naciones subdesarrolladas, como actualmente exigen los pases ricos.

No es posible exagerar la importancia del comercio internacional para el desarrollo

econmico. Pero el libre cambio no es el mejor camino hacia el desarrollo
econmico. El comercio solo lo favorece cuando el pas emplea una mezcla de
proteccin y comercio abierto, ajustndola constantemente en funcin de sus necesidades y competencias cambiantes. El comercio es sencillamente demasiado
importante para el desarrollo econmico para dejarlo en manos de los economistas
librecambistas.
vol. 30. Como el ndice de crecimiento demogrfico de Mxico fue del 2,9% anual, esto nos da un ndice
de crecimiento de la renta per cpita de en torno al 3,1%. El ndice de crecimiento demogrfico se ha
calculado a partir de A. Maddison, The World Economy - A Millennial Pcrspective, Pars, OCDE, 2001, p.
280, tabla C2-a.

Captulo 4
El finlands y el elefante
Deberamos regular la inversin extranjera?

Los finlandeses gustan de contar un chiste sobre s mismos. Qu haran un alemn,

un francs, un norteamericano y un finlands si se les pidiera que escribieran un
libro sobre el elefante? El alemn, con su meticulosidad caracterstica, escribira un
grueso volumen en dos tomos, un estudio perfectamente comentado y titulado Todo
lo que se puede saber sobre el elefante. El francs, con su predileccin por las
disquisiciones filosficas y angustia existencial, escribira un libro titulado La vida y
filosofa del elefante. El norteamericano, con su clebre olfato para las buenas
oportunidades de negocio, escribira naturalmente un volumen titulado Cmo ganar
dinero con un elefante. El finlands compondra una obra titulada Qu piensa el elefante
de los finlandeses?

Los finlandeses se ren de su excesiva inseguridad. Su preocupacin por su propia

identidad es comprensible. Hablan una lengua que tiene ms que ver con el coreano
y el japons que con el idioma de sus vecinos suecos o rusos. Finlandia fue una
colonia sueca durante unos seiscientos aos y rusa durante un centenar. Como
coreano, cuyo pas ha sido hostigado durante miles de aos por todos los vecinos a la
vista -los chinos, los hunos, los mongoles, los manches, los japoneses, los
estadounidenses, los rusos, cualquiera-, conozco ese sentimiento.
As pues, como era de esperar, tras obtener la independencia de Rusia en 1918
Finlandia hizo todo lo posible por no dejar entrar a extranjeros. El pas introdujo una
QU FUE DEL BUEN SAMAftlTANO?

87

serie de leyes en la dcada de 1930 que calific oficialmente a todas las empresas
con ms de un 20% de titularidad extranjera de -contenga la respiracin- "peli-;
grosas". Puede que los finlandeses no sean el pueblo ms sutil del mundo, pero eso
es bastante fuerte incluso tratndose de ellos. Finlandia tuvo, como haba deseado,
muy poca inversin extranjera.71 Guando Monty Python cant en 1980 "Finlandia,
Finlandia, Finlandia... Tan lamentablemente desatendida, y a menudo desconocida"
("La Cancin de Finlandia"), tal vez no adivinaba que los finlandeses haban querido
ser desatendidos y desconocidos.
Finalmente la ley finlandesa se relaj en 1987, y el mximo de propiedad extranjera
se subi hasta el 40%, pero todas las in-> versiones forneas an tenan que ser
aprobadas por el Ministerio de Comercio e Industria. La liberalizacin general de la
inversin extranjera no lleg hasta 1993, formando parte de los preparativos para el
ingreso del pas en la Unin Europea (UE ) en 1995.
Segn la ortodoxia neoliberal, este tipo de estrategia antiextranjera extrema, sobre
todo si se mantiene durante medio siglo, debera haber perjudicado seriamente el
futuro econmico de Finlandia. No obstante, a partir de mediados de la dcada de
1990, el pas escandinavo ha sido pregonado como el modelo de la integracin
global eficaz. En particular, Nokia, su compaa de telefona mvil, se ha instalado,
metafricamente hablando, en el saln de la fama de la globalizacin. Una nacin
que no quera formar parte de la economa mundial se ha convertido de repente en
un icono de la globalizacin. Cmo ha sido posible? Responderemos a eso ms
adelante, pero antes examinemos los argumentos a favor y en contra de la inversin
extranjera.
Es el capital extranjero esencial?
A muchos pases en vas de desarrollo les cuesta trabajo generar suficientes ahorros
para satisfacer sus propias exigencias de inversin. Dadas las circunstancias, no
parece controvertido que cualquier dinero adicional que puedan obtener de otros
pases que tienen supervit debera ser bueno. Las naciones subdesarrolladas
deberan abrir sus mercados de capitales, dicen los malos samaritanos, para que
pueda entrar libremente ese dinero.
Segn los economistas neoliberales, la ventaja de disponer de libre circulacin de
capital internacional no se limita a llenar esa "falta de ahorros". Mejora la eficiencia
econmica permitiendo la entrada de capital en proyectos con las devoluciones ms
altas posible a escala global. La libre circulacin transfronteriza de capital se
considera tambin como un modo de difundir "la mejor prctica" en poltica
gubernamental y gobernanza corporativa. Dice este razonamiento que los inversores
71 Entre 1971 y 1985, la IED constitua solo alrededor del 0,6% de la formacin de capital fijo total (inversin fsica) de
Finlandia. Fuera del bloque comunista, solo Japn, con el 0,1%, presentaba un ndice inferior. Estos datos proceden de la UNCTAD,
QU FUE DEL BUEN SAMAftlTANO? 88
Informe sobre
inversin mundial, Ginebra, Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo, varios aos.

extranjeros se limitaran a irse si compaas y pases no estuvieran bien

gestionados.72 Hay quien arguye incluso, de forma controvertida, que esas "ventajas
colaterales" son todava ms importantes que los beneficios directos derivados de la
distribucin de capital ms eficiente.73
Los flujos de capital extranjero en pases en vas de desarrollo constan de tres
elementos principales: donaciones, deudas e inversiones. Las donaciones son dinero
entregado (pero a menudo con condiciones) por otro pas y reciben el nombre de
ayuda extranjera o asistencia oficial para el desarrollo. Las deudas consisten en
prstamos y bonos bancarios (bonos del gobierno y obligaciones negociables).74 Las
inversiones estn constituidas por "inversiones de cartera", que son participacin en
propiedad (acciones) que busca devoluciones financieras en lugar de influencia en la
gestin, e inversin extranjera directa (IED), que supone la compra de acciones
ordinarias con vistas a influir en la gestin de la empresa con regularidad.75
Existe una opinin cada vez ms generalizada entre los eco nomistas neoliberales en
el sentido de que la ayuda extranjera n( funciona, aunque otros argumentan que el
tipo de ayuda "adecuada" (es decir, la que no est motivada fundamentalmente por la
geopoltica) s funciona.76 Deudas e inversiones de cartera han sido atacadas tambin
por su inestabilidad.77 Los prstamos bancarios tienen fama de ser voltiles. Por
ejemplo, en 1998, el total neto de prstamos bancarios a pases en vas de desarrollo
fue de 50.000 millones de dlares; despus de una serie de crisis financieras que
sumergieron al mundo subdesarrollado (Asia en 1997, Rusia y Brasil en 1998,
Argentina en 2002), se volvieron negativos durante los cuatro aos siguientes (72
M. Feldstein, "Aspects of Global Eeonomie Integracin: Outlook for thc Future", documento de trabajo del NBEK , N
7899, Cambridge, National [iureau o Eeonomie Research, 2000.
73
A. Kose ct al., "Financial Globalisation: A Reappraisal", documento de trabajo del FMI, WP/06/189, Washington, D.C.,
Fondo Monetario Internacional, 2006.
74
Los prstamos bancarios solan ser el elemento dominante de las deudas hasta hace poco, pero ahora los bonos se
llevan la parte de! len. Entre 1975 y 1982, los bonos suponan solo el 5% del total neto de la deuda privada contrada por
pases en vas de desarrollo. Esa proporcin aument hasta 30% entre 1990 y 1998, y hasta casi el 70% entre 1999 y 2005.
Estos datos proceden del Banco Mundial, Global Development Finance, los nmeros de 1999 y 2005.
75
La distincin entre inversiones de cartera e IED es, en la prctica, ambigua, IED suele definirse como la compra por
parte de un inversor de ms del 10% de las acciones de una compaa en un pas extranjero, con la intencin de participar en la
administracin de la empresa. Pero no hay ninguna teora econmica que diga que el mnimo tiene que ser el 10%. Adems, est
apareciendo una forma hbrida que desdibuja an ms el lmite. Tradicionalmente, la inversin extranjera directa ha sido
efectuada por corporaciones transnacionales (CTN), que se definen como sociedades annimas productivas con operaciones en ms de
un pas. Pero hace poco lo que las Naciones Unidas llaman "fondos de inversin colectiva" (como fondos de capital privado,
fondos de inversin mobiliaria o fondos de cobertura) han participado activamente en la inversin ex tranjera directa. La IED a
travs de esos fondos difiere de la IED tradicional por parte de CTN porque no tiene los compromisos potcncialmente infinitos de
estas. Esos fondos adquieren por lo general empresas con vistas a venderlas al cabo de 5 a 10 aos, o incluso ms pronto, sin
mejorar sus competencias productivas, si pueden salirse con la suya. Sobre este fenmeno, vase UNCTAD, Informe sobre inversin
mundial 2006 (Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo, Ginebra, 2006).
76
Para una revisin actualizada de la literatura sobre el tema de la ayuda, vase S. Reddy y C. Minoiu, "Development
Aid and Economic Growth: A Positivo Long-Run Relation", documento de trabajo del PESA, N 29, septiembre de 2006, Nueva
York, Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales, Naciones Unidas.
77
Los datos sobre flujos de capital de este prrafo proceden del Banco Mundial, Global Development Finance 2006,
DEL BUEN SAMAftlTANO? 89
Washington, QU
D.C.,FUEBanco
Mundial, 2006, tabla A.l.

6.500 millones de dlares anuales de promedio); en 2005, sin embargo, fueron el

30% ms altos que en 1998 (67.000 millones de dlares). Si bien no son tan voltiles
como los prstamos bancarios, los flujos de capital a travs de bonos fluctan
mucho.78 Las inversiones de cartera son todava ms inestables que los bonos,
aunque no tanto como los prstamos bancarios.79

78 Los extranjeros adquirieron 38.000 millones de dlares en bonos de pases subdesarrollados en 1997, pero, durante 1998-2002,
esa cifra disminuy hasta 23.000 millones anuales. Durante 2003-2005, la cantidad ascendi a 44.000 millones al ao. Esto significa
que, en comparacin con 1997, las compras de bonos durante 1998-2002 fueron 40% inferiores, mientras que las adquisiciones en
2003- 2005 fueron el doble de las del perodo "seco" y el 15% ms elevadas que en 1997.
79
Las inversiones de cartera en pases en vas de desarrollo se redujeron de 31.000
millones de dlares en 1997 a 9.000 millones al ao durante 1998-2002. En 2003- 2005, promediaron 41.000 millones anuales.
Esto implica que, durante 1998-2002, la afluencia media anual de inversiones de cartera en naciones subdcsarrolladas fue interior
al 30% de su nivel en 1997. En 2003-2005, fue 30% superior a la de 1997 y de 4, 5 veces mayor que en el perodo "seco" de
1998-2002. QU FUE DEL BUEN SAMAftlTANO? 90

Esos flujos no solo son voltiles, sino que adems tienden a entrar y salir justo en el
peor momento. Guando las perspectivas econmicas en un pas en desarrollo se
consideran buenas, puede entrar demasiado capital financiero extranjero. Esto puede
subir temporalmente los precios de activos (por ejemplo, los precios de acciones, de
bienes inmuebles) por encima de su valor real, lo que da lugar a burbujas de activos.
Guando las cosas van mal, a menudo debido al reventn de la propia burbuja de
activos, el capital extranjero tiende a marcharse todo al mismo tiempo, lo cual
empeora an ms la recesin econmica. Este "comportamiento gregario" se puso
especialmente de manifiesto en las crisis asiticas de 1997, cuando el capital
extranjero sali a gran escala, pese a las buenas perspectivas a largo plazo de las
economas afectadas (Corea, Hong Kong, Malasia, Tailandia e Indonesia).80
Desde luego, ese tipo de comportamiento -conocido como comportamiento
"procclico"- se da tambin entre los inversores nacionales. De hecho, cuando las
cosas van mal, esos inversores, utilizando su informacin privilegiada, suelen
abandonar el pas antes de que lo hagan los extranjeros. Pero el impacto del comportamiento gregario por parte de los inversores forneos es mucho mayor por la
sencilla razn de que los mercados financieros de las naciones en vas de desarrollo
son minsculos en relacin con las cantidades de dinero que circulan por el sistema
financiero internacional. El mercado burstil de la India, el ms grande del mundo
subdesarrollado, tiene menos de la treintava parte del tamao de la bolsa de Estados
Unidos. El mercado burstil nigeriano, el segundo ms grande del frica
subsahariana, equivale a menos de una cincomilsima parte de la bolsa
estadounidense. El mercado burstil de Ghana supone tan solo el 0,006% del
norteamericano. Lo que es una simple gota en el ocano de los activos de un pas
rico ser una inundacin que puede devastar los mercan dos financieros de las
naciones en desarrollo.
Dadas las circunstancias, no es ninguna coincidencia que los pases subdesarrollados
hayan experimentado crisis financieras ms frecuentes desde que muchos de ellos
abrieran sus mercados de capitales a instancias de los malos samaritanos en las
dcadas de 1980 y 1990. Segn un estudio realizado por dos ilustres histo riadores
econmicos, entre 1945 y 1971, cuando las finanzas glo bales no estaban
liberalizadas, las naciones en vas de desarrollo sufrieron cero crisis bancarias, 16
crisis de divisas y una "crisis ge-; mela" (de divisas y bancaria al mismo tiempo).
Entre 1973 y 1997, sin embargo, se registraron 17 crisis bancarias, 57 de divisas y
21 gemelas en el mundo subdesarrollado.81 Y eso sin contar algunas de las mayores
crisis financieras que ocurrieron despus de 1998 (Brasil, Rusia y Argentina son los
casos ms prominentes).
80 Las crisis asiticas estn bien documentadas y analizadas por J. Stiglitz, El malestar en la gobalizacin, Madrid, Taurus
Ediciones, 2003. Vanse tambin los ca ptulos pertinentes en II.-J. Chang, G. Palma y II. Whittaker (eds.), Financial Liberalisation and the Asan Crisis, Basingstoke y Nueva York, Palgrave, 2001.
81'-1 B. Eiehengrcen y M. Bordo, "Grises Now and Then: Wliat Lessons from the Last Era of Financial Globalisation", documento
QU FUE DEL BUEN SAMARITANO?
de trabajo del NBEU , N 8716, Cambridge, National Bureau of Economic Research, 2002.

La inestabilidad y la prociclicidad de los flujos financieros internacionales son lo

que hace que hasta algunos entusiastas de la globalizacin, como el profesor Jagdish
Bhagwati, adviertan de lo que l llama "los peligros del capitalismo financiero
internacional excesivamente optimista".82 Incluso el F.MI, que sola presionar con j
fuerza para la apertura de los mercados de capitales durante los aos ochenta y sobre
todo los noventa, hace poco ha cambiado de postura al respecto, tornndose mucho
ms discreto en su apoyo a la apertura de mercados de capitales en pases en vas de
desarrollo.13 Ahora admite que "la apertura prematura de la cuenta de capital [...]
puede perjudicar a un pas volviendo la estructura de los flujos desfavorable y
haciendo ese pas vulnerable a paradas bruscas o inversiones de flujos".83
La Madre Teresa del capital extranjero?
El comportamiento de los flujos financieros internacionales (deuda e inversiones de
cartera) contrasta brutalmente con el de la inversin extranjera directa. Los flujos
netos de IED a pases en vas de desarrollo fueron de 169.000 millones de dlares en
1997.84Pese a la confusin financiera en el mundo subdesarrollado, fueron todava de
172.000 millones de dlares de promedio anual entre 1998 y 2002.85 Adems de su
estabilidad, se cree que la inversin extranjera directa no solo aporta dinero sino
tambin muchas otras cosas que favorecen el desarrollo econmico. Sir Len
Brittan, un ex comisionado britnico de la Unin Europea, lo resume as: la
inversin extranjera directa es "una fuente de capital extra, una contribucin a una
balanza de pagos prspera, una base para una mayor productividad, ms empleo,
competencia efectiva, produccin racional, transferencia tecnolgica, y una fuente de
experiencia gestora".86

82 Ese es el ttulo del captulo 13 de J. Bhagwati, En defensa de la globalizacin: el rosero humano de un mundo global,
Barcelona, Editorial Debate, 2005.
83 Kose et al., 2006, pp. 34-35. La cita complcta es: "la apertura prematura de la cuenta capital sin contar con un sector
financiero bien desarrollado y supervisado, instituciones bien establecidas y apropiadas polticas macroeconmicas puede daar a un
pas ya sea por desfavorable composicin de los flujos de entrada de capitales o por hacer vulnerable al pas respecto de una
abrupta restriccin externa o la reversin de los flujos de inversiones".
84 Banco Mundial, Global Development Finalice, 2003, Washington, D.C., Banco Mundial, 2003, tabla 1.1.
85 Banco Mundial, 2006, tabla A.l.
86 L. Brittan, "Invcstment Liberalisation: The Ncxt Great Boost to the World Econo- my", Transnational Corporations, vol. 4,
92
N 1, 1995, p. 2.
HA-J00NCHANG

Los argumentos favorables a recibir inversin extranjera directa parecen, pues,

abrumadores. La IED es estable, a diferencia de otras formas de afluencias de capital
extranjero. Adems, no solo trae dinero sino que tambin mejora las competencias
productivas del pas anfitrin aportando organizacin, aptitudes y tecnologa ms
avanzadas. No es de extraar que la inversin extranjera directa sea ensalzada como
si fuera "la Madre Teresa del capital extranjero", como Gabriel Palma, el distinguido
economista chileno que fue mi maestro y es ahora colega mo en Cambridge, seal<
irnicamente en cierta ocasin. Pero la inversin extranjera direo ta tiene tambin
sus limitaciones y problemas.
En primer lugar, puede que los flujos de inversin extranjera directa se hayan
mantenido muy estables durante la confusin fi-i nanciera en los pases en vas de
desarrollo a finales de la dcada de 1990 y principios de la de 2000, pero no
siempre ha sido as para todas las naciones.87 Cuando un pas tiene un mercado de
capitales abierto, la IED puede hacerse "lquida" y enviarse bastante rpido. Como
seala incluso una publicacin del FMI , la filial extranjera puede usar sus activos para
tomar prestado de bancos nacionales, j convertir el dinero en divisas y mandarlo; o
bien la empresa matriz puede reclamar el prstamo entre compaas que ha
concedido a la filial (esto cuenta como IED).88 En el caso extremo, la mayor parte de
la inversin extranjera directa que entra puede volver a salir a travs de estos
canales, aportando poco a la situacin de la reserva de divisas del pas anfitrin.89
No solo la IED no es necesariamente una fuente estable de divisas, sino que adems
puede tener repercusiones negativas en el mercado de divisas del pas receptor. La
IED puede traer divisas, pero tambin puede generar exigencias adicionales para estas
(por ejemplo, suministros de importacin, contratacin de prstamos extranjeros).
Por supuesto, puede (o no) generar tambin divisas adicionales mediante la
exportacin, pero si gana ms dinero extranjero del que utiliza no es una conclusin
inevitable. Es por eso por lo que muchas naciones han impuesto controles sobre los
ingresos y gastos de divisas por parte de las empresas forneas que efectan la
inversin (por ejemplo, cunto deben exportar, cuntos suministros tienen que
comprar localmente).90
87 Por ejemplo, un estudio realizado por un grupo de economistas del FMI demuestra que, para una muestra de 30 pases en vas
de desarrollo ms pobres durante 1985-2004, las afluencias de IED resultaron ser ms voltiles que las de inversiones de cartera o
de deuda. Vase Kose ct al., 2006, tabla 3. Esos 30 pases son Argelia, Banglads, Bolivia, Camern, Costa Rica, Ecuador, El
Salvador, Fiyi, Ghana, Guatemala, Honduras, Irn, Jamaica, Kcnia, Malaui, Mauricio, Nepal, Nger, Papa Nueva Guinea, Paraguay,
Repblica Dominicana, Sencgal, Sri Lanka, Tanzania, Togo, Trinidad y Tobago, Tnez, Uruguay, Zambia y Zimbabue. Las
afluencias de IED fueron menos voltiles que las de inversiones de cartera o de deuda para la muestra de economas de "mercado
emergente", que incluye Argentina, Brasil, Chile, China, Colombia, Corea, Egipto, Filipinas, India, Indonesia, Israel, Malasia, Mxico,
Pakistn, Per, LSingapur, Sud'rica, Tailandia, Turqua y Venezuela.
88 P. Loungani y A. Razin, "IIow Beneficial is Forcign Direct Investmcnt Cor Dcvelop- ing Countries?", Finance and
Development, vol. 28, N 2, 2001.
89 Adems, con la creciente importancia de los fondos de inversin colectiva que he expuesto anteriormente (vase nota 5), existe
tambin un acortamiento de los horizontes temporales para la IE, lo que hace ms probable esa "liquidacin" de IED.
90 Entre ellos figuran requisitos de contenido local (en que se exige a las CTN adquirir ms de una determinada parte de
QU FUE DEL BUEN SAMARITANO?
suministros a productores locales), requisitos de exportacin (en que se ven obligadas a exportar ms de una determinada parte

Otro inconveniente de la inversin extranjera directa es que crea la oportunidad de

"fijacin del precio de transferencias" por parte de corporaciones transnacionales
(CTN) con operaciones en ms de un pas. Esto se refiere a la prctica en la cual las
filiales _jde una CTN se cobran de ms o de menos entre ellas para que los beneficios
sean ms elevados en aquellas filiales que operan en naciones con las tasas de
impuesto corporativo ms bajas. Y cuando digo cobrar de ms o de menos, lo digo
de verdad. Un informe de Ghristian Aid documenta casos de exportaciones con un
precio demasiado bajo, como antenas de televisin chinas a 0,40 dlares la unidad,
lanzacohetes de Bolivia a 40 dlares y excavadoras estadounidenses a 528, e
importaciones con un precio excesivo como sierras para metales a 5.485 dlares la
unidad, pinzas japonesas a 4.896 y llaves inglesas a 1.089.91 Ese es un problema
clsico de las CTN, pero en la actualidad se ha agravado debido a la proliferacin de
parasos fiscales que tienen impuestos sobre la renta de sociedades mnimos o nulos.
Las compaas pueden reducir en gran medida sus obligaciones fiscales
transmitiendo la mayor parte de sus beneficios a una empresa papelera registrada en
un paraso fiscal. Puede decirse que el pas anfitrin no debera quejarse de la
fijacin del precio de transferencias, porque, sin la inversin extranjera directa en
cuestin, para empezar no se habra generado la renta gravable. Pero ese es un
argumento poco sincero. Todas las empresas necesitan usar recursos productivos
suministrados por el gobierno con dinero de los contribuyentes (por ejemplo, carreteras, la red de telecomunicaciones, trabajadores que han recibido educacin y
formacin financiadas con fondos pblicos). As pues, si la filial de la CTN no paga los
tributos que le corresponden, est disfrutando libremente del pas anfitrin.
Pese a las tecnologas, aptitudes y experiencia que la inversin extranjera directa
supuestamente aporta, las pruebas son ambiguas: "a pesar del supuesto terico de
que, de los distintos tipos de afluencias [de capital], la IED presenta las mayores
ventajas, no ha resultado fcil demostrar esos beneficios", y es una publicacin del
92
FMI quien lo dice.
Por qu ocurre esto? Porque distintas clases de IED tienen efectos
productivos diferentes.
Guando pensamos en inversin extranjera directa, la mayora de nosotros se imagina
a Intel construyendo una nueva fbrica de microchips en Costa Rica o a Volkswagen
instalando una nueva cadena de montaje en China; esto se conoce como inversin en
nuevas empresas. Pero mucha inversin extranjera directa es efectuada por
extranjeros que compran acciones de una compaa local ya existente.93 Esta ltima
modalidad de inversin ha supuesto ms de la mitad de la IED total mundial desde la
de su produccin) y requisitos de balance equilibrado de divisas (en que se Ies exige que exporten por lo menos tanto como
importan).
91 Christian Aid, "The Shirts off Their Baeks - llow Tax Policies Fleece the Poor", septiembre de 2005.
92 Kose et al, 2006, p. 29.
93 Adems, la inversin en nuevas empresas puede incrementar el impacto negativo de la fijacin de precios de transferencia. Si
una CTN que ha comprado una compa a, en lugar de crearla de nuevo, fija los precios de transferencia, la firma que se ha
convertido ahora en una94
filial de la CTN podra pagar menos impuestos que cuando era una empresa domstica.
HA-J00NCHANG

dcada de 1990, aunque la proporcin es inferior para las naciones en vas de desarrollo, por la razn evidente de que poseen relativamente menos empresas de las que
los extranjeros quieren adquirir. En su apogeo en 2001, representaba hasta el 80% de
la IED total mundial.94
La inversin en empresas existentes no aporta nuevas instalaciones de produccin:
cuando General Motors compr el fabricante de automviles coreano Daewoo como
consecuencia de la crisis financiera de 1997, tan solo adquiri las factoras existentes
y produjo los mismos coches, diseados por coreanos, bajo nombres distintos. Con
todo, este tipo de inversin todava puede propiciar un aumento de las competencias
productivas. Esto se debe a que puede llevar consigo nuevas tcnicas de gestin o
ingenieros de mayor calidad. El problema es que no hay ninguna garanta de que
esto suceda.
En algunos casos, la IED en empresas existentes se realiza con la intencin explcita de
no hacer gran cosa por aumentar las competencias productivas de la compaa
adquirida: un inversor extranjero directo podra comprar una empresa que cree que
est infravalorada por el mercado, sobre todo en tiempos de crisis financiera, y
administrarla igual que antes hasta dar con un comprador apropiado.95 A veces el
inversor extranjero puede incluso destruir por completo las competencias productivas
de la empresa adquirida dedicndose al "vaciamiento". Por ejemplo, cuando la
compaa espaola Iberia compr varias compaas areas latinoamericanas en los
aos noventa, sustituy sus viejos aviones por los nuevos que eran propiedad de las
empresas latinoamericanas, lo que llev a algunas de estas a la quiebra debido a un
registro de servicio deficiente y a elevados costes de mantenimiento.
Por supuesto, el valor de la inversin extranjera directa para la economa anfitriona
no se limita a lo que hace a la empresa en la que se ha efectuado la inversin. La
firma afectada contrata trabajadores locales (que pueden aprender nuevas
habilidades), compra suministros a productores locales (que pueden recoger nuevas
tecnologas en el proceso) y tiene algunos "efectos demostracin" sobre empresas
nacionales (mostrndoles nuevas tcnicas de gestin o proporcionando
conocimientos sobre mercados extranjeros). Estos efectos, conocidos como "efectos
desbordamiento", son adiciones reales a las competencias productivas a largo plazo
de una nacin y no deben tomarse a broma.

94 Estos datos proceden de la UNCTAD (Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo).
95 Sobre todo en lo que concierne a IED mediante fondos de inversin colectiva (vanse las notas 5 y 22), esa puede ser la
estrategia sensata, por cuanto no poseen los conocimientos especficos del sector para mejorar las competencias productivas de las
QU FUE DEL BUEN SAMARITANO?
empresas que adquieren.

Por desgracia, es posible que los efectos desbordamiento no lleguen a ocurrir. En el

caso extremo, una CTN puede establecer una instalacin "de enclave", donde todos los
suministros son importados y lo nico que hacen los locales es participar en una
simple cadena de montaje, en la que ni siquiera adquieren nuevas habilidades.
Adems, aun en el caso de producirse, los efectos desbordamiento tienden a tener
una magnitud relativamente insignificante.96 Es por eso por lo que los gobiernos han
intentado magnificarlos imponiendo requisitos de rendimiento referentes, por
ejemplo, a transferencia tecnolgica, contenidos locales o exportaciones.97
Una repercusin crtica pero a menudo desconocida de la IED es la que tiene sobre los
competidores nacionales (presentes y futu-i ros). La entrada de una CTN a travs de IED
puede destruir empresas nacionales existentes que habran podido convertirse en
negocios prsperos sin su exposicin prematura a la competencia, o puede evitar la
aparicin de competidores domsticos. En tales casos, las competencias productivas
a corto plazo aumentan, ya que la filial de la CTN que sustituye a las empresas
nacionales (presentes y futuras) es por lo general ms productiva que estas. Pero el
nivel de capacidad productiva que el pas puede alcanzar a largo plazo resulta
inferior a consecuencia de ello.
Esto es debido a que, por lo general, las CTN no transfieren las actividades ms
valiosas fuera de su patria, como comentar en mayor detalle ms adelante. Como
consecuencia, habr un mximo definido para el nivel de sofisticacin que una filial
de CTN puede alcanzar a largo plazo. Volviendo al ejemplo de Toyota del captulo 1,
si Japn hubiera liberalizado la IED en su industria automovilstica en la dcada de
1960, no cabe duda de que Toyota no estara produciendo ahora el Lexus; habra
desaparecido o, ms probablemente, se habra convertido en una filial apreciada de
un fabricante de coches norteamericano.
Dadas las circunstancias, un pas en vas de desarrollo puede decidir razonablemente
prescindir de las ventajas a corto plazo de la IED para dedicarse a actividades de alto
nivel a largo plazo, prohibiendo la IED en determinados sectores o regulndola.98 Esa
es exactamente la misma lgica que la de la proteccin de la industria incipiente de
la que he hablado en los captulos anteriores: una nacin renuncia a las ventajas a
corto plazo del libre comercio con el fin de crear mayores competencias productivas
a largo plazo. Y eso explica por qu, histricamente, la mayora de casos de xito
econmico han reeurrido a la regulacin de la IED, a menudo de un modo draconiano,
96

R. Kozul-Wright y R Rayment, The Resistible Rise of Market Fundamental sm: Rethinking Development
Londres, Zed Books, 2007, captulo 4. Vase tambin Kosc et ai, 2006, pp. 27-30.

Policy in an

Unbcdaneed World,

97 Esas medidas incluyen: requisitos de empresas conjuntas, que aumenta la posibi

98lidad de transferir tecnologa al socio local; condiciones explcitas relativas a transferencia tecnolgica; requisitos de contenido
local, que obligan a la CTN a transferir cierta tecnologa al proveedor, y requisitos de exportacin, que obligan a la CTN a utilizar
tecnologa actualizada para ser competitiva en el mercado mundial. 11 Sanjaya Lall, el difunto economista de Oxford y uno de los
principales expertos en CTN, describi bien este punto: "Si bien tener ms IED, en el margen, puede generalmente (cuando no
siempre) I aportar beneficios netos al pas anfitrin, an es cuestin de elegir entre diversas estrategias con respecto al papel de la
QU FUE DEL BUEN SAMARITAN0? 96
IED en el desarrollo a largo plazo". Vase S. Lall, "Introduccin", en S. Lall (ed.), Transnational Corporations and Economic
Development, Londres, Routledge, 1993.

como demostrar a continuacin.

"Ms peligroso que el poder militar"
"Ser un da dichoso para nosotros aquel en que ni un solo buen valor americano sea
de propiedad extranjera y Estados Unidos deje de ser un terreno de explotacin para
banqueros y prestamistas europeos." Esto escribi el Bankers' Magazine
estadounidense en 1884.99
Puede que al lector le cueste trabajo entender que un boletn de banqueros publicado
en Estados Unidos pudiera ser tan hostil hacia los inversores extranjeros. Pero esto
era, de hecho, caracterstico en aquella poca. Estados Unidos tena unos
antecedentes terribles en sus relaciones con inversores forneos.100
En 1832, Andrew Jackson, en la actualidad un hroe popular para los partidarios
norteamericanos del libre mercado, se neg a renovar la licencia para el banco casi
central, el segundo Banco de Estados Unidos, el sucesor de su homnimo de
Ilamilton (vase el captulo 2).101 Esto se debi al hecho de que la cuota de propiedad
extranjera del banco era demasiado alta: del 30% (los finlandeses anteriores a la UE
lo habran aceptado de buena gana!). Al declarar su decisin, Jackson dijo: "Si las
acciones del banco pasaran prin-j cipalmente a manos de los sbditos de una nacin
extranjera, y por desgracia nos viramos implicados en una guerra con ese pas,
cul sera nuestra situacin? [...] Controlar nuestra moneda, recibir nuestro dinero
pblico y mantener dependientes a miles de nuestros ciudadanos sera mucho ms
formidable y peligroso que el poder naval y militar del enemigo. Si debemos tener
un banco [...] ha de ser puramente americano".102 Si el presidente de un pas en vas
de desarrollo dijera algo as hoy en da, sera calificado de dinosaurio xenfobo y
chantajeado en la comunidad internacional.
Desde los primeros tiempos de su desarrollo econmico hasta la Primera Guerra
99 La cita corresponde a Bankers' Magazine, N 38, enero de 1884, tal y como se menciona en Wlkins, The History o/
Foreign Investment in tlie United States to 1914, Cambridge, Harvard University Press, 1989, p. 566. La cita completa dice:
"Ser un da dichoso para nosotros cuando ni un solo buen valor americano sea de propiedad extranjera y cuando Estados Unidos
deje de ser un terreno de explotacin para banqueros y prestamistas europeos. El tributo que se rinde a los extranjeros es (...)
odioso [...]. liemos dejado atrs la necesidad de someternos a la humillacin de ir a Londres, Pars o Frankfort (sie], porque el
capital se ha vuelto suficientemente abundante para todas las exigencias nacionales".
100
Tambin los prestamistas extranjeros eran mal tratados. En 1842, Estados Unidos se convirti en un paria en el
mercado internacional de capitales cuando los gobiernos de 11 estados faltaron al pago de prstamos extranjeros (principalmente
britnicos). Adentrado ese mismo ao, cuando el gobierno federal de Estados Unidos trat de conseguir un prstamo en la City
de Londres, The Times contraatac diciendo: "La poblacin de Estados Unidos puede estar completamente convencida de que
existe cierta clase de valores que ninguna abundancia de dinero, por grande que sea, puede valorizar, y que en esa clase sus
propios valores tienen preeminencia". Citado en T. Cochran y \V. Miller, The Age of Enterprise: A Social History of Industrial
America, Nueva York, Macmillan Company, 1942, p. 48.
101
El segundo Banco de Estados Unidos, fundado en 1816 en virtud de una escritura de constitucin de 20 aos, era
propiedadI del gobierno en el 20%, y en l se depo sitaban los ingresos tributarios federales, pero no tena el monopolio de emisin
QU FUE DEL BUEN SAMARITAN0? 97
de billetes, por lo que no poda considerarse un banco central propiamente dicho.
102
Citado en Wilkins, 1989, p. 84.

Mundial, Estados Unidos fue el mayor importador del mundo de capital

extranjero.103 Dadas las circunstancias, haba, naturalmente, una considerable
inquietud por la "gestin ausente" de inversores extranjeros:104 "No tenemos horror
al CAPITAL EXTRANJERO... si se somete a gestin norteamericana [cursiva y maysculas
originales]", manifestNiles' Weekly Register, una revista nacionalista de tradicin
hamiltoniana, en 1835.105 Reflejando ese sentimiento, el gobierno federal de Estados
Unidos regul enrgicamente la inversin extranjera. Los accionistas forneos no
podan votar y solo ciudadanos estadounidenses podan llegar a ser directores de un
banco nacional (a diferencia de a nivel de estado). Esto implicaba que "individuos e
instituciones financieras del extranjero podan comprar acciones de bancos
nacionales estadounidenses si estaban dispuestos a tener ciudadanos norteamericanos como representantes suyos en el consejo de administracin",
desalentando as la inversin extranjera en el sector de la banca.106 En 1817 el
Congreso impuso un monopolio de navegacin para buques estadounidenses en
cabotaje, que se mantuvo hasta la Primera Guerra Mundial.107 Hubo tambin leyes
estrictas sobre inversin extranjera en industrias de recursos naturales. Los gobiernos de muchos estados prohibieron o limitaron la inversin en tierras por parte
de extranjeros no residentes. La Ley de Propiedad Extranjera prohibi la posesin de
tierra por parte de no nacionales -o de compaas de propiedad fornea en ms del
20%- en los "territorios" (a diferencia de los estados hechos y derechos), donde la
especulacin de tierras estaba particularmente extendida.108Leyes federales de
minera limitaron los derechos de explotacin minera a ciudadanos estadounidenses
y sociedades annimas en Estados Unidos. En 1878 se aprob una ley de
explotacin forestal, que autorizaba solo a residentes estadounidenses a cortar
troncos en tierras pblicas. Algunas leyes estatales (a diferencia de las federales)
eran todava ms hostiles a la inversin extranjera. Una serie de estados gravaban las
compaas forneas muchsimo ms que las norteamericanas. Hubo una clebre ley
de Indiana de 1887 que retir por completo la proteccin judicial a empresas
103An en 1914, cuando se haba vuelto tan rico como el Reino Unido, Estados Unidos era uno de los mayores prestatarios
netos del mercado internacional de capitales. La autorizada estimacin de la historiadora estadounidense Mira Wilkins sita el nivel
de la deuda extranjera de Estados Unidos en aquella poca en 7.100 millones de dlares, con Rusia (3.800 millones) y Canad
(3.700 millones) siguindolo muy lejos (p. 145, tabla 5.3). Desde luego, en ese momento, Estados Unidos, con unos prstamos
estimados en 3.500 millones de dlares, era tambin el cuarto pas prestamista del mundo, detrs del Reino Unido (18.000
millones), Francia (9.000 millones) y Alemania (7.300 millones). Sin embargo, incluso despus de restar sus prstamos, Estados
Unidos segua ostentando una deuda neta de 3.600 millones de dlares, que era bsicamente la misma que las de Rusia y Canad.
Vase Wilkins, 1989.

104

Ibid., p. 563.

105

Citado en

106

Ibid.,

ibid., p. 85.

p. 583.

107
Ibid., pp. 83 y 583.
108
En aquella poca, esos territorios eran Daltota del Norte, Dakota del Sur, Idaho, Montana, Nuevo Mxico, Utali,
I
QU FUE DEL BUEN SAMARITAN0? 98
Washington, Wyoming, Oklahoma y Alaska. Las Dakotas, Montana y Washington en 1889, Idaho y Wyoming en 1890, y Utah en
1896 se convirtieron en estados, y por lo tanto ya no estuvieron sujetos a esa ley. Vase ibid., p. 241.

extranjeras.109 A finales del siglo xix, el gobierno del estado de Nueva York adopt
una actitud particularmente hostil hacia la IED en el sector financiero, un campo en el
que estaba adquiriendo rpidamente una posicin de talla mundial (un caso evidente
de proteccin de industria incipiente).110Estableci una ley en la dcada de 1880 que
prohiba a los bancos extranjeros participar en "negocios bancarios" (como aceptar
depsitos y descontar letras o pagars). La ley de banca de 1914 prohibi el
establecimiento de sucursales bancarias extranjeras. Por ejemplo, el London City
and Midland Bank (a la sazn el tercer banco del mundo, medido por depsitos) no
pudo abrir una sucursal en Nueva York, aun cuando dispona de 867 sucursales en
todo el mundo y 45 bancos corresponsales solo en Estados Unidos.111
Pese a sus extensos, y a menudo estrictos, controles sobre la inversin extranjera,
Estados Unidos fue el principal receptor de IED durante el siglo xix y principios del
xx, del mismo modo en que la estricta regulacin de CTN en China no ha evitado la
entrada a raudales de IED en ese pas en las ltimas dcadas. Esto va en contra de la
creencia por parte de los malos samaritanos de que la regulacin de la inversin
extranjera va a reducir los flujos de inversin, o, inversamente, de que la
liberalizacin de la regulacin de la IED incrementar los flujos. Adems, a pesar de o, dira yo, en parte debido a- su estricta regulacin de la inversin externa (adems
de imponer aranceles manufactureros que eran los ms altos del mundo), Estados
Unidos fue la economa de crecimiento ms rpido del mundo durante todo el siglo
xix hasta la dcada de 1920. Esto socava el argumento habitual de que la regulacin
de la inversin extranjera perjudica las perspectivas de crccimicnto de una economa.
Todava ms draconiano que Estados Unidos en la regulacin de la inversin
extranjera fue Japn.43 Especialmente antes de 1963, la propiedad fornea estuvo
limitada al 49%, mientras que en muchas "industrias vitales" la IED se prohibi por
completo. La inversin extranjera se liberaliz paulatinamente, pero solo en aquellos
sectores en los que las empresas nacionales estaban preparadas. Como consecuencia,
de todos los pases ajenos al bloque comunista, Japn ha recibido el nivel ms bajo
de IED en proporcin a su inversin nacional total.112 Dado este caso, el hecho de que
el gobierno japons haya dicho que "poner lmites a la inverisin [extranjera directa]
no parecera una decisin apropiada ni siquiera desde la perspectiva de la poltica de
desarrollo" en una presentacin reciente ante la OMG es un ejemplo clsico de amnesia
histrica selectiva, doble moral y "retirada de la escalera".47
Corea y Taiwn suelen ser considerados como los pioneros de la poltica pro IED,
merced a sus tempranos xitos con las zonas de procesamiento para exportaciones
(ZPE), donde las empresas inversoras extranjeras estaban poco reguladas. Pero, fuera
109
Wilkins, 1989, p. 579.
110
Ibid., p. 580.
111
Ibid., p. 456.
112
Entre 1971 y 1990, la IED supona menos del 0,1% de la formacin total de capital fijo (inversin fsica) de Japn,
I
QU FUE DEL BUEN SAMARITAN0? 99
frente al promedio del 3,4% para los pases en vas de desarrollo en conjunto (para 1981-1990). Estos datos corresponden a la
UNCTAD, Informe sobre inversin mundial, varios aos.

de esas zonas, impusieron de hecho muchas medidas restrictivas -sobre los

inversores externos. Esas restricciones les permitieron acumular competencias
tecnolgicas ms rpidamente, lo cual, a su vez, redujo la necesidad del
planteamiento de "todo vale" que se encuentra en sus ZPE en los perodos siguientes.
Limitaron zonas en las que las compaas extranjeras podan entrar y pusieron
mximos a sus cuotas de propiedad. Tambin filtraron las tecnologas introducidas
por las CTN e impusieron requisitos de exportacin. Se impuso estrictamente
requisitos de contenido local, si bien se aplicaron de una manera menos rigurosa a
los productos exportados (para que los suministros nacionales de calidad inferior no
perjudicaran en exceso la competitividad de exportacin). Como consecuencia,
Corea fue uno de los pases menos dependientes de la IED del mundo hasta finales de
la dcada de 1990, cuando adopt medidas neoliberales.48 Taiwn, donde las
medidas eran ligeramente ms laxas que en Corea, dependa algo ms de la inversin
extranjera, pero esa dependencia segua estando muy por debajo de la media de las
naciones en vas de desarrollo.49
Gobierno de Japn, "Communication to the Working Group on Trade and Invest- ment", 27 de junio de 2002,
WTAVGTW/125.
48Entre 1971 y 1995, la IED supona menos del 1% de la formacin total de capital fijo en Corea, mientras que el
promedio de los pases en vas de desarrollo para el
; perodo 198195 (no se dispone de cifras anteriores a 1980) era del 4,3%. Datos correspondientes a la UNCTAD, varios
aos. 49 En Taiwn, entre 1971 y 1995, la IED supona en torno al 2,5% de la formacin i total de capital fijo, frente al
promedio de los pases en vas de desarrollo del 4,3% (para 1981-1995). Datos de la UNCTAD, varios aos.
47

QU FUE DEL BUEN SAMARITAN0?

100

Los principales pases europeos -Reino Unido, Francia y Alemania- no llegaron tan
lejos como Japn, Estados Unidos o Finlandia en la regulacin de la inversin
extranjera. Antes de la Segunda Guerra Mundial, no tuvieron necesidad de ello:
bsicamente efectuaban, ms que reciban, inversiones extranjeras. Pero a partir de la
Segunda Guerra Mundial, cuando eriipezaron a recibir grandes cantidades de
inversin norteamericana, y ms tarde japonesa, tambin restringieron las afluencias
de IED e impusieron requisitos de rendimiento. Hasta la dcada de 1970, esto "s hizo
mayormente a travs de controles de divisas. Despus de que se abolieran esos
controles, se utilizaron requisitos de rendimiento informales. Incluso el gobierno del
Reino Unido, manifiestamente favorable a los inversores extranjeros, us una
variedad de "garantas" y "restricciones voluntarias" con respecto al abastecimiento
local de componentes, volmenes de produccin y exportacin.113Guando Nissan
instal una planta en el Reino Unido en 1981, se vio obligada a conseguir el 60% de
valor agregado localmente, con un perodo durante el cual este se elevara hasta el
80%. Dicen que el gobierno britnico tambin "presion [a Ford y GM] para
alcanzar una mejor balanza comercial".'"'114
Ni siquiera casos como los de Singapur e Irlanda, naciones que han prosperado
dependiendo muchsimo de la IED, dan prueba de que los gobiernos de los pases
anfitriones deberan permitir a las CTN1 hacer lo que quisieran. Al mismo tiempo que
aceptaban compaas extranjeras, sus gobiernos emplearon polticas selectivas para
atraer inversin exterior hacia campos que consideraban estratgicos para el futuro
desarrollo de sus economas. diferencia de Hong Kong, que s tuvo una poltica
neoliberal, Singapur ha adoptado siempre un planteamiento muy dirigido. Irlanda
comenz a prosperar de verdad solo cuando pas de un enfoque indiscriminado con
respecto a la IED ("cuanta ms, mejor") a una estrategia concentrada que se propona
atraer inversin extranjera a sectores como electrnica, farmacia, software y servicios
financieros. Tambin utiliz ampliamente requisitos de rendimiento.115 En resumen,
la historia est del lado de los reguladores. La mayora de los pases ricos de hoy en
da regularon la inversin extranjera cuando estaban en el bando receptor. En
ocasiones esa regulacin fue draconiana: Finlandia, Japn, Corea y Estados Unidos
(en determinados sectores) son los mejores ejemplos. Hubo naciones que
prosperaron buscando activamente IED, como Singapur E Irlanda, pero ni siquiera
ellas adoptaron el enfoque de aissez-faire hacia las CTN que los malos samaritanos
113
S. Young, N. Ilood y J. Ilamill, Foregn Multinationals and the Britisli Economy - Impact and Policy, Londres,
Groom Ilelm, 1988, p. 223.
114
115 Segn

225.
el estudio de 1981 del Departamento de Comercio de Estados Unidos,

Ibid.,p.

Performance Requirements by Foreign Gover- nmencs, el 20% de filiales de

The Use of Investment Incentives and

estadounidenses que operaban en

Irlanda denunciaron la imposici n de requisitos de rendimiento, frente al 2-7% en otros pa ses adelantados:
8% en Australia y Jap n; 7% en B lgica, Canad , Francia y Suiza; 6% en Italia; 3% en el Reino Unido, y 2%
en Alemania y Holanda. V ase Young et al. 1988, pp. 199-200. Para m s debates sobre la estrategia irlandesa
de I E D , v ase Il.-J. Chang y D. Green, The Northern WTO Agenda o n /nvestnient:
Do as we Say, K r ot as we
QU FUE DEL BUEN SAMAWTAN0? 101
Did, Londres, Agencia Cat lica para el Desarrollo, y Ginebra, South Centre, 2003, pp. 19-23.
CTN

recomiendan hoy a los pases en vas de desarrollo.

Un mundo sin fronteras?
La teora econmica, la historia y las experiencias contemporneas nos dicen que,
para beneficiarse verdaderamente de la inversin extranjera directa, el gobierno debe
regularla bien. A pesar de todo eso, los malos samaritanos han estado esforzndose
todo lo posible por ilegalizar prcticamente toda regulacin de IED durante la ltima
dcada. A travs de la Organizacin Mundial del Comercio, han introducido el
acuerdo TRIMS (Medidas de Inversin Relacionadas con el Comercio), que prohibe
cosas como requisitos de contenido local, requisitos de exportacin o requisitos de
equilibrio de divisas. Han estado presionando para una mayor liberalizacin a travs
de las negociaciones actuales del GATS (Acuerdo General sobre Comercio en
Servicios) y una propuesta de acuerdo de inversin a la Organizacin Mundial del
Comercio. Los acuerdos bilaterales y regionales de libre comercio y los tratados
bilaterales de inversin entre pases ricos y pobres tambin limitan la capacidad de
las naciones en vas de desarrollo para regular la IED.
116

116 Especialmente conocido a este respecto es el llamado captulo 11 del NAFTA (Tratado
de Libre Comercio de Amrica del
QU FUE DEL BUEN SAMAWTAN0? 102
Norte), que Estados Unidos ha conseguido incluir en todos sus acuerdos bilaterales de libre comercio (excepto el suscrito con

Olviden la historia, dicen los malos samaritanos al defender tales actuaciones.

Argumentan que, si bien ha tenido algunos mritos en el pasado, la regulacin de la
inversin extranjera se ha vuelto innecesaria y vana, gracias a la globalizacin, que
ha creado un nuevo "mundo sin fronteras".
Sostienen que la "muerte de la distancia" debido a los avances en las tecnologas de
comunicaciones y transportes ha hecho las empresas ms mviles y por lo tanto
apatridas: ya no estn vinculadas a sus pases de origen. Si las empresas ya no tienen
nacionalidad, arguyen, no existen motivos para la discriminacin de compaas
extranjeras. Adems, cualquier intento por regular estas es vano, ya que, al ser
"libres", se desplazarn a otro pas donde no exista tal regulacin.
Hay sin duda una parte de razn en este argumento. Pero es exagerado en grado
sumo. Hoy en da hay empresas como Nestl que fabrican menos del 5% de su
produccin en su pas (Suiza), pero son en gran medida casos excepcionales. La
mayora de las compaas internacionalizadas generan menos de un tercio de su
produccin en el extranjero, mientras que el ndice en el caso de empresas japonesas
est muy por debajo del 10%.34 Ha habido cierto traslado de actividades "centrales"
(como investigacin y desarrollo) al exterior, pero es generalmente a otras naciones
desarrolladas, y con una fuerte tendencia "regional" (las regiones, en este sentido,
corresponden a Norteamrica, Europa y Japn, que es una regin por s misma).53
En la mayora de compaas, los altos cargos que toman decisiones siguen siendo
bsicamente ciudadanos del pas de origen. Una vez ms, se dan casos como el de
Carlos Ghosn, el libans-bra- sileo que dirige una compaa francesa (Renault) y
otra japonesa (Nissan). Pero no deja de ser tambin una excepcin. El ejemplo ms
revelador es la fusin de Daimler-Benz, el fabricante de autoAustralia). El captulo 11 otorga a los inversores extranjeros el derecho a llevar el
gobierno del pas anfitrin ante los organismos internacionales especiales de
arbitraje del Banco Mundial y las Naciones Unidas si creen que el valor de su
inversin se ha reducido debido a la actuacin del gobierno, que va desde la
nacionalizacin hasta la regulacin medioambiental. Pese a implicar al gobierno,
esos procedimientos de arbitraje estn cerrados a la participacin, observacin y
contribucin pblicas.
Kozul-Wright y Rayment, 2007, captulo 4.
P. Ilirst y G. Thompson, GlobalizaCion in Question, 2a ed., Cambridge, Polity Press, 1999, captulo 3, aporta una
informacin detallada al respecto.
54
55

HAJOON
CHANG

mviles alemn, y Chrysler, el fabricante de coches estadounidense, en 1998. En

realidad fue la absorcin de Chrysler por Benz. Pero, en el momento de la fusin, se
describi como el matrimonio de dos iguales. La nueva compaa, Daimler-Chrysler,
hasta tena un nmero paritario de alemanes y norteamericanos en su consejo de
administracin. Pero eso fue solo durante los primeros aos. Pronto los germanos
superaron ampliamente en nmero a los estadounidenses, por lo general en una
proporcin de 10 o 12 a 1 o 2, dependiendo del ao. Cuando son absorbidas, incluso
las empresas norteamericanas acaban siendo dirigidas por extranjeros (precisamente
en eso consiste la absorcin).
Por consiguiente, la nacionalidad de la empresa sigue importando mucho. Quin
posee la empresa determina hasta qu punto sus diversas filiales estarn autorizadas
a pasar a actividades de mayor nivel. Sera muy ingenuo, sobre todo por parte de
pases en vas de desarrollo, disear polticas econmicas sobre el supuesto de que el
capital ya no tiene races nacionales.
Pero entonces, qu hay del argumento de que, sea necesario o no, ya no es posible
en la prctica regular la inversin extranjera? Dicen que, ahora que las CTN se han
vuelto ms o menos "libres", pueden castigar a pases que regulan la inversin
externa "prescindiendo de sus servicios".
Una pregunta inmediata que puede plantearse es: si las empresas se han vuelto tan
mviles como para hacer impotente la legislacin nacional, por qu los pases ricos
malos samaritanos demuestran tanto inters por instar a las naciones subdesarrolladas a suscribir todos esos acuerdos internacionales que limitan su capacidad para
regular la inversin extranjera? Siguiendo la lgica del mercado tan querida por la
ortodoxia neoliberal, por qu no limitarse a dejar que los pases elijan el
planteamiento que quieran y dejar luego que los inversores extranjeros los castiguen
o recompensen optando por invertir solo en aquellas naciones respetuosas con ellos?
El mero hecho de que los pases ricos quieran imponer todas esas restricciones a las
naciones en desarrollo por medio de acuerdos internacionales revela que a fin de
cuentas la regulacin de la IED no es tan vana, contrariamente a lo que afirman los
malos samaritanos.
En todo caso, no todas las CTN son igual de mviles. Es cierto, hay sectores -como
ropa, zapatos y muecos de peluche- para los que existen muchos sitios de inversin
potencial porque el equipo de produccin es fcil de trasladar y, como las aptitudes
requeridas son bajas, los trabajadores pueden formarse fcilmente. Sin embargo, en
muchas otras industrias las empresas no pueden moverse con tanta facilidad por
varias razones: la existencia de suministros inmviles (por ejemplo, recursos
minerales, una mano de obra con aptitudes particulares), el atractivo del mercado
nacional (China es un buen ejemplo) o la red de abastecimiento que han construido
con los aos (por ejemplo, la subcontratacin de redes para los fabricantes de
automviles japoneses en Tailandia o Malasia).
Por ltimo, pero no por ello
importante, es un error creer que las CTN evitarn
QU FUEmenos
DEL BUEN SAMARITANO?

necesariamente pases que regulan la IED. Contrariamente a lo que la ortodoxia

sugiere, la regulacin no es demasiado importante para determinar el nivel de
afluencia de inversin extranjera. De ser as, naciones como China no recibiran
demasiada inversin externa. Pero ese pas est obteniendo aproximadamente el 10%
de la IED mundial porque ofrece un mercado grande y en rpido crecimiento, una
buena mano de obra y buenas infraestructuras (carreteras, puertos). El mismo
argumento puede aplicarse a los Estados Unidos del siglo xix.
Los estudios revelan que las corporaciones estn sobre todo interesadas en el
mercado potencial del pas anfitrin (tamao y crecimiento del mercado), y luego en
factores como la calidad de la mano de obra y la infraestructura, mientras que la
regulacin es solo un asunto de inters secundario. Incluso el Banco Mundial, un
conocido defensor de la liberalizacin de la IED, admiti en cierta ocasin que "los
incentivos y regulaciones especficos que rigen la inversin directa tienen menos
repercusin en el volumen de inversin que recibe un pas que su clima econmico y
poltico en general y sus polticas financieras y de tipos de cambio".36
Como en el caso de su alegato contra la relacin entre comercio internacional y
desarrollo econmico, los malos samaritanos han confundido la causalidad. Creen
que si se liberaliza la regulacin de la inversin extranjera, entrarn ms inversiones
y ayudarn al crecimiento econmico. Pero la inversin extranjera es consecuencia,
ms que la causa, del crecimiento econmico. La cruda verdad es que, por muy
liberal que sea el rgimen regulador, las empresas extranjeras no entrarn en un pas
a menos que su economa ofrezca un mercado atractivo y recursos productivos de
alta calidad (mano de obra, infraestructura). Por eso, tantas naciones en vas de
desarrollo no han conseguido atraer volmenes importantes de IED, pese a ofrecer a las
empresas forneas grados mximos de libertad. Los pases tienen que desarrollar
crecimiento antes de que las CTN se interesen por ellos. Si usted organiza una fiesta, no
basta con decir a la gente que puede venir y hacer lo que quiera. La gente va a las
fiestas en las que sabe que ya ocurren cosas interesantes. Normalmente no viene y
hacc cosas interesantes para usted, por ms libertad que les d.
"La nica cosa peor que ser explotado por el capital..."
Como Joan Robinson, ex catedrtica de economa de Cambridge y puede decirse que
la mujer economista ms clebre de la historia, creo que lo nico que es peor que ser
explotado por el capital es no ser explotado por el capital. La inversin extranjera,
sobre todo lT3irct7pde ser una herramienta muy til para el desarrollo
econmico. Pero cun til, depende del tipo de inversin efectuada y cmo la regula
el pas anfitrin.
La inversin financiera extranjera acarrea ms peligros que ventajas, como incluso
los neoliberales reconocen en la actualidad. Si bien la inversin extranjera directa no
QU FUE DEL BUEN SAMARITANO?

es la Madre Teresa, a menudo aporta ventajas al pas anfitrin a corto plazo. Pero es
el largo plazo lo que importa cuando se trata de desarrollo econmico. Aceptar IED sin
condiciones puede hacer de hecho que el desarrollo econmico resulte ms difcil a
largo plazo. Pese a la hiprbole sobre un "mundo sin fronteras", las CTN no dejan de
ser empresas nacionales con operaciones internacionales y, por lo tanto, es
improbable que permitan a sus filiales acometer actividades de nivel superior; al
mismo tiempo, su presencia puede impedir la aparicin de firmas nacionales que
podran emprenderlas a la larga. Es probable que esta situacin perjudique el
desarrollo potencial a largo plazo del pas anfitrin. Adems, las ventajas a la larga
de la IED dependen en parte de la magnitud y la calidad de los efectos desbordamiento
que provocan las CTN, cuya maximiza- cin requiere una intervencin poltica
apropiada. Por desgracia, muchas herramientas clave de tal intervencin ya han sido
ilega- lizadas por los malos samaritanos (por ejemplo, los requisitos de contenido
local).
Por consiguiente, la inversin extranjera directa puede ser un mal negocio. A la
larga, puede reportar ventajas, pero, a corto plazo, puede de hecho ser perjudicial
para el desarrollo econmico. Una vez entendido esto, el xito de Finlandia no
resulta sorprendente. La estrategia de ese pas se bas en el reconocimiento de que,
si se liberaliza la inversin extranjera demasiado pronto (Finlandia era una de las
economas ms pobres de Europa a principios del siglo xx), no habr espacio para
que las empresas nacionales desarrollen competencias tecnolgicas y de gestin
independientes. Nokia tard 17 aos en obtener algn beneficio de su filial
electrnica, que es ahora la compaa de telefona mvil ms grande del mundo. 57 Si
Finlandia hubiera liberalizado la inversin extranjera desde el principio, Nokia no
sera lo que es hoy. Lo ms probable es que los inversores extranjeros que
compraron acciones de Nokia habran exigido a la casa matriz que dejara de
subvencionar a la nula filial electrnica, acabando as con el negocio. En el mejor de
los casos, alguna CTN habra comprado la seccin de electrnica y la habra convertido
en filial suya realizando un trabajo de segunda fila.
Nokia se fund como una compaa de explotacin forestal en 1865. La estructura del grupo Nokia moderno empez
a fraguarse cuando Finnish Rubber Works Ltd. (fundada en 1898) compr la mayora de acciones de Nokia en 1918 y
de Finnish Cable Works (fundada en 1912) en 1922. Por ltimo, en 1967, las tres empresas se fusionaron para formar
Nokia Corporation. Algunos observadores finlandeses resumen la naturaleza de esa fusin diciendo que el nombre de
la compaa fusionada (Oy Nokia Ab) provena del procesamiento de madera; la gestin, de la fbrica de cable, y el
dinero, de la industria de la goma. La actividad electrnica de Nokia, cuya empresa de telefona mvil constituye el
ncleo del negocio de la compaa en la actualidad, se puso en marcha en 1960. Incluso hasta 1967, cuando tuvo lugar
la fusin entre Nokia, KRW y KCW, la electrnica generaba solo el 3% de las ventas netas del grupo Nokia. La seccin de
electrnica perdi dinero durante los primeros 17 aos, y no obtuvo sus primeros beneficios hasta 1977. La primera red
de telefona mvil del mundo, NMT, se introdujo en Escandinavia en 1981 y Nokia fabric los primeros telfonos para
coche para ella. Nokia produjo el telfono manual porttil original en 1987. Aprovechando este impulso, el grupo se
ampli rpidamente durante la dcada de 1980 adquiriendo una serie de empresas de electrnica y telecomunicaciones
en Finlandia, Alemania, Succia y Francia. Desde los aos noventa, el principal negocio de Nokia ha sido el de los
FUE a
DELser
BUEN
telfonos mviles. En esa dcada, QU
lleg
elSAMARITANO?
lder de la revolucin de las telecomunicaciones mviles. Para ms

informacin, vase II.- J. Chang, Public Investment Management, National Dcvelopment Strategy Poliey Guidance
Note, Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales de las Naciones Unidas y Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo, recuadro 15.

La cara B de este argumento es que la regulacin de inversin extranjera directa

puede, paradjicamente, beneficiar a compaas forneas a largo plazo. Si un pas no
deja entrar empresas extranjeras o regula mucho sus actividades, no ser bueno para
esas compaas a corto plazo. En cambio, si una regulacin juiciosa de la inversin
extranjera directa permite a una nacin acumular competencias productivas ms
rpidamente y a un nivel ms alto del que es posible sin ella, beneficiar a los
inversores externos a largo plazo ofrecindoles una situacin de inversin que es
ms prspera y posee mejores suministros productivos (por ejemplo, trabajadores
cualificados, buena infraestructura). Finlandia y Corea del Sur son los mejores
ejemplos de esto. En parte gracias a su inteligente regulacin de la inversin
extranjera, esos pases se han vuelto ms ricos, ms cultos y mucho ms dinmicos
tecnolgicamente y, por lo tanto, se han convertido en destinos de inversin ms
atractivos de lo que habra sido posible sin tales regulaciones.
La inversin extranjera directa puede ayudar al desarrollo econmico, pero solo si se
introduce formando parte de una estrategia de desarrollo orientada a largo plazo. Las
polticas deberan disearse de manera que la IED no acabe con los productores nacionales, que pueden brindar grandes posibilidades a la larga, al mismo tiempo que
se garantiza que las tecnologas avanzadas y las aptitudes de gestin que las
corporaciones extranjeras poseen se transfieren a negocios domsticos hasta el punto
mximo posible. Como Singapur e Irlanda, algunos pases pueden prosperar, y lo
han hecho, atrayendo activamente capital extranjero, sobre todo IED. Pero habr ms
naciones que prosperarn, y lo han hecho, cuando regulen ms activamente la
inversin extranjera, incluida r la IED. Es probable que el intento por parte de los
malos samarita- nos de imposibilitar esa regulacin a los pases subdesarrollados
obstaculice, en lugar de ayudar, su desarrollo econmico.

QU FUE DEL BUEN SAMARITANO?

15

La nueva opinin, ms matizada, del wn se expone en detalle en dos informes redactados por Kenneth
Rogoff, ex economista jefe del FMI (2001-2003), y tres economistas de la misma institucin. E. Prasad, K.
Rogoff, S.-J. Wei y A. Kose, "Effcets of Financial Globalisation on Developing Countries: Some
Empirical Evidence", documento especial del FMI, N 220, Washington, D.C., Fondo Monetario
Internacional, 2003, y Kose ec al., 2006.
45
Para ms informacin, vase M. Yoshino, "Japan as ilost to the International Corporation", en C.
Kindleberger (ed.), The International Corporation - A Sympo- sium, Cambridge, The MIT Press, 1970.
56
Canco Mundial, World Development Report, 1985, Nueva York, Oxford University Press, 1985, p. 130.

Captulo 5
El hombre explota al hombre
Empresa privada buena, empresa pblica mala?

John Kenneth Galbraith, uno de los pensadores econmicos ms profundos del siglo
xx, dijo en cierta ocasin: "Bajo el capitalismo, el hombre explota al hombre; bajo el
comunismo, es justo lo contrario". No insinuaba que no hay diferencia entre
capitalismo y comunismo, habra sido la ltima persona en hacerlo; Galbraith fue
uno de los principales crticos no izquierdistas del capitalismo moderno. Lo que
expresaba era la profunda decepcin que mucha gente senta por el fracaso del
comunismo para edificar la sociedad igualitaria que haba prometido.
Desde su aparicin en el siglo xix, el objetivo clave del movimiento comunista haba
sido la abolicin de la propiedad privada de los "medios de produccin" (fbricas y
mquinas). Es fcil entender por qu los comunistas consideraban la propiedad
privada como la principal causa de la injusticia distributiva del capitalismo. Pero
tambin vean la propiedad privada como una causa de ineficiencia econmica.
Crean que era el motivo de la anarqua "prdiga" del mercado. Afirmaban que
demasiados capitalistas invierten rutinariamente en producir las mismas cosas,
porque no conocen los planes de inversin de sus competidores. Con el tiempo,
existe superproduccin y algunas de las empresas implicadas van a la quiebra,
condenando algunas mquinas al basurero y dejando ociosos a obreros con mucha
capacidad para trabajar. El desperdicio causado por este proceso, decan,
desaparecera si las decisiones de capitalistas distintos pudieran coordinarse con
antelacin mediante una planificacin racional y centralizada: a fin de cuentas, las
empresas capitalistas son islas de planificacin rodeadas por el mar anrquico del
mercado, como dijo Karl Marx, el principal terico comunista. En consecuencia,
crean los comunistas, si se aboliera la propiedad privada, la economa podra gestionarse como si fuera una sola empresa y administrarse as con mayor eficiencia.
Desgraciadamente,
economa de planificacin central basada en la propiedad
HA-JOON la
CHANG