses fueron concebidos dentro de un marco intelectual que mantuvo la comprensin
geoestratgica tradicional de la seguridad, mientras que al mismo tiempo, reconoca la interdependencia de la seguridad nacional y el poder econmico.
Incluso, bajo el eje promotor de la democracia y la economa de mercado, la
estrategia de seguridad enfatiz el deseo de mantener balances regionales
militares estables para disuadir a aquellos poderes que pueden buscar dominio.12 Al momento que la administracin Bush se concentraba en los requisitos para facilitar la transicin democrtica en Europa Central y Oriental,
la estrategia de seguridad fue apreciando en forma creciente la importancia
de los instrumentos no-militares. Esta apreciacin estuvo ligada a la idea de
que las democracias orientadas al mercado eran ms propensas a compartir los valores e intereses de Washington.
White House, National Security Strategy of the United States, Washington, D.C., 1990, p. 1.
Idem, pp. 2-3.
11
12
20 James Sperling
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La administracin Clinton, que desestim an ms el apoyo en la fuerza

militar para enfrentar las amenazas de seguridad, predic su estrategia de
compromiso y ampliacin basndose en la idea de que la seguridad futura
de la regin euro-atlntica dependa del xito de las transiciones democrticas y hacia la economa de mercado en Europa Central y Oriental, al igual
que en las repblicas de la antigua Unin Sovitica, particularmente de la
Federacin Rusa. Esta estrategia modific la de compromiso y liderazgo
de su antecesor. El cambio fue ms que cosmtico, si bien se mantuvieron
los claroscuros. Clinton fue mucho ms all que la administracin Bush en
demostrar una gran disposicin de emplear los instrumentos no-militares de
la diplomacia para conseguir objetivos de seguridad. Tambin reconoci
que las amenazas de seguridad enfrentadas por Estados Unidos haban
cambiado cualitativamente; las amenazas a la seguridad ya no eran nicamente de naturaleza militar y de manera creciente se trataba de fenmenos transnacionales, particularmente el terrorismo y el crimen organizado. Se esperaba que esas nuevas amenazas dominasen la futura
agenda de seguridad.
En su ltima Estrategia de Seguridad Nacional (esn) de 1993, la administracin Bush identific cuatro amenazas principales: la proliferacin
nuclear proveniente de los materiales no resguardados en la ex-Unin
Sovitica, particularmente en Ucrania y Kazajstn; una preocupacin genrica concerniente al terrorismo; el nexo entre narcticos y el crimen
organizado transnacional, y un reto indefinido al poder militar estadounidense: la dominacin estratgica (ver tabla 1).
La administracin Clinton public dos estrategias de seguridad, la primera en 1995 y la segunda en 1999. Ambas identificaron a un nmero relativamente estable de amenazas tradicionales: la adquisicin de armas nucleares
por Irn, Irak, Corea del Norte y otros Estados bribones; la proliferacin de
armas nucleares debido al problema persistente del aseguramiento de materiales nucleares y de lugares de fabricacin en la Federacin Rusa; la proliferacin de tecnologa de misiles, particularmente su adquisicin por parte de
Irn y Corea del Norte; terrorismo, incluyendo referencias especficas a AlQaeda y Osama Bin Laden. Para 1999, la administracin Clinton haba concentrado su atencin en un nmero de amenazas de seguridad que podan
enfrentarse mejor con el uso de elementos suaves del poder: ciber-vandalismo y guerra de informacin; la proliferacin de tecnologas peligrosas;
9/28/11 4:47:54 PM
amenazas ambientales y de salud (dao irreparable a ecosistemas y epidemias), y al flujo de narcticos hacia Estados Unidos.13
Tabla 1
Percepcin de las amenazas en la Estrategia de Seguridad Nacional (1993-2006)

1993
Proliferacin Nuclear
- Pases ex urss
- Irn
- Irak
- Corea del Norte
- Estados Bribones
- Terroristas
Proliferacin de armas biolgicas
Proliferacin de armas qumicas
Proliferacin de tecnologa de misiles
- Irn
- Corea del Norte
Terrorismo
- Islam Radical/Al-Qaeda
- Armas de destruccin masiva
Drogas
Enfermedades (vih/sida)
Fuentes de energa
Medio ambiente
Estados fallidos
Infraestructura
Desequilibrio de poder
Tirana y represin
1995
1999
2002
2006
+
+
+
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+
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+
+
+
+
Fuentes: The National Security Strategy of the United States 1993 (1993), A National Security Strategy
of Engagement and Enlargement (1995), A National Security Strategy for a New Century (1999), The National Security Strategy of the United States of America (2002), National Strategy to Combat Weapons of
Mass Destruction (2002) y The National Security Strategy of the United States of America (2006).
13
Phyllis E. Oakley, subsecretario de Estado para Inteligencia e Investigacin, identific
las principales amenazas a la seguridad estadounidense, como la proliferacin de armas
qumicas, biolgicas, radiolgicas y nucleares, el terrorismo, el crimen organizado y el narcotrfico. Comparecencia del subsecretario de Estado para Inteligencia e Investigacin, Phyllis
Oakley ante el Comit de Inteligencia del Senado de Estados Unidos, Current and Projected
National Security Threats to the United States, 28 de enero de 1998. Disponible en <http://
www.web.lexis-nexis.com/congcomp/printdoc>, consultado el 28 de septiembre de 2004.
22 James Sperling
9/28/11 4:47:55 PM
El presidente George W. Bush emiti su primera Estrategia de Seguridad Nacional en 2002 y la actualiz en 2006.14 Su administracin se haba
enfocado en los grupos terroristas islmicos y su adquisicin de armas
qumicas, biolgicas, radiolgicas y nucleares, as como la adquisicin de
las mismas por parte de los tres Estados del Eje del Mal: Irn, Irak y
Corea del Norte. Mientras que muchas de estas preocupaciones se mantuvieron a tono con las de la administracin Clinton, la esn del 2002 claramente se preocup por la amenaza representada por el Islam radical, que
eventualmente mut en un movimiento sunita yihadista o extremista.15 En
la edicin 2006 la esn, emple una retrica provocadora describiendo la
Guerra contra el Terror como una lucha contra los terroristas y su ideologa asesina y clam que Al-Qaeda buscaba un imperio totalitario que
negaba todas las libertades polticas y religiosas.16 La administracin tambin adopt y luego modific el silogismo de la Guerra Fra, sustituyendo
el comunismo con el terrorismo: la democracia era lo opuesto a la tirana
terrorista y el terrorismo representaba una amenaza a la democracia en
cualquier lugar.17
No es sorprendente que el corolario de poltica exterior iguale la presencia de tirana o de represin en cualquier parte del mundo a una amenaza
directa a Estados Unidos. Un segundo cambio surgi en los objetivos estratgicos del pas entre 1995 y 1999. En 1995, la administracin Clinton
repiti las preocupaciones del gobierno de Bush sobre prevenir que otro
hegemn emergiera del continente europeo.18 Sin embargo, al final del
siglo, adopt dos supuestos de un poder civil: primero, que la paz en
Europa dependa de la estabilidad poltica y econmica en el continente;
segundo, que las amenazas directas e indirectas se diseminaban a travs
14
White House, National Security Strategy of the United States, Washington, D.C., 2002, y
White House, National Security Strategy of the United States, Washington, D.C., 2006.
15
Cfr. Comparecencia de George J. Tenet, director de la Agencia Central de Inteligencia,
ante el Comit Especial de Inteligencia del Senado de Estados Unidos, Worlwide Threats to the
Intelligence Community, 11 de febrero de 2003. Disponible en <http://web.lexis-nexis.com/
congcomp/printdoc>, consultado el 20 de septiembre de 2004. Comparecencia de Jim Loy,
subsecretario de Homeland Security, ante el Comit Especial de Inteligencia del Senado de
Estados Unidos, The World Wide Threat, 16 de febrero de 2005.
16
White House, National Security Strategy of the United States, Washington D.C., 2006, pp. 1 y 9.
17
Idem, p. 11.
18
White House, A National Security Strategy of Engagement and Enlargement, Washington,
D.C., 1995, p. 25, y Daniel Hamilton, Creating the New Atlantic Community, en Jeffrey Gedmin (ed.), European Integration and American Interests, Washington, D.C., AEI Press, 1997.
9/28/11 4:47:55 PM
del sistema internacional y que se podan tratar mejor en foros multilaterales.19

La esn de la administracin Clinton identificaba tres categoras de intereses que justificaban el uso preciso de las fuerzas armadas estadounidenses: los intereses vitales, prioritarios y humanitarios. Los intereses vitales
fueron definidos en forma general como la defensa de la integridad territorial, la supervivencia nacional y la defensa de sus aliados. Los intereses
prioritarios fueron definidos como aquellos que no afectan la supervivencia nacional, pero que afectan en forma importante el bienestar nacional
y el carcter del mundo en el que vivimos. Por su parte, los intereses humanitarios se refieren a aquellas situaciones que hacen necesario el uso de
las capacidades militares para aliviar el sufrimiento humano, cuando el
riesgo para tropas estadounidenses sea mnimo.20
Sin embargo, esta jerarqua de amenazas es especfica con los intereses de seguridad estadounidenses y puede no ser generalizada para los
aliados de Amrica en Europa o en Asia. No parece que los oficiales y expertos de seguridad en estas regiones puedan ser persuadidos de que
Somalia, Ruanda o, especialmente, Hait alcancen siquiera el mnimo criterio de una amenaza importante que justifique el despliegue de la fuerza;
los europeos probablemente consideren a los conflictos civiles en Kosovo
y en Bosnia como transgresores de la frontera que separa el inters vital
del inters prioritario, una evaluacin no compartida ni por asiticos ni por
estadounidenses.21
El enfoque estadounidense de la seguridad contina siendo limitadamente nacional en las definiciones de inters y de amenaza, hasta antes del
11 de septiembre era fundamentalmente estatocntrico y slo de forma
lenta apreci las implicaciones de seguridad de actores no estatales malvolos, un error sin duda que ha sido corregido en el pasado reciente.
En correspondencia, el Departamento de Defensa ha producido un
grupo de definiciones de amenazas a la seguridad claramente delimitadas,
la mayora contra las fuerzas de combate estadounidenses (particularmente guerras biolgicas y qumicas) o que apuntan a la adquisicin de armas
White House, A National Security Strategy for a New Century, Washington, D.C., 1999, p. 29.
White House, A National Security Strategy of Engagement op. cit., p. 12.
21
Ashton B. Carter y William J. Perry, Preventive Defense: A New Security Strategy for America, Washington, D.C., Brookings Institution, 1999, y Ashton B. Carter, Adapting US Defense
to Future Needs, Survival, vol. 41, nm. 4, invierno 1999-2000, pp. 101-123.
19
20
24 James Sperling
9/28/11 4:47:55 PM
nucleares por Estados bribones y la proliferacin de armas de manera

ms general (ver tabla 2). La guerra contra el terror se ha convertido en
la preocupacin del Departamento de Defensa, aunque el combate al terrorismo se haya vuelto virtualmente ininteligible de las preocupaciones que
representan regmenes bribones, en particular Corea del Norte, Irak, Irn
y Siria. China ha surgido como el competidor ms claro por la dominacin
geoestratgica de Asia Central y de Asia-Pacfico. Si bien en el seno de la
administracin Bush convivan diversas visiones sobre las ambiciones
chinas, desde hace mucho tiempo el Departamento de Defensa desconfa
de este poder militar y de su habilidad para disminuir el dominio de Estados Unidos en Asia.22
Tabla 2
Percepcin de amenazas del Departamento de Defensa 1992-2005
Proliferacin nuclear
- Estados bribones
Proliferacin de armas qumicas
y biolgicas
Proliferacin de tecnologa de misiles
Competidor
- China
- India
- Federacin Rusa
Colapso de la Federacin Rusa
Terrorismo
Infraestructura
Prdida de dominio
Seguridad energtica
Estados bribones
Territorios libres y soberanos
1992
1994
2000
2002
2004
2005
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+*
+
+
+
+
+
+
+
+
*Departamento de Defensa de Estados Unidos, Annual Report to Congress: The Military Power of
the Peoples Republic of China 2005, Washington, D.C., 2005.
Fuentes: Departamento de Defensa: National Military Strategy (1992), Report of the Secretary of
Defense to the President and the Congress (1994), Annual Report to the President and the Congress
(2000), The National Defense Strategy of the United States of America (2005) y National Military Strategy
of the United States of America.
22
Departamento de Defensa de Estados Unidos, Annual Report to Congress: The Military
Power of the Peoples Republic of China 2005, Washington, D.C., 2005.
9/28/11 4:47:56 PM
La Estrategia Nacional de Seguridad de la Patria de 2002 identificaba un

ataque biolgico, qumico, nuclear o radiolgico en el interior como la mayor amenaza a enfrentar.23 La vulnerabilidad de Estados Unidos ante el
terrorismo biolgico, qumico, radiolgico o nuclear, se atribuy a las debilidades que enfrenta cualquier sociedad abierta, con fronteras grandes y
difciles de controlar, con infraestructuras clave sin seguridad y con un
nmero extraordinariamente grande de objetivos delicados y valiosos.24
An as, la preocupacin por la seguridad interior precedi al 11 de septiembre y a la administracin Bush. La Decisin Presidencial Directiva-63
(ddp-63), emitida en 1998, haba reconocido ya el problema de proteger la
infraestructura vital en Estados Unidos y llev a la creacin del Centro de
Proteccin de Infraestructura Nacional del fbi. Las principales amenazas a
la infraestructura fueron identificadas como ataques a redes de informacin por vndalos, el crimen organizado y terroristas, como una forma de
espionaje extranjero o como componente de un ataque estratgico enemigo. El ciberespacio present una amenaza de doble filo: en primer lugar,
los instrumentos informticos de guerra podran eliminar las ventajas en
el campo de batalla de la guerra centrada en redes, que fue clave en la
modernizacin de las fuerzas estadounidenses; y en segundo lugar, porque
el gobierno y la poblacin dependen del ciberespacio para diversos aspectos de la vida diaria y esa dependencia vulnera tanto al Estado como a la
sociedad frente a las amenazas las que van desde el cibervandalismo hasta el
ciber-terrorismo.25 La preocupacin de proteger el ciberespacio slo fue
23
Oficina de Seguridad de la Patria, National Strategy for Homeland Security, Washington,
D.C., 2002. Ver tambin: Comparecencia de Thomas Fingar, subsecretario de Estado para
Inteligencia e Investigacin ante el Comit Especial de Inteligencia del Senado de Estados
Unidos, Security Threats to the United States, 16 de febrero de 2005.
24
Oficina de Seguridad de la Patria, National Strategy for Homeland Security op. cit.,
pp. 7-10.
25
Cfr. Comparecencia de Louis J. Freeh, director de la Oficina Federal de Investigaciones
(fbi), ante el Comit Especial de Inteligencia del Senado de Estados Unidos, Worlwide Threats
to the Intelligence Community, 28 de enero de 1998. Disponible en <http://www.lexis-nexis.
com/congcomp/printdoc>, consultado el 28 de septiembre de 2004; Comparecencia de
Michael A. Vatis, director adjunto y jefe del Centro Nacional de Proteccin de la Infraestructura del fbi, ante el Comit de Servicios Armados del Senado de Estados Unidos, Subcomit
de Amenazas Emergentes y Capacidades, 2000, p. 5; Comparecencia del mayor general Thomas B. Goslin, Jr., usaf, director de Operaciones del Comando Espacial de Estados Unidos,
ante el Comit de Servicios Armados del Senado, Subcomit de Amenazas Emergentes y
Capacidades, 1 de marzo de 2000. Disponible en <http://www.armed-services.senate.gov/
hearings/2000/e000301.htm>, consultado el 30 de noviembre de 2004; Departamento de
26 James Sperling
9/28/11 4:47:56 PM
acelerada luego del 11 de septiembre. La administracin Bush tambin

entendi que proteger el ciberespacio era particularmente problemtico
debido a la ausencia de fronteras defendibles y a las barreras relativamente bajas para realizar un ataque exitoso.26
La administracin Clinton tambin implement el Programa de Activos
Estratgicos ubicando ataques potenciales a infraestructura clave. El catlogo
de stas identificado en 1998 inclua telecomunicaciones del sector pblico y
privado, y los sistemas de informacin, sectores econmicos estratgicos altamente dependientes de tecnologas de la informacin (finanzas y banca),
redes de distribucin de energa y sistemas de transporte.27
La estrategia nacional de la administracin Bush para la proteccin de
infraestructura clave respondi a la dramtica demostracin del 11 de septiembre: Estados Unidos no slo era vulnerable a ataques terroristas, el
sistema financiero nacional (y el global) pudo haber entrado en caos si los
terroristas hubieran apuntado sus ataques a la Bolsa de Valores o a la Reserva Federal de Nueva York. En el Acta Patriota, la administracin Bush
no slo expandi el nmero de categoras que constituyen infraestructuras
clave, sino que adhiri a la lista monumentos e iconos, ambos considerados simblicamente equivalentes a valores tradicionales e instituciones o
poder econmico y poltico estadounidense.28
Percepcin pblica y de lite sobre la amenaza

Las percepciones de la lite y de la poblacin en general sobre la amenaza no
han sido considerablemente diferentes desde 1990. Antes de 1989, la Unin
Justicia, FY 2003-2008 Strategic Plan, Washington, D.C., 2003. Disponible en <http://www.justice.
gov/jmd/mps/strategic2003-2008.pdf.html>, consultado el 28 de octubre de 2004; y Oficina Federal de Investigaciones, Strategic Plan, 2004-2009, Washington, D.C., 2004.
26
White House, The National Strategy to Secure Cyberspace, Washington, D.C., 2003, pp. 6-7.
27
Comparecencia de Michael A. Vatis, director del Centro Nacional de Proteccin de la
Infraestructura del fbi, ante el Comit de Servicios Armados del Senado de Estados Unidos,
Subcomit de Amenazas Emergentes y Capacidades, 16 de marzo de 1999. Disponible en
<http://www.armed-services.senate.gov/hearings/1999/e990316.htm>, consultada el 30 de
noviembre de 2004.
28
Las infraestructuras crticas identificadas fueron: agricultura y suministro de alimentos, agua, salud pblica, servicios de emergencia, base de defensa industrial, telecomunicaciones, energa, transporte, banca y finanzas, qumicos y materiales peligrosos. Los activos
clave incluyen monumentos nacionales e conos, plantas de energa nuclear, presas y activos comerciales estratgicos. White House, The National Strategy for the Physical Protection
of Critical Infrastructures and Key Assets, Washington, D.C., 2003, p. xii.
9/28/11 4:47:56 PM
Sovitica y el comunismo eran vistos como las amenazas a Estados Unidos.

De hecho, esa amenaza era tratada como virtualmente autoevidente en las
encuestas de opinin pblica conducidas por el Consejo de Relaciones Exteriores de Chicago (ccfr, por sus siglas en ingls). Tanto la percepcin de la
poblacin en general como de la lite respecto a las amenazas han sufrido
cambios fundamentales desde 1990 (ver tablas 3 y 4).
Al finalizar la Guerra Fra, la competencia econmica de Japn emergi
como la nica amenaza a Estados Unidos mencionada por ms del 60 por
ciento de los encuestados. Conforme transcurrieron los aos noventa, Japn experiment su dcada perdida de estancamiento econmico y la poblacin desacredit completamente a Japn como amenaza. La nica amenaza persistente post-Guerra Fra de importancia fue el surgimiento potencial
de China como un poder mundial amenazante de las prerrogativas estadounidenses o de intereses estadounidenses en Asia-Pacfico. Entre 1994 y el
11 de septiembre de 2001, la poblacin identific las amenazas clave a Estados Unidos como el terrorismo internacional (84 por ciento), los pases
enemigos que adquieren armas nucleares (75 por ciento), la proliferacin de
armamento qumico y biolgico (76 por ciento), las pandemias (72 por ciento)
y la inmigracin descontrolada (55 por ciento). Estas cuestiones y el 11 de
septiembre produjeron un complejo de amenazas que elev la importancia
del terrorismo internacional y disminuy la valoracin de las tradicionales
(por ejemplo, el surgimiento de China como un competidor).
El complejo de amenazas post-11 de septiembre se relacion con asuntos directamente vinculados con la seguridad personal o que sirvieron
como potenciales casus belli: terrorismo internacional (81 por ciento), proliferacin de armas qumicas y bacteriolgicas (70 por ciento), pases
enemigos que adquieren armas nucleares (66 por ciento) y el conflicto rabeisrael (43 por ciento). Sorpresivamente, la poblacin no acept al fundamentalismo islmico como amenaza a Estados Unidos, tal vez revelando la
consideracin pblica de que los actos criminales de los individuos no
representan necesariamente los principios de una religin.
Las encuestas aplicadas a la lite durante el periodo post-Guerra Fra
no difieren significativamente de la percepcin de la poblacin sobre la
amenaza, aunque esa conclusin requiere una aclaracin. En tanto,
las lites, como la poblacin en general, vieron a Japn y en menor medida a Europa como las principales amenazas a Estados Unidos en 1990,
28 James Sperling
9/28/11 4:47:57 PM
el revs econmico japons y el estancado crecimiento econmico de

Europa llev a desestimar el grado de amenaza que suponan. La lite
qued atrs de la poblacin en su percepcin de China como una amenaza
potencial para los intereses estadounidenses en Asia-Pacfico, a pesar del
creciente y considerable inters sobre las capacidades econmicas y militares encontrado en la literatura acadmica y de polticas pblicas. Las lites
de poltica exterior tambin desarrollaron un complejo de amenazas post11 de septiembre, pero le dieron distinto peso a los elementos constitutivos. Ellos perciben la militarizacin del conflicto rabe-israel como la
segunda amenaza a los intereses estadounidenses (73 por ciento) y el fundamentalismo islmico como una amenaza crtica (61 por ciento).29
Sin embargo, las principales diferencias entre la percepcin sobre amenazas del pblico en general y de la lite, se sitan en sus evaluaciones
sobre pases de renta baja (7 por ciento contra 31 por ciento) e inmigracin
descontrolada (14 por ciento contra 51 por ciento). Estas divergencias se
explican con facilidad: la poblacin general, ms que la lite, sufre la presin descendente sobre los salarios y la prdida del trabajo debido a la
globalizacin y compite con el difcil proceso de la integracin social y dislocacin respectiva a la inmigracin descontrolada.
La percepcin de la amenaza como tambin la respuesta a stapuede
ser inferida desde la perspectiva de la poblacin y de la lite como objetivos importantes de poltica exterior. Ni la lite ni la poblacin en general
estn particularmente preocupados por mantener la superioridad militar
global, a pesar del deseo del Departamento de Defensa de asegurar a
Estados Unidos la dominacin del espectro completo;30 una actitud que
puede reflejar el supuesto comn de que el dominio militar es algo a lo
que se ha renunciado o que la dominacin militar tiene una utilidad limitada en el nuevo ambiente de seguridad.31 El nico objetivo de la poltica
exterior que preocup persistentemente a ambos sectores fue la proliferacin
29
El reporte del 11 de septiembre lleg a una conclusin similar. Cfr. National Commission on Terrorist Attacks, The 9/11 Commission Report: Final Report of the National Commission
on Terrorist Attacks Upon the United States, Nueva York, Norton, 2004.
30
Departamento de Defensa de Estados Unidos, Quadrennial Defense Review Report,
Washington, D.C., 2001.
31
En el Quadrennial Defense Review Report del ao 2006, el objetivo especfico del Departamento de Defensa sobre el dominio de amplio espectro fue dejado de lado a favor del predominio militar y en reconocimiento del cambio del ambiente estratgico, particularmente en
la guerra contra el terrorismo. Departamento de Defensa de Estados Unidos, Quadrennial
Defense Review Report, Washington, D.C., 2006, p. 3.
9/28/11 4:47:57 PM
nuclear. Asimismo, ambos sectores han coincidido en trminos de la jerarqua de los objetivos de poltica exterior: estn de acuerdo en cuanto a la
necesidad de combatir el terrorismo internacional (71 por ciento y 84 por
ciento) y de asegurar una fuente estable de energa (69 por ciento y 57
por ciento); tambin estn de acuerdo en la importancia de promover la
democracia en el mundo (14 por ciento y 29 por ciento). Sin embargo, divergen en la importancia relativa de aquellos objetivos de poltica exterior
conexos con la nueva agenda de seguridad.32
Tabla 3
Percepciones de la poblacin sobre las amenazas despus de la Guerra Fra (1990-2004*)

(porcentaje)
1990
1994
1998
2002
2004
Poder econmico de Japn
60
62
45
Poder militar de la Unin Sovitica/Rusia
33
32
34
China como poder mundial
40
57
Competencia econmica de Europa
30
27
57
56
40
24
13
Terrorismo internacional
20
69
84
91
81
Poder hostil que se convierte en poder nuclear
72
75
85
66
Gran nmero de inmigrantes y refugiados
72
55
60
51
Fundamentalismo Islmico
33
38
61
38
Armas qumicas y biolgicas
76
86
70
sida,
72
68
55
Calentamiento global
43
46
37
Competencia econmica de pases con ingreso

bajo
Conflicto militar entre vecinos rabes e israelitas
40
31
35
67
43
44
30
bola y otras epidemias potenciales
Crecimiento de la poblacin mundial

*Las celdas vacas indican que la pregunta no fue contestada.
Fuente: ccfr, Global Views 2004 U.S. Public Topline Report, Chicago,
ccfr,
2004, pp. 6-12.
32
John Reilly (ed.), American Public Opinion and U.S. Foreign Policy 1987, Chicago, ccfr, 1987;
John Reilly (ed.), American Public Opinion and U.S. Foreign Policy 1991, Chicago, ccfr, 1991, p.
15; ccfr, Global Views 2004 U.S. Leaders Topline Report, Chicago, ccfr, 2004, pp. 13-20 y ccfr,
Global Views 2004 U.S. Public Topline Report, Chicago, ccfr, 2004, pp. 13-20.
30 James Sperling
9/28/11 4:47:58 PM
Tabla 4
Percepciones de la lite sobre las amenazas despus de la Guerra Fra (1990-2002*)

(porcentaje)
1990
1994
1998
2002
China como poder mundial
15
46
56
47
Competencia econmica de Europa
41
11
16
Poder militar de la Unin Sovitica/Rusia
20
16
19
Poder econmico de Japn
63
21
14
Terrorismo internacional
33
61
83
Poder hostil que se convierte en poder nuclear
61
67
72
Fundamentalismo islmico
39
31
61
Gran nmero de inmigrantes y refugiados
31
18
14
Armas qumicas y biolgicas
64
67
sida,
34
48
Calentamiento global
27
28
Competencia econmica de pases con ingreso bajo
16
bola y otras epidemias potenciales
Conflicto militar entre vecinos rabes e israelitas
73
Crecimiento de la poblacin mundial
25
*Las celdas vacas indican que la pregunta no fue contestada.

Fuente: ccfr y German Marshall Fund, Worldviews 2002 U.S. Leaders Topline Report, Chicago,
ccfr, 2002.
Las fuentes de amenazas

Las fuentes de amenazas se han mantenido relativamente constantes en el
periodo posterior a la Guerra Fra. Dos fuentes crticas de evaluacin de
amenazas se encuentran en la Estrategia de Seguridad Nacional (ver tabla
5), as como tambin en las evaluaciones de amenazas globales presentadas por el director de Inteligencia Central (dci, por sus siglas en ingls) en
las audiencias anuales ante los Comits de Servicios Armados e Inteligencia del Senado.
Sorprendentemente, el Poder Ejecutivo y la comunidad de inteligencia
no comparten evaluaciones idnticas, particularmente porque la Presidencia opt inicialmente por un enfoque ms amplio de seguridad. Entre 1990
y 2002, el Ejecutivo estuvo extremadamente concentrado en la falla de las
transiciones polticas y econmicas de los Estados de Europa del Este, as
9/28/11 4:47:58 PM
como de las repblicas de la ex-Unin Sovitica; mientras que la comunidad de inteligencia (y el Departamento de Defensa) se mantuvo concentrada en las regiones y Estados que presentaban amenazas de seguridad
tradicionales, particularmente la proliferacin de Armas de Destruccin
Masiva (adm) en adversarios potenciales. Entre 1998 y 2005, el dci identific al Golfo Prsico como la fuente geogrfica individual ms importante
en cuestin de amenazas para Estados Unidos, una orientacin que las
administraciones Bush y Clinton compartieron entre 1993 y 1999. En esa
evaluacin, ambos mandatarios sealaron a esta regin como el principal
punto de trnsito del petrleo mundial, su rol como incubadora de terrorismo y la existencia de regmenes autoritarios inestables alineados (Arabia Saudita, Omn) y opuestos (Irn, Irak y Siria) a los intereses estadounidenses en la regin.
Previo al 11 de septiembre, el narcoterrorismo y el trfico de drogas
centro y sudamericano fueron identificados como una amenaza regional
de importancia.33 Posteriormente, la Pennsula Coreana y Asia Central surgieron como focos de atencin, debido al incremento en la belicosidad del
rgimen norcoreano hacia sus vecinos asiticos del noreste, as como por
su desarrollo agresivo de misiles de rango intermedio y de capacidad nuclear. La importancia creciente de Asia Central se debe a la preocupacin
respecto al terrorismo musulmn y los movimientos separatistas, aunada
a la importancia de la regin del mar Caspio como una fuente alternativa
importante de petrleo y gas natural.34
33
Senado de Estados Unidos, Threat of International Narcotics Trafficking and the Role of the
Department of Defense in the Nations War on Drugs, Comit de Servicios Armados del Senado,
Subcomit de Amenazas Emergentes y Capacidades, 27 de abril de 1999. Disponible en
<http: //www.armed-services.senate.gov/hearings/1999/e9990427.htm>, consultado el 30 de
noviembre de 2004.
34
Cfr. George J. Tenet, World Wide Threats to National Security, comparecencia ante el
Comit Especial de Inteligencia del Senado de Estados Unidos, Hearing on Current and Projected
National Security Threats, 28 de enero de 1998. Disponible en <http://web.lexis-nexis.com/
congcomp/printdoc>, consultado el 28 de septiembre de 2004; George J. Tenet, comparecencia ante el Comit Especial de Inteligencia del Senado de Estados Unidos, Annual Assessment
of Security Threats Against the United States, 2 de febrero de 2000. Disponible en <http://web.
lexis-nexis.com/congcomp/printdoc>, consultado el 20 de septiembre de 2004; George J.
Tenet, comparecencia del Director Central de la Agencia de Inteligencia ante el Comit Especial
de Inteligencia del Senado de Estados Unidos, Worldwide Threats to the Intelligence Community, 11 de febrero de 2003. Disponible en <http://web.lexis-nexis.com/congcomp/
printdoc>, consultado el 20 de septiembre de 2004; George J. Tenet, DCIs Worlwide Threat
Briefing. The Worldwide Threat 2004: Challenges in a Changing Global Context, 24 de febrero de
32 James Sperling
9/28/11 4:47:58 PM
Tabla 5
Fuente de las amenazas, Estrategia de Seguridad Nacional 1993-2006

1993
1995
1999
2002
2006
+
+
+
+
+
+
Estados
Corea del Norte
Pases que pertenecieron a la
Estados Independientes
Federacin Rusa
urss/Nuevos
India-Paquistn
Irn
Irak
Siria
China
Regiones
Subcontinente Indio
Pennsula Coreana
Golfo Prsico
Amrica del Sur
Europa Central y del Este
Asia Central
+
+
+
+
+
+
Fuente: The National Security Strategy of the United States (1993), A National Security Strategy of
Engagement and Enlargement (1995), A National Security Strategy for a New Century (1999), The National Security Strategy of the United States of America (2002), National Strategy to Combat Weapons of
Mass Destruction (2002) y The National Security Strategy of the United States of America (2006).
2004. Disponible en <http://www.usiraqprocon.org/pdf/tenet0204.pdf>, consultado el 21 de

enero en 2005; Porter Goss, Global Intelligence Challenges 2005: Meeting Long-Term Challenges
with a Long-Term Strategy, en el Comit Especial de Inteligencia del Senado de Estados Unidos,
16 de febrero de 2005; Lowell E. Jacoby, tesitimonio ante el Comtit de Servicios Armados de
Estados Unidos, Anthrax and Biological Warfare Threat, 13 de abril de 2000. Disponible en
<http://armed-services.senate.gov/statement/2000/0004131lj.pdf>, consultado el 20 de septiembre de 2004; Lowell E. Jacoby, Current and Projected National Security Threats to the
United States ante el Comit Especial de Inteligencia del Senado de Estados Unidos, Worlwide
Threats to the Security Community, 11 de febrero de 2003. Disponible en <http://web.lexisnexis.com/congcomp/printdoc>, consultado el 20 de septiembre de 2004; Lowell E. Jacoby,
Current and Projected National Security Threats to the United States, comparecencia ante
el Comit Especial de Inteligencia del Senado de Estados Unidos, 24 de febrero de 2004. Disponible en <http://web.lexis-nexis.com/congcomp/printdoc>, consultado el 20 de septiembre
de 2004; y Lowell E. Jacoby, Current and Projected National Security Threats to the United
States, tesitimonio ante el Comit Especial de Inteligencia del Senado de Estados Unidos, The
World Wide Threat, 16 de febrero de 2005. Disponible en <http://intelligence.senate.
gov/0502161/jacoby.pdf>, consultado el 30 de junio de 2005.
9/28/11 4:47:59 PM
Despus de 1989, Corea del Norte, la Federacin Rusa, Indonesia, Irn,

Irak y China, fueron identificados como los Estados que representaban las
mayores amenazas a la seguridad estadounidense. Incluso antes de que
el presidente Bush acuara el trmino Eje del Mal para Irn, Irak y Corea del
Norte en su discurso sobre el Estado de la Unin en 2002, la administracin
Clinton haba identificado a esos Estados como representantes de las mayores amenazas a la estabilidad regional y al rgimen de no proliferacin. Irak
fue sealado por su llamado a derrocar regmenes rabes moderados en la
regin del Golfo y por sus armas de destruccin masiva ocultas, mientras
que las ambiciones nucleares de Irn fueron consideradas como poco probables de esfumarse, incluso en presencia de un gobierno moderado.35 Como
pases patrocinadores del terrorismo, tambin se presumi que Irn e Irak
podran ser proveedores de adm a grupos terroristas, particularmente a AlQaeda. Corea del Norte fue identificado como una amenaza mayor que Irak
o Irn en 1999 y ha sido sealado persistentemente como la principal amenaza a la estabilidad del noreste asitico y los intereses estadounidenses en
esta regin. Corea del Norte, un rgimen frgil conducido por un individuo
mentalmente inestable y demasiado aficionado al protagonismo en sus relaciones con el mundo exterior, tambin representaba una amenaza militar
creble para las fuerzas surcoreanas y estadounidenses ah establecidas.36
Despus del 11 de septiembre, Irn, Corea del Norte y Al-Qaeda (e Irak hasta
2003) fueron considerados como los actores que con mayor probabilidad
podran adquirir, procesar o utilizar armas biolgicas.
Cada administracin posterior a la Guerra Fra ha identificado a India,
Rusia y China como poderes globales que presentan retos bastante diferentes para Estados Unidos. La adquisicin india (y luego pakistan)
de armas nucleares amenaz el rgimen de no proliferacin y estableci
35
De acuerdo con el director Central de la Agencia de Inteligencia, George Tenet, la clase
poltica iran vea la adquisicin de adm como un componente esencial de la seguridad a largo
plazo de Irn. Las comunidades de inteligencia tambin sealaron las ambiciones nucleares
de otros Estados bribones, particularmente Siria y Libia. Mientras Libia ha abandonado voluntariamente sus ambiciones de adm, Siria se mantuvo como una preocupacin para la administracin Bush. George J. Tenet, comparecencia ante el Comit de Servicios Armados
del Senado de Estados Unidos, Current and Projected National Security Threats, 2 de febrero de
1999. Disponible en <http://www.cia.gov/cia/public_affairs/speeches/1999/ps02099.html>,
consultado el 20 de agosto de 2004.
36
George J. Tenet, comparecencia ante el Comit de Servicios Armados del Senado,
op. cit., 1999, y Lowell E. Jacoby, Current and Projected National Security Threats to the
United States, op. cit., 2003.
34 James Sperling
9/28/11 4:47:59 PM
armas nucleares en los arsenales de dos pases que han estado en guerra
intermitente desde la divisin de 1947. La amenaza rusa mut y se
amold al progreso y retroceso poltico y econmico del pas. La integracin de la Federacin Rusa a los sistemas econmicos y de seguridad
occidentales, clave para la remocin de sta como una amenaza geopoltica para Estados Unidos y sus aliados europeos, permanece vulnerable a levantamientos polticos domsticos, a la corrupcin y al crimen
organizado. La privacin econmica tambin gener preocupaciones
sobre la posibilidad de que tecnologas nucleares y materiales relacionados pudieran ser vendidos directamente a Estados como Irn para
afianzar la moneda o para enriquecer a particulares. En consecuencia,
la tarea de asegurar el armamento, investigacin y material nuclear que
pudiera caer en manos de organizaciones criminales o terroristas musulmanes result imperante.
China representa la amenaza tradicional de un poder en crecimiento.
Su programa de modernizacin de armas, particularmente el desarrollo
de la capacidad de proyeccin de poder y el deseo frecuentemente expresado de reclamar su rol histrico en el Sudeste Asitico y en Asia
Central, inevitablemente limitar la presencia militar estadounidense en
Asia-Pacfico y pone en entredicho el compromiso de Estados Unidos
con Taiwn en un momento en que las relaciones entre ambas naciones
se deterioran.37
La poblacin y la lite tienen distintos rdenes de clasificacin de los
Estados que representan una amenaza para Estados Unidos. La poblacin
ha desconfiado de China e Irak durante todo el periodo post-Guerra Fra.
Corea del Norte, Rusia, Japn y el propio Estados Unidos figuran como amenazas importantes a principios de los noventa, pero en 2005 la poblacin
slo consider a Corea del Norte e Irn como amenazas importantes para el
pas.38 Por su parte, la lite ha estado preocupada con China e Irn durante
37
Cfr. George J. Tenet, World Wide Threats to National Security, op. cit., 1998; George J.
Tenet, comparecencia ante el Comit Especial de Inteligencia, op. cit., 2000; George J. Tenet,
comparecencia [] Worldwide Threats to the Intelligence op. cit., 2003; George J. Tenet, DCIs
Worlwide Threat Briefing [] op. cit., 2004; Lowell E. Jacoby, Current and Projected National Security Threats [] Worlwide Threats to the Security [] op. cit., 2003; Porter Goss, Global Intelligence Challenges 2005 [], op. cit., y Departamento de Defensa de Estados Unidos, Annual
Report to Congress: The Military Power of the Peoples Republic of China 2005 [] op. cit.
38
En 1986, por ejemplo, una encuesta aplicada a la lite encontr que Rusia era la principal fuente de preocupacin (46 por ciento), mientras que en 2002 slo el Medio Oriente era
9/28/11 4:48:00 PM
todo el periodo de post-Guerra Fra, mientras que Corea del Norte resurgi
como una amenaza aguda luego de la invasin de Irak. Existen dos sesgos
importantes entre la percepcin pblica y de la lite: en primer lugar, una
proporcin no poco significativa de la lite (12 por ciento) ve a Estados
Unidos como una amenaza para s mismo, mientras que slo una minscula proporcin de la poblacin comparte la misma posicin; en segundo
lugar, 18 por ciento de la poblacin (en comparacin con el 4 por ciento de
la lite) todava considera a Irak como una amenaza a pesar de la ocupacin estadounidense.39
Agentes de amenazas
Los Estados fueron identificados como la fuente ms probable de amenazas
para Estados Unidos en el periodo inmediato a la Guerra Fra, condicin
que persisti hasta finales de los noventa. Sin embargo, a partir de la segunda mitad de la dcada, aument la importancia de los actores no estatales
como una fuente especfica de amenaza, particularmente cuando los grupos terroristas y organizaciones criminales empezaron a demostrar su alcance y el riesgo que representan. A pesar del primer ataque al World
Trade Center a principios de los noventa, los Estados continuaron siendo el
principal foco de atencin de las evaluaciones de amenazas de la administracin. No obstante, lo que haba cambiado eran los tipos de amenazas que
los Estados representaban. La preocupacin inicial con el renacimiento
militar de la Federacin Rusa en busca de restablecer el imperio sovitico
en Europa Central y Oriental declin con el avance de los noventa, slo para
ser reemplazada con preocupaciones sobre una China militarmente asertiva que buscara una posicin similar en Asia-Pacfico. Los Estados fallidos
tambin fueron identificados como agentes de inseguridad, particularmente
como santuarios o albergues para actores no estatales y especialmente como
una fuente genrica de desorden regional. Asimismo, los Estados bribones
tambin fueron sealados como una amenaza directa a la seguridad estadounidense, particularmente sus esfuerzos por adquirir adm para su uso
reconocido como una fuente geogrfica de amenazas. ccfr y German Marshall Fund, Worldviews 2002 U.S. Leaders Topline Report, Chicago, ccfr, 2002, p. 1.
39
Pew-Research Center for the People and the Press y Council of Foreign Relations,
Americas Place in the World 2005. Opinion Leaders Turn Cautious, Public Looks Homeward, Washington, D.C., Pew Research Center, 2005.
36 James Sperling
9/28/11 4:48:00 PM
contra Estados Unidos o sus aliados, y por su abierto apoyo y cobijo a grupos terroristas con blancos estadounidenses.
A pesar de que la administracin Bush defini a los terroristas musulmanes y a Al-Qaeda, en particular, como una amenaza existencial despus
del 11 de septiembre, no ignor la importancia de los Estados en el sistema
internacional. El Departamento de Defensa identific a Estados clave y
Estados problema como dos categoras de Estados que amenazan la
seguridad estadounidense.40 Los primeros incluan a competidores geoestratgicos, siendo China y Rusia las referencias usuales en este contexto.
Por su parte, los Estados problema incluan a Estados regionales que buscaban terminar con el statu quo y a Estados bribones que buscan adquirir
adm o que apoyan al terrorismo. Mientras que los Estados bribones y competidores constituyeron amenazas a largo plazo para la seguridad, los terroristas fueron identificados como el reto ms inmediato a la seguridad
de la nacin.41 Esta preocupacin respecto al terrorismo refleja no slo las
consecuencias del 11 de septiembre tanto material como psicolgicamente, sino la disposicin y capacidad inevitable de terroristas (y Estados
bribones) de infligir dao catastrfico en infraestructuras importantes de la
sociedad y economa estadounidenses.42
40
Departamento de Defensa de Estados Unidos, The National Defense Strategy of the United
States of America, Washington, D.C., 2005, p. 5, y Departamento de Defensa de Estados Unidos, Strategy for Homeland Defense and Civil Support, Washington, D.C., 2005, p. 7.
41
Departamento de Defensa de Estados Unidos, Strategy for Homeland Defense [] op. cit.,
pp. 7 y 9.
42
White House, The National Strategy for the Physical Protection of Critical Infrastructures and
Key Assets, Washington, D.C., 2003, p. xii, y White House, The National Strategy to Secure Cyberspace, Washington, D.C., 2003, pp. vii-ix. Previamente, la administracin Clinton identific un
grupo de actores no estatales con mayor probabilidad de atacar infraestructuras crticas. En
particular, la ciber-seguridad identific el mayor espectro de actores malvolos y subray la
naturaleza de las polticas contemporneas de seguridad, no slo en trminos de contenido
sino tambin de agencias. (Senado de Estados Unidos, Information warfare and critical infraestructure protection, audiencias ante el Comit de Servicios Armados Senado de Estados Unidos,
Subcomit de Amenazas Emergentes y Capacidades, 16 de marzo de 1999. Disponible en
<http://armed-services.senate.gov/hearings/1999/e990316.htm> y Senado de Estados Unidos,
Deparment of Defenses Cooperative Threat Reduction Program and the Department of Energys
Russian Nonproliferation Programs, Comit de Servicios Armados del Senado, Subcomit de
Amenazas Emergentes y Capacidades, 6 de marzo de 2000. Disponible en <http://www.armedservices.senato.gov/hearings/2000/e000306.htm>, consultados el 30 de noviembre de 2004). En
el ao 2000, Michael Vatis, director del Centro Nacional de Proteccin a la Infraestructura, identific cinco principales categoras de actores que amenazaban el ciberespacio: hackers, grupos
criminales, terroristas, agencias extranjeras de inteligencia y ejrcitos extranjeros. (Comparecencia de Michael Vatis, director del Centro Nacional de Proteccin a la Infrastructura Nacional,
fbi, ante el Comit de Servicios Armados del Senado de Estados Unidos, Subcomit de Amenazas Emergentes y Capacidades, 2000).
9/28/11 4:48:00 PM
Respuestas institucionales e instrumentales a las amenazas

El rango de actores que representan amenazas agudas o probables para
intereses nacionales o la seguridad interior cambi la forma en que Estados
Unidos interacta con el resto del mundo y, desde el 11 de septiembre, llev
a la re-militarizacin de la poltica de seguridad. La administracin Bush
continu el multilateralismo en polticas de seguridad que caracteriz a la
poltica exterior de postguerra de Estados Unidos, sobresaliendo la construccin de una coalicin global para sacar a Irak de Kuwait. La administracin Clinton continu en una senda similar, particularmente en respuesta a
la desintegracin de Yugoslavia y al colapso del orden civil establecido. Ambas administraciones dependieron no slo de la fuerza militar para lograr los
objetivos de seguridad, sino que tambin apoyaron iniciativas polticas que
dependan de instrumentos civiles para la poltica de seguridad. Sin embargo,
posterior al 11 de septiembre, las administraciones de George W. Bush
efectivamente desecharon el multilateralismo formal de postguerra reemplazndolo por coaliciones ad hoc en las que los aliados proporcionaron fuerzas
de expedicin sin restricciones. Ha habido una proclividad creciente a sustituir la fuerza militar por diplomacia y negociacin, combinada con la voluntad
de violar el Derecho Internacional establecido.43 A pesar de la fuerte dependencia de la administracin hacia la fuerza militar para proteger los
intereses estadounidenses luego del 11 de septiembre y de sus pronunciamientos por la preferencia por soluciones unilaterales a problemas globales,
el presidente Bush destin considerables recursos financieros y diplomticos, incluyendo el refuerzo selectivo de mecanismos multilaterales, para
proteger la seguridad interior (particularmente medidas para defenderse contra ataques qumicos, biolgicos, radiolgicos y nucleares) y para asegurar
complejos y materiales nucleares en la Federacin Rusa.
El patrn de interaccin
A pesar de su proclama de que la misin define la coalicin y su declarada
preferencia por coaliciones de pases dispuestos a participar, la administra43
Cfr. Brian Urquhart, The Outlaw World, New York Reviews of Books, vol. 53, nm. 8,
Nueva York, 2006 pp. 25-28; Philippe Sands, Lawless World: America and the Making and
Breaking of Global Rules from FDRs Atlantic Charter to George W. Bushs Illegal War, Nueva
York, Viking, 2005, y Michael Byers, War Law: Understanding International Law and Armed
Conflict, Nueva York, Grove Press, 2006.
38 James Sperling
9/28/11 4:48:01 PM
cin Bush slo continu el longevo principio de poltica exterior bajo el cual
Estados Unidos actuar unilateralmente cuando sus intereses sean amenazados.44 El declarado desinters de los principales aliados europeos de Estados
Unidos en asuntos que afectan la seguridad de ambos, representa, sin embargo,
un distanciamiento significativo en trminos de estilo, aunque es dudoso que
el multilateralismo haya alguna vez significado para cualquier administracin
mucho ms que obediencia europea para las polticas estadounidenses.
Las instituciones internacionales y regionales de seguridad creadas y
patrocinadas por Estados Unidos en el periodo de postguerra todava juegan
roles importantes en la definicin y ejecucin de la poltica estadounidense.
La amenaza de las adm y el rgimen de no proliferacin proveen una ventana
para el acuerdo multilateral de cada administracin post-Guerra Fra. La
Estrategia de Seguridad Nacional de 1993 de la administracin Bush puso
ms valor en las instituciones, tratados y convenciones definitorias del rgimen de no proliferacin que la administracin Clinton (ver tabla 6).
Ms impactante an es el completo desinters en el rgimen de no
proliferacin en las Estrategias de Seguridad Nacional de 2002 y de 2006.
Ambos documentos ignoraron los tratados de no proliferacin y convenciones como componentes integrales de la poltica estadounidense, al
tiempo que degradan la importancia de la Agencia Internacional de Energa
Atmica (iaea)como viga del rgimen.45
White House, The National Security Strategy of the United States, 1993, Washington, D.C., 1993;
White House, A National Security Strategy of Engagement and Enlargement, Washington, D.C.,
1995; White House, A National Security Strategy for a New Century, Washington, D.C., 1999, y
White House, The National Security Strategy of the United States of America, Washington, D.C., 2002.
45
La Estrategia Nacional para Combatir Armas de Destruccin Masiva de 2002 puso atencin en
las convenciones importantes y tratados concernientes al rgimen de no proliferacin. La estrategia tambin subray el rol de monitoreo de la Agencia Internacional de Energa Atmica y el rol
diplomtico del G8 para hacer frente al reto de la proliferacin. Consultar tambin: Departamento
de Defensa de Estados Unidos, Quadrennial Defense Review Report, Washington, D.C., 2001; Senado de
Estados Unidos, Department of Defenses Cooperative Threat Reduction Program and the Department
of Energys Russian Nonproliferation Programs, Comit de Servicios Armados, Subcomit de Amenazas Emergentes y Capacidades, 6 de marzo de 2000. Disponible en <http://www.armed-services.
senate.gov/hearings/2000/e000306.htm>; Senado de Estados Unidos, Cooperative Threat Reduction, Chemical Weapons Demilitarization, Defense Threat Reduction Agency, Nonproliferation Research
and engineering, and related programs, Comit de Servicios Armados, Subcomit de Amenazas
Emergentes y Capacidades, 6 de marzo de 2000. Disponible en <http://www.armed-services.senate.gov/hearings/2000/e010712.htm>, y Senado de Estados Unidos, Nonproliferation and Arms
Control: Strategic Choices, comparecencia ante el Comit de Relaciones Exteriores del Senado de
Estados Unidos, 10 de marzo de 2004. Disponible en <http://www.senate.gov/~foreign/hearings/2004/hrg04061a.html>. Todos consultados el 30 de noviembre de 2004.
44
9/28/11 4:48:01 PM
Tabla 6
Patrones de interaccin, Estrategias de Seguridad Nacional (1993-2006)

1993
1995
1999
- Tratado de No-Proliferacin
- Tratado para la prohibicin completa

de los ensayos nucleares (cnbt)
- Rgimen de Control en tecnologa para
misiles (mtcr)
x
x
- Convencin de armas qumicas
- Convencin de armas biolgicas
- iaea
2002
2006
Rgimen de No-Proliferacin
- Naciones Unidas
- Grupo Australia
- G7
- Negociaciones de las Seis Partes
Instituciones de Seguridad Regional

-
otan
- Foro regional de la
asean
- osce (democratizacin)
oea
vih/sida
(democratizacin)
x
x
- Naciones Unidas
- G8
Relaciones bilaterales de seguridad

- Japn
- Pases que pertenecieron a la
(herencia nuclear)
- Federacin Rusa
x
urss
- Corea del Norte
- Corea del Sur
- China
x
x
Fuentes: The National Security Strategy of the United States (1993), A National Security Strategy
of Engagement and Enlargement (1995), A National Security Strategy for a New Century (1999), The
National Security Strategy of the United States of America (2002), National Strategy to Combat Weapons
of Mass Destruction (2002) y The National Security Strategy of the United States of America (2006).
40 James Sperling
9/28/11 4:48:02 PM
Las tres administraciones trataron a las instituciones de seguridad regional en forma similar. Mientras que Clinton y su predecesor favorecan
a la Organizacin del Tratado del Atlntico Norte (otan) como una organizacin de defensa colectiva, con la responsabilidad principal de mantener
el balance de poder en el espacio poltico europeo y proveer orden en su
periferia, la administracin Bush la concibi como un grupo de donde obtener coaliciones basadas en misiones46 y fuerzas de expedicin listas
para apoyar o sustituir a tropas estadounidenses desplegadas en el extranjero.47 La administracin Clinton consider al Foro Regional de la asean
como un arreglo de seguridad Pan-Pacfico que facilita la cooperacin de
seguridad entre los principales poderes del Pacfico y sus vecinos pequeos. Su sucesor ignor dicho foro como un mecanismo institucional para
incrementar la seguridad estadounidense luego del 11 de septiembre, a
pesar de que hubo una pequea mencin en la Estrategia de Seguridad
Nacional de 2006. Las otras instituciones de seguridad regional ms importantes para el pas, la Organizacin para la Seguridad y Cooperacin en
Europa (osce) y la Organizacin de los Estados Americanos (oea), fueron
vistas como mecanismos institucionales facilitadores de la estrategia global de
democratizacin presentada en la Estrategia de Seguridad Nacional de 2006.48
Un postulado importante de la concepcin de la administracin Clinton
de la poltica de seguridad reflej las variedades de amenazas y la creciente
vulnerabilidad de Estados Unidos y de sus aliados: la cooperacin internacional ser crtica para la construccin de la seguridad en el prximo
siglo, porque muchos de los retos que enfrentamos no pueden ser atendidos por slo una nacin.49 Este sentimiento fue reemplazado despus del
11 de septiembre con una estrategia nacional que daba la bienvenida a la
cooperacin internacional, pero slo en trminos estadounidenses al servicio de sus propios intereses.
Otro distanciamiento importante ha sido el tratamiento respetuoso
que se da al Derecho Internacional sin importar la administracin (por
46
White House, The National Security Strategy of the United States of America, Washington,
D.C., 2002.
47
James Sperling, Capability Traps and Gaps: Symptoms or Cause of a Troubled Transatlantic Relationship?, Contemporary Security Policy, vol. 25, nm. 3, 2004, pp. 452-478.
48
En los noventa, la osce y la oea fueron asignadas a tareas similares como agentes de
democratizacin, pero la tarea era bsicamente regional y no global.
49
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ejemplo, la redefinicin de prisioneros de guerra como combatientes

enemigos en un esfuerzo para ponerlos fuera de las Convenciones de
Ginebra, que la administracin Bush consider irrelevantes en cualquier caso) y el uso selectivo del Derecho Internacional para justificar
la poltica exterior estadounidense, particularmente la invasin de Irak.50
El gobierno de Bush declar que sus polticas hacia Irn y Corea del
Norte representaban esfuerzos para defender el Derecho Internacional,
particularmente en cuanto a incumplimientos del Tratado de No Proliferacin aunque el tnp permite la produccin de uranio enriquecido y
a que Corea del Norte, una vez que ha denunciado ste, ya no es sujeto a
sus provisiones.
Existen diferencias marcadas entre los puntos de vista de la poblacin
general y de la lite sobre el rol de Estados Unidos en el mundo, sobre sus
aliados y sobre el papel de las instituciones internacionales como frenos
para la poltica exterior. La poblacin general est mucho menos segura
que las lites de que Estados Unidos debe mantener un papel activo en
poltica internacional, a pesar de que el gran sesgo medible entre el pblico
y la lite ha sido bastante estable entre 1986 y 2004 (ver tablas 7 y 8). En
correspondencia, la poblacin general es ms escptica de desplegar tropas estadounidenses para defender a sus aliados que la lite. Las encuestas del ccfr revelaron que ni la poblacin ni la lite apoyaban la propuesta
de que Estados Unidos debera actuar como polica mundial. Sin embargo,
la encuesta de opinin pblica elaborada por el Pew Center, mostr que, el
inters del pblico por el liderazgo mundial decay (de 81 por ciento en
1993 a 42 por ciento en 2005), mientras que el de la lite creci (58 por
ciento en 1993 y 88 por ciento en 2005). No obstante, el apoyo de la lite
para el liderazgo no se tradujo en una preferencia del unilateralismo. La
poblacin general no slo est menos dispuesta que la lite a sostener una
accin unilateral, sino que en su mayora prefiere que Estados Unidos acte en concierto con sus aliados (72 por ciento vs. 48 por ciento). La poblacin general y la lite tambin aceptan, por un margen sustancial, que el
uso de la fuerza requiere un mandato de la onu, a pesar de que bajo ciertas
circunstancias ambos acuerdan que ste no es necesario.51
Brian Urquhart, op. cit., y Michael Byers, op. cit.

Pew-Research Center for the People and the Press y Council of Foreign Relations, op. cit.
50
51
42 James Sperling
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Tabla 7
Preferencias de la poblacin sobre la interaccin (1986-2004)

(porcentaje)
1986
1990
1994
1998
2002
2004
64
52
62
59
65
47
61
35
71
39
67
40
34
7
20
8
Percepcin del rol

- Rol activo en la poltica internacional
- Uso de la fuerza para defender a los
aliados
- Actuar como la polica del mundo
- Mantener el superpoder en solitario
Preferencias de interaccin
- Actuar en concierto con los aliados
- Debe actuar slo
- Uso de la fuerza slo por mandato
de la onu
- Derecho del uso de la fuerza sin
mandato de la onu
72
21
61
31
73
56
Preferencias institucionales
- Mantener el compromiso con la otan
- Fortalecer el papel de la onu
- Participar en omps de la onu
- Apoyo para fortalecer a la ue
- Apoyo a los tratados internacionales:
cnbt (ensayos nucleares)
Minas terrestres
Protocolo de Kioto
Corte Internacional de Justicia
Obedecer decisiones de la omc que
sean adversas
62
46
56
44
48
56
51
51
49
59
45
57
45
57
68
78
58
78
84
76
69
77
64
87
80
71
76
69
Fuentes: ccfr: American Public Opinion and U.S. Foreign Policy 1987, American Public Opinion and
U.S. Foreign Policy 1991, Worldviews 2002. U.S. Leaders Topline Report y Global Views 2004. U.S. Public
Topline Report.
Tabla 8
Preferencias de la lite sobre la interaccin (1986-2004)

(porcentaje)
Percepcin del rol

- Rol activo en la poltica internacional
- Utilizar la fuerza para defender a los
aliados
- Mantener la superioridad militar
- Actuar como la polica del mundo
1986
1990
1994
1998
2002
2004
98
74
97
72
98
79
96
74
96
80
97
54
58
52
37
18
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Tabla 8 (continuacin)
1986
1990
1994
1998
2002
48
44
43
2004
Impulso unilateral
- Actuar en concierto con los aliados
- Debe actuar solo (unilateralismo)
- Uso de la fuerza slo por mandato
de la onu
- Derecho del uso de la fuerza sin
mandato de la onu
Preferencias institucionales
- Mantener el compromiso con la otan
- Fortalecer el papel de la onu
- Participar en omps de la onu
- Apoyo para fortalecer a la ue
- Apoyo a los Tratados Internacionales:
Protocolo de Kioto
Minas terrestres
cnbt (ensayos nucleares)
Obedecer decisiones de la omc que
sean adversas
75*
51*
77
22
35
39
57
33
64
32
79
85
63
69
28
79
66
40
84
63
74
82
62
80
85
78
*Promedio de respuestas basado en los escenarios alternativos.

U.S. Foreign Policy 1991, Worldviews 2002. U.S. Leaders Topline Report y Global Views 2004. U.S. Leaders
Topline Report.
Ambos sectores tambin ven de forma favorable a las instituciones

internacionales y a los tratados. Estn de acuerdo en que Estados Unidos
debe de mantener su compromiso con la otan, a pesar de que el nivel de
apoyo de la poblacin general es marcadamente menor que el de la lite.
Una Europa ms fuerte un objetivo importante de la poltica exterior
estadounidense de postguerra no parece recibir el apoyo del pblico
y, ms marcadamente, el apoyo entre la lite ha declinado en los noventa y
hacia el nuevo siglo. La fuente del desencanto de la lite con una Unin
Europea (ue) ms fuerte no es explorada por las encuestas del ccfr, pero
mientras la ue consolida su perfil de poltica exterior, se ha vuelto ms
capaz y dispuesta a hacer frente a Estados Unidos un resultado indeseable e inesperado desde la perspectiva de stos. Ms sorprendente an es
el apoyo sostenido de la poblacin para la onu, a pesar del bajo nivel de
apoyo de la lite y del desdn palpable de la administracin Bush. Finalmente, la lite y la opinin pblica se desvan del Congreso y del Ejecutivo en
la ratificacin estadounidense del Protocolo de Kioto sobre el calentamiento
44 James Sperling
9/28/11 4:48:04 PM
global y la jurisdiccin de la Corte Penal Internacional ambas firmemente

rechazadas en los dos extremos de la Avenida Pensilvania.
Preferencias instrumentales
Estados Unidos dependi en mayor medida del ejercicio del poder suave
para disminuir las fuentes de amenazas entre 1990 y 2000. El cambiante
contexto geoestratgico llev al pas a pensar sobre la utilidad de la fuerza.
A pesar de que las administraciones Bush y Clinton reconocieron que, despus de 1989 muchas de las amenazas a la seguridad no podan ser adecuadamente remediadas o disuadidas mediante la fuerza militar, cada
Estrategia Nacional de Seguridad continuaba poniendo un nfasis relativamente mayor en lo militar que en los elementos diplomticos o econmicos del poder. Cada administracin ha buscado la preponderancia militar
para asegurar condiciones en un ambiente regional favorable que provean
a Estados Unidos del mayor grado de libertad para ejecutar sus estrategias
de seguridad. La administracin Bush tambin concluy desde 1992 que
la fuerza estadounidense sera utilizada frecuentemente en concierto con las
Naciones Unidas, para mediar problemas econmicos y sociales y para
disuadir a agresores regionales.52
La administracin Clinton estableci dos principios gua sobre el uso
de la fuerza militar: tendra que servir al inters nacional y slo sera empleada unilateralmente si fuese necesario. 53 Las Fuerzas Armadas se
encargaron de objetivos geopolticos tradicionales: proteger la integridad
territorial, mantener el balance; abrir mercados para nuevas materias primas; libertad de los mares y disuadir agresiones contra Estados Unidos o
sus aliados. La administracin tambin estableci una jerarqua de instrumentos polticos que dej al instrumento militar como la ltima opcin a
considerar. La estrategia de defensa de Clinton tambin dependa fuertemente de medidas diplomticas promotoras de estabilidad regional a travs de la participacin en alianzas multilaterales o del patrocinio de medidas
de fomento a la confianza entre antagonistas regionales, apoyando el proceso
52
Departamento de Defensa de Estados Unidos, National Military Strategy, Washington,
D.C., 1992, p. 4.
53
Departamento de Defensa de Estados Unidos, Annual Report to the President and the
Congress, Washington, D.C., 2000, p. 4.
9/28/11 4:48:04 PM
de democratizacin donde fuese posible, particularmente en lo referente al

control civil de los militares, e incrementando la cooperacin militar y la
transparencia con potenciales adversarios. Clinton acept la concepcin
operativa de su predecesor, que supona que la seguridad dependa de
eliminar capacidades nucleares, biolgicas y qumicas en las antiguas repblicas de la Unin Sovitica, asegurando materiales y armamento de la
Federacin Rusa, apoyando los tratados internacionales de no proliferacin la Convencin de Armas Qumicas, el tnp y el Rgimen de Control
de Tecnologa Balstica y participando en programas bilaterales y multilaterales, particularmente con el programa de Cooperacin de Reduccin de Amenazas, la Iniciativa Expandida de Reduccin de Amenazas, el
Acuerdo Macro de 1994 entre Estados Unidos y Corea del Norte y la iniciativa del g8 de 1999, para tomar medidas que inhibieran la proliferacin
de adm.54
El presidente Clinton tambin mantuvo el nfasis que su predecesor
puso sobre la prosperidad global como un componente crtico de la estrategia de seguridad de Estados Unidos. sta dependa de la creacin de un
marco multilateral para la administracin de mercados financieros integrados, promoviendo un sistema de comercio abierto, fortaleciendo la Organizacin Mundial de Comercio, adems de proveer un contexto internacional que facilitara el crecimiento econmico global y el surgimiento de
gobiernos democrticos en donde no los hubiera. Estos objetivos econmicos inhibiran la persistencia de la represin, corrupcin e inestabilidad
[que] podra comprender a varios pases y poner en riesgo la estabilidad de
regiones enteras.55
En la Estrategia de Seguridad Nacional de 2006, la promocin de la
democracia fue ubicada como prioridad en la agenda de la poltica de seguridad. La administracin Bush afirm que el carcter fundamental de
los regmenes importa tanto como la distribucin del poder entre ellos y,
54
White House, The National Security Strategy of the United States 1993, Washington, D.C.,
1993, p. 16; White House, A National Security Strategy for a New Century, Washington, D.C., 1999,
pp. 13-15, y Senado de Estados Unidos, Department of Energys Fiscal Year 1999. Authorization
Request for Environmental Management, Non-Proliferation, and Fissile Materials Disposition, audiencias frente al Comit de Servicios Armados, Subcomit de Amenazas Emergentes y Capacidades, 12 de marzo de 1998. Disponible en: <http://www.armed-services.senate.gov/hearings/1999/f980312.htm>, consultado el 30 de noviembre de 2004.
55
46 James Sperling
9/28/11 4:48:05 PM
que la creacin de regmenes democrticos erradicara el terrorismo, removera una fuente importante de inestabilidad regional y prevendra la
proliferacin (y uso) de adm contra Estados Unidos y sus aliados.56 Esta
administracin realiz una conexin invariablemente causal entre la erradicacin del terrorismo y la aparicin de la democracia y del Estado de
Derecho. La democracia funcionaba como panacea erradicando las fuentes cubiertas del terrorismo: alienacin, proyeccin externa de malestares,
subculturas de conspiracin y una ideologa que justifica el asesinato.57
En tanto, las fuentes estructurales del terrorismo identificadas privacin
econmica y mal gobierno no figuraron en los clculos de la administracin Bush; un distanciamiento importante de administraciones previas.
La Estrategia de Seguridad Nacional de 2002 se dio a conocer en el
contexto de los ataques terroristas de las Torres Gemelas y el Pentgono.
En el momento de su publicacin, el presidente Bush haba declarado que
Estados Unidos era un pas en guerra. Los tomadores de decisiones y hacedores de polticas pblicas se plegaron y pusieron atencin a amenazas
militares tradicionales y asimtricas, ms que a pases bribones y terroristas; surgi una sobrevaloracin del instrumento militar combinado con la
impaciencia diplomtica.
La administracin devel una estrategia comprensiva para hacer
frente a la proliferacin de adm, pero esa estrategia apenas replicaba el
nfasis de la administracin Clinton en contra-proliferacin, no proliferacin y gestin de consecuencias.58 La doctrina Bush, que tom como blanco
los Estados bribones y los grupos terroristas buscando adm, invoc el
principio de la accin preventiva anticipada o ataque preventivo (pre-emptive attack) en respuesta a una inminente amenaza a Estados Unidos o
simplemente para coartar o prevenir actos hostiles.59 La doctrina tambin
56
D.C., 2006, p. 10.
57
Si bien la promocin de la democracia est presente en la Estrategia de Seguridad Nacional como la solucin para los dilemas de seguridad que enfrenta Estados Unidos, la administracin Bush reconoci tambin que Estados Unidos tendra que cooperar con otros
principales centros de poder global. Ibid, pp. 1 y 10.
58
White House, A National Security Strategy for a New Century, Washington, D.C., 1999, y
White House, National Strategy to Combat Weapons of Mass Destruction, Washington, D.C.,
2002, p. 2.
59
White House, National Strategy to Combat Weapons of Mass Destruction, op. cit., p. 15, y
White House, The National Security Strategy of the United States of America, Washington, D.C.,
2006, p. 18.
9/28/11 4:48:05 PM
desestim la importancia de alianzas formales y enfatiz la intencin de la

administracin de depender de coaliciones de Estados capaces y dispuestos a promover un balance de poder que favorezca la libertad.60
La Estrategia Nacional Militar de 2005 concluy que las fuerzas armadas de Estados Unidos requeran de una estructura de fuerza capaz de
defender un gran rango de adversarios, desde Estados hasta actores no
estatales. La Estrategia formul una nueva forma de disuasin creada a la
medida de la amenaza de adm que los Estados bribones y los terroristas
presentaban. Necesitaba un portafolio de capacidades diversas que permitiera que Estados Unidos destruyera redes terroristas, efectuara cambios de rgimen, derrotara rpidamente a adversarios o que mantuviera
una ocupacin prolongada que representara una inversin significativa
de vidas y recursos.61
El ataque preventivo era una figura central en la nueva estrategia de
disuasin, pero sta tambin consideraba componentes no militares que
incluan: polticas de proteccin de la seguridad interior (homeland), recoleccin y anlisis mejorados de informacin, as como gastos crecientes en
investigacin y desarrollo para hacer frente a amenazas de adm; y polticas
a favor de profundizar la cooperacin bilateral y multilateral, particularmente respecto a compartir informacin y hacer frente al apoyo ideolgico
del terrorismo, favoreciendo modelos de moderacin en el mundo musulmn e implementando estrategias enfocadas contra Estados hostiles y
terroristas,62 a fin de ilegitimizar tanto al terrorismo como a los Estados
patrocinadores del mismo. La administracin Bush tambin se bas en
estrategias de interdiccin (Iniciativa de Seguridad contra la Proliferacin),
el uso de sanciones en contra de Estados o actores no estatales que adquirieran o utilizaran adm y el reconocimiento del apoyo estadounidense por
parte de regmenes multilaterales de no proliferacin acordes con sus
intereses.
60
D.C., 2002, p. 25. Ver tambin: Robert Jervis, Understanding the Bush Doctrine, Political
Science Quarterly, vol. 118, nm. 3, 2003, pp. 365-388.
61
Departamento de Defensa de Estados Unidos, The National Defense Strategy of the
United States of America, Washington, D.C., 2005, pp. 3, 7, 8 y 12.
62
Departamento de Defensa de Estados Unidos, National Military Strategy of the United
States of America, Washington, D.C., 2005, p. 5; White House, National Strategy to Combat
Weapons of Mass Destruction, Washington, D.C., 2002, p. 2.
48 James Sperling
9/28/11 4:48:06 PM
Las armas nucleares garantizaron la seguridad de Estados Unidos durante la Guerra Fra. La funcin especfica del arsenal nuclear fue puesta en juego
a medida que se aceler la construccin de medidas de fomento a la confianza
entre Estados Unidos y Rusia, la reduccin mutua de armas nucleares estratgicas en el marco del start y con la participacin rusa en el sistema de seguridad de la otan. A pesar de estos avances positivos, las armas nucleares
mantienen su importancia estratgica como la principal forma de disuasin
contra el uso de otras adm y sirven como un lmite contra el surgimiento de
una amenaza convencional poderosa.63 La administracin Clinton tambin
observ que, mientras el Derecho de las Naciones no prohibiera el uso de
armas nucleares, ste sera sujeto al principio de proporcionalidad: el dao
colateral del empleo de armas nucleares no podra ser mayor al beneficio militar.64 La administracin Bush modific la doctrina nuclear de la poca de
Clinton para poder utilizar las armas nucleares en contra de Estados bribones
y grupos terroristas. Las contingencias que legitimaron el uso de este tipo de
armamento incluyeron casos en los que un adversario intentara usar adm en
contra de Estados Unidos o de sus aliados, un ataque inminente con armas
biolgicas o ante la necesidad de desarticular las capacidades de adm a fin de
prevenir un ataque del adversario.65 El Comando Conjunto identific como
objetivos probables numerosas organizaciones no estatales (terroristas, criminales) y alrededor de treinta naciones con programas de adm.66
En el periodo de postguerra, la doctrina nuclear ha sido una forma elaborada y potencialmente mortal de la pelea de sombras que disuadi la guerra
entre Estados Unidos y la Unin Sovitica. Las contingencias identificadas en
las declaraciones ms recientes sobre la doctrina nuclear, sin embargo, no son
inconsistentes con los supuestos planes de utilizar armas nucleares tcticas
para destruir las plantas de enriquecimiento de uranio de Irn.67
Las polticas de seguridad de la patria, que han apuntado hacia las
fronteras, la infraestructura crtica y los activos clave, han sido progresiva63
Comando Conjunto de Estados Unidos, Doctrine for Joint Nuclear Operations, Joint Publication 3-12, Washington, D.C., 15 de diciembre de 1995, pp. v y ix.
64
Ibidem, p. ix.
65
Comando Conjunto de los Estados Unidos, Doctrine for Joint Nuclear Operations. Final
Coordination (2), Joint Publication 3-12, Washington, D.C., 15 de marzo de 2005, p. III-2.
66
Ibidem, p. III-1.
67
The Iran Plan. Would President Bush go to war to stop Tehran from getting the bomb?,
New Yorker, 17 de abril de 2006, pp. 30-37.
9/28/11 4:48:06 PM
mente militarizadas. En la Estrategia para la Defensa de la Patria y Apoyo

Civil, el Departamento de Defensa se autoasign un rol interno en la guerra contra el terrorismo. Este giro refleja la percepcin de que los terroristas consideraban al territorio estadounidense una parte integral de un
escenario global de combate.68 Mientras que la Estrategia hace una distincin entre Homeland Security (seguridad de la patria), bajo jurisdiccin del
Departamento de Seguridad de la Patria y de Justicia, y Homeland Defense
(defensa de la patria), bajo responsabilidad del Departamento de Defensa,
la lnea que las separa es delgada. Por ejemplo, este ltimo reclama el
derecho de conducir las misiones de defensa de la patria cuando el presidente ejercita su autoridad constitucional como Comandante en Jefe,
autoridad que el Departamento de Justicia ha interpretado de manera tan
amplia que equivale a un cheque en blanco presidencial.69 Asimismo, muchos retos de seguridad de la patria requieren del componente militar,
particularmente la interdiccin en alta mar, as como el patrullaje del espacio
areo. La administracin Bush puso en marcha numerosos programas
multilaterales, incluyendo la Iniciativa de Seguridad de Contenedores y la
Iniciativa de Seguridad contra Proliferacin, para administrar las vulnerabilidades en materia de seguridad surgidas del alto volumen de comercio
internacional y la proteccin del espacio areo, particularmente la defensa
contra misiles de crucero o balsticos, que permanece como responsabilidad nacional.70
A diferencia de alta mar y el espacio areo, el ciberespacio es un escenario de operaciones en un nuevo contexto de seguridad que no puede ser
fcilmente defendido. Las administraciones Clinton y Bush reconocieron que
la defensa del ciberespacio es, en gran medida, inmune a la solucin militar
y est ms all de las capacidades gubernamentales. Para hacer frente a
estas amenazas, la administracin Bush adopt la subsidiariedad como un
principio rector. La responsabilidad de monitorear y proteger gran parte del
ciberespacio y los sistemas de informacin fue delegada al sector privado,
as como a niveles de gobierno locales y estatales. Esta privatizacin y devolucin de la ciberseguridad fueron establecidas a partir de la necesidad, si
68
Departamento de Estado, Strategy for Homeland Defense and Civil Support, Washington,
D.C., 2005, p. 1.
69
Ibidem, p. 26.
70
Ibidem, p. 25.
50 James Sperling
9/28/11 4:48:06 PM
bien los discursos polticos se caracterizaron por las declaraciones retricas

carentes de obligaciones legislativas o de orientacin.71
Las preferencias instrumentales de la lite caen en una de las siguientes
tres categoras: el uso de la fuerza militar, el uso de la diplomacia y el uso de
instrumentos civiles para afrontar las fuentes de amenazas en el sistema internacional. Las lites apoyan la permanencia de bases militares en Turqua, Alemania, Japn y Corea del Sur, a pesar de que no apoyan de la misma forma las
bases situadas en el Medio Oriente (ver tabla 9). El uso de la fuerza contina
siendo una poltica viable: las mayoras lo apoyan en caso de una guerra en la
Pennsula Coreana, los estrechos de Taiwn o entre Israel y alguno de sus
vecinos rabes. Antes de 2003, tambin exista un alto margen de apoyo para
ayudar a Arabia Saudita en caso de una invasin iraqu. Estas contingencias
para el uso de la fuerza fueron consistentes con el consenso postguerra de
zonas de importancia geoestratgica para Estados Unidos.
La respuesta de la lite al terrorismo es ms tenue. Mientras que las
lites estn generalmente de acuerdo en que las operaciones de baja intensidad son necesarias y deseables para combatir a los terroristas, una mayora ya no avala los cambios de regmenes, incluso en Estados que apoyan al terrorismo, un cambio que sin duda refleja la problemtica ocupacin
de Irak. No obstante, esta aceptacin de la lite sobre el uso de la fuerza
militar como instrumento viable y necesario no debera de opacar el hecho
de que existe un importante apoyo para la diplomacia y los instrumentos
civiles para la conduccin de los asuntos del Estado. Bsicamente, existe
unanimidad en la evaluacin de que la onu y el Derecho Internacional
tienen papeles importantes para la supresin del terrorismo y que la raz
de ste est situada en la privacin econmica, un razonamiento que la
administracin Bush abiertamente rechaz. Asimismo, a diferencia de los
arquitectos de la poltica exterior de Bush y sus aliados neoconservadores,
la mayora de la lite de poltica exterior tambin se preguntaba si la promocin de la democracia constitua una cura total para los malestares
que sufre el pas.72
71
White House, The National Strategy for the Physical Protection of Critical Infrastructures
and Key Assets, Washington, D.C., 2005, p. 11.
72
La poblacin en general es tambin escptica sobre los beneficios de la promocin de la
democracia para la seguridad de Estados Unidos, en tanto que el Congreso parece consciente de
las preferencias de sus electores en esta materia de poltica exterior. ccfr, The Hall of Mirrors: Perceptions and Misperceptions in the Congressional Foreign Policy Process, Chicago, ccfr,
9/28/11 4:48:07 PM
Tabla 9
Preferencias instrumentales de las lites (1986-2004)

(porcentaje)
Uso de la fuerza si:

- Los soviticos invaden Japn
- Los soviticos/rusos invaden
el Este de Europa
- Corea del Norte invade Corea del Sur
- rabes invaden Israel
- Irak invade Arabia Saudita
- China invade Taiwn
1986
1990
83
73
93
67
60
87
57
70
89
1994
91
82
72
84
Uso de la fuerza contra el terrorismo:

- Ataque areo contra blancos
terroristas
- Ataques mediante tropas terrestres
- Volcarse contra Estados que apoyan
el terrorismo
Uso de la diplomacia contra el terrorismo
- Fortalecer el papel del Derecho
Internacional y el de la onu
- Desarrollar las economas de pases
pobres
- Juzgar sospechosos de terrorismo
en la cij
Llevar la democracia a otros (muy
importante)
2002
2004
74
69
79
51
82
77
82
64
52
51
77
58
87
81
61
83
74
38
91
94
92
94
89
74
80
26
21
27
33
29
Expandir la asistencia econmica
43
20
38
58
61
Reducir la asistencia militar a otros pases
75
67
51
40
40
16
34
63
58
78
77
64
67
46
46
71
63
56
54
53
33
Expandir las capacidades de recoleccin

de inteligencia
Debera eu tener bases militares en:
- Corea del Sur
- Turqua
- Japn
- Alemania
- Afganistn
- Arabia Saudita
29
1998
U.S. Foreign Policy 1991, Worldviews 2002. U.S. Leaders Topline Report y Global Views 2004. U.S. Leaders
Topline Report.
2004, y Andrew Kohut y Bruce Stokes, The Problem of American Exceptionalism, Washington,
D.C., Pew Research Center For The People & The Press, 9 de mayo de 2006. Disponible en
<http://pewresearch.org/pubs/23/the-problem-of-american-exceptionalism>.
52 James Sperling
9/28/11 4:48:07 PM
Los elementos constitutivos de los ambientes de seguridad pre y post-11

de septiembre muestran elementos de continuidad, as como cambios fundamentales (ver tabla 10). Los elementos de continuidad incluyen percepciones similares de amenazas, sus agentes y objetivos, aunque ha ocurrido un
cambio notable en la jerarqua dentro de cada categora. Las diferencias
fundamentales que surgieron se sitan en la severidad de stas y el tipo
de respuestas: el ambiente post-11 de septiembre produjo una nueva
amenaza existencial para la seguridad estadounidense, degrad el multilateralismo como un objetivo de poltica exterior y legitim el uso de la fuerza
como instrumento primario, en lugar de ser el ltimo recurso. Ms an,
mientras Bush y Clinton promovieron la democracia a travs de incentivos
econmicos y diplomticos, la administracin de George W. Bush opt por
la democratizacin forzada con cambios de rgimen. Elementos de continuidad y cambio coexisten con respecto a la fuente geogrfica de la amenaza:
mientras que China ha permanecido como una constante preocupacin, el
Medio Oriente ahora representa la principal patologa de la poltica exterior
estadounidense.
Tabla 10
Caractersticas de la orientacin estadounidense en materia de seguridad

Post-Guerra Fra
Post-11 septiembre 2001
Tipo de
amenaza
a) Fracaso de las transiciones a la a) Terrorismo internacional, partidemocracia y el mercado de

cularmente el islamista radical.
manera global y regional.
b) Ascenso de China como un comb) Propagacin de las armas nuclea
petidor igualitario y la amenaza
res, materiales y capital humano.
al statu quo.
c) Ascenso de competidores iguali- c) Eje del Mal: refleja la preocupatarios.
cin por los programas de prolid) Integridad de las instituciones y
feracin nuclear que presentan
el Derecho internacionales.
amenazas (in)directas a los intereses estadounidenses.
Fuente de la
amenaza
a) Principalmente Estados: estable- a) Estados bribones que apoyan al

cidos, nuevos y fallidos.
terrorismo con fines nacionales
b) Estados bribones.
ms profundos.
c) Amenazas secundarias por acto- b) Redes terroristas simbolizadas
res no estatales, particularmente
por Al-Qaeda y Osama Bin Lagrupos terroristas.
den.
c) Los Estados permanecen como
actores crticos en trminos de
amenaza estratgica.
9/28/11 4:48:08 PM
Post-Guerra Fra
Objetivo de
la amenaza
a) La estabilidad del sistema inter- a) La amenaza terrorista al modo

nacional apoyado en eu.
de vida estadounidense, sus instituciones econmicas y sociab) Viabilidad del Estado y
les.
el desorden concurrente.
b) La amenaza a los objetivos ms
amplios de poltica exterior en
Medio Oriente (la seguridad de
Israel, suministros de petrleo
asegurados y regmenes democrticos).
c) La hegemona estadounidense.
Fuente geogrfica de la
amenaza
Las amenazas fueron generalmente

relacionadas con reas geogrficas
especficas:
a) Transiciones fallidas en el Este y
Sudeste de Europa y los pases
ex-urss.
b) Prdida del control sobre las armas y materiales, principalmente
Rusia, pero preocupados al fin
de la dcada por Paquistn, India, Corea del Norte e Irak.
c) China como competidor en el
Pacfico. eu tiene un grupo de
preocupaciones de seguridad
ms globales que regionales.
Severidad de Ninguna amenaza nica (simple)
la amenaza
ha sido percibida como existencial
para eu. Lo que est amenazado es
el orden internacional promovido
por eu y potencialmente a sus aliados alrededor del globo.
Tipos de
respuesta
Principalmente compromiso democrtico y uso de instrumentos

civiles. Si bien existe la voluntad
de emplear instrumentos militares
cuando sea apropiado como ltimo recurso.
Fuentes geogrficas de la amenaza:

a) Medio Oriente, particularmente
Afganistn, Irak e Irn
b) China y Corea del Norte
c) India y Paquistn
Ms genricamente, la poltica de
Seguridad de eu ha tenido varios
focos regionales que estn inmersos en un marco global de referencia.
La amenaza del terrorismo y los

Estados bribones es percibida como
inmediata y existencial para eu; la
amenaza de los potenciales competidores igualitarios es percibida
como una preocupacin a largo
plazo.
La respuesta a estas amenazas ha
sido ampliamente militarizada. Aun
cuando se han hecho esfuerzos diplomticos, la sombra de la guerra
preventiva hace la poltica de eu
ms coercitiva que persuasiva.
La aproximacin multilateral a las Unilateralismo cuando sea posicuestiones de seguridad cuando ble, multilateralismo cuando sea
sea posible, unilateral o bilateral- necesario.
mente cuando sea necesario.
54 James Sperling
9/28/11 4:48:08 PM
Capacidad
de gestin
Post-Guerra Fra
La mayora de las amenazas fueron

consideradas susceptibles de ser
enfrentadas va la negocin, aun
cuando la disminucin de la mayora de stas se podra lograr a travs
de una solucin militar.
Las amenazas planteadas por el

terrorismo y actores no estatales
son percibidas como relativamente
intratables y a largo plazo.
Las amenazas planteadas por actores estatales son percibidas como
que pueden ser resueltas tanto por
la negociacin como por la fuerza.
Distribucin de los recursos

La agenda de seguridad estadounidense se encontr en un estado de cambio despus de 1989. Ya no exista un enemigo palpable para Estados Unidos
o para sus aliados en Europa y Asia. Las tareas de seguridad ms importantes requeran la aplicacin de fuerza militar para el mantenimiento de la paz
(como en el caso de los Balcanes) y recursos que facilitaran las transiciones del gobierno autoritario a economas de mercado y democracias liberales.
Los gastos estadounidenses en defensa cayeron de 6.1 por ciento del pib en
1980 a 3.5 por ciento del pib antes del 11 de septiembre. Los gastos en defensa europea tambin cayeron drsticamente de 3.3 por ciento a 2 por
ciento del pib en el mismo periodo. Los europeos, en particular, se apoderaron de los dividendos de la paz tras el fin de la Guerra Fra. Estados Unidos
protegi su posicin como el nico Estado con alcance global para lograr
sus responsabilidades y ambiciones mundiales y mantener el orden global,
particularmente en reas donde se localizan sus intereses. La transformacin de las fuerzas armadas, la llamada revolucin de asuntos militares, represent un esfuerzo para crear fuerzas de expedicin altamente mviles y
giles capaces de defender sus intereses estratgicos. Estados Unidos tambin dedic considerables recursos financieros para hacer frente a los retos
de la nueva agenda de seguridad, que van desde la seguridad nuclear hasta el apoyo a democracias constitucionales endebles. La Guerra contra el
Terrorismo de la administracin Bush, la considerable energa dedicada a
estrategias para la proteccin de la patria, el deseo de cambio de rgimen en
pases que constituyen el Eje del Mal y la posible amenaza de la proliferacin nuclear, remilitarizaron la poltica exterior. La efectiva conduccin del
9/28/11 4:48:09 PM
Estado requiere una jerarquizacin de las amenazas, la adecuacin de las

capacidades frente a stas y una distribucin de recursos nacionales consistente con su evaluacin. La administracin Bush super esa prueba de
conduccin del Estado efectiva desde el 11 de septiembre?
Los gastos en defensa de Estados Unidos representan el 47 por ciento de
los gastos mundiales en ese rubro y el 61 por ciento de los gastos de defensa
de los 10 pases con el mayor gasto en defensa.73 Los gastos de defensa experimentaron un marcado incremento desde 2002. Los gastos totales en esta
materia casi se duplicaron entre 1999 y 2005, al pasar de 274,900 millones de
dlares (mdd) a 465,900. Los gastos totales de seguridad aumentaron casi seis
veces en el mismo periodo, de 11,200 mdd a 61,200 (ver tabla 11).74 Los gastos
federales para seguridad de la patria fluctuaron entre los 26,500 y los 35,400
mdd entre 2002 y 2005, aunque la seguridad fronteriza y de transportes representan la mitad del presupuesto de seguridad de la patria. La Guardia Costera
y los tres principales componentes de seguridad fronteriza y de transportes-aduanas y control de fronteras, el servicio de inmigracin y naturalizacin
(ins), aplicacin de aduanas y la Administracin de Seguridad del Transporte
experimentaron notables incrementos en gastos, aunque es difcil establecer
si el dinero fue gastado sabiamente y en qu (ver tabla 12).
Tabla 11
Asignaciones presupuestales para funciones de seguridad (defensa y no-defensa)

(millones de dlares)
1999
Defensa
274,873
2000
294,495
2001
304,882
Seguridad de la
Patria
adm
No-proliferacin
nuclear
Guerra biolgica
2002
248,555
2003
404,908
2004
455,908
2005
465,871
35,373
31,182
26,537
33,259
1,357
1,233
1,851
1,593
1,548
1,325
3,882
1,344
3,265
2,051
7,286
2,361
9,568
3,940
124
288
233
2,478
1,214
4,925
6,628
73
Instituto Internacional de Estocolmo de Investigacin para la Paz, SIPRI Yearbook 2005.
Armaments, Disarmament and International Security, Suecia, SIPRI, 2005 (Apndice 8-A).
74
Los gastos no militares de seguridad son todos los gastos explcitamente definidos en
la lnea de presupuesto como defensa o relacionados con la seguridad, ampliamente definidos. Estas cifras no incluyen los presupuestos de la CIA o de la Agencia de Seguridad Nacional (nsa, por sus siglas en ingls).
56 James Sperling
9/28/11 4:48:09 PM
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Seguridad sanitaria
2,831
3,191
3,586
4,115
4,232
5,072
5,721
Trfico de drogas
Seguridad energtica
2,196
2,764
2,405
3,019
3,411
4,048
3,973
2,249
1,979
1,726
2,023
2,052
2,822
3,197
Contra-terrorismo
Crimen organizado
362
357
364
1,729
2,669
2,497
2,843
2,087
2,121
2,225
2,224
2,313
2,739
2,681
Total no-defensa
11,182
11,906
11,854
52,305
49,124
51,001
61,242
Inters bruto en
la deuda nacional
353,511
361,998
359,508
332,537
318,149
321,566
347,890
Fuentes: National Institute of Allergy and Infectious Diseases/National Institute for Health,
Open Letter in Science Regarding NIH Biodefense Funding: Questions and Answers, 17 de marzo de
2005, Center for Disease Control, CDC and Prevention. Budget Report Summary. Fiscal Year 2006
(2005), y Oficina Ejecutiva del Presidente de Estados Unidos: Appendix: Budget of the U.S. Government, Fiscal Years 1999-2001 (2001), Appendix: Budget of the U.S. Government, Fiscal Years 2002-2005
(2005) y Budget of U.S. Government. Fiscal Year 2006 (2005).
Tabla 12
Presupuesto de seguridad en fronteras y transporte antes y despus del 11 de septiembre

Seguridad en
fronteras y
transporte
Control estadounidense de
fronteras y
aduanas
Servicios de Migracin y fortalecimiento de
aduanas
Administracin
de Seguridad
del Transporte*
Guardia Costera
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
5,743
6,835
5,667 10,816 12,160 13,508 14,642 16,099
3,440
3,913
3,211
4,933
5,294
5,997
6,416
6,725
2,201
2,922
2,306
2,206
2,218
3,669
3,854
5,364
120
150
3,677
4,648
4,578
5,405
5,561
2,929
3,114
3,555
4,129
4,376
5,084
5,166
5,642
*Las cifras para 1999-2001 reflejan las salidas presupuestarias de la aviacin civil.
Fuentes: Oficina Ejecutiva del Presidente de Estados Unidos: Appendix: Budget of the U.S.
Government, Fiscal Years 1999-2001 (2001), Appendix: Budget of the U.S. Government, Fiscal Years
2002-2005 (2005), y Budget of U.S. Government. Fiscal Year 2006 (2005); Departamento de Seguridad
de la Patria: The Budget for Fiscal Year 2004 (2004), y The Budget for Fiscal Year 2006 (2006).
9/28/11 4:48:10 PM
Los gastos revelan seis principales objetivos de la poltica de seguridad: 1) prevenir la proliferacin nuclear o de armas biolgicas; 2) incrementar la seguridad en salud; 3) inhibir el trfico de drogas; 4) proveer una
fuente segura de energa; 5) aumentar las capacidades contra-terroristas,
y 6) combatir el crimen organizado. Las tres administraciones post-Guerra
Fra categorizaron la proliferacin de armas qumicas, biolgicas, radiolgicas y nucleares como la amenaza ms probable para los intereses de
seguridad. Esta amenaza fue el razonamiento presentado a la comunidad
internacional para justificar la invasin de Irak; se mantiene como el razonamiento detrs de la lnea dura en contra de Irn y sus actividades de
enriquecimiento de uranio y contra las ambiciones nucleares de Corea
del Norte. En este sentido, ha sido muy importante la poltica de largo plazo
para asegurar las armas nucleares rusas, el material y los lugares de fabricacin. El programa de no proliferacin del Departamento de Defensa ha
tenido en la mira este objetivo desde la introduccin del Programa de Reduccin Cooperativa de Amenazas Nunn-Lugar; cuyas metas siguen lejos
de cumplirse; los materiales nucleares rusos siguen siendo la fuente ms
probable de enriquecimiento de uranio para actores no estatales en bsqueda de capacidades nucleares. Los gastos totales de programas de no
proliferacin crecieron de 1,200 millones de dlares en 1999 a casi 4,000
en 2005.75
Las distribuciones presupuestarias para la guerra biolgica y de defensa han crecido de 124 mdd en 1999 a ms de 6,600 en 2005, a pesar de las
protestas de la comunidad cientfica.76 A estos gastos se les puede sumar
75
Cfr. Senado de Estados Unidos, Department of Defenses Cooperative Threat Reduction
Program and the Department of Energys Russian Nonproliferation Programs, Comit de Servicios
Armados, Subcomit de Amenazas Emergentes y Capacidades, 6 de marzo de 2000. Disponible en <http://www.armed-services.senate.gov/hearings/2000/e000306.htm>. Senado de Estados Unidos, Cooperative Threat Reduction, Chemical Weapons Demilitarization, Defense Threat
Reduction Agency, Nonproliferation Research and Engineering, and Related Programs, Comit de
Servicios Armados, Subcomit de Amenazas Emergentes y Capacidades, 6 de marzo de 2000.
Disponible en <http://www.armed-services.senate.gov/hearings/2000/e010712.htm>. Senado de Estados Unidos, Nonproliferation and Arms Control: Strategic Choices, audiencia frente al
Comit de Relaciones Exteriores, 2da sesin, 10 de marzo de 2004. Disponible en <http://
www.senate.gov/~foreign/hearings/2004/hrg04061a.html>. Todos consultados el 30 de
noviembre de 2004.
76
National Institute of Allergy and Infectious Diseases/National Institute for Health, Open
Letter in Science Regarding NIH Biodefense Funding: Questions and Answers, 17 de marzo de
2005. Disponible en <http://www3.naid.nih.gov/news/newsreleases/2005/scienceletter.
htm>, consultado el 24 de enero de 2006.
58 James Sperling
9/28/11 4:48:11 PM
5,700 mdd dedicados a la seguridad sanitaria, aunque las investigaciones

sobre enfermedades de transmisin sexual (ets), particularmente el vih, son
el principal objetivo. Sin embargo, la investigacin bsica sobre ets virales
y bacteriolgicas sirve al objetivo ms amplio de desarrollar vacunas efectivas o antibiticos que mitiguen las consecuencias de la guerra bacteriolgica o viral; as como los fondos para la investigacin son flexibles,
tambin lo son los resultados de la investigacin bsica.
Los gastos destinados al contra-terrorismo crecieron de 362 mdd en
1999 a 2,800 en 2005. Estos gastos no incluyen los presupuestos de contra-terrorismo no publicados de la Agencia de Seguridad Nacional o de la
Agencia Central de Inteligencia o el presupuesto para el fbi, que ha crecido
de 3,500 mdd en 1999 a ms de 5,700 en 2005. Las distribuciones presupuestarias para el combate a organizaciones criminales, que estn ligadas
a organizaciones terroristas, particularmente como financiadores y proveedores de armamento, se han mantenido relativamente estables en relacin con otros gastos relacionados con la seguridad despus del 11 de
septiembre. Los gastos totales de seguridad (incluyendo a la Seguridad
de la Patria) alcanzaron 5 por ciento de los gastos en 1999 y 13 por ciento
en 2005. La trayectoria de stos desde el 11 de septiembre, particularmente
comparados con la administracin Clinton, demuestra (en una lectura amigable) que Bush acompa su retrica sobre la Guerra al Terrorismo
con gastos federales crecientes.
Una lectura menos amigable cuestionara esos gastos en por lo menos
tres puntos: en primer lugar, no est claro que los fondos distribuidos para
la seguridad fronteriza y de transporte hayan aumentado considerablemente la seguridad de las fronteras: la ausencia de un mecanismo efectivo de monitoreo para envo de contenedores, la inhabilidad de controlar
la migracin en la frontera con Mxico y la cuestionable efectividad de las
revisiones en aeropuertos son tres casos especficos. En segundo lugar, la
proporcin relativa del presupuesto federal destinado a aquellas amenazas
ms probables terrorismo, crimen organizado, proliferacin nuclear,
epidemias (naturales o creadas por el hombre) y narcotrfico es demasiado baja en comparacin con la proporcin destinada a la defensa tradicional. En tercer y ltimo lugar, los crecientes gastos en modernizacin de
la defensa no slo limitan los recursos disponibles para aquellas amenazas
de seguridad, sino que dejan a administraciones futuras dependientes de
9/28/11 4:48:11 PM
la fuerza militar para hacer frente a amenazas que pueden resistir a una
solucin militar.
La dimensin final de la distribucin de los recursos es la interrelacin entre los costos totales de la invasin, ocupacin y reconstruccin
de Irak y las obligaciones del servicio de una deuda nacional que alcanza,
por lo menos, 9 billones de dlares. En 2006, el costo corriente de la invasin y ocupacin de Irak se acerc a los 250 millones y los costos finales se estimaron entre los 410,000 millones y 1.9 billones de dlares.77 La
abierta aversin a los impuestos del Congreso controlado por los republicanos, la falta de voluntad para eliminar gastos cuestionables (por ejemplo, la alfombra roja del senador Ted Stevens [republicano de Alaska]) y
la deuda contrada para cubrir la brecha entre los ingresos fiscales federales y los gastos, pronostican una futura contraccin de los gastos de seguridad; evidentemente, las tasas de inters se incrementan en respuesta a
un dlar debilitado por el dficit de la balanza de pagos, la carga del servicio neto de la deuda se incrementar y absorber una proporcin mayor
de los presupuestos federales. El servicio de la deuda gubernamental no
slo minimiza gastos actuales de seguridad no vinculados a la defensa y
es casi tres cuartos del presupuesto para esta ltima, sino que eventualmente podra desincentivar la inversin en la infraestructura de seguridad
nacional.
Conclusiones
Las circunstancias del mundo post-1989 llevaron a una reevaluacin fundamental de la relacin entre seguridad y defensa. Segn se dice, Estados
Unidos realiz un giro de 180 grados entre 1945 y 1989 en su poltica de
seguridad: en el periodo inmediato al fin de la guerra, aquellos presentes
en la creacin entendieron la importancia de proveer los prerrequisitos de
un sistema internacional estable, incluyendo instituciones internacionales
y el derecho para regular el conflicto. La estrategia de contencin hizo difusa la lnea entre seguridad y defensa; la estrategia de la administracin
Clinton de compromiso democrtico separ conceptualmente ambos secPaying for Iraq: Blood and Treasure, The Economist, 6 de abril de 2006, p. 33.
77
60 James Sperling
9/28/11 4:48:11 PM
tores, un desarrollo que reflej los cambios del sistema internacional que
siguieron al fin de la Guerra Fra. El trauma colectivo experimentado despus del 11 de septiembre, en conjunto con la predisposicin positiva
dentro de la administracin Bush para depender de la fuerza, uni a la
seguridad y la defensa como categoras virtualmente indistinguibles.
La cultura de seguridad estadounidense motiva la confluencia de seguridad y defensa. El optimismo kantiano sobre la posibilidad de la paz perpetua y la prosperidad se combina con un pesimismo hobbesiano sobre la
naturaleza humana y las dinmicas del sistema internacional. Por un gran
nmero de razones plausibles cultural, teolgica o sociolgica los estadounidenses requieren de una amenaza existencial palpable para conducir una poltica de seguridad con propsito; parece que no hay intereses
permanentes independientes de la amenaza representada por el otro
malvolo. Esta visin del mundo explica en gran medida la usualmente
parroquial definicin del inters y la falta de voluntad para tratar las diferencias de intereses como eso, una diferencia de inters ms que la evidencia de las fallas morales o ticas de los adversarios o aliados. De igual
forma, poner a Estados Unidos en combate mortal con un enemigo bien
definido, limita la tolerancia del electorado de una poltica exterior presentada en escalas de grises ms que blanca o negra. Finalmente, la preferencia
por el multilateralismo ha sido episdica y generalmente tiene un valor
ms instrumental que sustantivo. La preferencia por respuestas multilaterales, bilaterales o unilaterales a crisis internacionales o retos vara de administracin en administracin, aunque el multilateralismo goz de menos
apoyo dentro de la administracin Bush que en cualquier otra despus de
la Segunda Guerra Mundial.
La administracin Bush reconoci de manera lenta y tarda los lmites
del poder estadounidense o la capacidad para moldear al mundo a su imagen. Podra decirse que la administracin y el movimiento neoconservador
que la arrop sacaron las conclusiones errneas de Kant. Mientras que
puede ser cierto que las democracias son ms pacficas y menos dadas
a hacer la guerra entre s, el surgimiento de gobiernos democrticos no va a
producir espontneamente un sistema internacional estable; Kant y el
Abad de San Pedro reconocieron que los Estados republicanos tambin
requieren de un Derecho Internacional vinculante para producir la anunciada paz perpetua. Ms an, el surgimiento de gobiernos democrticos es
9/28/11 4:48:11 PM
un proceso orgnico; requiere de la presencia de ciertas condiciones previas, sociolgicas y econmicas y es ayudado por una experiencia histrica
y una tradicin intelectual. No puede ser impuesta fcil o duraderamente
desde el exterior. El movimiento neoconservador tiene semejanzas sorprendentes con los cultos de cargo del Mar del Sur. Igual que los indgenas
esperaban en caminos rituales para que Europa les diera los beneficios del
mundo industrial sin sus males, los neoconservadores han asumido que
los nativos estn esperando en el aeropuerto ser liberados por Estados
Unidos, para que se les imponga la democracia y para que sus espritus
sean enaltecidos por Occidente. Desafortunadamente este kantianismo de
culto slo produjo un capricho mesopotmico que coopt el instinto estadounidense de enganchar la fuerza a la justicia.
Tabla 13
Cultura de seguridad nacional de Estados Unidos

Visin mundial del
ambiente externo
Paradoja del optimismo kantiano combinado con las expectativas hobbesianas. Ve el mundo como hostil y amenazante. Las
amenazas son siempre existenciales: primero el comunismo,
ahora el Islam radical. O la amenaza proveniente de un gran
poder con intereses adversos a Estados Unidos (la Unin Sovitica antes de 1989 y a partir de ah China en una base espordica). Estados Unidos requiere un otro hostil para enmarcar
su comprensin del mundo exterior.
Identidad nacional
Nacional y parroquial. Muy alejada del cosmopolitismo.
Preferencias instrumentales
Las administraciones de eu se han apoyado tanto en elementos militares como civiles. Hay un supuesto incorporado de
que los instrumentos militares son los ms eficaces y apropiados. Se podra sostener que la administracin Bush remilitariz
completamente la poltica exterior.
Preferencias de
interaccin
El patrn de interaccin depender de la amenaza a enfrentar.

Ha habido una mayor intencin de evitar los marcos multilaterales institucionalizados y operar de manera unilateral o escoger a las coaliciones ad hoc que permitan a Estados Unidos el
margen ms amplio de libertad y accin.
9/28/11 4:48:12 PM
Captulo 2
Gobernanza y seguridad en Europa*

Emil J. Kirchner**
Con la llegada de nuevas amenazas, el ascenso de conflictos intraestatales,

la multiplicacin de agentes distintos afectando las polticas de seguridad
y la emergencia de formas dispersas de toma de decisiones frente a sta,
la bsqueda por explicar los cambios en la naturaleza de la seguridad en
el periodo de la post-Guerra Fra ha involucrado al concepto de gobernanza
de seguridad.
Tres razones destacan en particular para considerar la gobernanza
de seguridad como concepto confiable en el estudio del desarrollo de la
seguridad europea. En primer lugar, permite capturar el nmero y diversidad de actores que contribuyen al orden de la seguridad. Segundo, reconoce el papel de las leyes, las normas e ideas en la configuracin de su
contenido y forma. Tercero, subraya la incapacidad de los Estados o gobiernos para alcanzarla de manera unilateral, a travs de diversos niveles
y dimensiones; y promueve una creciente dependencia al multilateralismo
en la consecucin de los objetivos de seguridad.
La gobernanza de seguridad sugiere que la multiplicidad de necesidades e intereses del Estado, y los lmites en los recursos disponibles, contribuyen a una creciente diferenciacin entre la toma de decisiones y la
* Traduccin de Alejandro Chanona Burguete y Dmaso Morales Ramrez.
** Profesor de Estudios Europeos, Catedrtico Jean Monnet y coordinador del Centro
de Excelencia Jean Monnet de la Universidad de Essex, Inglaterra. Es editor asociado del
Journal of European Integration y fue galardonado con la Orden Alemana al Mrito. Sus reas
de investigacin actuales incluyen poltica de seguridad europea y gobernanza regional y
global. Entre sus publicaciones ms recientes destacan: Sharing the Burden of Collective
Security in the European Union, International Organization, 2009; EU Security Governance,
Manchester University Press, 2008; Global Security Governance: competing Perceptions of
Security in the 21st Century, Nueva York, Routledge, 2007.
63
9/28/11 4:48:12 PM
instrumentacin en materia de seguridad. La gobernanza de seguridad

puede definirse como un sistema internacional de reglas que involucra
autoridades mltiples y separadas en la gestin coordinada y la regulacin
de los asuntos, la intervencin de actores pblicos y privados, acuerdos
formales e informales estructurados en discursos y normas dirigidos a la
obtencin de resultados especficos de poltica.
Hasta ahora, el estudio de la gobernanza de seguridad en Europa se ha
enfocado en dos caractersticas distintivas. La primera relativa a los requerimientos y parmetros geogrficos, como cuestiones de inclusin y exclusin
a travs de las membresas a la Organizacin del Tratado del Atlntico Norte
(otan) o la Unin Europea (ue). Segundo, existe una tendencia a resaltar los
aspectos militares de la seguridad, y el papel de liderazgo de la otan en el
caso europeo. Por el contrario, se ha brindado menos atencin a los mecanismos de trabajo y coordinacin de gobernanza de seguridad en temas diversos. La sustancia e implicaciones de los aspectos no militares de la seguridad han sido opacados por las prioridades de la otan y los requerimientos
militares, particularmente despus del 11 de septiembre de 2001.
Este ensayo tiene el propsito de explorar la relevancia emprica del
concepto de gobernanza de seguridad en el contexto europeo, y evaluar
el papel de la ue en tanto que proveedor de seguridad con respecto de
organizaciones tales como la otan, la Organizacin para la Seguridad y la
Cooperacin en Europa (osce) y el Consejo Europeo.
La gobernanza de seguridad y su relevancia emprica

Es relevante la gobernanza de seguridad para la seguridad contempornea? Para contestar a esta pregunta, primero debe determinarse cmo un

Elke Krahmann, Conceptualising Security Governance, Cooperation and Conflict, vol.
38, nm. 1, 2003, p. 10, y Elke Krahmann, National, Regional and Global Governance: One
Phenomenon or Many?, Global Governance, vol. 9, nm. 3, 2003, p. 7.

Esto es bsicamente una versin modificada de la definicin aportada por Mark Webber,
Stuart Croft, Joylon Howorth, Terriff Terry y Elke Krahmann, The Governance of European
Security, Review of International Studies, vol. 30, nm. 1, 2004, p. 4.

Robert Keohane, Governance in a Partially Globalized World, American Political Science
Review, vol. 95, nm. 1, 2001, pp. 1-13 y Robert Jervis, Theories of War in an Era of Leading
Power Peace, American Political Science Review, vol. 96, nm. 1, 2002, pp. 1-14.

Cfr. Stuart Croft, Rethinking the record of NATO enlargement, en Andrew Cottey y
Derek Averre, (eds.), New Security Challenges in Postcommunist Europe: Securing Europes East,
Manchester, Manchester University Press, 2002, pp. 26-42.
64 Emil J. Kirchner
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sistema de gobernanza de seguridad conduce a ciertos propsitos de gestin o bien, el grado en que se alcanzan los resultados deseados.
Es posible especificar las condiciones que permiten o inhiben la gobernanza de seguridad? Estos cuestionamientos apuntan a una preocupacin adicional sobre el porqu se establecieron estos sistemas, cmo se
mantienen y si acaso se pueden modificar en el futuro. Generar y sostener
la gobernanza ha sido un problema continuo de las relaciones internacionales y tiene que ver tanto con organizaciones especficas de seguridad
regional, alianzas formales e informales, como con instituciones globales.
La ue representa un caso interesante, tanto por el modo en que sirve
a los intereses de sus miembros, y de manera creciente a los intereses
europeos, como por la forma en que configura un sistema ms amplio de
gobernanza europea y global. La ue proporciona un buen caso emprico
para explorar los orgenes y el mantenimiento de la gobernanza de seguridad regional.
Cmo crea y comparte valores y objetivos comunes la ue? Cmo sus
Estados miembros lograron un acuerdo acerca de la forma de gobernarse
como un todo? En la evolucin de la gobernanza de seguridad en la ue
se identifican tres elementos bsicos. El primero surge del anhelo de paz
y estabilidad (interna y externa), la recuperacin econmica y la prosperidad, as como el fortalecimiento de la competitividad internacional que
motiv a los seis Estados originales a conformar la Comunidad Econmica
Europea en la dcada de 1950. Estos motivos se han mantenido constantes, tanto en la evolucin de la ue como en su ampliacin. En resumen,
desde sus orgenes la ue ha combinado de manera efectiva objetivos econmicos y de seguridad.
El segundo elemento se relaciona con los cambios (particularmente en
la percepcin de las amenazas) que acompaaron al periodo de post-Guerra
Fra y los retos que ello signific para el proceso de ampliacin de la ue

Jon Pierre, Introduction: Understanding Governance, en Jon Pierre (ed.), Debating
Governance, Oxford, Oxford University Press, 2000, p. 8.

Michael Smith, The Framing of European Foreign and Security Policy: Towards a Postmodern Policy Framework?, Journal of European Public Policy, vol. 10, nm. 4, 2003, p. 570.

Brigid Laffan, Rory ODonnell y Michael Smith, Europes Experimental Union: Rethinking
Integration, Londres, Routledge, 2000, pp. 38-39.
Gobernanza y seguridad en Europa 65
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hacia el Este. La incorporacin de ocho Estados, anteriormente comunistas, no represent una amenaza para la ue. No obstante, en trminos
neorrealistas, s la confront con las nuevas democracias y con problemas
internos, como la existencia de instituciones dbiles, inestabilidad econmica, conflictos tnicos y criminalidad.
De este modo representaron (y an representan) una fuente de inestabilidad dentro de la ue. Con su integracin, la ue transform los asuntos
de seguridad externa en interna. Un esfuerzo similar se observa con respecto a la regin de los Balcanes, donde desde el ao 2000 se introdujo un
Proceso de Asociacin y Estabilidad con miras a asegurar la paz en una
regin histricamente conflictiva, y ofrecer al mismo tiempo una ruta de
membresa a la Unin.
An ms, como consecuencia del cambio en la naturaleza de las amenazas a la seguridad, la ue introdujo medidas para fortalecer sus capacidades militares, a travs de la Declaracin de San Malo (1998) y los Objetivos de
Helsinki (1999), al tiempo que promovi una estructura organizacional a
partir del establecimiento de un nmero de comits y unidades de poltica.
Los ms importantes son el Comit Poltico y de Seguridad, el Comit Militar, el Comit del Personal Militar y la Unidad Poltica Adjunta al Alto Representante para la Poltica Exterior y de Seguridad Comn.
El tercer factor se vincula a los eventos del 11 de septiembre de 2001
y la subsecuente guerra contra el terrorismo, as como el tema de las nuevas fronteras que han acompaado al proceso de ampliacin. La respuesta
europea a estos cambios fue la confeccin de una nueva Poltica de Vecindad y el Dilogo Mediterrneo. A partir de estas medidas se busc ampliar
la paz y la estabilidad a la periferia de una ue ampliada.
Adicionalmente, en base a la Estrategia de Seguridad Europea de
2003, se han tomado pasos firmes hacia el desarrollo de una visin comn
de seguridad, en parte para responder a los nuevos retos, as como para

Adrian Hyde-Price, Germany & European Order: Enlarging nato and the eu, Manchester,
Manchester University Press, 2000.

Karen Smith, The Use of Political Conditionality in the eus Relation with Third Countries:
How Effective?, European Foreign Affairs Review, vol. 2, 1998, pp. 253-274; Dov Lynch, The
South Caucasus: a Challenge for Europe, Chaillot Papers 65, Institute for Security Studies, Pars, diciembre 2003; Judy Batt, The eus New Borderlands, Documento de trabajo, Londres, Centre for European Reform, 2003; us Warned not to Try to Split eu, The Guardian, Reino
Unido, 9 de mayo de 2003.
66 Emil J. Kirchner
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prevenir que Estados Unidos dicten la forma de gobernanza de seguridad.

Desde 2003, la ue ha desplegado alrededor de veinte misiones de paz,
ya sea de control de crisis y pacificacin (peace making), de mantenimiento
de la paz (peace keeping) o reconstruccin postconflicto (peace building)
en Europa, frica y Asia, tanto con cuerpos militares como civiles. Tambin estableci la Agencia Europea de Armamentos, y posteriormente lo
que se conoce como Grupos de Combate con una fuerza de 1,500 miembros
cada uno, los cuales pueden ser desplazados en 30 das para tareas de
control de crisis.
La aparicin de nuevas amenazas a la seguridad europea, junto a los
retos que signific la ampliacin, tambin afectaron a otras organizaciones
de seguridad como la otan, la osce y el Consejo de Europa. Estos acontecimientos abrieron paso a acuerdos formales e informales tales como el
Grupo de Contacto. Entre los Estados europeos se reconoce que las respuestas multilaterales son mejores que las unilaterales para solucionar
problemas comunes de seguridad.10 Por qu y cmo estos arreglos son
exitosos, particularmente cuando ellos resultan o convergen en una gobernanza propuesta, es sin embargo, un punto de debate.
Cmo se mantienen los sistemas de gobernanza de seguridad? Ello
tiene que ver con el establecimiento de normas y de polticas, as como con
la ejecucin y mediacin (coordinacin) entre diferentes niveles. Dichos
procesos operan tanto al interior de los Estados como entre organizaciones
internacionales como la ue y la otan. Los procesos entre organizaciones internacionales corresponden a la nocin de heterarqua y capturan la
interaccin de instituciones internacionales y supranacionales, que de manera conjunta crean, sostienen o prestan legitimidad a un sistema de gobernanza.11
Tambin seala los problemas relativos a una divisin incorrecta del
trabajo, normas de soberana diferenciadas en las instituciones internacionales y coordinacin del diseo o instrumentacin de soluciones conjuntas a los retos comunes de seguridad. En las organizaciones se pueden
10
Emil Kirchner y James Sperling, The New Security Threats in Europe: Theory and
Evidence, European Foreign Affairs Review, vol. 7, nm. 4, 2002, pp. 423-452.
11
Mark Webber, Stuart Croft, Joylon Howorth, Terriff Terry y Elke Krahmann, The
Governance of European Security, Review of International Studies, vol. 30, nm. 1, 2004, pp.
3-26.
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observar tanto relaciones de autoridad horizontales como verticales. Las

relaciones de autoridad horizontal se refieren al intergubernamentalismo
que la ue practica, particularmente en asuntos de poltica y seguridad exterior, y al intenso intergubernamentalismo que se practica en la otan. Ello
ofrece la oportunidad para conocer cmo y en qu grado las instituciones
moldean la voluntad de los Estados para incorporar las posiciones e intereses de otros Estados miembros en el clculo nacional de sus intereses. En
el sistema de gobernanza de la ue, esto involucra no slo el compartir
caractersticas culturales, histricas y polticas, sino tambin los riesgos, la
construccin de la legitimidad y la distribucin de los costos.12
Al paso del tiempo, los hbitos y las costumbres de interaccin de los
asuntos externos y de seguridad de la ue han madurado en reglas de comportamiento y patrones institucionalizados, como lo ilustra la evolucin de
la Cooperacin Poltica Europea a la Poltica Exterior y de Seguridad Comn (pesc) y a la Poltica Europea de Seguridad y Defensa (pesd). De acuerdo a Aggestam, dicho desarrollo y la cooperacin en poltica exterior entre
los Estados miembros de la ue han generado los primeros pasos de un
proceso de aprendizaje, a travs del cual los actores se perciben gradualmente como nosotros.13
Ello ha resultado en lo que Nutall llama reflejo automtico de consulta, en el que los actores nacionales de poltica exterior buscan los puntos
de vista y opiniones de sus socios, antes de arribar a posiciones nacionales definidas.14 Adicionalmente, como Emerson y Tocci lo apuntan, la posicin
de los Estados miembros se modifica no slo por los mecanismos de aplicacin y los costos de incumplimiento; sino tambin por la transformacin
gradual y genuina en la percepcin de los intereses y de las posiciones al
interior de la estructura de la ue.15 A su juicio, la ideologa de la ue a favor
de la democracia, el capitalismo suave y la cooperacin regional, adicional-
12
Michael Smith, The Framing of European Foreign and Security Policy: Towards a Postmodern Policy Framework?, Journal of European Public Policy, vol. 10, nm. 4, 2003, p. 568.
13
Lisbeth Aggestam, Role identity and the Europeanisation of foreign policy: a politicalcultural approach, en Ben Tonra y Thomas Christiansen (eds.), Rethinking European Foreign
Policy, Manchester, Manchester University Press, 2004, pp. 81-98.
14
Cfr. Simon Nuttall, European Political Cooperation, Oxford, Clarendon, 1992.
15
Cfr. Michael Emerson y Natalie Tocci, Community as Lighthouse of the Eastern Mediterranean, Bruselas, Centre for European Policy Studies, 2002.
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mente al acquis communautaire, se vincula de manera progresiva a los Estados miembros individuales como parte integrante de su propio ethos.
La autoridad vertical se refiere a la habilidad de las instituciones para
definir o dictar de forma directa el comportamiento de los Estados. La ue,
por ejemplo, puede introducir y aplicar la estructura legal del acquis communautaire, as como los criterios de adhesin. Esta compleja interaccin
entre las estructuras de autoridad da forma al sistema de gobernanza de
seguridad europea y apunta al continuo lacunae en la ejecucin de las
funciones de seguridad. Adicionalmente, obliga a considerar los lmites y
la necesidad de una coordinacin institucional, as como del grado de libertad que gozan los Estados que constituyen el espacio de seguridad
europeo.
El establecimiento de normas puede entenderse al menos en dos sentidos: como un asunto de institucionalizacin o como un asunto de rutina.
La institucionalizacin16 implica que se ponen en marcha mecanismos de
monitoreo multilateral que se utilizan de forma regular como un medio
para la resolucin pacfica de disputas interestatales e internas. Significa
que la intervencin multilateral en conflictos internos se considera lcita y
posible para los Estados. Como rutina, significa que las normas se instrumentan la mayor parte del tiempo, de tal suerte que se convierten en un
asunto de prctica cotidiana bajo los auspicios de las instituciones nacionales y multilaterales.
Como se ver ms adelante, mientras que la institucionalizacin est
fuertemente afianzada a los asuntos de seguridad y prevalece, en grado
considerable en un sistema de gobernanza de seguridad europea, la rutina
en sta no es tan extendida o practicada regularmente, e incluso menos
an en una gobernanza de seguridad europea ampliada.
Sin embargo, no por ello debe negarse que la ue ha creado de manera
exitosa estructuras de autoridad formales e informales,17 ha posibilitado a
los Estados identificarse de manera positiva en trminos de seguridad,18 ha
16
La descripcin de la institucionalizacin proviene de Ernst Haas, Sally Roever y Anna
Schmidt, Germany and the Norms of European Governance, German Politics and Society, vol.
20, nm. 2, 2002, p. 172.
17
James Rosenau, Change, Complexity, and Governance in Globalizing Space, en Jon
Pierre (ed.), Debating Governance, Oxford, Oxford University Press, 2000, p. 190.
18
Alexander Wendt, Anarchy is what States make of it: The Social Construction of Power
Politics, International Organization, vol. 46, nm.2, 1992, p. 400.
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actuado como un agente de socializacin tanto para sus miembros y aspirantes como para los no miembros en la regin19 y ha impulsado nociones
normativas sobre gobernanza buena y democrtica.20
El establecimiento de la agenda poltica y su ejecucin abre el debate
sobre la direccin y coordinacin en temas de gobernanza para la seguridad. La naturaleza dispersa para la toma de decisiones en la ue en temas
de seguridad presenta serios desafos respecto a la direccin y coordinacin. Lo anterior, debido a que en algunas instancias de la poltica de seguridad los gobiernos toman decisiones unilateral, bilateral o multilateralmente.
En tanto que los Estados miembros son los actores ms importantes
en el campo de la poltica de seguridad, la autoridad (formal e informal) es
difusa en otras reas del sistema; por ejemplo, en la Comisin Europea, el
Alto Representante para la pesc, los comits y las redes.
Sin embargo, esta amplitud de la autoridad al interior de la ue se compone de interacciones entre organizaciones internacionales. La coordinacin existe, pero es menos estructurada. Los mecanismos de coordinacin
formales e informales que existen dentro del sistema ms amplio de
gobernanza de seguridad incluyen el dilogo otan-ue,21 el mecanismo
Berln-Plus entre la otan y la ue, el Grupo de Contacto, el Consejo otanRusia, el Tratado sobre Fuerzas Convencionales de Europa, las Medidas
para los Sistemas de Construccin de Confianza, la Asociacin para la Paz
de la otan, el Dilogo Poltico de la ue con Rusia y la Poltica de Vecindad
Europea.
Pero se debe cuestionar si estos mecanismos de coordinacin refuerzan las actividades de cada una de las partes, de tal suerte que el propsito de la gobernanza de seguridad sea efectivo. A pesar de que stas son
19
Mark Webber, Stuart Croft, Joylon Howorth, Terriff Terry y Elke Krahmann, The Governance of European Security, Review of International Studies, vol. 30, nm. 1, 2004, pp. 3-26.
20
James G. March y Johan Olsen, Democratic Governance, The Free Press, Nueva York,
1995; Lisa Martin y Beth Simmons, Theories and Empirical Studies of International Institutions, International Organization, vol. 52, nm. 4, 1998, pp. 943-969.
21
El Acuerdo Beln Plus posee tres componenentes institucionales: asegura el acceso de
la ue a las capacidades de planeacin de la otan, en una posicin de liderazgo para la preparacin y ejecucin de operaciones de administracin de crisis; se posibilita el acceso de la ue
a los activos de la otan; se generan acuerdos de consulta ue-otan que facilitan la utilizacin
de las capacidades y activos de la otan.
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cuestiones centrales para su gestin, no se ha concedido la atencin acadmica suficiente a estos asuntos.22
La gobernanza, a diferencia del gobierno, consiste de espontaneidad y
de elementos que no se asientan fcilmente (en trminos conceptuales) en
la coordinacin. La literatura sobre sta tiende a emplear el trmino direccin, en lugar de coordinacin. Hay cierto acuerdo entre los analistas de
que los actores y los mecanismos de coordinacin existentes se aaden a
una forma de gobernanza orientada por la ausencia de formas jerrquicas
de autoridad, o como la presencia de una heterarqua. Pero tambin existe
la presuncin de que la ausencia de coordinacin entre diferentes niveles
de gobernanza disminuye la eficiencia de los rganos de gobierno existentes.23 Gordenker y Weiss incluso argumentan que () los diferentes valores y estilos de operacin entre las Organizaciones No Gubernamentales
(ongs) y organizaciones intergubernamentales, junto a la tenaz insistencia
de las ongs de mantener su independencia, probablemente limitan cualquier armonizacin futura de los esfuerzos.24
Esto no corresponde con las afirmaciones de que la gobernanza da
rumbo o direccin sobre cmo enfrenar los retos y triunfar en la resolucin de problemas. En consecuencia, hay un requerimiento para aprender
ms acerca de los xitos y fracasos de formas dispersas de gobernanza.
Por ejemplo, la forma en que Europa transit desde las fallas iniciales en
el control del conflicto de los Balcanes hasta lo que ahora parece un esfuerzo confiable de reconstruccin postconflicto. Quin realiz la conduccin al respecto de manera explcita o implcita? Debemos acaso mirar en primera instancia al papel de los Estados, o las organizaciones o las
normas?
Lo anterior puede apreciarse claramente en el caso de los Balcanes,
donde despus de un periodo de errores para enfrentar de manera efectiva
el conflicto, especialmente por la ue, surgi la coordinacin en virtud de
una paulatina divisin del trabajo.
22
Elke Krahmann, The Privatization of Security Governance: Developments, Problems, Solutions, Arbeitspapiere zur Internationale Politik und Aussenpolitik (AIPA) nm.1, Alemania,
Universidad de Colonia, 1 de enero de 2003.
23
Paul Hirst, Democracy and Governance, en Jon Pierre (ed.), op. cit., p. 24.
24
Leon Gordenker y Thomas Weiss, NGO Participation in the International Policy Process, en Thomas Weiss y Leon Gordenker (eds.), NGOs, the UN & Global Governance, Boulder,
Colorado, Lynne Rienner, 1996, p. 219.
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Para brindar soluciones de largo plazo al conflicto, que amenaz con

extenderse a toda Europa, los Estados reconocieron las limitaciones (de
capacidades financieras y militares) de una actuacin aislada y optaron por
coordinar las polticas con las organizaciones internacionales en un esfuerzo por compartir y coordinar sus capacidades militares y no militares. Los
actores que se comprometieron a la gobernanza de seguridad europea
fueron numerosos (por ejemplo, Estados, instituciones, ongs y redes) y se
vincularon entre ellos con base en consultas y sin ninguna jerarqua establecida formalmente. Sobre todo, las organizaciones internacionales involucradas adoptaron un conjunto de reglas y prescribieron roles en los
comportamientos. En una divisin aproximada del trabajo, la onu se elev
como legitimadora y generadora de la accin, la otan oper militarmente,
la ue actu como un hacedor de las normas democrticas, especialmente
a travs del Proceso de Asociacin y Estabilidad, y la osce busc garantizar
la seguridad personal, monitoreando los derechos humanos. Todas estas
organizaciones son parte del Pacto de Estabilidad para el Sudeste de Europa,
del que la osce es el coordinador general. Las responsabilidades tomadas
por los diferentes actores fueron limitadas, pero con un gran propsito
involucraron objetivos para un tiempo y regin especficos. Las acciones
tomadas fueron voluntarias y se basaron en la persuasin ms que en la
coercin y pareciera que no formaron parte de un gran diseo.
Todo lo anterior apunta hacia el desarrollo gradual de un nuevo orden
poltico y de seguridad, sin ningn sistema que abrace la totalidad del continente europeo y sin ninguna prescripcin clara de los roles de las principales instituciones (otan, osce y la ue),25 o la relacin entre ellas. De este
modo, la respuesta a los conflictos de los Balcanes puede ser vista como la
suma de una serie de acuerdos que se sobrepusieron para dirigir las actividades de los Estados afectados y participantes a travs de un rango de
reas separadas, pero mutuamente reforzadas.
La leccin de esta experiencia para una visin ms amplia de la seguridad europea es que las organizaciones internacionales no son lo suficientemente efectivas por s mismas para enfrentar ya sea el espectro de
amenazas a la seguridad o las particularidades de amenazas individuales.
Existe, por tanto, la necesidad de coordinar y reforzar sus acciones, a fin
25
Andrew Cottey y Derek Averre (eds.), New Security Challenges in Postcommunist Europe:
Securing Europes East, Manchester, Manchester University Press, 2002, p. 21.
72 Emil J. Kirchner
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de garantizar que las normas aceptadas de paz, estabilidad y prosperidad

se fortalezcan y que se logre la gobernanza de seguridad en Europa.
Entonces, cmo se puede promover una mayor coordinacin? Pueden
sugerirse tres mtodos posibles. En primer lugar, una coordinacin progresiva puede realizarse fuera de la esfera de las dos principales organizaciones de seguridad, la otan y la ue. Esto pareciera tener escaso alcance,
pero ya se han registrado momentos en que el Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas, el Grupo de Contacto y la estructura alemana del 2+4
han actuado con tales capacidades. Segundo, en tanto se eleve el nivel de
interaccin entre los actores de seguridad, se podra esperar un fortalecimiento gradual de las normas, reglas y reglamentos de las organizaciones
internacionales, as como entre ellas. Esta lgica podra ampliarse, por
ejemplo, a partir de la incorporacin de las fuerzas convencionales de Europa, de la osce, del Sistema de Mecanismos de Construccin de Confianza o del Pacto de Estabilidad para el Sureste de Europa, que incluira la
participacin de ms pases como Rusia y Ucrania, que actualmente no son
miembros ni de la ue ni de la otan. En tercer lugar, la coordinacin se
fortalecera a partir de la ampliacin de la ue y la otan (stas comparten 21
Estados) que cubren la mayor parte de la Europa continental.26 Los miembros de recin ingreso se beneficiarn de las normas de cooperacin que
han sido establecidas, tanto por la ue como por la otan, a travs de interacciones sociales y redes.
A pesar de la posibilidad de resaltar un nmero de escenarios positivos
para una mayor coordinacin, tambin es importante estar conscientes de
las tendencias en contrasentido. Existe un consenso general entre las organizaciones de seguridad, as como en Europa y en el mundo en general,
acerca de los objetivos de la gobernanza, a saber: orden, estabilidad y
prosperidad. Por ejemplo, la ue y la otan comparten estrategias de ampliacin comunes. Sin embargo, lo que no comparten en el mismo grado es un
acuerdo sobre los medios (por ejemplo, militares o no militares, o compromiso con las instituciones multilaterales) para responder a las amenazas
comunes a la seguridad.
Los cambios acontecidos tras el fin de la Guerra Fra, los eventos del
11 de septiembre de 2001 y el conflicto iraqu de 2003, han conducido a los
26
Antonio Missiroli, Two Enlargements and a Devolution, EU Institute for Security Studies,
Newsletter 5, 2003.
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Estados a adoptar diferentes prioridades en el campo de los instrumentos diplomticos. El Acuerdo de San Malo de 1998 hizo un llamado a una
ue ms preparada y comprometida con la seguridad y la defensa. Sorpresivamente fue adoptado por los entonces 15 Estados miembros y hoy
permanece como una importante aspiracin poltica de la ue en la configuracin de la pesd. Este acercamiento ms definido y comprometedor incluye
su participacin en operaciones de paz tanto en materia de control de
crisis y pacificacin (peace making), como de mantenimiento (peace keeping)
o reconstruccin postconflicto (peace building), ya sea en la periferia europea (por ejemplo, el Cucaso o el Medio Oriente) o en cualquier lugar del
mundo.
Esta perspectiva ambiciosa encontr su mejor expresin en las reuniones Cumbres de Helsinki y Niza, y permiti el establecimiento de la
Fuerza de Reaccin Rpida,27 la asignacin de equipo militar de la ue y de
los Estados europeos de la otan, el establecimiento de los denominados
Grupos de Combate y la creacin de instrumentos para la toma de decisiones de la pesd. Pero la introduccin de estos elementos tambin demostr
las limitaciones de algunos aspectos del poder duro, debido a la ausencia
de voluntad de los pases miembros para incrementar el gasto en defensa,
alinear sus fuerzas militares o comprometerse con proyectos significativos
de colaboracin militar. Tambin surgen diferencias en relacin a las preferencias instrumentales. Por ejemplo, Francia y el Reino Unido todava se
apoyan en su arsenal de armas nucleares como una garanta de seguridad
contra amenazas externas. En contraste, a pesar de los cambios significativos que en aos recientes ha tenido la autopercepcin alemana sobre su
rol en el mundo, los ciudadanos y el gobierno muestran una preferencia
por los mecanismos civiles de solucin de conflictos, lo que podra obstaculizar el progreso de las acciones militares europeas. Sin embargo, como
en el caso de Kosovo, Alemania demostr voluntad para apoyar las acciones militares.
De manera ms clara, los desacuerdos son manifiestos entre pases
de la ue y Estados Unidos sobre cmo tratar con los llamados Estados
bribones que buscan adquirir Armas de Destruccin Masiva y apoyan al
terrorismo internacional. Otro aspecto de esta perspectiva es el intento de
27
Fuerza con capacidad de desplegar entre 50,000 y 60,000 elementos para las tareas de
gestin de crisis.
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algunos Estados de la ue de utilizar la pesd con miras a adquirir mayor

influencia en las decisiones de la otan o de Estados Unidos. En el marco
de la crisis del conflicto iraqu, un nmero importante de miembros de la
ue y de pases candidatos se alinearon a la posicin pro-atlntica que Gran
Bretaa haba mantenido desde los eventos del 11 de septiembre de 2001
y apoyaron a Estados Unidos. Este cambio de opinin fue claramente expresado a travs del apoyo que nueve pases europeos dieron a la declaracin de accin militar estadounidense y atravs de la Declaracin del
Grupo Vilnius, conformado por 10 Estados.28
Esta situacin tuvo como consecuencia una fractura temporal al interior de la ue, que posteriormente fue agravada tras las declaraciones de
Donald Rumsfeld sobre la vieja (Francia y Alemania) y la nueva Europa
(casi la mayora de los pases recin ingresados a la ue) y su sugerencia de
que la misin deba ser determinada por la coalicin. Bajo estas alianzas
cambiantes que por su mera naturaleza tienden a ser oportunistas y
temporales se dej a Estados Unidos la decisin del inicio de operaciones y coordinacin.
La administracin de Barack Obama aparentemente parte en buena
medida de la doctrina Rumsfeld y se combina con una posicin ms multilateralista; situacin que se acomodara mejor a los pases de la Unin Europea, cuyo instinto bsico es el multilateralismo. Adicionalmente, con la
reintegracin de Francia a la estructura del Comando Militar de la otan,
crece el optimismo sobre la posibilidad de que las relaciones euroatlnticas
entren en una fase de mayor cooperacin y productividad en el futuro.
Conclusiones
La densidad dinmica del sistema de Estados europeos ha promovido
una identidad colectiva que tiene componentes culturales, polticos, econmicos y geogrficos. La evolucin de una Schicksalsgemeinschaft (una comunidad atada por un destino comn) implica que una amenaza a una sociedad, Estado o al sistema regional de gobernanza se puede traducir
fcilmente en amenazas contra todos, si bien con diferentes niveles de in28
El Grupo Vilnius est conformado por Albania, Bulgaria, Croacia, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Letonia, Lituania, Macedonia y Rumania.
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tensidad y preocupacin. La vulnerabilidad que se deriva de la interpenetracin estructural y cultural de estos Estados, en combinacin con la
evolucin de una identidad colectiva, ha producido un esfuerzo para hacer
valer un club de acquis de todos los Estados que constituyen Europa.
Su redefinicin geogrfica en la dcada de los noventa removi la barrera de contencin de disturbios econmicos o polticos originados en
Europa Central o del Sureste, o bien proyectados desde la periferia Euroasitica. Los prsperos Estados, particularmente aquellos que son miembros de la Unin Europea, hicieron un compromiso retrico y poltico para
apoyar el trnsito a la democracia y la economa de mercado de los pases
de Europa Central y del Este. Dicho compromiso produjo, de facto, una
membresa al club occidental, incluso cuando era claro que muchos de
esos Estados no seran incorporados de forma segura en los acuerdos internacionales que significaron paz y prosperidad a Europa Occidental.
Para finales del siglo xx, estos Estados que razonablemente se puede
presumir que ocupan una parte de Europa han reclamado o ampliado su
derecho explcito o implcito de pertenecer a la otan, a la ue o a ambos.
Este derecho de membresa largamente reconocido ha producido una
paradoja: en vez que la ue o la otan funcionen como una barrera de contencin entre los Estados estables e inestables de Eurasia, su ampliacin
ha forzado a los Estados de Europa Occidental a disear polticas que disminuyan las fuentes de inestabilidad dentro del continente, as como monitorear la red de los mecanismos de difusin que ligan a la regin con su
periferia. Como se explic lneas arriba, la intervinculacin de intereses de
seguridad entre ambos se reconoce explcitamente en la Poltica Europea
de Vecindad.
Los Estados europeos no enfrentan el reto de proporcionar algunos
bienes colectivos como la estabilidad, sino ms bien el de erradicar males, como la criminalizacin de las economas, la inestabilidad macroeconmica o la degradacin ambiental. stas son las nuevas amenazas que
deben enfrentar para prevenir una disminucin de su bienestar individual
y colectivo, as como la estabilidad del sistema de gobernanza.29 Ya sea
29
Sobre el concepto de males colectivos, ver Albert O. Hirschman, Exit, Voice, Loyalty,
Cambridge, Harvard University Press, 1974, y Mancur Olson, The Logic of Collective Action: the
Theory of Collective Goods and the Theory of Groups, Cambridge, Harvard University Press,
1971.
76 Emil J. Kirchner
9/28/11 4:48:16 PM
como fuente de conflicto y amenaza o como facilitadores de la amenaza,

estas debilidades son proyectadas externamente a una poltica europea
ms amplia y, por lo tanto, amenazan los valores o estabilidad de Estados
especficos o de la regin.30
La dificultad inherente para enfrentar estas nuevas amenazas a la seguridad unilateralmente se comprende muy bien. Como ha sealado Joseph
Nye, [en virtud de que] ni los mecanismos militares, ni los tradicionales
econmicos son muy efectivos para enfrentar tales problemas, ninguna
gran potencia ser capaz de resolverlo de manera solitaria.31 Esta expresin refleja el cambio en la naturaleza de las amenazas a la seguridad que
hoy enfrenta Europa. No es menos importante en este esquema la transformacin del dilema de la seguridad: de uno centrado en las amenazas a
los Estados individuales a otro percibido a partir de las amenazas al sistema de gobernanza europeo. Los Estados europeos ya no buscan mantener
la integridad territorial o impulsar el bienestar nacional de manera individual. Ms bien, ahora aspiran a combatir el terrorismo, a prevenir la
criminalidad y fortalecer las estructuras civiles y los Estados dbiles.
Esta definicin negativa de las amenazas y su fcil propagacin requiere
de una segunda mirada a los roles de seguridad que deben jugar la ue y
la otan en futuras dcadas del siglo xxi.
En tanto que la gobernanza es compleja y subteorizada, sigue proveyendo un instrumento til y heurstico para el estudio de las formas de
interaccin y para la conceptualizacin de la gestin y regulacin de la
seguridad europea desde una perspectiva ms amplia. An se requiere
mayor evidencia emprica en trminos de los mecanismos de coordinacin
y su efectividad, y en determinar la influencia relativa de los diferenciales
del poder, los intereses materiales, los entendimientos intersubjetivos, las
normas o las reglas institucionales que unen a la estructura de gobernanza.32 Sin embargo, esto no significa negar que el concepto de la gobernanza de seguridad posea ya beneficios que se derivan de su aplicacin. Ofrece un marco para el anlisis de la toma de decisiones en poltica y su
30
Esta afirmacin se basa en Richard Rosecrance, Action and Reaction in World Politics,
Boston, Little Brown, 1963.
31
Joseph S. Nye, Refining the National Interest, Foreign Affairs, vol. 78, nm. 4, julioagosto de 1999, pp. 22-35.
32
Para la profundizacin de este tema, ver Emil J. Kirchner, The Challenge of European
Security Governance, Journal of Common Market Studies, vol. 44, nm. 5, 2005, pp. 947-968.
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instrumentacin en el campo de la seguridad. Adicionalmente, alerta sobre

los niveles y actores mltiples de los acuerdos en la materia, captura las
diferentes categoras de los acuerdos de cooperacin (desde los ms simples a los ms estructurados) entre los Estados y las organizaciones internacionales o las ongs, pero tambin resalta la importancia de un entendimiento compartido, y la necesidad de una mejor divisin del trabajo y una
mayor coordinacin y cooperacin entre las organizaciones lderes de la
seguridad: otan, ue, osce y onu.
En comparacin con los enfoques realistas o neorrealistas, el concepto
de gobernanza de seguridad puede carecer de elegancia terica al establecer las conexiones causales y las posibles consecuencias. Sin embargo, su
fortaleza radica en la conceptualizacin de la gestin y regulacin de la
seguridad en la Europa de la post-Guerra Fra.
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Captulo 3
Gobernanza de seguridad:
el caso de la otan y la ue*
Roberto Domnguez**
El fin de la Guerra Fra plante un reto para la percepcin existente sobre

las instituciones de seguridad en Europa. El colapso intelectual y material
del mundo bipolar cre un vaco y dej a los hacedores de polticas pblicas incapaces de imaginar, pasmados y reticentes a actuar decisivamente
en la construccin de una nueva seguridad europea.
La indecisin para reformar las instituciones regionales se hizo evidente en la falta de accin europea para evitar las Guerras de los Balcanes en
los noventa. Sin embargo, una vez que las lecciones de esos conflictos
fueron aprendidas, la Organizacin del Tratado del Atlntico Norte (otan)
y la Unin Europea (ue) llevaron adelante una revisin de sus objetivos y
funciones para poder hacer frente a las amenazas a la seguridad en Europa de forma ms eficiente. Las transformaciones de ambas instituciones
fueron guiadas por la ampliacin hacia el Este y la creacin de nuevos
instrumentos para responder apropiadamente a las circunstancias.
Ambos procesos se han desarrollado desde inicios del siglo xxi y han
encontrado nuevas dificultades en prevenir y reaccionar en una forma
puntual a conflictos relevantes para el rea transatlntica, tales como el
terrorismo, las guerras de Irak y Afganistn y el resurgimiento ruso.
Las instituciones juegan un papel esencial en la arquitectura europea
de seguridad. Mientras que una seguridad creble y duradera depende
principalmente del compromiso de los Estados, las instituciones desempean
*Traduccin de Alejandro Chanona Burguete y Yadira Glvez Salvador.
**Profesor Asociado en el Departamento de Gobierno de Suffolk University, Boston. Obtuvo su Doctorado en Estudios Internacionales por la Universidad de Miami y su inters de
investigacin est centrado en integracin comparada y seguridad.
79
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un papel crucial, tanto en la creacin de consensos entre los Estados como

en el uso de sus instrumentos y medios para prevenir conflictos y preservar la paz en reas conflictivas.
A pesar de los pronsticos pesimistas sobre la otan y la ue a principios
de los noventa, ambas organizaciones han probado ser resistentes y se
han adaptado a los nuevos retos de la seguridad europea. Sin embargo,
an est pendiente una larga agenda por desarrollar. La falta de coordinacin, la lenta transformacin y los frecuentes conflictos de inters entre
ambas organizaciones han minado la capacidad de Europa para actuar
puntualmente en la solucin de los conflictos.
Las polticas y prcticas de ambas instituciones indican que han desarrollado diferentes tipos de instrumentos para enfrentar crisis regionales y
que tambin han creado canales de coordinacin entre ellos. En este sentido, este ensayo se centra en las siguientes cuestiones: est Europa mejor equipada hoy que inmediatamente despus de la Guerra Fra para lidiar
con crisis regionales? De ser as, los nuevos instrumentos y prcticas de
esas dos instituciones compiten o se complementan en la construccin
de la seguridad europea?
Basado en el enfoque de gobernanza de seguridad, el ensayo explora
las contribuciones de la otan y la ue para la seguridad europea e internacional. Nuestra hiptesis central sostiene que la otan y la ue han redefinido tanto sus funciones como su espacio territorial de operaciones, como
resultado de las ampliaciones y de sus transformaciones institucionales
desde mediados de los noventa. Por lo tanto, la otan y la ue han creado un
marco de seguridad europea en donde hay una divisin del trabajo de facto
donde son cruciales dos dimensiones de poder: mientras la primera propone el poder duro (hard power), la segunda ha creado numerosos instrumentos de poder suave (soft power).
Marco analtico: gobernanza de seguridad

El anlisis de las polticas de seguridad de la otan y de la ue es esencial
para entender las tendencias de la seguridad europea. Ambas instituciones
son cruciales para la elaboracin de la seguridad regional, por lo que la
evaluacin de sus respectivas contribuciones y su credibilidad depender
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del ngulo desde el cual se analizan. En el caso de la ue, el debate acadmico actual est dividido en dos frentes. El primer enfoque engloba a acadmicos escpticos en cuanto a la contribucin sustancial de la ue a la
seguridad europea, por lo que argumentan que se necesita ms coordinacin de la Poltica Exterior y Seguridad Comn (pesc). Igualmente, estos
acadmicos sealan que la falta de un enfoque estructural coherente en
la coordinacin de la Estrategia de Seguridad Europea se encuentra entre las
debilidades de la Unin en materia de seguridad.
Contrariamente, el segundo grupo, que tiende a prevalecer, argumenta que la ue est cambiando sus capacidades estructurales y que
una nueva voluntad poltica est emergiendo entre los Estados miembros. Desde esta perspectiva, la materializacin del papel de seguridad
de la ue se ve reflejado en la exportacin de la seguridad interna hacia
sus vecinos, en el surgimiento de una nueva forma de pensamiento de
seguridad estratgica, o en la creacin de un rgimen basado en el
dilogo, la creacin de normas y la construccin de confianza a travs
de accin civil.
En el caso de la otan, tambin hay dos debates principales. Algunos
acadmicos argumentan que eventualmente se volver inoperante como organizacin militar de seguridad debido a dos eventos: en primer
lugar, como resultado de su ampliacin, la organizacin ha diluido sus
estndares para ser incluyente; y en segundo lugar, debido a que Esta
Cfr. Jan Joel Anderson, The European Security Strategy and the Continuing Search for
Coherence, documento presentado en la First Global International Conference (fgic), Bringing International Studies Together: Contrasting Approaches & Agendas, World International
Studies Committee (wisc), Estambul, Turqua, 2005.

Cfr. Christian Moelling, Nice to Have, but what Creates European Capabilities? Answers
from a Strategic and Security Studies Perspective, documento presentado en el 48o Congreso
Anual de la International Studies Association, Politics, Policy and Responsible Scholarship, Chicago, Estados Unidos, 2007.

Cfr. Susan E. Penska y Warren L. Mason, eu Security Cooperation and the Transatlantic
Relationship, Cooperation and Conflict 38, nm. 3, septiembre de 2003.

Cfr. Wyn Rees, Inside Out: the External Face of eu Internal Security Policy, Journal of
European Integration 30, nm.1, marzo de 2008.

Cfr. Simon Duke y Hanna Ojanen, Bridging Internal and External Security: Lessons
from the European Security and Defense Policy, Journal of European Integration 28, nm. 5,
diciembre de 2006.

Cfr. Frederik Charillon, The eu as a Security Regime, European Foreign Affairs Review
10, nm. 4, invierno 2005.

Cfr. Zoltan Barany, Natos Peaceful Advance, Journal of Democracy 15, nm. 1, 2004,
pp. 63-76.
Gobernanza de seguridad 81
9/28/11 4:48:17 PM
dos Unidos ha perdido inters en sta, hacindola una alianza atlntica

ms dbil.
Por su parte, otros acadmicos argumentan que se no es el caso.
Al contrario, sealan que la otan ha incrementado sus capacidades
militares, hacindola ms eficiente en el manejo de las amenazas a la
seguridad. Ellos afirman que Estados Unidos contina dominando a la organizacin y que permanece comprometido a extender su influencia en
Europa, como se mostr con el acuerdo Berln Plus.10 En forma similar, mientras que la ue est interesada en crear su propia poltica de
seguridad comn, sera incorrecto asumir que ello ocurre completamente separado de la otan.11
Siguiendo la misma lnea, otros acadmicos reconocen el papel de la
otan como una organizacin de seguridad internacional efectiva por dos
razones. En primer lugar, el impulso hacia la ampliacin dentro de Europa
ha tenido un efecto democratizador en los pases postcomunistas. 12 En
segundo lugar, la otan ha participado en los Dilogos Mediterrneos, ampliando las conversaciones de seguridad para incluir a Estados rabes,
Israel y la ue.13
Desde la perspectiva de este captulo, la seguridad europea en el siglo
xxi no puede ser estudiada enfocando de forma separada a la otan y la ue.
El estudio de las crisis de seguridad internacional en las dos ltimas dcadas indica que tanto la otan como la ue han participado en varias crisis en
formas diversas. En algunos casos, una institucin reemplaz la tarea de
la otra en el campo de accin, y en otros ambas trabajaron en el mismo
conflicto desde perspectivas diferentes.
En este entendido, debido a las caractersticas de la evolucin reciente
del esquema de seguridad en Europa y el tipo de amenazas para la regin,

Cfr. Charles A. Kupchan, The Rise of Europe, Americas Changing Internationalism,
and the End of US Primacy, Political Science Quarterly 18, nm. 2, 2003, pp. 225 y 226.

Cfr. Alessandro Minuto-Rizzo, natos Transformation and New Partnerships: The Mediterranean, Mediterranean Quarterly 18, nm. 3, 2007, pp. 1-13.
10
Cfr. John R. Schmidt, Last Alliance Standing? nato after 9/11, The Washington Quarterly 30, nm. 1, 2006, pp. 93-106.
11
Cfr. P. H. Liotta, Imagining Europe: Symbolic Geography and the Future, Mediterranean Quarterly 16, nm. 3, 2005, pp. 67-85.
12
Cfr. Zoltan Barany, op. cit.
13
Cfr. Norman Bowen, France, Europe, and the Mediterranean in a Sarkozy Presidency,
Mediterranean Quarterly 18, nm. 4, 2007, pp. 1-16.
82 Roberto Domnguez
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es crucial adoptar un marco analtico que capture la singularidad de la situacin de seguridad. Por lo tanto, el rol de los actores no estatales y de
amenazas ms difusas en tiempos recientes ha provocado una ampliacin
en la conceptualizacin de la seguridad. En ese aspecto, ya sea Kenneth
Waltz o Barry Buzan, hay una bibliografa extensa que ha reflejado la evolucin y las disputas dentro de los estudios de seguridad.14
Con el objetivo de contribuir a la comprensin de un asunto tan complejo como lo es la seguridad, se han desarrollado nuevos instrumentos
analticos. En este contexto, la gobernanza de seguridad global intenta
desenmaraar las complejidades inherentes a las perspectivas contrarias
y complementarias sobre la forma en que las organizaciones internacionales pueden impactar en la estabilidad regional.
La gobernanza de seguridad ha sido definida desde diversas perspectivas; sin embargo, la mayora de stas incluyen los siguientes elementos:
esfuerzos concertados, administracin coordinada, distintos niveles de
autoridad y actores (pblicos y privados), arreglos formales e informales y
objetivos comunes para regular y/o resolver conflictos.15
Por lo tanto, su flexibilidad conceptual ha permitido a los acadmicos
el uso del trmino desde diversas perspectivas como la teora general, la
teora de sistemas, un sistema de regmenes transnacionales y como una
premisa heurstica.16 En trminos simples, la gobernanza de seguridad
permite a las personas comprender el concepto de seguridad ms all de
la cuestin de la defensa y, sobre todo, englobar la naturaleza ms diversa,
menos visible y menos predecible 17 de la seguridad en el siglo xxi .
Igualmente, la gobernanza se ocupa de entender cmo la regulacin de
sociedades o del sistema internacional ha llegado a involucrar otros actores polticos, ms all de los gobiernos.18
Mientras que la flexibilidad del concepto nos permite ser analticamente ms inclusivos con las complejidades inherentes a las relaciones inter14
Cfr. Michael Sheehan, International Security. An Analytical Survey, Colorado, Lynne Rienner Publishers, Boulder, 2005.
15
Cfr. Martn Ortega, Building the Future. The eus Contribution to Global Governance, Chaillot
Paper, nm. 100, Pars, Institute for Security Studies, abril de 2007.
16
Cfr. Emil Kirchner y James Sperling, eu Security Governance, Manchester, Manchester
University Press, 2007, pp. 18-19.
17
Emil Kirchner, The Challenge of European Union Security Governance, Journal of
Common Markets Studies 44, nm. 5, 2006, p. 949.
18
dem.
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nacionales, categorizar y extraer las contribuciones de los actores internacionales en la construccin de un sistema de gobernanza regional es un
reto sustancial. De forma ms concreta, este ensayo analiza las contribuciones de la otan y la ue en el mbito de la seguridad europea, a travs de
la perspectiva de gobernanza de seguridad. Emil Kirchner ha explicado el
rol de la ue en la seguridad regional al identificar tres categoras aplicables
a las funciones de seguridad: prevencin de conflicto (conflict prevention),
imposicin/mantenimiento de la paz (peace enforcement/keeping) y reconstruccin postconflicto (peace building).19
Kirchner y Sperling han desarrollado ampliamente ese marco analtico
inicial. En el caso de la ue, ambos acadmicos argumentan que la gobernanza
de seguridad desempea dos funciones construccin de instituciones y resolucin de conflictos y emplea dos tipos de instrumentos, el persuasivo y el
coercitivo. Vistas juntas, las siguientes cuatro polticas de gobernanza de seguridad, como las definen los autores, sern aplicadas como una forma de explicar las contribuciones de la otan y la ue a la seguridad global y regional:
a) Garanta de la paz y la seguridad (assurance), con las que se identifican los esfuerzos orientados a la reconstruccin postconflicto y a medidas de construccin de confianza.
b) Prevencin (prevention), que captura los esfuerzos para evitar algn
conflicto mediante la construccin o mantenimiento de instituciones
nacionales, regionales o internacionales, que contribuyen a mitigar la
anarqua internacional.
c) Uso de la fuerza (compellence), se refiere a la tarea de resolucin de
conflictos, particularmente a mantenimiento (peace keeping) o imposicin de la paz (peace enforcement) y,
19
El primer trmino, prevencin de conflicto, se entiende como una situacin en donde
un conflicto violento de importancia puede ser prevenido; implica que el nfasis debera
de ser puesto en asistencia financiera y tcnica. El segundo trmino, el de imposicin de la paz,
se refiere a los casos en donde un conflicto importante ha ocurrido y donde el nfasis debera
de estar en reducir el conflicto o en prevenir la escalada. La tercera y ltima categora es
construccin de paz, que se ocupa de la reconstruccin postconflicto y el restablecimiento de
la paz. De igual forma, el modelo incluye tres componentes de la gobernanza: coordinacin,
administracin y regulacin: la coordinacin se relaciona con la forma en que los actores
interactan y quin impulsa y fija la agenda; las tareas de administracin se refieren a cmo
son llevadas a cabo las polticas o administradas y las regulaciones pueden ser vistas como el
resultado poltico (impacto e institucionalizacin). Ibid. pp. 951-953.
84 Roberto Domnguez
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d) Proteccin (protection), describe las funciones tradicionales para proteger a la sociedad de amenazas externas.20
La alianza de 28 miembros de la otan y el proceso de integracin de 27
miembros de la ue han evolucionado rpidamente en las ltimas dos dcadas
para enfrentar la incertidumbre derivada del fin de la Guerra Fra. Ambas han
transformado sus estrategias y polticas en los ltimos 20 aos. Utilizando el
marco terico de Kirchner y Sperling, este ensayo examina el grado en que
las cuatro categoras pueden ayudar a comparar las contribuciones de la otan
y la ue para la gobernanza de seguridad regional y global.
Polticas de prevencin
Las polticas de prevencin son una combinacin de iniciativas de construccin institucional y de instrumentos de persuasin.21 Tanto la otan
como la ue han desarrollado polticas concordantes con los principios de
gobernanza preventiva. Como tal, las organizaciones se han concentrado
primordialmente en dos estrategias: ampliacin y relaciones especiales.
La primera ha actuado como un incentivo muy poderoso para los nuevos
miembros que les permite transformar sus instituciones, mientras que la
segunda ha tenido un impacto limitado en los nuevos socios.22
Tabla 1
Un rea ms amplia de gobernanza: asociaciones especiales y ampliaciones
Ao
Poltica de la otan / Miembros
1994
Asociacin para la Paz (app): Ucrania,

Albania, Moldavia, Georgia, Azerbaijan, Finlandia, Suecia, Turkmenistn,
Kazajstn, Kirguistn, Federacin Rusa,
Uzbekistn, Armenia, Bielorrusia,
Austria, Antigua Repblica Yugoeslava
de Macedonia, Suiza, Irlanda, Croacia,
Tajikistn, Bosnia y Herzegovina,
Montenegro y Serbia.
Poltica de la ue /
Miembros
Acuerdo de alianza y cooperacin:
ue- Federacin Rusa.
Cfr. Emil Kirchner y James Sperling, op. cit. pp. 13-15.

Cfr. Ibidem, pp. 15.
22
Ver el anlisis de las polticas de prevencin de la ue de Kirchner y Sperling, op. cit.
captulo 2.
20
21
9/28/11 4:48:19 PM
Ao
Poltica de la otan / Miembros
1999
Ampliacin: Hungra, Repblica Checa y Polonia.
2000
2004
Acuerdos de Estabilizacin y Asociacin: ue-Balcanes Occidentales.

Ampliacin: Rumania, Lituania, Estonia, Eslovaquia, Bulgaria, Eslovenia.
Ampliacin (mayo): Repblica Checa,

Estonia, Hungra, Letonia, Lituania,
Polonia, Eslovaquia, Eslovenia, Malta y Chipre.
Asociacin Bilateral, Iniciativa de

Cooperacin de Estambul: Bahrin,
Qatar, Kuwait y los Emiratos rabes
Unidos.*
Poltica Europea de Vecindad: Argelia, Armenia, Azerbajn, Bielorrusia,

Egipto, Georgia, Israel, Jordania, Lbano, Libia, Moldavia, Marruecos,
Territorio Palestino Ocupado, Siria,
Tnez y Ucrania.
2007
2008
Poltica de la ue /
Miembros
Ampliacin: Rumania y Bulgaria.

app:
Malta**
Ampliacin: Albania y Croacia fueron

invitados para comenzar plticas de
inclusin. La Antigua Repblica Yugoeslava de Macedonia tambin fue
invitada en cuanto logre un acuerdo
con Grecia sobre su nombre oficial.
2009
Ucrania: comenz su proceso de adhesin en enero de 2008, al ser presentada en Bruselas la solicitud de
ingreso en la alianza, que debe ser
respaldada popularmente a travs
de un referndum.
Ampliacin: Albania y Croacia.
Georgia: celebr un referndum el 5

de enero de 2008, en el cual el 72.5 por
ciento de su poblacin aprob su
incorporacin a la Alianza.
*Alianza con la regin amplia del Medio Oriente para seguridad y estabilidad regional y global.
** El 26 de abril de 1995, Malta se volvi miembro de la app; sin embargo, el 27 de octubre de
1996 sali para mantener su seguridad intacta. El 20 de marzo de 2008, Malta decidi reactivar su
membresa app, lo que fue aceptado por la otan en la Cumbre de Bucarest, el 3 de abril de 2008.
86 Roberto Domnguez
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a) otan
El programa Asociacin para la Paz (app), que fue lanzado en 1994, est
orientado a incrementar la estabilidad, a disminuir amenazas a la paz y a
construir relaciones fuertes de seguridad, tanto entre pases asociados como
entre pases individuales y la otan. Su marco legal tambin establece un
nmero de compromisos entre la otan y los socios individuales, la mayora de los cuales se pueden dividir en dos grupos principales. El primero
incluye alianzas de valores orientadas a la preservacin de sociedades
democrticas, tales como el mantenimiento de los principios de Derecho
Internacional, el cumplimiento de obligaciones de la Carta de las Naciones
Unidas, evitar el uso de la amenaza o de la fuerza militar contra otros
Estados, respetar las fronteras existentes y la solucin pacfica de controversias. El segundo se refiere a las transformaciones dentro del dominio
ms sensible del Estado Westfaliano: el sector militar.
Los miembros de la app promueven la transparencia en la planeacin
de la defensa nacional y el presupuesto como una forma de establecer
controles democrticos sobre las fuerzas armadas. Esto tambin permite
el desarrollo de capacidades de acciones conjuntas dentro de la otan, especialmente en relacin con el mantenimiento de la paz y operaciones de
carcter humanitario. Ms especficamente, muchos pases miembros intentan hacer frente a los niveles reducidos de personal, equipamiento y
bases, pero teniendo recursos limitados para ello. En 2004, en un intento
por impulsar dichos objetivos, la app estableci el Plan de Accin de Asociacin de Defensa con la intencin de ayudar a los gobiernos a encontrar
formas de reutilizar bases militares y destruir municiones sobrantes, as
como minas antipersonales, minas terrestres y misiles.23
En comparacin con la ue, la otan ha continuado incrementando el nmero de miembros y tiene varios candidatos ansiosos de ingresar. En abril de
23
Los fondos del Plan de Accin de la Asociacin (y para otros proyectos) provienen de
los Fondos de Confianza de la app que fue establecido en septiembre de 2000. El fondo contribuye a las actividades de desmilitarizacin y est financiado con las aportaciones voluntarias
de los miembros de la otan y de pases asociados. Cfr. otan, Security Through Partnership,
nato Public Diplomacy Division, Blgica, 2005. Disponible en <http://www.nato.int/docu/secpartnership/html_en/nato_secur01.html> y otan, nato Topics: Enlargement. Disponible en
<http://www.nato.int/issues/enlargement/index.html>. Consultados el 2 de octubre de
2008.
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2008, durante la Cumbre de Bucarest, Albania y Croacia fueron invitados a

comenzar las plticas de adhesin; y se decidi que la membresa de Macedonia dependera de concretar un acuerdo con Grecia sobre el nombre oficial de
la Antigua Repblica Yugoeslava. Notablemente, los intentos de Ucrania y
Georgia para obtener la membresa han sido bastante controvertidos debido
a la fuerte oposicin de pases miembros como Alemania, que temen provocar a Rusia. Asimismo, los miembros de la otan son todava ms renuentes a
avanzar junto con Georgia a la luz de la intervencin rusa de agosto de 2008.
Adicionalmente, la Iniciativa de Cooperacin de Estambul de la otan es
considerada como otro mecanismo de prevencin de conflictos. Lanzada en
junio de 2004 en la Cumbre de la Alianza, su objetivo es promover la seguridad regional y global de largo plazo, ofreciendo a los pases del Medio
Oriente cooperacin prctica y bilateral en la materia. Para 2008, Bahrin,
Qatar, Kuwait y los Emiratos rabes Unidos se haban sumado.24
b) La ue
Con respecto al mbito de prevencin, la ue tiene instrumentos mucho
ms diversos que la otan. Durante 2004 y 2007 sucedieron dos grandes oleadas de ampliacin. Tras la primera, la ue lanz la Poltica Europea de Vecindad
(pev) en un esfuerzo para contener nuevos conflictos entre la ampliacin y sus
vecinos. La pev tiene dos aspectos principales: el primero es el Plan de Accin
Bilateral, que determina la agenda de reformas econmicas y polticas para el
corto y largo plazo. El segundo garantiza asistencia de la ue en la gestin de
cuestiones polticas y de seguridad, de asuntos econmicos y de comercio,
movilidad, medio ambiente, integracin de las redes de transporte y energa y
la cooperacin cultural y cientfica.25 A pesar de que no queda claro si la pev
puede provocar cambios significativos,26 el programa permite a la ue presentar una visin estratgica externa comn y le da oportunidad de probarse
24
En efecto, ste es un mecanismo bastante innovador. Durante la cumbre de abril de
2008 en Bucarest, no se plane una reunin con la Iniciativa de Cooperacin de Estambul
debido a que aquellos involucrados no fueron considerados estar listos para las reuniones de
la Cumbre. Fernando del Pozo, The nato Summit in Bucharest, Madrid, Real Instituto
Elcano, 26 de febrero de 2008, p. 1.
25
Comisin Europea, enp. Disponible en <http://ec.europa.eu/world/enp/welcome_en.
htm>, consultado el 23 de marzo de 2008.
26
Cfr. Karen Smith, The outsiders: The European Neighborhood Policy, International
Affairs, 81, 2005, pp. 757-773.
88 Roberto Domnguez
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como un actor internacional confiable y capaz,27 al tiempo que fortalece la pesc

y la Poltica Europea de Seguridad y Defensa (pesd). 28
La Estrategia Europea de Seguridad, adoptada en diciembre de 2003,
identifica los desafos globales y las amenazas crticas a la seguridad de la
Unin. Tambin seala los objetivos estratgicos para enfrentar esas amenazas, tales como construir seguridad en el rea geogrfica vecina y promover un orden internacional basado en multilateralismo efectivo. La estrategia identifica cinco principales amenazas: terrorismo, proliferacin de
armas de destruccin masiva (adm), conflictos regionales, Estados fallidos
y crimen organizado.29
Adicionalmente, otras polticas de prevencin incluyen la Gestin Civil
de Crisis y Objetivos Prioritarios, que se enfocan en seis sectores prioritarios
en administracin civil de crisis: polica, Estado de Derecho, administracin
civil, proteccin civil, monitoreo de misiones y apoyo para los representantes especiales de la ue.30 La Oficina de Ayuda Humanitaria de la Comisin
Europea (echo, por sus siglas en ingls) es responsable de las actividades
de asistencia humanitaria. Su principal tarea es asegurar que los bienes y
servicios sean rpidamente entregados a las zonas de crisis. Desde 1992,
la echo ha financiado ayuda humanitaria en ms de ochenta y cinco pases
y contina otorgando asistencia alimentaria y de emergencia, as como
ayuda para refugiados y personas desplazadas con un valor de 700 millones de euros al ao.31
27
Cfr. Michael Smith y Mark Webber, Political Dialogue and Security in the European
Neighborhood: the Virtues and Limits of New Partnership Perspectives, European Foreign
Affairs Review 13, 2008, pp. 73-95.
28
Cfr. Roberto Aliboni, The Geopolitical Implications of the European Neighborhood
Policy, European Foreign Affairs Review 10, 2005, pp. 1-16. Vase tambin Sven Biscop, The
European Security Strategy: A Global Agenda for Positive Power, Londres, Ashgate Publishing
Limited, 2005.
29
Cfr. Europe, Activities of the European Union, Summaries of Legislation. Disponible
en <http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/r00004.htm>, consultado el 22 de abril de 2008.
30
El Objetivo Prioritario Civil est siendo desarrollado bajo el auspicio del Consejo y ser
supervisado por el Comit Poltico y de Seguridad y apoyado por el Comit para Aspectos
Civiles de la Administracin de Crisis de acuerdo a un acercamiento sistemtico. Consejo
Europeo, Civilian Headline Goal 2008. Disponible en <http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/
l33239.htm>, consultado el 15 de marzo de 2008.
31
Los bienes pueden incluir artculos esenciales, alimentos especficos, equipo mdico,
medicinas y combustible. Los servicios pueden incluir equipos mdicos, equipos de purificacin de agua y apoyo logstico. Bienes y servicios llegan a reas de desastre va los socios de
la echo. European Commission, Humanitarian Aid. Disponible en <http://ec.europa.eu/
echo/about/what/history_en.htm>, consultado el 3 de junio de 2007.
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La ue tambin cre el Mecanismo de Reaccin Rpida (mrr) como una

forma de responder urgentemente a las necesidades de los pases amenazados, o que transiten por inestabilidad poltica severa, o que sufran de los
efectos de desastres naturales o tecnolgicos. El principal valor agregado
del mrr es su habilidad para expedir acciones de la Comisin cuando un
tercer pas enfrenta una crisis. El presupuesto total para 2005 fue de 30
millones de euros.32 Con respecto a los derechos humanos, la ue estableci
el Instrumento Europeo para la Democracia y los Derechos Humanos
(ieddh), con la finalidad de promover y apoyar los derechos humanos y la
democracia mundialmente.33 Un nmero significativo de misiones de la ue
tambin han fortalecido el mbito de las polticas de prevencin. eusec rdCongo provey direccin y asistencia para las autoridades del pas a cargo
de la seguridad, al tiempo que garantiz que las polticas promovidas fueran compatibles y en observancia del Estado de Derecho. La misin comenz el 8 de junio de 2005 y su mandato est previsto hasta el 30 de
septiembre de 2012.34
En abril de 2008, en un esfuerzo por hacer frente a la complicada situacin en Kosovo, el consejo estableci un Equipo de Planificacin de la
ue (epue) para discutir la posibilidad de una operacin de gestin de crisis.
Ese equipo podra potencialmente asistir a Kosovo en diversas reas,
pero especialmente con respecto al Estado de Derecho. El epue Kosovo
funciona en un ambiente poltico complejo en donde un proceso de estatus
paralelo determinar el marco general para cada organizacin subsiguiente
en el pas.35
32
Hay cinco condiciones esenciales para el despliegue: urgencia, prioridad poltica, efectividad y continuidad. El mrr proveer asistencia comunitaria flexible en: asesora de posibles
respuestas comunitarias a una crisis, accin preventiva durante el surgimiento de crisis, administracin de crisis agudas, reconciliacin postconflicto, reconstruccin postcrisis. European Commission, eu External Relations. Disponible en <http://ec.europa.eu/external_relations/cfsp/cpcm/rrm/index.htm>, consultado el 23 de junio de 2007.
33
Cfr. Comisin Europea, eidhr Strategy Paper 2007-2010. Disponible en <http://ec.europa.
eu/europeaid/where/worldwide/eidhr/documents/eidhr-strategy-paper-2007_en.pdf>, consultado el 24 de mayo de 2008.
34
Esta misin tambin forma parte de los esfuerzos hechos por el Representante Especial de
la ue para la regin de los Grandes Lagos Africanos para implementar las declaraciones de compromiso de Kivus. Consejo de la Unin Europea, eusec dr Congo. Disponible en <http://consilium.europa.eu/cms3_fo/showPage.asp?id=909&lang=en>, consultado el 14 de enero de 2011.
35
Ecobusiness, European Union Planning Team for KosovoEUPTK, 17 de febrero de
2008. Disponible en <http://www.eubusiness.com/Kosovo/euptk-eu-kosovo>, consultado el
22 de agosto de 2008.
90 Roberto Domnguez
9/28/11 4:48:20 PM
Finalmente, la ue ha lanzado tambin un Equipo Asesor de Polica (eupor sus siglas en ingls) en la Antigua Repblica Yugoeslava de Macedonia, que incluye alrededor de treinta asesores policiales. El eupat tambin apoya el desarrollo de un servicio policial eficiente y profesional
basado en estndares europeos en la materia.36
pat,
Polticas de uso de la fuerza

Las polticas de uso de la fuerza estn compuestas de instrumentos coercitivos y de funciones de resolucin de conflictos. En consecuencia, los
elementos clave de estas polticas giran en torno a acciones de mantenimiento e imposicin de la paz (peace keeping/peace enforcement). Es claro
que la otan ha implementado diversas polticas de uso de la fuerza en
distintos escenarios, como se puede observar en su participacin en Bosnia, Kosovo y Afganistn. Adicionalmente, las polticas de la ue muestran
un progreso significativo, ya que los pases miembros han logrado el consenso sobre objetivos futuros para el desarrollo de instrumentos y capacidades en esta rea. Situacin que se puede observar en, al menos, cuatro
operaciones.37
a) La otan
Una tendencia creciente en las polticas de uso de la fuerza de la otan es
el hecho de que las operaciones sean conducidas tanto en Europa como en el
resto del mundo. En la ltima dcada han emergido al menos dos modelos
de este tipo de operaciones. El primer modelo es lo que Ronald Asmus y
Richard Hollbrooke llaman las operaciones de la otan a la Bosnia, Kosovo
y Afganistn. El segundo modelo se refiere a aquellas situaciones en que
la otan provee recursos limitados, pero sustanciales, para conseguir el
La fase operacional del eupat comenz el 15 de diciembre de 2005. El lanzamiento del
sigue el trmino del mandato de la misin policial de la ue proxima el 14 de diciembre
de 2005. Consejo de la ue eu Police Advisory Team in the Former Yugoslav Republic of Macedonia
(eupat). Disponible en <http://www.consilium.europa.eu/cms3_fo/showPage.asp?id-=994&
lang=en>.
37
Ver el anlisis completo de polticas de compellence en Kirchner y Sperling, op. cit. captulo 5.
36
eupat
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xito sin ofrecer la asistencia de fuerzas. Un ejemplo de eso sera la participacin en Darfur.38
La otan-kfor39 es la operacin ms relevante en materia de mantenimiento de la paz en Europa. A pesar de la declaracin de independencia de Kosovo el 17 de febrero de 2008, la otan se comprometi a
que kfor permanecera en el pas basndose en la Resolucin 1244 de
Naciones Unidas, 40 a menos que el Consejo de Seguridad indicara lo
contrario.41
Como se mencion previamente, la participacin de la otan en Sudn
es otro ejemplo de una poltica de uso de la fuerza. En 2005, la secretaria
de Estado estadounidense, Condoleezza Rice, sugiri que la organizacin debera participar en Darfur a travs de operaciones de mantenimiento
de la paz. Inicialmente, la respuesta dentro de la otan estuvo dividida.42
No obstante, posteriormente se determin proveer transporte areo, entrenamiento y otros apoyos a las fuerzas de la Unin Africana (ua). Asimismo, se aprob que reportara a la clula militar de la ua en Etiopa, en
vez de asumir la responsabilidad completa de la misin.43 El apoyo de la
38
Cfr. Ronald D. Asmus y Richard C., Holbrooke, Re-Reinventing nato, Riga Papers,
Washington, D.C.,The German Marshall Fund of the United States, 2006, p. 6.
39
Desde junio de 1999, la otan ha dirigido la operacin de mantenimiento de la paz en
Kosovo para apoyar los amplios esfuerzos internacionales en pro de la estabilidad en la regin. Desafortunadamente, las operaciones de kfor han experimentado asuntos crticos. Por
ejemplo, en marzo de 2004, las tropas de mantenimiento de la paz de la otan y oficiales de
polica de la onu no fueron capaces de detener disturbios tnicos. Masas de albanos causaron
disturbios en la provincia, dejando un saldo de 19 personas muertas y forzando a ms de
4,000 serbios y otras minoras a abandonar sus hogares. Por lo tanto, se infiri que las tropas
de paz haban fallado catastrficamente para proteger a las minoras. Peacekeepers criticized
in Kosovo riots, New York Times, 28 de julio de 2004.
40
Como fue acordado por los Ministros de Relaciones Exteriores en diciembre de 2007.
41
nato Topics, nato in Kosovo, actualizado por ltima vez el 28 de febrero de 2008. Disponible en <http://www.nato.int/issues/kosovo/index.html>, consultado el 1 de marzo de
2008. Ver tambin, Robin Shepherd, Fears for the Future, The World Today, abril 2008.
Hasta marzo de 2008, la otan tena aproximadamente 15,900 tropas de kfor desplegadas
en el rea para ayudar a mantener la seguridad y estabilidad de todos los ciudadanos, sin
importar su origen tnico.
42
Cfr. Daniel Dombey, nato to provide support in Darfur mission, Financial Times, 28 de
abril de 2005.
43
Esto a pesar de algunos problemas, como los relativos a los gastos militares y desacuerdos sobre si la otan o la ue deberan de transportar las tropas del pas. Mientras que
Francia deseaba transportarlas bajo comando de la ue, Canad y Estados Unidos pretendan
que la otan coordinara las acciones. Daniel Dombey, nato defends deal on Darfur airlift,
Financial Times, 10 de junio de 2005; Daniel Dombey, nato-eu spat hits airlift to Darfur, Fi-
92 Roberto Domnguez
9/28/11 4:48:21 PM
a la ua concluy el 31 de diciembre de 2007, despus de la transferencia de la Misin de la Unin Africana en Sudn (amis, por sus siglas
en ingls) a la Operacin Hbrida de la Unin Africana-Naciones Unidas en
Darfur (unamid).44
De manera alternativa, la participacin de la otan en Afganistn ha
sido la operacin ms complicada para la alianza. La otan es pieza clave
del Pacto con Afganistn, un plan de cinco aos entre el gobierno afgano y
la comunidad internacional, que dicta varios objetivos concernientes a seguridad, gobierno y desarrollo econmico.45 En abril de 2003, la Fuerza
Internacional de Asistencia a la Seguridad (isaf) comenz sus operaciones
bajo liderazgo britnico. Previamente controlada por los turcos, la isaf rpidamente se convirti en una operacin de la otan con su completo comando y control.46
Asimismo, es un hecho que la invasin a Irak distrajo la urgente y necesaria atencin en Afganistn y, de hecho, esta situacin continu deteriorndose desde finales de 2002. En 2007, ms de 8 mil personas murieron
en Afganistn, lo que lo convirti en el ao ms violento desde la invasin. De
igual forma, los desacuerdos perennes dentro de la otan acerca de su
compromiso han hecho difcil cultivar una mayor cooperacin.
Para 2008, la organizacin mantena desplegados alrededor de 43 mil
tropas en Irak, al tiempo que requera ms fuerzas combatientes en las
reas del sur de Afganistn. Ms an, mientras que Estados Unidos contribua con un tercio de las fuerzas de la otan, tambin tena ms de 12 mil
tropas operando independientemente.47
otan
nancial Times, 8 de junio de 2005; Africa: Sudan: nato to Support African Union Forces in
Darfur New York Times, 25 de mayo de 2005.
44
Desde que la misin comenz en junio de 2005, la otan coordin el transporte areo
para ms de 31,500 tropas y personal policial civil de pases africanos, de un total de 37,500
personas transportadas durante este periodo. La otan tambin entren y asesor a ms de
250 oficiales de amis en los tres cuarteles principales de amis en Addis Abeba, Jartum y El
Fasher. otan, nato supporting African Unions missions, Comunicado de prensa, 018, 2008.
Disponible en <http://www.nato.int/docu/pr/2008/p08-018e.html>, consultado el 2 de noviembre de 2008.
45
nato Topics, nato in Afghanistan. Disponible en <http://www.nato.int/issues/afghanistan/index.html>, consultado el 2 de noviembre de 2008.
46
Cfr. Laura Naeck, Peacekeeping, bloody peacekeeping, Bulletin of the Atomic Scientist,
julio-agosto de 2004, p. 44.
47
Cfr. Debe Riechmann, Cheney reaffirms pledge to Afghans, Boston Globe, 21 de marzo
de 2008.
9/28/11 4:48:22 PM
Por otro lado, la participacin entre aliados ha sido bastante limitada. En

tanto que Polonia pudo incorporar ms de 1,000 soldados, Francia nicamente envi un avin extra de tropas. Adicionalmente, un edicto parlamentario confin a los soldados alemanes a la parte ms segura del norte,
mientras que Canad amenaz con retirar a sus 2,500 elementos a menos
que otro aliado contribuyera con por lo menos 1,000 tropas para ayudar a
asegurar la regin sur de Afganistn. Por ltimo, el secretario de la Defensa estadounidense, Robert Gates, enfureci a britnicos y holandeses al
sugerir que las tropas europeas en el sur haban fallado al aplicar campaas de contra-insurgencia efectivamente.48
Tal y como lo argumenta Sarah Chayes, en Afganistn la otan enfrenta un problema crtico al cual fue introducido de forma tarda y bajo
falsas pretensiones. La organizacin movi sus fuerzas de mantenimiento de la paz a Kabul y partes del norte del pas en 2003, pero no fue
sino hasta 2005 cuando era claro que Estados Unidos estaba profundamente involucrado en Irak y que no tena suficientes recursos para
pelear una guerra de dos frentes que Washington acudi tardamente
a la otan para tratar la parte surea de Afganistn. Entonces, Estados
Unidos present de forma errnea la situacin a sus aliados. La misin
bsicamente fue presentada como un esfuerzo colectivo en donde la
otan simplemente mantendra el orden establecido por los estadounidenses con anterioridad y ayudara con la reconstruccin y la seguridad.49 Sin embargo, este escenario estaba muy alejado de la realidad en
el terreno.
En el marco de la Cumbre de la otan realizada en Lisboa en noviembre de 2010, se reafirm el compromiso con Afganistn con la firma de la
Declaracin Conjunta entre la otan y el gobierno afgano sobre una Asociacin Duradera, que provea el marco poltico para la cooperacin futura
y el proceso de transicin, especialmente en lo relativo a la capacitacin
de las Fuerzas Nacionales de Seguridad Afganas y la reforma del sector
seguridad.50
Cfr. Where the Sniping has to stop, Economist, 7 de febrero de 2008.

Cfr. Sarah Chayes, nato didnt lose Afghanistan, New York Times, 10 de julio de 2007.
50
Cfr. nato Topics, natos role in Afghanistan. Disponible en <http://www.nato.int/cps/en/
natolive/topics_8189.htm>, consultado del 01 de diciembre de 2010.
48
49
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b) La ue
En comparacin con la otan, los instrumentos coercitivos se han desarrollado de forma lenta en la ue. Sin embargo, se ha progresado en el
rea, como se refleja en los Objetivos Prioritarios de Helsinki. Con la finalidad de desarrollar las capacidades propias, los miembros de la ue
establecieron como objetivo principal para 2003 tener la capacidad de
desplegar rpidamente y mantener fuerzas que cubran todo el espectro de tareas de Petersberg, tal y como estn contenidas en el Tratado de
Amsterdam. Esto incluye las operaciones ms demandantes de cuerpos
militares (hasta 15 brigadas o desde 50 hasta 60 mil personas).51 En la misma
lnea, la ue desarroll el concepto de Grupo de Combate (Battlegroup)
primeramente como un medio de promover mejoras continuas en sus
capacidades de despliegue, a travs de la ampliacin del enfoque de
compartir responsabilidades entre socios europeos. La iniciativa de Grupo de Combate establece un nuevo nivel de ambicin, a la par de aquellos establecidos en la meta previa de Helsinki de 1999.52 Los nuevos
objetivos de 2010 incorporan un enfoque ms claro de los sealamientos originales con respecto a la calidad de las capacidades de la ue, tal
como la habilidad de desplegar fuerzas rpidamente, mantenerlas a distancia y operar multinacionalmente.
Son cuatro las operaciones de la ue importantes en el rea del uso de la
fuerza. Desde junio hasta septiembre de 2003, la Operacin Artemisa, desplegada en la Repblica Democrtica del Congo, se enfoc a contribuir en
la estabilizacin general de las condiciones de seguridad y de la mejora de la
situacin humanitaria en Bunia. La ue ha estado involucrada en los esfuer51
Estas fuerzas deberan de ser militarmente autosustentables con las capacidades necesarias de comando, control, inteligencia, logstica y otros servicios de apoyo al combate y
adicionalmente, cuando sea necesario, elementos navales y areos. Los Estados miembros
deberan ser capaces de desplegar plenamente a ese nivel en no ms de 60 das, y tambin desplegar elementos de respuesta rpida mucho ms pequeos en alerta constante. Tienen que
ser capaces de mantener un despliegue tal durante un ao. Eso requerir una cooperacin
adicional de unidades desplegables (y elementos de apoyo) a una preparacin ms baja para
proveer reemplazos para las fuerzas inciales. Consejo de la Unin Europea, Helsinki Headline
Goal. Disponible en <http://consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/Helsinki%20Headlin
e%20Goal.pdf>, consultado el 3 de noviembre de 2008.
52
Cfr. Organizacin Global de Seguridad, eu Battle Group. Disponible en <http://www.
globalsecurity.org/military/world/europe/eu-battlegroups.htm>, consultado el 3 de noviembre de 2008.
9/28/11 4:48:23 PM
zos de establecimiento de la paz en este pas desde 1996, al menos a travs

de su representante especial para la Regin de los Grandes Lagos.53
El segundo evento, la Operacin Concordia, de carcter militar fue lanzada
en la Antigua Repblica Yugoeslava de Macedonia (arym) el 31 de marzo
de 2003. La operacin hizo uso de los operativos y capacidades de la otan,
lo cual slo fue posible con el cumplimiento de los acuerdos de la otan con
la ue. El objetivo central de Concordia, a peticin explcita del gobierno de la
arym, fue ayudar en la creacin de un ambiente seguro y estable y facilitar
la aplicacin del Acuerdo Marco de Ohrid de agosto de 2001. sta concluy
el 15 de diciembre de 2003.54
A la fecha, la eufor-Althea en Bosnia y Herzegovina es la tercera
operacin ms grande que la ue ha emprendido.55 Dentro de su marco, la
ue ha desplegado 7,000 tropas, al amparo del Captulo vii de la Carta de
Naciones Unidas. Se trat de un esfuerzo para asegurar el cumplimiento
del Acuerdo Dayton/Pars y para contribuir a un ambiente seguro y estable en Bosnia-Herzegovina. Bajo los acuerdos Berln Plus, la operacin
se ha llevado a cabo apoyada en los equipos y capacidades de la otan.
La ltima operacin es la euford rd-Congo, que fue lanzada en apoyo
de la Misin de Naciones Unidas en la Repblica Democrtica del Congo
(monuc). El 25 de abril de 2006, el Consejo de Seguridad adopt la Resolucin 1671, autorizando as el despliegue temporal de una fuerza de la ue
para apoyar la monuc durante el periodo electoral. La operacin militar fue
conducida en total acuerdo con las autoridades de la Repblica Democrtica del Congo (rdc) y en estrecha coordinacin con la monuc. Desarrollada
en el marco de la pesd, esta operacin autnoma bajo la direccin de la ue
concluy exitosamente el 30 de noviembre de 2006.56
53
Cfr. Consejo de la Unin Europea, eu Military Operation in Democratic Republic of Congo.
Disponible en <http://consilium.europa.eu/cms3_fo/showPage.asp?id=605&lang=en>, consultado el 3 de noviembre de 2008.
54
Cfr. Consejo de la Unin Europea, eu Military Operation in Former Yugoslavia Republic of
Macedonia. Disponible en <http://www.consilium.europa.eu/cms3_fo/showPage.asp?id=594&lang
=EN>, consultado el 3 de noviembre de 2008.
55
Cfr. Fuerza de la Unin Europea, Operation Althea. Disponible en <http://www.euforbih.org/eufor/index.php?option=com_content&task=view&id=13&Itemid=29>, consultado
el 4 de noviembre de 2008.
56
Cfr. Consejo de la Unin Europea, eufor rd-Congo. Disponible en <http://www.consilium.europa.eu/cms3_fo/showPage.asp?id=1091&lang=en>, consultado el 4 de noviembre
de 2008.
96 Roberto Domnguez
9/28/11 4:48:23 PM
Polticas de proteccin
Las polticas de proteccin se centran en una combinacin de instrumentos de coercin y funciones de construccin de instituciones, es
decir, la tarea tradicional de proteger a la sociedad de una amenaza
externa. En este terreno, la ue ha diseado e implementado ms polticas que la otan , ya que pone un mayor nfasis en la construccin de
instituciones.57
a) La otan
En el contexto de la app , es particularmente relevante mencionar el
Documento Marco Operacional que sostiene que los aliados de la otan
han establecido el compromiso de consultar con un pas asociado en
caso de que ste perciba una amenaza directa a su integridad territorial, independencia poltica o seguridad. Durante la crisis de Kosovo,
tanto Albania como la arym usaron este mecanismo. Adems, la otan
tiene tres reas relevantes de polticas de proteccin para aquellas
instancias que van ms all de las situaciones de crisis. La primera es
el Plan Conjunto de Accin contra el Terrorismo, que involucra tanto
la cooperacin como el compartir experiencias para prevenir ataques
terroristas. La segunda rea es la proliferacin, donde los miembros
de la alianza trabajan para prevenir el uso de Armas de Destruccin
Masiva ( adm ) a travs de grupos de trabajo donde se discuten los riesgos de las armas qumicas y biolgicas, se comparte informacin de
inteligencia en cuestiones de proliferacin de adm , e informan a los
miembros sobre las actividades de la otan en materia de defensa qumica,
biolgica, radiolgica y nuclear. Finalmente, existe un Grupo de Trabajo ad hoc sobre control de armas, que provee informacin sobre
cmo administrar la transferencia de armas a travs de las fronteras
nacionales.58
57
Ver el anlisis de las polticas de proteccin de la ue en Kirchner y Sperling, op. cit.,
captulo 4.
58
Cfr. nato Topics, The Partnership for Peace. Disponible en <http://www.nato.int/issues/pfp/index.html>, consultado el 8 de noviembre de 2008.
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b) La ue
Por su parte, en el caso de la ue , una poltica de proteccin relevante
es la del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia, establecido en octubre de 1999. 59 El principal objetivo de esta poltica es fortalecer los
valores comunes y garantizar la paz y el desarrollo prspero. Esto se
ha vuelto bastante significativo en el contexto del proceso de ampliacin. El Espacio promueve el desarrollo de polticas comunes de inmigracin y asilo, al tiempo que considera la necesidad de un control
consistente de las fronteras externas, a fin de detener la inmigracin
ilegal y combatir a aquellos que organizan y cometen crmenes internacionales. Esencialmente, el objetivo es crear una ue abierta y segura,
al mismo tiempo que mantiene sus obligaciones derivadas de la Convencin de Ginebra sobre Refugiados y otros instrumentos relevantes
de derechos humanos. 60
Una segunda poltica a considerar es el Programa de La Haya, una
ambiciosa estrategia de cinco aos para fortalecer la libertad y justicia
dentro de los 27 Estados miembros. Siguiendo dichos objetivos, la
Comisin Europea lanz el Plan de Accin para la Libertad, Justicia y
Seguridad en 2005, con propuestas detalladas para acciones en materia de: terrorismo, gestin de la migracin, polticas de visas, asilo,
privacidad y seguridad, la lucha contra el crimen organizado y justicia
criminal. El Plan de Accin se cuenta entre las principales iniciativas
de la ue y es la piedra angular de los Objetivos Estratgicos de la Comisin para el 2010.
Asimismo, son importantes dos polticas adicionales en la arena de la
proteccin. La primera es la Estrategia del Milenio sobre Crimen Organizado,
que intenta conformar la agenda europea para la prevencin y control de
esta amenaza, incluyendo detalles adicionales como metas, orden de prioridades y cuerpos responsables de la implementacin. Como el crimen
organizado es visto como una amenaza seria tanto a nivel nacional como
internacional, se cree que es necesaria una respuesta coordinada, en la
59
Cfr. State Watch Organization,The Story of Tamper. Disponible en <http://www.statewatch.org/news/2008/aug/tampere.pdf>, consultado el 22 de octubre de 2008.
60
Cfr. Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo, Tamper European Council.
Disponible en <http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/pressdata/en/ec/00200-r1.en9.htm>,
consultado el 8 de septiembre de 2008.
98 Roberto Domnguez
9/28/11 4:48:24 PM
que participen los Estados miembros, el Consejo, la Comisin, Europol y

la Red Judicial Europea.61
Otra poltica es el Programa de Riesgos Qumicos, Biolgicos, Radiolgicos y Nucleares ( prqrn ) que ha sido implementado desde 2004.
Esencialmente se trata de un instrumento poltico que delinea una estrategia en cuatro reas: fortalecer la evaluacin de riesgos; reducir los
riesgos para la poblacin, el medio ambiente y la cadena alimenticia
mediante medidas de proteccin; deteccin rpida, intercambio de informacin y coordinacin de la respuesta, y mitigacin de las consecuencias.62 Por ltimo, existe otra iniciativa que se est negociando en
este terreno, como se vio con el Programa de la ue para la Proteccin de
Infraestructuras Crticas.63
Polticas de garanta de la paz y la seguridad

Las polticas de garanta de la paz y la seguridad combinan la funcin de
resolucin de conflictos con mtodos ms persuasivos. La ue y la otan
presentan contrastes obvios en esta rea, lo que sustenta la tesis de que la
alianza ue-otan incluye una orientacin de poder suave y poder duro. Con
esto en mente, se puede concluir que mientras que la ue ha desarrollado
varias operaciones bajo este sello, la otan apenas ha desarrollado polticas
en este sentido.64
a) La otan
Lo ms cerca que la otan ha llegado en materia de polticas de garanta,
fue con su participacin en el conflicto de Irak. Si bien la organizacin
61
Cfr. Unin Europea, Organized Crime: Strategy for the prevention and control of organized
Crime. Disponible en <http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/l33125.htm>, consultado el 9 de
noviembre de 2008.
62
Cfr. Pgina de Internet de la ue, eu Unprepared for Bioterror Threat. Disponible en
<http://www.euractiv.com/en/security/eu-unprepared-bioterror-threat/article-135340>, consultado el 9 de noviembre de 2008.
63
Cfr. La Unin Europea en lnea, Vice President Franco Frattini Declaration on Terrorism.
Disponible en <http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=SPEECH/05/487,
consultado el 8 de noviembre de 2008.
64
Ver el anlisis de la poltica de aseguramiento en Kirchner y Sperling, op. cit., captulo 3.
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no jug un rol directo en la Fuerza Internacional de Estabilizacin presente en Irak desde mayo de 2003, sus fuerzas de seguridad apoyaron
al pas a travs del entrenamiento de personal militar local, el apoyo al
desarrollo de las instituciones de seguridad y la coordinacin de la entrega de equipo. La decisin de establecer una misin de entrenamiento
de la otan fue tomada en 2004 en respuesta a una peticin del gobierno
interino iraqu. Cada miembro contribuy a ese esfuerzo, tanto en Irak
como desde fuera, a travs de contribuciones financieras o donaciones
de equipo.65
b) La ue
En 1999 se lanz el Pacto de Estabilidad para el Sureste de Europa como
la primera estrategia integral de prevencin de conflictos de la comunidad internacional. Se concentra en fortalecer los esfuerzos de estos pases mediante la promocin de la paz, la democracia y el respeto a los
derechos humanos y la prosperidad econmica. En un inicio, el pacto
funcion bsicamente como plataforma para canalizar fondos de reconstruccin y para coordinar las actividades de los donadores. Posteriormente,
evolucion en un foro de acercamiento, donde los actores regionales e
internacionales pueden identificar problemas comunes y establecer
estrategias compartidas necesarias para resolverlos.66 Dentro del abanico
del Pacto de Estabilidad, se cre el programa de Asistencia Comunitaria
para la Reconstruccin, Desarrollo y Estabilizacin (carde) con el objetivo de apoyar el desarrollo econmico de los Balcanes Occidentales a
travs de una proteccin efectiva y la promocin de los derechos de propiedad intelectual, como una forma de alinear a los pases con respecto a
los requerimientos de la Organizacin Mundial del Comercio (omc).67 Al
largo plazo y a travs de programas como carde el proceso de Esta65
nato Topics, natos assistance to Iraq. Disponible en <http://www.nato.int/issues/iraqassistance/index.html>, consultado el 9 de noviembre de 2008.
66
Cfr. Pacto de Estabilidad para el Sudeste de Europa, About the Stability Pact. Disponible
en <http://www.stabilitypact.org>, consultado el 10 de noviembre de 2008.
Los pases en la regin: Albania, Bosnia-Herzegovina, Bulgaria, Croacia,Moldavia, Montenegro, Rumania,Serbia y la Antigua Repblica Yugoeslava de Macedonia.
67
Los pases participantes del programa son Albania, Bosnia y Herzegovina, Croacia,
Serbia y Montenegro y la Antigua Repblica Yugoeslava de Macedonia.
100 Roberto Domnguez
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bilizacin y Asociacin ha ofrecido a estos pases el prospecto de la integracin completa a las estructuras de la ue.68
La ue ha implementado varias operaciones en un intento por persuadir a los actores para construir o mantener acuerdos de paz. En el rea
europea hay tres operaciones relevantes de ese tipo. La primera es la eupmbosnia, que continu los trabajos de la Fuerza de Tarea de Polica Internacional de las Naciones Unidas (iptf, por sus siglas en ingls). En parte,
ste fue un amplio esfuerzo realizado por la ue y por otros actores para
atender una amplia gama de aspectos concernientes al Estado de Derecho. A partir de los objetivos generales del Acuerdo Dayton/Pars, la
eupm busca establecer planes policiales efectivos bajo la direccin de Bosnia Herzegovina y de acuerdo con las mejores prcticas europeas e internacionales.69
La segunda misin en esta materia es eupol proxima -Macedonia,
lanzada el 15 de diciembre de 2003. Expertos policiales de la ue realizaron tareas de monitoreo, tutoras y asesora a la polica del pas, y
por tanto, ayudaron a combatir al crimen organizado a la par que promovan estndares policiacos europeos. proxima fue parte de los compromisos de la ue para apoyar los esfuerzos del gobierno de la Antigua
Repblica Yugoeslava de Macedonia en su trnsito hacia la integracin
con la ue . 70 El tercer esfuerzo es la Misin de Asistencia Fronteriza
para Moldavia y Ucrania, que mejor los estndares de los servicios
fronterizos y aduanales a los ciudadanos y empresas de Moldavia,
Ucrania y la ue . Ms de 200 miembros del personal de la misin trabajaron a lo largo de 1,222 kilmetros de la frontera entre Moldavia y
Ucrania. Esto incluye ms de 100 expertos fronterizos y aduanales de
22 pases miembros de la ue , representantes de varios pases de la
Comunidad de Estados Independientes (cei ) en el contingente del Pro-
68
Cfr. sd Petosevic, eu Cards Program to Support id Development. Disponible en <http://www.
petosevic.com/resources/news/2004/10/000019>, consultado el 9 de noviembre de 2008.
69
Cfr. Misin Policiaca de la Unin Europea en Bosnia y Herzegovina, Overview of the
Mission. Disponible en <http://www.eupm.org/Overview.aspx>, consultado el 10 de noviembre de 2008.
70
Cfr. Consejo de la Unin Europea, European Union Police Mission in the former Yugoslav
Republic of Macedonia. Disponible en <http://consilium.europa.eu/cms3_fo/showPage.
asp?id=584&lang=en>, consultado el 11 de noviembre de 2008.
9/28/11 4:48:25 PM
grama de Naciones Unidas para el Desarrollo ( pnud ), y personal de

Moldavia y Ucrania. 71
Tambin se establecieron operaciones en frica. La ue condujo la primera misin civil policial de la pesd en Kinshasa, Repblica Democrtica
del Congo, de abril de 2005 a junio de 2007. Esta misin jug un papel
clave para ayudar a la Polica Nacional Congolesa a mantener el orden
durante la transicin a la democracia, particularmente durante el periodo
electoral de 2006. La misin tambin actu como un programa de entrenamiento donde la Polica Nacional Congolesa fue asesorada para reformarse y reorganizarse.72
Adicionalmente, la misin eurojust Themis en Transcaucasia fue lanzada para ayudar al gobierno georgiano a disear una estrategia nacional
para el Derecho Penal. Tambin estableci las herramientas necesarias
como un camino para apoyar las reformas del nuevo dirigente despus de
la Revolucin Rosa. De acuerdo a Helly, ms que una poltica explcita
de prevencin de conflicto en el pas, Themis fue una prueba de las misiones de apoyo al Estado de Derecho, desarrolladas bajo el segundo pilar de
las polticas de la ue.73
La ue tambin est presente en Medio Oriente, como se puede observar con la eupol - copps , que es la Misin Policial en los territorios
palestinos bajo la jurisdiccin de la pesd. La fase operativa de la misin
comenz el 1 de enero de 2006 con planes para permanecer ah durante tres aos. Teniendo en mente una reforma a largo plazo, la misin
apoya a la Autoridad Nacional Palestina para establecer planes policiales efectivos y sostenibles.74 En la misma rea geogrfica, y en concordancia con el Acuerdo de Movimiento y Acceso del 15 de noviembre
de 2005 entre el gobierno de Israel y la Autoridad Nacional Palestina, la
71
Cfr. Misin de la Unin Europea para la Frontera de Moldavia y Ucrania, What eubam
does. Disponible en <http://www.eubam.org>, consultado el 10 de noviembre de 2008.
72
Cfr. Consejo de la Unin Europea, European Union Police Mission in Kinshasa (drc). Disponible en <http://www.consilium.europa.eu/cms3_fo/showPage.asp?id=788&lang=en>,
consultado el 12 de noviembre de 2008.
73
Cfr. Damien Helly, eus Influence in its Eastern Neighborhood: The Case of Crisis
Management in the Southern Caucasus, European Political Economy Review, nm. 7, verano
de 2007, pp. 102-117. Disponible en <http://eper.fhtw-berlin.de/no7/helly.pdf>, consultado el
11 de noviembre de 2008.
74
Cfr. Consejo de la Unin Europea, eu Police Mission in the Palestinian Territories (eupol
coops). Disponible en <http://consilium.europa.eu/cms3_fo/showPage.asp?id=974&mode=g
&lang=en>, consultado el 11 de noviembre de 2008.
9/28/11 4:48:25 PM
colabor con la reapertura del cruce fronterizo de Rafah a travs del

establecimiento de la Misin de Asistencia Fronteriza (eubam Rafah). A
partir de realizar actividades de vigilancia por parte de un tercero neutral en el conflicto, la eubam Rafah brinda asistencia y monitoreo de las
operaciones aduanales y de seguridad, contribuyendo as al desarrollo
de la confianza entre las partes.75
Siguiendo la invitacin del entonces primer ministro del gobierno interino de Irak, Ibrahim al-Jaafari, la ue comenz actividades de entrenamiento para profesionales en materia de Estado de Derecho. La fase operativa
de la misin eujust lex oficialmente comenz el 1 de julio de 2005. sta
provee oportunidades de desarrollo profesional para oficiales iraques de
alto rango dentro del sistema criminal de justicia. El punto central es fortalecer la confianza, el respeto mutuo y la cooperacin operacional entre las
diferentes ramas del sistema de justicia penal iraqu (polica, judicatura y
sistema penitenciario).76
Finalmente, en el Sudeste Asitico, la ue, Noruega, Suiza y miembros de la Asociacin de Naciones del Sudeste Asitico (ansea), desplegaron la Misin de Monitoreo en Aceh, Indonesia (amm, por sus siglas
en ingls). Esa misin fue diseada para monitorear la implementacin
del acuerdo de paz establecido por el Memorndum de Entendimiento
que fue firmado por el gobierno de Indonesia y el Movimiento Aceh
Libre ( gam , por sus siglas en indonesio) el 15 de agosto de 2005. La
amm se volvi operacional desde el 15 de septiembre de 2005, con el
inicio del decomiso de armamento de gam y la reubicacin de militares
no-orgnicos y fuerzas polticas. La amm concluy exitosamente el 15
de diciembre de 2006, tras las elecciones locales en Aceh realizadas el
11 de diciembre del mismo ao.77
ue
75
Cfr. Misin de Asistencia de Fronteras de la ue en Rafah, Welcome to the Head of Mission.
Disponible en <http://www.eubam-rafah.eu/portal/en/node/49>, consultado el 12 de noviembre de 2008.
76
Cfr. Consejo de la Unin Europea, eu Integrated Rule of Law Mission for Iraq. Disponible
en <http://www.consilium.europa.eu/cms3_fo/showPage.asp?id=823&lang=en>, consultado el 12 de noviembre de 2008.
77
Cfr. Consejo de la Unin Europea, Aceh Monitoring Missionamm. Disponible en <http://
www.consilium.europa.eu/cms3_fo/showPage.asp?id=961&lang=en>, consultado el 13 de
noviembre de 2008.
9/28/11 4:48:25 PM
Consideraciones finales sobre la gobernanza

de seguridad de la otan y la ue
El uso de estas cuatro categoras para analizar la contribucin de la otan

y de la ue a la gobernanza regional clarifica la divisin del trabajo cuando
se trata de mantener la seguridad en Europa. El persistente punto de vista
de que la otan hace la fiesta y la ue lava los platos es una burda simplificacin de los retos que Europa enfrenta hoy. Luego de un estudio de esos
elementos, un vistazo al estatus actual de la seguridad europea indica la
siguiente conclusin: mientras que las polticas de la otan son definidas
por un acercamiento orientado al poder duro, la ue ha desarrollado un
rango de polticas ms diverso para fortalecer su seguridad. Para reafirmar
esta conclusin, se puede observar una perspectiva general de estas polticas de gobernanza de seguridad en la tabla 2.
La poltica preventiva ms efectiva para la otan y la ue fue la de la
ampliacin. Los pases candidatos percibieron la urgente necesidad de
cumplir con los prerrequisitos de admisin debido al poder que implica ser
miembro de alguna de stas organizaciones. Incluso las polticas especiales de asociacin han creado una relacin ms fuerte entre los socios, a
pesar de ser una alternativa ms dbil que la ampliacin. Adicionalmente,
en el caso de la ue, el diseo e implementacin de polticas de prevencin
tanto en operaciones de derechos humanos y de ayuda como en operaciones civiles, han sido relevantes para esta rea.
Tabla 2
Polticas de gobernanza de seguridad: la otan y la ue

Polticas clave de la otan
Polticas clave de la ue
Asociacin para la Paz, la

Ampliacin y la Iniciativa de
Cooperacin de Estambul.
Ampliacin, pev, Estrategia

Europea de Seguridad, Administracin de Crisis Civiles y de Objetivos Prioritarios, echo, Mecanismo de
Reaccin Rpida, eidhr ,
eusec rd-Congo, eupt-Kosovo, eupat/fyrm.
Prevencin
Combinacin de polticas
de construccin de instituciones e instrumentos de
persuasin.
9/28/11 4:48:26 PM
Polticas clave de la otan
Polticas clave de la ue
otan-kfor,
Bosnia, Kosovo y Afganistn, Operacin

de la otan en Sudn
Objetivos Prioritarios de
Helsinki, Grupo de Combate, Operacin Artemis, Operacin Concordia, eufor-althea, eufor rd-Congo.
Documento Marco
Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia, Programa

de La Haya, Estrategia del
Milenio para el Crimen Organizado, cbrn.
Uso de la fuerza
Acciones de mantenimiento de la paz e imposicin
de la paz
Proteccin
Combinacin de instrumentos de coercin y de
funciones de construccin
de instituciones.
app
Garanta de la paz y la seguridad

Combinacin de funciones
de resolucin de conflictos con mtodos persuasivos en situaciones de
postconflicto.
Misiones de Entrenamiento de la otan en Irak.
Pacto de Estabilidad para

el Sureste de Europa, carde , eupm -Bosnia, eupol
proxima-Macedonia, eupol
Kinshasa, eubam Ucrania
y Moldavia, eupol copps ,
eujust lex, Misin de Monitoreo amm.
En cuanto al uso de la fuerza, la otan ha desplegado su poder militar en

varias operaciones. Esto ocurri a pesar de existir problemas con el compromiso de los miembros de la organizacin, que aparentemente han coartado su
habilidad de ser efectiva en reas conflictivas, como Afganistn. Por otro
lado, a diferencia de la percepcin comn de que la ue no tiene poder militar,
una tendencia reciente ha revelado que sta encabezar o participar en
operaciones de promocin de la paz, tal vez de forma modesta, pero importante. Adicionalmente, tanto la otan como la ue estn realizando operaciones de uso de la fuerza en frica y Asia Central, lo que ha abierto un debate
sobre el rol global de estas organizaciones.
Por ltimo, es importante anotar que la otan no ha puesto nfasis en
polticas de proteccin, particularmente con respecto a las funciones de
construccin de instituciones, mientras que la ue ha desarrollado varias
polticas para reafirmar la seguridad al interior de sus fronteras. De manera similar, mientras que los miembros de la otan no han incorporado polticas de garanta de la paz y la seguridad, la ue ha desempeado varias
operaciones dentro y fuera de Europa.
9/28/11 4:48:26 PM
En conclusin, Europa est mejor equipada para lidiar con crisis regionales en la primera dcada del siglo xxi que al terminar la Guerra Fra. A
principios de los noventa, la otan y la ue transitaron por un periodo de
revisin y como resultado emergieron nuevos instrumentos y prcticas,
indicando una diferenciacin funcional entre ellos. En efecto, aunque no
hay una divisin formal de tareas, hay un mtodo informal de coordinacin
basado en los instrumentos y polticas que ambas instituciones han creado
para enfrentar las amenazas de seguridad. Al final, la variedad de instrumentos institucionales disponibles tanto para la ue como para la otan revela que est en marcha el desarrollo de un sistema regional de gobernanza
de seguridad en Europa.
9/28/11 4:48:27 PM
Captulo 4
La poltica exterior y de seguridad de Espaa

Consuelo Dvila*
La poltica exterior de seguridad de Espaa se ha relacionado histricamente con la necesidad de mantener y ampliar sus posesiones coloniales,
de donde obtena los ingresos necesarios para continuar su poltica de
guerras continentales y hacerse de ms posesiones territoriales en Europa.
Una vez que sobrevinieron las revoluciones de independencia en
Amrica, los esfuerzos de la poltica espaola se centraron en defender la
integridad de su territorio continental y en mantener las colonias que an
tena en frica, el Caribe y Asia.
Posteriormente, tras perder las colonias del Caribe y la de las Filipinas,
despus de la guerra con Estados Unidos, la poltica colonial de Espaa
se redujo a Marruecos y Guinea Ecuatorial, posteriormente slo se concentr en una parte del primero: Ceuta y Melilla. Las prdidas de territorio
colonial tuvieron un profundo efecto en la rearticulacin de la poltica interna espaola: de pronto se descubrieron sin territorios en ultramar, sin
*
Profesora de Tiempo Completo del Centro de Relaciones Internacionales de la Facultad de
Ciencias Polticas y Sociales (fcpys) de la unam. Corresponsable del Proyecto de Investigacin
papiit in-303106, Los Retos de los Regionalismos frente a la Nueva Agenda de Seguridad Internacional. Agradezco la colaboracin de las diversas instituciones que me apoyaron para
elaborar esta investigacin: a la Universidad Complutense de Madrid, a travs de su Departamento de Derecho Internacional Pblico y Relaciones Internacionales y especialmente a los
doctores Rafael Calduch y Mara Fuencisla; asimismo, a la fcpys, y a la Direccin General de
Asuntos del Personal Acadmico de la unam.

Para encontrar informacin detallada sobre la poltica exterior espaola entre 1898 y
1936, pueden consultarse los trabajos de Mara Fuencisla Marn, La poltica exterior espaola
entre la crisis de 1898 y la Dictadura de Primo de Rivera, pp. 19-46, y Gustavo Palomares,
La poltica exterior espaola: de la dictadura de Primo de Rivera a la guerra civil, pp. 47-70,
en Rafael Calduch (coord.), La poltica exterior espaola en el siglo xx, Madrid, Ediciones de las
Ciencias Sociales, 1994.
107
9/28/11 4:48:27 PM
las posesiones territoriales en Europa y lo que es peor, sin los beneficios

obtenidos de las colonias durante tanto tiempo, debido a que los recursos provenientes del imperio haban ido a parar a las arcas de otros Estados
europeos que aprovecharon dichos recursos para llevar a cabo su revolucin industrial, como Inglaterra y Alemania.
Una poca de pugnas internas, de bsqueda de rumbo de la nacin
ibrica, con opiniones encontradas sobre el futuro del pas entre diferentes
grupos internos, provoc uno de los periodos ms crudos y dolorosos
para la nacin. Sucesivos cambios de gobierno y golpes de Estado, que
desembocaron en una guerra civil encarnizada que culmin con el triunfo de
los nacionalistas que dej al general Francisco Franco al frente del gobierno durante treinta y seis aos.
Espaa, debido a sus problemas internos, se libr de participar en las
dos contiendas europeas y mundiales, afortunadamente no result con
los daos materiales adicionales a los de la guerra civil que sufrieron los
dems pases europeos en guerra. Basta con mirar la destruccin de Londres, Pars, Berln, Roma, etctera, para constatar el estado privilegiado en
que qued despus de la Segunda Guerra Mundial.
No obstante, al trmino de la guerra, qued sumida en el aislamiento
internacional debido a su rgimen poltico, mientras que los pases aliados
entraron en una etapa de reconstruccin vertiginosa gracias al apoyo del
Plan Marshall, auspiciado por Estados Unidos. Poco a poco se iran viendo
las diferencias en el crecimiento de los vecinos que adems se haban
comprometido conjuntamente en las comunidades europeas, de donde
Espaa quedaba excluida por tener un gobierno no democrtico, que no
convenca a la regin.
Tuvo que decantarse el escenario internacional en dos polos hegemnicos y antagnicos, para que Espaa surgiera como un territorio estratgico hacia el Atlntico y hacia el Mediterrneo a los ojos de la principal
potencia occidental, Estados Unidos, que se interes en iniciar conversaciones con el gobierno en aras de concluir los primeros acuerdos para la
defensa de Europa y del mundo capitalista. Su posicin geogrfica privilegiada y el carcter claramente anticomunista de su rgimen, la hicieron
atractiva para los requerimientos de defensa del bloque occidental.
La poltica de seguridad espaola ha estado ntimamente ligada a la
reconfiguracin de la sociedad internacional, al sistema de correlacin in108 Consuelo Dvila
9/28/11 4:48:27 PM
ternacional de fuerzas y a su posicin geopoltica y estratgica, en torno a

los cuales ha delineado sus diferentes objetivos en poltica exterior.
En un inicio, la poltica de seguridad se estableci a partir de una estrecha relacin bilateral de defensa con Estados Unidos a cambio de recibir recursos econmicos para aminorar la precaria situacin financiera y
subsanar en parte el aislamiento internacional al rgimen. Con ello, Espaa qued ligada militarmente al bloque occidental. Ms adelante se fue
dando poco a poco su incorporacin a la sociedad internacional de la postguerra. Entre las acciones que dieron un respiro a la poltica exterior durante el rgimen franquista estn el ingreso a la Organizacin de las Naciones Unidas (onu) en 1955, a la Organizacin Europea de Cooperacin
Econmica (oece), al Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento, y
al Fondo Monetario Internacional (fmi) en 1958.
Con el fin del franquismo termin su aislamiento internacional. Despus de la proclamacin de la Constitucin Espaola, en 1978, se dio la
incorporacin a las organizaciones de defensa y econmicas occidentales.
En los ochenta se decant su participacin en el mbito europeo con su
ingreso a las Comunidades Europeas en 1986 y al esquema de seguridad
occidental y atlntica con su ingreso a la Organizacin del Atlntico Norte
(otan) en 1982 y la ratificacin de su permanencia en esa misma alianza
en 1986.
La poltica exterior espaola adquiri una nueva dimensin de mayor
participacin en todos los mbitos en los que se desarroll, especialmente
en el europeo, que coincidi con un crecimiento espectacular de su economa y el desarrollo de una gran actividad poltica internacional. Luego de la
reconfiguracin del sistema internacional, a fines de los ochenta y principios
de los noventa, se observ una participacin ms comprometida con la poltica europea en el terreno de la ampliacin hacia el Este, y a mediados de
los noventa se dio un acercamiento con la poltica estadounidense debido, en
buena medida, al inters del gobierno del Partido Popular y a los amplios
intereses econmicos entre ambas naciones, al punto tal que Espaa se incorpor en 1997 a la estructura militar integrada de la otan en la Cumbre
de Madrid, y luego de los atentados terroristas de 2001 decidi participar al

Se firmaron varios acuerdos entre Espaa y Estados Unidos. El primero fue un Pacto de
Defensa en 1953, luego otro en 1963, cuya vigencia se prorrog hasta 1970, ao en que se
suscribe otro acuerdo con duracin de cinco aos y se renueva en 1976, en 1981 y en 1986.
La poltica exterior y de seguridad de Espaa 109
9/28/11 4:48:27 PM
lado de Estados Unidos en la lucha contra el terrorismo internacional, colaborando en la invasin a Irak al margen de las Naciones Unidas.
Despus de los atentados terroristas en Madrid en marzo de 2004 y
del triunfo del Partido Socialista Obrero Espaol (psoe), la poltica exterior
se centr nuevamente en el escenario europeo con un ligero alejamiento
poltico del gobierno de George W. Bush. Posteriormente, se inici una
nueva etapa con el triunfo del presidente Barack Obama en 2009 y sobre
todo con el advenimiento de la crisis econmica y financiera internacional actual.
El inicio de la poltica de seguridad moderna.

Los tratados de defensa entre Estados Unidos y Espaa
En 1951, Estados Unidos y Espaa iniciaron las negociaciones que culminaron con la firma de los Tratados de Defensa de 1953, los cuales significaron el principio del fin del aislamiento internacional espaol y tambin la
entrada de recursos econmicos para contribuir al desarrollo de la deteriorada economa. El Convenio Defensivo del 26 de septiembre de 1953 fue
un acuerdo ejecutivo cuyo eje era la famosa clusula secreta de activacin
automtica de las bases militares instaladas en territorio ibrico. De acuerdo
con sta, Estados Unidos tendra capacidad unilateral de decidir el uso de
las bases (bajo mando espaol) si se produca un ataque o una amenaza
de cualquier ndole a la seguridad occidental. Este convenio se consider
un atentado a la soberana espaola, pero a cambio pona fin al aislamiento internacional del rgimen, se favoreca su ingreso en los foros y organizaciones internacionales, se creaba infraestructura estratgica y se obtenan contraprestaciones econmicas de ndole variada.
En la etapa de la postguerra, los ejes de la poltica exterior derivaron
del valor estratgico en trminos polticos y econmicos que le conceda su
posicin geogrfica en el marco de la confrontacin bipolar de la Guerra
Fra. De ah destaca, en primer lugar, una poltica de contencin hacia el
comunismo y la Unin Sovitica durante este periodo, en el que Espaa

Rafael Calduch Cervera, La poltica exterior espaola durante el franquismo, en Rafael
Calduch (coord.), op. cit., p. 141.
110 Consuelo Dvila
9/28/11 4:48:28 PM
adquiri gran importancia en la lucha contra la expansin del socialismo

en Europa Central.
En segundo lugar, por su localizacin, creci su importancia al colindar
con el estrecho de Gibraltar, debido a su posicin estratgica como salida del
mar Mediterrneo y el ocano Atlntico, y punto de paso entre dos continentes. En algunos momentos, Espaa fue valiosa como zona de paso de marinas
de guerra; en otros, para el traslado de productos valiosos como el petrleo
y, en general, como un puente natural de influencia entre el Oriente Medio y
el Norte de frica, considerados zonas esenciales para la seguridad de las
superpotencias.
A partir de 1957, siendo responsable de asuntos exteriores el ministro
Fernando Mara Castiella, se configur el Servicio Exterior y se desarroll
una filosofa que inspirara a la poltica exterior. Las preocupaciones fundamentales de la nacin se centraran en tres reas: el fin del aislamiento
internacional a travs del ingreso en la onu, la solucin de diferendos con
los Estados magrebes (la disputa de Sidi Ifni con Marruecos y la del Sahara Occidental) y la normalizacin de las relaciones bilaterales con terceros
pases.
En 1959, el presidente Eisenhower realiz una visita a Espaa fortaleciendo la alianza bilateral, en busca de la renegociacin de los pactos
defensivos prorrogados en 1963, en cuya declaracin se seala que Estados Unidos reconoca de modo expreso la importancia de la aportacin
espaola a la seguridad occidental.
En los aos sesenta, Espaa desarroll una diplomacia activa que le
llev a normalizar sus relaciones bilaterales con muchos pases, a excepcin de los del Este y de China. En este punto hay que resaltar que a pesar
de su marcada orientacin anticomunista y antisovitica, decidi no obstante las presiones estadounidenses mantener relaciones diplomticas y
comerciales con Cuba, y tambin desarroll una diplomacia secreta de
acercamiento con la urss.
A partir de 1970, Espaa obtuvo importantes logros en los objetivos
propuestos en el mbito internacional. As, particip en la Conferencia de
Helsinki sobre Seguridad en Europa donde estuvieron Estados Unidos y
Canad, adems de todos los pases europeos en la que seal su postura
Ibidem, p. 129.
Ibidem, p. 141.

9/28/11 4:48:28 PM
determinada por dos coordenadas: una positiva, que tiende a la ampliacin del
Consejo de Seguridad el tema del Mediterrneo tiene aqu cabida, y otra
restrictiva, que teme determinadas repercusiones desfavorables, por ejemplo, la relacin entre Gibraltar y la inviolabilidad de las fronteras, lo que
deja ver la importancia del tema de la defensa para la nacin.
El 29 de julio del mismo ao suscribi el Tratado Comercial de carcter
preferencial con la Comunidad Europea (ce), que entr en vigor en octubre
del mismo ao y en 1973 se firm el Protocolo Adicional del mismo. Ms
adelante realiz un Acuerdo de Amistad y Cooperacin con Estados Unidos, que contena el fin de la clusula de activacin automtica, principal
elemento que afectaba la soberana espaola, la prohibicin de almacenamiento de armas qumicas y biolgicas y la cesin a Espaa del oleoducto
Rota-Zaragoza. Este acuerdo derog el de 1953, abordando por un lado la preocupacin ibrica por el llamado incidente de Palomares y
por otro, la inquietud estadounidense de contar con las bases militares
en el territorio espaol luego del conflicto rabe-israel de 1967 y de la guerra
de Vietnam. Asimismo, en febrero de 1971 suscribi un acuerdo comercial
y otro militar con Francia para adquirir treinta aeronaves Mirage.
Todo ello deja ver el desarrollo de una intensa actividad diplomtica
buscando abarcar todos los frentes posibles. En este mismo sentido, intent llegar a una solucin en su reclamo sobre el Pen de Gibraltar, pero
sin lograr ningn acuerdo; tambin busc, sin resultados, una solucin del
problema del Sahara Occidental en el mbito de las Naciones Unidas y con
los pases magrebes. Asimismo, en esa poca Espaa estableci relaciones con Polonia (1967), Rumania, Hungra (1969), Bulgaria y Checoslovaquia (1970) y Yugoslavia (1972).

J. Ruperez, Europa entre el miedo y la esperanza, Madrid, Edicusa, pp. 62 y ss., cit. pos.
Rafael Calduch, op. cit., p. 142.

Se llama incidente de Palomares al suceso de 1966 en que dos aviones chocaron en
pleno vuelo y uno de ellos transportaba cuatro bombas de hidrgeno, de las cuales tres se
perdieron. De estas ltimas, dos se rompieron al caer a tierra ocasionando riesgo de contaminacin radiactiva y otra estuvo sin localizar durante cuatro meses en el mar. Ibidem, pp.
134-135.

El Pen de Gibraltar fue cedido por Espaa al Reino Unido por el Tratado de Utrecht
en 1713, pero an hoy da su soberana es reclamada por Espaa.

Carlos Sanz Daz, Espaa y la cuestin alemana bajo el franquismo, 1945-1973. Entre
la doctrina de Hallstein y el comienzo de la Ostpolitik, Iberoamericana, vii, 26-01, Instituto
Iberoamericano, 2007, p. 147.
112 Consuelo Dvila
9/28/11 4:48:28 PM
En este mismo sentido, en 1972 firm un tratado comercial con la

Unin Sovitica, el 10 de enero de 1973 reconoci a la Repblica Democrtica Alemana y el 9 de marzo del mismo ao reconoci al Gobierno de Pekn como nico gobierno de la Repblica Popular China.10
Uno de los acontecimientos de la poca que cimbr al rgimen espaol
fue la Revolucin de los claveles en Portugal en 1974, ya que marc el declive de la dictadura y la instauracin de un gobierno democrtico, lo que
signific el fin de la alianza tradicional de Portugal con el franquismo.11
Resultado de las acciones que le permitieron su aproximacin con el
mundo occidental y de la apertura de relaciones polticas y comerciales, la
economa nacional experiment un importante crecimiento que se vio reflejado no slo en las variables macroeconmicas, sino tambin en los
bolsillos de los ciudadanos y en la vida poltica nacional, as como en sus
relaciones internacionales.
En el marco de las relaciones bilaterales con Estados Unidos, en 1974
el presidente Gerald Ford visit la pennsula espaola para la renovacin
del Acuerdo de Defensa de 1970, y en este mismo sentido el 9 de julio el
secretario de Estado Henry Kissinger lleg para la firma de la Declaracin
de Principios Hispano-Norteamericana, en la que se reconoce que la cooperacin defensiva mutua constituye una importante contribucin a la
seguridad occidental (...) en consecuencia, una amenaza o ataque a cualquiera de los dos pases afectara conjuntamente a ambos, y cada pas
adoptara aquella accin que considerase apropiada dentro del marco de
sus normas constitucionales,12 sellando con este compromiso la alianza
defensiva bilateral de estos pases.
Los ltimos aos de gobierno del general Franco estuvieron marcados
por un notable dinamismo diplomtico, reflejado en el restablecimiento
de las relaciones internacionales con varios pases y las organizaciones del
sistema internacional, pero tambin por la decadencia del rgimen, la enfermedad de Franco y las disposiciones internas para la sucesin.13 A ello
Rafael Calduch, op. cit., p. 142.
El pacto ibrico haba dominado las relaciones hispano portuguesas durante las tres
dcadas anteriores. Ibidem, p. 144.
12
Ibidem, p. 145.
13
En junio de 1972 se dict la Ley de la Jefatura del Estado, que sealaba que el sucesor del general Franco, a ttulo de Rey, asumira la Jefatura del Estado, en funciones,
sin ningn acto legal previo. El vicepresidente ocupara el cargo de presidente, hasta en10
11
9/28/11 4:48:29 PM
se sum una serie de presiones internas y externas para la democratizacin espaola, por lo que entre 1973 y 1975 se present una de las etapas
con mayor presin y obstculos para la dictadura, que irremediablemente
llegaba a su fin.
En estos aos, el gobierno espaol enfrent el rechazo de la comunidad internacional al rgimen dictatorial, mismo que se increment por la
coyuntura que permiti la descolonizacin del Sahara Occidental. Otro
suceso mundial que afect al rgimen fue la crisis de los precios del petrleo. Todo ello aunado a una serie de eventos ocurridos al interior que tuvieron importantes repercusiones para la vida poltica nacional, como fue
el conflicto Estado-Iglesia.14
En este mismo sentido, otro hecho relevante fue la Resolucin 3162
de la onu,15 ya que a principios de 1975 el gobierno espaol ratific su decisin de proceder a la celebracin del referndum sobre el territorio del
Sahara Occidental, pero ante los reclamos de Marruecos sobre el mismo,
ste se aplaz y el 23 de mayo de 1975 Espaa decidi retirarse unilateralmente.
En 1975, el juicio y ejecucin de dos miembros de la organizacin Pas
Vasco y Libertad (eta, por sus siglas en euskera) y tres del Frente Revolucionario Antifascista y Patriota (frap) desat las protestas dentro y fuera del
tonces ambos cargos recaan en la persona del general. El 8 de junio de 1973, Franco
cedi el cargo de Presidente de Gobierno al almirante Luis Carrero Blanco, reservndose
la Jefatura del Estado y de las Fuerzas Armadas. Ello dur hasta diciembre de 1973, cuando el presidente fue asesinado por la organizacin terrorista eta, y el 23 de diciembre
Carlos Arias Navarro fue nombrado el nuevo presidente. Con este acto se profundiz la
dureza y la represin del gobierno y crecieron las presiones internas y externas, favorables al cambio poltico. Ibid, p. 143.
14
En 1974 se present el conflicto entre el gobierno y el obispo de Bilbao, monseor
Aoveros. Ibidem, p. 144. Durante la lectura de su homila, el prelado catlico habl del reconocimiento al derecho de la libertad de los vascos, lo que evidentemente daaba la imagen
del gobierno y pona en tela de juicio la integridad de la unidad de Espaa. La primera respuesta del gobierno fue enviar un avin al aeropuerto de Sondica, el 3 de abril, para sacar al
obispo del pas y enviarlo a Roma; no obstante, no se tuvo xito, pues adems Franco, siempre cauto en las relaciones Estado-Iglesia, lo impidi. Jos Andrs Gallego, et al., La poca de
Franco, vol. I, Espaa, Edicin Rialp, 1991, p. 341.
15
Emitida el 14 de diciembre de 1973, seala el derecho de autodeterminacin del pueblo
saharaui, de tal suerte que le pide a Espaa realizar un referndum en el cual los habitantes
autctonos del Sahara Occidental expresaran su decisin de manera autntica y sin presiones sobre su decisin de permanecer o no bajo el dominio espaol. Cfr. onu, Resolucin 3162
aprobada por la Asamblea General durante el 28 perodo de sesiones. Disponible en <http://daccess-dds-ny.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/286/87/IMG/NR028687.pdf?OpenElement>.
114 Consuelo Dvila
9/28/11 4:48:29 PM
territorio y llev al pas al aislamiento internacional. Resultado de ello, el

25 de septiembre de ese mismo ao, el Parlamento Europeo aprob una
resolucin condenatoria que conllevaba la suspensin de las negociaciones para la renovacin del acuerdo comercial entre Espaa y la ce.
Ante el inminente deterioro de la salud del general Franco, el 25 de
octubre se le administr la extremauncin y, desde entonces, se mantuvo
con vida nicamente mientras se encontraba una solucin sucesoria acorde con sus intereses; das despus asumo la Jefatura del Estado el prncipe Juan Carlos. Finalmente, tras la muerte del General, los mecanismos
sucesorios funcionaron plenamente y el prncipe fue investido como rey e
inici formalmente la transicin.
Una vez nombrado el Jefe de Estado, le toc a ste enfrentar el asunto
del Sahara Occidental, logrando la firma de la Declaracin de Madrid entre
Espaa, Marruecos y Mauritania para gobernar entre los tres el Sahara
hasta la retirada espaola prevista para el 28 de febrero de 1976. As, la Ley
de Descolonizacin del Territorio del Sahara Occidental fue aprobada el 19 de
noviembre por las Cortes, inicindose la inmediata retirada.
La transicin poltica
Algunos intelectuales ubican un primer periodo de la transicin entre la
muerte de Franco el 20 de noviembre de 1975 y el 6 de junio de 1976, etapa
en que rige el primer gobierno de la monarqua y el presidente Carlos
Arias. A esta poca se le denomina el franquismo sin Franco y no se observan cambios importantes en la poltica interna ni en la exterior, excepto
la ya mencionada retirada del Sahara.
En realidad, se considera que la autntica transicin poltica inicia
hasta el segundo gobierno de la monarqua, presidido por Adolfo Surez,
quien design a Marcelino Oreja como ministro de Asuntos Exteriores.16
A partir de entonces se dio la plena normalizacin de las relaciones diplomticas de Espaa con los pases socialistas y con Mxico, el 28 de marzo
de 1977.17 Asimismo, el 28 de septiembre de 1976 se firmaron los Pactos
16
Francisco Aldecoa, La transicin y la redefinicin de la poltica exterior espaola, en
Rafael Calduch (coord.) op. cit., p. 160.
17
Ibidem, p. 16.
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Internacionales de Derechos Civiles y Polticos y sobre Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, que entraron en vigor en julio de 1977, y
obtuvo la aprobacin del Parlamento Europeo para su adhesin a la Comunidad Europea.
En ese momento, los objetivos de la poltica exterior eran: la adhesin a
la Comunidad Econmica Europea (cee), el ingreso a la otan, la solucin
definitiva del asunto del Sahara Occidental y el establecimiento de relaciones diplomticas con las antiguas colonias portuguesas: Angola, Mozambique y Cabo Verde. Se considera que de julio de 1977 a diciembre de 1978
se present un periodo central de la transicin en materia de poltica exterior, comenzando a partir de ese momento una poltica exterior ms
democrtica.18
Este contexto lleva al profesor Aldecoa a resumir los objetivos centrales de la poltica exterior de la transicin de la siguiente manera:
a) Consolidar la democracia y no adoptar posiciones que pudieran poner en peligro el proceso democrtico.
b) Reforzar el papel de Espaa en el concierto internacional dentro del
bloque occidental, pero con un creciente grado de autonoma y perfil
propio de potencia media.
c) Obtener beneficios polticos generales como consecuencia del valor
de su ubicacin estratgica.19
En cuanto a sus rasgos bsicos, el mismo autor destaca en primer
lugar la activa participacin espaola en las relaciones internacionales como potencia media mundial y como actor regional de primer orden; en
segundo, la universalizacin de sus relaciones exteriores; en tercero, su
ingreso a la ce; en cuarto, el mantenimiento de una posicin particular
dentro del esquema de seguridad occidental que se manifiesta a travs de
la relacin bilateral con Estados Unidos en lugar de ser miembro de la
Alianza Atlntica; en quinto, el mantenimiento de relaciones especiales
con Amrica Latina y con el mundo rabe, y por ltimo, mejorar la administracin exterior del Estado.20
Ibidem, p. 163.
Idem.
20
Ibidem, p. 164.
18
19
116 Consuelo Dvila
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Todos esos lineamientos seran compartidos por las diferentes corrientes polticas internas, lo que dara ms fuerza a la poltica exterior espaola. A
decir de los expertos, lo ms caracterstico de esa herencia ser el consenso explcito entre las fuerzas polticas en el proceso de toma de decisiones en cuestiones de alcance fundamental.21
As, en 1976 se firm un nuevo acuerdo defensivo con Estados Unidos
que se renov en 1982 y en 1986 con un aumento gradual de la autonoma
defensiva, que se consagr con su ingreso en la Alianza Atlntica. De tal
manera, Espaa optara por un esquema de seguridad multilateral al ingresar en este pacto militar; no obstante, la relacin de defensa bilateral con
Estados Unidos durara los quince aos de la transicin, garantizando la
presencia estadounidense sin las bases militares en territorio espaol.22
La consolidacin de la poltica exterior.

La dcada de los aos ochenta
La dcada de los ochenta es fundamental para el posicionamiento internacional de Espaa, en donde destacan dos sucesos que sern decisivos
para el rumbo de su poltica exterior: el ingreso a las Comunidades Europeas
y la adhesin al Tratado de la Alianza del Atlntico Norte. A decir del
profesor Aldecoa, los cambios cualitativos que implican este acontecimiento en la posicin internacional [del pas], son de tal magnitud que
sern, prcticamente, los que originen el resto de las variaciones en [su]
poltica exterior.23 Asimismo, el proceso de integracin fue un elemento
21
En ese consenso implcito aparecera gran parte del arco parlamentario bien entendido,
que a veces parte de la izquierda minoritaria en nmero de diputados, no significativa, quedara fuera del consenso. Ibid. p. 165. Tal fue el caso del acuerdo sobre la adhesin a la otan
y las condiciones que se establecieron en el referndum de 1986. Tal como dice Roberto Mesa,
El ingreso en la otan estar en todo caso precedido del correspondiente debate parlamentario y de la necesaria decisin nacional. Debe indicarse, a este respecto, que en el ao
1978 la Unin de Centro Democrtico haba celebrado su Primer Congreso, y en l se haba
inclinado decididamente por la opcin atlantista y por el ingreso en la otan. Se trata, pues, y
en todo caso, de una sutileza entre la poltica partidista y la accin exterior de ese mismo
partido en el Gobierno. Roberto Mesa, La poltica exterior de la Espaa democrtica, Revista de Estudios Internacionales, vol. 3, nm. 1, enero-marzo 1982, Espaa, Centro de Estudios
Polticos y Constitucionales, Ministerio de la Presidencia, p. 38.
22
Francisco Aldecoa, op. cit., p. 166.
23
Idem, p. 166.
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dinamizador esencial en la democratizacin y modernizacin del pas

[convirtindose ste en] el factor unificador y la base del consenso en materia de poltica exterior.24
La formalizacin de los acuerdos en el mbito europeo se dio despus de
muchos aos de negociaciones con la firma de Tratado de Adhesin el 12
de junio de 1985, que entr en vigor el 1 de enero del siguiente ao.25 Espaa
se vena preparando para ese momento y en cuanto ingres a las Comunidades Europeas empez a tener un papel relevante dentro de la poltica
del continente, concedindole una gran importancia a esta faceta. Este activismo cont con el consenso de los partidos de la oposicin, lo que legitim
ms su postura frente a Europa.
El occidentalismo de la poltica espaola, marcado por los fuertes lazos que se establecieron desde el franquismo con Estados Unidos en el
mbito de la Defensa, se transformara paulatinamente en atlantismo,
como consecuencia de su adhesin a la otan en 1982 y su permanencia
ratificada en 1986 despus de la celebracin del referndum correspondiente. El Tratado de Washington26 estableci el compromiso de mutua
defensa y solidaridad entre los firmantes, y en el caso espaol se dio una
suscripcin de los principios de la Alianza Atlntica pero sin pertenecer
a su estructura militar.
24
Andrs Ortega, Las polticas exteriores de la Espaa democrtica: 1976- 2007, en Salustiano del Campo y Jos Flix Terzanos (direc.), Espaa en el Siglo xxi, vol. La Poltica, Manuel
Jimnez de Parga y Fernando Vallespn (eds.), Madrid, Biblioteca Nueva, 2008, p. 809.
25
En 1962 Espaa solicit por primera vez su ingreso en la ce, lo cual tuvo como resultado la firma de un Acuerdo Comercial preferencial en 1970. Despus de las primeras elecciones democrticas del postfranquismo en 1978, se iniciaron las negociaciones para la adhesin espaola a las Comunidades Europeas que concluyeron en 1985 con la firma del
Tratado de Adhesin. El ingreso se llev a cabo el primero de enero de 1986. Cfr. Esther
Barb, La poltica europea de Espaa, Barcelona, Ariel 1999, pp. 21-22.
26
La Alianza Atlntica se crea a la luz del Tratado de Washington en 1946 y estableci
el compromiso de mutua defensa y solidaridad entre los Estados firmantes, y la organizacin militar conocida como otan fue una consecuencia del tratado y ha sido propiamente
su estructura militar. Espaa ingres a la otan en 1982 preparando su ingreso a la cee y el
12 de diciembre de 1986 ratific va referndum su ingreso, pero sin pertenecer a la estructura militar. A decir de Celestino del Arenal y Francisco Aldecoa, la firma del tratado sin una
pertenencia a la otan era equivalente a suscribir la declaracin de principios sin pertenecer
a la estructura militar. Ver Espaa y la otan. Textos y Documentos, edicin preparada por
Celestino del Arenal y Francisco Aldecoa, Coleccin Relaciones Exteriores de Espaa, Madrid, Tecnos, 1986, p. 456.
118 Consuelo Dvila
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En realidad el ingreso a la otan ampli el margen de accin espaol en

materia de defensa al ubicarse en un mbito multilateral en donde participaban sus socios europeos, por lo que para ellos la incorporacin a ste y a las
Comunidades Europeas eran parte del mismo proyecto de su poltica exterior en el periodo democrtico, al tiempo que dio continuidad a la relacin
bilateral de defensa con Estados Unidos al revisar el Acuerdo en 1988.27
Resulta interesante constatar como, paradjicamente, al suscribir los
tratados de la Alianza Atlntica y de la Unin Europea Occidental (ueo),28
Espaa quedaba obligada a defender con sus medios la soberana britnica
sobre el Pen de Gibraltar ante una agresin externa, asunto que an
estaba pendiente en las negociaciones con Gran Bretaa y cuyo reclamo
contina pendiente. Y con relacin a Ceuta y Melilla, las islas Chafarinas y
los peones de Alhucemas y Vlez de Gomera, se percibi de una manera
diferenciada la defensa del territorio ibrico al establecerse distinciones en
la forma y en la intensidad de la defensa de esos territorios.
El resto de la poltica exterior gir en torno a los dos compromisos asumidos en Europa y en la Alianza Atlntica, que quedaran como aspectos
indivisibles de la accin externa espaola que inclua el mbito de la defensa,
por lo que las relaciones bilaterales que estableci a partir de los ochenta
tuvieron que ir en consonancia con su nuevo estatus europeo-atlantista.
Mientras que en 1979 Espaa reciba por primera vez al principal lder
palestino, Yasser Arafat, en esta nueva etapa establecera relaciones diplomticas con Israel.29 Asimismo, se convirti en muchos sentidos en el
puente entre Amrica Latina y Europa y tambin abri a esta ltima sus
relaciones privilegiadas con el Magreb.
27
Para mayor informacin sobre este punto, vase Felipe Sahagn, Espaa frente al sur,
en Rafael Calduch op. cit., p. 239.
28
La Unin Europea Occidental (ueo) es un organismo de defensa creado en 1946 por el
Tratado de Bruselas ampliado en 1954 por el Protocolo de Pars, que reconoce el compromiso
de los Estados miembros de brindarse ayuda militar en caso de ataque armado. Una vez que
Alemania se incorpor a la otan en 1960, los Estados europeos rescataron la ueo aadindole
protocolos adicionales que contemplan vigilancia de armamentos. Ibidem, p. 458.
Hasta 1986 pertenecan a esta organizacin: Francia, Reino Unido, Blgica, Holanda,
Luxemburgo, Italia y Alemania Federal. Espaa se incorpor en 1988.
29
Espaa tena que establecer polticas ms acordes con su pertenencia a la Comunidad
Europea, de modo que reconoce a Israel el 17 de enero de 1986. Joaqun Mirkin, El establecimiento de relaciones diplomticas entre Espaa e Israel, Horizonte Web. Para una convivencia
en Medio Oriente, 1 de agosto de 2003. Disponible en <http://www.revistahorizonte.org/leeartrec.asp?art=1760>.
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En las relaciones con Amrica Latina y el Mundo rabe se busc un

modelo acorde con la reforma de la Secretara de Estado para la Cooperacin Internacional y la aparicin de la Agencia Espaola para la Cooperacin
Internacional.30 De la misma manera, con la primera Guerra del Golfo en
1991, se promovi la cooperacin con el Magreb y con el Mediterrneo a
travs del Proceso de Barcelona y del Dilogo 5+5, en vas de marcar un
permetro externo inmediato que garantizara la seguridad europea.31
La poltica europea de Espaa fue esencial para el desarrollo del pas
en la era postfranquista, pues le permiti consagrar todos sus esfuerzos
para alcanzar cierta unidad poltica y lograr que la economa nacional creciera. Se piensa que en un principio el objetivo fue poltico, pues el ingreso a
la cee garantizaba la democracia del sistema poltico, pero ms adelante se
utiliz la adhesin para modernizar la economa a travs de una mayor liberalizacin financiera y comercial.32
A partir de entonces, el pas se convirti en un gran promotor de la integracin europea, dando prioridad a los aspectos vinculados con la cohesin
social y econmica, ya que gracias a los fondos que stos contemplan, la
nacin ibrica inici su despegue econmico.33 Otro mbito de gran inters
fue el de la Cooperacin Poltica Europea,34 el cual desde un principio apoy
para la creacin de una poltica exterior comn y de defensa.
Francisco Aldecoa, op. cit., p. 166.

Andrs Ortega, op. cit., p. 813.
32
Esther Barb, op. cit., pp. 22-23.
33
Segn Esther Barb, uno de los terrenos en donde se dej sentir la defensa de los intereses espaoles fue en el presupuesto, logrando negociar que los recursos asignados a los
fondos estructurales se duplicaran en 1988. La ilusin espaola en materia europea se propuso
hacer de la cohesin un pilar comunitario. Poco despus de que Espaa ingresara a la ce
adopt el punto de vista, compartido por la propia comisin, de que la creacin de un mercado interno slo servira para aumentar la distancia econmica entre los miembros pobres y
los miembros ricos, y que esta tendencia debera contrarrestarse con medidas que promovieran mayor cohesin dentro de la comunidad. Ibid, p. 23. El saldo neto que recibi Espaa por
concepto de fondos comunitarios ascendi a 211,000 millones de euros entre 1986 y 2006.
34
Por cooperacin poltica europea puede entenderse un sistema de informacin y consultas entre los Estados miembros de las Comunidades Europeas para armonizar sus puntos
de vista en materia de poltica exterior, mediante la celebracin de reuniones peridicas de los ministros de asuntos exteriores y de los jefes de Estado y de Gobierno en el marco del Consejo
Europeo. Victoria Abelln Honrubia y Blanca Vila Costa (coords.) Lecciones de Derecho Comunitario Europeo, Barcelona, Espaa, Ariel, 2 edicin, 1994, pp. 285 y 286. La Cooperacin Poltica inici en 1968 ante la perspectiva de la primera ampliacin de la Comunidad, los seis Es30
31
120 Consuelo Dvila
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En este sentido, se celebraron desde 1968 diversas cumbres que tendan a reforzar la cooperacin poltica entre los miembros de la cee con el
fin de intercambiar informacin y armonizar algunas polticas en el mbito
internacional; sin embargo, stas eran un mecanismo separado de las instituciones comunitarias hasta que se formaliz su inclusin en el Acta nica
Europea que entr en vigor en 1987, una vez que Espaa ya era miembro
de la Comunidad Europea.35 En esta ocasin se incluy explcitamente, por
primera vez, que las cuestiones concernientes a la seguridad europea, y en
particular los aspectos polticos y econmicos de la seguridad, se consideraban como materia susceptible de cooperacin poltica.36
Desde entonces se ha caracterizado por defender y hacer propuestas
en aras de fortalecer la cooperacin poltica que incluye la poltica exterior
comn y la poltica de defensa. Esther Barb afirma que durante los meses
en que Espaa ocup la Presidencia del Consejo, y sobre todo despus de
las transformaciones mundiales a fines de los ochenta, se observ un gran
activismo de su poltica, que tuvo un punto culminante en 1992 durante la
Conferencia que dio lugar al Tratado de Maastricht, donde Espaa se identific con el proyecto de unin poltica propuesto por Alemania y Francia y
para que la Poltica Exterior y de Seguridad Comn (pesc) se mantuviera a
nivel intergubernamental.37
Asimismo, se observaba una armona entre la poltica exterior desplegada en el plano comunitario y la poltica interna de apertura poltica y
crecimiento econmico. Por lo tanto, en la dcada de los noventa, la poltica europea de Espaa se distingui por su postura frente a la reunificacin
alemana, su posicin activa en materia de unin poltica y su aproximacin a
la poltica de seguridad europea.
tados fundadores convocaron a la Primera Conferencia de Jefes de Estado o de Gobierno en

la ciudad de La Haya el 1 y 2 de diciembre de 1969.
35
Ibidem, p. 288.
36
Victoria Abellan Honrubia, op. cit., pp. 288 y 289.
37
En la Segunda Conferencia Intergubernamental present varias propuestas, entre
las que sobresale la carta enviada por el presidente Gonzlez al presidente en turno de la ue,
quien hace un llamado a transformar un espacio de carcter esencialmente econmico, pensado para garantizar la libre circulacin de trabajadores, servicios, capitales y mercancas, en
un espacio comn integrado donde el ciudadano europeo sea el protagonista; es decir, pasar
de un espacio econmico a un espacio poltico; lo que signific una primera idea generalizada de
lo que posteriormente sera la ciudadana europea. Cfr. Esther Barb, op. cit.
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En esta misma lgica, de acuerdo con Felipe Gonzlez, tras la cada del
muro de Berln, la poltica comunitaria europea tena que contar con tres
pilares: a) la completa realizacin de la unin econmica y monetaria; b) la
ciudadana europea; y c) la elaboracin de una poltica exterior y de seguridad comn.38
El tema de la unin poltica fue importante para el gobierno espaol,
pues en la medida en que sta se fortaleciera, desviara la atencin de los
socios comunitarios del Centro y el Este hacia el Mediterrneo, quedando
Espaa en una posicin central. En este sentido, la administracin de Felipe Gonzlez propuso y llev a cabo la creacin del llamado Parlamento
Europeo en el seno del Congreso de los Diputados, lo que fue esencial
para lograr que los partidos de oposicin apoyaran su discurso sobre la
unin poltica y la ciudadana europea.39
Como se ha mencionado anteriormente, la esencia de la propuesta
ibrica consista en la creacin de una poltica exterior y de seguridad comn que incluyera a los organismos de defensa europeos como la ueo. Y
en el fondo reflejaba su particular preocupacin sobre la relacin de Espaa
con la otan que en el referndum de 1986 haba sido presentada como
parte de una trada europea junto con la ce y la ueo. En realidad, el gobierno
tena el inters de fortalecer los mecanismos de defensa europeos para
restar fuerza a la otan, ello debido a la marcada postura antiestadounidense que siempre haba tenido el psoe y a la intencin de que se redujera su
presencia militar en el territorio.40 La cuestin es que la ueo siempre ha
38
Carta enviada por el presidente Felipe Gonzlez el 4 de mayo de 1990, al presidente en
turno, el primer ministro irlands, Charles Haughey, cit pos Esther Barb, op. cit., p. 31.
39
El Presidente de Gobierno convoc en mayo de 1990 a una reunin con los lderes de
los grupos parlamentarios de oposicin (Partido Popular, Convergencia i Uni, Partido Nacionalista Vasco, Centro Democrtico y Social, Izquierda Unida) para acordar trabajar en la elaboracin de una poltica de Estado en materia europea y la cuestin de la soberana en el
marco de la futura unin poltica. Cfr. Esther Barb, op. cit., p. 32. Cabe destacar que Espaa
tiene una estructura de gobierno peculiar, ya que es una monarqua constitucional con el rey
a la cabeza como jefe de Estado, pero tambin con un Presidente del Gobierno, Vicepresidente y una serie de ministros que forman en s al Poder Ejecutivo. Cfr., Instituto de Investigaciones
Jurdicas-unam, Gobierno de Espaa, Navegador Jurdico Internacional, Mxico, iij-unam.
Disponible en <http://www.juridicas.unam.mx/navjus/gob/es.htm>.
40
Las fuerzas militares establecidas en Espaa para 1986 comprendan tres bases areas (Torrejn de Ardz, Zaragoza y Morn), una base naval (Rota), siete estaciones de
seguimiento, comunicacin y control (Humosa, Inogs, Estartit, Sller, Menorca, Guardamar del Segura y Estaca de Bares), un polvorn y un depsito de combustibles (Cartagena)
y una estacin meteorolgica y sismolgica (Sonseca). Las bases de Rota y Zaragoza esta-
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funcionado como brazo europeo de la otan y cualquier consideracin sobre

ella afectaba los intereses norteamericanos y su relacin con Europa. Por ello,
la posicin de Espaa sera importante, pues vendra a reforzar algunas
tendencias que ya existan en la Europa comunitaria sobre el tema de la
defensa y la necesidad de alejar a Europa de la otan bajo el mando de Estados
Unidos. Por lo tanto, en 1988 se revis el acuerdo con Estados Unidos y el
acuerdo con la otan.
La poltica exterior espaola a favor de una Poltica Exterior

y de Seguridad Comn. De Maastricht a los atentados terroristas
en Estados Unidos en septiembre de 2001
Este periodo refleja las acciones de poltica exterior de dos gobiernos diferentes en Espaa, hasta 1996 continu en el poder el psoe y a partir de
esa fecha gobern el pp con Jos Mara Aznar como Presidente del Gobierno.
Aparentemente, entre ellos no se presentara variacin alguna en la
conduccin de los asuntos internacionales del Estado debido al amplio consenso con que cont en sus principales lneas de accin, la Poltica Comunitaria en primer lugar, despus aquella con el Mediterrneo y finalmente
hacia Amrica Latina. Pero, de hecho, aunque los ejes siguieron siendo los
mismos, a partir de 1996 poco a poco fueron girando hasta incluir una
cuarta prioridad que se coloc muy por encima de los otros tres: la relacin con Estados Unidos. Felipe Sahagn seala que a quince aos de
la muerte de Franco puede afirmarse que si bien es cierto que nunca hubo
una ruptura radical en los planteamientos esenciales de su poltica exterior, s se han modificado sustancialmente muchos de los factores en que
sta descansa.41
Como ya se ha sealado, a principios de los aos noventa la participacin ibrica en la construccin comunitaria fue muy intensa y comprometida, incluso el servicio exterior espaol se haba modernizado y el gobierno
tena mucho cuidado en la designacin que haca de sus representantes
ban comunicadas por un oleoducto de 780 kilmetros de longitud. El personal estadounidense de estos lugares ascenda a los 1,700 civiles y cerca de 12,500 militares. Cfr. Danennbring Lpez de la Torre et al., Espaa dentro de la Alianza Atlntica, Madrid, Instituto de
Cuestiones Internacionales, 1986.
41
Felipe Sahagn, op. cit., p. 244.
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ante las instituciones comunitarias, lo que le vali a la nacin gozar de un

gran peso y prestigio en el mbito europeo. Las propuestas de Espaa se
centraron en la inclusin del tema de la unin poltica junto con el de la
defensa en la pesc y optaba porque el manejo de stos se mantuviera a
nivel intergubernamental, quedando perfectamente de acuerdo con lo sealado por Francia y Alemania.
En las reuniones en las que se debati el tema de la seguridad, el gobierno espaol defendi, por un lado, la profundizacin comunitaria, tanto
poltica como econmica y, por otra parte, la vinculacin entre seguridad
europea y la seguridad mediterrnea, siendo consecuente con los pilares
bsicos de sus acciones externas. As, a partir de 1990 se inicia la redefinicin de la Alianza en la nueva Europa durante la Cumbre del Consejo de
Seguridad y Cooperacin Europea en Pars, despus de la firma de los
acuerdos de desarme de fuerzas convencionales en Europa.
Los sucesos internacionales reforzaran estas propuestas. Los grandes
cambios en el Este con la cada del muro de Berln y del bloque socialista y
el desmembramiento de la Unin Sovitica fortalecan la posicin de Estados
Unidos como nica superpotencia mundial. La consecuencia de estos hechos en la correlacin internacional de fuerzas se vera reflejada en otros
mbitos del escenario internacional como la guerra del Golfo y el conflicto
en los Balcanes, que constituiran temas esenciales de discusin para los
pases europeos y motivaran el fortalecimiento de la pesc.
A decir del ministro Fernndez Ordez, la crisis del Golfo convirti el
proyecto de la pesc en el mejor indicador para ver hasta dnde se ira en
materia de unin poltica.42 Lo cierto es que este suceso marc un cambio
importante en la actitud internacional de Espaa y, en especial, en la definicin de su poltica de seguridad que contaba adems con un gran consenso interno.
Otro hecho que tuvo importantes repercusiones fue la Resolucin 678
del Consejo de Seguridad,43 que permiti la integracin de una fuerza multinacional contra Irak; sin embargo, el gobierno de Espaa precis que en
Esther Barb, op. cit., p. 35.
Con esta resolucin emitida el 29 de noviembre de 1990, el Consejo de Seguridad fij
el 15 de enero de 1991 como plazo final para que Irak cumpliese las 11 resoluciones emitidas
anteriormente sobre varios aspectos de la situacin entre Irak y Kuwait. Adems, el Consejo
autoriz a los Estados Miembros que cooperaban con Kuwait a utilizar todos los medios
necesarios para aplicar estas resoluciones y restablecer la paz y la seguridad internacionales
42
43
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caso de guerra sus buques slo llevaran a cabo acciones de apoyo logstico.
A partir de ese momento, la presencia militar de Espaa fuera de su
territorio sera uno de los grandes factores de cambio en su poltica
exterior y en su participacin en la construccin comunitaria de la defensa europea.
Despus de este suceso se cambi la tradicin mantenida por la nacin
ibrica durante el siglo xx de no participar en ningn conflicto blico internacional. Aunque entre 1988 y 1993 particip en ocho misiones de paz de
la onu, no fue sino en la guerra del Golfo que colabor con recursos militares, humanos y materiales.44
Fue en la Reunin de Ministros de Asuntos Exteriores y Defensa de la
ue, llevada a cabo en Pars en agosto de 1990, que Espaa se comprometi
oficialmente a enviar una fragata y dos corbetas a la zona del Golfo en
apoyo al embargo de Naciones Unidas a Irak, lo que supona su primera
expedicin militar desde las guerras de frica. Al mismo tiempo, la participacin en el conflicto dio al gobierno un margen de maniobra ms amplio
para actuar en los foros de seguridad con una imagen de aliado responsable con Estados Unidos y Europa, no obstante que al interior, la opinin
pblica y los partidos polticos de oposicin mostraban su rechazo al envo
de tropas a la regin.45
A partir de ese momento, Espaa tuvo una participacin intensa para
que se incorporara la pesc en la Conferencia Intergubernamental que culmin con el Tratado de la Unin Europea (tue) firmado el 7 de febrero de
1992 en Maastricht y que entr en vigor el 1 de noviembre de 1993. Dicho
Tratado contempla una poltica que forma un todo, sin que existan dos
polticas, la exterior y la de seguridad, o lo que es lo mismo, la pesc.46
Por otro lado, la guerra del Golfo volva imperativa la poltica mediterrnea de la Unin Europea para tratar de dirigir apoyos financieros hacia los
en la regin. Cfr. Naciones Unidas, La cuestin de Iraq, onu-Centro de Informacin. Disponible en
<http://www.cinu.org.mx/temas/Iraq/index.htm>.
44
Unos das despus de la invasin a Kuwait, el gobierno espaol autoriz la utilizacin
de sus bases para la ejecucin del plan de operaciones 90-1002, el cual se organiz como una
forma de responder a los posibles ataques que podran suscitarse en caso de un conflicto
regional. Felipe Sahagn, op. cit., p. 261.
45
Najib Abu Warda, Las transformaciones del Mundo rabe y sus consecuencias en las
relaciones hispano-magrebes, en Rafael Calduch, op. cit., p. 312.
46
Dolores Rubio, La Poltica Exterior Espaola y la Comunidad Europea/Unin Europea, en Rafael Calduch, op. cit., p. 219.
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Estados de la regin, principalmente magrebes, para evitar mayores brotes de conflicto o de inestabilidad interna que afectaran las fronteras comunitarias. Espaa se empeaba en conseguir un aumento de recursos econmicos para sus vecinos al sur del Mediterrneo y para formalizar las
relaciones entre la ue y la Unin del Magreb rabe (uma), as como el incremento de la cooperacin econmica y comercial con los pases de la
regin para contribuir a la solucin de los conflictos bilaterales.47
De este modo, Espaa se convirti en el gran impulsor de la poltica
mediterrnea de la ue que en cierta medida retom una iniciativa previa de
Francia en donde se estableca que la ampliacin de la seguridad europea
hacia esta zona es esencial por la creciente ola de fundamentalismo islmico
que amenaza a la regin. As, el 30 de octubre de 1991 se celebr la Conferencia de Madrid sobre Medio Oriente.
Con Amrica Latina tambin se estrecharon las relaciones a travs del
inicio de las Cumbres Iberoamericanas y de la mayor presencia de inversiones espaolas en la regin. Mientras, con Estados Unidos las relaciones
mejoraron notablemente una vez que se acept la reduccin de la presencia estadounidense con la salida del personal militar que se encontraba en
la base de Torrejn.48
La poltica espaola continu en torno a esos ejes esenciales de sus
relaciones internacionales aun despus del triunfo del Partido Popular y de
su ascenso al poder en 1996. La primera legislatura de Jos Mara Aznar
abarc hasta el ao 2000 y en ese tiempo se observ una continuidad en
la poltica exterior, aunque con una visin ms atlantista que se confirm
con el cambio de su participacin en la otan, integrndose plenamente a
su estructura militar en la Conferencia de Madrid de 1996.
Asimismo, Espaa tuvo un papel importante en la Primera Conferencia
Intergubernamental que dio lugar al Tratado de msterdam que entr en
vigor en 1999. En ste se avanz en el terreno de la pesc, incluyendo en ella
todas las acciones de poltica exterior y algunas de defensa, lo que en
teora equivala a contar ya con una defensa comn. Este aspecto es interesante si se considera que la defensa europea continuaba (y hasta la fecha
contina) supeditndose a la otan, y para la negociacin de msterdam ya
se observaban dos tendencias entre los miembros, los que se inclinaban
Felipe Sahagn, op. cit., p. 255.
47
48
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por un mayor peso de la otan en materia de defensa y los que mantenan

una posicin ms europea.
Los avances importantes, tambin en 1999, fueron el establecimiento
de una Unidad de Crisis, mecanismo de alerta rpida una especie de
gabinete de crisis en el Consejo, y el nombramiento del Alto Representante de la Poltica Exterior y de Seguridad Comn (Mster pesc), asumida
por el Secretario General del Consejo, y de las misiones Petesberg.
Para el ao 2000, se llev a cabo una reunin en Saint Mal, Francia,
en la cual los miembros acordaron desintegrar la ueo y llevarla al seno de
la poltica europea de seguridad y defensa, que se vinculaba cada vez ms
a la Poltica Exterior Comn. En ese mismo ao se negoci el Tratado de
Niza para la Unin Europea; sin embargo, en el mbito de la defensa las
discusiones se centraron en la crisis de Kosovo.
Como se observa, la poltica espaola mostr cierta continuidad en trminos de la poltica europea y de los otros ejes destacados de la misma,
como el Mediterrneo y Amrica Latina. La relacin con Estados Unidos
mejor despus del retiro parcial de sus tropas y se profundiz a raz de
los cambios internacionales ocurridos en la dcada de los noventa.
A partir del gobierno de Jos Mara Aznar en 1996, Espaa empez a
tener un acercamiento importante con la nica superpotencia del planeta,
el cambio de estatus en la otan es muestra de ello. No obstante, por los
conflictos internacionales y la manera en que la Organizacin Atlntica
particip en ellos, sobre todo en la Guerra del Golfo y los conflictos en los
Balcanes, hubo un cuestionamiento importante en el seno europeo sobre
la vinculacin entre el aparato de defensa que se consolidaba para la Unin
Europea en esa dcada y la otan, que tambin haba sufrido una reforma
luego de la cuestin de Kosovo.
El cambio de rumbo de la poltica exterior

a partir del 2001 y su ajuste en 2004
De acuerdo con Andrs Ortega, el giro de la poltica exterior espaola fue
paulatino, pero lo que supuso un momento definitorio fueron los ataques
terroristas del 11 de septiembre de 2001. Para ese momento, ya haba un
acercamiento y empata entre George W. Bush y Jos Mara Aznar. Cuando
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ocurrieron los ataques contra el territorio estadounidense, el presidente

espaol vio la oportunidad de acercarse ms a la poltica de Estados Unidos, buscando una relacin que ms all de fortalecer los lazos entre ambas naciones, ayudara a combatir el terrorismo de eta, dndole as una
dimensin internacional a un problema domstico.49
Los expertos mencionan algunos elementos que justifican la decisin
de Aznar de acercarse a Estados Unidos; por un lado, estaba en puerta la
ampliacin de la Unin Europea, que causaba cierta incertidumbre por el
lugar que Espaa tendra en la nueva Europa, no hay que olvidar los cuantiosos fondos especiales de los que Espaa se haba beneficiado por quince
aos.50 Por otro lado, Aznar pensaba que la supremaca norteamericana
podra ser til a la nacin en lo econmico y lo poltico. Todo ello sumado
al factor personal, debido a que el presidente espaol no tuvo una buena
relacin con sus homlogos francs (Chirac) y alemn (Schrder), pero s
con el britnico Tony Blair y, por supuesto, con el mismo George W. Bush.
Este acercamiento dio frutos positivos y muestras de apoyo ms all
de los temas econmicos hacia la nacin ibrica, tal fue el caso cuando en
julio de 2002 el Islote Perejil fue desalojado por la fuerza de la ocupacin
de los gendarmes marroques. En esta ocasin, ni la ue ni la otan prestaron apoyo alguno a Espaa, contrario a la activa diplomacia estadounidense
que contribuy a desactivar el problema, evitando as la escalada del conflicto.51
Ms adelante, cuando se present el conflicto con Afganistn e Irak, y
Estados Unidos decidi lanzar su guerra preventiva, sus aliados ms importantes fueron el Reino Unido y Espaa. Al no poder contar con el apoyo
del Consejo de Seguridad para intervenir en Irak, los tres lderes Bush,
Blair y Aznar, se dieron cita el 16 de marzo de 200352 en la famosa Cumbre de las Azores para proclamar la intervencin armada sin el aval de la
onu. En esos momentos, Espaa se deslig de las posiciones de los dems
miembros de la ue, como Francia y Alemania, contribuyendo a ahondar la
divisin interna de la Unin.
Andrs Ortega, op. cit., p. 814
El saldo neto de fondos transferidos de Bruselas a Espaa entre 1986 y 2006 fue de
211,000 millones de euros. Andrs Ortega, op. cit., p. 821.
51
Ibidem, p. 815.
52
Jorge Rosales, Cumbre urgente de Bush, Blair y Aznar, La Nacin, Argentina, 15 de
marzo de 2003. Disponible en <http://www.lanacion.com.ar/nota.asp?nota_id=481041>.
49
50
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El rechazo por parte de la opinin pblica espaola a su participacin

en la invasin a la nacin iraqu en marzo del 2003 fue unnime y se hizo
palpable al ser en este pas donde se presentaron las ms grandes manifestaciones civiles en contra de la guerra.53 No deja de asombrar cmo la
poltica exterior desde la transicin haba ido estableciendo sus objetivos
prioritarios, quedando Europa ubicada en el centro de ellos, y cmo los sucesos internacionales dieron aparentemente las motivaciones necesarias
al gobierno espaol para dar un giro inusitado en su accin externa.
El acercamiento a Estados Unidos no desplaz a la poltica espaola
en Europa, pero sin lugar a dudas la ubic en otra posicin diferente de
la que goz en las casi dos dcadas anteriores; su participacin en la ue
continu a pesar de las tensiones ocasionadas por la guerra. No obstante
esta situacin y los problemas econmicos nacionales, Aznar logr un
buen acuerdo para las perspectivas financieras de la Unin para el periodo
2007-2012. La preocupacin por la ampliacin y las consecuencias econmicas que podra traer sta a Espaa se subsanaron en parte con dicho acuerdo.54
Se puede tambin hablar del liderazgo ibrico en el desarrollo de la
poltica mediterrnea de la ue (Proceso de Barcelona) como una estrategia
esencial para fortalecer su perfil estratgico espaol hacia esa regin, en
un momento en que la atencin europea se volcaba hacia Europa Central
y Oriental. Espaa propuso la creacin de un programa de cooperacin
entre Europa y el Mediterrneo que se consolid en la Conferencia EuroMediterrnea en Barcelona.55
Asimismo, Espaa tuvo una amplia participacin durante el 2000 en la
Estrategia para el Mediterrneo sobre el compromiso de la ue con el proceso de paz en Medio Oriente. Ms adelante, en 2003, apoy la Poltica de
Vecindad que se decidi en Bruselas y en la que se incorporaron, junto con
Europa Oriental, los pases mediterrneos. Esto muestra la importancia
que las fronteras inmediatas van adquiriendo para la ue y marca el inters
de que los pases limtrofes estn bien gobernados y en paz para disminuir
Cfr. Andrs Ortega, op. cit. p. 826.
Cfr. Ibidem, p. 815.
55
Segn Esther Barb, esa accin fue, en buena medida, gracias a la poltica de Espaa en
la pesc. Esther Barb, Espaa entre la poltica exterior y de seguridad comn, en Espaa
en Europa, Europa en Espaa (1986-2006), Barcelona, cidb, 2007, p. 383.
53
54
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el riesgo de inestabilidad, de ah se entiende que la solucin del conflicto

rabe-israel constituya una de sus prioridades estratgicas.
Hacia 2004, el descrdito de la invasin a Irak iba en aumento no slo
al exterior, sino tambin al interior de Espaa, al constatar que la guerra
sera de larga duracin. Durante las campaas electorales en ese mismo
ao, el asunto iraqu estaba presente pero no fue determinante sino hasta
despus de los atentados terroristas en Madrid el 11 de marzo de 2004
(11-m). Andrs Ortega seala que lo decisivo en la derrota del Partido Popular no fue tanto el atentado en s sino la manera en que el gobierno intent vincularlo con eta.56
Resultado de esta situacin fue el triunfo del psoe con Jos Luis Rodrguez Zapatero, quien marcara un cambio inmediato en la poltica exterior
espaola luego de su toma de posesin como Presidente del Gobierno.
En esa ocasin anunci la inmediata retirada de las tropas de Irak, accin
que por supuesto no fue bien recibida por Estados Unidos.
El anuncio tan abrupto de esta decisin tom por sorpresa a sus aliados en Irak, lo que ocasion un deterioro de las relaciones con Estados
Unidos que se hizo mayor a medida que el gobierno espaol marc sus
diferencias con la poltica estadounidense en la regin. Por ejemplo, en
septiembre de 2004 se celebr una reunin en Tnez, y Zapatero puso a
su pas como ejemplo a seguir en el caso de Irak, instando a otros Estados
a retirar sus tropas tambin.57
Algunos expertos afirman que la poltica exterior no ha sido una prioridad para el gobierno actual, pero s es importante destacar cmo ha retomado
la actitud europesta y el compromiso con el proceso de integracin, participando activamente en el diseo de la Constitucin Europea que fue sometida
a referndum y en donde el 76.73 por ciento de los votantes espaoles se
manifest por el s.58
Al ser frenada esta iniciativa por el rechazo francs y holands, el gobierno espaol se comprometi con la negociacin del Tratado de Lisboa.
En este sentido, los avances que se contemplaban en el mbito de la pesd en
la Constitucin esencialmente referan la creacin de una clula de
56
Es importante considerar que, segn los expertos, sta fue la primera vez que un suceso de poltica exterior influy en las elecciones internas de la nacin. Andrs Ortega, op. cit.,
p. 827.
57
Ibidem, p. 816.
58
Ibidem, p. 819.
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planificacin militar en el marco del Estado mayor de la ue conectada con

la otan, una agencia de defensa competente en el terreno del armamento
y la adopcin de una clusula de defensa mutua acorde con los compromisos asumidos por los Estados europeos de la otan.59
Adems, en el terreno de la reforma institucional, se contemplaba la
creacin de un Ministro de Relaciones Exteriores de la ue, lo que hubiese
significado un avance cualitativo en la concepcin de la pesc dentro de las
polticas de la Unin. Es interesante destacar esta faceta europesta que es
retomada y que adems coincide con el inters de la ue de desarrollar su
poltica de defensa de manera independiente a la otan, en coordinacin
con la Alianza Atlntica, pero no supeditada a ella y, por lo tanto, a Estados
Unidos. Un ejemplo de esta nueva faceta fue su participacin en Afganistn como brazo europeo de defensa y no como otan, es decir, van juntos
pero de manera paralela e independiente, no hay que olvidar la participacin espaola en esta misin.
Otro aspecto destacado de la poltica exterior de Zapatero ha sido su
poltica mediterrnea con la denominada Alianza de Civilizaciones, proyecto que fue presentado en el seno de Naciones Unidas en septiembre de
2004, cuyo objetivo es fomentar el dilogo y el respeto cultural para luchar
contra los extremismos y aislar a los violentos en sus propias sociedades.60
sta ha sido copatrocinada por Turqua y recibi un amplio apoyo, sobre
todo despus de los atentados terroristas efectuados en Londres en julio
de 2005.
En este sentido, la convergencia de los 27 sobre el Mediterrneo es
alta gracias a la percepcin comn de que la regin es estratgica para su
seguridad. Sin embargo, esto no impide que Espaa tenga una poltica
propia e independiente, sobre todo en sus relaciones con Marruecos. Asimismo, existen amplias diferencias en lo concerniente al proceso de paz
en la zona. Para 2006, ste consumi 18 de las 20 acciones comunes adoptadas para el rea desde la entrada en vigor del tue en 1993.61 Se trata de
maniobras destinadas a crear y ratificar la figura del Alto Representante
de la ue para dicho proceso.
Esther Barb, Espaa entre la poltica exterior y de seguridad comn, op. cit., p. 381.
61
Esther Barb, Espaa entre la poltica exterior y de seguridad comn, op. cit., p. 383.
59
60
9/28/11 4:48:35 PM
El activismo de la poltica exterior se ha mantenido, claro ejemplo fue

la atencin prestada al bombardeo israel sobre Palestina en 2009, donde la
nacin ibrica particip arduamente en la reanudacin de las negociaciones entre las partes y en el cese al fuego por parte de Israel y asisti a
diversas reuniones, junto con Francia y los actores involucrados, para intentar mediar y evitar la escalada del conflicto.
En sntesis, es conveniente destacar que la poltica exterior de Espaa
retom el rumbo original desde el inicio de la transicin y vuelve a poner
el acento en las relaciones con Europa principalmente en el mbito de la
pesc y la pesd, ubicando en una dimensin importante como marco para
su propia seguridad por la migracin y por los desajustes econmicos y
polticos a su poltica hacia el Mediterrneo. De igual forma, los recientes
acontecimientos internacionales que han llevado a la fuerte crisis econmica y financiera que se ha decantado desde 2008, obliga a volver la mirada al interior y a la regin comunitaria misma.
Reflexiones finales
La poltica exterior espaola en materia de seguridad y defensa ha buscado
garantizar la independencia y la integridad territorial del pas, la continuidad
e institucionalizacin de sus valores democrticos, la fortaleza de sus instituciones y el desarrollo de sus recursos econmicos, pero tambin aspira
a contribuir a la paz y la seguridad internacionales.62 Esta afirmacin es
cierta en la medida que Espaa, en su an breve democracia, ha desarrollado
(a excepcin del segundo periodo de Aznar, 2000-2004) una poltica exterior
que da prioridad a su relacin con la Europa comunitaria, con el Mediterrneo y posteriormente con Amrica Latina. Los primeros dos ejes tienen una
relacin estrecha con la propia seguridad de la nacin y se vinculan, por lo
tanto, con su poltica de seguridad y defensa.
El proceso de definicin, construccin y adaptacin de la poltica exterior ibrica a los grandes cambios de la sociedad internacional no ha sido
62
La poltica exterior espaola en materia de seguridad y defensa. El proceso de definicin de la poltica de seguridad y defensa. Las relaciones con los Estados Unidos. Espaa y
la Alianza Atlntica, Espaa, Centro de Estudios Internacionales, 1 de julio de 2009. Disponible en <http://www.ceibcn.com/docencia/fitxadocument.php?categoria=161&idcurs=1&lle
ngua=es&id=212>, consultado el 1 de enero de 2010.
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fcil, y menos aun en el tema de la seguridad y la defensa. En este mbito

hay que tener presente que las primeras acciones se llevaron a cabo durante el periodo de la dictadura franquista, respondiendo a la necesidad de
obtener recursos econmicos frescos en una poca caracterizada por el
aislamiento internacional. Los acuerdos defensivos con Estados Unidos,
que constituan una violacin a su soberana por las bases y efectivos militares comprometidos en territorio espaol, fueron la nica salida que el
rgimen franquista tuvo para reactivar la economa nacional en la postguerra
e iniciar el establecimiento de relaciones internacionales. En 1953 se firm el
primer acuerdo defensivo que permiti el ingreso de Espaa en el mbito
de la seguridad occidental. Dicha alianza defensiva perdur a travs de
renovaciones peridicas del acuerdo bilateral hasta 1986.
En el periodo democrtico, los esfuerzos diplomticos se concentraron
en lograr el ingreso de Espaa a la ue y, entre las medidas adoptadas para
allanar el camino hacia la Comunidad, tom la decisin de ingresar a la
otan en 1982, consiguiendo con ello desplazar un poco el esquema de
defensa establecido desde los aos cincuenta de un mbito bilateral a uno
multilateral. Aunque renov el acuerdo bilateral con Estados Unidos en
1981 y en 1986, poco a poco el vnculo de la defensa occidental se trasladara al mbito de la otan compartido por los dems socios comunitarios.
A partir del ingreso espaol a la Comunidad Europea en 1986, en pleno
proceso de transicin democrtica, sus intereses y objetivos en el mbito
de la seguridad y defensa concuerdan con los de la Europa comunitaria de
los doce y luego de los quince, pero tambin coincide con una evolucin
importante en el esquema comunitario. Meses despus de haberse incorporado a la ce se aprob y adopt el Acta nica Europea que contemplaba
modificaciones importantes en el terreno de la cooperacin poltica que
posteriormente se incorpor como Poltica Exterior y de Seguridad Comn
en el seno del Tratado de Maastricht, aun cuando en esta ocasin quedase
a nivel del segundo pilar intergubernamental.
Es necesario tener presente que en buena medida el eje comunitario
de la poltica exterior espaola ha tenido efectos importantes al interior del
pas: en lo poltico, ha contribuido a institucionalizar la democracia, descartando episodios como el del 23f,63 y promoviendo la consolidacin de
63
El 23f se refiere a un golpe de Estado fallido el 23 de febrero de 1981, en el que el teniente coronel Antonio Tejero asalt el Congreso de los Diputados cuando stos se encontra-
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las instituciones democrticas; en lo econmico y lo social, ha contribuido

a una transformacin espectacular de la economa que se refleja en grandes obras de infraestructura y en la creacin de empresas nacionales muy
fuertes, coadyuvando a una mejor calidad de vida de la poblacin.
En el mbito comunitario, Espaa fue un promotor fundamental de las
diferentes polticas, en particular en la Poltica de Cohesin Social y la Poltica Exterior y de Seguridad Comn. La nacin ibrica pensaba que era
vital mantener, en lo posible, los asuntos de la defensa europea en manos
europeas, desligndose en lo posible de la influencia de Estados Unidos a
travs de la otan. La guerra de Kosovo y la primera guerra del Golfo seran
el pivote para reactivar la poltica de seguridad y defensa de la ue, para
disminuir la fuerza de la ueo, que funcionaba subordinada a la Organizacin Atlntica, y manejar el esquema de defensa en el seno de la ue a travs
de la pesc y la pesd algo que finalmente se logr en el Tratado de msterdam y de Niza, lo que pudo constatarse con la participacin europea
en Afganistn a nivel comunitario en coordinacin con la otan.
A excepcin de la poltica adoptada frente a la guerra de Irak, que rompi con todos los esquemas de accin espaoles en el mbito comunitario
al apoyar la invasin por parte de Estados Unidos aun fuera del sistema de
las Naciones Unidas, podemos afirmar que en general ha existido una
convergencia entre una Europa en profundizacin y en ampliacin, con
la evolucin democrtica espaola y su despegue econmico, lo que ubica
a la nacin ibrica en el centro de la poltica europea frente a sus dems
socios comunitarios ante los grandes cambios que han ido fortaleciendo el
proceso de integracin. Esta nueva poltica exterior experiment una gradual transformacin en lnea con el avance del proceso democratizador, la
adhesin del pas a la Unin Europea y su insercin en las estructuras
occidentales e internacionales orientadas al mantenimiento de la paz y la
seguridad internacional.64
Probablemente el rea comunitaria que requiere todava de un mayor
esfuerzo es justamente la de la Poltica Exterior y de Seguridad Comn, la
cual supone que los 27 miembros puedan llegar a acuerdos mnimos y
ban en pleno celebrando la investidura de Leopoldo Calvo Sotelo como Presidente del Gobierno;
sin embargo, ste fracas 17 horas ms tarde. Cfr., El Pas en el 23F, El Pas, Espaa, febrero
de 2001. Disponible en <http://www.elpais.com/especial/23-f/30aniversario.html>.
64
dem.
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solidarios para estar en condiciones de que Europa se manifieste con

una sola voz frente a los grandes temas y conflictos internacionales. La ue ha
tenido una actuacin dividida y descoordinada ante diferentes conflictos
internacionales que afectan su seguridad; ejemplo de estas situaciones se
dieron ante la guerra de la ex-Yugoslavia, en el proceso de paz de Oriente
Prximo, en la reforma de la otan, en la modificacin de la onu y en los
conflictos en Afganistn y en Irak.65
Uno de los grandes problemas que enfrenta la pesc est en el sistema
de toma de decisiones y por ello se ha mantenido como una poltica intergubernamental. Las decisiones que adoptan en el Consejo Europeo tienen
que ser por unanimidad,66 lo que supone de hecho la posibilidad de veto
de cualquiera de sus disposiciones por cualquiera de sus miembros. Por
ello es que todas las decisiones complicadas se bloquean.
Gustavo Palomares, op. cit., p. 121.

Se trata de una unanimidad matizada, pues existe desde msterdam la posibilidad de
establecer la abstencin positiva o constructiva opting out sin votar en contra (artculo,
23.1 del Tratado de la Unin Europea), pero el problema es que si existe ms de un tercio de
votos de abstencin, la posicin no se adopta. Cfr. Tratado de Maastricht sobre la Unin Europea. Disponible en <http://www.ecb.int/ecb/legal/pdf/maastricht_es.pdf>.
65
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Captulo 5
La Organizacin de Estados Americanos

y la gobernanza de seguridad regional
Alejandro Chanona*
El fin de la Guerra Fra y las transiciones democrticas en el subcontinente

abrieron la posibilidad de repensar y reconfigurar el sistema interamericano de seguridad y defensa. Ambos sucesos impactaron la agenda de
seguridad regional amalgamndola a la de gobernabilidad democrtica,
poniendo especial nfasis en temas como las relaciones civiles-militares
y poltico-militares; al tiempo que se abandonaron las perspectivas clsicas
centradas en las hiptesis de conflicto interestatal y la lucha contra el enemigo interno, transitando a una visin liberal sustentada en la multidimensionalidad de la seguridad y la cooperacin internacional.
A partir de la dcada de los noventa, los pases americanos han emprendido esfuerzos por reestructurar el sistema interamericano de seguridad y defensa y adecuarlo a las nuevas realidades. Esto ha significado
poner especial atencin a los temas relacionados con el fortalecimiento del
aparato institucional para hacer frente a las nuevas amenazas a la seguridad
hemisfrica: no tradicionales, transnacionales e interdependientes. Entre
los resultados se pueden sealar la resolucin de conflictos fronterizos,
transparencia en gastos de defensa, medidas de confianza mutua, ejercicios conjuntos e interoperatividad de fuerzas. La Organizacin de Estados
Americanos (oea) ha desarrollado un complejo entramado institucional
bajo la lgica de la arquitectura flexible, enfocando su atencin a la esta*Doctor en Ciencia Poltica y Maestro en Estudios Polticos Europeos por la Universidad
de Essex, Inglaterra. Profesor Investigador Titular b Tiempo Completo Definitivo, adscrito
al Centro de Relaciones Internacionales de la fcpys-unam. Miembro del Sistema Nacional de
Investigadores (sni). Fundador del Centro de Estudios Europeos de la fcpys-unam. Coordinador del proyecto papiit in-303106, Los Retos de los Regionalismos Frente a la Nueva Agenda
de Seguridad Internacional.
137
9/28/11 4:48:36 PM
bilidad democrtica y al amplio abanico de la agenda de la seguridad multidimensional. Los avances han sido paulatinos, an existen muchas debilidades para operacionalizar los consensos y el tema del uso de la fuerza
contina generando controversias.
Tomando como referencia el modelo de gobernanza regional de la seguridad propuesto por Emil Kirchner y James Sperling, el presente ensayo
analiza la estructura institucional de la oea en materia de seguridad y defensa. La gobernanza regional de la seguridad es un enfoque novedoso
que permite identificar de forma clara las capacidades que un complejo
regional de seguridad tiene para gestionar las amenazas y garantizar la paz
y la estabilidad de sus integrantes. Desde esta perspectiva, la gobernanza
de seguridad desempea las funciones de construccin de instituciones y
resolucin de conflictos, a travs de instrumentos persuasivos y coercitivos que configuran cuatro tipos de polticas:
1. Polticas de garantas de la paz y la seguridad (assurance), es decir, los
esfuerzos de reconstruccin postconflicto y desarrollo de medidas de
construccin de confianza. En el caso de la oea, a estas dos funciones
tradicionales hay que agregar la gestin de crisis polticas y de gobernabilidad democrtica.
2. Polticas de prevencin (prevention), esto es, la construccin o fortalecimiento de instituciones (nacionales, regionales o internacionales) que
contribuyan al desarrollo de confianza y la mitigacin de la anarqua. Tema en el que nuestro caso de estudio presenta avances sustantivos.
3. Polticas de proteccin (protection), relacionadas con las funciones
tradicionales del Estado para proteger a la sociedad frente a las amenazas. En el hemisferio occidental, las polticas de proteccin se
orientan a la defensa ante las amenazas transnacionales (crimen organizado, narcotrfico, terrorismo) y las relacionadas con la agenda
de la seguridad humana.
4. Polticas de uso de la fuerza (compellence), es decir, el uso de instrumentos militares para resolver los conflictos. En especial se trata de
las misiones de mantenimiento (peace keeping) o de imposicin de la

Cfr. Emil Kirchner y James Sperling, eu Security Governance, Manchester, Manchester
University Press, 2007, pp. 13-15.
138 Alejandro Chanona
9/28/11 4:48:36 PM
paz (peace enforcement). sta es precisamente el rea ms dbil de la

gobernanza de seguridad en la oea, resultado directo del desarrollo
histrico de las relaciones interamericanas, el respeto irrestricto a la
soberana nacional y las desconfianzas frente a Estados Unidos.
Una nueva agenda de seguridad hemisfrica

La definicin de la agenda de seguridad en el continente americano ha
estado condicionada histricamente en funcin de los intereses y necesidades de Estados Unidos, que ha ejercido un papel hegemnico desde
finales de la segunda postguerra mundial.
Durante la Guerra Fra, la regin se caracteriz por su relativa estabilidad, la atencin de los gobiernos estuvo generalmente orientada a su seguridad interna, destacando el intervencionismo de Estados Unidos a favor del establecimiento de gobiernos dictatoriales o de corte claramente
autoritario que garantizaran la contencin de la amenaza comunista, especialmente tras el triunfo de la Revolucin Cubana de 1959. El permanente
conflicto en Colombia y las guerrillas centroamericanas de finales de la
dcada de los setenta y durante los ochenta fueron sucesos que, sin duda,
impactaron la seguridad regional.
Durante este periodo, la oea reflej la lucha Este-Oeste, acompaando
los intereses de Estados Unidos en la regin al avalar la invasin que derroc al gobierno del presidente Jacobo rbenz en Guatemala en 1954 y al
expulsar a Cuba en 1962. Mientras, el Tratado de Ro demostr sus limitaciones con la guerra de las Malvinas, cuando Estados Unidos opt por la
alianza atlntica apoyando a Gran Bretaa.
Cabe sealar que durante esta etapa, Amrica Latina contribuy de
forma decisiva a la construccin de la seguridad internacional. Por un lado,
la promocin del desarme nuclear va el Tratado de Tlatelolco de 1967, que
estableci la primera zona libre de armas nucleares en el mundo. Proceso
que se consolid con la posterior ratificacin de Brasil, Argentina y Chile
al mismo y su renuncia al desarrollo de tecnologa nuclear con fines blicos en el marco de sus transiciones democrticas.

Brasil ratific el Tratado en 1968, mientras que Argentina y Chile lo hicieron en 1994. A
nivel subregional, en 1991 se cre la Agencia Argentino-Brasilea de Control Nuclear (aabac)
La Organizacin de Estados Americanos 139
9/28/11 4:48:37 PM
Por otra parte, frente al conflicto centroamericano, los pases latinoamericanos se organizaron en el marco del Grupo Contadora y del Grupo
de Apoyo a Contadora con la finalidad de participar de forma activa en la
pacificacin de esos pases, proponiendo soluciones propias para restaurar la paz en la regin y alternativas a las propuestas llevadas adelante por
Estados Unidos. Ambos grupos formaran posteriormente el Grupo de Ro,
el foro poltico ms importante de Amrica Latina hasta nuestros das.
Las transiciones a la democracia y el fin de la Guerra Fra impactaron
positivamente la agenda de seguridad de los Estados y abrieron la posibilidad de discutir a nivel hemisfrico las cuestiones de seguridad y defensa,
con la finalidad de llegar a acuerdos respecto a la naturaleza y la forma de
enfrentar las nuevas amenazas. Diversas situaciones dan cuenta de esta
tendencia:
a) La agenda de estabilidad democrtica se amalgam con la de seguridad regional. Temas como la subordinacin del poder militar al civil
han estado presentes en todas las reuniones de seguridad a nivel
hemisfrico o subregional. Dentro de esta lgica democratizadora,
las Fuerzas Armadas de la mayora de los pases latinoamericanos
tambin sufrieron cambios y reconversiones para adaptarse a las
nuevas realidades.
b) A nivel nacional se abandonaron las hiptesis de la Doctrina de Seguridad Nacional propia de las dictaduras de contrainsurgencia y, poco
a poco, se fue adoptando la visin amplia de la seguridad.
c) Respecto a las relaciones con los vecinos, las hiptesis tradicionales
de conflicto especialmente en el marco de la competencia geopoltica de
Amrica del Sur se desecharon, dando paso a las nociones de sociedad e integracin subregional y a la solucin de las controversias
fronterizas.
d) Si bien los conflictos de carcter interestatal no estn completamente
desechados (como lo demostraron Per y Ecuador en 1998), las
que firm un acuerdo con la Agencia Internacional de Energa en 1994. Paralelamente, ambos
se sumaron al Tratado de No Proliferacin (tnp) como pases que no contaban con armas
nucleares y, junto con Chile, firmaron en 1991 un acuerdo prohibiendo el uso de armas qumicas y biolgicas.
9/28/11 4:48:37 PM
fuentes de conflicto son fundamentalmente de carcter interno y

transnacional.
e) El consenso hemisfrico sobre el carcter interdependiente y transnacional de las nuevas amenazas.
En el caso de la oea, el debate sobre las nuevas concepciones de seguridad y defensa fue abierto durante la Asamblea General de 1991, celebrada en Santiago de Chile. Durante esta reunin se abordaron temas como
las Medidas de Confianza Mutua (mcm) y la coordinacin de las Fuerzas
Armadas para enfrentar desastres naturales, as como el desarme y el
control de armas. Asimismo, se cre un Grupo de Trabajo para desarrollar
recomendaciones en torno a la cooperacin para la seguridad hemisfrica,
el cual fue convertido en la Comisin Especial de Seguridad Hemisfrica en la
reunin de 1992, realizada en Nassau.
En 1995 se adopt la Resolucin 1353 sobre Cooperacin para la Seguridad Hemisfrica, en donde se estableci la agenda de seguridad para las
Amricas, conformada por: el control y limitacin de armas, el desarme,
la defensa de los derechos humanos, el fortalecimiento de las instituciones
democrticas, la proteccin del medio ambiente y el desarrollo de la calidad de vida como elementos determinantes para el establecimiento de sociedades democrticas, pacficas y ms seguras.
En el mismo ao, durante la Primera Conferencia de Ministros de las
Amricas desarrollada en Williamsburg, Virginia, Estados Unidos, se acord
que tanto la democracia como el desarrollo econmico son la base para
garantizar la seguridad mutua y que la subordinacin de las Fuerzas Armadas a la autoridad democrticamente instituida, as como el respeto a
los derechos humanos y la adopcin de medidas de confianza, son factores
indispensables para consolidar esa base.

Jos Manuel Ugarte, Los conceptos jurdicos y polticos de la Seguridad y la Defensa: un
anlisis orientado a Amrica Latina, Buenos Aires, Plus Ultra, pp. 269-270.

Resolucin 1353 de la Asamblea General de la oea, adoptada en el marco de la xxv
Asamblea General realizada en Montrouis, Hawai, junio de 1995. [AG/RES 1253 ( xxv 0/95)]. Versin electrnica disponible en <http://www.oas.org/juridico/spanish/ag-res95/
Res-1353.htm>.

Cabe sealar que en esta primera conferencia se introdujo la lucha contra el terrorismo.
Repblica Oriental del Uruguay, La Defensa Nacional. Aportes para un debate, Montevideo, Ministerio de Defensa, enero 2005, anexo, p. 265.
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Para 1998, durante la Conferencia Regional sobre Medidas de Fomento

de la Confianza y Seguridad llevada a cabo en San Salvador, El Salvador, en
abril, y en la Tercera Conferencia de Ministros de Defensa de las Amricas
desarrollada en Cartagena de Indias, Colombia, entre noviembre y diciembre, se reconocieron las preocupaciones de seguridad de los Estados Insulares del Caribe, lo cuales presentan particularidades con relacin al resto
del continente americano.
En realidad, se empezaron a concebir las diferencias en cuanto la
naturaleza de las amenazas a la seguridad en cada subregin del continente: Amrica del Norte, Amrica Central, Amrica del Sur, la regin
Andina y el Caribe. De hecho, en la Cuarta Conferencia de Ministros de
Defensa de las Amricas, celebrada en Manaus en 2000, Brasil afirm
que las diferencias entre las realidades subregionales no constituyen
barreras para la cooperacin y el intercambio, pero se deben respetar y
tomar en cuenta en la concepcin de un sistema de seguridad equilibrado, que reconozca los contextos estratgicos peculiares de las tres
Amricas.
El 4 de junio de 2002, en el marco del trigsimo segundo periodo de
sesiones de la Asamblea General celebrado en Bridgetown, Barbados, se
adopt el enfoque multidimensional de la seguridad hemisfrica. Esta
concepcin fue refrendada durante la Conferencia Especial de Seguridad Hemisfrica realizada en Mxico en el ao 2003, en cuya Declaracin Final se afirma que las amenazas, preocupaciones y otros desafos
de la seguridad son de naturaleza diversa y alcance multidimensional;
por lo que al terrorismo, la delincuencia organizada transnacional, el
narcotrfico, el lavado de dinero, la corrupcin y al trfico ilcito de armas, se les unieron la pobreza extrema y la exclusin social, los desastres naturales y los de origen humano, el vih/sida y otras enfermedades, el deterioro medio ambiental, la trata de personas y los ataques a
la seguridad ciberntica como amenazas a la seguridad regional.
Ibidem, p. 271.
oea, Declaracin sobre Seguridad en las Amricas, adoptada en la Conferencia Especial
sobre Seguridad Hemisfrica, celebrada en la ciudad de Mxico, 28 de octubre de 2003.

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La oea como actor de seguridad:

justificacin, objetivos y principios
Desde su creacin, en 1948, la oea ha tenido como objetivo promover la
paz y la seguridad en el continente a partir de mecanismos relativos a la solucin pacfica de las controversias, la limitacin de los armamentos y la
solidaridad continental, contemplando acciones conjuntas en caso de
agresin. En tanto que sus principios rectores son el respeto al Derecho
Internacional, la solucin pacfica de las controversias, el respeto a la
soberana de los Estados y la no intervencin y la prohibicin del uso o
amenaza del uso de la fuerza.
Sin duda, uno de los elementos que claramente ha determinado el curso
de accin de la oea en materia de seguridad y defensa es la convivencia de
los pases latinoamericanos y caribeos (con graves problemas de desarrollo) con la hegemona de Estados Unidos, al que tradicionalmente se
haba acusado de utilizar la organizacin para promover sus intereses.
No hay que perder de vista que tras el fin de la Guerra Fra, Estados Unidos
ha intervenido en diversas ocasiones en Amrica Latina y el Caribe, ya sea
de manera unilateral como en Panam en 1989; bajo el mandato de Naciones Unidas, como sucedi en Hait en 1994; a partir de coaliciones o alianzas ad hoc como en Per y Ecuador (entre 1995 y 1999), donde intervino
junto con Argentina, Brasil y Chile; o a travs de un acuerdo bilateral, como en Colombia desde 1999. Por ello, el activismo de Amrica Latina y el
importante apoyo de Canad han tenido un impacto positivo en la redefinicin de los temas de seguridad a nivel hemisfrico y en el establecimiento
de mecanismos que, sustentados en los valores compartidos, privilegien
la cooperacin y el multilateralismo frente a la unilateralidad de Estados
Unidos.
La concepcin de seguridad en el hemisferio es de alcance multidimensional, sustentada en valores democrticos, el respeto, la promocin y defensa
de los derechos humanos, la solidaridad, la cooperacin y el respeto a la so
oea, Carta de la Organizacin de Estados Americanos, adoptada en Bogot, Colombia, el
30 de abril de 1948.

Francisco Rojas Aravena, Principales tendencias que afectan la seguridad internacional: la necesidad de construir nuevos mapas cognitivos, en Francisco Rojas Aravena y Paz V.
Milet, Seguridad y defensa en las Amricas: la bsqueda de nuevos consensos, Santiago de Chile,
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (flacso), 2003, p. 84.
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berana nacional. Este ltimo puede ser considerado como el principio ms

importante de la oea: el despliegue de acciones en algn Estado, desde misiones de apoyo a la gobernabilidad democrtica hasta misiones de paz o de estabilizacin, dependen necesariamente del aval del Estado en cuestin.
De esta forma, se ha acordado que cada Estado tiene el derecho soberano de identificar sus propias prioridades nacionales de seguridad y definir las estrategias, planes y acciones para hacer frente a las amenazas a su
seguridad.10 Este reconocimiento significa que, en la prctica, las amenazas enlistadas en la Declaracin de Seguridad de las Amricas constituyen
nicamente un primer consenso y una canasta de opciones para los
pases que, en todo momento, reservan su derecho soberano de privilegiar
sus propias agendas y combatir las amenazas utilizando los medios que
consideren pertinentes.11
A partir del fin de la Guerra Fra, la agenda de seguridad de la oea se
ha enfocado fundamentalmente a cuatro ejes:
1. Estabilidad democrtica, tema que ha tomado particular relevancia
ante los retos que enfrentan las jvenes democracias latinoamericanas. El objetivo es promover, fortalecer y resguardar las instituciones
democrticas a partir de la prevencin, la gestin de crisis, la asistencia electoral y las acciones de reconstruccin postconflicto, sustentadas en los principios de multilateralismo, solidaridad, accin colectiva
y respeto a la soberana nacional.
2. Solucin de conflictos, cuya incidencia ha sido relativamente baja en
el hemisferio. A partir de los principios de solucin pacfica de las
controversias, respeto a la soberana nacional, seguridad colectiva,
transparencia, sociedad equitativa, respeto mutuo, cooperacin y solidaridad, la oea ha desarrollado un entramado institucional desde la
Guerra Fra con mecanismos orientados a la prevencin y proteccin
ante conflictos (Pacto de Bogot y Tratado de Ro), as como su intervencin en un buen nmero de misiones de paz y de estabilizacin y
el desarrollo de medidas de mcm.
3. Lucha contra las amenazas transnacionales tradicionales, como narcotrfico, terrorismo y trfico de armas y personas. La oea ha jugado un
oea, Declaracin de Seguridad de las Amricas, op. cit.
Cfr. Francisco Rojas Aravena y Paz V. Milet, op. cit.
10
11
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papel fundamental propiciando el dilogo y el acuerdo de los Estados

miembros para enfrentar esta agenda, a partir de los principios de responsabilidad compartida, integralidad, confianza mutua, cooperacin y
el respeto a la soberana nacional. Entre los objetivos en esta materia
destaca el desarrollo de visones y polticas comunes, que incluyan las
particularidades y percepciones de los Estados miembros.
4. La agenda de la seguridad humana. Entre los debates en materia de
seguridad y defensa que se han llevado adelante en el seno de la organizacin a partir de la dcada de los noventa, destaca el relativo a
la multidimensionalidad de la seguridad conforme a los valores de la
democracia, el respeto, la promocin y defensa de los derechos humanos, la solidaridad, la cooperacin y el respeto pleno a la soberana nacional e integridad territorial.
En consecuencia, la accin colectiva en el seno de la organizacin busca
fortalecer la cooperacin y coordinacin con la finalidad de promover la
paz y la estabilidad, prevenir todo tipo de conflictos, proteger a sus ciudadanos, combatir la delincuencia organizada transnacional (dot) y fortalecer
la democracia.
Tabla 1
Justificacin de la accin colectiva y principios de accin

Garanta de la paz
y la seguridad
Justificacin
de la accin
colectiva
Promover la paz
y la estabilidad.
Salvaguardar la
democracia: manejo de crisis de
gobernabilidad.
Construir instituciones democrticas en el
marco de los
procesos de
construccin de
paz.
Prevencin
Proteccin
Uso de la fuerza
Fortalecer la democracia y prevenir crisis de

gobernabilidad.
Proteger la integridad de los Estados y las sociedades.
Defensa de un
enemigo externo.
Prevenir conflictos locales o

internacionales.
Luchar contra
amenazas comunes.
Desarrollo de
formas de accin colectivas
para reducir el
unilateralismo
de Estados Unidos.
Ejercicios militares conjuntos

con el fin de lidiar con amenazas transnacionales.
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Garanta de la paz
y la seguridad
Principios de
Accin
Prevencin
Proteccin
Uso de la fuerza
Soberana
Soberana
Soberana
Soberana
Solidaridad
Regionalismo
Multilateralismo
Multilateralismo
Compartir la
responsabilidad.
Integridad
Territorial.
Transparencia
Resolucin
pacfica de los
conflictos.
Solidaridad
Cooperacin
Asociacin
entre iguales
Respeto mutuo
Cooperacin
Democracia
Derechos
Humanos
Prohibicin del
uso de la fuerza.
Democracia,
desarrollo econmico y seguridad son independientes.
Cooperacin
Enfoque integral
Seguridad colectiva
Multilateralismo
Democracia
Derechos
Humanos.
Fuente: elaboracin propia.
Finalmente, respecto al papel que la oea juega en el contexto internacional,

es importante sealar que como a diferencia de otras organizaciones como la
otan o la ue, su actuacin en materia de seguridad y defensa responde a un
carcter exclusivamente regional, independientemente del activismo internacional que tengan Estados y organizaciones subregionales. La oea nunca ha pretendido ser un jugador global, ni extender su rea de operaciones a otros espacios geogrficos fuera del hemisferio. En este sentido, los esfuerzos de
latinoamericanos, caribeos y canadienses, se centran ms en encontrar equilibrios frente a la hegemona de Estados Unidos y en la construccin de una
institucionalidad que refleje los intereses y preocupaciones de la mayora.
Innovaciones institucionales
El desarrollo institucional de la oea ha tenido lugar en un ambiente determinado por la inefectividad de los instrumentos de la Guerra Fra, el reto
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de adaptar la organizacin a las nuevas amenazas y realidades, el debate

sobre el uso de la fuerza y el respeto a la soberana, as como los mecanismos para fortalecer la cooperacin sobre el multilateralismo y superar la
desconfianza en Estados Unidos.
El Tratado Americano de Soluciones Pacficas (Pacto de Bogot) y el
Tratado Interamericano de Asistencia Recproca (tiar o Tratado de Ro)
continan siendo los instrumentos ms importantes en materia de solucin de conflictos.
Por su parte, el Tratado de Ro ha sido el eje rector de las relaciones
interamericanas de defensa desde 1948. En el contexto de la Guerra Fra, el
tiar se convirti en el instrumento de Estados Unidos en su lucha contra
el comunismo en el hemisferio,12 al tiempo que result inoperante ante
crisis como los conflictos en Centroamrica y Colombia o la guerra de las
Malvinas. Por ello, el uso de la fuerza y la participacin de las Fuerzas Armadas de los pases miembros en operaciones combinadas contina estando en el centro de los debates de la organizacin. De esta forma, si bien
la Junta Interamericana de Defensa (jid) se incorpor formalmente a la
oea en 2006, sus actividades se mantienen en el rea de la asesora y
la consulta, sin capacidad operacional. As, las discusiones sobre sus alcances y actividades continan abiertas, reflejo claro de las grandes divisiones sobre el uso de los instrumentos militares.
Como resultado de estas diferencias, la gobernanza de seguridad de la
oea est sustentada en la llamada arquitectura flexible, un complejo marco
institucional que incluye variedad de instrumentos heredados de la
Guerra Fra (como el Tratado de Ro); mecanismos establecidos para contener el unilateralismo de Estados Unidos (como la Comisin Interamericana contra el Abuso de Drogas -cicad-); esfuerzos encaminados a facilitar
el dilogo poltico; instituciones para promover la cooperacin contra las
amenazas comunes y, finalmente, misiones de reconstruccin postconflicto,
misiones de carcter poltico y misiones especiales.
El mecanismo poltico por excelencia en materia de seguridad continental es la Comisin de Seguridad Hemisfrica, en cuyo seno se desarro12
Primero a partir de la hiptesis de conflicto de la agresin extracontinental y posteriormente con la Doctrina de Seguridad Nacional y el enemigo interno, siendo la intervencin en Guatemala en 1954 contra el gobierno progresista de Jacobo rbenz uno de los
ejemplos emblemticos al respecto.
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llaron los debates sobre la redefinicin de la agenda de seguridad que iniciaron en 1998, tras la Segunda Cumbre de las Amricas,13 y que concluyeron
su primera etapa con la Conferencia Especial de Seguridad en Mxico en 2003
y la adopcin de la Declaracin sobre Seguridad.
La Comisin, que adquiri carcter permanente en 1995, tiene como
funcin estudiar y formular recomendaciones al Consejo Permanente. Los
temas bajo su responsabilidad son todos los de la seguridad multidimensional: accin contra las minas, cooperacin para la seguridad hemisfrica,
convenciones y tratados en materia de seguridad, medidas de fomento a
la confianza y seguridad, preocupaciones especiales de los pequeos Estados Insulares, delincuencia organizada transnacional, reduccin de desastres naturales, combate a la trata de personas y pandillas. La Comisin es
tambin un importante mecanismo en materia de prevencin y proteccin
contra amenazas tradicionales y transnacionales.
Las Conferencias de Ministros de Defensa de las Amricas (cmda),
desarrolladas en el marco de las Cumbres de las Amricas, son tambin
un mecanismo importante para el dilogo poltico, la prevencin de conflictos y cooperacin en temas de seguridad y defensa, especialmente los relacionados con las mcm, operaciones de apoyo a los procesos de paz, relaciones civiles-militares y amenazas transnacionales. Emanados de la
Primera cmda realizada en Estados Unidos en 1995, los Principios de
Williamsburg constituyen un importante punto de referencia para las relaciones hemisfricas en materia de defensa. Conforme a stos, los pases
americanos se comprometieron a trabajar a favor de la preservacin de las
instituciones democrticas, la subordinacin de las Fuerzas Armadas al
poder civil, la transparencia en gastos de defensa, la solucin pacfica de
las controversias y la cooperacin en materia de defensa (tanto para las
operaciones de paz de Naciones Unidas como para el combate de las nuevas amenazas).14
13
En el marco de la Segunda Cumbre de las Amricas, celebrada en Santiago de Chile en
1998, los Jefes de Estado y de Gobierno le encomendaron a la Comisin de Seguridad Hemisfrica realizar un anlisis sobre el significado, alcance y proyeccin de los conceptos de seguridad internacional en el hemisferio, con el propsito de desarrollar enfoques comunes
para revitalizar y fortalecer las instituciones del sistema interamericano.
14
Principios de Williamsburg, adoptados en la Primera Reunin de Ministros de Defensa de
las Amricas, celebrada en Williamsburg, Virginia, Estados Unidos, 24-26 de julio de 1995.
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Es importante sealar que las cmda15 no han escapado a las diferencias

que persisten a nivel hemisfrico y que tomaron renovado impulso a partir
de la Cumbre de 2002. El ttulo de la viii Conferencia realizada en el ao
2008 en Banff, Canad, refleja claramente la complejidad de las agendas de
seguridad y defensa de las Amricas, donde lo subregional convive, e incluso prima, sobre lo hemisfrico. De esta manera, si bien las Declaraciones
emanadas de estos encuentros reflejan los consensos mnimos sobre los
temas de seguridad y defensa, los crticos llaman la atencin en el debilitamiento de muchos acuerdos logrados durante la segunda mitad de la dcada de los noventa, como el control civil de las Fuerzas Armadas, el
desalentar las carreras armamentistas y la diferenciacin entre seguridad
interior y defensa, entre otros temas. En consecuencia, la asistencia a estos encuentros por parte de los pases americanos parece orientarse cada
vez ms a cumplir con la formalidad de la Cumbre, pero se privilegia la
operacin en el mbito subregional o bilateral.16
Con la finalidad de combatir las amenazas transnacionales, la oea ha
establecido mecanismos de proteccin basados en los principios del multilateralismo y la responsabilidad compartida, como la Comisin Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (cicad), el Comit Interamericano
contra el Terrorismo (cicte) y la Comisin Especial contra la Delincuencia
Organizada Trasnacional (cedot).
Por otra parte, resultado directo de la adopcin de la Declaracin sobre
Seguridad de las Amricas, en el 2005 se estableci la Secretara de Seguridad Multidimensional, encargada de coordinar la cooperacin entre los
Estados miembros para luchar contra las amenazas a la seguridad nacional
y de los ciudadanos. La Secretara est integrada por la Oficina Ejecutiva
del Secretario de Seguridad Multidimensional, por las Secretaras Ejecutivas de la cicad y el cicte y el Departamento de Seguridad Pblica, creado
en 2006 con la finalidad de promover, fortalecer y profesionalizar polticas
pblicas de seguridad ciudadana de largo plazo, integrales y con respeto
pleno de los derechos humanos.
15
i Williamsburg, Estados Unidos (1995); ii Bariloche, Argentina (1996); iii Cartagena, Colombia (1998); iv Manaus, Brasil (2000); v Santiago, Chile (2002); vi Quito, Ecuador (2004); vii Managua, Nicaragua (2006); viii Banff, Canad (2008); y ix Santa Cruz de la Sierra, Bolivia (2010).
16
Fabin Calle, viii Conferencia de Ministros de Defensa de Amrica: la crisis de un
mecanismo hemisfrico, Nueva Mayora, 16 de septiembre de 2008. Disponible en <http://
www.nuevamayoria.com>
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La Carta de la oea de 1948 hace referencia a la democracia, no obstante

el reconocimiento de sta como elemento indispensable para la estabilidad, paz y el desarrollo de la regin se dio hasta 1985 con el Protocolo
de Reformas a la Carta, conocido tambin como Protocolo de Cartagena de
Indias. Ello sent las bases para la misin desplegada en Nicaragua y el
posterior establecimiento de la Unidad de la Promocin de la Democracia,
(upd) a iniciativa de Canad, en 1990.
La construccin institucional continu con la aprobacin de una serie
de instrumentos de gestin de crisis como la Resolucin 1080 en 1991, el
Protocolo de Washington de 199217 y la Carta Democrtica Interamericana
del 2001 que ampla las actividades de la oea a la prevencin y anticipacin de
las crisis, lo que incluye labores permanentes de promocin y consolidacin democrticas.
Las tareas de la upd abarcaban el fortalecimiento institucional, la educacin cvica, el fortalecimiento de los procesos polticos y la observacin
electoral. Actividades que actualmente se encuentran bajo responsabilidad
de la Secretara de Asuntos Polticos (sap), establecida en el 2006, con la
finalidad de contribuir al fortalecimiento democrtico a travs del dilogo
y la gestin poltica y diplomtica.
La sap es responsable de promover la gobernabilidad democrtica, la
coordinacin de las Misiones de Observacin Electoral y actividades relacionadas con la prevencin de crisis polticas, a travs del Departamento
para la Cooperacin y la Observacin Electoral (deco).
Ms an, a travs del Departamento de Sustentabilidad Democrtica y
Misiones Especiales (dsdme), la sap ha sido responsable de las innovaciones institucionales en el rea de garantas a la paz y la seguridad (assurance),
lo que incluye misiones de paz (tanto misiones de reconstruccin postconflicto
como misiones para apoyar los procesos de paz), misiones de estabilizacin, misiones especiales (en el caso de las crisis polticas y de gobernabilidad) y misiones de apoyo y reconstruccin en el caso de los desastres
naturales.18
17
Si bien en realidad el Protocolo entr en vigor hasta 1997, debido al atraso en el proceso de ratificacin por parte de los miembros y nunca fue aplicado.
18
Pgina web oficial de la Secretara de Asuntos Polticos de la oea, <http://www.oas.
org/es/sap/default.asp>.
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De esta manera, si bien la oea ha tenido problemas para adaptar sus

viejas estructuras a los nuevos retos de la seguridad, la nocin de arquitectura flexible ha posibilitado el establecimiento de una serie de instrumentos y mecanismos para hacer frente a la nueva agenda, particularmente
aquellas amenazas asociadas con las crisis polticas, la solucin de los
conflictos, las amenazas transnacionales y las misiones de reconstruccin
y estabilizacin. La siguiente tabla esquematiza las principales innovaciones institucionales de la organizacin en las cuatro polticas de la gobernanza regional de seguridad.
Tabla 2
Principales innovaciones institucionales

Tema
Garantas de
paz y seguridad
Estabilidad
democrtica.
Consolidacin
de la paz, estabilizacin y misiones especiales.
Resolucin 1080
Resolucin
1080.
Carta Democrtica.
Carta Democrtica.
Mecanismos ad
hoc.
Resolucin
de conflictos
tradicionales e intraestatales.
Prevencin
Uso de la
fuerza
tiar
tiar
Protocolo de Washington.
upd/sap
Misiones de Observacin Electoral.

Programa sobre
Educacin en Valores Democrticos.
mcms
Pacto de Bogot
oasis
mcms
Fondo para la Paz.
oasis
Misiones de Buenos Oficios.
cifta
Misiones de Consolidacin de la
Paz.
Proteccin
Convencin sobre
Transparencia en
la Adquisicin de
Armas.
cmda
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Tema
Garantas de
paz y seguridad
Prevencin
Misiones Especiales de Apoyo

a Procesos de
Paz.
Comit de Seguridad Hemisfrica.
Programas de
Desminado.
Programa de Educacin para la Paz.
Amenazas
Transnacionales
Proteccin
Uso de la
fuerza
jid

jid
Compromiso por
la Seguridad de las
Amricas.
tiar
cifta
unitas
Convenciones sobre: Transparencia en la Adquisicin de Armas,

Asistencia Mutua
en Materia Penal y
Contra el Terrorismo.
cicad /Estrategia
Antidroga.
cicte
Secretara de Seguridad Multidimensional.

cedot/Plan
cin contra
de Ac-
dot.
Grupo Tcnico sobre dot.

Seguridad
Humana
Programas de
Desminado
Comit para la
Reduccin de
los Desastres
Naturales.
Convenciones sobre: Trfico de

Menores, Desaparicin Forzada de
Personas. Secretara de la Convencin de Belem do
Para sobre Seguridad Multidimensional.
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La oea como actor de seguridad

Una vez sealadas las principales innovaciones institucionales de la oea a
partir de la dcada de los noventa, as como los principios y objetivos que
guan sus acciones en materia de seguridad y defensa, a continuacin se
presentan las principales actividades de la organizacin en las dos reas
de la gobernanza de la seguridad (construccin de instituciones y resolucin de conflictos) con sus respectivas polticas en materia de garantas a
la paz y la seguridad, prevencin, proteccin y uso de la fuerza.
Entre los principales objetivos de la oea en materia de gobernanza de
seguridad destaca el desarrollo de mejores capacidades de gestin de crisis, el establecimiento de nuevas instituciones hemisfricas y mecanismos
que permitan hacer operativos los acuerdos y, por supuesto, el desarrollo
de ejercicios militares conjuntos frente a las nuevas amenazas. Por su parte,
los retos estn fundamentalmente vinculados al logro de consensos
entre los miembros y, lo ms importante, la voluntad poltica para llevar
adelante los acuerdos.
Tabla 3
Objetivos y retos de la gobernanza de seguridad en la oea

Garanta a la paz
y seguridad
Principales Capacidad de
objetivos
manejo de crisis
a travs de las
diferentes Misiones de la oea.
Creacin de instituciones y paz.
Principales Resolucin de
retos
conflictos inter
e intraestatales
y fortalecer las
instituciones
democrticas.
Prevencin
Proteccin
Uso de la fuerza
Nuevas instituMecanismos
ciones hemisfri- multilaterales
cas y acuerdos
(cicad, cicte).
sobre transparencia en seguridad y defensa.
Algunos ejercicios conjuntos
Acuerdos con
respecto a la definicin de amenazas comunes y
fomento de la
confianza.
Cooperacin entre las Fuerzas

Armadas y desarrollar capacidades conjuntas.
Desarrollar mecanismos de
cooperacin en
contra de amenazas comunes.
(objetivos mnimos).
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Polticas de garantas de la paz y la seguridad:

paz, democracia y estabilidad
Las particularidades de la oea en materia de seguridad y defensa se hacen
muy evidentes en materia de las polticas de garantas de la paz y la seguridad (assurance). Los esfuerzos se han encaminado hacia tres reas especficas de accin: 1) acompaamiento en las crisis polticas y de gobernabilidad democrtica; 2) resolucin de los conflictos armados y las
disputas fronterizas, y 3) los esfuerzos de reconstruccin postconflicto.
Crisis polticas y de gobernabilidad

En cuanto a la resolucin de las crisis polticas en el hemisferio y el apoyo
a los procesos democrticos, podemos identificar diversos mecanismos de
garanta, que se caracterizan por el respeto a la soberana; es decir, que su
despliegue nicamente puede ser posible a peticin del Estado en cuestin
y con su consentimiento:
a) El apoyo a la institucionalidad democrtica postconflicto en el marco
de misiones de paz, estabilizacin y apoyo, tal como sucedi en los
casos de Nicaragua, Guatemala, Surinam y Hait, que sern abordados en la seccin dedicada a la reconstruccin postconflicto.
b) La aplicacin de la Resolucin 1080 durante la dcada de los noventa
frente a los golpes de Estado de Hait (1991), Per (1992), Guatemala
(1993) y Paraguay (1996).
c) La aplicacin de la Carta Democrtica19 que ha favorecido la gestin
de importantes crisis de gobernabilidad en Amrica Latina: Hait (2002
19
La Carta incluye una serie de mecanismos (como informes, visitas, buenos oficios,
mesas de dilogo y negociacin, entre otros) que la oea puede desplegar tanto para fortalecer
y preservar la democracia como para hacer frente a una ruptura del orden democrtico. De acuerdo a su texto, a travs de su Secretario General y el Consejo Permanente, la oea puede prestar asistencia para el fortalecimiento y preservacin democrtica a peticin del gobierno de
un Estado miembro cuando: a) ste considere que est en riesgo su proceso poltico institucional democrtico o su legtimo ejercicio del poder, o b) se produzcan situaciones que alteren
el orden democrtico o constitucional. En el caso de una situacin que afecte gravemente la
democracia, cualquier Estado miembro o el Secretario General puede solicitar la convocatoria
inmediata del Consejo Permanente para realizar una apreciacin colectiva de la situacin y
adoptar las decisiones que estime convenientes. Asimismo, contempla la suspensin de un
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y 2004), Venezuela (2002), Ecuador (2005), Nicaragua (2005) y Honduras (2009).

d) Los mecanismos ad hoc como los buenos oficios del secretario general y el establecimiento de misiones especiales, a travs de las cuales la
oea presta apoyo al dilogo entre los actores polticos nacionales,
verifica el cumplimiento de acuerdos y ofrece asesora para el fortalecimiento de la democracia, tal y como sucedi en los casos de Per
(2000), Bolivia (2003) y Nicaragua (2005).20
Tabla 4
Aplicacin de mecanismos para la gobernabilidad poltica

Caso
Acciones de la oea
resolucin
1080
Hait, 1991
Golpe de Estado y violencia poltica que derrocaron
al presidente Aristide.
El Consejo Permanente (cp) conden los acontecimientos

y la oea aprob las Resoluciones mre/res.1/91 y mre/
res.1/92 que no reconocan al nuevo gobierno y exhortaban
a aplicar un embargo comercial al pas. A peticin de
Aristide, se cre una misin civil para restablecer y fortalecer la democracia.
Per, 1992
Autogolpe de Estado de
Fujimori.
El cp conden el golpe y los Ministros de Relaciones Exteriores acordaron, en reunin ad hoc, crear una misin
encabezada por el Secretario General con el objetivo de
favorecer el restablecimiento del orden democrtico. Fujimori present un programa que fue monitoreado por la
oea y finalmente se realizaron elecciones legislativas.
Guatemala, 1993
Autogolpe de Estado del
presidente Elas Serrano.
La oea inst a las autoridades guatemaltecas a restablecer el orden constitucional y se organiz una misin de
averiguacin de los hechos. La crisis se solucion con la
renuncia de Serrano durante la segunda visita del Secretario General.
Paraguay, 1996
Intento de golpe de Estado
liderado por Lino Oviedo.
El cp conden el golpe y expres su apoyo al gobierno

constitucional de Juan Carlos Wasmosy.
Estado (con el voto a favor de dos tercios de los miembros) en el caso de que las gestiones
de la organizacin resultasen infructuosas tras la ruptura del orden democrtico.
20
Paz Vernica Milet, El rol de la oea. El difcil camino de prevencin y resolucin de conflictos a nivel regional, Pensamiento Propio, nm. 19, ao 9, Managua, cries, enero-julio 2004.
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Caso
Acciones de la oea
carta democrtica interamericana
Hait, 2002
Violencia y crisis poltica
resultado de las irregularidades de las elecciones
de 2000.
Resolucin 806 del cp: expres su preocupacin por la

violencia y la crisis poltica; exhort al gobierno haitiano
a restablecer el clima de seguridad y acord establecer
una misin para el fortalecimiento democrtico, conforme a lo establecido en 2001 por medio de la Resolucin
1831 de la Asamblea General (ag).
Venezuela, 2002
A travs de las resoluciones 811, 821 del cp y la ag/res. 1

(xxix-e/02), la oea conden los acontecimientos y pidi al
Secretario General que investigara los hechos. En su informe,
el secretario Gaviria seal que la situacin de polarizacin que viva el pas podra continuar y agravarse, por lo
que la Asamblea General le encomend participar como
mediador entre el gobierno y la Coordinadora Democrtica.
Integrada por la oea, el Programa de Naciones Unidas
para el Desarrollo (pnud) y el Centro Carter, la Comisin
Tripartita acord con las partes la agenda de la Mesa de
Negociacin y Acuerdos: fortalecimiento del sistema electoral, investigacin de los acontecimientos de abril y desarme de la poblacin civil. La Mesa fue establecida en el mes
de noviembre y el acuerdo definitivo fue firmado en mayo de
2003 e incluy la celebracin del referndum revocatorio
de 2004, que igualmente fue observado por la oea.
Resolucin 861 del cp del 19 de febrero para apoyar el
orden constitucional. Se exhorta a los actores a cumplir
con las medidas de fomento de la confianza propuestas
un mes antes por la Comunidad del Caribe (caricom).
Tras la salida del pas del presidente Aristide, el 29 de febrero, se abri una controversia sobre la aplicacin de la
Carta entre los pases de la caricom y el gobierno de transicin de Hait y Estados Unidos.
El 8 de junio, la ag aprob la Resolucin 2059 en la que se
reconoce que hubo una alteracin del rgimen constitucional. Se solicit al gobierno haitiano celebrar elecciones y
solicit a la Misin Especial de la oea, para el Fortalecimiento
de la Democracia en el pas, prestar asistencia al Consejo
Electoral Provisional, en cooperacin con la Misin de Estabilizacin de las Naciones Unidas en Hait (minustah).
Golpe fallido contra

Hugo Chvez.
Hait, 2004
Caos general y enfrentamientos armados.
El presidente Aristide
deja el pas.
Ecuador, 2005
La crisis poltico-institucional condujo a la renuncia del presidente
Lucio Gutirrez.
Resolucin 880 (cp) cre una misin para colaborar con

las autoridades y la sociedad ecuatorianas, conforme al artculo 18 de la Carta. Se estableci una misin especial
para la eleccin de nueve jueces de la Suprema Corte. La
oea coordin esfuerzos con la onu, la Comunidad Andina
de Naciones y la sociedad civil organizada.
9/28/11 4:48:43 PM
Caso
Acciones de la oea
Honduras, junio 2009

Golpe de Estado en
contra del gobierno de
Manuel Zelaya.
En sesin extraordinaria de la AG, el Secretario General

dio instrucciones de encabezar una Delegacin para apoyar el establecimiento del orden constitucional. Los esfuerzos de la oea fueron infructuosos; la suspensin de
Honduras no tuvo mayores repercusiones.
mecanismos ad hoc
Per, 2000
Tensiones polticas.
Por invitacin del gobierno de Alberto Fujimori y en cumplimiento del mandato de la Resolucin 1753 de la ag, en junio
del ao 2000 se despleg una misin especial a fin de apoyar el proceso de dilogo entre el gobierno, la oposicin, la
sociedad civil y la Iglesia y concretar acuerdos para la reforma poltica centrando especial atencin en las reas de administracin de justicia, libertad de expresin y otros aspectos relacionados con el fortalecimiento democrtico.
Bolivia, 2003
Crisis poltica del gobierno
encabezado por Snchez
de Lozada, en el marco
de la Guerra del Gas.
El cp expres su respaldo al orden constitucional (resoluciones 838 y 849), y la oea particip en la mediacin
junto con los gobiernos de Brasil y Argentina. En 2005, la
oea cre una misin especial de acompaamiento en
apoyo al desarrollo de las elecciones generales (observacin electoral), elecciones para la Asamblea Constituyente y el referendo autonmico (cooperacin poltica y
tcnica).
Nicaragua, 2005
Tensiones polticas.
En respuesta a una solicitud del gobierno nicaragense,

el Secretario General acompa el proceso de dilogo en el
pas, a travs de una misin especial que oper entre
junio y octubre de 2005. La misin fungi como facilitadora de mecanismos de dilogo entre el gobierno y los
diversos sectores polticos para asegurar la gobernabilidad. Gracias a la intervencin de la oea se adopt una Ley
Marco que posibilit la solucin del conflicto poltico y gener las condiciones para el desarrollo del proceso electoral y la estabilidad del gobierno.
Fuente: elaboracin propia, con informacin de: Resoluciones de la ag/oea:ag/res. 1080 (xxiDemocracia Representativa, 1991; ag/res. 1117 (xxi-o-91)], Apoyo al proceso democrtico en la
Repblica de Hait, 1991; ag/res. 1753 (xxx-o-00), Misin del Presidente de la Asamblea General y del Secretario General de la oea a Per, 2000; ag/res. 1831 (xxxi-o/01), Apoyo a la democracia en Hait, 2001;
ag/res. 1 (xxix e/2), Apoyo a la Democracia en Venezuela, 2002; ag/res. 1841 (xxxii-o/02), La situacin en
Hait, 2002; ag/res. 1959 (xxxiii-o/03), Apoyo al fortalecimiento de la democracia en Hait, 2003; AG/RES
2058 (xxxiv-o-04), Situacin en Hait: fortalecimiento de la democracia, 2004; ag/res. 2147 (xxxv-o-05):
Fortalecimiento de la Democracia en Hait, 2005; ag/res. 2154 (xxxv-o/05), Promocin de la Cooperacin
Regional para la Implementacin de la Carta Democrtica Interamericana, 2005;ag/res. 2424 (xxxviii-o/08)
,Apoyo y fortalecimiento de la estabilidad poltica y al desarrollo socioeconmico de Hait, 2008; ag/res. 2487
(xxxix-o/09), Apoyo al desarrollo socioeconmico y la estabilidad poltica sostenible en Hait, 2009; y ag/res.
2 (xxxvii-e/09), Suspensin del derecho de Honduras de participar en la Organizacin de los Estados Americanos, 2009. Declaraciones de la ag/oea:ag/dec. 3 (xxii-o-92), Declaracin sobre Hait, 1992; ag/dec.
28 (xxxii-o/02), Declaracin sobre la Democracia en Venezuela, 2002, y ag/dec 42 (xxxv-o/05), Declaracin
de la Asamblea General sobre la situacin en Bolivia, 2005. Resoluciones del cp/oea: cp/res. 772 (1247/00),
Dispatch of an oas Mission to Haiti, 2000, cp/res. 776 (1252/00), Specific Voluntary Fund in Support of the
o/91),
9/28/11 4:48:44 PM
High Level Mission to Peru, 2000; cp/res. 786 (1267/01), Support for Democracy in Haiti, 2001; cp/res. 806
(1303/02), The Situation in Haiti, 2002; cp/res. 811 (1315/02), Situation in Venezuela, 2002; cp/res. 821
(1329/02), Support for the Process of Dialogue in Venezuela 2002; cp/res. 822 (1331/02), Support for
Strengthening Democracy in Haiti, 2002; cp/res. 833 (1349/02), Support for the Democratic Institutional Structure in Venezuela and the Facilitation Efforts of the OAS Secretary General, 2002; cp/res. 838 (1355/03),
Support for the Constitutional Government of the Republic of Bolivia, 2003; cp/res. 849 (1384/03), Support
for the Constitutional Government of the Republic of Bolivia, 2003; cp/res. 852 (1387/03), Support for the
Constitutional Process in the Republic of Bolivia, 2003; cp/res. 860(1398/04), Support for the Constitutional
Government of the Republic of Peru, 2004; cp/res. 861 (1400/04), Support for Public Order and Strengthening Democracy in Haiti, 2004; cp/res. 862 (1401/04), Situation in Haiti, adopted by the Permanent Council on February 26; cp/res. 869 (1436/04), Results of the Presidential Recall Referendum held in Venezuela on
August 15, 2004,2004; cp/res. 880 (1478/05), Support by the Organization of American States for the Republic of Ecuador, 2005; cp/res. 883 (1484/05), Support by the Organization of American States for the
Republic of Ecuador, 2005; cp/res. 885 (1499/05), Support for Democracy in Bolivia, 2005; cp/res.
952(1699/09), Situation in Honduras, 2009 y CP/RES. 953(1700/09), Current Situation in Honduras,
2009. Ver tambin: Rebeca Omaa, La oea en Venezuela, entre la democracia y el golpe de Estado,
Ecuador, Universidad Simn Bolvar, 2005.
Resolucin de conflictos armados y disputas fronterizas

En el caso de los conflictos fronterizos, ya se seal el impacto positivo de
las transiciones a la democracia de la dcada de los ochenta en materia
de fomento a la confianza y el conocimiento mutuo para resolverlos, siendo
la resolucin del diferendo argentino-chileno un caso emblemtico.21
Asimismo, a nivel interamericano se ha otorgado un fuerte apoyo al
establecimiento de medidas de confianza mutua a travs de la Comisin
de Seguridad Hemisfrica (apoyada por la jid) y las cdma. A la fecha, la
oea ha organizado dos conferencias hemisfricas en Santiago de Chile en 1995 y en San Salvador en 1998, as como una reunin de expertos en Miami, en el ao 2003, y cuatro Foros sobre mcm, en los aos 2005,
2006, 2008 y 2010.
Originalmente, las mcms se centraron en medidas en el rea de la defensa
(militares) con la finalidad de eliminar la desconfianza entre los pases y prevenir conflictos y controlar armas. A partir de ello, se definieron tres categoras:
medidas de informacin y comunicacin; medidas de observacin y de inspeccin, y de restricciones militares. Sin embargo, la concepcin de las mcms se
ha ampliado en el contexto de la seguridad multidimensional, por lo que a sus
21
Las negociaciones entre Chile y Argentina para resolver 24 lmites territoriales pendientes iniciaron en 1990, poco despus de la transicin chilena. Los gobiernos de Carlos
Sal Menem y Patricio Aylwin tenan claro que la permanencia de esos conflictos incidira
negativamente en las tensas relaciones civiles-militares, por lo que la paz tambin fue considerada un proceso de afianzamiento democrtico. Cfr. Jorge Domnguez (comp.), Conflictos
territoriales y democracia en Amrica Latina, Argentina, Siglo xxi, flacso, Universidad de Belgrano, 2003.
9/28/11 4:48:45 PM
objetivos se suma el incremento de los niveles de cooperacin militar, poltica

y econmica a fin apoyar la lgica de la seguridad compartida. El desarrollo de
una iniciativa de intercambio de informacin sobre la aplicacin de las mcms a
travs del sistema oasis, as como la elaboracin de una lista ilustrativa de
medidas orientadas a estandarizar la informacin de los pases, fueron acordados en la Reunin de Expertos de 2003. En tanto, para el Segundo Foro realizado en 2006 se insisti en la necesidad de distinguir entre las mcms del mbito
de la defensa y las relacionadas con la seguridad multidimensional.22
La evaluacin de la aplicacin de las mcms se realiza a partir de los
informes que los Estados miembros deben presentar a la oea. No obstante,
la informacin de la Secretara de Seguridad Multidimensional y de la jid
presenta diferencias. De acuerdo a la Secretara de Seguridad Multidimensional, durante el periodo 1995-2007, 25 pases presentaron informes sobre la aplicacin de 20 medidas enlistadas en las Declaraciones de Santiago y San Salvador, siendo Argentina, Chile, Canad y Uruguay los nicos
que lo han hecho peridicamente.23
Por su parte, el inventario 2007 de la jid tom como referencia la lista de 36
mcms unificadas de la Declaracin de Santiago, la Declaracin de San Salvador
y el Consenso de Miami. De acuerdo a la jid, hay un decremento en la presentacin de los informes, ya que en el 2007 Argentina, Bolivia, Canad, Paraguay
y Uruguay no los entregaron, mientras que El Salvador, Honduras y Repblica
Dominicana lo hicieron a travs de la Conferencia de las Fuerzas Armadas
Centroamericanas (cfac), cuya informacin slo permite analizar las actividades de forma global.24 La siguiente tabla comparativa permite identificar claramente las diferencias en cuanto a la informacin de la oea referente a la presentacin de los informes por parte de los pases. En consecuencia, adems de la
22
Francine Jcome, Venezuela en el contexto de las Medidas de Fomento de la Confianza y
la Seguridad, Venezuela, Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales, 2008. Disponible en: <http://www.ildis.org.ve/website/administrador/uploads/DocumentoFrancineJacomeFinal.pdf> y Daniela Prdenas, Del proceso de construccin de confianza a las Medidas de
Confianza mutua, Escenarios Actuales, Santiago de Chile, Centro de Estudios e Investigaciones Militares, ao 12, nm. 3, noviembre 2007.
23
Comisin de Seguridad Hemisfrica de la oea, Cuadro resumido de los informes de los
Estados miembros sobre la Aplicacin de Medidas de Fomento de la Confianza y la Seguridad correspondientes al periodo 1995-2007 [csh/foro-iii/doc.5/08], preparado para el iii Foro sobre
Medidas de Fomento de la Confianza y la Seguridad, 15 de abril de 2008, Washington, D.C.
Disponible en: <http://www.oas.org/csh/spanish/foro.asp#III>.
24
Junta Interamericana de Defensa/oea, Actualizacin del Inventario de las Medidas de Fomento de la Confianza y la Seguridad Aplicadas durante el ao 2007 por: Estados del Hemisferio
Americano y en Otras Regiones del Mundo, 9 de febrero de 2009, Washington, D.C.
9/28/11 4:48:46 PM
importancia de la voluntad poltica para la implementacin de las mcms, la oea

enfrenta el reto de la informacin: tericamente los Estados deberan informar
va el sistema oasis y el Organismo manejar una base de datos nica y confiable.
Tabla 5
Comparativo de los reportes de mcms

Pases
2000
2001
Antigua y Barbuda
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Argentina
Brasil
Bolivia
Canad
Chile
Colombia
Dominica
Ecuador
El Salvador
x
x
Granada
Guatemala
Guyana
Honduras
Nicaragua
Mxico
x
x
x
x
Paraguay
Per
Rep. Dominicana
San Kitts y Nevis
San Vicente y Las

Granadinas
Santa Luca
Trinidad y Tobago
Estados Unidos
Uruguay
Venezuela
X Comisin de Seguridad Hemisfrica, [csh/foro-iii/doc.5/08], op. cit.
jid/oea, Actualizacin del Inventario, op. cit.
*Pases que informaron a travs de la cfac. Elaboracin propia.
9/28/11 4:48:48 PM
Adems de las mcms, existen diversos mecanismos polticos para la

solucin de conflictos a nivel hemisfrico subregional o bilateral. En el
caso especfico de la oea, en el ao 2000 se cre el Fondo de Paz, diseado
para cubrir costos relacionados con la solucin pacfica de controversias,
ya que las partes en disputa disponen de una serie de mecanismos de negociacin y mediacin y apoyo tcnico de la organizacin.
Desde su establecimiento, el Fondo de Paz, dependiente del Departamento de Sustentabilidad Democrtica y Misiones Especiales de la Secretara de Asuntos Polticos, ha apoyado en la solucin de tres disputas territoriales: la martima entre Honduras y Nicaragua, la demarcacin de la
frontera internacional entre El Salvador y Honduras (ambos resueltos de
forma definitiva) y el proceso de solucin de diferendos territoriales entre
Belice y Guatemala, mediante esfuerzos de conciliacin y actividades dirigidas a promover la implementacin de medidas de fomento de la confianza an en marcha.25
No obstante, es necesario sealar que si bien el Hemisferio Occidental
es considerado como una regin pacfica por la baja incidencia de guerras,
persisten ms de una decena de conflictos limtrofes: Honduras-Nicaragua
(martimo); Guatemala-Belice (territorial); El Salvador, Honduras y Nicaragua (acceso al Golfo); Per-Ecuador (terrestre); Chile-Per (martimo); Bolivia-Chile (acceso al mar); Argentina-Chile (Antrtica); Guyana-Suriname
(terrestre); Colombia-Venezuela (demarcacin del Golfo); Colombia-Nicaragua (martimo); Mxico-Guatemala, Nicaragua-Costa Rica, Argentina-Uruguay
y Bolivia-Chile, todos por problemas de acceso o uso del agua.26 Conflictos a
los que podramos incluir los derivados por el trfico de drogas y las actividades de la guerrilla en las fronteras de Colombia con Ecuador, Venezuela
y Brasil, as como las inquietudes que provoc el anuncio de la instalacin
de bases militares de Estados Unidos en ese pas.
El 1 de marzo de 2008, las Fuerzas Armadas colombianas bombardearon e incursionaron en territorio ecuatoriano en el contexto de una
operacin contra un campamento de las Fuerzas Armadas Revolucionarias
25
Secretara de Asuntos Polticos de la oea, Discurso de Jos Miguel Insulza, Secretario
General de la oea en la Ceremonia Inaugural del Foro Interamericano de Paz, Washington, D.C.,
18 de septiembre de 2008. Disponible en: <http://www.oas.org/sap/docs/fondo_paz/forum/
Discurso%20SG%20(espanol).doc>.
26
Claudio Fuentes, Fronteras Calientes, Foreign Affairs Latinoamrica, vol. 8, nm. 3,
2006, p. 14.
9/28/11 4:48:48 PM
de Colombia (farc). Esta situacin desat un conflicto entre Colombia,

Ecuador y Venezuela, que adems de la ruptura de relaciones diplomticas, incluy la movilizacin de las Fuerzas Armadas de ambos pases a sus
fronteras con Colombia.
Las divisiones en el seno de la oea se hicieron presentes: Brasil, Argentina, Bolivia, Nicaragua y Venezuela mantuvieron posturas duras contra la actuacin de Colombia, mientras que Panam, Uruguay, El Salvador
y Guatemala, si bien se pronunciaron en contra de la incursin colombiana
en Ecuador, emplearon un tono ms suave y Estados Unidos se abstuvo
de calificar la accin como intervencionista.
Luego de diversas negociaciones, el Consejo Permanente aprob la
Resolucin 930 en la que se afirma que la incursin constituy una violacin a la soberana e integridad territorial del Ecuador, resolviendo establecer una Comisin encabezada por el Secretario General y cuatro embajadores ms, para visitar la zona y presentar un informe a la Reunin de
Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores convocada para tratar el
caso. Sin embargo, y a pesar de los reclamos de Quito, la oea se abstuvo
de condenar explcitamente la accin colombiana.
Resultado de la Reunin de Cancilleres del 17 de marzo, se estableci la
Misin de Buenos Oficios en Colombia y Ecuador (mib/oea) con los objetivos
de apoyar el restablecimiento de la confianza, verificar el cumplimiento de
los compromisos de ambos Estados y participar en las tareas de prevencin
y verificacin de incidentes ocurridos en la zona de frontera. Durante el ao
2009, Colombia y Ecuador recibieron la visita de una Comisin de Verificacin, encargada de mantener reuniones con las autoridades que ambos gobiernos estimaron pertinentes; de recabar informacin relevante para
la verificacin de hechos posteriores a la incursin, y de realizar visitas a la
zona fronteriza. Finalmente, el 25 de septiembre de 2009 ambos pases emitieron un Comunicado Conjunto para solicitar la facilitacin del Centro Carter y la oea para continuar con el acercamiento y el restablecimiento de las
relaciones diplomticas a nivel de Encargados de Negocios.27
Respecto a las bases militares de Estados Unidos en Colombia, el gobierno de Hugo Chvez en Venezuela conden enrgicamente la medida
27
Consejo Permanente de la oea/Comisin de Seguridad Hemisfrica, Informe sobre las
medidas y acciones relacionadas con la implementacin de la Declaracin sobre Seguridad en
las Amricas [oea/Ser.G, cp/csh-1168/10], presentado el 21 de enero de 2010.
9/28/11 4:48:49 PM
llamando a sus Fuerzas Armadas a prepararse para la guerra, ante lo

cual lvaro Uribe, presidente colombiano, anunci que acudira tanto a la
oea como al Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. Si bien Chvez
present ante la Secretara General un documento contra las bases, en
realidad el tema se discuti en una reunin especial en el marco de la
Unin de Naciones Suramericanas (unasur).
Misiones de reconstruccin postconflicto (peacebuilding)

Actualmente, el dsdme se encarga de la coordinacin de las misiones de
paz, de apoyo a los proceso de paz y otras relacionadas con desastres naturales y reconstruccin. Los principios que guan esta labor son el respeto
a la soberana nacional, autonoma, neutralidad y flexibilidad.
La primera misin de la oea en este sentido fue la Comisin Internacional de Apoyo y Verificacin (ciav/oea) establecida en 1989 de conformidad con el Acuerdo de Esquipulas y la Declaracin de Costa del Sol,28
como instancia mediadora y para apoyar la desmovilizacin y reasentamiento voluntario de la resistencia y sus familiares en Nicaragua. El
mandato de la ciav/oea fue ampliado por la Asamblea General en 1993,
por lo que la verificacin del cumplimiento de los acuerdos se incluy en
sus funciones.29
Para 1995, la Asamblea General aprob una nueva extensin del mandato de la ciav/oea para trabajar en materia de verificacin de los derechos
y garantas de los desmovilizados y la sociedad en general; en los programas indicados por el gobierno de Nicaragua orientados al fortalecimiento
de las instituciones democrticas y en la transferencia progresiva de su
28
Al respecto pueden consultarse los siguientes documentos: Plan Conjunto para la
desmovilizacin, repatriacin o reubicacin voluntaria en Nicaragua y terceros pases miembros de
la resistencia nicaragense y de sus familiares, as como de la asistencia para la desmovilizacin
de todas aquellas personas involucradas en acciones armadas en los pases de la regin cuando
voluntariamente lo soliciten, Honduras, 1989; Declaracin de San Isidro de Coronado, emanada de la vi Cumbre de Presidentes Centroamericanos, Costa Rica, 1989, y Declaracin de
Montelimar, emanada de la vii Cumbre de Presidentes Centroamericanos, Nicaragua,
1990.
29
Resolucin 1202 de la Asamblea General de la oea, Extensin y ampliacin del mandato
de la ciav/oea, [ag/res. 1202 (xxiii-0/93)], aprobada en junio de 1993.
9/28/11 4:48:49 PM
mandato a las instancias gubernamentales y no gubernamentales nicaragenses.30

En junio de 1997, la Asamblea General dio por concluidas las actividades de la ciav, encomendando al Secretario General fortalecer los vnculos
con Nicaragua y establecer un programa de cooperacin para el fortalecimiento democrtico y respeto a los derechos humanos.31 Los datos disponibles indican que en 1990 Estados Unidos destin 47 millones de dlares
(mdd) para la reubicacin de desmovilizados y repatriados a travs de la
oea, el Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados (acnur)
y el Grupo de Observadores de Naciones Unidas en Amrica Central (ciavonuca).32 En tanto, la oea destin recursos por 0.8 mdd en 1996 y 1.2 mdd
en 1997.33
En el caso de Surinam, envuelto en una guerra civil entre 1986 y 1992,
la oea estableci una Misin Especial para la Promocin de la Paz y el Fortalecimiento Democrtico, en coordinacin con la onu, representada por
Brasil y la Guyana Francesa. La misin desarroll diversos proyectos de
fortalecimiento a las instituciones democrticas, de asistencia tcnica electoral, institucionalizacin de la autoridad tradicional, desminado (con apoyo
tcnico de la jid ) y temas referentes a derechos de propiedad.34 Las
actividades de la misin fueron financiadas con fondos de la oea y contribuciones especficas de Estados Unidos, Canad, Holanda, Suecia, Japn,
Francia, Dinamarca, Espaa, Noruega, Argentina, Brasil, Honduras y Bolivia.
De acuerdo a la upd, el nivel de ejecucin al 30 de septiembre de 2001 era de
13,909,068 dlares.35
30
Resolucin 1467 de la Asamblea General de la oea, Extensin del mandato de la ciav/oea,
[ag/res. 1467 (xxvii-o/97)], aprobada el 9 de junio de 1995.
31
Resolucin 1467 de la Asamblea General de la oea, Finalizacin del mandato de la ciav/
oea, [ag/res 1467 (xxvii-o/97)], aprobada el 4 de junio de 1997.
32
Jos Antonio Sanahuja, Los ee.uu. en Centroamrica, 1980-1990 Ayuda econmica o seguridad nacional?, Documento de Trabajo, Hegoa-Centro de Documentacin e Investigaciones
sobre Pases en Desarrollo, Facultad de Ciencias Econmicas, Universidad del Pas Vasco,
1992. Disponible en: <http://pdf2.biblioteca.hegoa.efaber.net/ebook/3183/Cuaderno_de_trabajo_10.pdf>, consultado el 22 de febrero de 2010.
33
oea, Auditora del Bienio 1995-1997, documento disponible en: <http://www.scm.oas.
org/idms_public/SPANISH/hist_98/sg00003s03.doc>, consultado el 22 de febrero de 2010.
34
Manuel Naveda Leira, La Unidad para la Promocin de la Democracia. Desempeo y Desafos, Washington, D.C., Inter-American Defense College, 1997. Disponible en: <http://library.
jid.org/en/mono36/naveda.pdf>.
35
Unidad para la Democracia de la oea, Financiamiento de la Misin en Surinam 2001, documento disponible en: <scm.oas.org/pdfs/2002/CP09400.xls>.
9/28/11 4:48:50 PM
Como se seal anteriormente, la oea ha acompaado los esfuerzos por

restituir la gobernabilidad democrtica en Hait tras el golpe de Estado de
1991. Bajo esta lgica, en 1993 se estableci la primera misin conjunta
entre la oea y la onu denominada Misin Civil Internacional (micivih) con la
finalidad de verificar los derechos humanos. Asimismo, junto con la caricom
se estableci formalmente una misin especial en 2002 enfocada en cuatro
temas: democracia, derechos humanos, seguridad y administracin de justicia. Posteriormente se apoy el Plan de Accin que contempl el cumplimiento de las resoluciones de la organizacin, el desarme de las pandillas
armadas y la designacin de un nuevo gobierno. Ante la crisis del gobierno
de Aristide en 2004, la oea resolvi actuar conjuntamente con la onu a travs de la Misin de Estabilizacin de Naciones Unidas en Hait (minustah).
Por otro lado, a fin de garantizar que las actividades de la oea respondieran a las metas fijadas en los Acuerdos de Paz, en 1996 la Asamblea
General aprob la Resolucin 1378 que estableci el Programa Especial
para la Consolidacin Democrtica, la Paz, Reconstruccin y Reconciliacin de Guatemala,36 que se ha desarrollado en cuatro etapas:
1) la fase de emergencia en la que observ las negociaciones entre el gobierno y las Comunidades de Poblacin en Resistencia de la Sierra, y se inici
el Proyecto de Alfabetizacin y Educacin de Desmovilizados (1996-1997).
2) Asesoramiento tcnico a organismos gubernamentales, no gubernamentales y mixtos para facilitar la implementacin de los acuerdos (julio
de 1997-agosto de 1998).
3) El apoyo a las entidades democrticas a mediano plazo, como el Tribunal Supremo Electoral, el Congreso Nacional y varias dependencias del
Poder Ejecutivo (1998-2001).
4) El fortalecimiento de la institucionalidad democrtica, con el nfasis
en la creacin de capacidad nacional instalada, a partir de un nuevo Acuerdo
Marco entre la Secretara General y el Gobierno de Guatemala en el 2001.
El Programa tiene cuatro componentes importantes: a) fortalecimiento
de los partidos polticos y el sistema de partidos; b) nacionalizacin del
proyecto de apoyo a la construccin de consensos y de resolucin de con36
Resolucin 1378 de la Asamblea General de la oea, Apoyo a la construccin del proceso
de democratizacin y establecimiento de la paz en Guatemala [ag/res. 1378 (xxvi-o/96)], aprobada
el 6 de junio de 1996. Disponible en: <http://www.oas.org/juridico/spanish/ag-res96/Res1378.htm>.
9/28/11 4:48:50 PM
flictos (oeapropaz); c) la asesora y el apoyo tcnico al Tribunal Supremo

Electoral, y d) la destruccin de los artefactos explosivos, a travs de una
iniciativa regional de apoyo al desminado.37
Por su parte, el 23 de enero de 2004 el Gobierno de Colombia y la Secretaria General de la oea firmaron un Acuerdo de Acompaamiento del Proceso de
Paz38 que deriv en el establecimiento de la Misin para Apoyar el Proceso
de Paz en Colombia (mapp/oea).39 Como lo indica su nombre, el objetivo de la
mapp es respaldar el proceso de paz entre el gobierno colombiano y las Autodefensas Unidas de Colombia (auc), ello incluye la verificacin y el monitoreo de los acuerdos; apoyo a las iniciativas del gobierno, la sociedad civil y
otras instancias, en el acompaamiento de las comunidades vctimas de la
violencia; apoyo a las iniciativas locales en las zonas de conflicto por medio de
medidas y acciones encaminadas a reducir la violencia, cimentar la confianza,
obtener la reconciliacin y fortalecer la democracia, y apoyo en el proceso de
desarme, desmovilizacin y reintegracin (ddr) de los ex combatientes.
Entre las dificultades que enfrenta la mapp se encuentra el tema del financiamiento y la capacidad de accin en el terreno. En general, el financiamiento de todas las misiones de la organizacin proviene de contribuciones voluntarias, lo que significa que no se dispone de fondos fijos para el
funcionamiento. En el caso de la mapp, ello implic retrasos importantes en
su operacin debido al escaso apoyo poltico internacional a la misin.40
El Grupo de Pases de la mapp/oea est conformado por Canad, Chile,
Espaa, Estados Unidos, Holanda, Mxico, Noruega y Suecia; en tanto que
Bahamas, Irlanda, Tailandia y Corea del Sur nicamente han aportado recur37
Unidad para la Promocin de la Democracia de la oea, Programa Especial de Apoyo para
Guatemala, presentacin de Elizabeth Spehar, Coordinadora Ejecutiva de la upd, Reunin del
Grupo Consultivo, 11-12 de febrero de 2002, Washington, D.C., Estados Unidos.
38
Convenio entre la Repblica de Colombia y la Secretara General de la Organizacin de Estados Americanos para el Acompaamiento del Proceso de Paz en Colombia, Bogot, 24 de enero de
2004, y su Protocolo Adicional firmado el 15 de enero de 2007 a fin de prorrogar el mandato
de la mapp. Ambos disponibles en: < http://www.mapp-oea.org>.
39
Resolucin 859 del Consejo Permanente de la oea, Apoyo al proceso de Paz en Colombia
[cp/res. 859 (1397/04)], adoptada el 6 de febrero de 2004. Disponible en: <http://www.mappoea.org/documentos/resoluciones/resolucion%20859.pdf>.
40
Respecto a las dificultades de la misin durante sus primeros aos, puede consultarse:
Kees Koonings y Kjell-ke Nordquist, Proceso de paz, cese al fuego, desarme, desmovilizacin y
reintegracin -cddr- paramilitar y apoyo internacional a la Misin de Apoyo al Proceso de Paz de la
oea-mapp/oea- en Colombia. Valoracin conjunta comisionada por las embajadas de Holanda y
Suecia, Informe final, Uppsala/Utrecht, 3 de octubre de 2005.
9/28/11 4:48:50 PM
sos. Durante sus dos primeros aos de operaciones, la mapp/oea verific 36

desmovilizaciones colectivas de las auc; se trat de 31,671 personas que
entregaron 18,051 armas para su destruccin.41 En cuanto a sus otras reas
de actividad, la misin reconoce que an falta mucho por avanzar en cuanto
a la proteccin de los ciudadanos debido a que las amenazas, la intimidacin
y los asesinatos continan siendo una constante.42
Otra de las reas de reconstruccin postconflicto en la que la oea ha
incursionado es la referente al apoyo al proceso de desminado, a travs de
programas que se llevan a cabo con asesora tcnica de la jid. Estas actividades claramente estn orientadas a cubrir la agenda de la seguridad humana, apoyando los esfuerzos de los Estados en el marco de situaciones
postconflicto. Los pases que han sido beneficiados con estos programas
han sido Surinam (2004- 2005), Ecuador, Per y Nicaragua.
A marzo de 2007, el Programa de Asistencia a la Accin Integral Contra
las Minas Antipersonal (aicma) en la frontera entre Per y Ecuador reportaba un rea barrida de 118,707 m2 con cerca de 5,000 minas destruidas.43
La oea destin al programa 240 mil dlares en 2009, a los que se suman las
aportaciones de donantes como la Unin Europea (destacando Blgica y
Alemania) y Corea del Sur, entre otros.44
En el caso de Centroamrica, el Programa de Asistencia al Desminado
(padca) se estableci en Nicaragua en 1990, pero fue suspendido por motivos presupuestarios. A partir de 1996, el programa opera en el pas bajo
responsabilidad de la upd (hoy sap) apoyada por la jid. Los principales pases
que contribuyen con recursos financieros son Canad, Estados Unidos,
41
Consejo Permanente de la oea, Sptimo Informe Trimestral del Secretario General al Consejo Permanente sobre la Misin de Apoyo al Proceso de Paz en Colombia (mapp-oea) [oea/Ser.G
cp/doc.4148/06], Washington D.C., 30 de agosto de 2006.
42
Respecto a los retos que identifica la mapp para la paz en Colombia, se recomienda
consultar: Consejo Permanente de la oea, Dcimo Quinto Informe Trimestral del Secretario General al Consejo Permanente sobre la Misin de Apoyo al Proceso de Paz en Colombia (mapp-oea)
[oea/ser.g cp/inf. 6225/11], Washington D.C., 15 de abril de 2011.
43
aicma, Despeje de campos minados, sitio web oficial de la aicma, en: <http://www.aicmaec.org/Despeje.htm>.
44
AFP, Desminado en frontera Ecuador-Per con donacin belga, El Universo, Ecuador, 2
de febrero de 2009. Disponible en: <http://www.eluniverso.com/2009/02/02/1/1447/
21C8CB1DDFF64B4FAD89F59F2CFAD0A0.html> y AFP, Blgica don a OEA 185,000 euros
para desminado en frontera Ecuador-Per, El tiempo, Ecuador, Disponible en: <http://www.
eltiempo.com.ec/noticias-cuenca/9656-ba-lgica-dona-a-oea-185-000-euros-para-desminadoen-frontera-ecuador-pera/>, consultados el 24 de mayo de 2010.
9/28/11 4:48:51 PM
Inglaterra, Noruega, Suecia, Francia, Italia, Espaa, Japn y Corea del Sur,
ms la Unin Europea y unicef. En tanto, los pases que proveen el personal
especializado son Argentina, Brasil, Colombia, El Salvador, Estados Unidos,
Guatemala, Venezuela y Chile. Al 13 de abril de 2010, el programa reportaba
un rea despejada de 5,972,802 km2 y un total de 179,970 minas destruidas
y certificadas en operaciones (incluyendo las fuera de registro).45
Polticas de prevencin:
fortalecer la democracia y prevenir el conflicto
En materia de prevencin, los mayores retos de la oea se relacionan con

la construccin y el fortalecimiento de las instituciones democrticas a fin
de prevenir las crisis de gobernabilidad; el desarrollo de mecanismos para
evitar los conflictos internos e interestatales y fortalecer las instituciones
hemisfricas a travs de la promocin del dilogo poltico en materia de
seguridad y defensa entre los pases miembros.
En el caso del fortalecimiento de las instituciones democrticas, la sap
es responsable de implementar dos polticas sustantivas:
a) Misiones de Observacin Electoral. Desplegadas bajo responsabilidad del Departamento de Cooperacin y Observacin Electoral de la
sap, tienen como objetivo apuntalar la democracia en los pases del hemisferio, a partir del seguimiento y verificacin del desarrollo de
las diversas jornadas electorales. La independencia e imparcialidad
de la misin contribuye a los esfuerzos por garantizar la transparencia y legitimidad de los procesos electorales, al tiempo que contribuyen a la generacin de confianza y la aceptacin de los resultados
tanto a nivel interno como internacional.
Las misiones operan a partir de los principios de: observacin y cooperacin tcnica, neutralidad, respeto por la legislacin interna, insustituibi45
Programa de Asistencia al Desminado en Centroamrica de la oea, Resultado de las
operaciones presentadas por las Autoridades Nacionales (actualizado al 13 de abril de 2010).
Disponible en <http://www.oeadesminado.org.ni/reportes/cuadroperaciones.pdf>, consultado el 24 de mayo de 2010.
9/28/11 4:48:51 PM
lidad de los actores, aplicacin de metodologas y criterios estandarizados

e integracin de la perspectiva de gnero. Cabe decir que la misin se despliega a peticin de un Estado miembro que va a organizar elecciones ya
sean generales, presidenciales, parlamentarias, municipales, consultas
populares, referndum, elecciones primarias o internas de los partidos polticos e, incluso recoleccin y validacin de firmas.46
Desde 1962, la oea ha observado ms de 140 procesos electorales en el
hemisferio, aunque el mayor desarrollo de estas iniciativas acontece en
los ltimos veinte aos: entre 1990 y 1999 se contabilizaron 40 misiones,
mientras que entre ese ao y el 2010 se tienen registradas un total de 76.
b) La prevencin de crisis, a travs del Departamento de Sustentabilidad
Democrtica y Misiones Especiales, cuyas actividades se centran en
el desarrollo de anlisis que permitan prever potenciales amenazas a la
democracia, paz y gobernabilidad hemisfricas y la coordinacin de programas y proyectos orientados a la solucin pacfica de los conflictos.
Tabla 6
Misiones de Observacin Electoral de la oea

1999-2010
Eleccin
Observadores
(nmero de)
Presupuesto (en dlares)

/patrocinadores
Antigua y Barbuda
Elecciones Generales, 2009
23
Brasil, Canad, Reino Unido

y Estados Unidos
5,000
Bolivia
54
Estados Unidos, 100,000

Suecia, 52,657
Total: 152,657
Gastos: 113,465
46
Consejo Permanente de la oea, Informe de la Misin de Observacin Electoral de la oea
sobre la eleccin de Presidente y Vicepresidente de la Repblica, Diputados al Parlamento Centroamericano (parlacen), Diputados a la Asamblea Nacional, Alcaldes, Concejales y Representantes
de Corregimiento, celebrada en la Repblica de Panam el 3 de mayo de 2009 [oea/Ser.G cp/doc.
4447/09], Washington, 2009. Disponible en <http://www.oas.org/sap/docs/misiones/2009/
CP_Informe_MOE_Panama2009.pdf>.
9/28/11 4:48:51 PM
Eleccin
Observadores
(nmero de)

/patrocinadores
Bolivia
Elecciones Presidenciales y
Prefectuales, 2005
166
Elecciones para la Asamblea

Constituyente y Referndum
Autonmico, 2006
Referndum Revocatorio,
2008
37

Referndum Constitucional,
2009
Elecciones Departamentales
y Municipales, 2010
Estados Unidos, Canad, Suecia,

Pases Bajos, Dinamarca, Espaa,
Argentina, Brasil y Japn.
Estados Unidos y Canad.
125
Canad, Chile, Espaa, Estados

Unidos y Venezuela.
124
63
sd
48
sd
Brasil, Canad, Espaa, Estados

Unidos y Venezuela.
Colombia
50
Estados Unidos, 325,204; Departamento de Estado de Estados Unidos,

252,896, y Reino Unido, 21,900.
Total 600,000; gastos por 580,717.
Eleccin Presidencial, 2006

Elecciones Locales, 2007
35
125
Brasil, Canad y Estados Unidos.

Argentina, Brasil, Canad, Espaa,
Estados Unidos, Japn, Noruega, Pases Bajos, Suecia y Suiza.
Elecciones Atpicas en el Municipio de Magangu, Departamento de Bolvar, 2009.

Elecciones Legislativas y
Elecciones Presidenciales (segunda vuelta), 2010.
10
sd
70 en las
legislativas
Canad, Corea del Sur, Estados Unidos,

Espaa y Suecia.
85 en las
presidenciales
Canad, Corea del Sur, Estados

Unidos, Espaa, Holanda y Suecia.
Costa Rica
Referndum sobre el Tratado de
Libre Comercio entre Repblica
Dominicana, Amrica Central y
Estados Unidos, 2007.
60
sd
Elecciones Generales, 2010.
52
Canad, Estados Unidos, Corea del

Sur y China.
9/28/11 4:48:52 PM
Eleccin
Observadores
(nmero de)

/patrocinadores
Ecuador
Elecciones locales, 2004

Elecciones Generales y
Elecciones Presidenciales
(segunda vuelta), 2006.
63 en la primera vuelta
50 en la segunda vuelta
58
131
(Elecciones
Generales)
Presupuesto: 284,369.
Gasto: 262,758.
Estados Unidos. Presupuesto: 65,000.

Gasto: 62,438.
Brasil, Canad, Corea del Sur, Estados Unidos, Japn y Suiza.
83
(segunda
vuelta)
2007.
70
sd
Eleccin de miembros de la
Asamblea Constituyente,
2007.
66
2795,637
Consulta Popular sobre la

instalacin de la Asamblea
Constituyente, 2007.
34
sd
Miembros del Parlamento Andino y miembros del Gobierno

Autnomo en regiones rurales, 2009.
90
Canad, Espaa y Estados Unidos
Eleccin Presidencial y Vicepresidencial, Eleccin de la

Asamblea Nacional y Provincial, Prefectos Provinciales,
Alcaldes y Consejeros Ciudadanos y Municipales, 2009.
90
Canad, Espaa y Estados Unidos
El Salvador
Elecciones Presidenciales,
2004
Elecciones Legislativas, Municipales y del Parlamento

Centroamericano, 2006
21 observadores ms 25
voluntarios
del pnud
46
Brasil y Estados Unidos
Brasil, Canad y Estados Unidos
9/28/11 4:48:52 PM
Eleccin
Observadores
(nmero de)

/patrocinadores
El Salvador
Elecciones de los Miembros
del Parlamento Centroamericano,
Asamblea Legislativa y de
Consejeros Municipales, 2009.
80
Brasil, Canad, Estados Unidos,

Espaa y Dinamarca.
Eleccin Presidencial y
Vice-Presidencial, 2009.
100
Brasil, Canad, Estados Unidos,

Espaa y Dinamarca.
Granada
38
Estados Unidos y Reino Unido.
38
Canad, China, Reino Unido y

Estados Unidos.
06
Brasil y Estados Unidos, 18,000.

Gastos por 13,648.
Guatemala
76 (primera
ronda)
77 (segunda
vuelta)
sd
Enmiendas Constitucionales,
1999
30
Estados Unidos y Canad
164
Canad, 34,250; Japn, 89,960; Pases

Bajos, 100,000; Noruega, 69,371; Suiza,
19,925; Reino Unido, 24,123; Estados
Unidos, 368,000.
Total, 705,629. Gastos, 617,820.
Elecciones Generales y Segunda Vuelta de la Eleccin

Presidencial, 2007.
202
Brasil, Canad, Corea del Sur, El

Salvador, Espaa, Estados Unidos,
Japn, Noruega, Per y China
Guyana
34
Estados Unidos y Canad, 5000,000
Elecciones Generales y Regionales, 2006.
123
Brasil, Canad, Chile, Mxico, Reino

Unido y Estados Unidos
Hait
Elecciones Legislativas,
Municipales y Locales, 2000
200
Argentina, Canad, Chile, Estados

Unidos, Francia y Japn.
9/28/11 4:48:53 PM
Eleccin
Observadores
(nmero de)

/Patrocinadores
Honduras
118
Estados Unidos, 225,000 y Suecia,

68,081. Total: 293,081. Gasto:
269,657
Elecciones Primarias, 2005
78
Brasil, Estados Unidos, Mxico y

Suecia.
113
Brasil, Canad, Corea del Sur, Dinamarca, Estados Unidos y Suecia.
Elecciones Primarias, 2008
sd
sd
Jamaica
38
42,700
Mxico
Elecciones del Congreso Federal (Representantes), de Gobernador, de Presidente Municipal, de Consejeros Ciudadanos
y de Miembros del Parlamento
Local, 2009
152
sd
Nicaragua
Elecciones Nacionales Generales y Elecciones Regionales
en la Costa Atlntica, 2001
78
Estados Unidos, 600,000; Japn,

89,245; Suecia, 161,257; Dinamarca,
59,635; Noruega, 49,870; Suiza,
39,700 y Reino Unido, 10,000. Total:
1069,492. Gasto: 943,897.
237
Apoyadas financieramente por el

gobierno japons.
Panam
35
Estados Unidos
30
Estados Unidos otorga fondos por

100,000. El gasto fue de 93,398.
Referndum Nacional sobre

la Expansin del Canal de
Panam, 2006.
50
Corea del Sur, China, Estados Unidos y Venezuela.
9/28/11 4:48:53 PM
Eleccin
Observadores
(nmero de)

/patrocinadores
Panam
Eleccin Presidencial y Vicepresidencial, Elecciones de
Miembros del Parlamento
Centroamericano, Miembros
de la Asamblea Nacional y de
Alcaldes, Consejeros Municipales y Representantes Locales, 2009
54
Canad, Estados Unidos y Brasil
Paraguay
Elecciones Vicepresidenciales,
2000
65
Argentina, Canad, Chile y

Estados Unidos.
Elecciones Internas de la
Asociacin Nacional Republicana (ANR)-Partido Colorado,
2008
16
sd
Elecciones Generales y Departamentales, 2008
48
Brasil, Canad, Corea del Sur y

Estados Unidos
Per
Alrededor de
135
125
Elecciones Regionales y
Municipales, 2002.
Elecciones Generales y Elecciones Presidenciales
(segunda vuelta), 2006
Elecciones Regionales, Municipales y Referndum Nacional del Proyecto de Ley de

Devolucin de dinero del fonavi, 2010
sd
108
(Elecciones
Generales y
primera vuelta)
121
(segunda
vuelta)
70
sd
Argentina, 25,000; Brasil, 30,000;

Canad, 64,221; Estados Unidos,
600,000; Japn, 264,095; Suecia,
29,311; Reino Unido, 37,500 y Noruega, 25,000. Total: 1075,127.
Gastos: 948,782
sd
Brasil, Canad, Corea del Sur, Japn y Noruega.
Canad, Estados Unidos y Corea

del Sur.
9/28/11 4:48:54 PM
Observadores
(nmero de)
Eleccin

/Patrocinadores
Repblica Dominicana
37
Estados Unidos
Elecciones Generales Ordinarias Congresionales y Municipales, 2002
24
Estados Unidos, 46,380 y Brasil,

6,174. Total: 52,554. Gastos: 49,465
Eleciones Presidenciales,
2004.
165
Elecciones Generales Ordinarias Congresionales y Municipales, 2006
70
Brasil, Canad, Estados Unidos y la

Unin Europea.
Elecciones Generales Ordinarias Presidenciales, 2008
70
Estados Unidos y Canad.
16
Brasil, Canad y Estados Unidos.
Canad, 17,255
Estados Unidos 238,950
San Cristbal y Nieves

14
Canad, Estados Unidos y

Reino Unido
Santa Luca
102
Canad, Estados Unidos y

Reino Unido
San Vicente y Las Granadinas

Brasil y Estados Unidos
Referndum sobre la Reforma Constitucional, 2009
14
sd
sd
sd
Surinam
16
Estados Unidos, Pases Bajos y la ofician del pnud en Trinidad y Tobago.

Total: 162,000. Gastos: 128, 293.
Elecciones Parlamentarias y
Presidenciales, 2005
14
Brasil y Estados Unidos.
26
Brasil, Canad, Corea del Sur y Estados Unidos.
9/28/11 4:48:54 PM
Eleccin
Observadores
(nmero de)

/patrocinadores
Venezuela
Elecciones de Representantes
a la Asamblea Constituyente,1999
53
Estados Unidos
1999
13
Estados Unidos
Elecciones Legislativas, 2005
Elecciones Presidenciales,
2006
24
(primera
etapa)
55
(segunda
etapa)
47
80
sd
Argentina, Brasil, Canad, Chile,

Corea del Sur y Noruega,
253,926.95
Brasil, Canad, Pases Bajos, Espaa
y Finalndia.
sd:
sin datos.
Fuente: elaboracin propia, con informacin del Departamento para la Cooperacin y Observacin Electoral de la Secretara de Asuntos Polticos de la oea y los informes de cada una de las
misiones. Disponibles en <http://www.oas.org/es/sap/deco/moe_informes.asp>.
En el caso de los conflictos interestatales, durante la Guerra Fra la

estructura institucional de la oea en materia de prevencin estuvo sustentada en el Tratado Americano de Soluciones Pacficas, conocido tambin
como Pacto de Bogot. Sin embargo, el Pacto fue ratificado nicamente por
16 Estados,47 con una serie de reservas que dificultan su operacin. La
propia oea reconoce que el Pacto no ha tenido la aplicacin que se aspir
al momento de su creacin debido a que diversos elementos le han restado
operatividad,48 adems de que no existen acuerdos sobre la posibilidad de
47
Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Hait, Honduras,
Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana y Uruguay. El Salvador
denunci el Pacto en septiembre de 1973. Sitio web oficial del Departamento de Derecho Internacional de la oea, Seccin de Tratados Multilaterales A 42, Tratado Americano de Soluciones
Pacficas (Pacto de Bogot), Estado de firmas y ratificaciones. Disponible en <http://www.oas.
org/juridico/spanish/firmas/a-42.html#9>.
48
Entre los que destacan el mecanismo automtico de arbitraje obligatorio y recurso a la
Corte Internacional de Justicia; el que impida a los Estados juzgar por s mismos acerca de
los hechos que son de su jurisdiccin interna y debido a la diferente interpretacin de algunos
9/28/11 4:48:55 PM
elaborar un nuevo tratado que subsane las deficiencias de ste. Ante esta
situacin, se han puesto en marcha una serie de mecanismos complementarios como las mcms, programas de educacin para la paz, los libros blancos
de defensa y la institucionalizacin del dilogo a travs de la cmda, todos
ellos orientados a la prevencin de los conflictos.
En cuanto al desarrollo de instrumentos jurdicos para la prevencin
de conflictos, en 1997 se aprob la Convencin Interamericana contra la
Fabricacin y el Trfico Ilcito de Armas de Fuego, Municiones, Explosivos
y otros Materiales Relacionados (cifta); y para 1999, 21 pases aprobaron
la Convencin Interamericana sobre Transparencia en las Adquisiciones
de Armas Convencionales.49
Para concluir esta seccin, es importante hacer referencia a los programas educativos de la oea desarrollados por la Secretara de Seguridad
Multidimensional:
a) El Programa de Educacin para la Resolucin de Conflictos y la Paz
en el Hemisferio, que fue establecido en 1999 por medio de la Resolucin 769 del Consejo Permanente. Partiendo del reconocimiento de
que la educacin es un pilar para promover la paz, prevenir los conflictos y reducir la violencia, el Programa comprende tres reas: promocin de la paz, solucin pacfica de los conflictos y promocin de
valores y prcticas democrticas.
Estados respecto a la posibilidad de someter a los mecanismos previstos en este Pacto a las
cuestiones que existan con anterioridad a su adopcin. Cfr. Consejo Permanente de la oea/
Comisin de Seguridad Hemisfrica, Solucin Pacfica de Controversias en la Organizacin de
Estados Americanos [oea/Ser.g cp/csh 278/00], 13 de marzo de 2000. Disponible en <http://
www.oas.org/csh/spanish/ncsdoc%20soluc%20pacif.asp>.
49
La cifta fue aprobada por 34 de los 35 pases de la oea. Hasta ahora no ha sido ratificada por Canad, Estados Unidos, Jamaica, San Vicente y las Granadinas. Mxico ratific
la Convencin en enero de 1998. En tanto, la Convencin sobre Transparencia en la Adquisicin de Armas Convencionales fue aprobada por 20 pases (Repblica Dominicana se adhiri
en 2009) y no ha sido ratificada por Bolivia, Colombia, Dominica, Estados Unidos, Hait y
Honduras. Mxico deposit el instrumento de ratificacin de esta Convencin hasta marzo de
2011. Sitio oficial web del Departamento de Derecho Internacional de la oea, Seccin de Tratados Multilaterales, Convencin Interamericana contra la Fabricacin y el Trfico Ilcito de Armas
de Fuego, Municiones, Explosivos y otros Materiales Relacionados, Estado de firmas y ratificaciones; Convencin Interamericana sobre Transparencia en las Adquisiciones de Armas Convencionales, Estado de firmas y ratificaciones. Disponibles en <http://www.oas.org/juridico/spanish/
firmas/a-63.html> y <http://www.oas.org/juridico/spanish/firmas/a-64.html>.
9/28/11 4:48:55 PM
b) El Programa Interamericano sobre Educacin en Valores y Prcticas

Democrticas, establecido en 2005 con el objetivo de promover la
cultura democrtica a travs de la educacin formal y no-formal en
los niveles local, nacional e internacional por medio de tres componentes: a) la investigacin y el anlisis sobre la promocin de la cultura democrtica; b) el desarrollo profesional y de recursos educativos, y c) cooperacin e intercambio de informacin entre distintas
instituciones.50
Polticas de proteccin: combatiendo las amenazas comunes

Las polticas de la proteccin en el seno de la oea se identifican con los
mecanismos de cooperacin desarrollados a travs de los tratados interamericanos y algunos organismos con la finalidad de desplegar acciones encaminadas a proteger tanto la integridad de los Estados como de las sociedades
frente a amenazas comunes.
Tanto la cifta como la Convencin sobre Transparencia en materia de
Adquisicin de Armas Convencionales forman parte de los mecanismos
de proteccin; al igual que la Convencin Interamericana sobre Asistencia
Mutua en Materia Penal de 1992 y la Convencin Interamericana contra el
Terrorismo del 2002. Asimismo, encontramos una serie de instrumentos
interamericanos relacionados con la proteccin de la seguridad humana,
entre los que destacan las convenciones sobre Trfico Internacional de
Menores, sobre Desaparicin Forzada de Personas y para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (Convencin de Belem Do Par),
todas de 1994. Sin embargo, no ha sido posible la implementacin efectiva de estos instrumentos jurdicos, resultado de una serie de problemas
que van desde la no ratificacin de los mismos por parte de actores claves
hasta las reservas por parte de los Estados que dificultan su plena implementacin.
Adicionalmente, se han puesto en marcha una serie de mecanismos
operativos diseados para hacer frente tanto a las amenazas transnaciona-
50
Sitio web oficial del Programa Interamericano sobre Educacin en Valores y Prcticas Democrticas, en <http://www.educadem.oas.org/espanol/cpo_sobre.asp>.
9/28/11 4:48:55 PM
les (trfico de drogas, terrorismo, crimen organizado) como a las amenazas

a la seguridad humana.
Respecto al tema de amenazas transnacionales tradicionales, en 1986
se realiz la Primera Conferencia Interamericana Especializada sobre Narcotrfico. El resultado ms importante de la Conferencia fue el establecimiento de la cicad. Una dcada ms tarde fue aprobada la primer Estrategia Antidrogas del Hemisferio51 y para 1997 todos los miembros de la oea
formaban ya parte de la Comisin. De cara al persistente unilateralismo de
Estados Unidos, expresado cabalmente en la certificacin antinarcticos,
en el marco de la Segunda Cumbre de las Amricas se aprob el Mecanismo de Evaluacin Multilateral (mem).
La Secretara de la cicad se encarga de canalizar los esfuerzos de los
Estados miembros en la materia y en la implementacin de los programas
de accin que se enfocan a prevenir y tratar el abuso de drogas, reducir la
oferta y su disponibilidad, fortalecer las instituciones y mecanismos para
el control de drogas, desarrollo de fuentes alternativas de ingreso para los
productores y mejorar las leyes de control en materia de lavado de dinero,
entre otros aspectos.
Por su parte, el mem est diseado para realizar evaluaciones multilaterales peridicas sobre el progreso de las medidas tomadas a nivel nacional y continental en el marco del combate al narcotrfico. El Mecanismo
tiene como finalidad coadyuvar al desarrollo de la confianza mutua y la
cooperacin; promover el dilogo entre las autoridades competentes y
generar recomendaciones. Sus actividades se basan en el respeto a la soberana, la reciprocidad, responsabilidad compartida e integralidad en el
tratamiento del problema. A la fecha, se han realizado cinco rondas de
evaluacin, la ms reciente entre 2007-2009.52
En materia de delincuencia organizada transnacional destaca el establecimiento de la Comisin Especial sobre la Delincuencia Organizada
Transnacional (cedot) en el ao 2005. Las funciones de la cedot concluyeron en octubre de 2006 tras la adopcin del Plan de Accin Hemisfrico
51
Secretara de Seguridad Multidimensional de la oea, cicad, Anti-Drug Strategy in the
Hemisphere, Washington, D.C., 1996. Disponible en <http://www.cicad.oas.org/EN/basicdocuments/Strategy.asp>.
52
Los resultados de esta ltima ronda de evaluacin pueden consultarse en Secretara
de Seguridad Multidimensional de la oea, cicad/mem, Informe Hemisfrico. Quinta Ronda de
Evaluacin [oea/Ser.l/xiv.2.49 cicad/doc.1862/11 rev.1], Washington, D.C., 2011.
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contra la Delincuencia Organizada Transnacional. Basado en un enfoque

horizontal y transversal con la finalidad de mejorar la coordinacin tanto
entre las entidades de la oea como entre los Estados miembros, el Plan
tiene como objetivo la aplicacin de la Convencin de las Naciones Unidas
contra la Delincuencia Organizada Transnacional (Convencin de Palermo)
y sus tres protocolos.53
Para ello, contempla el desarrollo de estrategias nacionales contra la
delincuencia organizada transnacional (que incluyen el desarrollo de un
enfoque integral de prevencin y combate, el fortalecimiento de las instituciones y el fortalecimiento del Estado de Derecho y de las capacidades de
investigacin y persecusin); desarrollar y/o apoyar programas de capacitacin, asistencia tcnica y fomento de la capacidad; enriquecer el intercambio de informacin y fortalecer la capacidad de las unidades de inteligencia financiera, e incentivar la cooperacin y asistencia entre los Estados
miembros y otras organizaciones internacionales.54 Asimismo, a fin de dar
seguimiento a la implementacin del Plan, se estableci un Grupo Tcnico
sobre Delincuencia Organizada para evaluar sus avances y generar recomendaciones a los pases miembros.
La agenda hemisfrica de combate al terrorismo se fue desarrollando
de forma paulatina durante la dcada de los noventa, impulsada especialmente por Argentina, Colombia y Per, apoyados por Estados Unidos.55 El
tema se abord en el seno de las Cumbres de las Amricas de 1994 y 1996,
adems de que se celebraron dos conferencias especializadas en la materia en Lima, Per, en 1996 y en Mar del Plata, Argentina, en 1998. Durante
este periodo, los pases americanos se comprometieron a cooperar para
prevenir, combatir y eliminar esta amenaza.
53
El Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas, especialmente
Mujeres y Nios; el Protocolo contra el Trfico Ilcito de Migrantes por Tierra, Mar y Aire, y
el Protocolo contra la Fabricacin y el Trfico Ilcito de Armas de Fuego, sus Piezas y Componentes y Municiones.
54
Consejo Permanente de la oea, Plan de Accin Hemisfrico contra la Delincuencia Organizada Transnacional, [cp/res. 908 (1567/06)], adoptado el 25 de octubre de 2006.
55
Debido a su situacin interna, estos pases dieron especial atencin al tema y lo
impulsaron a nivel bilateral, subregional, hemisfrico y mundial. Durante este periodo, Colombia enfrent al terrorismo proveniente tanto de la guerrilla como de los paramilitares; Per
estaba cerrando el captulo de Sendero Luminoso y Argentina enfrent los atentados contra
la Embajada de Israel en 1992 y contra la Asociacin Mutual Israelita en 1994.
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En 1999 se estableci el Comit Interamericano Contra el Terrorismo

(cicte), cuyas actividades tomaron mayor relevancia tras los atentados del
11 de septiembre de 2001 en Washington y Nueva York. Las reas de accin que enmarcan los programas del cicte son: controles fronterizos;
proteccin de la infraestructura crtica; asistencia legislativa y lucha contra
el financiamiento de terroristas; fortalecimiento de estrategias sobre amenazas terroristas emergentes, y cooperacin internacional y alianzas.56
En cuanto a la agenda de seguridad humana, dentro de las polticas de
proteccin se identifican las actividades en materia de gestin de desastres
naturales que se realizan a travs del Comit Interamericano para la Reduccin de Desastres Naturales (cirdn) y las previsiones contempladas en
la Convencin Interamericana para Facilitar la Asistencia en Casos de Desastre firmada nicamente por Colombia, Nicaragua, Panam, Per, Dominicana y Uruguay y ratificada por los ltimos cinco.
Polticas del uso de la fuerza: viejos mecanismos y soberana

El tiar y los ejercicios conjuntos navales unitas realizados en su marco
son los nicos mecanismos de uso de la fuerza con los que cuenta la oea.
Sin lugar a dudas, sta es el rea ms dbil de la estructura institucional
de la organizacin. A diferencia de otras organizaciones internacionales
que se han reinventado para hacer frente a las nuevas condiciones del
escenario internacional, el Tratado de Ro no ha sufrido reforma alguna, lo
que lo hace prcticamente inoperante ante los nuevos retos de la seguridad hemisfrica.
Por otra parte, si bien el desarrollo de los ejercicios unitas corresponden a las mcm, en virtud de que estn orientadas al desarrollo de capacidades
conjuntas (uso de la fuerza) para enfrentar las amenazas comunes, stas
pueden considerarse dentro de este ltimo tipo de polticas. En efecto, el
carcter de estos ejercicios ha cambiado su razn de la guerra antisubmarina a tener como objetivos: el desarrollo de capacidades de accin conjunta
en caso de una amenaza no tradicional (por ejemplo, piratera o terrorismo);
el resguardo de puntos estratgicos (considerando la seguridad martima
Pgina web oficial del cicte, en: <http://www.cicte.oas.org>.
56
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como un bien comn y como un rea estratgica en el Canal de Panam,

por ejemplo); la defensa ante alguna hipottica amenaza clsica a nivel
extracontinental y el impulso a la interoperatibilidad de las Fuerzas Armadas a fin de contar con capacidades para estabilizar conflictos, especialmente de carcter regional. En conjunto, se trata de desarrollar capacidad de coordinacin poltico-estratgica para prever o neutralizar las
posibles amenazas, as como de actuar de forma efectiva contra ellas, incorporando aspectos como interdiccin martima y manejo de crisis, generando de esta manera una base comn de entendimiento y en materia de
planificacin operativa en procedimientos tcticos, comunicacionales y
logsticos.
El desarrollo de las polticas del uso de la fuerza ha sido limitado por
diferentes factores, entre los que destaca la inhabilidad de llegar a acuerdos sobre el obsoleto Tratado de Ro y la estigmatizacin del uso de la
fuerza militar. Las razones de esta situacin van desde el tema del respeto
a la soberana nacional (muy importante en los casos de imposicin de la
paz, por ejemplo) hasta el fantasma permanente de la intervencin militar
de Estados Unidos en la regin y el uso de los instrumentos hemisfricos
a favor de sus intereses. A ello hay que agregar el peso cada vez mayor de
los mecanismos subregionales y la prioridad que los Estados le otorgan
sobre los de carcter hemisfrico.
El caso de la jid ilustra perfectamente las divisiones sobre los mecanismos de uso de la fuerza. Desde los primeros aos de la dcada de los
noventa se abri la discusin sobre el futuro de la Junta. Durante ese periodo, las posiciones de los gobiernos se situaron en los extremos: los que
implcitamente apoyaban el convertir a la jid en una especie de Estado
Mayor Conjunto Interamericano, a cargo de los ejrcitos de los pases, y
los que apostaban por su desaparicin. La desconfianza y resistencia de
muchos pases latinoamericanos primaba ante la generacin de acuerdos,
por lo que en 1995 el Secretario General dispuso una salida alternativa:
mantener un vnculo cuasi contractual con la jid, a la que se le solicitaran
tareas especficas, siendo la preparacin de un inventario de mcm aplicables la primera de ellas.
Finalmente, la jid fue incorporada a la oea en 2006 como una entidad
que presta servicios de asesora tcnica, consultivos y de educacin sobre
temas referentes a asuntos hemisfricos militares y de defensa, por lo que
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se trata de un organismo de carcter consultivo y no operativo. De acuerdo

al Secretario General de la organizacin, Jos Miguel Insulza, con esta
decisin la oea termin formalmente con la lgica de la era del conflicto
global y el enemigo global en la regin, siendo altamente positiva la incorporacin de la Junta en su carcter de rgano consultivo, de asesoramiento
y, eventualmente, de planeacin que en ningn caso ser de naturaleza
operativa.57
Conclusiones
El desarrollo de la nueva institucionalidad de seguridad hemisfrica ha sido un proceso gradual y paulatino, que ha dado como resultado la llamada
arquitectura flexible, sustentada en el consenso sobre el concepto de
seguridad multidimensional y en el desarrollo institucional a partir de la
lgica de la seguridad cooperativa definida como un sistema de interacciones interestatales que, coordinando polticas gubernamentales, previene y
contiene las amenazas a los intereses nacionales y evita que las percepciones que de stas tienen los diversos Estados se transformen en tensiones,
crisis o abiertas confrontaciones.58
La nueva agenda de seguridad y defensa hemisfrica responde a diversos riesgos y amenazas derivados de las crisis polticas, la extensin regional de conflictos internos, el impacto de los desequilibrios econmicos, el
acecho del crimen organizado transnacional, entre otros aspectos que han
sido incorporados en el seno de la oea y cuya forma de enfrentarlos se
sustenta en los principios tradicionales de actuacin de la organizacin.
El principio de respeto a la soberana nacional prima en todo el sistema, que sigue funcionando a partir de una dinmica propia del clsico
sistema westfaliano: si bien se reconoce la necesidad de cooperar para
hacer frente a las amenazas comunes, la seguridad y defensa nacional
57
efe, Insulza dice que existe un nuevo concepto de la seguridad en Latinoamrica,
Madrid, 2 de abril de 2009. Disponible en <http://www.soitu.es/soitu/2009/04/02/info/1238708823_669992.html>.
58
Augusto Varas, La seguridad hemisfrica cooperativa de la posguerra fra, en Olga Pellicer
(comp.), La seguridad internacional en Amrica Latina y el Caribe. El debate contemporneo, Mxico,
Universidad de las Naciones Unidas-Instituto Matas Romero de Estudios Diplomticos,1995,
p. 53.
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prevalece sobre lo hemisfrico y no hay intenciones de avanzar en

otros mecanismos que impliquen mayores niveles de coordinacin y
cooperacin.
En este sentido, la necesidad de llegar a consensos entre los 35 Estados miembros dificulta acuerdos sustantivos en materia de la operacin de
las polticas de seguridad regional. En realidad, existe una clara tendencia
de priorizar los arreglos subregionales sobre los hemisfricos. Especialmente en Amrica del Sur, en una lgica de independencia frente a Estados
Unidos, lo que implica desarrollo de capacidades propias.
Claramente, esta investigacin pone al descubierto los aportes de la
oea a la seguridad hemisfrica en materias sensibles para el continente,
como la gestin de crisis de gobernabilidad y el acompaamiento de los
procesos de paz en el caso de los conflictos armados. Temas en los que se
registran las mayores innovaciones institucionales de la organizacin: mecanismos de prevencin y gestin de crisis de gobernabilidad, apoyo directo
a la solucin de conflictos interestatales, misiones especiales de acompaamiento a los procesos de paz, entre otros aspectos. Aun con sus limitaciones, como lo demostr especialmente el caso de Honduras, la oea ha actuado en consecuencia a sus nuevos objetivos y desarrollado capacidades
para hacer frente a este tipo de situaciones.
Sin embargo, el resultado de la arquitectura flexible es un complejo
entramado institucional en el que la divisin entre los rganos poltico-deliberativos (Comisin Permanente, Comisin de Seguridad Hemisfrica,
cmda, etctera) y los operativos (Secretaras de Asuntos Polticos y de
Seguridad Multidimensional, cicte, cicad) no ha sido suficiente para operacionalizar los consensos, especialmente en materia de lucha contra
las amenazas transnacionales y seguridad humana, donde se presentan los
mayores vacos en lo referente a la resolucin de conflictos.
Al respecto, si bien existe el reconocimiento de la importancia de hacer
frente a este tipo de amenazas y permanece el compromiso a favor de la
cooperacin, los avances son an ms lentos. La actuacin de los organismos depende directamente de la voluntad poltica de los Estados de concretar acuerdos, pero especialmente de desarrollar mecanismos especficos
de operacin y desarrollar capacidades nacionales cada vez ms compatibles e integradas. Cosa que no parece suceder en la oea, si bien tampoco
podemos desdear el valor estratgico que tiene para los latinoamericanos
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y caribeos que, con apoyo de Canad, han logrado contener de cierta

forma las visiones unilaterales de Estados Unidos.
El tema de la redefinicin del sistema de defensa, especficamente en
cuanto a Fuerzas Armadas se refiere, sigue siendo motivo de debate. La
jid mantiene el carcter consultivo, y el Tratado de Ro es obsoleto ante
las nuevas amenazas a la seguridad. El nico momento de la post-Guerra
Fra en el que se ha recurrido a ste fue tras los atentados terroristas del
11 de septiembre de 2001, cuando en un acto de solidaridad Brasil invoc
el tiar. El resultado fue la calificacin de los atentados como ataques
contra todos los Estados americanos (artculo 3 del Tratado) y el compromiso de colaborar para enfrentar a los responsables. En realidad, a la
par de las discusiones sobre la redefinicin de las estructuras de la seguridad hemisfrica, un grupo de pases, entre los que destacan Mxico,59
Argentina, Uruguay, Per y Brasil, considera fundamental la discusin y
reforma del mismo. Incluso Estados Unidos, que hasta la Conferencia
Especial de Seguridad Hemisfrica de 2003 se haba mantenido en contra de
cualquier posibilidad de reforma, reconoci en el ao 2006 la necesidad
de hacerlo, por supuesto, centrando su atencin en la lucha internacional
contra el terrorismo.
Si bien el tiar contiene disposiciones en materia de solucin pacfica
de las controversias y mediacin para la resolucin de conflictos, lo cierto
es que se trata de un instrumento cuyo carcter fundamental es la defensa
militar del hemisferio. Histricamente ha demostrado ser inoperante, a ello
hay que sumar que no cuenta con mecanismos que permitan gestionar
crisis y, mucho menos, misiones de paz y reconstruccin postconflicto; el
resultado en esta materia es un nivel de gobernanza de seguridad altamente endeble.
Denunci el Tratado en 2002.
59
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Captulo 6
Inseguridad, instituciones e integracion subregional.

Los dilemas de la Iniciativa Mrida*
Ral Bentez y Carlos Rodrguez**
En este ensayo se hace un anlisis de las relaciones actuales entre seguridad

e integracin regional en el continente americano. En los aos noventa del
siglo xx, la integracin comercial como primer paso y los compromisos
de seguridad como complemento fueron elementos que se consolidaron
en Amrica del Norte, Amrica del Sur, el Caribe y Centroamrica.
Hoy en da algunas de las variables integrativas estn en crisis, diferencindose segn la subregin y los componentes de seguridad especficos
que se tomen en cuenta. Esta crisis del modelo de los noventa se aceler
debido a un fracaso de expectativas, ya que se sostena que con las reformas econmicas se resolveran rpidamente los problemas de pobreza
*
El ensayo est elaborado con las ponencias presentadas por los autores en la Conferencia Sub-Regional de Seguridad: Los Desafos Crticos a la Seguridad y Defensa en Mesoamrica,
organizada por el Centro de Estudios Hemisfricos y de Defensa (chds) en Panam, del 29 al
31 de julio 2008.
**Ral Bentez es investigador de tiempo completo del Centro de Investigaciones sobre
Amrica del Norte (cisan) de la unam. Presidente del Colectivo de Anlisis de la Seguridad con
Democracia. Ha sido acadmico visitante en el Woodrow Wilson International Center for
Scholars, de Washington D.C., profesor de la Universidad de Columbia, Nueva York, y American
University. Tiene estudios de Sociologa en la unam; Doctorado en Estudios Latinoamericanos en la unam. Sus publicaciones se centran en problemas estratgicos, procesos de paz comparados, seguridad internacional, hemisfrica y nacional, poltica exterior y relaciones cvicomilitares.
Carlos Rodrguez es internacionalista por la unam, Maestro en Ciencia Poltica y candidato a Doctor por la Universidad Autnoma de Barcelona (uab), especializado en temas de
integracin regional, seguridad y defensa. Ha sido asistente de investigacin en el Centro
de Investigaciones sobre Amrica del Norte-unam, para el Colegio de la Frontera Norte (ColefMxico), en el Institute for National Strategic Studies de la National Defense University,
Washington, D.C. (inss-ndu), y para el proyecto Creando Comunidades de Seguridad en el
Caribe, del Woodrow Wilson International Center for Scholars.
187
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y que las democracias electorales se consolidaran, cosa que no sucedi

casi en ningn pas.
La crisis de la integracin y de la seguridad cooperativa se acelera por
dos polos. En el norte, la unilateralidad de Estados Unidos obliga a los pases
a cooperar entre s, con una fuerte influencia de los parmetros establecidos
por la potencia regional, mientras la otra opcin es el aislamiento. Por otro
lado, en el sur del continente aparecen tendencias y liderazgos polticos
nuevos que no creen en el multilateralismo ni confan en los organismos internacionales y hemisfricos existentes. Otro problema es la sobreoferta de
propuestas de integracin que se sobreponen unas a otras, a lo que se agrega
el despliegue de una especie de diplomacia presidencial que implementa
pronunciamientos muy distanciados de la realidad de las polticas pblicas
existentes y de los procesos de cooperacin en marcha.
As, la dcada de los noventa fue de integracin y en el primer decenio
del siglo xxi predomina la seguridad. A la euforia de la integracin, el libre
comercio y la democratizacin, se contrapone, desde el 11 de septiembre de
2001 (11-s), la pesadilla de la inseguridad. Los pases, en aras de su seguridad nacional, vuelven a desconfiar unos de otros, temen la apertura de
sus fronteras y se da de facto un evidente retroceso de las medidas de cooperacin para enfrentar nuevas amenazas. En otras palabras, los noventa
fueron de globalizacin abierta y supone desmantelamiento de barreras
fronterizas, y despus del 11-s inici un proceso de securitizacin de la
globalizacin.
Tericamente, la escuela institucionalista enfatiza la construccin de
regmenes para mitigar los efectos de la anarqua y fortalecer la cooperacin entre los pases, promoviendo la integracin en el sistema internacional, proceso que en Amrica Latina se ha detenido, excepto en los
esfuerzos observados en Amrica del Sur. En los albores del siglo xxi ha
renacido un pensamiento realista que seala que los Estados deben fortalecer primero su propia seguridad, volvindose a dudar de la cooperacin como solucin a problemas de seguridad y defensa. As, los gobernantes no confan ni en los otros Estados ni en las organizaciones

El caso ms notorio es Hugo Chvez y su intento de construir alianzas alternativas
como la Alternativa Bolivariana para los Pueblos de Nuestra Amrica. Cfr. Alternativa Bolivariana para los Pueblos de Nuestra Amrica, 2008. Disponible en <www.alternativabolivariana.org>.
188 Ral Bentez y Carlos Rodrguez
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subregionales, regionales o internacionales, respaldndolas slo cuando

responden a sus intereses.
A este gran viraje hacia la seguridad nacional le denominamos el nuevo
realismo pesimista y su factor desencadenante se encuentra en los atentados del 11-s. Aproximaciones conceptuales nuevas, como la doctrina de
accin preventiva anticipada (preemptive action), sostienen que el actual
rgimen de seguridad internacional basado en la Organizacin de las Naciones Unidas (onu) no responde a la necesidad de apoyar la seguridad de
los Estados, principalmente debido a la desconfianza de Estados Unidos.
Ante la aparicin de conflictos tnicos, religiosos o incluso civilizatorios, y la incapacidad para enfrentar estas amenazas con dichos mecanismos globales, se genera una demanda de seguridad que promueve la
emergencia de planteamientos subregionales. Esto lleva a la bsqueda de
diseos y polticas de seguridad nacional basadas en lo domstico y a
construir subsistemas de seguridad que no necesariamente estn en armona con los organismos del sistema internacional y los intereses de
otros pases.
El artculo se divide en dos grandes apartados, uno terico y otro de
estudios subregionales. El primero abarca las dos primeras secciones donde se enmarcan las actuales medidas de seguridad bajo un marco terico
neoinstitucional y como respuestas a una demanda de seguridad internacional, generada por la amenaza de los grupos de delincuencia internacional, fomentando la creacin de instituciones o regmenes internacionales
como soluciones cooperativas contra los efectos negativos de la interdependencia entre los Estados.
Posteriormente, se hace un anlisis ms puntual de los distintos casos
subregionales, analizando las distintas ecuaciones entre los procesos de
integracin y los enfoques de seguridad que enfrentan el Cono Sur, la regin Andina, Centroamrica, el Caribe y Amrica del Norte. Se incluye la
Iniciativa Mrida (im) como un programa de seguridad regional que abarca
a Estados Unidos, Mxico y Centroamrica, mismo que, dependiendo de
su instrumentacin, puede derivar en un nuevo esquema cooperativo o

Robert Litwak, Estados Rufianes y el cambio de rgimen en la poltica exterior de Estados Unidos, en Joseph Tulchin, Ral Bentez y Rut Diamint (eds.), El Rompecabezas. Conformando la seguridad hemisfrica en el siglo xxi, Buenos Aires, Prometeo, 2006, p. 57.
Inseguridad, instituciones e integracion subregional 189
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generar consecuencias negativas en materia de derechos humanos o militarizar la lucha antinarcticos.

En el ensayo se concluye que en la regin el binomio integracin-seguridad est pasando por un proceso diferenciado. No hay un avance de la
interdependencia entre algunos pases, medida en trminos de estrechar
lazos sociales, comerciales y hasta polticos o militares; mientras se percibe
una tendencia generalizada a priorizar la agenda de seguridad en contra
de la integracin regional. En los casos de Amrica del Norte y los pases
andinos se observa incluso una parlisis en el desarrollo de la seguridad
cooperativa, aunque entre Mxico y Estados Unidos sta se trata de superar con la im. En los pases andinos, la realidad registra grandes retrocesos,
desconfianza e incluso un aumento de tensiones geopolticas y fronterizas
entre sus integrantes. La expresin ms clara son las fricciones entre Colombia y sus vecinos Venezuela y Ecuador, agravadas por el ataque al
campamento de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (farc)
en territorio ecuatoriano (La Angostura) el 1 de marzo de 2008.
Teora neoinstitucional en un contexto de inseguridad

Hay un cierto acuerdo dentro de la Ciencia Poltica acerca de que las
instituciones importan, es decir, que ejercen efectos independientes e identificables en la vida poltica. Esto como consecuencia del movimiento
neoinstitucional que desde los aos ochenta ha ofrecido un enfoque renovado que prioriza el anlisis de las instituciones para explicar distintos
aspectos de la complejidad poltica, recuperando el estudio de las instituciones con nuevas preguntas, nuevos mtodos de investigacin y obteniendo slidos resultados.
El neoinstitucionalismo no es una teora completa y acabada, sino un acercamiento general al estudio de las instituciones polticas, una serie de ideas
tericas e hiptesis concernientes a las relaciones entre las caractersticas institucionales y la agencia poltica, su desempeo y cambio, enfatizando la naturaleza endgena y la construccin social de las instituciones polticas.

James March y Johan Olsen, Elaborating the New Institutionalism, arena, Documento de
trabajo, no. 11, marzo de 2005, p. 4. Disponible en <http://www.sv.uio.no/arena/english/research/publications/arena-publications/workingpapers/working-papers2005/wp05_11.pdf >.
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Para su anlisis, se parte de una definicin de instituciones derivada de

la escuela internacionalista racional que las ubica como un grupo de reglas
persistentes y conectadas que prescriben roles de comportamiento, constrien la actividad y moldean las expectativas. (Reconociendo que) instituciones especficas estn embebidas en prcticas, en la poltica internacional actual la prctica ms importante es la soberana.
Como lo sintetiza Steinmo, en su sentido ms amplio, las instituciones
son simplemente reglas. Estas reglas estructuran la poltica porque definen a qu actores les est permitido participar en una arena particular
(quines juegan); moldean las estrategias polticas de los actores acorde
con los objetivos y reglas de las instituciones (cules son las reglas del
juego), e influyen en sus preferencias delimitando lo que consideran tanto
posible como deseable (qu pueden ganar).
Se considera importante resaltar que las instituciones, al ser parte del
proceso dinmico de la sociedad, desarrollan una lgica de institucionalizacin, entendida como la emergencia de instituciones y comportamientos
individuales dentro de ellas. El proceso conlleva el desarrollo de prcticas
y reglas en el contexto de su uso y que han ganado una variedad de etiquetas, incluidas la estructuracin y rutinizacin. Las reglas, para que sean
institucionalizadas, deben ser durables, predeterminar y limitar el comportamiento de los actores, dirigir la actividad temtica y moldear las expectativas. Tericamente se espera que en algn rea temtica y derivado de un
proceso de institucionalizacin, se generen y formalicen los procedimientos que regulen las interacciones para que los actores pblicos y privados
orienten sus actividades en un sentido institucional.
Las instituciones reducen costos de comunicacin, monitoreo y aplicacin; y en ambientes sin jerarquas, dan informacin y estabilizan las expectativas de sus integrantes. Adems, por el hecho de sostenerse en el

Robert Keohane, International Institutions: Two approaches, International Studies
Quarterly, vol. 32, nm 4, 1988, p. 166.

Cfr. Sven Steinmo, The New Institutionalism, en Barry Clark y Joe Foweraker (eds.),
The Enciclopedia of Democratic Thought, Londres, Routledge, 2001.

James March y James Olsen, The Institutional Dynamics of International Political Orders, en Katzenstein, Keohane y Krasner (eds.), Explotation and Contestation in the Study of
World Politics, Cambridge-Londres, mit Press, 1999, p. 308.

Alec Stone Sweet, Wayne Sandholtz y Neil Fligstein, The Institutionalization of European Space, en Alec Stone Sweet, Wayne Sandholtz y Neil Fligstein (eds.), The Institutionalization of Europe, Nueva York, Oxford University Press, 2001, p. 21.
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consenso, se crean condiciones para que acten en reciprocidad, haciendo

racionales las interacciones; sin perder de vista que las reglas reflejan las
posiciones de poder de sus miembros, factor que limita el acuerdo y afecta
los costos de transaccin.
Inseguridad, interdependencia y regmenes de seguridad

A partir de un escenario determinado por cambios econmicos y sociales
en un ambiente de semianarqua internacional y un creciente avance de
nuevas redes sociales internacionales, se observan transformaciones en
las amenazas que acechan a las sociedades. Amenazas previas, como los
grupos delincuenciales organizados y el terrorismo internacional, han adquirido mayores dimensiones, mostrando ser altamente dinmicos y difusos, complicando as su enfrentamiento por parte de los gobiernos. Las
amenazas y riesgos rebasan las capacidades de reaccin de cualquier Estado para su enfrentamiento, siendo necesaria la cooperacin para hacerles frente.
Se toma en cuenta la diferenciacin que hacen Wallander y Keohane
sobre riesgo y amenaza, donde sta proviene de un actor identificado,
mientras que el riesgo tiene un carcter ms difuso y se refiere a factores y
actores con capacidad de daar la seguridad de otros. Esta divisin es
importante, ya que los acuerdos o instituciones de seguridad cambiarn en
relacin con los diferentes riesgos y amenazas que enfrenten los actores y
los estmulos que tengan en crear instituciones de seguridad.
Resaltan dos variables que pueden afectar la voluntad de los miembros al
crear alguna institucin de seguridad. La primera es la durabilidad de los
problemas, refirindose al hecho que mientras ms tiempo se perciba la
amenaza, mayor estimulo habr para lidiar con el problema. Y la segunda
es la densidad temtica, que se refiere al nmero e importancia de temas
que surgen dentro de un espacio poltico dado () [la cual] puede ser una
funcin de poltica domstica, altos niveles de interdependencia econmi
Cfr. Moises Naim, Illicit. How Smugglers, Traffickers, and Copycats are Hijacking the Global
Economy, Nueva York, Anchor Books, 2006.

Cfr. Celeste Wallander y Robert Keohane, Risk, Treath and Security Institutions, en
Helga Haftendorn, Robert Keohane y Celeste Wallander (eds.), Imperfect Unions. Security
Institutions over Time and Space, Nueva York, Oxford University Press, 1999.
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ca y militar o conexiones cercanas entre poltica interna y ambiente externo.10

En la actualidad existen altos niveles de interdependencia entre las
sociedades de diversos Estados que, aunque asimtrica, genera una demanda de instituciones internacionales que permitan gestionar los temas
en los que dicha cooperacin sea posible. La mejor forma de lidiar con
estos riesgos y amenazas globales es a travs de mecanismos de cooperacin entre los Estados, que reducen la incertidumbre y permiten una comunicacin ms fluida entre sus miembros. En palabras de Viotti, la reduccin
de la incertidumbre es un motivo dominante para construir todo tipo de
regmenes.11
Como consecuencia de la incertidumbre en el plano internacional,
producto de diversos riesgos y amenazas latentes a los Estados, es factible y necesaria una mayor cooperacin a nivel regional, coincidiendo con
Murray y Viotti cuando dicen que este ambiente internacional puede ser
entendido igualmente como una fuente de oportunidades que el Estado
podra desear alcanzar y como la fuente de amenazas a su seguridad.12
En este sentido, se observa la cooperacin como un mutuo acuerdo
que no es armnico y que est limitado por las barreras en la informacin
y comunicacin entre los actores. Pero en situaciones de alta interdependencia se requiere de instituciones y regmenes que produzcan informacin confiable, que limiten la incertidumbre y promuevan acuerdos de
beneficios mutuos.13
En los regmenes internacionales se observan caractersticas propias
de las instituciones, por lo que se les estudia como una variable dependiente que tiene entre sus causas la promocin del poder, intereses y valores de los Estados, vistos como entidades racionales, egostas y que persiguen su propio inters. Se espera que los regmenes modifiquen en algn
sentido el comportamiento individual de los actores. Su estudio parte de la
Wallander y Keohane, op. cit., p. 31.
Paul Viotti, International Relations and the Defense Policies of Nations: International
Anarchy and the Common Problem of Security, en Douglas Murray y Paul Viotti (eds.), Defense Policies of Nations. A Comparative Study, Baltimore, Johns Hopkins University Press, 3a
edicin, 1994, p. 7.
12
Douglas Murray y Paul Viotti, Introduction, en Douglas Murray y Paul Viotti, op. cit., p. xix.
13
Cfr. John Gerard Ruggie, Constructing World Polity. Essays on Internacional Institutionalization,
Nueva York, Routledge, 1998.
10
11
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base de que existen que intereses comunes entre los actores que no se ven
realizados de forma ptima, por lo que se requiere una mayor colaboracin
para maximizar dichos resultados, a travs de la construccin de un rgimen que gue la toma de decisiones individuales. Es entonces que se puede hablar de una demanda de regmenes, cuando en un ambiente de alta densidad temtica los beneficios potenciales sobrepasan los costos de creacin
y mantenimiento; donde haya informacin asimtrica, moral dudosa y
deshonestidad potencial que subsanar para la ptima realizacin de los
intereses de los actores.14
En este sentido, se observa que una va estable de cooperacin, es
establecer regmenes internacionales definidos como un cmulo de principios, normas, reglas y procedimientos de toma de decisiones, implcitos
o explcitos, alrededor de los cuales las expectativas de los actores convergen en un rea dada de las relaciones internacionales.15
La creacin de regmenes ser ms alta en un espacio de interdependencia, reflejada en un alto nivel formal e informal de comunicacin entre
los Estados. Los principios y normas son la base para definir las caractersticas de un rgimen que busca que prevalezcan los intereses a mediano
y largo plazo sobre los inmediatos, por lo que se promueven regmenes
que generen confianza en un sentido recproco.
El hegemn juega un rol clave en la provisin de bienes colectivos
para el funcionamiento de los regmenes, que a su vez le retribuyen con
estabilidad y aumentan su inters nacional. Aunque no siempre haya
congruencia entre las capacidades de poder subyacentes con los regmenes
y los comportamientos relacionados de los Estados, por lo regular en su
creacin hay ms congruencia entre el poder hegemnico y las caractersticas de los regmenes, pero en la medida que se van consolidando stos
generan actitudes propias y responden a los intereses de los diversos integrantes.
Los regmenes coordinan el comportamiento estatal para alcanzar ciertos resultados en reas especficas y tambin son un fenmeno persuasivo.
Sus patrones de accin generan expectativas y ayudan a la creacin de
14
Cfr. Robert Keohane, The Demand for International Institutions, en Stephen Krasner
(ed.), International Regimes, Ithaca-Londres, Cornell University Press, 1983.
15
Stephen Krasner, Structural Causes and Regime Consequences: Regime as Intervening Variables, en Krasner (ed.), op. cit., p. 2.
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normas que a su vez refuerzan las instituciones creadas. Una vez establecido, el rgimen desarrolla una dinmica propia que puede llegar a alterar
no slo los comportamientos para los que fue creado, sino las variables
causales bsicas de los Estados, adquiriendo un carcter interactivo.
La autonoma de los regmenes y sus instituciones puede ser observada
en dos cuestiones. La primera es el impacto propio sobre sus resultados y
comportamientos relacionados, independiente de los Estados que los hicieron. La segunda funcin se refiere a la retroalimentacin o proceso por
el que los regmenes adquieren poder e intereses propios que afectan los
intereses estatales que los crearon.16
En los regmenes internacionales, un riesgo es pasar de esquemas de
interdependencia a uno de dependencia. En otras palabras, existen Estados con ms poder e influencia y pueden actuar en el sentido de querer
conducir o dominar a las instituciones internacionales. As, pueden aparecer signos de expectativas frustradas entre los integrantes de los regmenes (los ubicados en condiciones de poder inferior), surgiendo una relacin de dependencia de los miembros con poder y capacidades inferiores
sobre los jerrquicamente superiores. El patrn de dependencia surge de
la gradual eliminacin de costos debido a ganancias crecientes de los integrantes (condicin ptima). Sin embargo, los cuestionamientos pueden aparecer cuando los Estados argumentan que aparecen condiciones de suma
cero, donde los miembros ms poderosos se benefician y los dbiles se perjudican, llevando a los regmenes a una grave crisis de legitimidad. Otra
opcin es cuando los Estados que ocupan posiciones de liderazgo no se
identifican con los regmenes o con las instituciones internacionales, porque stas no responden a sus estrategias, como ocurri en el caso de Estados Unidos con respecto a la onu en 2002-2003.
Empleando el marco analtico del institucionalismo neoliberal, se deben cumplir dos condiciones para los acuerdos: la primera es que los actores tengan algn inters mutuo, es decir, que haya ganancias potenciales
para sus integrantes; la segunda es que las variaciones en los distintos
grados de institucionalizacin tengan efectos importantes en el comportamiento de los Estados. La cooperacin depende de las instituciones construidas por humanos, las cuales varan histricamente y entre temas; en
Ibdem. p. 361.
16
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naturaleza (con respecto a las polticas que incorporan) y en fortaleza (grado en el que las reglas son claramente especificadas y rutinariamente
obedecidas).17
Para los temas de seguridad hay varias especificidades que complicarn su concrecin, ya que slo se forman cuando los Estados reconocen
una alta densidad temtica en su relacin, acepten el statu quo, la guerra
entre ellos no sea una posibilidad o su costo sea muy alto por la propagacin a otras reas.18 Aun as, la cooperacin es posible pero dependiente
de acuerdos institucionales y sus acciones dependen en alto grado de las
reglas que afectan el flujo de informacin y las oportunidades para negociar; de la habilidad de los gobiernos para monitorear el cumplimiento de
los objetivos de los otros y los propios, adems de plantear objetivos crebles y mantener las expectativas en la solidez de los acuerdos internacionales.
En relacin con la seguridad y la defensa, hay un desfase entre la percepcin terica de las Fuerzas Armadas (ffaa) como encargadas de lidiar con
fenmenos de origen externo y el hecho prctico del carcter difuso, cambiante y global de las amenazas no tradicionales, que estn rompiendo con
las fronteras estatales y la consecuente divisin interna-externa en su tratamiento. En la prctica, este fenmeno ha llevado en algunos pases a las
ffaa a participar en nuevas funciones, como en procuracin de justicia,
mayor coleccin de inteligencia y adquirir un mayor protagonismo en la
escena internacional. En muchos pases de Amrica Latina sus capacidades institucionales son mayores que las del resto de los organismos de
seguridad. Esto conlleva nuevos retos para las instituciones de seguridad
en general, las ffaa en particular y para las sociedades, en cuanto a la responsabilidad del manejo y control de estas fuerzas. Adems, claramente,
las nuevas amenazas, como el crimen organizado, rebasan las atribuciones y capacidades de la mayora de las instituciones estatales, debilitando
al Estado mismo y vislumbrndose el recurso constante de las instituciones militares.
El tratamiento de las amenazas emergentes ha derivado en un debate
sobre las dimensiones de las amenazas (si atentan o no contra la seguridad
17
Robert Keohane, International Institutions and State Power, Boulder, Colorado, Westview
Press, 1989, p. 2.
18
Cfr. Robert Jervis, Security Regimes, en Krasner (ed.), op. cit.
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nacional de los pases), y si las instituciones del Estado estn preparadas

para hacerles frente. La mayora de las instituciones estatales de seguridad
y defensa de Amrica Latina estn predeterminadas por las doctrinas y
entrenamiento desarrollado durante la Guerra Fra; por ello, en las nuevas
condiciones de amenazas asimtricas e irregulares, las instituciones existentes del Estado muestran amplas deficiencias para hacerles frente con
posibilidades de xito. As, se abren nuevos umbrales de inseguridad, como
el caso del crimen organizado, en particular del narcotrfico, que de forma
creciente desafan a los gobiernos. Casos como el de las pandillas trasnacionales maras en Amrica Central son ejemplo de nuevas amenazas que
tienen a los Estados en jaque.19
Un caso que muestra estos factores de inseguridad es la conflictiva
situacin de Colombia y las tensiones con sus vecinos. Colombia presenta
dos guerras de forma simultnea: contra el narcotrfico y contra las farc.
Sin embargo, sus vecinos Venezuela y Ecuador difieren de la percepcin de
enemigos, Venezuela no percibe a las farc como una amenaza a su seguridad, y de forma indirecta o directa las ha respaldado. En el caso de
Ecuador, su estrategia consiste en evitar que su territorio se contagie de la
presencia de las farc (aunque es indudable que stas utilizan el territorio
fronterizo ecuatoriano para resguardarse) para evitar ser un enemigo adicional de esta guerrilla colombiana.20 Esto deriva en crecientes tensiones
interfronterizas que redundan en una regresin de los avances logrados
en seguridad cooperativa en los aos noventa.
Si las amenazas fueran percibidas de forma conjunta por los Estados,
su tratamiento derivar en frmulas cooperativas reflejadas en regmenes
internacionales que busquen una mayor efectividad contra los retos de
seguridad actuales, institucionalizando la cooperacin e implicando directamente a los distintos organismos de seguridad. Para lo anterior se requiere
una modernizacin en su forma de pensar y trabajar y abrir el espacio
regional como un marco idneo para impulsar la cooperacin y mejorar
los recursos estatales, lo que implica un cambio en la visin respecto a
procurar la seguridad desde el marco local, subregional y global. Bajo esta
19
Rafael Fernndez de Castro y Gema Santamara, Demystifying the Maras, Americas
Quarterly, vol. 1, nm. 2, 2007, pp. 62-71.
20
Cfr. Ridauto Lucio Fernndez, Colombia, Ecuador y Venezuela: Enseanzas estratgicas de
la crisis fronteriza, ari 66/2008, Madrid, Real Instituto Elcano, 26 de junio de 2008.
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ptica, se pasara de doctrinas de seguridad nacional autrquicas y soberanistas a conceptos ms flexibles que aceptan la cooperacin interestatal
para enfrentar amenazas no tradicionales. Esto se observa claramente
entre los pases europeos y, en el mbito hemisfrico, entre Brasil, Argentina, Chile y Uruguay.
Finalmente, a pesar de que cada vez es ms necesaria la bsqueda de
mecanismos globales, hemisfricos y regionales de concertacin poltica y
econmica, siguen presentes otros determinantes, tal es el caso de la geografa, como condicin bsica en la definicin de la soberana; y por ello no
puede eliminarse la geopoltica del anlisis para la instrumentacin de polticas de seguridad. As, se anota la necesidad de tomar en cuenta los
distintos niveles en el anlisis y la formulacin de polticas de seguridad en
el Hemisferio Occidental. Esto implica diferenciar el grado en que los diversos problemas afectan a los Estados para conocer sus prioridades estratgicas, dicha variacin se dar segn la dimensin y las capacidades de
los Estados a distintos niveles.21
Un ejemplo en el hemisferio de la importancia de la geopoltica es la relacin entre Mxico y Estados Unidos, donde la geografa y la consecuente
vecindad son elementos determinantes que han guiado la transformacin de
las percepciones de los Estados, que pasaron de vecinos alejados a socios
estratgicos a partir de 1994, cuando entr en vigor el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (tlcan). El otro esquema que ejemplifica esta
importancia es el Cono Sur, que pas de una elevada conflictividad entre
algunos pases (Chile, Brasil y Argentina), durante los aos setenta y ochenta
del siglo xx, a esquemas muy desarrollados de seguridad cooperativa y
la aplicacin de medidas de confianza mutua, adems del inicio de operaciones militares coordinadas muy desarrolladas, como en Hait.
En resumen, se observa la necesidad de generar instituciones y regmenes de seguridad regional o subregional para atender la demanda de
seguridad de los Estados, proceso que es bastante complicado debido a la
gran heterogeneidad de los pases que conforman la regin y la consecuente diferencia de intereses entre ellos. Sin embargo, a nivel hemisfrico, la diversidad de acuerdos y regmenes entre los integrantes de las
21
Cfr. Ral Bentez Manaut, Defense and Hemispheric Security in the 21st. Century: The
Challenge of Multinational Cooperation, Washington, d.c., Woodrow Wilson International
Center for Scholars, lap, 2004.
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cinco subregiones permiten desarrollar una aproximacin comn de la

seguridad regional y sus obstculos, pero tomando en cuenta las diferentes velocidades entre ellos.
La inseguridad internacional, la integracin regional

y las realidades subregionales
El actual sistema internacional tiene altas restricciones sistmicas. Por

naturaleza, semianrquico, competitivo, con altos grados de incertidumbre
y conflictos de intereses, y muestra gran desigualdad debido al mayor peso
de la grandes potencias. stas imponen ciertas condicionantes en las actuaciones de los Estados y disean sin consulta real las caractersticas de
los regmenes internacionales de seguridad.22 Por ello, ubicamos los factores del sistema internacional como el contexto institucional en el que se
alcanzan acuerdos regionales y subregionales de seguridad.
El Hemisferio Americano se divide en cinco subregiones: Amrica del
Norte, Amrica Central, el Caribe, pases andinos y Cono Sur. Los procesos de integracin y la configuracin de alianzas de seguridad no coinciden
muchas veces al interior de las subregiones por las siguientes razones:
Ausencia de visiones polticas comunes entre los lderes, muy visible
en los pases andinos.
La prevalencia o no de esquemas comerciales subregionales vigentes
o las dimensiones de la interdependencia.
La relacin de cooperacin o conflicto que cada pas establece con
Estados Unidos como el hegemn regional.
Sus relaciones vecinales, ya sean cooperativas, por la densidad de la
magnitud de la interaccin, o conflictivas, donde pueden prevalecer
viejos conflictos territoriales o polticos.
Los cambios en las tendencias polticas internas que promuevan o
sostengan un discurso conflictivo y cuestionen los procesos de integracin existentes.
22
Cfr. Kenneth Waltz, Theory of International Politics, Nueva Jersey, Addison Wesley,
1979.
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El desbordamiento de fenmenos sociales, econmicos y delincuenciales que afectan la seguridad de los Estados.
La presencia del crimen organizado, que tiene gran capacidad de
afectar la estabilidad de los Estados y crear graves conflictos internacionales.
La consecuencia de lo anterior es la fragmentacin y el no compartir
ni los esquemas de integracin ni los de defensa.23 En este contexto, se
observa cmo son securitizados fenmenos sociales como la migracin, lo
que tensa las relaciones entre Estados, siendo esto muy claro en las relaciones de Estados Unidos con Mxico y Centroamrica y entre estos ltimos, donde tambin se reproduce el fenmeno de asegurar las fronteras
de Mxico con Guatemala y Belice, como un requerimiento tanto de Mxico como de Estados Unidos.24
Otro factor es el aumento del crimen comn y organizado. Hay una
delincuencia social que se ha transnacionalizado en el norte del hemisferio, con la aparicin de las llamadas maras, que tienen una dimensin
transnacional en la franja de pases que van desde Estados Unidos hasta
Nicaragua y Costa Rica. El narcotrfico es otro fenmeno que en los aos
ochenta brot y afect las relaciones entre los Estados. Aprovechando
las condiciones de fragilidad del Estado colombiano, se dio el aumento de los
cultivos de coca y su industrializacin como cocana, cuyo comercio se
volvi el eje del crimen organizado, el cual se benefici de los avances de
la globalizacin e integracin comercial.25 Su combate ha trastocado las
relaciones entre los pases que avanzan lentamente en el reconocimiento
del nivel de la amenaza. Estos elementos inciden favoreciendo la integracin, o la debilitan desgastando la confianza entre los Estados.
23
Cfr. Jeannette Irigoin Berrenne, Amrica Latina. Esfuerzos integradores vs. fragmentacin, en Arturo Contreras, Geoffrey Demarest y Jos Gaete Paredes (eds.), Globalizacin,
fenmenos trasnacionales y seguridad hemisfrica, Santiago de Chile, Instituto Histrico de
Chile, 2007.
24
Cfr. John Cope, A prescription for protecting the southern approach, Joint Force Quarterly (jfq), nm. 42, 3er trimestre, 2006.
25
Cfr. Mats Berdal y Mnica Serrano, Crimen transnacional organizado y seguridad internacional: la nueva topografa, en Mats Berdal y Mnica Serrano (eds.), Crimen trasnacional
organizado y seguridad internacional. Cambio y continuidad, Mxico, Fondo de Cultura Econmica,
2005.
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En Amrica Latina, el narcotrfico penetra los Estados debilitndolos

an ms. El fenmeno se presenta en cada subregin con intensidad variable y de forma diferente; en consecuencia, se modifican a distinto ritmo
las prioridades de las agendas gubernamentales. Por ello, a pesar de que la
demanda de cooperacin es constante, la voluntad para hacerle frente de
forma conjunta es desigual y ha revivido la seguridad nacional como paradigma, trayendo como resultado el sacrificio de los avances logrados en
seguridad cooperativa y confianza mutua en la dcada de los noventa del
siglo xx.
Cono Sur-Mercosur: la vanguardia en seguridad cooperativa

En los pases del Mercosur-Cono Sur es positiva la relacin democracia,
seguridad e integracin. La transicin a la democracia en Argentina (1983),
Brasil (segunda mitad de la dcada de los ochenta), Uruguay, (1985) y
Chile (1990), redefini las relaciones civiles-militares para reducir la autonoma militar y restaurar el control democrtico de las ffaa.26 A partir de esta
premisa, se dio un cambio radical en las relaciones internacionales de estos pases y comienza un proceso de restauracin de la confianza entre
ellos, inicindose procesos de construccin de zonas econmicas y comerciales subregionales como el Mercosur, surgido de los impulsos de Argentina y Brasil.27 Adems, se dan pasos de distensin en cuestiones de defensa
y se construyen nuevos equilibrios estratgicos comenzando por transformar las percepciones histricas de enemigos (Brasil-Argentina y ChileArgentina) a la de vecino-aliado-socio.28
El establecimiento de los Ministerios de Defensa civiles sirvi, primero,
como mecanismo de reconciliacin entre civiles y militares; luego, como
herramienta de distensin.29 stos an se encuentran en proceso de con-
26
Cfr. Rut Diamint (ed.), Control civil y fuerzas armadas en las nuevas democracias latinoamericanas, gel, Buenos Aires, Universidad Torcuato di Tella, 1999.
27
Cfr. Fernando Lorenzo y Manuel Vaillant (eds.), Mercosur and the Creation of the Free
Trade Area of the Americas, Washington, d.c., Woodrow Wilson Center, 2003.
28
Cfr. David Mares, Equilibrios estratgicos y medidas de confianza mutual en Amrica
Latina: la historia de una relacin ambigua y compleja, en Francisco Rojas (ed.), Balance estratgico y medidas de confianza mutua, Santiago de Chile, flacso-Woodrow Wilson Center, 1996.
29
Cfr. Carlos Barrachina y Juan Rial, Los ministerios de defensa en Amrica Latina y las
consecuencias de la multidimensionalidad de las amenazas, Amrica Latina Hoy, nm. 42, 2006.
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solidacin institucional, observndose notables avances en Argentina y

Chile, y ms pausados en Brasil,30 Uruguay y Paraguay.31
Otro avance que opera como mecanismo de confianza en materia de
defensa entre vecinos, fue la redaccin, a fines de los noventa, de los Libros Blancos de Defensa en Chile y Argentina y su trabajo conjunto en la
homologacin de los presupuestos militares respaldado por la cepal. Finalmente, la conformacin de escuelas militares con componentes sudamericanos (como las Escuelas para Formacin de Contingentes para las Operaciones de Paz) y fuerzas militares conjuntas, favorecen notablemente la
llamada interoperabilidad militar. En fechas recientes se han desarrollado
otras modalidades de cooperacin en materia de defensa y seguridad, como los llamados Mecanismos 2+2 que involucran a los Ministerios de
Defensa y Relaciones Exteriores de ambos pases. Este novedoso mecanismo diplomtico-militar tiene mucho xito entre Argentina y Chile.
Todo lo anterior deriv en una reubicacin de estos pases en el sistema internacional. Por ejemplo, al iniciar la participacin de Argentina y
Uruguay en misiones de paz, lo que se pretendi fue refuncionalizar a las
lites militares a la par de contribuir de forma positiva a la seguridad internacional. Argentina pas de tener sus primeros oficiales en 1989 a casi
3,000 en 1995, resaltando el envo de 450 oficiales navales argentinos en
agosto de 1991 al Golfo Prsico para participar en el bloqueo contra Irak.
En otras palabras, se emple de forma deliberada la salida de militares al
extranjero para consolidar los procesos internos.32
Esta nueva misin militar se ha fortalecido de forma notable puesto
que Chile y Brasil se incorporaron despus a la participacin en misiones
de la onu, y los cuatro pases se consideran desde 2004 el pivote fundamental de la Misin de Estabilizacin de las Naciones Unidas en Hait
(minustah), involucrndose en distintos momentos otros pases latinoamericanos (Guatemala, Ecuador, Per, Bolivia, Paraguay, Honduras, Jamaica,
30
En el caso de Brasil se da una construccin tarda y se privilegia el rol de los militares
en la formulacin de las polticas de defensa. Cfr. Hctor Luis Saint Pierre y Erika Winand, A
construcao tardia do Ministerio da Defesa como chave para compreender as particularidades
do setor en Brasil, en Seplveda y Alda (eds.), op. cit.
31
Cfr. Rut Diamint, op. cit.
32
Cfr. Arturo Sotomayor, La participacin en operaciones de paz de la onu y el control
civil de las fuerzas armadas: los casos de Argentina y Uruguay, Foro Internacional, vol. xlvii,
nm. 1, enero-marzo, 2007.
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y El Salvador),33 conformando un rgimen de seguridad subregional que ha

mostrado su eficacia y ha tenido un efecto multiplicador interesante, el
cual ha redituado en iniciativas como la Unin Sudamericana de Naciones
(unasur), que incluso ha avanzado a proponer la creacin de un Consejo
de Defensa Sudamericano, a iniciativa de Brasil.
La crisis andina de seguridad

En los pases andinos se concentran los conflictos ms relevantes en la
post-Guerra Fra en el hemisferio, puesto que combinan elementos de conflictividad interna, ingobernabilidad y graves tensiones interestatales,
pasando a ser el bastin principal de los llamados conflictos no convencionales y convirtindose en el eje principal de desestabilizacin geopoltica.
En los Andes es donde la ecuacin seguridad contra la integracin es ms
patente, ya que todos estos conflictos tienen caractersticas expansivas, en
primera instancia hacia sus vecinos y de forma notable a nivel hemisfrico.
Desde los aos ochenta, los pases andinos son el principal escenario de la
llamada guerra contra las drogas y esto ha condicionado de forma fundamental sus polticas de seguridad y relaciones con el exterior, fundamentalmente con Estados Unidos.34 As, la guerra contra las drogas, las fricciones
con Estados Unidos y la demanda mundial de cocana, son factores que han
fragmentado a los pases andinos y obstaculizado su integracin.
Una primera expresin de conflictividad en los Andes es la tendencia
ideolgica de las lites polticas. Hay gobiernos de derecha como el colombiano, populismos semi-militares como el venezolano y graves fracturas
internas en una lucha por el proyecto de nacin, como se da en Bolivia, que
tambin tiene expresiones importantes en Ecuador y en menor medida en
Per.35 Ello hace que prevalezcan conflictos fronterizos y binacionales de
gran envergadura entre Colombia-Ecuador y Colombia-Venezuela. Adems, Colombia tiene su propio conflicto interno donde coexisten grupos
33
En abril de 2008, de un total de 7,060 militares de minustah, 4,046 eran provenientes
de pases latinoamericanos. Cfr. minustah 2008. Disponible en <www.minustah.org>.
34
Cfr. Francisco Thuomi, Illegal Drugs, Economy, and Society in the Andes, Baltimore, Johns
Hopkins University Press, 2003.
35
Per es el pas que ha logrado mayores niveles de gobernabilidad desde el gobierno de
Alejandro Toledo y Alan Garca. Esto favorece su insercin a procesos de globalizacin y regionalizacin. Cfr. Enrique Obando (ed.), El Per en el entorno global, Lima, idepe, 2007.
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armados como las farc con grupos paramilitares y los crteles del narcotrfico que provocan gran desestabilizacin regional.
Estos conflictos han desmantelado en la prctica toda la llamada institucionalizacin andina y se vuelven predominantes los proyectos de los
liderazgos de cada pas, que tiene su expresin ms notable en el esfuerzo
del presidente venezolano Hugo Chvez por constituir una integracin alternativa a travs de la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra
Amrica (alba), cuya Acta Constitutiva se suscribi en diciembre de 2004,
en La Habana, naciendo como una alternativa al rea de Libre Comercio
de las Amricas (alca).36 El debate es si la alba se plantea como un proceso de integracin alternativo (integracin para los pueblos, no para las
empresas trasnacionales) e incluso si acta en contra de la globalizacin.
En realidad sta no representa un riesgo para la globalizacin, ya que Venezuela es beneficiario de ella por estar vinculada a los mercados petroleros
ms importantes del mundo y los pases restantes miembros de la alba,
Cuba, Nicaragua, Bolivia y Ecuador,37 ven en trminos de seguridad energtica, un garante del abasto de petrleo venezolano por debajo de los
precios internacionales.38 En otras palabras, la alba es un seguro financiero-energtico para los socios no venezolanos.
Para la seguridad internacional, Colombia es el pas que representa la
mayor amenaza al convertirse en el mayor productor de cocana en el
mundo y, por tanto, generador de poderes paralelos y mafias internacionales.39 Esto respalda al interior actividades ilegales de grupos paramilitares
y guerrilleros que se incorporan a este negocio, criminalizando una lucha
36
Cfr. Acuerdo entre el Presidente de la Repblica Bolivariana de Venezuela y el Presidente del Consejo de Estado de Cuba, para la aplicacin de la Alternativa Bolivariana para las
Amricas. La Habana, Cuba, 14 de diciembre de 2004, en Jossette Altmann (ed.), Dossier:
alba Alternativa Bolivariana para Amrica Latina, San Jos de Costa Rica, Fundacin Carolina,
flacso, Secretara General, 2008, p. 23.
37
Desde los acontecimientos del 1 de marzo de 2008, cuando Colombia ingres a territorio de Ecuador para atacar el campamento de las farc, Ecuador ha transformado paso a
paso su poltica exterior, buscando mayor autonoma de Venezuela. El 14 de junio de 2008, el
presidente Rafael Correa declar que Ecuador esperar tiempo para integrarse plenamente
al alba.
38
Cfr. Ivn Witker, Globalizacin y antiglobalizacin en Amrica Latina: confianza irreductible en la diosa Nmesis, en Arturo Contreras, Geoffrey Demarest y Jos Gaete Paredes
(eds.), Globalizacin, fenmenos trasnacionales y seguridad hemisfrica, Santiago de Chile, Instituto Histrico de Chile, 2007.
39
Colombia produce desde 2004-2005 aproximadamente 650 toneladas de cocana. stas
se distribuyen casi en un 50 por ciento hacia Estados Unidos, la mayora a travs de Mxico.
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que en su origen tuvo fundamentos polticos e ideolgicos. Adems, el Plan

Colombia es el programa ms importante de asistencia de Estados Unidos
en seguridad y defensa, como ilustra el cuadro 1, con la particularidad de
que a pesar del incremento de sus montos no ha logrado reducir la produccin y el trnsito de la cocana.40
En el caso colombiano, la ofensiva militar contra las farc ha llevado a
atacar campamentos en territorio de Ecuador, como ocurri el 1 de marzo de
2008. Esta accin, a pesar de su gran xito militar, introduce una extraterritorialidad de acciones de un Estado, las cuales podran ser el prolegmeno de
una doctrina de accin anticipada preventiva similar a la desplegada por Estados Unidos contra el terrorismo en el Medio Oriente, lesionando el proceso
de restauracin de la confianza entre Colombia y Ecuador. En sntesis, la
seguridad nacional de Colombia est a la deriva, sin poder adaptarse a los
flujos positivos de la post-Guerra Fra, y afecta a todos los pases vecinos.41
El caso de Venezuela significa un retroceso en Amrica Latina en lo que
respecta al mantenimiento del Estado de Derecho, las relaciones civiles-militares y la resolucin pacfica de las controversias internacionales. Desde su
inicio, el gobierno de Hugo Chvez cambi la Constitucin (1999-2000) y
procedi a una acelerada militarizacin del aparato estatal.42 Chvez es el presidente que mayores cuestionamientos ha hecho a los procesos de integracin latinoamericana, empleando el argumento de que sobrerrepresentan
los intereses unilaterales de Estados Unidos y las grandes empresas.
As, la nueva seguridad nacional de Venezuela pone como prioridad la
consolidacin del proyecto bolivariano sobre los esfuerzos regionales de integracin preexistentes,43 sustentndose en el desmantelamiento de los actuales procesos y el intento de construir una integracin alternativa de seguridad y defensa con Venezuela como epicentro, para lo cual configura una
Cfr. Alfredo Rangel, Cmo salvar al Estado colombiano: narcotrfico y seguridad regional,
Pensamiento Propio, ao 12, nm. 26, julio-diciembre 2007.
40
Cfr. Mara Ramrez, Clemencia Stanton y John Walsh, Colombia: un crculo vicioso de
drogas y guerra, en Coletta Youngers y Eileen Rosin (eds.), Drogas y democracia en Amrica
Latina. El impacto de la poltica de Estados Unidos, Buenos Aires, wola, Biblos, 2005.
41
Cfr. Francisco Leal Buitrago, La seguridad nacional a la deriva. Del Frente Nacional a la
Posguerra Fra, Bogot, Alfaomega, 2002.
42
Miguel Manrique, Cambio y reestructuracin del Ministerio de la Defensa y la fa
venezolana a comienzos del siglo xxi, en Seplveda y Alda (eds.), op. cit., p. 419.
43
Cfr. Ana Mara Sanjun, La nueva agenda de seguridad de Venezuela, Revista SIC,
nms. 674 y 675, Caracas, junio 2005.
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9/28/11 4:49:04 PM
2005
2006
2007
total
88152,522
24188,838 24182,547 57685,628 80369,329

79793,490
70217,845
688463,882 668351,846 719883,096 806068,217 968845,324 1,013785,800
424322,704
424590,199
914477,468 5,779875,633
106039,771
99060,999
305324,127 1,343637,009
414961,048 3,587325,721
2010
59009,305
422192,829
2009
422314,127
393708,548
2008
436333,981
594244,588 578921,737 581695,053 601601,918

41530,303 43085,121 39885,915 55163,435
28500,153 22162,441 40616,500 68933,535
2004
En Amrica Central se incluyen: Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panam.
En el Caribe se incluyen: Antigua y Barbuda, Antillas Holandesas, Aruba, Bahamas, Barbados, Bermuda, Dominica, Granada, Hait, Jamaica, Martinica, Repblica Dominicana, Santa Luca, San Vicente y las Granadinas, San Kitts y Nevis, Trinidad y Tobago y las Regionales del Este.
Fuente: Just Facts, Grant U.S. Aid Listed by Country, All Programs, Foundation Open Society Institute.
total
Mxico
Amrica
Central
Caribe
Colombia
Rubro/ Ao
Cuadro 1
Ayuda militar y policial de Estados Unidos 2004-2010 (dlares)
nueva doctrina militar basada en tres elementos: el fortalecimiento del poder

militar; el establecimiento de nuevas relaciones civiles-militares, dirigidas a
apuntalar la opcin poltico-ideolgica bolivariana, y la participacin popular
en la defensa nacional, para armar a las clulas populares bolivarianas.44
Estos elementos contienen per se el establecimiento de bases de apoyo
en el exterior donde la opcin bolivariana busca aliarse a movimientos similares en otros pases, principalmente andinos, lo que representa un
factor en contra de la integracin preestablecida y un elemento desestabilizador regional. Esto qued demostrado el 1 de marzo de 2008, cuando
estudiantes (mexicanos) que participaban en una reunin sobre la opcin
bolivariana (en Ecuador) se desplazaron al campamento de las farc atacado
por el ejrcito colombiano, donde murieron cuatro y los dos sobrevivientes
se convirtieron en refugiados polticos (en Nicaragua).
En el caso de Bolivia, la llegada al poder de Evo Morales en enero de
2006 y la consolidacin del partido Movimiento al Socialismo (mas), abri
una gran cantidad de interrogantes polticas y geopolticas. El principal propsito de Morales fue redactar una nueva Constitucin, aprobada en diciembre de 2007,45 donde sobresale una conflictiva relacin con los liderazgos
polticos de cuatro de los nueve Departamentos del pas, los cuales no reconocen el texto constituyente y promueven modificarla para obtener mayores
espacios de autonoma, principalmente en el Departamento de Santa Cruz.
El conflicto da pie a una grave crisis de gobernabilidad, donde dos lites
parecen enfrascarse en un conflicto de intereses: la nueva lite indigenista
del Altiplano encabezada por Morales y el mas, versus la lite empresarial
emergente de Santa Cruz. En este conflicto incluso instituciones como la
Organizacin de Estados Americanos (oea) han participado como mediadores entre las partes, Bolivia confa en el respaldo de Venezuela y la voluntad
de pases como Brasil, que accedi a renegociar los contratos de sus empresas. Adems, el pas mantiene un grave conflicto limtrofe con Chile.
El caso de los pases andinos conforma un panorama pesimista donde
confluyen conflictos internos con graves repercusiones externas (Colombia, Bolivia); se antepone la seguridad nacional antes que la regional, con
44
Cfr. Francesca Pismataro y Andrs Otlvaro, Revolucin Bolivariana: hacia una nueva
concepcin de seguridad y defensa en Venezuela, Security and Defense Studies Review, vol. 6,
nm. 1, 2006.
45
Eduardo Tamayo, Bolivia: Evo recibe nueva Constitucin, Servicio de Noticias alai, 15
de diciembre de 2007.
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el consecuente roce de proyectos, como el Plan de Seguridad Democrtica

de Colombia versus el proyecto exterior de revolucin bolivariana de Venezuela, que propone integraciones alternativas rupturistas (alba); adems,
hay procesos polticos muy polarizados que apenas logran sostener la
gobernabilidad (Bolivia, Ecuador y en menor medida Per); y conflictos limtrofes no resueltos de Per y Bolivia con Chile que se agregan a esta conflictividad geopoltica en detrimento de las instituciones de integracin
subregional.
Centroamrica y el Caribe: integraciones de baja intensidad

Estas dos subregiones presentan rasgos peculiares. Son reas atomizadas,
donde si bien hay diferencias importantes entre sus miembros, en general
son pequeos Estados y la integracin regional desde los aos sesenta se da
incluso por razones de supervivencia. Ambas comparten una serie de problemas estructurales comunes, como ser altamente inestables, con altos
niveles de pobreza y desigual distribucin del ingreso, condiciones que impulsan el fenmeno de la emigracin a Estados Unidos.46 Lo comn es que
han construido regmenes e instituciones de seguridad y defensa ms desarrollados que en el resto de Amrica Latina.
Su ubicacin, abundante mano de obra y sus importantes recursos
naturales, hacen de Amrica Central y el Caribe una zona estratgica en la
cual Estados Unidos ha ejercido su hegemona durante todo el siglo xx debido a la asimetra y proximidad geogrfica. Por ello, su poltica exterior
debe acoplarse a los requerimientos de seguridad de este pas con la notable excepcin de Cuba y, en ocasiones, Nicaragua. Un ejemplo de dicha
importancia estratgica es la presencia militar estadounidense en la zona,
donde tiene desplegadas tropas en Guatemala como parte del Plan MayaJaguar, la base de Palmerola en Honduras y un centro de radares en el
aeropuerto de El Salvador; adems, los mares caribeos son patrullados
por sus buques guardacostas y existe una vasta presencia de la Agencia
46
Luis Guillermo Sols, Amrica Central, entre la anexin y la esperanza, Foreign Affairs
en Espaol, vol. 6, nm. 1, 2006, pp. 69-75.
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Antidrogas (dea).47 Esta influencia se refleja en la importante cantidad

de recursos econmicos que destinan Estados Unidos para las agencias de
seguridad y defensa de estas regiones (vase cuadro 1).
El factor internacional fue un elemento de reactivacin de procesos de
integracin de los noventa, como es evidente en Amrica Central, donde se
redise el compromiso integracionista y se conforma el Sistema de Integracin Centroamericana (sica). En el caso del Caribe, se han configurado
tambin numerosas agrupaciones integracionistas, como la Comunidad
del Caribe (caricom) y la Asociacin de Estados del Caribe.
Son subregiones donde las instituciones internacionales han actuado
con gran fuerza solucionando graves crisis de gobernabilidad e incluso guerra civiles, como en Nicaragua, donde participaron la onu y la oea en 1990
promoviendo la solucin del conflicto; en 1992 en El Salvador, donde se firm
el acuerdo de paz de ms largo alcance y se instal la Misin de Observadores de las Naciones Unidas (onusal); en Guatemala, donde la onu tambin promovi el proceso de paz que se firm en diciembre de 1996, y
ahora encabeza una Comisin Internacional contra la Impunidad (cicig)
para combatir el crimen organizado, y en Hait, donde desde los aos noventa
han implementado varias misiones de paz, la ms reciente minustah, creada
en 2004.
A partir del 11-s, por los flujos demogrficos, comerciales y culturales
entre Centroamrica, el Caribe, Mxico y Estados Unidos, son las regiones donde se han debido implementar con mayor rigor las medidas de
cooperacin para la guerra al terrorismo impuestas por el hegemn. En el
caso de la Asociacin de Estados del Caribe, sta contempla el desarrollo
del Sistema Regional de Seguridad ( rss), adems de compromisos que
regulan la seguridad de la aviacin civil y el establecimiento de un sistema
judicial tambin subregional.48
En esta misma lnea, el 14 de agosto de 2007 los pases centroamericanos acordaron con Estados Unidos y con Mxico, la Estrategia de Seguridad para Amrica Central y Mxico en el marco de la xxxii Reunin de
la Comisin de Seguridad de Amrica Central. Se firm un documento
47
Jos Melndez, Estrategia de EU en Centroamrica, El Universal, Mxico, 24 de octubre de 2007.
48
Cfr. Len Ishmael, The oecs Model of Integration in the Context of Caribbean Regionalism, Pensamiento Propio, ao 11, nm. 23, enero-junio 2006.
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comprehensivo que enmarca y detalla los avances de colaboracin en el

tratamiento de una agenda de seguridad regional cuyo enfoque queda
demostrado en sus objetivos especficos:
1. Integrar los diversos esfuerzos de la regin en el rea de seguridad
para armonizarlos y alcanzar mejores resultados;
2. Facilitar la coordinacin e intercambio de informacin y experiencias
entre los diversos cuerpos operativos y agencias de la regin para el
combate ms efectivo de las actividades criminales regionales;
3. Identificar y acordar las necesidades financieras de entrenamiento
y recursos requeridas por las instituciones responsables de la seguridad.49
En Centroamrica, la globalizacin acelerada de la seguridad para superar los conflictos interestatales y las guerras civiles de los ochenta fueron paralelas a un gran optimismo integracionista. De repente la regin se
abri al mundo aceptando a los organismos internacionales (onu y oea
principalmente). En los aos noventa se conjugaron cuatro variables de
forma exitosa: la integracin, la pacificacin, la desmilitarizacin y la democratizacin. A nivel conceptual se dio un gran avance en el istmo con la
firma del Tratado Marco de Seguridad Democrtica (tmsd) en diciembre de
1995.50 La novedad de ste es que, superando la vieja Doctrina de Seguridad Nacional de Guatemala, El Salvador y Honduras, el nuevo concepto
recoge una visin integral, incorpora la defensa de la democracia como
valor de la seguridad y toma en cuenta los nuevos conceptos de la post-Guerra Fra, como el de seguridad humana, la integracin regional, etctera.
Sin embargo, en el istmo operan a la par instancias de coordinacin de
seguridad subregionales, como la Conferencia de Ejrcitos de Amrica
Central, se establecen instancias multinacionales como la Academia Centroamericana de Polica y la propuesta bajo los Ministros de Defensa de
crear de un grupo de fuerzas regional policiaco-militares con la facultad
de operar en los distintos pases para enfrentar las amenazas como el narcotrfico y las bandas juveniles; dicha iniciativa era de carcter eminente49
Departamento de Estado de Estados Unidos, The Merida Initiative: United States-MexicoCentral America Security Cooperation, Hoja de Informacin, Washington, D.C., 22 de octubre
de 2007.
50
Cfr. Coordinadora Regional de Investigaciones Econmicas y Sociales (cries), Proyecto
TMSDCA: Revisin y reforma desde la sociedad civil (Informe final), Guatemala, cries-idcr,
2003.
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mente militar y auspiciada por el Comando del Sur (southcom). Posteriormente se desarroll una propuesta en el marco del Sistema de
Integracin Centroamericano (sica) para el establecimiento del Centro
Regional de Coordinacin Contra el Narcotrfico y Delitos Conexos en
Centro Amrica y el Caribe (cerconar), misma que se enmarca en una
estrategia de seguridad ms amplia.51
En ocasiones, las ffaa trabajan en conjunto para mitigar los efectos de
los desastres naturales, como el huracn Mitch de 1998, que propici la
participacin de militares de otros pases, principalmente mexicanos, para
auxilio de la poblacin. Estos esfuerzos integracionistas en materia de seguridad son desafiados por nuevas realidades sociales. La ms difcil de
enfrentar es el ascenso de las pandillas (conocidas como maras) que son al
mismo tiempo un problema de seguridad pblica y transnacional. O sea,
un fenmeno intermstico que lleva a que en tres de los pases del istmo,
Guatemala, El Salvador y Honduras, se alcancen las tasas de homicidios
ms altas del hemisferio, cercanas a 50 homicidios por cada 100,000 habitantes.52
Cuatro son los factores que se deben tener en cuenta para su anlisis:
primero, la falta de control estatal del territorio debido al acelerado proceso
de desmilitarizacin e insuficientes reformas policiales en El Salvador y
Guatemala; segundo, la debilidad de las polticas sociales de los Estados
que deriv en un creciente desempleo, elevada migracin a las ciudades y
el extranjero y la desintegracin familiar, hechos que aumentaron la tensin social; tercero, el carcter transnacional de la amenaza que naci en
los barrios pobres de hispanos en California53 y por la gran cantidad de deportaciones forzosas masivas de criminales a partir de 1992-1993 desde
Estados Unidos a Guatemala, Honduras y El Salvador,54 vinculados a una
subcultura mafiosa que exportaron al istmo;55 cuarto, el gradual endureci51
Cfr. Joel Fyke y Maureen Meyer, No todo lo que es oro brilla y no todo lo que brilla es
oro, Foreign Affairs en Espaol, vol. 6, nm.1, 2008.
52
Cfr. Jos Miguel Cruz (ed.) Maras y pandillas en Centroamrica, vol. 1, Managua, 2001 y
vol. 2, San Salvador, eric, ideso, idies, uca, 2004.
53
Cfr. Al Valds, A History of Californias Hispanic Gangs, nagia, Los ngeles, Estados
Unidos, 2000. Disponible en <www.nagia.org.>.
54
Cfr. Marco Lara Klahr, Hoy te toca la muerte. El imperio de las Maras visto desde dentro,
Mxico, Planeta, 2006.
55
Hay clculos que sostienen que entre 1993 y mediados de 2005 se deportaron alrededor
de 50,000 centroamericanos desde Estados Unidos, la gran mayora de ellos con anteceden-
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miento de la poltica fronteriza post 11-s de Estados Unidos, dndose tambin un reforzamiento de la frontera de Mxico con Guatemala y Belice que
genera gran cantidad de deportados. En Mxico, el problema no tiene la
misma dimensin y se percibe como un fenmeno de seguridad pblica y
fronteriza importado, sobre todo en las rutas de los migrantes hacia Estados Unidos, como Chiapas y las fronteras con Guatemala y Belice.
As, la delincuencia y la parte provocada por las maras se vuelven la
nueva amenaza a la seguridad subregional proveniente de segmentos de
la sociedad excluidos. Dentro de la literatura hay quien interpreta el fenmeno como una nueva forma de guerra y como tal debe ser enfrentada por
una contrainsurgencia adecuada.56 Es decir, que seran las ffaa el instrumento para su combate.57 Aunque dicha hiptesis sea difcil de sostener,
las fuerzas militares s son el principal eje de conduccin de los servicios
de seguridad e inteligencia en algunos pases por la debilidad de las estructuras civiles.
Una interesante y reciente iniciativa es la creacin de la Unidad Transnacional Antipandillas en El Salvador, como parte de una Estrategia para
Combatir las Bandas Criminales de Amrica Central y Mxico, iniciativa
del Departamento de Estado estadounidense que cuenta con otras agencias, como el Departamento de Seguridad de la Patria (dhs, por sus siglas
en ingls), el Departamento de Justicia y la Agencia de Estados Unidos
para el Desarrollo Internacional (usaid, por sus siglas en ingls) que fue
consultada con los presidentes de Guatemala y Mxico. sta consta de 5
reas: Diplomacia, Repatriacin, Aplicacin de la Ley, Aumento de Capacidades y Prevencin.58
Otro problema en Amrica Central es que la democracia se ve condicionada por nuevos obstculos y los impulsos positivos de los aos noventa
se ven frenados por gran cantidad de fenmenos, como la casi parlisis del
proceso de integracin. Hay una profunda crisis econmica que slo ve
tes criminales. Cfr. Robert Lpez, Rich Connell y Chris Kraul, Gang Uses Deportation to Its
Advantage to Flourish in us, Los Angeles Times, 30 de octubre de 2005.
56
Cfr. Max Manwaring, Street Gangs: The New Urban Insurgency, Washington, D.C., Strategic
Studies Institute, us Army War College, 2005, y A Contemporary Challenge to State Sovereignty:
Gangs and Other Illicit Transnational Criminal Organizations in Central America, El Salvador, Mexico,
Jamaica, and Brazil, Washington, D.C., Strategic Studies Institute, us Army War College, 2007.
57
Cfr. Gabriel Aguilera Peralta, Guatemala: democratizacin y reformas del sector seguridad, en Seplveda y Alda (eds.), op. cit.
58
State Department, op. cit.
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como salida la reinsercin a los mercados mundiales mediante tratados de

libre comercio principalmente con Estados Unidos, revalorndose las fuerzas polticas conservadoras en los diferentes pases. Sin embargo, el peligro
de que se vuelva a ver a las ffaa como la institucin que puede solucionar
los problemas ha frenado las reformas a los sistemas de justicia, impidiendo
que se consolide el llamado poder civil como lo estipulaban los acuerdos de paz de Guatemala y El Salvador. La implementacin de polticas de
mano dura en vez de soluciones integrales a los graves problemas sociales,59 se vuelve una estrategia que podra afectar la democracia.
Hay avances significativos entre Mxico y Guatemala, como la creacin de mecanismos para fortalecer la lucha contra el crimen en la frontera comn, donde la Secretara de Seguridad Pblica de Mxico (ssp) y la
Polica Nacional Civil (pnc) de Guatemala han establecido acuerdos de
colaboracin que incluyen a la pnc en los sistemas de comunicacin y
principal base de datos civil contra el crimen organizado, llamado Plataforma Mxico, adems del intercambio de inteligencia en narcotrfico,
trfico de indocumentados y de armas. Por ltimo, cabe mencionar la
creacin de Grupos de Alto Nivel sobre Seguridad Fronteriza (gansef)
establecidos entre Mxico, Guatemala y Belice, que son vistos como puntos
de partida de una estrategia regional ms amplia hacia toda Centroamrica.
En los ltimos aos ha sido notorio el aumento de la presencia de los
crteles de la droga mexicanos en la regin, como documenta la Junta Internacional de Fiscalizacin de Estupefacientes (jife). sta revela que la
proporcin de remesas de cocana transportadas por los pases de Amrica
Central y Mxico ha aumentado de alrededor de 50 por ciento en 1999
al 88 por ciento en 2006.60 Adems de indicios de la probable expansin
del crtel de La Federacin, liderado por Joaqun El Chapo Guzmn,
hacia Centroamrica, moviendo su centro de operaciones a Nicaragua,
pas que junto a Honduras, El Salvador, Panam, Costa Rica, Belice y
Guatemala, ha reportado presencia de narcotraficantes mexicanos que
extienden su actividad delictiva en toda la zona. En sntesis, el narcotrfico
se expande a la frgil regin, generando una demanda para un enfrenta59
Dinorah Azpuru et. al., Construyendo la democracia en sociedades posconflicto. Guatemala
y El Salvador, un enfoque comparado, Guatemala, idcr-crdi, fyg, 2007.
60
Jos Melndez y Silvia Otero, Capos de Mxico se aduean de Centroamrica, El
Universal, Mxico, 6 de abril de 2008.
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miento conjunto, es decir, solicitando la creacin de instituciones internacionales de seguridad que atiendan dicha problemtica.
En el Caribe, en trminos de seguridad, la guerra a las drogas fue la
determinante principal durante los aos ochenta y noventa.61 En la regin hay
muy pocos pases donde se han consolidado las ffaa como institucin
e incluso, como en Hait, stas han sido desmanteladas. Hasta los aos
sesenta slo Cuba, Repblica Dominicana y Hait tenan ejrcitos, ms tarde
Jamaica tambin configur una fuerza profesional; en el resto de los pases
operan guardias nacionales bsicamente con funciones policiacas y de vigilancia costera.62
Dos problemas, uno de carcter interno y otro internacional, determinan
las relaciones de seguridad y su efecto en los procesos de integracin en el
Caribe: la inseguridad pblica presente en algunos de los pases-islas y
el narcotrfico.63 Los problemas de los pases para alcanzar una interdiccin
efectiva de drogas son muchos. De hecho, esto slo ha sido real en Cuba por
la cobertura de sus ffaa y el control de fronteras que ejerce,64 cooperando
de forma directa o indirecta con Estados Unidos en temas como la guerra al
narcotrfico, el control de los emigrantes ilegales e incluso para la guerra
al terrorismo, a pesar de no tener relaciones diplomticas y mantener una
doctrina de guerra donde ste es su principal enemigo.65
En el Caribe, el respaldo a la guerra al terrorismo impulsada por Estados
Unidos ha sido adoptado de forma casi integral con muchsimas medidas
que se acoplan al control de las fronteras propias de la estrategia de Homeland
Security.66 Los principales fenmenos de seguridad en la zona, migracin,
drogas, trfico de armas, y hasta las respuestas ante emergencias naturales
o crisis de salud como la expansin del vih, son asumidas por los pases de
la Cuenca de forma cooperativa. Adems, se agrega que los pases caribeos
61
Cfr. Ivelaw Griffith, Drugs and Security in the Caribbean. Sovereignty Under Siege, Filadelfa, Penn State Press, 1997.
62
Cfr. Lilian Bobea, Repblica Dominicana. La seguridad y la defensa en el siglo xxi, en
Seplveda y Alda (eds.), op. cit.
63
Cfr. gao, Drug Control. Cooperation with Many Major Drug Transit Countries has Improved,
but Better Performance Reporting and Sustainability Plans are Needed, Washington, d.c., 2008.
64
Cfr. Hal Klepak, Cuba. Fuerzas armadas flexibles y la transicin que no llega, en Seplveda y Alda (eds.), op. cit.
65
Cfr. Isabel Jaramillo, La Cuenca del Caribe: el entorno y los retos de la cooperacin en
el siglo xxi, en Tulchin, Bentez y Diamint (eds.), op. cit.
66
Cfr. Emilio Pantojas, El Caribe y la nueva pax americana, Pensamiento Propio, ao 11,
nm. 24, julio-diciembre 2006.
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cada vez tienen una dependencia creciente al turismo y las remesas, por lo
que deben adoptar medidas de seguridad muy cercanas a Estados Unidos y
Europa, como parte de una poltica de seguridad econmica estrechamente
vinculada a las polticas antiterroristas. Sin embargo, los lderes del Caribe
dieron un respaldo fundamental a la adopcin del concepto de seguridad
multidimensional de la oea, con lo que sealan que sus relaciones de seguridad con las potencias no se deben restringir slo al apoyo a la guerra a las
drogas y al terrorismo, sino que tienen intereses propios buscando sus
aproximaciones conceptuales en la seguridad humana.67
Al respecto, ante la crisis de Hait, el caricom mostr sus preocupaciones sobre las modalidades en cmo Estados Unidos y Francia colaboraron
en la salida del presidente Aristide en 2004, y han puesto nfasis en la
necesidad de que Hait sea sujeto de un tratamiento ms vinculado a la promocin del desarrollo econmico y social y no slo militar en el marco de
la minustah. El caricom vio la salida del presidente Aristide como un
precedente peligroso de presin para remover un gobierno.68
Amrica del Norte: integracin, desintegracin y seguridad

Entre Canad, Mxico y Estados Unidos hay una relacin contradictoria.
Por su lado, se tiene el ms profundo proceso de integracin comercial,
econmico e incluso social (15 millones de mexicanos viven en Estados
Unidos, 10 millones legalmente y 5 ilegalmente). En los noventa, la poltica
hacia Amrica Latina de las administraciones de George Bush y William
Clinton tuvo su punto de despegue con el Tratado.69 ste llev a que se
expresaran posibilidades de concrecin de una Comunidad Norteamericana de Naciones, como una consecuencia natural de su profundizacin,
pero este proyecto no fue bien recibido por las lites polticas ni en Estados
Unidos ni en Mxico, principalmente despus del 11-s.70
67
Cfr. Jorge Rodrguez Beruff, La guerra contra las drogas y los orgenes caribeos del
concepto de seguridad multidimensional, en Tulchin, Bentez y Diamint (eds.), op. cit.
68
Cfr. Matthew Smith, caricom and the Politics of Crisis Management in Haiti, 20042006, Pensamiento Propio, ao 12, nm. 25, enero-junio 2007.
69
Cfr. David Scott Palmer, U.S. Relations with Latin America During the Clinton Years, Gainesville, University Press of Florida, 2006.
70
Cfr. Robert Pastor, Toward a North American Community, Washington, d.c., Institute for
International Economics, 2001.
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Despus de los ataques terroristas se construyen dos fortalezas que

a su vez son excluyentes e incluyentes. La seguridad de Estados Unidos a
travs del concepto Homeland Security es un gran proyecto interno de reforma institucional que excluye a sus vecinos, pues comienza por el reforzamiento de sus fronteras norte y sur. Pero, por otro lado, dicha estructura
de seguridad tiene un crculo concntrico extendido que va hasta la frontera sur de Mxico e incluye el territorio de Canad, por lo que ambos vecinos de la potencia deben participar de esta seguridad. Entre los acuerdos
ms importantes para reforzar la fortaleza estadounidense y construir la
fortaleza norteamericana estn los compromisos sobre Fronteras Inteligentes (2001-2002), la Alianza para la Seguridad y la Prosperidad de Amrica
del Norte (aspan, 2005)71 y la Iniciativa Mrida (2007).72
El tlcan no ha logrado convertirse en una alianza que incluya elementos
de seguridad y defensa estables, en parte por la resistencia nacionalista
mexicana, aunque poco a poco se construyen componentes de seguridad
cooperativa que derivan en mecanismos de seguridad trinacionales y binacionales. Al mismo tiempo, la nueva doctrina de seguridad de Estados
Unidos refuerza su nocin aislacionista del mundo e incluye el control de
la migracin, por lo que las medidas de seguridad son contradictorias,
pues los conflictos polticos con Mxico por el tema migratorio son de facto
anti-integracionistas y generan una molestia permanente en las lites
mexicanas a la cooperacin en materia de seguridad y defensa.
Han aparecido nuevas tendencias nacionalistas conservadoras, tanto
en Estados Unidos como en Mxico, que han estancado e impedido la posibilidad de que el tlcan evolucione a la llamada Comunidad Norteamericana.
En Amrica del Sur se percibe que Mxico, el Caribe y Amrica Central
estn perdidos para Amrica Latina por lo que no es posible sumarlos a los
nuevos esfuerzos integracionistas, por su orientacin ms al norte que al
sur.73
71
Cfr. Ral Bentez Manaut y Carlos Rodrguez Ulloa, Seguridad y Fronteras en Norteamrica: del tlcan al aspan, Revista Frontera Norte, nm. 35, El Colegio de la Frontera Norte,
enero-junio, 2006.
72
Cfr. Ral Bentez Manaut, La Iniciativa Mrida: desafos del combate al crimen y el
narcotrfico en Mxico, ARI 130, Madrid, Real Instituto Elcano, 10 de diciembre de 2007.
Disponible en <www.realinstitutoelcano.org/wps/portal_2007>.
73
Aun con el cambio de partido en el gobierno en Estados Unidos, es difcil desmontar
las medidas de seguridad vigentes y transformar las relaciones con Amrica Latina, pues se
deben tener presentes tambin las tendencias latinoamericanas que no contemplan a Estados
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En Estados Unidos se observa la gestacin de una nueva doctrina

de seguridad y defensa que trata de superar a la doctrina de contencin del
terrorismo. De hecho, el respaldo a la guerra al terrorismo post 11-s que
se dio por los gobiernos de los pases del hemisferio al implementar medidas de seguridad en aeropuertos, puertos y compartir informacin de inteligencia, llevan a que ahora la nueva amenaza sea la guerra al crimen organizado. En este esquema, el narcotrfico es la versin ms acabada del
crimen organizado y los nuevos programas de cooperacin se concentran
en contener este fenmeno que ha sido el eje de la seguridad de Estados
Unidos en relacin con los pases andinos, el Caribe y Mxico desde mediados de la dcada de los ochenta. La nueva estrategia se centra en cortar
las rutas de abastecimiento de cocana que proviene de Mxico y Centroamrica con propuestas como la Iniciativa Mrida.74
De esta forma, la nueva seguridad de Estados Unidos integra y desintegra, como un proceso contradictorio que deriva en el fortalecimiento de las
relaciones de seguridad y defensa con sus vecinos inmediatos, pero que incrementa de forma unilateral las medidas de control de fronteras, inteligencia,
etctera. En esta construccin de fortalezas de seguridad, el resultado es que
muchas medidas se consideren excluyentes y aparezcan tendencias en busca
de la seguridad propia sin Estados Unidos; por ejemplo, la alba o unasur.
Los gobiernos latinoamericanos no tienen instrumentos eficaces para
enfrentar el crimen organizado, las leyes son inconsistentes, y si las hay,
no logran desarrollar estructuras ni recursos humanos y materiales para
combatirlo a plenitud. ste no es un asunto militar, sino de aplicacin de la
ley y en Estados Unidos el fenmeno del consumo de drogas incluso se
ha arraigado de forma cultural.75 El crimen organizado aprovecha los distintos sistemas judiciales y sus vacos e inconsistencias legales; la falta de
control de las fronteras fsicas (como la Mxico-Guatemala y la MxicoEstados Unidos); la falta de transparencia en el control de los bienes de
los funcionarios pblicos; la falta de profesionalidad de los cuerpos policiacos;
la falta de adecuacin en los sistemas de doctrina y entrenamiento de las
Unidos. En Amrica Central, el gobierno de Nicaragua regresa a polticas de la Guerra Fra,
dificultando los alcances de la integracin centroamericana, y regresando a las imgenes
geopolticas sobre las ambiciones del imperialismo.
74
Cfr. White House, National Drug Control Strategy. 2008 Annual Report, Washington, d.c., 2008.
75
Cfr. National Institute on Drug Abuse (nida), Cocaine. Abuse and Adiction, Washington,
d.c., us Department of Health and Human Services, 2007.
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ffaa;
los mercados informales y la incapacidad de controlar a travs del

fisco los ingresos de la poblacin; el desvo de los sistemas de inteligencia
para dar seguimiento a otras prioridades de los gobiernos y sus debilidades institucionales, y principalmente, la dbil cooperacin internacional
que se ha desplegado para combatirlo, entre otras razones por la carencia
de confianza de las instituciones de un pas respecto de los otros. As, en
el continente, la debilidad de las estructuras del gobierno y la falta de
cooperacin han tenido un claro ganador: el crimen organizado.
A causa de la debilidad de los Estados en Amrica Latina, el crimen
organizado se vuelve invisible y tiene gran capacidad de penetracin a
travs de la corrupcin, siendo los militares igualmente corrompibles por
el poder del dinero. Los servicios de inteligencia apenas estn desarrollando
capacidades de investigacin para enfrentarlo y difcilmente se pueden
emplear las ffaa con eficacia si no actan en cooperacin y coordinacin
con otras dependencias del Estado y con instancias de cooperacin internacionales. Adems, el nuevo crimen organizado latinoamericano es por
naturaleza transnacional, por lo que es uno de los obstculos a la soberana de los pases tal como se entiende de forma tradicional.
Esta nueva amenaza est en todos lados, corrompe todo y justifica una
nueva poltica integral de cooperacin. El problema se presenta en la cspide de la pirmide, sobre todo con los grandes crteles de narcotraficantes y sus dirigentes, puesto que las capacidades de los gobiernos para
enfrentarlos son realmente limitadas. En otras palabras, hay una gran demanda de instituciones internacionales para que se facilite la cooperacin
estatal en aras de generar un orden y combatir dicho flagelo.
A decir de Carlos Rico, ex subsecretario para Amrica del Norte y actor
de primera lnea en la articulacin de la im: el espacio de cooperacin
internacional en la lucha contra el crimen organizado no slo es amplio, sino
tambin necesario y prcticamente inevitable. As lo determina el carcter
transnacional del desafo.76 Rico observa que la confianza entre las partes
que deriv de la im fue un proceso temtico largo con algunas incomprensiones entre ambos socios que disminuyeron la voluntad poltica para su
mantenimiento, pero observa que a pesar de estos altibajos, la lucha conjunta contra el narcotrfico desde 1989 dio pie a una paulatina construccin de confianza a nivel operativo entre individuos y entidades de ambos
gobiernos. Es decir, se desarroll una densidad temtica producto de la
Rico, op. cit, p. 4.
76
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interdependencia de la relacin que propici la creacin de acuerdos ms

complejos. sta se refleja en la asistencia interagencial de Estados Unidos
a Mxico mostrada en el cuadro 2, misma que ha generado una paulatina
confianza y cooperacin que, sin ser absoluta en todas las agencias y en
todos los niveles, s ha adquirido dimensiones importantes.
As, la im se basa en un diseo conceptual de la cooperacin que no poda
limitarse a una transferencia de recursos, sino que adems necesitaba un
compromiso claro de ambos gobiernos para luchar contra el crimen organizado. La im se sostiene en tres principios: el primero son las acciones que
Mxico desarrolla en su propia jurisdiccin, como parte de su estrategia nacional contra la delincuencia organizada; el segundo son las acciones que
Estados Unidos aplica en su propia jurisdiccin identificado como combate
comn contra enemigo comn, destacando los temas como el trfico de armas, precursores qumicos y dinero en efectivo. En tercer lugar, se consideran
los espacios de accin bilateral, donde se ubica el intercambio de inteligencia
y el respaldo de recursos que coadyuvarn a la modernizacin y capacidades
mexicanas.77 Estas bases significan una importante novedad y avance en delimitar la responsabilidad compartida del problema, como lo dice la Declaracin
Conjunta: la im representa un nuevo y ms intenso nivel de colaboracin que
marca el comienzo de una nueva etapa en nuestra cooperacin bilateral,
que caracteriza la slida relacin que existe entre ambos pases.78
Cuadro 2
Asistencia de Estados Unidos a Mxico. Aos Fiscales 2004-2010

Rubro
CSH
Ao
Fiscal
2004
Ao
Fiscal
2005
Ao
Fiscal
2006
Ao
Fiscal
2007
Ao
Fiscal
2008
Ao
Fiscal
2009
Ao
Fiscal
2010
Ao
Fiscal
2011
(Est.)
3.70
3.23
3.99
3.72
2.7
2.9
3.5
DA
17.28
15.06
11.36
12.28
8.2
11.2
10.0
-26.3
ESF
11.43
13.39
11.39
11.35
34.7
15.0
15.0
10.0
FMF
--
--
--
--
116.5
299.0
5.3
8.0
1.27
1.25
0.01
0.06
0.4
0.8
1.1
1.1
IMET
Rico, op. cit., p. 6.

Cfr. Secretara de Relaciones Exteriores, Iniciativa Mrida. Un nuevo paradigma de cooperacin en materia de seguridad, Mxico, 2007. Disponible en <http://www.sre.gob.mx/dconjunta.pdf>.
77
78
9/28/11 4:49:09 PM
Cuadro 2 (continuacin)
Rubro
INCLE
Ao
Fiscal
2004
Ao
Fiscal
2005
Ao
Fiscal
2006
Ao
Fiscal
2007
Ao
Fiscal
2008
Ao
Fiscal
2009
Ao
Fiscal
2010
Ao Fiscal
2011
(Est.)
37.00
3.68
39.60
36.68
242.1
454.0
365.0
292.0
0.29
0.63
1.30
1.4
3.9
5.7
5.7
0.99
1.22
1.31
--
--
--
--
--
71.67
74.12
68.29
65.39
405.9
786.8
405.6
346.6
NADR
Cuerpos
de Paz
Total
Cuentas:
Salud y Supervivencia Infantil (csh, por sus siglas en ingls).
Asistencia al Desarrollo (da, por sus siglas en ingls).
Fondos de Apoyo Econmico (esf, por sus siglas en ingls).
Financiamiento Militar Externo (fmf, por sus siglas en ingls).
Entrenamiento y Educacin Militar Internacional (imet, por sus siglas en ingls).
Aplicacin de la Ley y Control de Narcticos Internacional (incle, por sus siglas en ingls).
No-Proliferacin, Antiterrorismo, Desminado y Programas Relacionados (nadr, por sus siglas en
ingls).
Fuente: Mexico-USA Relations: Issues for Congress, Congressional Research Service, 2010.
El propsito de la im es evitar el ingreso de las casi 300 toneladas de

cocana a Estados Unidos anualmente desde Mxico y Amrica Central.
Un informe de la Government Accountability Office (gao) estim que en 2007
el gobierno mexicano slo captur 36 toneladas, por lo que recomiend
reforzar la cooperacin para aumentar la capacidad de intercepcin de
las agencias mexicanas responsables de la guerra a las drogas. Reforzar las
estructuras institucionales de seguridad se vuelve la prioridad que se puede dar con recursos propios o con asistencia externa.79 En este sentido, la
im es el primer caso de cooperacin en el hemisferio con estas caractersticas, diferencindose del Plan Colombia, el cual est diseado para combatir a los grupos armados de izquierda encabezados por las farc y de
derecha los paramilitares junto al crimen, mientras que en Mxico y
Centroamrica el enemigo son los grandes crteles de traficantes.
Esta iniciativa se vincula a la National Southwest Border Counternarcotics
Strategy, implementada en la frontera sur de Estados Unidos, a pesar de lo
cual representa una nueva forma de colaboracin con responsabilidad compartida, como lo deja claro el embajador y subsecretario de Estado para el
79
Adriana Beltrn, The Captive State. Organized Crime and Human Rights in Latin America,
Washington, d.c., wola, 2007. Disponible en <www.wola.org/media/WOLA-rpt-OrganizedCrimeFinal.pdf>.
9/28/11 4:49:09 PM
Hemisferio Occidental, Thomas Shannon, ante el Comit de Relaciones Exteriores del Senado de Estados Unidos:el trabajo de cada nacin en s mismo
no es suficiente. Como el presidente Bush dijo, los problemas regionales requieren soluciones regionales. La im es donde los esfuerzos domsticos de
cada nacin son combinados con cooperacin regional y colaboracin para
multiplicar los efectos de nuestras acciones. Mostrando claramente que nos
percatamos que el trfico de drogas y las organizaciones criminales no respetan fronteras polticas y debemos de sincronizar nuestras respuestas,
nuestras tcticas y que debemos confrontar juntos el problema.80
En este contexto de seguridad regional de Amrica del Norte y de Centroamrica se ubica la cooperacin que se alcanza a partir de dinmicas
institucionales propias de cada regin y de su interaccin con Estados
Unidos en su papel de hegemn. En el caso de la im, vale la pena rescatar
que est basada en un principio de responsabilidad compartida, segn la
cual cada participante debe cumplir con las metas comunes que le correspondan y otorgar los recursos segn sus capacidades, dejando a la reciprocidad un lugar central en este acuerdo. La parte ms importante de esta
iniciativa es la mexicana, puesto que en un inicio era una propuesta bilateral
que posteriormente el gobierno de Estados Unidos extendi a la subregin centroamericana, a Repblica Dominicana y a Hait. El siguiente cuadro da cuenta de recursos destinados para la im por pas.
Cuadro 3
Financiamiento de la Iniciativa Mrida por pas 2008-2010 (en millones de dlares)
Pas/ Regin
fy 2008
Suplementario
2009
Puente
fy 2010
(Solicitado)
Total
fy
Mxico
400
300.0
450
1,150
Amrica Central
60.0
105.0
100
265
Repblica Dominicana
2.5
2.5
--
Hait
Total de operaciones
Exteriores
2.5
2.5
--
465
410
550
1, 416
Fuente: Merida Initiative for Mexico and Central America: Funding and Policy Issues, Congressional Research Service, 2009.
80
Thomas Shannon, Testimony Before the Committee on Foreign Relations, Washington,
D.C., United States Senate, 14 de noviembre de 2007, p. 4.
9/28/11 4:49:10 PM
Un cambio importante radica en que a diferencia de otros pases de

Amrica Latina, Mxico se haba rehusado a recibir montos importantes
de Estados Unidos para ayuda militar o para la guerra a las drogas. Entre
1996 y 2007 la ayuda para sta que el gobierno de Estados Unidos entreg
a las diferentes agencias de seguridad y las ffaa fue de 440.62 millones de
dlares (mdd), y se entren a 5,140 personas. En 2007, Mxico recibi 59 mdd
en ayuda militar,81 lo que significa que en el primer ao de la im el pas
recibi ms asistencia que el total de los anteriores 12 (cuadros 1 y 2). Hay
que tener en cuenta que la base de esta guerra son las llamadas Fuerzas
de Operaciones Especiales del Ejrcito y la Armada, mismas que tienen
capacidades de inteligencia que deben convertirse en capacidades reales
de intercepcin, cosa que no se da debido a que las ffaa mexicanas carecen del equipo suficiente para hacer eficaz esta guerra.82 Debido a esta capacidad de traspasar las fronteras por los crteles de drogas, penetrar y
corroer al Estado, la im pretende asistir a las agencias mexicanas de seguridad, inteligencia y a las ffaa para mejorar sus capacidades de intercepcin de drogas.83
En la primera entrega de la im, el 30 por ciento del paquete de ayuda
se destin a las ffaa, 20 por ciento a la Secretara de la Defensa Nacional
y 10 por ciento para la Armada de Mxico, aproximadamente 120 mdd en
financiamiento militar. Esto podra tener el efecto de que se superen los
obstculos nacionalistas en el seno de las ffaa mexicanas muy arraigados entre sus integrantes, con lo que se buscara fortalecer la cooperacin
bilateral en el mediano y largo plazo e institucionalizar la cooperacin en
defensa.
cip, lawgef, wola, Just the Facts, US Aid to Mexico All Programs, 2004-2009, Washington,
Estados Unidos, 2007. Disponible en <http://justf.org/Country?country=Mexico&year1
=2004&year2=2009>.
82
Un ejemplo de cooperacin internacional en la guerra al narcotrfico fue la intercepcin de un sumergible (pequeo submarino de superficie) el 16 de julio de 2008 en aguas
frente a Chiapas y Oaxaca, proveniente de Colombia. El sumergible transportaba 5 toneladas
de cocana, y fue interceptado por el intercambio de informacin entre Colombia, la Guardia
Costera de Estados Unidos y la Armada de Mxico. Cfr. Mara Izquierdo, Capturan semisumergible de narcos, Reforma, Mxico, 17 de julio de 2008, e Iban deshidratados en el narcosumergible, Reforma, Mxico, 18 de julio de 2008.
83
gao, Drug Control. U.S. Assistance Has Helped Mexican Counternarcotics Efforts, but Tons
of Illicit Drugs Continue to Flow into United States, Washington, d.c., Estados Unidos, 2007.
81
d.c.,
9/28/11 4:49:10 PM
El acuerdo establece la transferencia multianual de 1.4 billones de dlares,84 de los cuales los 400 mdd del primer ao fiscal (2008 y puente del
2009), que se canalizaron a travs de la Oficina de Cooperacin Contra las
Drogas del Departamento de Estado de Estados Unidos,85 fueron divididos
entre las operaciones de estabilizacin y reforma al sector de seguridad
(117.5 mdd), antinarcticos (172 mdd), crimen transnacional (7 mdd), aplicacin de la ley y derechos humanos (74.5 mdd), buena gobernanza (5 mdd)
ms el desarrollo del programa (24 mdd).
Del total de la im, destaca la adquisicin de 4 helicpteros de transporte Bell 412, 87 scanners de ion manuales para el Ejrcito y la Fuerza Area
y dos aviones de reconocimiento para la Armada modelo casa cn-235-300,
que cuenta con el equipo de la guardia costera de Estados Unidos para
asegurar su interoperabilidad.
El resto se divide entre la Procuradura General de la Repblica (pgr) y
la ssp, especialmente para mejorar los sistemas de comunicaciones y sus
bases de datos, destacando los 22 mdd para el Instituto Nacional de Migracin (inm) para utilizarlos en la frontera sur y 11 mdd para la Secretara de
Salud. As, se observan distintos aspectos de cooperacin, desde el compartir las mejores prcticas hasta el intercambio de informacin de inteligencia, la provisin de equipos y tecnologa de punta, adems de la capacitacin y el entrenamiento que llevan a niveles ms sofisticados de
cooperacin internacional con el pas vecino, ya que, como dice Rico, las
realidades geogrficas imponen prioridades y necesidades particulares.86
Aqu radica la importancia de la im, que est diseada para la institucionalizacin de la cooperacin de seguridad regional en concordancia con la
ptica del Homeland Security. Como programa multianual de entrenamiento,
equipo tecnolgico y transferencia instantnea de informacin de inteligencia, est enfocada en mejorar las capacidades de las agencias de seguridad
mexicanas atendiendo el problema de la asimetra de recursos con Estados
84
El primer ao el presupuesto es de 400 mdd para Mxico y 65 para los pases de
Centroamrica. No se entrega el dinero en efectivo, sino a travs de equipo militar, tecnologa
y entrenamiento especializado para las instituciones involucradas en el combate al narcotrfico. Cfr. Grupo Coppan, El Plan Mrida: Ahora s?, Analtica Internacional, Grupo Coppan,
4 de agosto de 2008.
85
Silvia Otero, Liberar Estados Unidos 200 mdd para lanzar Plan Mrida, El Universal,
Mxico, 23 de noviembre de 2008.
86
Carlos Rico, La Iniciativa Mrida y el combate al crimen organizado, Foreign Affairs en
Espaol, vol. 8, nm.1, 2008, p. 4.
9/28/11 4:49:10 PM
Unidos. sta es fundamental para avanzar en la relacin y aminorar las

diferencias entre las organizaciones encargadas del tema de la seguridad,
buscando aplicar una cultura de cooperacin interagencial binacional a
travs de los sistemas de comunicacin en inteligencia, convirtindose en
una ventana de oportunidad para sintonizar los distintos modos de actuacin y buscar el combate conjunto a los grupos criminales.
Con este programa se pueden generar diversos efectos positivos y
negativos que dependern de su instrumentacin. Uno positivo es que en
los gobiernos mexicano y centroamericanos se de la necesaria modernizacin del equipo militar, la actualizacin tecnolgica de los sistemas de inteligencia y el entrenamiento del personal de las instituciones de seguridad
y defensa. Algunos efectos negativos que deben ser atendidos en todo
momento, es el hecho de que esta situacin puede derivar en una militarizacin de la estrategia de combate al crimen organizado y la probable violacin a los derechos humanos. Tambin puede implicar un predominio de las
ffaa en el control de muchos cuerpos de seguridad policiacos que deben
ser civiles por naturaleza institucional. Con estos ltimos elementos, la im
puede tener como efecto colateral el que no se produzca la modernizacin
del proceso de toma de decisiones en materia de defensa, con lo que afectara la democratizacin plena del Estado.87
Entre los obstculos que enfrentar la Iniciativa est la inercia de la
cultura interagencial egosta en lugar de la cooperativa, adems de que se
requiere una mayor construccin de confianza de ambos lados de la frontera, porque la posicin de Mxico es debilitada por una corrupcin de sus
cuerpos de seguridad, y la de Estados Unidos por sus recurrentes acciones unilaterales que tensan la relacin.
El poder corruptor del narcotrfico es tan alto, que ha afectado organismos nacionales e internacionales, como se devel a partir de julio de
2008 cuando inici la Operacin Limpieza, que llev a mltiples detenciones de altos mandos de la pgr en Mxico, entre las que destacaron las de
No Mandujano, subprocurador en Investigacin Especializada en Delin87
Debemos tener presente que en Mxico y los pases de Amrica Central es donde se
presentan los mayores atrasos en la modernizacin del sistema de toma de decisiones en
defensa, y carecen de atribuciones los Ministerios de Defensa en favor de los militares (Amrica Central) o no existe el Ministerio de Defensa (Mxico). Cfr. Marcela Donadio (coord.),
Atlas Comparativo de la Defensa en Amrica Latina, Buenos Aires, resdal, 2007. Disponible en
<http://www.resdal.org/atlas/atlas-libro.html>.
9/28/11 4:49:11 PM
cuencia Organizada (siedo), mximo rgano civil de combate al narcotrfico;

el ex militar Fernando Rivera, director general adjunto de Inteligencia;
Ricardo Gutirrez Vargas, director de la Interpol Mxico, y su ex director
Rodolfo de la Guardia Garca. Asimismo, entre las primeras medidas tomadas por el gobierno se anunci una reestructuracin de la pgr.88
De cualquier manera, el primer paso es enfrentar con mayor energa al
crimen organizado. Si el Estado mexicano, por estar infiltrado o por carecer de recursos humanos o materiales, no puede realizarlo con recursos
propios, los externos pueden ayudar a hacer el trabajo. En realidad, los avances de esa guerra dependern de quin y cmo se implemente: los soldados,
policas y agentes de inteligencia de los gobiernos mexicano y centroamericanos por cuenta propia, o si la emprenden de forma integrada agencias
militares y civiles con amplia cooperacin internacional.
En esta dinmica se abre un debate sobre la soberana de Mxico,
cuando de hecho las instituciones mexicanas estn debilitadas por los crteles, lo que genera una incapacidad del gobierno para combatirlos con
mayor eficacia. As, la soberana est siendo destruida por los crteles y
la cooperacin externa de emergencia tambin tiene costos. Debido a la
corrupcin, se hace la pregunta obligada: qu instituciones del Estado
deben soportar la implementacin de la estrategia? En Mxico, el mayor
esfuerzo lo realizan las ffaa, lo que podra modificar la relacin civil-militar
debido a que stas deben fortalecerse en equipo, presupuesto y prerrogativas. Esto podra postergar el proceso de reforma del sector defensa, en el
sentido de vincular ms las actividades de las dos secretaras de Estado
con las esferas civiles del gobierno, pues las ffaa argumentan desconfianza
y falta de profesionalismo de los civiles. A ello hay que agregar que en
Mxico el proceso de transparencia informativa apenas inicia, y hay muchas clusulas de excepcin en temas referentes a seguridad nacional.
Finalmente, los recursos encaminados para Centroamrica marcan
tres puntos importantes: el primero es que son insuficientes debido al tamao de las demandas de la regin; el segundo es que se dirigen a travs
de una agencia regional como el sica, lo cual retroalimenta este espritu de
integracin y colaboracin; y finalmente, que va dirigido, a travs de las
agencias civiles, hacia las reas de seguridad democrtica menos notorias,
88
Cfr. Agencias, Vendr misin de Interpol a Mxico, El Universal, Mxico, 20 de noviembre de 2008, e Infiltra narco a 5 en siedo, Reforma, Mxico, 28 de octubre de 2008.
9/28/11 4:49:11 PM
es decir, que se van a enfocar en mejorar las prcticas organizativas de las

policas en la regin. En Amrica Central, la implementacin de la im es difcil debido a dos factores: cambios en las tendencias polticas de algunos
lderes (viraje a la izquierda y desconfianza hacia Estados Unidos); y gran
debilidad de algunas instituciones de gobierno, rebasadas por el crimen
organizado y comn, como las policas nacionales de El Salvador, Guatemala y Honduras, y muy dbiles servicios de inteligencia.
Recapitulando y en plena concordancia con la teora neoinstitucional
aplicada a asuntos de seguridad, la dimensin de las amenazas actuales es
tan grande que slo se pueden atender a partir de acciones conjuntas,
creando instituciones que sean a la vez un fin para combatirlas y un medio
para construir confianza. Se busca tambin aplicar medidas para aumentar
los canales de comunicacin entre las partes, combatiendo a los factores
negativos del sistema internacional y fomentando la cooperacin entre los
Estados para manejar estos riesgos y amenazas. En breve, la institucionalizacin de la lucha antinarcticos ser el reto en la implementacin de la im.
Conclusiones
En los aos ochenta, las guerras de Amrica Central fueron un catalizador
para la aparicin de medidas de cooperacin entre los pases para buscar
formas negociadas de solucin, fueron ejemplares los esfuerzos como el
del Grupo de Contadora, o los Acuerdos de Esquipulas, que derivaron en
la construccin de grupos de concertacin como el Grupo de Ro. Despus,
en los noventa, se configur la Diplomacia de Cumbres. En Amrica Central, el Caribe y el Mercosur, aparecen las Cumbres de Jefes de Estado y
revive un sistema hemisfrico, por ejemplo, con las Cubres de Ministros
de Defensa, an vigente. Tambin se constituy la llamada Comunidad
Iberoamericana de Naciones, participando Espaa, Portugal e incluso Cuba.
Por el contrario, la primera dcada del siglo xxi est caracterizada por la
desintegracin. Es decir, se configuran acuerdos excluyentes de naciones,
siendo la alba y la unasur los dos ejemplos ms notables. stos pueden ser
una muestra de realismo, o representan un proyecto antihemisfrico,
sea por oposicin a Estados Unidos o a aquellos que han dado mayor
9/28/11 4:49:11 PM
prioridad a sus esfuerzos nacionales (Mxico, Cuba e incluso Colombia y

Venezuela) por encima de los cooperativos.
En otras palabras, se da el regreso de un grupo de pases a nuevos
paradigmas de seguridad nacional e internacional. Estados Unidos, Mxico,
Colombia, Cuba y Venezuela, son muestras donde la seguridad nacional es
primero, la cooperacin y la integracin despus, siempre y cuando se
acople a sus respectivas polticas de seguridad nacional. El problema es cmo
enfrentar con xito las amenazas emergentes transnacionales que corroen
la seguridad de los pases, como el narcotrfico, que ha vuelto a ocupar el
lugar privilegiado. Actualmente se regresa al debate sobre si la mejor forma
de combatirlos es con estructuras nacionales o dando prioridad a esfuerzos
multinacionales. La solucin a dicho debate definir la ecuacin entre la
integracin y la seguridad en el futuro prximo.
Por su parte, la im tiene el potencial de convertirse en la piedra de toque de un rgimen de seguridad regional que incluya a Norteamrica y
Centroamrica, sumndose a los avances en el establecimiento de polticas
regionales bajo el paraguas del Sistema de Integracin Centroamericana
que merecen una mayor atencin e inversin de recursos, ya que son iniciativas a las que Mxico y Estados Unidos tienen mucho que aportar. A
este esfuerzo se integran Repblica Dominicana y Hait.
La importancia de la im radica no slo en los recursos y capacidades
que aporta, sino que stos son slo un instrumento que avanza en la institucionalizacin de la seguridad y defensa de Amrica del Norte, reconociendo una responsabilidad compartida y abriendo la posibilidad para que
se construya un rgimen de seguridad subregional que abarque a Centroamrica; rgimen que debiera ser cooperativo y un factor generador de
confianza, en sintona con las necesidades para enfrentar las nuevas amenazas internacionales y regionales.
9/28/11 4:49:11 PM
9/28/11 4:49:11 PM
Captulo 7
Cono Sur:
una comunidad de seguridad y defensa
Yadira Glvez*
A partir de la segunda mitad de la dcada de los ochenta convergieron una

serie de factores que impactaron directamente en las agendas de seguridad y defensa, entre los que destacan la tercera ola de transiciones a la
democracia, el fin de la Guerra Fra, el acelerado proceso de globalizacin
y el ascenso de los regionalismos. Situaciones que fueron acompaadas
del reconocimiento de las nuevas amenazas a la seguridad de carcter
transnacional y multidimensional, los nuevos actores de la misma, el
carcter predominante de los conflictos internos y los vaivenes entre la
cooperacin y el conflicto tradicionales en el sistema internacional.
En el mbito interamericano, estos cambios se tradujeron en el impulso a los procesos de integracin, la resolucin de conflictos pendientes (a
excepcin del de Colombia) y las discusiones sobre nuevos esquemas de
seguridad y defensa, tanto en el seno de la Organizacin de Estados Americanos (oea) como a nivel subregional. En este contexto inici una nueva
etapa de relaciones de seguridad y defensa entre los pases del Cono Sur.
Las consideraciones geopolticas tradicionales, las polticas de enfrentamientos, las competencias por el liderazgo militar y los diferendos limtrofes fueron desplazados por una visin que considera que la cooperacin
*Maestra en Estudios Internacionales por la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales
(fcpys) de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (unam). Ha realizado cursos de especializacin en seguridad y defensa en el Centro de Estudios Hemisfricos de la Defensa, de la
Universidad Nacional de Defensa, Washington, D.C., Estados Unidos. Profesora de asignatura
adscrita al Centro de Relaciones Internacionales de la fcpys de la unam, es tambin miembro
del Colectivo de Anlisis para la Seguridad en Democracia a.c. (casede).

Para los efectos de esta investigacin, se entiende por Cono Sur el espacio geoeconmico, poltico y social formado por los cuatro miembros plenos del Mercosur (Argentina,
Brasil, Uruguay y Paraguay), as como Chile, en su calidad de Estado Asociado.
229
9/28/11 4:49:12 PM
constituye la mejor opcin para construir un ambiente de paz y seguridad

en la subregin.
As, resultado de las transiciones democrticas, estos pases experimentaron dos cambios fundamentales en materia de seguridad y defensa:
a) el acoger la idea de la seguridad multidimensional, tras desechar la tesis
sobre el enemigo interno propia de las Dictaduras de Seguridad Nacional; y b) el trnsito de la rivalidad y las hiptesis de conflictos mutuos a una
visin de sociedad e identidad regional. La redefinicin de intereses e identidades, la naturaleza de las nuevas amenazas y los retos para enfrentarlas,
han generado incentivos para el desarrollo de una comunidad de seguridad; al
tiempo que los trminos seguridad y defensa han tomado nuevos significados relacionados con la consolidacin democrtica, el fortalecimiento
de las instituciones y la proyeccin internacional de estos pases. El presente ensayo analiza el desarrollo, caractersticas y potencialidades de la
comunidad de seguridad del Cono Sur, tomando como referencia el modelo terico constructivista de Emanuel Adler y Michael Barnett.
La comunidad de seguridad
En la dcada de los ochenta se presenci una retirada militar del poder en
toda Amrica Latina, como consecuencia de la crisis econmica y la poltica regional de Estados Unidos a favor de gobiernos civiles, representativos
y democrticos. La transicin hacia las democracias en el Cono Sur dio
inicio en 1983 en Argentina, seguida de Brasil y Uruguay en 1985, Paraguay en 1989 y Chile en 1990.
La necesidad de afianzar los nuevos gobiernos civiles sobre el poder
militar dio paso a momentos de incertidumbre y transformacin en los
temas de seguridad y defensa. De esta manera, la mayora de los pases
de la regin tuvo que encarar diversos retos, como el establecimiento del
control democrtico sobre las Fuerzas Armadas, los procesos de desmilitarizacin, la organizacin de las estructuras ministeriales para definir las

Respecto al modelo terico de las comunidades de seguridad ver Emanuel Adler y Michael Barnett, Security communities in theoretical perspective, en Emanuel Adler y Michael
Barnett (eds.), Security Communities, Reino Unido, Cambrige University Press, 1998.
230 Yadira Glvez
9/28/11 4:49:12 PM
polticas de defensa y la reestructuracin militar, que incluy la disminucin del tamao de los Ejrcitos y del gasto.
Las transiciones a la democracia produjeron una gradual reformulacin de las relaciones civiles-militares y un acercamiento sin precedentes
en materia de cooperacin para la seguridad y defensa subregional. De
esta forma inici una nueva etapa de las relaciones de seguridad entre
Argentina y Brasil, con los diversos acuerdos en aras de la transparencia
y el fomento a la confianza mutua en materia de desarrollo nuclear: la
Declaracin Conjunta de Foz de Iguaz para Promover la Cooperacin
Nuclear de 1985; la Declaracin de Foz de Iguaz sobre Poltica Nuclear
Comn de 1990, por la que se abrieron las instalaciones nucleares de
ambos pases para mostrar la vocacin pacfica de sus desarrollos tecnolgicos, y el Acuerdo de Cooperacin para el Desarrollo y Aplicacin de
los Usos Pacficos de la Energa Nuclear de 1990, por el cual se comprometieron a abstenerse de ensayar, usar, fabricar o adquirir la posesin del
arma nuclear.
Respecto a los conflictos limtrofes entre Argentina y Chile, se gener
una serie de iniciativas a fin de resolver los 24 litigios pendientes. Ello
signific la reformulacin en las relaciones bilaterales, apuntalando el proceso de integracin econmica y, especialmente, facilitando la posterior
concrecin de iniciativas en materia de seguridad y defensa. Este conjunto
de acercamientos y acuerdos permiti la desactivacin de antiguas contiendas y de una serie de cuestiones conflictivas derivadas de la confrontacin estratgica existente entre ellos desde varias dcadas atrs. Las
consideraciones geopolticas y los escenarios de amenaza tradicionales
perdieron importancia y se dieron los primeros pasos hacia un entendimiento en poltica de seguridad.
En 1991, Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay, firmaron el Tratado de
Asuncin que dio origen al Mercado Comn del Sur (Mercosur), al que
posteriormente se incorporaran Chile y Bolivia en calidad de Estados Asociados. Su establecimiento respondi a una lgica poltica: el reencuentro
entre Argentina y Brasil, con la respectiva des-securitizacin de la relacin,
fue tambin visto como un vehculo para fortalecer la democracia interior
y fomentar la cooperacin y solidaridad en materia de seguridad y defensa.

Rut Diamint, Rivalidad o cooperacin en el Mercosur, diciembre de 2001. Disponible en
<http://www.columbia.edu/cu/ilas/publications/papers/Rut_Diamint.htm>.
Cono Sur 231
9/28/11 4:49:12 PM
Esta tendencia se vio profundizada tras los atentados terroristas del 11 de

septiembre de 2001 (11-s) en Estados Unidos y con la convergencia de los
gobiernos de izquierda en la subregin.
Visiones compartidas
La contigidad geogrfica y la existencia de amenazas comunes son elementos clave para el establecimiento de acuerdos de seguridad. Sin embargo, la
construccin de una comunidad requiere tambin de valores compartidos y
de una serie de acuerdos o consensos que permiten institucionalizar las relaciones y, a la postre, posibilitan la consolidacin de una identidad de seguridad y defensa. Entre los valores y principios que guan las actividades de la
comunidad de seguridad del Mercosur destacan: el respeto a la soberana
nacional, la no intervencin y la autodeterminacin, la democracia y los derechos humanos, la promocin de la paz, la solucin pacfica de las controversias, la solidaridad, el multilateralismo y la responsabilidad compartida.
Asimismo, podemos identificar cinco acuerdos ligados a la dinmica de
des-securitizacin entre los pases del Cono Sur y que posibilitaron el nacimiento de esta comunidad de seguridad. En primer lugar, la subordinacin de los temas tradicionales a una agenda amplia, cuyos ejes son la
cooperacin y la integracin. Para estos pases, la vigencia de las instituciones, la democracia, las libertades fundamentales, los derechos humanos y
la seguridad del patrimonio, conforman los valores de la seguridad nacional. En este sentido, han incorporado a sus marcos legales la idea de enfocar
la seguridad nacional en el individuo en lugar del Estado en el individuo
en lugar del Estado, asumiendo la visin multidimensional a la misma. Si
bien, a excepcin de Uruguay, los pases afirman que las amenazas clsicas no han desaparecido de la regin.
El segundo acuerdo se relaciona con el reconocimiento de los vnculos
entre democracia y seguridad. La consolidacin democrtica se defini en

Para 2005, los pases del Cono Sur, excepto Paraguay, estaban gobernados por la izquierda: Nstor Kirchner en Argentina, Luis Incio Lula Da Silva en Brasil, Ricardo Lagos en
Chile y Tabar Vzquez en Uruguay. La tendencia se reforzara con la eleccin de Michelle
Bachelet en Chile (2006), la reeleccin de Da Silva (2007), el triunfo de Cristina Fernndez en
Argentina (2007) y el de Fernando Lugo en Paraguay en 2008.

La idea de los consensos de seguridad en el Mercosur fue originalmente desarrollada
por Andrea Oelsner, Consensus and Governance in Mercosur: The Evolution of the South
American Security Agenda, Security Dialogue, nm.40, abril 2009, pp. 191-212.
232 Yadira Glvez
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trminos de seguridad y los acuerdos regionales, como el Protocolo de

Ushuaia sobre Compromiso Democrtico de 1998, han coadyuvado a este fin.
Resultado de la reformulacin de las relaciones civiles-militares y de la
reconversin militar, se redefinieron las actividades y esfera de accin de
las Fuerzas Armadas, ubicndolas en el rea de la defensa exterior.
Un tercer aspecto es la voluntad poltica para hacer del Mercosur una
zona de paz, basada en la transparencia y el dilogo poltico. A partir de la
dcada de los noventa, la consolidacin democrtica y la intensificacin de
las relaciones entre los miembros posibilitaron el incremento de la confianza mutua, generando espacios privilegiados para la transparencia y la cooperacin en materia de seguridad y defensa, como las Medidas de Fomento
a la Confianza y la Seguridad (mfcs), los Libros Blancos de Defensa y la
renuncia al desarrollo de armas de destruccin masiva. En la medida en
que existe un reconocimiento de sociedad y ayuda mutua, se abandonan
las hiptesis tradicionales de conflicto y se renuncia al uso de la fuerza
para dirimir controversias.
La identificacin de las amenazas comunes y el reconocimiento de
la interdependencia de seguridad son condiciones necesarias para el
desarrollo de todo complejo regional. En este caso, el cuarto acuerdo es la
identificacin de amenazas compartidas (narcotrfico, terrorismo, trfico
de armas, otras actividades del crimen organizado, reas sin gobierno
Triple Frontera y Amazona, desastres naturales, pobreza y guerrillas) y
el desarrollo de visiones comunes sobre la forma de enfrentarlas: fortalecimiento de la cooperacin e intercambio en materia de inteligencia, uso
de las instituciones civiles de seguridad y desarrollo de capacidades conjuntas para enfrentarlas, incluyendo operaciones coordinadas y capacitacin de policas. As, a pesar de que cada uno de estos pases cuenta con
sus propias estrategias nacionales de lucha contra estas amenazas, las
estrategias regionales maximizan los esfuerzos y conllevan mejores resultados. El objetivo es gestionar sus propios problemas de seguridad y mantenerse como un espacio de estabilidad dentro del sistema internacional.

Si bien los marcos legales de Brasil y Paraguay contemplan la participacin de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad interna. Para un anlisis detallado del tema ver: Yadira
Glvez, La construccin de una comunidad de seguridad en el Cono Sur, Tesis de Maestria, Mxico,
unam, 2010.
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El quinto y ltimo acuerdo es el carcter estratgico que brindan a la comunidad, como un espacio que facilita la cooperacin regional en la
materia, permitiendo la coordinacin y la cooperacin para enfrentar al
crimen organizado transnacional, pero tambin para impulsar y promover
los propios intereses nacionales. Este ltimo aspecto est vinculado con las
relaciones de poder y las dinmicas de amistad-enemistad, tanto al interior de la comunidad como de sta con los poderes globales, especficamente con Estados Unidos. La construccin de la comunidad ha sido
un proceso gradual, caracterizado por la convivencia entre los acuerdos
bilaterales y los multilaterales, donde el ncleo conformado por Argentina,
Brasil y Chile ( abc ) ha sido el principal impulsor de estas transformaciones.
En tanto, en el mbito ms amplio de las relaciones sudamericanas, es
innegable que el Mercosur aspira a convertirse en el ncleo duro de la
gobernabilidad regional, la estabilidad democrtica y la paz. Brasil, en especial, impulsa iniciativas como la Unin Sudamericana de Naciones (unasur) y el Consejo Sudamericano de Defensa (csd), bajo la lgica de ejercer su hegemona en Amrica del Sur y proyectar su poder en el sistema
internacional.
Instituciones
A partir de la dcada de los noventa, los pases del Cono Sur llegaron a
acuerdos sustantivos en aras de construir la confianza e institucionalizar
la cooperacin en materia de seguridad y defensa. Tras la firma del
Acuerdo para el Uso Exclusivamente Pacfico de la Energa Nuclear entre
Argentina y Brasil en 1991, se estableci la Agencia Brasileo-Argentina
de Contabilidad y Control de Materiales Nucleares (abacc), encargada de
verificar el cumplimiento de los acuerdos y de administrar el Sistema
Comn de Contabilidad y Control de Materiales Nucleares (sccc). Estos convenios fueron acompaados del Acuerdo Cuatripartito con la Organiza
Cfr. Andrs Serbin, Amrica del Sur en un mundo multipolar es la unasur la alternativa?, Nueva Sociedad, nm. 219, enero-febrero de 2009, pp. 149-150, y Mnica Hirst, An
Overview of Brazilian Foreign Policy in the 21st Century, South Africa Institute of International
Affaires (saiia) Policy Briefing, nmero 6, noviembre de 2009; y Matias Spektor, Brazil as a
Regional Emerging Global Power, saiia Policy Briefing, nmero 9, noviembre de 2009. Ambos
disponibles en <http://www.saiia.org.za>.
234 Yadira Glvez
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cin Internacional de la Energa Atmica (oiea) y de la adhesin de Argentina y Brasil al Tratado de No Proliferacin Nuclear (tnp) y al Tratado de
Tlatelolco. A ello hay que agregar la firma entre el abc del Compromiso
de Mendoza sobre Prohibicin de Armas Qumicas y Biolgicas en septiembre de 1991, al que posteriormente se adhiri Uruguay, as como la
Declaracin Poltica del Mercosur, Bolivia y Chile como Zona de Paz, firmada en Ushuaia el mes de julio de 1998.
En cuanto al desarrollo de instituciones, en 1996 Argentina, Brasil y
Paraguay, establecieron el Comando Tripartito de la Triple Frontera,
antecedente inmediato de la Conferencia de Ministros del Interior. En el
seno de la Conferencia se han alcanzado importantes acuerdos, entre
los que destacan el de Intercambio de Informaciones de Seguridad, el
Plan General de Seguridad de la Triple Frontera y el Plan General de Cooperacin y Asistencia Recproca en Materia de Seguridad Regional.
En 1998, los pases del Mercosur ms Chile establecieron el Foro de
Consulta y Concertacin Poltica (fccp), cuya prioridad es la expansin y
sistematizacin de la cooperacin poltica.10 En materia de poltica exterior,
la finalidad es presentar posturas comunes frente a las instituciones internacionales y terceros Estados, as como trabajar en aras de que el bloque
sea percibido como un actor responsable y comprometido.
El fccp tom relevancia a partir de 2002, tras la decisin 2/02 del
Consejo, que lo instruye a acompaar y coordinar el trabajo de las Conferencias de Secretarios del Interior, as como los grupos de trabajo contra el
terrorismo, comercio ilegal de armas y trfico de drogas. En consecuencia,
los Ministros de Relaciones Exteriores comenzaron a trabajar de forma
conjunta con el fccpa a fin de preparar las posiciones frente al Grupo de

Jos Manuel Ugarte, Estudio subregional sobre prevencin de conflictos y rol de las
organizaciones de la sociedad civil en dicha materia, en el Cono Sur, en Andrs Serbin (coord.),
Paz, Conflicto y Sociedad Civil en Amrica Latina y el Caribe, Barcelona, Icaria Editorial-Centro
Internacional de Investigaciones para el Desarrollo-Coordinadora Regional de Investigaciones Econmicas y Sociales, 2007, pp. 161-211.

Cfr. Daniel Flemes, Insitution Building in Mercosuls Defence-and Security Sector (II). The
Common Containment of Transnational Security Threats, Working Paper nm. 22, Hamburgo,
Alemania, Institut fr Iberoamerika-Kunde, 2004; Daniel Flemes, Respuestas del Mercosur
a las amenazas transnacionales, Revista Fuerzas Armadas y Sociedad, ao 20, nm. 1, enero-junio de 2006, Chile, flacso, pp. 163-180, y Jos Manuel Ugarte, Estudio subregional op. cit.
10
Mercosur, Creacin del Foro de Consulta y Concertacin Poltica, Decisin mercosur/cmc/
dec nm. 18/98.
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Ro, la Cumbre de las Amricas, las Cumbres Iberoamericanas y las reuniones de la oea, as como para coordinar los votos en la Asamblea
General y el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas.11 Al respecto, destacan las posiciones comunes que se tuvieron frente a la guerra de Irak en
2003, cuando de forma unnime rechazaron la intervencin de Estados
Unidos y se rehusaron a enviar tropas de apoyo para la estabilizacin y
reconstruccin ante la solicitud de ese pas.
En cuanto a los mecanismos de cooperacin bilateral, destacan los
establecidos entre el abc. En el caso de Argentina y Chile, en 1995 se estableci el Comit Permanente de Seguridad (comperseg), que se rene dos
veces por ao y tiene una funcin ejecutiva. Entre sus temas se encuentran: el fortalecimiento de los canales de comunicacin en el campo de la
defensa, la oportuna notificacin de las maniobras militares que las partes
acuerden notificarse y la promocin de actividades acadmicas que alienten la cooperacin en materia de inters mutuo.12 Asimismo, mantienen
un Mecanismo de Consultas de Ministros de Relaciones Exteriores y Defensa (2+2). El fortalecimiento de la cooperacin en el seno de ambos
mecanismos constituye uno de los objetivos del Tratado de Maip de Integracin y Cooperacin, firmado en octubre de 2009.
Por su parte, en 1997 Argentina y Brasil acordaron en Itaipava el Mecanismo Permanente de Consulta y Coordinacin (2+2) en el que participan los Ministros de Defensa y Relaciones Exteriores, a partir del cual se
origin el Mecanismo Permanente de Anlisis Estratgico (mae ) y un
Memorndum de Entendimiento que estableci un Grupo de Trabajo de
Defensa Bilateral (gtdb) con cuatro secciones: poltica de defensa, cooperacin en defensa, ciencia y tecnologa y cooperacin bilateral.13
Finalmente, el mbito ms amplio de la unasur, y a iniciativa de Brasil, en
marzo de 2009 se estableci el csd, como un rgano de consulta, cooperacin
y coordinacin en materia de defensa. Sus objetivos generales son 1) consolidar la regin como zona de paz; 2) construir una identidad sudamericana de
11
Daniel Flemes, Regional Security Community in Latin America, Working Papers Global and
Area Studies, nm. 13, 2005, Hamburgo, Alemania, Deutsches bersee-Institut (di), p. 21.
12
Ministerio de Defensa de Chile, Libro de la Defensa Nacional de Chile, 2010, p. 160.
13
Rut Diamint, Una mirada estratgica sobre Argentina, en Joseph Tulchin, Ral Bentez
y Rut Diamint, El Rompecabezas. Conformando la seguridad hemisfrica del siglo xxi, Buenos
Aires, Prometeo Libros-Universidad de Bologna, 2006, pp. 368-369.
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defensa, respetando las particularidades subregionales y nacionales, y ) fortalecer la cooperacin regional en la materia.14
Proteccin frente a las amenazas transnacionales

A partir de mediados de la dcada de los noventa, los pases del Cono Sur
empezaron a desarrollar un fuerte proceso de cooperacin de cara a las
amenazas no convencionales, especficamente contra las del crimen organizado y el terrorismo. En 1996 se estableci la Conferencia de Ministros del
Interior y Equivalentes, considerado el mecanismo ms importante de cooperacin subregional en materia de seguridad pblica. En su seno han tenido
lugar la elaboracin y firma de mltiples acuerdos, entre los que se incluye
la creacin del Sistema de Intercambio de Informacin de Seguridad del
Mercosur (sisme),15 la cooperacin de las instituciones policiales; el establecimiento del Centro de Coordinacin de Capacitacin Policial del Mercosur
y, por supuesto, la elaboracin y entrada en vigor del Plan General de Cooperacin y Coordinacin Recproca para la Seguridad Regional de 1999.
Asimismo, en materia de cooperacin jurdica destacan tres instrumentos: el Protocolo de San Luis de Asistencia Jurdica Mutua en Materia
Penal de 1996; el Acuerdo de Recife para la Aplicacin de los Controles
Integrados de Frontera de 1993, complementado por el Convenio de Cooperacin y Asistencia Recproca entre las Administraciones de Aduanas del
Mercosur Relativo a la Prevencin y Lucha Contra los Ilcitos Aduaneros
de 1997 y modificado en el ao 2000, y el Acuerdo sobre Extradicin, firmado en Ro de Janeiro en noviembre de 1998.16
Artculo 4 del Estatuto del Consejo de Defensa Suramericano de la unasur.
El sisme entr plenamente en operaciones en junio de 2007. Se trata de un mecanismo
de intercambio de informacin amplio, abarca desde los tradicionales datos sobre personas
(pedidos de captura, localizacin) hasta bienes vinculados con delitos y operaciones policiales; a estas ltimas se han agregado las operaciones relacionadas con el crimen organizado,
material nuclear y radiactivo; lavado de dinero, narcotrfico, trfico de armas, etctera.
Jos Manuel Ugarte, Integracin subregional en seguridad pblica y defensa: del mercosur
a unasur, en Alfonso Laneydi, Lzaro Pea y Mariana Vzquez (coords.), Anuario de la Integracin Regional de Amrica Latina y el Gran Caribe, nm. 7, ao 2008-2009, Buenos Aires,
Coordinadora Regional de Investigaciones Econmicas y Sociales, 2009, p. 94., pp. 146-147.
16
Para un estudio sobre la cooperacin en esta materia ver: Alejandro E. lvarez, La
Internacionalizacin del Derecho Penal: el ejemplo del Mercosur, en Jan Woischnik (dir.),
14
15
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La cooperacin entre las policas inici con el establecimiento del Comando Tripartito de la Triple Frontera en 1996 entre Argentina, Brasil y
Paraguay. ste tiene como misin la cooperacin policial, acciones coordinadas e intercambio de informacin sobre temas relacionados con las actividades del crimen organizado y el terrorismo. Cabe sealar que en sus
reuniones de coordinacin participan, en calidad de Miembros Invitados,
los representantes de las fuerzas de seguridad y policiales de Uruguay y
Chile. Bajo esta misma lgica se establecieron unidades bilaterales de
coordinacin entre Argentina-Paraguay, Argentina-Brasil y ArgentinaUruguay, con la finalidad de desarrollar el sisme, intercambiar informacin
y desarrollar mecanismos para prevenir y combatir los delitos.
El Centro de Coordinacin de Capacitacin Policial fue creado en el ao
2000 por los cuatro miembros plenos del Mercosur. En tanto, para mayo
de 2001 se firm el Acuerdo sobre la Cooperacin Policial en la Investigacin,
Prevencin y Control de Hechos Delictivos, con el objetivo de intensificar
la cooperacin y coordinacin entre las policas federales.17
El Plan General de Cooperacin y Coordinacin Recproca para la Seguridad Regional en Mercosur, Bolivia y Chile, es el instrumento de cooperacin ms importante en materia de polticas de proteccin. ste incluye
acciones especficas en materia de combate a las siguientes amenazas:
narcotrfico, trfico de personas (especialmente mujeres y nios) y de migrantes ilegales; contrabando y trfico ilcito de productos derivados del
tabaco; robo de automotores, crimen organizado; delitos econmico/financieros (lavado de dinero); robo de mercancas en trnsito; ilcitos ambientales; trfico ilcito de material nuclear y/o radiactivo y terrorismo.18
Finalmente, en el 2004 los Ministros del Interior aprobaron el Acuerdo
Macro para la Seguridad Regional entre los Estados del Mercosur, Bolivia
y Chile, con la finalidad de generar capacidades conjuntas en materia de
prevencin y combate a las amenazas transnacionales a travs de la cooperacin en materia de a) intercambio de informacin y anlisis; b) el desarrollo
de actividades operativas coordinadas, simultneas o complementarias, y
c) la capacitacin y generacin de mecanismos e instancias para materialiAnuario de Derecho Constitucional Latinoamericano Edicin 2003, Montevideo, Konrad-Adenauer-Stiftung, 2003.
17
Daniel Flemes, Regional Security Community in Latin America, op. cit., pp. 25-26.
18
Mercosur, Plan General de Cooperacin y Coordinacin Recproca para la Seguridad Regional
en Mercosur, Bolivia y Chile (Apartado II, Objetivos). Disponible en <http://www.mercosur.int>.
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zar esfuerzos comunes en seguridad pblica, seguridad de las personas y

sus bienes.19
Narcotrfico
De acuerdo a los principales organismos multilaterales especializados en
temas relacionados con el combate al narcotrfico (como la onudc y cicad)
y a los informes del Departamento de Estado de Estados Unidos, los pases
del Cono Sur constituyen corredores de trnsito internacional de drogas
ilegales. Sin embargo, en los ltimos aos estos pases han desarrollado
nuevas tendencias, como resultado directo de la convergencia de diversos
factores: los efectos del Plan Colombia en las organizaciones criminales; el
crecimiento del consumo y la articulacin de nuevos mercados; el incremento del contrabando de precursores qumicos en Argentina, Brasil y
Chile; el aumento de la produccin y el trfico desde Bolivia, y la conformacin de nuevos circuitos para el lavado de dinero.20
Argentina es un importante productor de precursores qumicos y un
pas de trnsito para la cocana producida en Bolivia, Per y Colombia. La
mayora de la marihuana consumida en el pas proviene de Paraguay, en
tanto que destaca el consumo de paco (derivado de cocana) en los barrios
ms pobres por su precio accesible. Al igual que Argentina, Chile es un
pas de trnsito para la cocana andina destinada a Europa y se ha convertido en una valiosa fuente de precursores qumicos; es, adems, el
segundo consumidor de cocana per capita y primero en marihuana en
Sudamrica. Uruguay no es un pas clave en trminos de produccin o
trnsito; sin embargo, el consumo interno de la cocana base se ha incrementado. Por su parte, Paraguay presenta un doble perfil: es pas de trnsito de la cocana boliviana, pero es tambin el segundo productor de marihuana a nivel hemisfrico. En virtud de que la demanda es baja, la
mayora de esta produccin es enviada a los pases vecinos.21
19
Jos Manuel Ugarte, Integracin subregional en seguridad pblica y defensa, op.
cit., p. 149.
20
Cfr. Marcelo Fabin San, La problemtica del narcotrfico en la Argentina, ponencia presentada en el Seminario sobre tcnicas de interdicciones sobre el trfico ilcito de drogas en
aeropuertos, Polica de Seguridad Aereoportuaria-Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, Buenos Aires, 26-29 de agosto de 2008.
21
Departamento de Estado de Estados Unidos, International Narcotics Control Strategy
Report 2010. Disponible en <http://www.state.gov>.
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Finalmente, el pas que presenta el panorama ms complicado en

materia de narcotrfico y crimen organizado es Brasil. No slo por las
actividades de ste al interior del pas, sino tambin por el tema de la Amazonia y el conflicto colombiano que complican an ms el escenario.
Brasil es el nico pas en el mundo con fronteras con tres productores de
cocana (Colombia, Bolivia y Per), lo que lo convierte en el mayor pas
de trnsito para las drogas ilcitas destinadas a Europa, frica y, con menor incidencia, hacia Estados Unidos. Adems, es el segundo consumidor
ms importante del mundo de cocana base y crack, slo despus de Estados
Unidos, y recibe importantes cantidades de marihuana desde Paraguay.22
La droga es distribuida por organizaciones criminales y pandillas como
el Primeiro Commando da Capital en Sao Paulo y el Commando Vermelho de
Ro de Janeiro, que controlan, adems, el trfico de armas, contrabando,
etctera.
A nivel interno, estos pases han mantenido la lucha contra esta amenaza en el mbito de la seguridad pblica, adems de que se han abierto
intensos debates sobre la participacin de las Fuerzas Armadas en su combate. En el caso de Argentina, Uruguay y Chile, existe una prohibicin expresa de su uso, si bien en el ltimo participan en el Consejo Nacional
para el Control de Estupefacientes (conace) y aportan informacin de inteligencia para las operaciones. Por su parte, tanto Brasil como Paraguay s
utilizan su aparato militar frente a esta amenaza. En el primer caso, se
trata de operaciones de apoyo a la polica federal, para garantizar el orden
y el cumplimiento de las leyes, por lo que se ha conferido al Ejrcito el
papel de polica; mientras que en Paraguay las Fuerzas Armadas apoyan y
colaboran de forma permanente con la Secretara Nacional Antidroga (senad).23
Asimismo, destacan los programas antinarcticos en Argentina, Brasil,
Chile y Uruguay, centrados en dos temas: 1) el combate a las organizaciones ms que a la detencin y castigo a los pequeos consumidores (a travs
dem.
Cfr. Rut Diamint, Polticas antidrogas y militares en el Cono Sur, ponencia presentada en
el VI Seminario sobre Investigacin y Educacin en Estudios de Seguridad y Defensa (redes,
2003), chds, Santiago de Chile, 27 al 30 de octubre de 2003; Jorge Zaverucha, La militarizacin de la seguridad pblica en Brasil, Nueva Sociedad, nm. 213, enero-febrero 2008, Buenos
Aires, pp. 128-146, y EFE, Militares Brasileos contra el Narco, La Nacin, Buenos Aires,
29 de junio de 1998.
22
23
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del fortalecimiento de sus capacidades de interdiccin, investigacin y procuracin de justicia); 2) la prevencin y rehabilitacin, considerando a las
adicciones como un tema de salud pblica.
A nivel comunitario, el Plan General de Cooperacin y Coordinacin
Recproca para la Seguridad Regional contempla una serie de acciones
especficas en materia de combate al narcotrfico y el lavado de dinero,
entre las que destacan: compatibilizar las actividades de control y fiscalizacin para la deteccin del trfico ilcito; coordinar el trabajo de las Unidades
Especiales de Lucha Contra el Narcotrfico y delitos conexos; perfeccionar las operaciones simultneas y coordinadas; el intercambio de informacin de forma segura sobre grupos e ilcitos del crimen organizado, as
como de ilcitos econmicos-financieros que se experimenten en la regin, y crear en cada pas el registro para el control de los precursores
qumicos controlados.24
Los organismos nacionales encargados de la lucha contra el narcotrfico son los responsables de coordinar esfuerzos en el seno de la Reunin
Especializada de Autoridades de Aplicacin en Materia de Drogas, Prevencin de su uso Indebido y Rehabilitacin de Dependientes de Drogas del
Mercosur (comisin Especial red), en la que Chile participa como observador junto con Bolivia y Per. En lo referente al lavado de dinero, el Cono
Sur decidi armonizar sus estndares y mtodos de control y fomentar la
cooperacin entre sus Bancos Centrales en las investigaciones y persecuciones de crmenes financieros. Compromisos establecidos formalmente
en el ao 2000 por medio del Convenio de Cooperacin entre los Bancos
Centrales de los Estados del Mercosur para la Prevencin y Represin de
Maniobras para la Legitimacin de Activos provenientes de Actividades
Ilegales.
Terrorismo
Argentina es el nico pas en el Cono Sur que ha sido vctima del terrorismo
islmico con los atentados contra la Embajada de Israel en Buenos Aires y
24
Secciones Narcotrfico, Crimen Organizado y Delitos Econmicos Financieros, del
Plan General de Cooperacin y Coordinacin Recproca para la Seguridad Regional en el Mercosur,
Bolivia y Chile, op. cit.
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en 1994 contra la Asociacin Mutual Israel Argentina (amia). A partir de

esta situacin, convoc a la Primera Reunin de Ministros del Interior y
Justicia de Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay, en noviembre de 1996,
lo que signific el inicio formal del llamado Mercosur de la Seguridad con
el posterior establecimiento del Comando Tripartito de la Triple Frontera.25
Para 1999 se aprob la creacin del Grupo de Trabajo Especializado sobre
Terrorismo (gte) dentro del Plan General de Cooperacin para la Seguridad
Regional.26
Luego de los acontecimientos del 11-s se hizo pblica la Declaracin
Conjunta de los Ministerios del Interior y Justicia del Mercosur, en la que
expresaron su rechazo a los atentados. En tanto, en el mbito interamericano, Brasil invoc el tiar y el Cono Sur apoy en forma decidida la
Resolucin Fortalecimiento de la Cooperacin Hemisfrica para Prevenir, Combatir y Eliminar el Terrorismo y la aprobacin de la Convencin
Interamericana contra el Terrorismo, en junio de 2002.
Tras las modificaciones del Plan General, el gte fue complementado por
un Grupo de Trabajo Permanente (gtp). El gte es responsable de coordinar las reuniones de los especialistas contra el terrorismo (oficinas
ministeriales del Exterior, Hacienda e Interior y representantes de servicios de inteligencia); mientras que las tareas del gtp estn orientadas al
intercambio y anlisis de informacin, la evaluacin de posibles actividades
terroristas y la supervisin constante de reas comunes. Tres iniciativas han sido adoptadas por la Conferencia de Ministros: 1) el acuerdo
sobre el trabajo conjunto operacional de los servicios de inteligencia policiales en la lucha contra el terrorismo; 2) el acuerdo sobre la cooperacin en la lucha contra el trfico areo ilegal con fines de actividades
criminales transfronterizas, y 3) un acuerdo para la lucha contra la corrupcin en las fronteras del Mercosur. Adicionalmente, el gtp y el gte
establecieron un mecanismo de comunicacin institucional, denominado
Sistema de Consulta Rpida, con la finalidad de garantizar la comunicacin inmediata de los expertos antiterrorismo de los pases miembros en
25
Cabe sealar que Argentina fue la promotora de la Primera Conferencia Interamericana
de Expertos en la Lucha contra el Terrorismo en 1995 y de las reuniones posteriores que posibilitaron el establecimiento en 1998 del Comit Interamericano de Lucha Contra el Terrorismo
(cicte), si bien ste no oper hasta 2001, luego de los atentados del 11 de septiembre.
26
Captulo VI, mbito terrorismo del Plan General de Cooperacin y Coordinacin Recproca para la Seguridad Regional en el Mercosur, Bolivia y Chile, op. cit.
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caso de un incidente de este tipo. Al tiempo que cada mes el gte presenta
un documento de evaluacin identificando los riesgos potenciales de actividades terroristas en el rea.27
Trfico de armas pequeas y ligeras

El tema de la proliferacin y trfico de armas pequeas y ligeras en el Cono
Sur ingres a la agenda regional a mediados de la dcada de los noventa,
estrechamente vinculado al incremento de la delincuencia comn y los
problemas de seguridad pblica. A la par del incremento de los niveles
de pobreza y exclusin social, Argentina ha experimentado el crecimiento de
los delitos y de las muertes y accidentes relacionadas con armas de fuego.
De acuerdo a los registros, en 2005 exista un arma por cada dos hogares.
El pas es el segundo productor ms importante de armas pequeas y
ligeras en la subregin y el tercero a nivel hemisfrico. Una situacin preocupante es el desvo de armas de las Fuerzas Armadas e instituciones policiales, en particular granadas, hacia bandas especializadas en robos a bancos
y vehculos, as como hacia traficantes de drogas en Brasil.28
Por su parte, con un estimado de 106 defunciones diarias en 2004,
Brasil ocup el segundo lugar mundial en muertes por armas de fuego,
27
Daniel Flemes, Insitution Building in Mercosuls Defence-and Security Sector (II). The
Common Containment op. cit., p. 28.
28
De acuerdo con un estudio de victimizacin realizado por la Direccin Nacional de Poltica Criminal en Argentina, en el pas circulan 4800,000 armas, de las cuales el Estado no sabe
dnde estn 1200,000. Ms del 50 por ciento de los homicidios dolosos se producen por armas
de fuego; de ellos, aproximadamente el 80 por ciento de las vctimas son jvenes de bajos recursos que viven en los centros urbanos ms importantes del pas. El armamento militar y las
incautaciones policiales son fuente del mercado ilegal y una parte importante del mismo est
compuesta por armas de bajo calibre y mala calidad, bajos precios o de fabricacin nacional.
Esto sucede por la falta de controles adecuados de los depsitos policiales o judiciales y de
algunas armeras que operaran en el llamado mercado gris; es decir, que venden tanto armas
legales como ilegales. El 11 por ciento del total de los fusiles de asalto y pistolas ametralladoras incautados por la polica de Ro de Janeiro entre 1991 y 2001 fueron de fabricacin argentina; al
igual que 23.4 por ciento de las granadas de mano antipersonal (103 granadas) incautadas
durante enero a octubre 2002. Cfr. Red Argentina para el Desarme, Datos Estadsticos 2005, Red
Argentina para el Desarme. Disponible en <http://www.redparaeldesarme.org.ar>; Liza
Ziga, Armas pequeas y livianas en el Cono Sur: diagnstico de la situacin, Boletn del Programa
de Seguridad y Ciudadana, nm. 7, Santiago de Chile, flacso, septiembre de 2006, y Pablo Dreyfus
y Carolina Iootty de Paiva Dias et. al., Control de Armas Pequeas en el Mercosur, Viva Ro-Proyecto
de Control de Armas de Fuego, Serie Amrica Latina nm. 3, junio 2003, p. 18.
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responsables del 64 por ciento de los homicidios.29 El pas es el segundo

productor a nivel continental de armas pequeas y ligeras y su industria
controla el 8 por ciento del mercado internacional de las mismas. El trfico
de drogas, la pobreza y las disparidades sociales se conjugan con la carencia de una efectiva regulacin de la produccin, comercio y utilizacin de
las armas de fuego. La mayora de las armas incautadas son de fabricacin
nacional, si bien se han identificado algunas provenientes de los pases
vecinos como Colombia y de otras regiones del mundo introducidas especialmente por las fronteras con Surinam, Argentina, Bolivia, Paraguay y
Colombia.30
En comparacin con sus vecinos, Chile no tiene un grave problema
relacionado con las armas pequeas, al tiempo que el mercado para uso
civil es limitado y dependiente de las importaciones.31 Por su parte, Uruguay mantiene una situacin paradjica: a pesar de ser uno de los pases
con menor violencia en Amrica Latina, es uno de los ms armados en
trminos per capita.32 Finalmente, Paraguay es el pas que presenta mayores desafos, al ser lugar de triangulacin y trfico hacia los pases vecinos,
especialmente Argentina y Brasil.
29
El primer pas es Venezuela. Segn un estudio de la unesco, de 1979 a 2003 fallecieron
en Brasil ms de 500,000 personas por esa causa. En tanto que para 2007 las estadsticas
revelaban que el nmero de muertos por armas de fuego haba aumentado en la ltima
dcada ms de un 32 por ciento en el pas, alcanzando un total de 35,060 vctimas. A pesar de
los esfuerzos a favor del desarme, los nicos sitios de reduccin de muertes por este tipo son
Sao Paolo y Ro de Janeiro, en tanto que el nmero de vctimas en los estados del nordeste
(cuyas principales capitales son Recife, Fortaleza y Salvador de Baha) se han duplicado. Valentina lvarez, Brasil: menos muertes por armas, BBC Mundo, 3 de septiembre de 2005,
disponible en: <http://news.bbc.co.uk>, y Henrique Mario, 35,000 muertos por armas de
fuego en Brasil en 2007, un 32 por ciento ms que hace una dcada, Noticias adn.es, 17
de diciembre de 2008, disponible en <http://www.adn.es>.
30
Pablo Dreyfus, Mapeo del crimen organizado de Brasil, en Hans Mathieu y Paula Rodrguez Arredondo (eds.), Anuario 2009 de Seguridad Regional en Amrica Latina y el Caribe,
Friedrich Ebert StiftungPrograma de Cooperacin en Seguridad Regional, Editorial Gente
Nueva, Bogot, Colombia, 2009, pp. 300-301
31
Cfr. Khatchik Derghougassian y Paula Varone, El crimen organizado en el Cono Sur.
Un mapeo de los flujos de las transacciones ilcitas en Argentina, Uruguay, Paraguay y Chile,
en Hans Mathieu y Paula Rodrguez Arredondo (eds.), op. cit. p. 336.
32
El nmero de armas registradas asciende a 522,000; no obstante, las estimaciones sobre armas ilegales varan entre 10,000 y un milln. Tomando la estimacin conservadora de
200,000 armas, ello significara que en el pas existe un arma por cada tres adultos. Pablo
Dreyfus y Carolina Iootty de Paiva Dias, op. cit., p. 57.
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Con la Declaracin Presidencial sobre cmo Combatir la Fabricacin y

Trfico Ilcitos de Armas, Municiones y Materiales Relacionados en el Cono Sur de abril de 1998, el Mercosur se convirti en la primera subregin
latinoamericana en crear su propio mecanismo de control de armas de
fuego, tema que igualmente es contemplado en el Plan de Cooperacin y
Asistencia Recproca para la Seguridad Regional, dentro de las acciones
contra el crimen organizado.
En consecuencia, los Ministros del Interior decidieron establecer el
registro de armas de fuego, municiones, explosivos y otros materiales afines en el marco del sisme, que incluye registros de: a) individuos y personas
jurdicas que compren, vendan, intercambien, importen, exporten y distribuyan armas de fuego; b) puertos de embarque e importacin, incluyendo puertos intermedios, y c) registros nacionales de propietarios de
armas de fuego, tanto de personas como de instituciones.33 Asimismo, se
acord usar el marco del Reglamento Modelo para el Control del Trfico
Internacional de Armas de Fuego, sus Partes, Componentes y Municiones
de la cicad para establecer centros nacionales de procesamiento de datos;
se estableci el Grupo de Armas de Fuego del Mercosur y Estados Asociados y se trabaja en la capacitacin conjunta de policas especializados.34
A pesar de los esfuerzos a nivel nacional35 y regional contra el trfico
de armas pequeas y ligeras, estas acciones an no tienen los resultados
33
William Godnick, La Organizacin de Estados Americanos y la Conferencia de la onu sobre
el Trfico Ilcito de Armas Pequeas y Livianas en Todos sus Aspectos de 2001: cmo abordar el
trfico ilcito de armas pequeas y ligeras, Proyecto Biting the Bullet y Fundacin Arias para la
Paz y el Progreso Humano, 2002, Costa Rica, p. 9.
34
Para agosto de 2009 se haban realizado seis ediciones del Entrenamiento para el Control de Trfico de Armas, Municiones y Explosivos en Brasilia. Mercosur entrena policas
contra trfico de armas, Mercosur Noticas, 11 de agosto de 2009. Disponible en <http://data.com.
uy/mercosur-entrena-policias-contra-trafico-de-armas>.
35
As, por ejemplo, el tema de las armas de fuego es una prioridad en la agenda de la
seguridad pblica brasilea. Se han llevado adelante importantes esfuerzos desde la sociedad
civil como desde el gobierno para enfrentar esta amenaza; destacando diversos programas
de canje de armas, la Campaa Nacional de Desarme y la Ley de Control de Armas de Fuego
y Municiones de diciembre de 2003, conocida como el Estatuto de Desarme. Si bien es
cierto que en el referndum sobre la prohibicin de ventas de armas (primero en el mundo
en su tipo) realizado en octubre de 2005 triunf la opcin de seguir permitiendo el comercio
de las mismas con el 64 por ciento. En Argentina, a partir de 2004 se impulsaron nuevas
medidas para el control de armas de fuego: reformas legislativas, creacin del Registro de
Armas Incautadas y fortalecimiento de las actividades del Registro Nacional de Armas (renar), entre las que destacan la destruccin de armas, la obligatoriedad del certificado final de
las exportaciones y una poltica ms restrictiva para los permisos de portacin, as como el
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esperados. No slo porque no se ha podido frenar el contrabando de armas, especialmente hacia Brasil, sino por indicios sobre la participacin de
las Fuerzas Armadas de Argentina, Paraguay, Uruguay, Surinam y Bolivia,
en estos ilcitos.
Triple Frontera y Amazonia:

el control de los territorios sin gobierno
La Triple Frontera entre Argentina, Brasil y Paraguay y la Amazonia Brasilea,
especficamente la zona de Leticia-Tabatinga en la frontera entre Brasil y
Colombia, son prioritarias en materia de seguridad y defensa en el Cono Sur.
Su extensin territorial, la porosidad de las fronteras y el limitado control
que tenan los gobiernos de estos espacios a mediados de la dcada de los
noventa los han colocado en el centro de la atencin de las polticas de
seguridad. Tras los atentados terroristas del 11-S, Estados Unidos insisti
en sealar estos espacios como reas sin gobierno (ungoverment areas),
vinculando la Triple Frontera con posibles actividades y financiamiento terroristas y poniendo atencin en los corredores del crimen organizado y las
actividades de la guerrilla colombiana en el caso de Brasil.36
Debido a sus caractersticas fsicas, con gran riqueza natural, el dinamismo de los intercambios y las complicaciones de gestin entre los tres
pases, durante mucho tiempo la Triple Frontera ha sido considerada como
un espacio poroso y sin ley donde convergen diversas actividades del
crimen organizado, como trfico de armas y narcticos, lavado de dinero,
explotacin sexual, piratera y contrabando. Esta zona est identificada
como la mayor economa ilcita del Hemisferio Occidental.37 Se calcula que
cada ao se lavan aproximadamente 12,000 millones de dlares, que posiblemente son transferidos a clulas terroristas.
Plan de Desarme de 2007 y la campaa Basta de Armas en conjunto con la Red Argentina
para el Desarme. Actualmente, el pas es considerado como el ms estricto en materia de
legislacin, control y registro de armas en el marco del Mercosur.
36
Ignacio Labaqui, Estados Unidos y los pases del mercosur despus del 11 de septiembre, en Claudio Fuentes (ed.), Bajo la Mirada del Halcn. Estados Unidos-Amrica Latina
post-11/09/2001, Santiago de Chile, flacso, Chile, 2004, p. 73.
37
Rachel Brown, The Tri-Border Area: a profile of the largest illicit economy in the Western
Hemisphere, Task Force on Financial Integrity and Economic Development, junio 2009. Disponible en http://www.financialtaskforce.org
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El inters de Estados Unidos sobre la zona se intensific tras los atentados del 11-S, sealando este espacio como el centro de financiamiento de
los movimientos islmicos radicales e incluso se manej la posible existencia de una clula de Al-Qaeda en la regin. Ante esta situacin, los tres
pases involucrados han activado mecanismos de cooperacin para hacer
frente a este problema y garantizar el control y la seguridad de la zona. Por
obvias razones, Argentina ha puesto especial inters en el tema, mientras
que Brasil ha sealado insistentemente que no existe informacin oficial
concluyente de actividades de grupos terroristas.
Argentina, Brasil y Paraguay han trabajado conjuntamente desde mediados de la dcada de los noventa para controlar y garantizar la seguridad de
este espacio. En agosto de 1995 se realiz en Buenos Aires una Reunin
de Consulta sobre Cooperacin para Prevenir y Eliminar el Terrorismo
Internacional, en la que participaron Argentina, Brasil, Canad, Chile, Estados Unidos, Paraguay y Uruguay. Los compromisos asumidos en esta
Reunin38 se tradujeron en la firma del Acuerdo de Seguridad y Facilidad
de Trnsito de las Tres Fronteras en marzo de 1996, por el que los tres
pases se comprometieron a coordinar la accin contra el terrorismo y el
narcotrfico, lo que incluy la creacin de una base comn de datos y
el establecimiento de mecanismos conjuntos de lucha contra la criminalidad y el terrorismo. Es decir, la creacin del Comando Tripartito, que fue
acompaado del Acuerdo Tripartito sobre Seguridad en las reas Comunes de la Frontera.
Lgicamente, los acuerdos y acciones desarrollados para combatir el
terrorismo en el Cono Sur estn ntimamente relacionados con este tema.
Resultado de la Reunin Extraordinaria de los Ministros del Mercosur,
Bolivia y Chile en 1996, se aprob el Plan General de Seguridad para la
Triple Frontera (junto con el sisme), que posteriormente fue sustituido por
el Plan General de Cooperacin y Coordinacin Recproca para la Seguri38
Relacionados con afianzar la cooperacin existente para el intercambio de informacin
sobre organizaciones y actividades terroristas, fortalecer las legislaciones nacionales en la
materia y adoptar medidas internas de carcter preventivo, incluso las necesarias para someter a juicio o extraditar a terroristas. Asimismo, se acord promover acuerdos bilaterales y
subregionales en materia de cooperacin judicial, policial y de inteligencia para la prevencin,
persecucin y represin de actividades terroristas internacionales, y fortalecer la cooperacin en
materia de seguridad de fronteras y transporte, de migraciones y de capacitacin en tcnicas
de contraterrorismo.
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dad Regional de 1999. Para diciembre de 1997 se acord crear un mecanismo permanente de control de la Triple Frontera.
De cara a los sealamientos de Washington sobre la Triple Frontera,
los pases involucrados han profundizado sus esfuerzos para investigar y
eliminar las actividades ilcitas. Adems de desplegar un nmero importante de personal policial y de inteligencia en el rea; en 2002 invitaron a
Estados Unidos a formar parte de un mecanismo de consulta y cooperacin antiterrorista: el Tres ms uno, considerado por el Departamento de
Estado de ese pas un ejemplo excelente de prevencin del terrorismo y
la previsin regional.39
Para 2003, el Tres ms uno acord establecer el Centro Regional de
Inteligencia (cri), con amplio apoyo financiero de Estados Unidos. El cri
fue establecido en 2006 en las instalaciones de la Polica Federal brasilea
en Foz do Iguaz. Su principal objetivo es prevenir el surgimiento del terrorismo y luchar contra el lavado de dinero y otras actividades de delincuencia organizada. Este organismo incluye, por partes iguales, agentes de
investigacin de nacionalidad argentina, brasilea y paraguaya, que operan en forma conjunta sobre la zona delimitada por las ciudades de Puerto
Iguaz, Foz do Iguaz y Ciudad del Este. Por su parte, los Ministros de
Defensa de Argentina y Brasil firmaron un Acuerdo de Cooperacin para
el control del trnsito de aeronaves presuntamente comprometidas en actividades ilcitas.
Es un hecho que no se ha podido comprobar fehacientemente la existencia de actividades de grupos terroristas vinculados a la zona, en tanto
que la comunidad libanesa seala que los envos de remesas que realizan
a Medio Oriente van a los bolsillos de sus familias. En realidad, adems de
la porosidad natural de esa frontera, las mayores preocupaciones estn
centradas en Paraguay, donde existen importantes espacios del territorio
no controlados por el Estado, como son las zonas de plantaciones de marihuana en los departamentos de San Pedro, Concepcin y Amambay. En
la frontera con Brasil, el Estado de Derecho es nulo: traficantes de drogas
y armas, contrabandistas y delincuentes paraguayos y brasileos, ejercen
control de facto; en tanto que aerdromos clandestinos se sitan en varias
39
Departamento de Estado de Estados Unidos de Amrica, Patters of Global Terrorism
2002. Western Hemisphere Overview, Washington, D.C., 30 de abril de 2003.
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zonas del Chaco, y en el extremo sureste, eembuc se ha convertido en

una plataforma de trfico hacia Argentina.40
La Amazonia, por su parte, reviste un valor estratgico tanto para
Brasil como para la regin en su conjunto. La geopoltica brasilea considera el control y defensa de esta zona como uno de los elementos
fundamentales de la soberana y proyeccin internacional del pas, amenazado por diversos factores, entre los que destacan los intereses externos.41 Tras el trnsito a la democracia y las nuevas condiciones de las
relaciones civiles-militares, las Fuerzas Armadas encontraron en la defensa de esta zona las posibilidades de mantener mrgenes de autonoma frente al poder civil, al tiempo que la importancia y necesidad de
resguardarla implica necesariamente capacitacin, recursos y armas.
De esta manera, se identificaron como principales amenazas: a) los problemas de la degradacin medioambiental, el contrabando de maderas y
riquezas naturales (biopiratera/trfico de especies); b) las reas sin control del gobierno y la falta de desarrollo, que pueden prestarse para la
operacin del crimen organizado; c) la asociacin entre los narcotraficantes y los grupos guerrilleros, tal y como sucedi en Colombia, y la expansin de los conflictos al interior de las fronteras de Brasil, y d) la posible transferencia de las actividades del narcotrfico y otras formas de
40
Cfr. Diego Abente Burn, Paraguay: Fronteras, ausencia del Estado y la Seguridad Regional
en el 2008, en Hans Mathieu y Paula Rodrguez Arredondo (eds.), op.cit., pp. 126-133.
41
De acuerdo con la tradicin clsica de las Fuerzas Armadas, particularmente del Ejrcito,
los militares lusobrasileos fueron los artfices de su creacin (con el establecimiento de fuertes
a lo largo del siglo xvii), por lo que la Amazonia se relaciona directamente con la nacionalidad,
territorialidad y preparacin militar, de all que su defensa contina siendo una prioridad. Durante las dcadas de los setenta y ochenta, las Fuerzas Armadas identificaban como amenazas
la poca densidad poblacional, los bajos niveles de desarrollo, el deterioro del medio ambiente,
el tema de zonas reservadas para los indgenas, las disputas fronterizas entre Guyana y Venezuela, as como la inestabilidad de Guyana y Surinam en el marco del conflicto Este-Oeste. Sin
dejar, por supuesto, de enfatizar los riesgos de interferencia internacional sobre las riquezas
naturales del rea, a partir de argumentos relacionados con la defensa del medio ambiente y
las reas indgenas. Suzeley Kalil Mathias y Ednia Fazio, Nuevas amenazas y su impacto sobre las Fuerzas Armadas brasileas, Revista Fuerzas Armadas y Sociedad, ao 18, nm. 3-4, julio-diciembre, 2004, Santiago de Chile; flacso, Joo Roberto Martins Filho, La visin militar
sobre las nuevas amenazas en el escenario de la Amazona Brasilea, en Ernesto Lpez y
Marcelo Fabian Sain (comps.), Nuevas Amenazas. Dimensiones y Perspectivas. Dilemas y Desafos para
la Argentina y el Brasil, Argentina, Universidad Nacional de Quilmes, 2004, op. cit., pp. 264-273.
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crimen organizado a Brasil como efecto del Plan Colombia, especialmente en el corredor Leticia-Tabatinga.42
En 1985 fue puesto en marcha el Proyecto de Desarrollo y Seguridad en la Regin Norte de los Ros Solimes y Amazonas, conocido como Calha Norte. Se trata de un programa multiministerial desarrollado
con el objetivo de garantizar la efectiva vigilancia de la zona, al tiempo
que se desarrolla infraestructura y servicios pblicos. Asimismo, el
Sistema de Control de Trnsito Areo Nacional (sindacta) fue ampliado
a la regin amaznica.
Tras la Conferencia de Ro de 1992, se estableci el Sistema de Proteccin de la Amazonia (sipam), en el que participan de forma coordinada
y articulada diversas instituciones del gobierno y la sociedad civil. Su finalidad es generar y difundir informacin que posibilite el planeamiento
de acciones para la seguridad, la proteccin ambiental y la sustentabilidad de
los recursos naturales de la zona. Por su parte, el Sistema de Vigilancia
de la Amazonia (sivam) fue puesto en operacin a partir del ao 2002. Se
trata de una red integrada de recoleccin y procesamiento de informacin sobre la regin, compuesto por un sistema de radares primarios y
secundarios, que incluyen monitoreo ambiental, de los recursos naturales y la vigilancia y control del trfico areo.43 El factor decisivo para su
establecimiento fue la intensificacin de las operaciones de deteccin e
intercepcin de vuelos por parte de Estados Unidos contra el trfico de
drogas de origen colombiano, peruano y boliviano, en el arco VenezuelaColombia.44
42
Cfr. Adriana A. Marques, A estratgia amaznica do Exrcito brasileiro e o surgimento de
uma comunidade de segurana no Sul da Amrica Latina, Working Paper, nm. 21, Hamburgo,
Institut fr Iberoamerika-Kunde, 2004, y Joo Roberto Martins Filho, op. cit.
43
La empresa Raytheon (Estados Unidos) provee los radares y servicios. El sistema
contempla, adems, que la Fuerza Area brasilea utilice 25 turbohlices Super Tucano y
de cinco a ocho aviones radar con capacidad sensorial y seguimiento terrestre. Para 2006, el
Ejrcito aportaba al sistema 3,000 soldados en alerta permanente, con lanchas y helicpteros;
en tanto que la Marina, 1,100 hombres, navos de patrullaje fluvial y grupos de apoyo a poblaciones ribereas. Carlos Malamud y Carlota Garca Encina, Rearme o renovacin del equipamiento militar en Amrica Latina?, Documento de Trabajo nm. 31/2006, Real Instituto Elcano
de Estudios Internacionales y Estratgicos, Madrid, diciembre de 2006.
44
Thomaz Guedes da Costa, Brazils sivam: as it Monitors the Amazon, Will it Fulfill its Human Security Promise?, ESP Report, nm. 7, Washington, D.C., Woodrow Wilson International
Center for Scholars, 2001, p. 7.
250 Yadira Glvez
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De esta forma, ante la presencia de Estados Unidos en la regin y el

ascenso de las actividades del crimen organizado en la zona, Brasil promueve la cooperacin. Adems de establecer las Comisiones Mixtas Antidrogas con los pases del Mercosur y con Bolivia, Ecuador, Per, Colombia y Venezuela, el pas ha abierto la posibilidad de incorporar a otros
pases del rea al sipam/sivam, tal es el caso de Per. Asimismo, destaca
el Acuerdo de Tabatinga firmado por los Ministros de Defensa de Brasil,
Colombia y Per, con la finalidad de intercambiar informacin y coordinar
acciones contra el narcotrfico y grupos guerrilleros e irregulares, as como
la abierta posibilidad de que Brasil comparta informacin del sivam con
Colombia.45
Capacidades militares conjuntas

Como se mencion anteriormente, en el Cono Sur se han desarrollado
una serie de mfcs con la finalidad de inhibir los conflictos e impulsar el
proceso de integracin. Las mfcs son disposiciones adoptadas por los
Estados para disipar la desconfianza que podra llevar a un conflicto
armado, por lo que estn esencialmente abocadas al intercambio de informacin. Las reuniones anuales de los Estados Mayores de las Fuerzas
Armadas de Argentina, Brasil y Uruguay, en las que participan en calidad de observadores Paraguay y Chile, se sustentan en la Declaracin
de Iguaz de 1985 y tienen como objetivo impulsar la cooperacin entre
estos pases. En materia de educacin e intercambio de experiencias,
desde 1993 representantes de estas instituciones participan en los coloquios y conferencias de estudios estratgicos, junto con sus pares latinoamericanos.
De esta forma, en materia de medidas de construccin de confianza, se
han llevado adelante diversas acciones, como las visitas a unidades de
frontera, el intercambio de informacin sobre desarrollo de ejercicios, el
intercambio de experiencias en misiones de paz, as como la participacin
45
En un claro abandono de su posicin tradicional, el Ministerio de Defensa brasileo
considera terroristas a las organizaciones armadas que operan en Colombia, por lo que en el
caso de que las farc lleguen a operar en su territorio, se utilizar el poder militar ante esta
fuerza irregular de intervencin. Cfr. Rut Diamint, Polticas antidrogas y militares en el Cono
Sur, op. cit.
Cono Sur 251
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en seminarios, simposios o conferencias. Asimismo, el intercambio de

profesores y alumnos de institutos militares, la designacin de oficiales
de enlace ante Ejrcitos amigos, el intercambio de informacin sobre materiales de defensa, la publicacin de los Libros Blancos y el desarrollo de
ejercicios combinados, se cuentan entre las medidas de fomento de la confianza desarrolladas en el seno del proceso de integracin.
Una de las caractersticas particulares del Cono Sur es que las mfcs
estn diseadas para inhibir el conflicto y, al mismo tiempo, desarrollar
capacidades conjuntas frente a las amenazas a la seguridad regional. As,
adems de los ejercicios combinados, propios de las medidas de fomento
a la confianza, destacan las medidas de cooperacin militar enfocadas a la
investigacin y produccin para la defensa y la organizacin de unidades
combinadas para misiones de paz.
Teniendo como antecedente la participacin de la abc y Uruguay en
los ejercicios navales unitas,46 a partir de la dcada de los noventa los
miembros de Mercosur empezaron a desarrollar ejercicios navales conjuntos y a coordinarse para el patrullaje y vigilancia del rea Martima de
Amrica del Sur (amas)47 a travs de un acuerdo sobre su control (coamas). Estos ejercicios tienen como finalidad perfeccionar el adiestramiento
militar, reforzar la cooperacin y desarrollar capacidades de interoperati46
Los ejercicios conjuntos unitas se realizan desde 1959 y participan Argentina, Brasil,
Canad, Chile, Colombia, Ecuador, Per, Uruguay y Mxico. Su acrnimo originalmente significaba: United International Antisubmarine Warfare. El carcter de estas operaciones ha
cambiado acompaando los cambios en las percepciones hemisfricas de seguridad y defensa,
como el desarrollo de medidas de confianza mutua y construccin de espacios subregionales de seguridad. Actualmente, estos ejercicios, conocidos tambin como Annual us - South
American Allied Exercise, tienen como objetivos impulsar la capacidad de accin conjunta en
caso de una amenaza no tradicional (por ejemplo, piratera o terrorismo), el resguardo de
puntos estratgicos (considerando la seguridad martima como un bien comn y como rea
estratgica el Canal de Panam, por ejemplo), as como de alguna hipottica amenaza clsica
a nivel extracontinental. Asimismo, tienen como finalidad impulsar la interoperatibilidad de
las Fuerzas Armadas y desarrollar capacidades para estabilizar conflictos regionales.
47
El Plan para la Coordinacin de la Defensa del Trfico Martimo Interamericano que
estableci el aprobado en 1996 por la II Conferencia Naval Interamericana Especializada en
Control Naval de Trfico Martimo dividi la zona de seguridad del tiar en cuatro reas
de coordinacin: rea Martima del Atlntico Norte aman (Colombia, Estados Unidos, Mxico
y Venezuela); rea Martima del Atlntico Sur amas (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay);
rea Martima del Pacfico Norte ampan (Estados Unidos, El Salvador, Honduras, Mxico),
y rea Martima del Pacfico Sur ampas (Chile, Ecuador y Per). A la fecha, la nica rea en
operacin es amas. Cfr. sitio de Internet del Coordinador del rea Martima del Atlntico Sur,
<http://www.coamas.org/>.
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bilidad, en diversos escenarios: a) misiones de paz, b) amenaza externa

comn, c) desastres naturales o humanos, d) proteccin de buques mercantes o pesqueros en zonas en conflicto, e) rescate y salvamento en la
Antrtida, entre otros.
En 1994 se realiz el primer ejercicio conjunto sobre operaciones
tcticas entre los Ejrcitos de Brasil, Chile y Paraguay, en el que tambin
participaron Per y Bolivia. En el 2000 se llev a cabo Cruz del Sur, en el
que participaron los Ejrcitos de los pases del Mercosur y posteriormente
vendra Integracin (operaciones convencionales de los ejrcitos del Cono Sur ms Ecuador, Per, Colombia y Venezuela) que hasta hoy forma
parte de estas actividades.48 Al tiempo que participan en Cabaas, unitas
y panamax junto con Estados Unidos y otros pases latinoamericanos y se
realizan este tipo de ejercicios con pases externos a la regin, tal es el
caso de Cruzeiro do Sul (Fuerzas Areas de Argentina, Brasil, Chile, Venezuela y Francia).
A nivel bilateral, en 1994 se establecieron las reuniones anuales de
Estados Mayores Institucionales y de la Defensa como mecanismo de consulta y coordinacin entre las Fuerzas Armadas de Argentina y Chile. En
1998, las Armadas de ambos pases desarrollaron su primer ejercicio
combinado. Resultado de la Declaracin Conjunta sobre Cooperacin
Tcnica, Cientfica y de Desarrollo Logstico en Materias de Defensa del
ao 2005, se estableci un mecanismo de intercambio de informes peridicos sobre el avance de la agenda bilateral y se consider la posibilidad de desarrollar acciones comunes en materia tecnolgica e industrial. Planteamientos que, junto con el tema de la Fuerza de Paz
Combinada Cruz del Sur fueron refrendados en el Acuerdo de Maip de
2009. Entre los proyectos conjuntos destaca la construccin de patrullas de alta mar equipados para la lucha contra la pesca ilegal, el cuidado ecolgico de los mares y bsqueda y rescate; asimismo, ambos pases mantienen un acuerdo de cooperacin sobre Catalogacin de
Materiales de Defensa.
De acuerdo al Libro Blanco de la Defensa Nacional de Chile, las relaciones en el marco del comperseg han permitido desarrollar esta serie de
48
Cfr. Durante 2004 se incrementaron significativamente los ejercicios militares con
fuerzas extranjeras, Nueva Mayora, 22 de diciembre de 2004. Disponible en: <www.nuevamayoria.com>.
Cono Sur 253
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medidas de cooperacin e integracin militares, que incluyen el intercambio de oficiales en unidades operativas; la cooperacin en materia antrtica;
el control del trfico martimo y de bsqueda; cooperacin en materia
logstica; ejercicios combinados terrestres, areos y anfibios; intercambio
de instructores en los centros de capacitacin para operaciones de la paz
y participacin de oficiales chilenos en el batalln argentino en la Misin
de Paz de Chipre.49
Por su parte, desde 1978 las Armadas de Argentina y Brasil llevan
adelante los ejercicios conjuntos Fraterno, que forman parte de una
estrecha cooperacin naval y de programas de intercambio con la finalidad de incrementar la eficiencia de la defensa del Atlntico Sur. La cooperacin entre ambos pases incluye numerosos ejercicios combinados, intercambios entre las instituciones acadmicas de oficiales, desarrollo
de la industria de defensa y cooperacin en entrenamiento y capacitacin de fuerzas.50
Es importante sealar que Brasil ha impulsado el establecimiento
de gtdbs con Argentina y Chile en el Cono Sur. La primera reunin del
gtbd con Argentina se realiz en 2001 e incluy tres temas: 1) la cooperacin en polticas de defensa (acuerdos bilaterales, programas de intercambio y reuniones de polticas de defensa), que qued bajo la coordinacin del gtbd; 2) el Acuerdo para el Control del Trnsito de Aeronaves
Presuntamente Comprometidas en Actividades Ilcitas, que implica mejorar las comunicaciones y la coordinacin entre las Fuerzas Areas
para controlar el espacio comn y combatir el trfico areo ilegal de
armas y drogas, y 3) el establecimiento de un Centro Estratgico Regional para el entrenamiento y estudios, iniciativa de Argentina que es
analizada por Brasil.
En febrero de 2008, Argentina y Brasil firmaron un Protocolo Complementario del Acuerdo Marco sobre Cooperacin en el mbito de la Defensa
de 2005. En dicho documento se reafirm el inters mutuo de potenciar
la investigacin en desarrollo y produccin en esta rea, en la que destaca
Ministerio de Defensa de Chile, Libro de la Defensa Nacional de Chile, 2010, pp. 160-161.
Cfr. Daniel Flemes, Institution Building in Mercosuls Defence and Security Sector I. Brazils
Defence Cooperation: Between Dominant Armed Services and Marked Bilateralism, Documento de
Trabajo nm. 20, Hamburgo, Alemania, Institut fr Iberoamerika-Kunde, 2004.
49
50
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el proyecto gaucho-gacho para un vehculo militar y el desarrollo del

avin IA-63 Pampa.51
Por su parte, en el marco de gtbd Brasil-Chile se acord coordinar las
polticas de defensa y establecer tres subgrupos de trabajo: a) cooperacin
militar, planeacin y organizacin; b) inteligencia estratgica y ciencia, y c)
tecnologa e industria armamentista. Desde su creacin en el ao 2000, el
gtdb se convirti en un importante foro de consulta y coordinacin entre
ambos pases, que en diciembre de 2007 firmaron un Acuerdo de Cooperacin en Defensa que incluye aspectos relacionados con la formacin y
capacitacin (intercambio de instructores, profesores, alumnos de instituciones militares y establecimientos acadmicos de la defensa; cursos tericos y prcticos, seminarios, conferencias en entidades militares y civiles),
as como con el desarrollo de capacidades militares (programas y proyectos
de aplicacin de tecnologa de defensa, en los que pueden participar entidades militares y civiles de inters estratgico).52
En tanto, Argentina y Paraguay mantienen acuerdos sobre cooperacin
bilateral, la profesionalizacin de las Fuerzas Armadas a travs de cursos y
programas de entrenamiento, incluidos los intercambios y ejercicios
combinados como el Sirena; mientras que con Uruguay se desarrollan
ejercicios combinados, como el Ceibo para desarrollar capacidades conjuntas e interoperatibilidad en casos de asistencia humanitaria y misiones
de paz. Paraguay y Brasil tambin realizan ejercicios combinados de carcter bilateral; mientras que Chile y Uruguay firmaron en 2007 un Acuerdo
de Cooperacin en Materia de Defensa que contempla intercambios profesionales y de experiencias en operaciones de paz, promocin de la cooperacin entre industrias de defensa y establecimiento de canales de
comunicacin.
En el mbito ms amplio de las relaciones sudamericanas en marzo de
2009 se estableci el csd en el seno de unasur; lo constituye un paso importante para la institucionalizacin de la cooperacin en materia de defensa en la regin. Entre sus objetivos se encuentran el fortalecimiento de la
cooperacin y la construccin de una identidad sudamericana de defensa,
bajo los principios de flexibilidad y gradualidad; lo que permitir fortalecer
51
Ministerio de Defensa de la Repblica Argentina, Anuario 2008, Informe de Gestin,
Buenos Aires, Argentina, 2009, p. 89.
52
Cono Sur 255
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al abc como el grupo slido de la integracin. El Consejo opera bajo los

principios de respeto a la soberana nacional, no intervencin y autodeterminacin, democracia y derechos humanos, la promocin de la paz y la
solucin pacfica de las controversias, as como la reafirmacin del rea
como zona de paz.53 En realidad, el csd es una iniciativa promovida por
Brasil para consolidar su liderazgo regional y convertirse en un actor global.54 Desde su perspectiva, este mecanismo apoyar la lucha contra el
crimen organizado transnacional en las reas prioritarias (Atlntico Sur y
Amazona); al tiempo que fortalecer la industria de armamentos asegurando el mercado e incrementando su capacidad a travs de asociaciones
de inversin con pases como Argentina, Chile y Per.55
En la siguiente tabla se presenta la informacin relativa a los ejercicios
combinados realizados entre los aos 2008 y 2010.
53
Estatuto del Consejo de Defensa Suramericano de la unasur, aprobado el 11 de diciembre de 2008.
54
En 2004, el Ncleo de Asuntos Estratgicos (organismo coordinado por la Secretara de
Comunicaciones de Gobierno y Gestin Estratgico) present oficialmente el Proyecto Brasil 3
Tiempos: 2007, 2015 y 2022, iniciativa destinada a definir objetivos estratgicos nacionales de
largo plazo, proponer caminos para la consecucin de esos objetivos y crear condiciones
para la institucionalizacin de la gestin estratgica. Dos aos ms tarde, NAE present un
avance de su trabajo, que consisti en una fundamentacin metodolgica y conceptual para
el desarrollo de escenarios prospectivos, identificacin de metas y elaboracin de alternativas
para el cumplimiento de los objetivos propuestos. A partir de esta matriz, nae desarroll un
Sistema de Identificacin de Propuestas de Futuro, que dio como resultado el enunciado de
50 temas estratgicos relevantes para los objetivos del Proyecto Brasil 3 Tiempos. Cfr. Nelson
Jobim, Iniciativa poltica de Brasil. Desarrollo del ncleo de asuntos estratgicos y promocin de
una propuesta. Documento disponible en el sitio web del Consejo Sudamericano de Defensa,
Antecedentes en <http://www.cdsunasur.org>.
55
Cfr. Francine Jcome, Regional Responsabilities: the rol of UNASUR, ponencia presentada
en la mesa redonda El impacto del Crimen Organizado en la Gobernabilidad Democrtica,
organizado por la Fundacin Friedrich Ebert, Bruselas, Blgica, 30 de noviembre de 2009 y
Hctor Luis Saint Pierre, La Defensa en la Poltica Exterior del Brasil: el Consejo Suramericano
y la Estrategia Nacional de Defensa, Documento de Trabajo 50/2009, Madrid, Real Instituto
Elcano, octubre de 2009.
256 Yadira Glvez
9/28/11 4:49:19 PM
Ejercicios combinados de los pases del Cono Sur

Septiembre 2008-Septiembre 2010*
Pases
Nombre
Objetivo
Ao
multilaterales
Argentina, Brasil,
Bolivia, Paraguay y
Uruguay.
acrux
Adiestramiento en el ro Paran.
2009
Argentina, Brasil,
Bolivia, Colombia,
Chile, Ecuador, Paraguay, Per, Uruguay y Venezuela.
integracin
ii
Operaciones convencionales con tropas en el terreno.
2008
2009
bilaterales
Argentina-Brasil
fraterno
Adiestramiento en el mar.
Anual,
desde
1978
Argentina-Brasil
araex
Adiestramiento en operaciones
areas desde portaviones.
Anual
Argentina-Brasil
sar sub
Anual
Argentina-Brasil
duende
Entrenamiento entre ambos ejrcitos,

operaciones convencionales con
tropas en el terreno.
Anual,
desde
2004
Argentina-Brasil
guaran
Operaciones convencionales con

tropas en el terreno.
Argentina-Brasil
saci
Operaciones convencionales (aerotransportadas) con tropas en el terreno.
Anual,
desde
2004
Argentina-Brasil
plata
Control del trnsito areo no identificado intrafronterizo y prctica de intercepcin de trnsitos areos irregulares.
Anual
desde
2002
Argentina-Brasil
anfibio
combinado
Ejercicio anfibio entre ambas Armadas.
2009
Argentina-Chile
integracin
Ejercicio entre las unidades de combate para optimizar el grado de interoperatibilidad entre las Armadas.
Anual
Argentina-Chile
viekaren
Operaciones de mantenimiento de la
paz, control de la contaminacin y defensa del ambiente martimo.
Anual
Argentina-Chile
aurora
austral
Aumentar lazos de confianza.
(Canal
Beagle)
2008
2007, 2008
y 2009
Cono Sur 257
9/28/11 4:49:20 PM
Ejercicios combinados de los pases del Cono Sur (continuacin)

Pases
Nombre
Objetivo
Ao
bilaterales
Argentina-Chile
solidaridad
Acciones ante catstrofes naturales.
Anual
Argentina-Chile
Argentina-Chile
guila iii
Restablecer la paz en zona de conflicto.

Ejercicio combinado entre las Armadas.
Anual
Argentina-Chile
andes
Planeamiento y ejecucin de bsqueda

y rescate.
Chile-Argentina
Chile-Brasil
passex
passex
Ejercicios navales.
Ejercicios navales.
Argentina-Uruguay
sar sub
Anual
Argentina-Uruguay
sarex
Bsqueda y salvamento martimo.
Anual
Argentina-Uruguay
tanque
Prctica de procedimientos de reabastecimiento de combustibles en vuelo.
Anual
Argentina-Uruguay
ro
Control del trnsito areo no identificado interfronterizo y prctica de interceptacin de trnsitos areos irregulares.
Anual
desde
2008
Argentina-Paraguay
sirena
Operativo naval y terrestre.
Brasil-Paraguay
ninfa
Maniobras navales y terrestres.
Desde
1980
Anual
desde
1980
inalaf iv
Anual
multilaterales con estados unidos

abc + Estados Unidos
Chile, Brasil, Estados Unidos + Per
y Uruguay (incorporados)
salitre
intercambio
sur
Argentina, Brasil, unitas

Venezuela, Estados unitas
Unidos, Chile, etc. 2009
gold
Operacin area.
Adiestramiento en operaciones de mantenimiento de la paz, seguridad y apoyo,
ayuda humanitaria, alivio de desastres,
Derecho Internacional de los Conflictos
Armados.
Ejercicio de las armadas-desarrollo
de capacidades e interoperatibilidad.
2008,
2009,
2010
*Fase
Atlntico
2010
Argentina, Chile,
Rep.Dominicana,
Canad, Ecuador,
Estados Unidos,
Honduras, Panam,
Per, El Salvador,
Nicaragua, etc.
panamax
Control del mar, interoperatibilidad y

Anual
planeamiento y ejecucin de opera- El ejercicio
ciones de vigilancia e interdiccin del 2010 est
Canal de Panam.
planeado
para el
mes de
agosto.
Comando Sur
cabaas
Operacin de mantenimiento de la
paz de Naciones Unidas.
Desde
1970
258 Yadira Glvez
9/28/11 4:49:20 PM
Pases
Nombre
Objetivo
Ao
multilaterales pases externos a la regin
Argentina, Brasil,
C h i l e , U r u g u a y,
Francia, Per y Venezuela.
crusex
Argentina, Brasil,
Chile, Venezuela,
Francia.
cruzeiro do
sul iv
Planeamiento y empleo de grandes

fuerzas en un escenario de alta complejidad.
Anual
desde
2004
Enero
2009
*Conforme a lo previsto en el Cronograma de Ejercicios Militares 2008-2009 y 2009-2010 aprobado por el Senado de la Repblica Argentina.
Fuente: elaboracin propia con informacin de: Emmanuel Ferrario, Tabla Ejercicios Militares
Combinados en Amrica del Sur, publicada en Ral Bentez Manaut, Pablo Celi y Rut Diamint, Los
desafos de la seguridad y la defensa en Latinoamrica. Entre las nuevas amenazas, la nueva geopoltica y los viejos conflictos, en Hans Mathieu y Paula Rodrguez Arredondo (eds.), op. cit., p. 10; El
Senado aprob Ejercicios Militares con Naciones Latinoamericanas y otros pases, septiembre de 2008 y
Defensa present al Congreso el Cronograma de Ejercicios Militares, julio de 2009 (Ambos en: <www.
inforo.com.ar>.
Misiones de paz
Una de las actividades ms emblemticas en materia de poltica exterior
y defensa de los pases del Cono Sur ha sido su participacin en las Misiones
de Paz de Naciones Unidas. Si bien Argentina, Brasil y Chile haban formado parte de este tipo de operaciones durante la Guerra Fra, su contribucin haba sido limitada e intermitente. En el contexto de las transiciones
a la democracia, la recomposicin de las relaciones civiles-militares y las
nuevas doctrinas de seguridad y defensa de estos pases, las Misiones de
Paz han jugado un papel importante tanto a nivel interno como internacional. Especialmente para Argentina, Chile y Uruguay, el envo de tropas
bajo la bandera de la onu se convirti en elemento positivo de la recomposicin de las relaciones civiles-militares.56 Al tiempo que la participacin en
56
Esto a travs de diversas vas, entre las que destacan: a) el fortalecimiento del liderazgo civil, siendo el caso argentino emblemtico en materia de distensin de la situacin
entre civiles y militares; b) la provisin de una nueva misin externa que, adems de paliar
la llamada crisis de identidad, modific la estructura y organizacin de las Fuerzas Armadas. Al tiempo que coadyuv a mejorar su imagen frente a la sociedad; c) las compensaciones econmicas, que se convirtieron en un incentivo ante los recortes presupuestales, especialmente en los casos argentino y uruguayo, y d) la profesionalizacin de las Fuerzas
Armadas, ya que es necesario mejorar los programas de capacitacin, recibir instruccin
Cono Sur 259
9/28/11 4:49:20 PM
el mantenimiento de la paz se enmarca en los nuevos objetivos en materia

de relaciones exteriores: proyeccin internacional, contribuir activamente
con la paz y la seguridad internacionales, apoyar al multilateralismo y recuperar el prestigio tras las Dictaduras de Seguridad Nacional.
A nivel regional, a partir de la dcada de los ochenta estos pases realizaron importantes esfuerzos a favor del proceso de paz en Centroamrica, a
travs del Grupo de Apoyo a Contadora57 y, posteriormente, con su participacin en las Misiones de Paz en Guatemala (mingua), El Salvador (onusal)
y Centroamrica (onuca). Asimismo, el abc particip junto con Estados Unidos como mediadores en el conflicto entre Per y Ecuador de 1995.
A lo largo de la dcada de los noventa, la participacin de estos
pases en los contingentes de paz de Naciones Unidas se increment
considerablemente. Asimismo, ante la necesidad de capacitar al personal y desarrollar procedimientos de entrenamientos especficos, se
establecieron: el Centro Argentino de Entrenamiento Conjunto para
Operaciones de Paz ( caecopaz ), creado en 1995; la Escuela de Operaciones de Paz del Ejrcito Mayor Juan Sosa Machado (eope ) de Uruguay, en 1998; el Centro de Entrenamiento Conjunto de Operaciones
de Paz (cecopaz) en Paraguay, en 2001; el Centro Conjunto para Operaciones de Paz de Chile ( cecopaz ) en el 2002, y el Centro de Instruccin
de Operaciones de Paz del Ejrcito ( cioppaz ) de Brasil, en 2005. Actualmente estos pases se encuentran entre los principales contribuyentes de
personal a las Operaciones de Mantenimiento de la Paz de Naciones Uniespecial y desarrollar capacidades de interoperatibilidad, objetivos presentes en el desarrollo de los ejercicios combinados. Para un estudio sobre las motivaciones y los efectos de la
participacin en las Misiones de Paz de Naciones Unidas, se sugiere consultar: Arturo Sotomayor, The Peace Soldier from the South: From Pretorianism to Peacekeeping, Ph D Dissertation, Nueva York, Columbia University, Nueva York, 2004, y Arturo Sotomayor, Why Some
States Participate in un Peace Missions While Others Do Not: An Analysis of Civil-Military
Relations and Its Effects on Latin Americas Contributions to Peacekeeping Operations,
International Security Studies, vol. 19, nm. 1, 2010, Reino Unido, Routledge, pp. 160-195.
Respecto a la participacin de Amrica Latina en las Operaciones de Paz, se sugiere tambin
consultar: Ral Bentez, Amrica Latina: operaciones de paz y acciones militares internacionales de las Fuerzas Armadas, Foro Internacional, vol. xlvii, nm. 1, enero-marzo 2007,
El Colegio de Mxico.
57
Establecido en 1985 por los gobiernos de Argentina, Brasil, Per y Uruguay con el fin
de ampliar la accin multilateral del Grupo Contadora, conformado en 1983 por Mxico, Venezuela, Colombia y Panam, para promover una salida negociada a los conflictos en Centroamrica y como contrapeso a Estados Unidos, que haba endurecido su postura frente al
conflicto, al que consideraba en el marco de la confrontacin Este-Oeste.
260 Yadira Glvez
9/28/11 4:49:22 PM
das.58 Estas actividades han sido positivas en el marco de la comunidad

de seguridad, en especial por el desarrollo de los ejercicios combinados,
los programas de formacin que incluyen intercambios de personal y especialmente por el desarrollo de Operaciones de Paz Combinadas entre
Argentina y Chile. 59
La participacin en la Misin de Estabilizacin de Naciones Unidas en
Hait (minustah)60 es emblemtica. La estabilizacin del pas caribeo fue
concebida por los latinoamericanos como una responsabilidad que haba
que tomar. Para Brasil, Argentina y Chile, ha representado una oportunidad
de mostrar sus capacidades de hacerse cargo de un conflicto en su zona
inmediata, al tiempo que ha permitido fortalecer los vnculos en la comunidad de seguridad.
minustah es la primera experiencia conjunta de los pases del Cono
Sur en una Misin y representa un parteaguas en la geopoltica latinoamericana. Como su nombre lo indica, se trata de una misin de estabilizacin
en la que estn presentes componentes civiles y militares y cuyas actividades se enfocan prcticamente a las desarrolladas en el marco de la reconstruccin postconflicto, conforme al mandato de la resolucin 1542 del
Consejo de Seguridad.
La minustah intensific la comunicacin entre los pases del Cono Sur,
incorporando al proceso a otros pases latinoamericanos por medio de los
Mecanismos 2x7 y 2x9.61 El objetivo de las reuniones en las que tam58
Uruguay y Brasil se ubican entre los primeros 15, ocupando el lugar 10 y 12 respectivamente; mientras que Argentina se encuentra en el 25, Chile en el 32 y en una posicin muy
lejana, Paraguay en el 69. Naciones Unidas, Ranking of Military and Police Contributions to UN
Operations, reporte mensual al 30 de junio de 2010. Disponible en <http://www.un.org/en/
peacekeeping/contributors/2010/june10_2.pdf>.
59
Por ejemplo, en abril de 2003 una fraccin de efectivos chilenos se incorpor al contingente argentino de la Fuerza de Paz de Naciones Unidas en Chipre (unficyp). Cfr. Cadetes
argentinos en la Esmeralda, El Periodista, Buenos Aires, ao 3, nm. 79, 11 de Marzo de 2005.
60
Atendiendo una solicitud del gobierno interino, el Consejo de Seguridad aprob la resolucin 1529, que autoriz el despliegue de la Fuerza Multinacional Provisional (mifh), que
fue sustituida por la minustah. Sustentada en el captulo vii de la Carta, la misin tiene como
mandato trabajar a favor de un entorno seguro y estable, coadyuvar a la reconstruccin de
las instituciones polticas, desarrollar programas de desarme, desmovilizacin y reintegracin (ddr) y promover los derechos humanos. Resolucin 1542 (2004) del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas aprobada el 30 de abril de 2004.
61
En mayo de 2005 se reunieron en Buenos Aires los Viceministros de las Cancilleras
y los Ministerios de Defensa de Argentina, Brasil, Chile y Uruguay a fin de ofrecer soluciones
a la crisis haitiana, convergencia que dio como resultado el establecimiento del Mecanismo
2X4 a fin de coordinar acciones en todos los niveles en Hait. Al Grupo se sumaran poste-
Cono Sur 261
9/28/11 4:49:22 PM
bin participan el Secretario General de la oea, el Representante del Secretario General de Naciones Unidas en Hait y el Comandante Militar de la
minustah es generar soluciones latinoamericanas a la crisis, poniendo
nfasis en el tema de la reconstruccin, fortaleciendo el carcter civil de la
misin, trabajando a favor de la normalizacin democrtica (proceso electoral) y haciendo llamados a los pases donantes para que cumplan sus
compromisos. El 2x9 es parte de los esfuerzos de la comunidad de seguridad del Cono Sur, reflejado en la bsqueda de consensos a partir de valores compartidos y en el desarrollo de las capacidades de estabilizacin y
gestin del conflicto (el trabajo conjunto ha permitido superar las diferencias de entrenamiento, doctrina y logstica; mientras que la direccin civil
le da contenido poltico y sustentabilidad).62
A pesar de sus objetivos de carcter civil, la misin est fundamentalmente compuesta por personal militar que realiza funciones de mantenimiento de la paz, lo que la ubica tambin dentro de las polticas de uso de
la fuerza. Bajo el liderazgo de Mercosur, Amrica Latina aporta prcticamente el 50 por ciento del personal, entre civiles y militares; se trata de la
primera operacin de paz encabezada por diplomticos latinoamericanos63
y a travs de ella se demuestran las capacidades subregionales para enfrentar crisis en el hemisferio.
Las elecciones de 2006 constituyeron uno de los logros de la misin, al
igual que la expansin de la autoridad del Estado. Sin embargo, la situacin
comenz a tornarse nuevamente adversa durante 2008. Sin avances reales
en materia de desarrollo econmico y social, durante este ao el costo de
la vida se increment como consecuencia de la crisis alimentaria y econmica internacional; situacin acompaada de la devastacin por desastres
naturales, el incremento de la violencia y la persistencia de un gobierno
riormente Ecuador, Guatemala y Per, conocido como 2x7 y finalmente Paraguay y Bolivia,
con lo que se conformara el 2x9.
62
Rut Diamint, El 2x9, una incipiente comunidad de seguridad en Amrica Latina?, Policy
Paper, nm. 18, Friedrich Ebert Stiftung, Programa de Cooperacin en Seguridad Regional,
diciembre de 2007. Disponible en <www.seguridadregional-fes.org>.
63
En la primera etapa, el jefe de la Misin era el embajador Juan Gabriel Valds, de Chile,
y el Jefe de la Misin Militar el general Heleno Pereira, de Brasil. Actualmente, el Representante Especial del Secretario General es el guatemalteco Edmond Mulet, el Comandante de la
Fuerza es el brasileo Floriano Peixoto Vieira Neto, y el argentino Geraldo Chaumont es el
Comisionado de la Polica. Pgina web de la minustah, Hait-minustah-Hechos y Cifras, en
<http://www.un.org/spanish/Depts/dpko/minustah/facts.html>.
262 Yadira Glvez
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dbil.64 La fragilidad del gobierno haitiano y la vulnerabilidad del pas quedaron ms que descubiertas con el terremoto de enero de 2010.
La participacin en Hait y el proceso de integracin han abierto nuevas
posibilidades de cooperacin y desarrollo de capacidades conjuntas en materia
de mantenimiento de la paz. En el ao 2005, Argentina y Chile acordaron crear
la Fuerza de Paz Combinada Cruz del Sur, a fin de poner a disposicin de
Naciones Unidas una fuerza especializada para contribuir a la preservacin de la
paz en el mundo; [adems de incrementar] la integracin y la cooperacin ()
y la optimizacin de los recursos humanos y materiales de las Fuerzas Armadas de cada pas.65 En trminos operativos, el objetivo de Cruz del Sur es tener
la capacidad de desplegar sus componentes terrestres, navales y areos entre
30 y 90 das posteriores a la resolucin del Consejo de Seguridad y de la aprobacin de los respectivos gobiernos; por un periodo inicial de seis meses y
hasta un ao operando de forma autosuficiente por 90 das. Esta Fuerza de
Paz ha sido formalmente integrada al Sistema de Fuerzas de Reserva de Naciones Unidas y estar en capacidad de operar a partir del 2012.
Conclusiones
El fin de la contienda bipolar, el reconocimiento de las nuevas amenazas a
la seguridad y el ascenso de los gobiernos democrticos, impactaron positivamente en las agendas de seguridad y defensa de los pases del Cono
Sur. Ello se tradujo en los cambios de las concepciones sobre seguridad
(multidimensional y humana), la reforma del sector (transparencia, rendicin de cuentas y preeminencia del poder civil sobre las Fuerzas Armadas), las nuevas percepciones sobre los Estados vecinos y la defensa
nacional (del conflicto a la cooperacin), as como el impulso a la construccin
de la comunidad plural de seguridad. As, entre los rasgos sobresalientes de
la evolucin poltica en el Sur de Amrica Latina durante las ltimas dcadas,
destaca la estrecha relacin entre la democratizacin, la integracin regional y la poltica de seguridad.66
64
Cfr. Robert Maguire, What Role for the United Nations in Haiti?, Washington D.C., USIPeace
Briefing, United States Institute for Peace, noviembre de 2009.
65
66
Cfr. Francisco Rojas Aravena (ed.), Balance estratgico y medidas de confianza mutua,
Santiago de Chile, flacso, 1996, y Mnica Hirst, Security Policies, Democratization and
Cono Sur 263
9/28/11 4:49:22 PM
Adems de las conocidas motivaciones econmicas, la creacin del

Mercosur respondi a una lgica poltica: el reencuentro entre Argentina y
Brasil, con la respectiva des-securitizacin de la relacin, fue tambin visto
como un vehculo para fortalecer la democracia y fomentar la cooperacin
y solidaridad en materia de seguridad y defensa. De esta manera, al interior de los Estados, la creacin de la comunidad de seguridad fue concebida
como una respuesta a los desafos que enfrentaban los nuevos gobiernos.
Al definirse como comunidad de democracias, el Mercosur se erige en
una externalidad positiva para la reforma del sector seguridad y defensa,
traducida en la definicin de un nuevo tipo de relaciones civiles-militares y
el fortalecimiento democrtico. La clusula democrtica del Protocolo de
Ushuaia y la intervencin en las crisis institucionales de Paraguay y Bolivia
dan cuenta de la importancia de la gobernabilidad y su vnculo con la estabilidad y seguridad.
El impacto del 11-S y de la lucha contra el terrorismo fueron externalidades positivas en la construccin de la comunidad. La cooperacin frente
a las amenazas transnacionales se vio fortalecida entre los miembros del
Mercosur, as como con Estados Unidos a partir del establecimiento de una
serie de mecanismos conjuntos como el Tres ms uno de la Triple Frontera.
La contencin del unilateralismo estadounidense tanto en la regin como
a nivel internacional se convirti en una prioridad para estos pases. Por
ello, el rechazo unnime de stos a la guerra de Irak result emblemtico.
La idea de generar mrgenes de independencia frente a la potencia se refleja
claramente en la diversificacin de sus relaciones militares. Particularmente
Brasil y Chile apuestan por diversificar sus proveedores de armas, al tiempo
que Brasil ha generado acuerdos muy importantes con Alemania y Francia
para el desarrollo de capacidades militares.
La comunidad permite hacer frente a amenazas comunes, gestionar
los problemas propios de la interdependencia en materia de seguridad,
salvaguardar a las sociedades y los Estados y fortalecer las capacidades de
estos ltimos. En tanto, a nivel internacional, el Cono Sur se presenta
como una zona que participa directamente en la construccin y las definiciones de la seguridad internacional.
Regional Integration in the Southern Cone, en Jorge I. Domnguez (ed.), Security & Democracy.
Latin America and the Caribbean in the Post-Cold War Era, Pittsburg, Pittsburg University Press,
1998, pp. 159-187.
9/28/11 4:49:23 PM
ndice
Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
Captulo 1
La
bsqueda estadounidense de una amenaza

existencial en el siglo xxi
James Sperling. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
Percepciones de amenazas a la seguridad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
Respuestas institucionales e instrumentales a las amenazas . . . . . . . . . . . 38
Distribucin de los recursos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
Captulo 2
Gobernanza y seguridad en Europa

Emil J. Kirchner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
La gobernanza de seguridad y su relevancia emprica. . . . . . . . . . . . . . . . . 64
Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75
Captulo 3
Gobernanza de Seguridad: el caso de la otan y la ue

Roberto Domnguez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
Marco analtico: gobernanza de seguridad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80
Polticas de prevencin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
Polticas de uso de la fuerza. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
Polticas de proteccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97
Polticas de garanta de la paz y la seguridad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
Consideraciones finales sobre la gobernanza de seguridad
de la otan y la ue . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104
Captulo 4
La poltica exterior y de seguridad en Espaa

Consuelo Dvila . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107
El inicio de la poltica de seguridad moderna. Los tratados
de defensa entre Estados Unidos y Espaa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110
265
9/28/11 4:49:23 PM
La transicin poltica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115

La consolidacin de la poltica exterior.
La dcada de los aos ochenta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117
La poltica exterior espaola a favor de una Poltica Exterior
y de Seguridad Comn. De Maastricht a los atentados
terroristas en Estados Unidos en septiembre de 2001. . . . . . . . . . . . . . . . 123
El cambio de rumbo de la poltica exterior a partir
del 2001 y su ajuste en 2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127
Reflexiones finales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132
Captulo 5
La Organizacin
de Estados Americanos
y la gobernanza de seguridad regional
Alejandro Chanona . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137

Una nueva agenda de seguridad hemisfrica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139
La oea como actor de seguridad: justificacin,
objetivos y principios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
Innovaciones institucionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146
La oea como actor de seguridad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153
Polticas de garantas de la paz y la seguridad: paz,
democracia y estabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154
Polticas de prevencin: fortalecer la democracia
y prevenir el conflicto. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168
Polticas de proteccin: combatiendo las amenazas comunes. . . . . . . . . . . 178
Polticas del uso de la fuerza: viejos mecanismos y soberana. . . . . . . . . . . 181
Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183
Captulo 6
Inseguridad, instituciones e integracin subregional.

Los dilemas de la Iniciativa Mrida
Ral Bentez y Carlos Rodrguez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187
Teora neoinstitucional en un contexto de inseguridad. . . . . . . . . . . . . . . . . 190
Inseguridad, interdependencia y regmenes de seguridad. . . . . . . . . . . . . . 192
La inseguridad internacional, la integracin regional
y las realidades subregionales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199
Amrica del Norte: integracin, desintegracin y seguridad. . . . . . . . . . . . 215
Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226
Captulo 7
Cono Sur:una comunidad de seguridad y defensa

Yadira Glvez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229
La comunidad de seguridad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230
Proteccin frente a las amenazas transnacionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237
Triple Frontera y Amazonia:el control de los territorios sin gobierno. . . 246
266 ndice
9/28/11 4:49:23 PM
Capacidades militares conjuntas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251

Misiones de paz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259
Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263
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Libro Regionalismos

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Seguridad Internacional

Los regionalismos frente a la Agenda de

El ascenso de los regionalismos coincide con

Universidad Nacional Autnoma de Mxico

Facultad de Ciencias Polticas y Sociales

Esta investigacin, arbitrada por pares acadmicos,

Este libro fue financiado con recursos de la Direccin General

Primera edicin, junio del ao 2011

que incorporan las llamadas amenazas de la agenda de desarrollo, como la

partir de la identificacin de intereses, principios y valores comunes entre

ciones internacionales, convirtindose en un actor sustantivo para la seguridad europea.

y estratgica. As, teniendo como referencia la transicin democrtica, la

perspectiva sobre la Iniciativa Mrica (im) como un programa de seguridad

Percepciones de amenazas a la seguridad

trastocando el rgimen de no proliferacin nuclear. Estas preocupaciones

Las principales regiones geopolticas del mundo son retratadas como

vos instrumentales de poltica exterior. Los neoconservadores, por su

dien los inevitables conflictos de inters. Los neoconservadores creen

La administracin Clinton, que desestim an ms el apoyo en la fuerza

Percepcin de las amenazas en la Estrategia de Seguridad Nacional (1993-2006)

del sistema internacional y que se podan tratar mejor en foros multilaterales.19

nucleares por Estados bribones y la proliferacin de armas de manera

Percepcin de amenazas del Departamento de Defensa 1992-2005

La Estrategia Nacional de Seguridad de la Patria de 2002 identificaba un

acelerada luego del 11 de septiembre. La administracin Bush tambin

Percepcin pblica y de lite sobre la amenaza

Sovitica y el comunismo eran vistos como las amenazas a Estados Unidos.

el revs econmico japons y el estancado crecimiento econmico de

Percepciones de la poblacin sobre las amenazas despus de la Guerra Fra (1990-2004*)

Poder econmico de Japn

Poder militar de la Unin Sovitica/Rusia

China como poder mundial

Competencia econmica de Europa

Poder hostil que se convierte en poder nuclear

Gran nmero de inmigrantes y refugiados

Armas qumicas y biolgicas

Competencia econmica de pases con ingreso

bola y otras epidemias potenciales

Crecimiento de la poblacin mundial

2004, pp. 6-12.

Percepciones de la lite sobre las amenazas despus de la Guerra Fra (1990-2002*)

China como poder mundial

Competencia econmica de Europa

Poder militar de la Unin Sovitica/Rusia

Poder econmico de Japn

Poder hostil que se convierte en poder nuclear

Gran nmero de inmigrantes y refugiados

Armas qumicas y biolgicas

Competencia econmica de pases con ingreso bajo

bola y otras epidemias potenciales

Conflicto militar entre vecinos rabes e israelitas

Crecimiento de la poblacin mundial

*Las celdas vacas indican que la pregunta no fue contestada.

Las fuentes de amenazas

Fuente de las amenazas, Estrategia de Seguridad Nacional 1993-2006

Amrica del Sur

Europa Central y del Este

2004. Disponible en <http://www.usiraqprocon.org/pdf/tenet0204.pdf>, consultado el 21 de

Despus de 1989, Corea del Norte, la Federacin Rusa, Indonesia, Irn,

Respuestas institucionales e instrumentales a las amenazas

Patrones de interaccin, Estrategias de Seguridad Nacional (1993-2006)

- Tratado para la prohibicin completa

- Convencin de armas qumicas