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La participacin de los particulares en el urbanismo: aproximacin al urbanismo concertado en

Espaa
1. Introduccin: el cambio en las relaciones entre el ciudadano y la administracin
2. La participacin de los particulares en el urbanismo. Origen y evolucin del convenio
urbanstico en Espaa
3. Concepto y contenido de los convenios urbansticos
4. El reconocimiento de los convenios urbansticos
5. Clases de convenios urbansticos: de planeamiento y de gestin
6. Los convenios urbansticos en la legislacin autonmica andaluza

1.- Introduccin: el cambio en las relaciones entre el

ciudadano y la Administracin.
La participacin de los particulares en el urbanismo ha sido durante el ltimo siglo un fenmeno creciente en
Espaa. Este fenmeno presenta unas caractersticas bastante definidas y que vamos a exponer. Pero es
conveniente hacer unas reflexiones previas y ms generales que no se cien exclusivamente al urbanismo.
Cualquier estudioso del derecho administrativo espaol que no se limite a analizar las instituciones
jurdicas vigentes sino que efecte un estudio sobre la historia de las mismas puede constatar que la
relacin entre la Administracin y el ciudadano ha evolucionado.
A pesar de que en la jerarqua de fuentes del derecho el contrato ocupa un lugar nfimo, dado que
disciplina la accin de un nmero mnimo de sujetos, la importancia de algunos conciertos como los
convenios urbansticos no es tan pequea.
En los primeros tiempos del derecho administrativo, en el siglo XIX, la relacin estaba presidida por
una acentuadsima jerarqua, de forma que la Administracin impona sus criterios al ciudadano que deba
acatarlos so pena de ser sancionado. Sin embargo, en muchos sectores del derecho administrativo esta
situacin ha ido evolucionando de forma que la Administracin, sin perder por completo su poder de polica,
sus posibilidades de sancionar a los particulares, resuelve muchas situaciones de una forma consensuada
con stos.
Esta tendencia puede apreciarse incluso en las propias Constituciones de muchos Estados:
BOBBIO1 subray que incluso en algunas Constituciones como la italiana y la espaola, se emplea desde
hace algn tiempo el trmino promover, preferentemente al de garantizar, ms utilizado en otro tiempo.
Con la utilizacin de los contratos como tcnica inductora de la colaboracin de los particulares se
intenta agotar, donde la ley lo permite, la eficacia de la norma sin quedarse en su estricta validez formal. En
teora, el ordenamiento jurdico debera ser capaz de resolver todas las situaciones y conflictos jurdicos,
haciendo efectivo el contenido justo de la norma en la sociedad, mediante diferentes tcnicas.
Esta nueva forma de administrar, que desde luego, tiene un aspecto negocial, puede observarse
en distintos mbitos: en el mutuo acuerdo de la expropiacin, en la resolucin de los contratos
administrativos, etc.
Estas tcnicas pretenden tambin que la Administracin mantenga simultneamente sus
prerrogativas, cuestin sta que como veremos es ms discutida por parte de la doctrina.
Y en el fondo tampoco hay que restar importancia al hecho de que cada da ms, la Administracin
tiene dificultades para la aplicacin inflexible del ordenamiento jurdico. Ante esta situacin, la bsqueda de
la colaboracin de los particulares, de su participacin en los procedimientos administrativos, asegura ms
la eficacia y desde luego la rapidez en el logro de los objetivos.
GARCA DE ENTERRA2 lo expres con su habitual tino: en el fondo de este deseo late una
intuicin vlida, que tiene su origen en una constatacin igualmente exacta: la extraordinaria rigidez de un
Ordenamiento construido a la medida de una Administracin que manda y se impone. Esta rigidez no se ha
sentido como una carga en tanto que la Administracin ha reducido su actividad a la salvaguarda del orden
pblico y al sostenimiento de unos pocos servicios pblicos, de acuerdo con los ms puros planteamientos
del liberalismo del pasado siglo. Hoy, en cambio, una vez rotas las antiguas barreras entre el Estado y la
Sociedad y asumida por la Administracin la tarea de conformar un orden social ms justo, esa rigidez
constituye una grave limitacin. Mandar y sancionar a travs de decisiones unilaterales y ejecutorias,
sistema plenamente eficaz cuando se trata de imponer el orden y de asegurar el respeto a la ley, es
1
2

BOBBIO, N.: Contribucin a la Teora del Derecho. Valencia, 1980.

GARCA DE ENTERRA, E.: Curso de Derecho Administrativo. Ed. Civitas.

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insuficiente, sin embargo, para polarizar las energas sociales en orden a la consecucin de los objetivos
propuestos en los planes econmicos. El acto unilateral asegura eficazmente la sumisin, pero es incapaz
de suscitar el entusiasmo y el deseo de colaboracin.
Para el insigne profesor, la proliferacin de conciertos econmicos, convenios fiscales, contratos o
cuasicontratosacierta a expresar una necesidad real: La Administracin, hecha para mandar, necesita
imperiosamente negociar, una vez descubierto que con poder mandar no basta en muchos casos

2.- La participacin de los particulares en el urbanismo.

Origen y evolucin del convenio urbanstico en Espaa.
Uno de los campos en los que esta evolucin es ms visible es el urbanismo, aunque no es el nico. Las
formas de colaboracin de los particulares con la Administracin son cada da ms diversas y la doctrina ha
admitido un concepto amplio de dicha colaboracin, incluyendo el contrato administrativo, el concierto, los
funcionarios, las subvenciones, la ordenacin econmica, etc. En ella se incluiran supuestos muy
heterogneos de participacin, que, como ha puesto de manifiesto LPEZ ABARCA 3, iran desde la
actividad del propio funcionario que integra sus rganos como actividad de la propia Administracin hasta
aquel tipo de actividades que, siendo en principio privadas, coinciden con las pblicas.
Baste como ejemplo el constatar cmo la ley que en Espaa regula el procedimiento administrativo
comn aplicable a todas las Administraciones pblicas (Ley 30/1992, de 26 de noviembre), contempla en su
artculo 88 la posibilidad de que las Administraciones pblicas celebren acuerdos, pactos, convenios o
contratos con personas tanto de derecho pblico como privado, siempre que no sean contrarios al
ordenamiento jurdico ni versen sobre materias no susceptibles de transaccin y tengan por objeto
satisfacer el inters pblico que tienen encomendado...pudiendo tener la consideracin que finalizadores de
los procedimientos administrativos...
Pero una de los interrogantes preliminares ha de ser si la creacin de la ciudad (comprensiva no
slo de la ampliacin, sino tambin de su remodelacin, de cualquier proceso de urbanizacin) es una
competencia pblica por naturaleza o por el contrario es antes un derecho del particular-propietario del
terreno.
Parece claro que histricamente la creacin de las ciudades fue siempre una potestad pblica y que
las potestades dominicales, las del propietario, alcanzaron a construir edificios particulares en el propio
terreno, pero entre ellas nunca se incluy ese derecho de crear ciudad, de urbanizar.
Puede decirse que el convenio ha existido casi siempre en el urbanismo espaol, aunque no con la
misma intensidad y alcance que actualmente, pero si en el sentido de un acuerdo entre la Administracin y
el ciudadano.
Existe consenso en considerar que el convenio no ha sido completamente ajeno al urbanismo, si
bien no con la pujanza con que actualmente los conocemos. Puede constatarse que los convenios estaban
presentes en el siglo XIX, junto a las tcnicas urbanizadoras del momento. En el desarrollo de las
alineaciones se celebraban convenios para evitar las expropiaciones o para resolver rpidamente las
mismas. Y tambin en los procesos de ensanche y reforma interior aparecen convenios con los propietarios
para facilitar la realizacin de obras de urbanizacin de una manera gil. El nudo de la cuestin ha sido
siempre el mismo: las limitaciones con las que se encuentra la Administracin urbanizadora, y la
consiguiente necesidad de obtener la colaboracin de los particulares 4.
Posiblemente la explicacin ms bsica de esta existencia desde antiguo radica en que el acuerdo
de voluntades es la solucin ms prctica cuando hay concurrencia de intereses y los instrumentos legales
no son suficientes para alcanzar un objetivo que no slo satisfaga todos los intereses sino que se
materialice en un plazo razonable de tiempo.
Pero la concurrencia de intereses, con ser importante, no es la nica explicacin de la existencia de
los convenios urbansticos.
La historia ha demostrado tambin que los entes locales, principales competentes en materia de urbanismo,
no tienen la capacidad suficiente para controlar y dirigir el crecimiento de la ciudad conjugando la
3

LPEZ ABARCA, A.: La actividad privada en el Urbanismo. Auditora Pblica, n 13-14. Ao 1998.
Sobre estos orgenes decimonnicos se puede leer, por ejemplo, a GONZLEZ-VARAS IBAEZ, S.: La
irrupcin de las negociaciones en el Derecho administrativo: transacciones, convenios, arbitrajes (alerta
frente a vas que informan de su posible extensin). Revista de Estudios de la Administracin Local, n 286287. mayo-diciembre de 2001. Adems de estos convenios, alude a algn otro relacionado con las
disposiciones higinicas y sanitarias, mediante exenciones tributarias y subvenciones contenidas en la Ley
de Casas Baratas de 1911.
4

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satisfaccin de las demandas ciudadanas con una razonable planificacin. Esa incapacidad es an ms
evidente en los pequeos municipios, cuyos medios tcnicos y econmicos son muy habitualmente muy
escasos. En los ltimos aos, adems, esa incapacidad se ha visto tambin desbordada por la tendencia a
la creacin de urbanizaciones extensas en la periferia de las ciudades, normalmente ms costosas en
cuanto a su mantenimiento.
No han faltado propuestas de solucin; por ejemplo se ha escrito que como regla general, se ha de
propender en este campo en dos direcciones, una muy socorrida en la doctrina pero sin plasmacin real
como es el apoyo tcnico y econmico a los pequeos municipios, y la otra que mirara hacia una
participacin mayor de los particulares en la tarea urbanizadora, no slo a nivel de planeamiento sino de
ejecucin y posterior mantenimiento y conservacin5.
Hasta la Ley del Suelo de 1956, la propiedad haba sido entendida de una forma tradicional; como en el
derecho romano, se trataba de un amplio seoro sobre la cosa, sobre el suelo y el vuelo el propietario
poda realizar las obras que deseara con las nicas limitaciones de los reglamentos de polica y de las
servidumbres. Se conceba as la propiedad como la posibilidad de gozar y disponer de las cosas sin ms
lmites que los establecidos por las leyes.
Acorde con esta concepcin de la propiedad, las primeras tcnicas urbansticas (alineaciones, ordenanzas
de construccin y polica urbana, etc.) slo establecan lmites de esta naturaleza. Es decir, la actuacin
pblica aparece como un simple sistema de encauzamiento externo de unas facultades privadas, que son
las sustantivas, y que arrancan y se desarrollan a partir del derecho de propiedad 6.
Es ms, para que el beneficio y las plusvalas derivadas del proceso urbanizador quedasen a favor de la
comunidad y el negocio y la obra urbanizadora fuere viable econmicamente, no slo era preciso que se
gestionara por el municipio, de forma directa o indirecta, sino tambin que no se reconociese a las
propiedades afectadas por la obra ninguna plusvala urbanstica, ningn aprovechamiento edificatorio como
elemento a valorar en las expropiaciones. La Ley de Expropiacin Forzosa de 1879, como antes la de 1836,
no reconoci justiprecios superiores al valor que a los terrenos correspondiese como suelos rsticos, siendo
desconocido el valor urbanstico que se manejar despus y en el que se incluye todo o parte del valor de la
edificabilidad que el plan permite7.
Este esquema fue alterado por la Ley del Suelo de 1956, de forma que el urbanismo pas a ser una
competencia estatal, en el sentido de funcin cuya realizacin corresponde al Estado: la localizacin de una
ciudad, su configuracin concreta, su magnitud, su disposicin, su funcionamiento y su orden no son ni
pueden ser en nuestra compleja civilizacin, hechos privados, son ms bien hechos colectivos, primarios,
que interesan a la colectividad entera en cuanto tal. Con ello aparece lo que se ha dado en llamar el
derecho del ciudadano a la ciudad, que implica el correlativo deber de los poderes pblicos de procurar
satisfacer ese derecho que cabe calificar de primario y que hoy cuenta con una garanta constitucional.
Por eso se ha dicho que la caracterstica ms sobresaliente de la LS 1956 es la de haber alterado
profundamente el estatuto de la propiedad inmobiliaria a favor de algunos propietarios, los de suelo urbano
y de reserva urbana, atribuyndoles el derecho a urbanizar, a crear ciudad, y as mismo, a apropiarse de las
plusvalas derivadas de la obra urbanizadora 8.
Puede decirse, pues, que en el sistema de la LS 1956, la Administracin se retrae o se retranquea a su
funcin de planificacin y permite que la urbanizacin sea una actuacin y negocio privado, con lo que se
ven beneficiados los propietarios de suelo urbano. La obra urbanizadora pas as de ser una obra pblica a
ser obra privada, con el consiguiente destino final privado de sus beneficios y riesgos.
La Ley de 1956 ofreci al menos dos alicientes para que los particulares se implicasen en la urbanizacin.
El primero y ms importante consista en atribuir un valor inicial a los terrenos rsticos o no urbanizables,
relacionado con la expectativa de ser urbanizados.
El segundo incentivo consisti en reconocer lo que Parada llam derecho a la especulacin y estaba
referido a la retencin de los solares sin urbanizar. Con la Ley de 1956, la no edificacin de los solares
dentro del plazo previsto ya no va a suponer la prdida de la propiedad mediante una confiscacin pura y
simple como en otro tiempo haban dispuesto las leyes decimonnicas (cuando, como apunta Parada, no se
hablaba an de la funcin social de la propiedad); a partir de 1956 la sancin va a consistir en la
expropiacin, pero a cambio del valor urbanstico del terreno. Por eso se ha dicho que esta nueva tcnica es
casi ingenua: Pagar a los propietarios que no edificaban sus terrenos el precio del terreno en s ms el de la
edificabilidad prevista en los planes o haca inviable la expropiacin o converta la sancin expropiatoria en
5

LPEZ ABARCA, A.: La actividad privada.... Op. cit.

GARCA DE ENTERRA, E. y PAREJO ALFONSO, L.: Lecciones de Derecho Urbanstico. Civitas, 1978.
7
PARADA, R.:La degeneracin.... Op. cit.
8
PARADA, J.R.: La privatizacin del urbanismo espaol. Documentacin administrativa, n 252-253.
Septiembre1998-abril 1999.
6

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un beneficio inesperado y anticipado: el que habran obtenido de haber iniciado en su da y a su costa el

riesgo empresarial de la urbanizacin y venta de los solares resultantes. Ms que una sancin era un
negocio sin riesgo, una recompensa.
No obstante, el urbanismo se concibe dentro del sistema espaol como una funcin pblica, cuya
competencia corresponde a la Administracin. Y aunque la Ley del Suelo hiciera posible una ms amplia
colaboracin de los particulares en el ejercicio de las tareas urbansticas, lo que se est actuando es una
funcin pblica, cuya competencia corresponde a la Administracin.
Esta bsqueda de la colaboracin de los particulares en el urbanismo vena enunciada en el art. 4 de la Ley
del Suelo de 1956 estableca que la gestin pblica suscitar en la medida ms amplia posible, la iniciativa
privada y la sustituir, cuando sta no alcanzare a cumplir los objetivos necesarios con las compensaciones
que la Ley establece.
Fue el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 (con el precedente del Decreto 2432/1972, de 18 de
agosto), el autntico instaurador del denominado urbanismo concertado. Y lo hizo previendo la posibilidad
de que las Entidades Locales convocasen concursos para la formulacin y ejecucin de Programas de
Actuacin Urbanstica. El adjudicatario del concurso deba formular ese PAU de acuerdo con el avance de
planeamiento aprobado por la Administracin.
Esta Ley del Suelo de 1976, en su art. 4 dispona: En la formulacin, tramitacin y gestin del planeamiento
urbanstico, los rganos competentes debern asegurar la mayor participacin de los interesados y en
particular, los derechos de iniciativa e informacin por parte de las Corporaciones, Asociaciones y
particulares9.
Es decir, no slo se reconoce ya el papel colaborador de los particulares, sino que se aprecia que la
Administracin puede actuar bajo un principio de subsidiariedad en el sentido de que su actuacin sustituir
a la iniciativa privada cuando sta no alcance los objetivos necesarios. Debemos dejar claro, eso si, que el
principio de subsidiariedad aparece aqu con matices, puesto que la gestin pblica debe primar cuando el
inters pblico excluya la iniciativa privada y que en todo caso, la subsidiariedad se predica nicamente de
la gestin, por lo que no afecta en modo alguno a las potestades administrativas en el orden de la ejecucin
del planeamiento. Y desde luego, la aplicacin de la subsidiariedad no supone una renuncia absoluta de la
potestad pblica en favor de la privada, quedando siempre la Administracin actuante obligada a intervenir
en garanta del inters general urbanstico.

3.- Concepto y contenido de los convenios urbansticos.

Si debemos ofrecer una definicin del convenio urbanstico, puede valer la de acuerdos o manifestaciones
concurrentes de voluntades de los distintos agentes u operadores urbansticos, cuyo objeto es el desarrollo
de una actuacin urbanstica.
Pero realmente es difcil alcanzar una definicin de unnime aceptacin, porque cuando se habla de los
convenios urbansticos se est aludiendo a una realidad mltiple, muy variada, en la que caben desde
convenios tpificados por la norma hasta otros que se consideran atpicos. Pero todos tienen en comn el
ser acuerdos entre las entidades locales y los particulares (u otras Administraciones pblicas, a veces) con
un objeto referido al urbanismo.
Por eso, ms importante que alcanzar una definicin que podra ser ms retorcida que til al tratar de
abarcar toda esa mltiple realidad de los convenios, es una correcta descripcin de la figura.
Para ello resulta til saber que, simplificadamente, las obligaciones urbansticas de los propietarios pueden
ser de dos tipos: de ejecucin de obras, o de cesin de terrenos.
Respecto de las primeras, la ley impone a los propietarios de todo terreno la obligacin de urbanizarlo y de
contribuir a la parte proporcional de los costes de urbanizacin.
Respecto de las segundas, y fijndonos en la legislacin andaluza que analizaremos en este trabajo, el
convenio puede prever transmisiones y redistribuciones de propiedades para la ejecucin de las
actuaciones urbansticas, de forma que la certificacin del acto administrativo de aprobacin del convenio es
ttulo suficiente para la transmisin de la propiedad de los bienes y surte efecto en el Registro de la
Propiedad.
Pues bien, los convenios urbansticos delimitan y concretan (respetando las previsiones legales, como
veremos), los derechos y las obligaciones de cualquier agente urbanstico (ya se trate de propietarios,
Administracin u otros).
9

LPEZ ABARCA, A.: La actividad privada.... Op. cit., pg. 80.

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Desde el punto de vista de la Administracin, los convenios urbansticos facilitan el ejercicio de

algunas de sus potestades. Si antes decamos que parte de la razn de ser de los convenios reside en la
insuficiencia de las normas imperativas para ordenar todo el urbanismo, el concurso de la participacin del
particular que tiene intereses concurrentes con los pblicos propicia finalmente que tambin stos intereses
se materialicen.

4.- El reconocimiento de los convenios urbansticos.

Inicialmente el convenio urbanstico fue muy rechazado por la doctrina, negando su licitud de plano, puesto
que se deca que versaba sobre un objeto innegociable: la planificacin urbanstica (art. 1255 C.c.). Autores
del prestigio de PARADA haban escrito incluso que los convenios urbansticos estn muy cercanos a los
delitos de cohecho o prevaricacin, y que por ello son absolutamente incompatibles con la filosofa que
debe inspirar la planificacin urbanstica, donde slo se deben contemplar los intereses generales, a cuyo
servicio la Ley articul aspticos y exquisitos procedimientos de aprobacin y modificacin y que, por mor
de los convenios, se estn convirtiendo en comparsas rituales para legitimar lo previamente acordado.
La admisin de los convenios urbansticos procedi en primer lugar de la jurisprudencia, y ms tarde, como
veremos, de la legislacin autonmica. No obstante, los tribunales tampoco aceptaron la figura desde el
primer momento; inicialmente rechazaron la legalidad de los convenios, y despus han ido evolucionando
hacia una aceptacin prudente y estableciendo lmites a los mismos. Como muestra de las primeras
posiciones, la STS de 30 de abril de 1979 arremete contra el convenio impugnado porque en l se
compromete el ejercicio de potestades pblicas, en beneficio de un particular aunque sea en reciprocidad
de prestaciones, por lo que falta el objeto del contrato, que es ilcito.
Actualmente, la situacin jurisprudencial no es sta (porque adems, ya si existe reconocimiento legal de los
convenios); se produjo una evolucin hacia una posicin ms pragmtica, contemplando a los convenios
como contratos que pueden ser cumplidos, o en caso contrario ser indemnizados los daos y perjuicios
causados.
4.1.- Naturaleza jurdica.
Posteriormente el Tribunal Supremo resolvi con bastante rotundidad la cuestin de la naturaleza jurdica
del convenio urbanstico en el sentido de considerarlos contratos y atribuirles carcter administrativo. Suele
citarse por su contundencia la Sentencia de 7 de noviembre de 1990, en la que el TS expresa que un pacto
reflejado en un acta administrativa, en virtud del cual el particular cede unos terrenos al Ayuntamiento a
cambio del compromiso municipal de lograr una determinada calificacin urbanstica para otros terrenos, es
lisa y llanamente un contrato.
Evidentemente, la consideracin de los convenios como contratos no se queda exclusivamente en su
calificacin, sino que provoca unas consecuencias sustantivas, formales y procedimentales. Estas
consecuencias le sirven al TS para fundamentar sus decisiones sobre la materia, sobre todo ante tres
situaciones10:
1.- Cuando se justifica la prevalencia de la potestad normativa de planeamiento sobre lo pactado en los
convenios urbansticos.
2.- Al aplicar el rgimen jurdico en supuestos de incumplimiento contractual.
3.- Para justificar el derecho de los particulares a una indemnizacin en los casos en que lo pactado no se
lleva a efecto por causa imputable a la Administracin.
No obstante ser considerado como un contrato, este contrato presenta unos caracteres especiales
diferenciadores11:
a)
Obligado: el obligado al cumplimiento de las obligaciones urbansticas es el propietario del
terreno.
b)
Objeto: no se trata de un contrato tpico. La Administracin aqu colabora con los propietarios en
el cumplimiento de sus obligaciones legales.
c)
Financiador: es el propietario, que es quien soporta los costes de las actuaciones urbansticas.
10

Sintetizadas por FONSECA FERRANDIS, F.E.:Los convenios urbansticos en la jurisprudencia del

Tribunal Supremo. Revista de Derecho Urbanstico, n 159 (enero de 1998).
11
ZURITA JIMNEZ, M.: Los convenios urbansticos en la legislacin andaluza. CEMCI, Estudio de
divulgacin n 113. Junio de 2003.

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d)
Eficacia: el convenio solo obliga y produce efectos entre las partes contratantes, pero tambin
afecta a terceros, que en virtud de la accin pblica podrn formular alegaciones e impugnarlo ante los
tribunales, dada la naturaleza pblica de su contenido.
Debemos precisar tambin dos cuestiones acerca de la posicin de la Administracin en este sui generis
contrato:
Por un lado, la Administracin mantiene sus prerrogativas legales: potestad modificadora, de interpretacin,
de resolucin unilateral, etc. (sin perjuicio de su revisin jurisdiccional).
Y por otro lado, el convenio tiene personalidad jurdica independiente de otras actuaciones de la
Administracin (planeamiento, licencias, cesiones, etc.); en consecuencia, la Administracin puede adquirir
obligaciones pero el convenio nunca sustituir las actuaciones concretas donde por Ley le otorga la
potestad.
4.2.- Lmites.
La jurisprudencia ha evolucionado y desarrollado una doctrina ms completa sobre los convenios
urbansticos, pero en principio estableci al menos dos pautas sobre los mismos:
a) Negacin de que mediante los convenios urbansticos pueda disponerse de potestades pblicas
indisponibles por va contractual.
Partiendo de la naturaleza contractual del convenio, la regla general reconocida por la jurisprudencia es la
de que las partes no pueden desligarse del mismo por su exclusiva voluntad. Sin embargo, esta afirmacin,
tajante en el derecho civil, es matizada por el TS en nuestra materia, fundamentalmente porque cuando se
trata de convenios de planeamiento la Administracin debe actuar guiada por el inters pblico, sobre el que
no puede prevalecer el convenio celebrado con un particular.
b) Afirmacin de que el incumplimiento de lo pactado en un convenio, que no se cumple o no puede
cumplirse por exceder de lo disponible contractualmente, puede generar un derecho de indemnizacin a
favor de la parte contratante.
Y en el orden formal, el TS ha impuesto tambin como lmite el respeto a los procedimientos administrativos
que sean precisos para materializar lo pactado en el convenio, declarando la nulidad de convenios
urbansticos por prescindir de trmites esenciales requeridos por la legislacin aplicable. As, la STS de 18
de octubre de 1990 declar la nulidad de pleno derecho de un convenio de permuta de terrenos porque se
omiti la acreditacin de la necesidad y equivalencia de los mismos que exige el Reglamento de Bienes de
las Entidades Locales.
Podramos resumir la posicin del TS con las palabras de su sentencia de 15 de febrero de 1994: el
convenio viene a ser un instrumento facilitador de la actuacin urbanstica que en modo alguno puede
implicar derogacin ni un beneficio de la Administracin ni a favor de los particulares, de las
reglamentaciones de carcter imperativo, ni puede condicionar el ejercicio de las potestades urbansticas,
por ser el urbanismo una autntica funcin pblica indisponible e irrenunciable.
De donde podramos esquematizar que los lmites a los convenios urbansticos son stos 12:
a)
derivados del carcter imperativo de las normas: no podrn afectar a las potestades
administrativas de actuacin pblica impuestas legalmente (planificacin, licencias, sanciones, tributos, etc.)
ni condicionar al poder pblico en el mbito de actuacin. En consecuencia, por ejemplo si un convenio
dirigido a modificar un planeamiento no llegara a alterarlo en el plazo previsto, nunca afectar al
planeamiento, y slo a los posibles efectos del convenio en orden a su posible resolucin y/o
responsabilidad, en su caso, de la Administracin.
b)
Derivados de la capacidad contractual de las partes: la Administracin solo puede convenir en el
mbito objetivo de su actuacin y dentro de las capacidades dispositivas admitidas por Ley. Tampoco puede
imponer obligaciones a terceros que no sean parte en l.
c)
Derivados del objeto: en cuanto a la ejecucin de obras, slo podrn incluirse en convenio las
obras urbansticas, sin que puedan incluirse obras pblicas ordinarias.
En cuanto a la transmisin de bienes, ni la Administracin podr ceder bienes a los particulares fuera de lo
permitido por la Ley de Bienes de las Entidades Locales, ni los particulares podrn realizar cesiones
voluntarias al margen de la actuacin urbanstica (donaciones).

12

Seguimos tambin de cerca el esquema propuesto por ZURITA JIMNEZ en su trabajo ya citado, de
enorme inters prctico.

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5.- Clases de convenios urbansticos: de planeamiento y de

gestin.
La doctrina ha encontrado gran dificultad a la hora de sistematizar o clasificar los distintos tipos de
convenios urbansticos. Habituados como estamos a establecer categoras en las cuales ir ubicando cada
instrumento, los juristas sentimos una cierta inseguridad cuando no logramos reducir la realidad a una
tipologa tasada.
Pues bien, en el caso de los convenios urbansticos, esta inseguridad engrosa la lista de las que ya
conocamos (inseguridad sobre su naturaleza jurdica, sobre su objeto, y la mayor de las inseguridades
posibles: sobre su licitud). Desde luego muchos de los autores que han tratado el convenio urbanstico han
tratado de establecer una clasificacin de los mismos, infructuosa la mayora de las veces. Ante una figura
de perfiles an algo difusos y controvertidos, quizs lo ms operativo es aplicarse a la concrecin de su
rgimen jurdico y en particular de sus lmites, dejando por ahora de lado la elaboracin de clasificaciones
tericas; as lo ha entendido tambin alguien tan conocedor de la cuestin como Federico ROMERO 13.
Por eso nosotros vamos a abordar el anlisis de los convenios urbansticos presentando slo dos
categoras, en las que cualquier autor coincidira, y que son suficientes para el fin que aqu pretendemos,
que no es el de conocer con detalle todos los posibles objetos de un convenio urbanstico, sino qu es un
convenio urbanstico y cules son sus caractersticas esenciales.
Como digo, seguramente existe unanimidad en considerar que existen convenios de planeamiento y de
gestin o ejecucin, segn en qu fase del proceso urbanizador tengan lugar.
Hemos de partir de la base de que en Espaa el urbanismo est articulado en tres fases o etapas:
planeamiento, gestin y disciplina. Nos interesan ahora las dos primeras para ver la participacin de los
particulares.
Pues bien, un acto tpico del derecho urbanstico es el Plan. El Plan constituye la pieza fundamental del
sistema jurdico-pblico del urbanismo, tanto en las modalidades del planeamiento general como en el
planeamiento de desarrollo. Son instrumentos de ordenacin de la Administracin competente, en los que la
participacin privada se articula mediante las tcnicas de la informacin pblica o mediante la tcnica ms
minoritaria de la iniciativa. Pero ni la participacin en la informacin pblica, ni la iniciativa de planeamiento
oscurecen su significacin de actos de los poderes pblicos, propiamente de un instrumento que participa
de la naturaleza de acto y reglamento.
En la fase de gestin o ejecucin del planeamiento, el urbanismo acta mediante instrumentos que,
agrupados bajo la rbrica de instrumentos de ejecucin, comprenden una serie de posibilidades para
hacer realidad el planeamiento.
Resulta as que las Administraciones urbansticas no slo realizan su actividad jurdico-administrativa a
travs de actos e instrumentos urbansticos de ordenacin y de ejecucin, sino tambin concertndose con
otros sujetos privados o pblicos, dando lugar a las figuras de los convenios de colaboracin entre
Administraciones pblicas, y los que llamamos usualmente convenios urbansticos, entre la Administracin y
los propietarios o, en general, sujetos privados14.
Los convenios de planeamiento son, con seguridad, los que ms rechazo han recibido desde la doctrina y la
primera jurisprudencia por razones que ya hemos apuntado. El TS 15 ha reiterado que los convenios no
pueden suponer una disposicin de la potestad de planeamiento; las potestades son inalienables, y estn
atribuidas para salvaguardar el inters pblico.
Como dijimos ms arriba, el TS ha expresado claramente que el convenio no puede prevalecer sobre el
inters pblico que debe guiar la potestad administrativa de planeamiento. El convenio, pues, no podr
condicionar el contenido del Plan ms all de los lmites de las normas imperativas, del inters pblico, y
desde luego, no se podr omitir el procedimiento establecido para la aprobacin del planeamiento.
Por eso, escribe PARADA que la afirmacin de que el urbanismo es una funcin pblica reservada al Plan
viene sencillamente desmentida por la realidad y que lo cierto es que, hoy por hoy, ni los poderes pblicos
alcanzan a conducir los procesos urbanos ni el Plan a cumplir la funcin que le corresponde. El profesor
PARADA ha mantenido una posicin muy crtica frente a los convenios urbansticos, y seguramente con
buenas razones. Es un hecho cierto que la concertacin urbanstica es imparable en Espaa; la
13

ROMERO HERNNDEZ, F.:Los conciertos urbansticos atpicos. Revista de Derecho Urbanstico.

Octubre-diciembre de 1985.
14
AROZAMENA SIERRA, J.: Algunas consideraciones sobre la institucin contractual y el urbanismo: los
llamados convenios urbansticos. Revista de Derecho Urbanstico y Medio Ambiente. Nm. 146. Enerofebrero de 1996.
15
Por ejemplo, en la sentencia de 23 de junio de 1994.

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jurisprudencia ha acabado por admitirla, y la legislacin autonmica le ha otorgado otro gran respaldo 16.
Pero tampoco es menos cierto la afirmacin del profesor en el sentido de que las reglas se han invertido:
hoy en da primero concertamos y convenimos y despus planificamos. Ha aparecido, por lo tanto, lo que l
llama planificacin contractual, una nueva modalidad de planificacin que ser vinculante por la fuerza de
los hechos consumados, so pena de que el Ayuntamiento se vea condenado por los daos derivados del
incumplimiento de lo convenido con los particulares.

6.- Los convenios urbansticos en la legislacin autonmica

andaluza.
En nuestros das, aunque la legislacin bsica estatal apenas dice nada al respecto (la LRSV de 1998 casi
se limita a establecer que en los supuestos de actuacin pblica, la Administracin actuante promover, en
el marco de la legislacin urbanstica, la participacin de la iniciativa privada), han sido las diversas leyes
autonmicas las que han efectuado una regulacin de los convenios urbansticos. Estas regulaciones en
muchos casos pueden no ser ms que intentos voluntaristas de conducir una realidad social a un cierto
orden jurdico-administrativo, pero al menos se trata de un buen paso. Nosotros no vamos a tratar de
efectuar una comparativa sobre las diversas regulaciones autonmicas 17, sino que vamos nicamente a
analizar la que ha efectuado la Ley de Ordenacin Urbanstica de Andaluca, porque puede ser
representativa de la orientacin general acerca de la institucin, y porque es la ms cercana a nosotros.
Desde luego, si puede apreciarse que la legislacin aparecida ha sido tributaria de la jurisprudencia y la
doctrina. No de aquella que niega completamente la licitud de los convenios urbansticos; pero si de aquella
otra ms pragmtica que admite la existencia de los mismos como una realidad irrevocable, que no tiene
marcha atrs, y trata de reconducir la figura a unos lmites legales ms seguros.
La realidad posiblemente ha desbordado a la ortodoxia jurdica, y como se ha dicho, los convenios atpicos
son cada vez ms tpicos, desde el momento en que la legislacin urbanstica autonmica, superando
ciertos reparos de la jurisprudencia, reconoce y matiza el empleo de los convenios urbansticos 18.
Es ms, la apuesta por buscar instrumentos giles con el convencimiento de que el urbanismo no puede
aplicarse rgidamente, ha propiciado no slo el reconocimiento legal autonmico, sino que para algunos lo
que han hecho leyes como la andaluza es potenciar su utilizacin.
Ahora bien, como en tantos otros sectores del derecho administrativo, la clave estar en lograr el equilibrio
entre eficacia y seguridad jurdica. Por muy deseable que sea la agilidad en la creacin de la ciudad, no
cabe duda de que no es el nico valor a perseguir, pues en esta materia hay tambin mucho de inters
general que no debe verse sacrificado en ningn caso. No debemos perder de vista tampoco que bajo la
concepcin actual del urbanismo en Espaa, el inters econmico de los particulares es enorme y que las
actuaciones urbansticas suelen ser irreversibles. Por eso es muy importante que la ley establezca unos
lmites precisos a la utilizacin de los convenios, pues conviene anticipar lo ms posible los controles en un
mbito tan sensible como el urbanismo y que tanta alarma social genera en ocasiones en Espaa.
La mayora de la doctrina y la jurisprudencia han venido coincidiendo en las exigencias de transparencia y
publicidad a los convenios urbansticos como lmites jurdicos necesarios. Pueden ser stos los requisitos
bsicos o mnimos para la regulacin de una figura en evolucin (y crecimiento exponencial) cuyo rgimen
jurdico est inacabado, pues el reconocimiento de la legislacin autonmica es an incipiente. Si
frecuentemente la norma va por detrs de la realidad social, en este caso la realidad no slo va delante,
sino a una alta velocidad. As que es fcil apreciar que las leyes autonmicas han dado un buen paso
16

Aunque como escribe PARADA (La privatizacin..., Op. cit.), todo lo ms estas leyes sirven para
tranquilizar las conciencias de los operadores urbansticos y legalizar unas prcticas que, vistas desde el
rigor del Derecho pblico tradicional, incluso podran haberse calificado de tentativas de prevaricacin,
porque sa es la conducta tpica y antijurdica del funcionario o autoridad que se compromete a planificar o
alterar el planeamiento existente mediante acuerdos con los interesados, algo que no haba previsto ni
imaginado la legislacin urbanstica.
17
Existen buenos estudios en ese sentido. Valga como ejemplo, Teora y prctica de los convenios
urbansticos. CANO MURCIA, A. Ed. Aranzadi, 2002.
18
GONZLEZ-VARAS IBAEZ, S.: La irrupcin de las negociaciones. Op. cit., quien escribe que el
problema jurdico de los convenios es, en realidad, el problema de sus lmites y controles jurdicos. Puede
ser esta una muestra de esa posicin ms pragmtica de la que hablamos y que apuesta por ahormar la
realidad de los convenios a unos lmites legales.

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comenzando a regular la figura, pero queda an mucho ms camino que recorrer hasta que la utilizacin de
los convenios urbansticos se haga con la debida seguridad jurdica.
Nosotros analizaremos, como dijimos, la normativa andaluza, y lo haremos a la luz de las ideas generales
que hemos expuesto acerca de los convenios urbansticos.
La Ley de Ordenacin Urbanstica de Andaluca del ao 2002 19 ha dedicado una especial atencin a los
convenios urbansticos; especial atencin derivada de una serie de razones 20:
a)
pragmatismo, porque se trata de un instrumento de fcil y rpida elaboracin y tramitacin
b)
Adaptabilidad a las circunstancias concretas de cada actuacin y cada municipio
c)
Escasa conflictividad, al contener compromisos voluntariamente asumidas por los particulares
d)
Fuerte inercia, al haberse convertido incluso con escaso respaldo legal en el instrumento
canalizador de la mayora de las actuaciones urbansticas
e)
Respaldo jurisprudencial
La LOUA parte de los principios que venimos exponiendo y afirma en su Exposicin de Motivos, como no
poda ser de otro modo, que mantiene el principio de la funcin pblica del urbanismo y establece
mecanismos para fomentar la iniciativa privada en el desarrollo de la actividad urbanstica.
Obviamente, esa Exposicin de Motivos reconoce tambin que los diferentes intereses privados, adems
del inters pblico general, que compiten en la construccin y gestin de la ciudad exigen que se establezca
un marco adecuado donde se manifieste esta interrelacin o contraste de intereses.
Y, como apuntbamos ms arriba, la Ley sigue la estela de las pautas que la jurisprudencia y la doctrina han
conseguido ya marcar con relacin al rgimen jurdico y los lmites de los convenios.
Por eso aunque se dice tambin en la Exposicin de Motivos que la finalidad de los convenios urbansticos
es tanto la de establecer los trminos de colaboracin, como la de procurar un ms eficaz desarrollo de la
gestin urbanstica (recordemos, la eficacia como objetivo es el argumento principal de los defensores de la
institucin, aunque la eficacia no debe alcanzarse a cualquier precio, entendemos nosotros), se advierte
tambin que los convenios no podrn, en ningn caso, condicionar la funcin pblica de la actividad
urbanstica, debiendo quedar salvaguardada la integridad de la potestad de planeamiento, y quedando
sujetos a los principios de transparencia y publicidad (recordemos que stos son hasta ahora los lmites que
con carcter de mnimo han sido reclamados por la doctrina).
6.1.- Los convenios de planeamiento en la LOUA.
La LOUA contempla la existencia de convenios de planeamiento y de ejecucin o gestin.
El art. 30 LOUA se ocupa de los convenios de planeamiento. Por un lado de los celebrados entre entidades
pblicas: 1.- La Administracin de la Junta de Andaluca y los Ayuntamientos...podrn suscribir entre s y
con otras Administraciones convenios interadministrativos para definir de comn acuerdo y en el mbito de
sus respectivas competencias los trminos en que deba preverse en el planeamiento urbanstico la
realizacin de los intereses pblicos que gestionen, o para la formacin o innovacin de un instrumento de
planeamiento.
El legislador andaluz, consciente del escaso rgimen jurdico existente para los convenios urbansticos,
expresa que en todo lo no previsto por la LOUA ser de aplicacin a los convenios interadministrativos lo
dispuesto en la legislacin de rgimen jurdico de las Administraciones pblicas. La aclaracin resulta
innecesaria, a nuestro juicio porque se refiere a convenios entre Administraciones pblicas, con lo cual
huelga decir que la LRJyPAC opera como norma bsica y de aplicacin supletoria en la materia.
Y por otro lado, y estableciendo mayores y lgicas cautelas, se contemplan los convenios de planeamiento
que normalmente se celebran con particulares y que tienen por objeto la definicin de instrumentos de
planeamiento: 2.- La Administracin de la Junta de Andaluca y los Ayuntamientos, actuando en el mbito
de sus respectivas competencias y de forma conjunta o separada, podrn tambin suscribir con
cualesquiera personas, pblicas o privadas, sean o no propietarias de suelo, convenios urbansticos
relativos a la formacin o innovacin de un instrumento de planeamiento.
Respecto de estos ltimos se establecen ms cautelas, como decimos, y para empezar y que no quepan
dudas, dada la controvertida naturaleza jurdica suscitada acerca de los convenios, se dispone que tendrn
carcter jurdico administrativo.
Como segunda e importantsima cautela, se establece convenios de planeamiento slo tendrn el efecto de
vincular a las partes para la iniciativa y tramitacin del pertinente procedimiento sobre la base del acuerdo
19

Ley 6/2002, de Ordenacin Urbanstica de Andaluca (aprobada por el Parlamento andaluz los das 11 y
12 de diciembre, y publicada en BOJA de 19 de diciembre de 2002).
20
Razones apuntadas por ZURITA JIMNEZ, M.: Los convenios urbansticos.... Op. cit.

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respecto de la oportunidad, conveniencia y posibilidad de concretas soluciones de ordenacin, y en ningn

caso vincularn a las Administraciones pblicas en el ejercicio de sus potestades (art. 30.2.1). Recordemos
cunto se ha insistido hasta ahora en que la celebracin de un convenio de planeamiento no desplaza la
competencia de la Administracin para el ejercicio de su potestad de planeamiento. Y que en definitiva, y
pese a lo que se pueda haber convenido, prevalecer lo que disponga el Plan aprobado por la
Administracin siguiendo el procedimiento legalmente previsto para ello (con independencia, incluso, de las
responsabilidades patrimoniales en que la Administracin pudiera incurrir frente a las personas con las que
hubiera convenido previamente; cuestin sta muy interesante pero que desviara el rumbo de este
trabajo21).
Otra regla o lmite expreso que establece este art. 30 es el de que la cesin del aprovechamiento
correspondiente a la Administracin urbanstico, bien en suelo o cantidad sustitutoria en metlico segn las
condiciones que se establezcan en el convenio, se integrar en el patrimonio pblico de suelo
correspondiente. Se pretende con esta medida evitar que el urbanismo acabe financiando otras actividades
diferentes como pudiera ser incluso el gasto corriente.
Como es casi obvio a estas alturas, la LOUA impone la publicidad en el Boletn Oficial del acuerdo de
aprobacin convenio tras su firma por la Administracin urbanstica, con expresin, al menos, de la
identificacin de sus otorgantes, objeto, situacin y emplazamiento de los terrenos afectados. Es obligatoria
tambin su inscripcin en un registro pblico de carcter administrativo (art. 30.2.3).
Como recordatorio, aunque lo interesante es saber su alcance prctico, el ltimo prrafo de este art. 30
concluye con la exigencia de que la tramitacin, celebracin y cumplimiento de los convenios regulados en
este artculo se rijan por los principios de transparencia y publicidad.
6.2.- Los convenios de gestin en la LOUA.
El art. 95 se refiere a los convenios urbansticos de gestin, como va para la ejecucin del planeamiento:
1.- La Administracin de la Junta de Andaluca y los municipios, as como las entidades pblicas adscritas o
dependientes de una y otros y los consorcios creados por tales Administraciones, podrn suscribir en el
mbito de sus competencias, conjunta o separadamente, convenios con personas pblicas y privadas,
tengan stas o no la condicin de propietarios de los terrenos afectados, para determinar las condiciones y
los trminos de la gestin y ejecucin del planeamiento urbanstico en vigor en el momento de la
celebracin del convenio.
El propio precepto deja claro que estos convenios tienen carcter jurdico administrativo, y remacha
tambin, como se hizo al regular los convenios de planeamiento, que su negociacin, tramitacin,
celebracin y cumplimiento se regirn por los principios de transparencia y publicidad.
Y se imponen tres reglas para estos convenios, muy parecidas a las que ya conocimos en el art. 30:
1.- El destino de la cesin del aprovechamiento urbanstico ser el patrimonio pblico de suelo.
2.- Los convenios que tengan por finalidad la eleccin o sustitucin del sistema de ejecucin, la fijacin de
sus bases, o incluyan entre sus compromisos algunos de los objetos establecidos para la reparcelacin,
debern ser sometidos antes de su firma a informacin pblica por un plazo de veinte das.
La justificacin de esta segunda regla es bastante obvia: se trata de un refuerzo o de una concrecin del
principio de publicidad que ya sabemos que ha de acompaar la existencia del convenio urbanstico. En
este caso, ha de extremarse la publicidad porque deben salvaguardarse al mximo los intereses de todos
los propietarios afectados y de terceros en operaciones tan decisivas como la reparcelacin.
3.- Por ltimo, para los convenios de gestin o ejecucin se exigen similares requisitos de publicidad que
los que vimos para los convenios de planeamiento.
Autor:
Jos Miguel Carbonero Gallardo
Enviado por:
Ing.+Lic. Yunior Andrs Castillo S.
NO A LA CULTURA DEL SECRETO, SI A LA LIBERTAD DE INFORMACION
Santiago de los Caballeros,
Repblica Dominicana,
2016.
21

Sobre esta cuestin existen, adems, interesantsimos trabajos. Como muestra, pueden consultarse los
de ALONSO MAS, M.J.:Responsabilidad patrimonial de la Administracin por incumplimiento de los
convenios urbansticos en la reciente jurisprudencia del Tribunal Supremo. Revista de Estudios de la
Administracin Local y Autonmica, n 271-271. Julio-diciembre de 1996, o el trabajo de FONSECA
FERRANDIS ya citado sobre los convenios urbansticos en la jurisprudencia del Tribunal Supremo.

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DIOS, JUAN PABLO DUARTE, JUAN BOSCH Y ANDRS CASTILLO DE LEN POR SIEMPRE

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