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CURSO:
REALIDAD
MACROECONMICA
LATINOAMERICANA

MDULO III
REPENSANDO LAS POLTICAS DE
DESARROLLO PRODUCTIVO

Curso Realidad Macroeconmica Latinoamericana


Mdulo III. Repensando las polticas de desarrollo productivo
Autores del mdulo:
Eduardo Fernndez-Arias
Departamento de Investigacin y Economista Jefe/BID
Ernesto Stein
Departamento de Investigacin y Economista Jefe/BID
Autor del curso original:
Eduardo Lora
Senior Fellow del Centro de Desarrollo Internacional/
Universidad de Harvard

Coordinador acadmico del curso:


Carlos Gerardo Molina
Sector Conocimiento y Aprendizaje/BID

Diseo pedaggico del curso:


Nydia Daz Daz
Instituto Interamericano para el Desarrollo Econmico y Social
(INDES)/ BID

Edicin, diseo y diagramacin:

Manthra Comunicacin

http://www.iadb.org
Copyright 2015 Banco Interamericano de Desarrollo. Esta obra se encuentra sujeta a una licencia
Creative Commons IGO 3.0 Reconocimiento-NoComercial-SinObrasDerivadas (CC-IGO 3.0 BY-NC-ND)
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Las opiniones expresadas en esta publicacin son de los autores y no necesariamente reflejan el punto de
vista del Banco Interamericano de Desarrollo, de su Directorio Ejecutivo ni de los pases que representa.

NDICE
ndice 3
Objetivo general

Objetivos de aprendizaje

Conceptos clave

Preguntas orientadoras de aprendizaje

I. Introduccin: pasado, presente y futuro de las PDP

II. Repensando el desarrollo productivo: un marco conceptual

14

III. Polticas de Desarrollo Productivo en la prctica

25

IV. La transformacin productiva como objetivo de poltica econmica

49

V. Instituciones para polticas de desarrollo productivo exitosas

55

Sntesis del Mdulo

59

VI. Bibliografa

62

PRESENTACIN
En mdulos anteriores se puso en evidencia el limitado
desarrollo en trminos de ingreso y productividad que presenta
Amrica Latina y el Caribe (LAC) respecto a los pases avanzados.
Ello condujo a la necesidad de identificar cules son las restricciones
ms importantes al crecimiento; entre ellas, se trataron a profundidad
las restricciones a la inversin privada (Mdulo I), y los elementos
que limitan la productividad total de los factores dentro de una
economa (Mdulo II).
La pregunta clave, y con la que se pretende avanzar en este nuevo
mdulo, es: qu rol le cabe a las polticas pblicas para favorecer el
desarrollo productivo y remediar problemas de productividad en los
pases de ALC?
Este mdulo aborda esta pregunta examinando las condiciones que
debe cumplir una poltica de desarrollo productivo (PDP) para ser
exitosa. Muchas de las polticas pblicas esenciales que sustentan la
actividad econmica asociadas a la calidad del gasto pblico (como
por ejemplo la provisin de buena infraestructura vial o educacin
bsica) o al establecimiento de una superestructura institucional
que permita el desarrollo de los mercados (como por ejemplo un
sistema de justicia que proteja los derechos de propiedad) son bien
entendidas y no son controversiales.
Este mdulo se concentra, ms bien, en las Polticas de Desarrollo
Productivo que tienen un contacto directo con la esfera productiva
privada, y pueden servir para mejorar la productividad agregada del
sector privado, con especial nfasis en la transformacin productiva
que, como se ha visto, es el taln de Aquiles de nuestra regin. Dada
la importancia del sector productivo privado para el dinamismo de
las economas de mercado de la regin, estas seran polticas muy
valiosas para el desarrollo econmico en tanto aborden algunos
de los impedimentos estructurales y de largo alcance que traban
la contribucin del sector privado al desarrollo econmico de los
pases. Por otro lado, estas son polticas controversiales puesto que
podran abrir la puerta a intervenciones burocrticas o de naturaleza
puramente poltica que distorsionen la eficiencia econmica de los
mercados. Este mdulo ofrece un marco conceptual desde el cual
pensar y repensar las PDP, ilustrando algunos de sus xitos y fracasos.

Mdulo III. Repensando las polticas de


desarrollo productivo

OBJETIVO GENERAL
Analizar y comprender las limitaciones,
posibilidades y rol que tienen las polticas de
desarrollo productivo (PDP).

OBJETIVOS DE APRENDIZAJE
Identificar la importancia de las polticas de desarrollo productivo (PDP)
dentro del desarrollo econmico de la regin. Para ello, reconocer su
razn de ser, as como sus restricciones y retos ms importantes.
Entender los tipos de intervenciones de poltica de desarrollo productivo y
sus requerimientos para hacerlas exitosas.

Entender el rol que juegan las instituciones en el diseo e implementacin


de las polticas de desarrollo productivo.

Realidad Macroeconmica Latinoamericana

CONCEPTOS CLAVE
Polticas pblicas
Polticas de desarrollo productivo
Desarrollo econmico
Polticas industriales
Sector privado y poltica pblica
Fallas de mercado

PREGUNTAS
ORIENTADORAS DE APRENDIZAJE
Cules se consideran las causas de una baja productividad en los pases
de ALC?
Cul es el papel de las intervenciones pblicas para aumentar la
productividad de una economa?
Cules son algunos ejemplos de poltica regional que han favorecido la
productividad en pases de ALC?
Cundo una economa es altamente productiva?

Mdulo III. Repensando las polticas de


desarrollo productivo

Realidad Macroeconmica Latinoamericana

I. INTRODUCCIN: PASADO,
PRESENTE Y FUTURO DE
LAS PDP
Para mejorar
hay que cambiar.
Para ser perfecto
hay que cambiar
a menudo.
Winston Churchill

A mediados de los
aos cuarenta, los
pases de la regin
implementaron
una poltica de
Industrializacin
por Sustitucin de
Importaciones.

El estado actual de las PDP en la regin ha sido moldeado


por su historia. Desde la Gran Depresin e incluso antes,
y bajo el nombre de poltica industrial, las economas han
implementado un conjunto de medidas que buscaron solucionar las trabas que operaban en contra de la transformacin productiva y que debilitaban la industrializacin.
A mediados de los aos cuarenta, los pases de la regin
implementaron una poltica de Industrializacin por Sustitucin de Importaciones (ISI) por produccin nacional,
en un contexto de sectores privados dbiles y adversos
al riesgo; mercados de capital rudimentarios; mercados
financieros internacionales desintegrados y bajos niveles
de comercio internacional. Los hacedores de poltica buscaban resolver la falta de dinamismo a travs del estmulo
de una amplia gama de actividades manufactureras de
forma selectiva. Se fortalecieron los bancos de desarrollo
como forma de canalizar recursos financieros domsticos
e internacionales, y se increment la inversin pblica en
infraestructura y en capital humano.
La restriccin a las importaciones por medio de tarifas
logr por un tiempo fomentar la diversificacin productiva nacional, la cual se evidenci en un incremento en las
tasas de inversin en los sectores protegidos. Pero hacia
mediados de los aos sesenta, la estrategia se agot y
la economa comenz a desacelerarse. Varias fueron las
potenciales razones por las cuales la estrategia de sustitucin de importaciones entr en declive. Una que resulta
muy importante para el contenido de este mdulo, fue el
hecho de que no existi un mecanismo que asegurara que
las actividades protegidas lograran alcanzar alta productividad. Por el contrario, en los pases del Este Asitico,

Mdulo III. Repensando las polticas de


desarrollo productivo

que lograron crecer a tasas que an hoy son asombrosas, se implementaron estrategias de proteccin similares pero condicionadas al xito exportador. Si la actividad
protegida no se revelaba como de alta productividad mediante el xito exportador, la proteccin cesaba. En ALC
no pareca haber la suficiente capacidad institucional para
organizar y encauzar al sector privado con determinacin.
A pesar de los fracasos, los aprendizajes fueron muchos,
y en algunos pases tales como Brasil, ciertas polticas
resultaron ser muy exitosas a la hora de crear industrias
que luego se volveran internacionalmente competitivas.
Sin embargo, con el advenimiento de la crisis de la deuda
en los aos ochenta, los nimos dejaron definitivamente
de favorecer la poltica industrial vigente y surgi una corriente internacional de apoyo a la idea de transferir la responsabilidad de la asignacin de los recursos de inversin
de los Estados a los mercados. Lo anterior condujo en los
aos noventa a lo que se conocera como el Consenso de
Washington (CW), el cual sirvi de estandarte para liberar
las importaciones y dar un paso atrs hacia el laissez-faire
como estrategia de crecimiento econmico. El CW predic que las decisiones de negocios fueran una labor del
sector privado y urgi a los gobiernos a emprender polticas para fortalecer el entorno en el cual se llevaban a
cabo estas decisiones. El CW rechaz tajantemente a las
polticas que involucraban elegir ganadores, y llam a
desmantelar la poltica industrial y sus instituciones.

El Consejo de
Washington predic
que las decisiones
de negocios fueran
una labor del sector
privado y urgi a
los gobiernos a
emprender polticas
para fortalecer el
entorno en el cual se
llevaban a cabo estas
decisiones.

Si bien, en este momento se concibe la antigua poltica


industrial como una idea problemtica, tambin se piensa que su rechazo de plano en los trminos del CW no
ha sido solucin a la baja productividad. Es as como el
debate parece reabrirse, dando paso a la necesidad de
promover una nueva generacin de polticas de desarrollo productivo que no caiga en los problemas del pasado. Una poltica industrial moderna ha de tomar en
cuenta que existen hoy mercados ms desarrollados y

Realidad Macroeconmica Latinoamericana

sofisticados; los sectores privados nacionales han demostrado una madurez


suficiente para asumir la incertidumbre y embarcarse en inversiones de largo plazo; y han emergido mercados financieros domsticos ms profundos y
complejos. Internacionalmente, el pesimismo en torno a las exportaciones ha
ido desapareciendo motivado por el despegue del comercio internacional y un
mercado financiero internacional ms integrado. El rol principal de una poltica pblica moderna no es ocupar el espacio al que el sector privado no llega,
sino potenciarlo.
Todo lo anterior parece indicar que la regin est lista para repensar sus polticas de desarrollo productivo bajo una nueva luz. Hoy en da, se ha dado paso
a un desarrollo productivo donde el sector privado juega un papel muy importante como corresponde a una economa de mercado, dejando al Estado como
un facilitador y no como el que dirige e implementa el desarrollo industrial.
Actualmente, se cuenta con hacedores de poltica mucho ms conscientes y
respetuosos de las ventajas comparativas presentes y futuras que los pases
tienen o no tienen en ciertas actividades productivas. El nfasis excesivo en las
manufacturas ha ido desapareciendo, y se han buscado formas diferentes de
diversificar, teniendo como objetivo central el ayudar a las firmas en los nuevos
sectores a ser internacionalmente competitivas. Las intervenciones han enfatizado lentamente la innovacin y la transformacin econmica como eje central.
EMBRAER y la Poltica Informtica de Brasil:
Un contraste1

La Empresa Brasilea
de Aeronutica
(Embraer) fue
fundada como
empresa estatal en
1969 por el gobierno
militar que haba
gobernado Brasil
desde 1964.

La experiencia de Brasil con las polticas industriales ha


sido larga y variada, y abarca xitos y fracasos. Resulta
instructivo contrastar dos casos: el primero se refiere a
los esfuerzos exitosos para crear un actor global en la industria aeronutica (Embraer); y el segundo, al fracaso
de la poltica de 1984 para crear toda una industria de la
tecnologa de la informacin a partir de cero, fundamentalmente a travs de la proteccin. La Empresa Brasilea de Aeronutica (Embraer) fue fundada como empresa
1

10

Fuente: Crespi, G. Fernndez-Arias, E. y Stein, E. (2014). Cmo reprensar el


desarrollo productivo? Polticas e intituciones slidas para la transformacin
econmica. Washington, DC: IDB.

Mdulo III. Repensando las polticas de


desarrollo productivo

estatal en 1969 por el gobierno militar que haba gobernado Brasil desde 1964. El mandato de la empresa consisti en producir aviones militares y pequeos aviones
comerciales, bien adaptados para el transporte local en
Brasil, con el fin de volar a mltiples destinos de escaso trfico. Desde el comienzo, la estrategia de Embraer
consisti en concentrarse en el diseo de aviones, en la
produccin del fuselaje y el montaje, con componentes
comprados en el exterior para prcticamente todo el
avin. Esto le permiti a la compaa producir de manera
competitiva aviones tecnolgicamente avanzados y evitar la necesidad de desarrollar componentes tecnolgicamente complejos (un proceso muy costoso) sin tener la
ventaja comparativa para hacerlo. De esta manera, a los
proveedores extranjeros tambin les interesaba asegurarse de que sus mercados nacionales estaban abiertos para
el producto final. El momento escogido por Embraer fue
perfecto: cuando se lanz el Bandeirante (un turbohlice
de pasajeros de 1521 plazas), Estados Unidos desregul
su mercado de transporte areo, lo que llev a la creacin
de redes de sistemas radiales y, como resultado, a un aumento muy considerable de la demanda de aviones regionales que podan servir esas rutas.

A finales de los aos


cuarenta, Brasil cre
el Centro Tecnolgico
Aeroespacial y el
Instituto Tecnolgico
de Aeronutica,
donde se formaron
recursos humanos
especializados.

Un pilar clave del xito de esta compaa se debe a su desarrollo institucional. A finales de los aos cuarenta, Brasil cre el Centro Tecnolgico Aeroespacial y el Instituto
Tecnolgico de Aeronutica, donde se formaron recursos
humanos especializados. Estas instituciones fueron cruciales para garantizar que Brasil tuviera las capacidades
productivas necesarias para el xito del sector, y el conjunto del clster que se desarroll. El Ministerio de Aeronutica desempe un rol fundamental para proporcionar financiamiento y planificacin estratgica, y otorg el
apoyo necesario al proceso de aprender-haciendo, lo que
fue esencial para su xito final. A su vez, esta empresa gener importantes externalidades para otros segmentos de
la industria brasilea, que se materializaron gracias a las

Realidad Macroeconmica Latinoamericana

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alianzas entre las empresas multinacionales, los empresarios nacionales y las


federaciones industriales.
Las diversas crisis macroeconmicas de Brasil durante los aos ochenta y comienzos de los noventa dejaron su huella en la empresa. Los precios siderales
del petrleo y el precario estado del financiamiento pblico a comienzos de
los aos noventa condujeron a su privatizacin en 1994, tras la cual el BNDES
obtuvo un 6,8% de la propiedad de la firma. Tanto el BNDES como los nuevos
propietarios privados inyectaron importantes recursos de capital en la empresa entre 1994 y 1996, lo que mejor sus finanzas y le permiti intentar un nuevo
y exitoso proyecto con el lanzamiento de su ERJ-145, un jet regional, en los
mercados internacionales.
Junto con ms de 430 multinacionales (incluidos algunos de sus propios proveedores), Embraer est situada en el complejo industrial de So Jos dos
Campos. Su proximidad con otros productores sofisticados soluciona muchos
problemas de coordinacin, y facilita los acuerdos de produccin conjunta.
Una fuerza laboral grande y bien capacitada es sin duda una de las ventajas.
Actualmente, Embraer es el mayor productor de jets regionales del mundo,
despus de haber superado en ventas a su rival, el Bombardier, durante los
ltimos ocho aos.
Sin embargo, la historia de la compaa no est exenta de crticas. Algunos
cuestionan la dependencia de los subsidios bajo la forma de financiamiento a
la exportacin a travs del programa PROEX. Estos subsidios, y otros proporcionados por los gobiernos de Canad y Quebec al rival Bombardier, bajo la
forma de crdito a la exportacin y garantas de prstamos, fueron el objeto
de disputas comerciales entre Canad y Brasil en el marco de la OMC a finales
de los aos noventa y a comienzos del nuevo siglo. Como resultado, ambos
gobiernos ajustaron sus subsidios para que fueran compatibles con la OMC,
pero no los eliminaron. Las dos empresas seran rentables si se eliminaran los
subsidios en ambos pases. Su nica justificacin es que el otro pas los utiliza.
Por lo tanto, los dos estaran en mejores condiciones si, en lugar de enfrentarse
en guerras comerciales, negociaran su eliminacin por ambos lados.
Al contrario de Embraer, la poltica informtica de Brasil, lanzada en los aos
setenta y ampliada en 1984, demuestra por qu el proteccionismo puro en

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Mdulo III. Repensando las polticas de


desarrollo productivo

industrias tecnolgicamente dinmicas, donde el pas importador no tiene ventajas comparativas, suele ser ineficaz. La ley de 1984 defini una reserva de mercado para
equipos informticos estipulando que slo las empresas
con mayora de accionistas brasileos podran vender en
el mercado nacional. La reserva se aplicaba a los microcomputadores, los minicomputadores existentes en aquella poca, y algunos perifricos. Estos equipos tenan que
ser producidos en el pas y eran objeto de importantes
protecciones arancelarias. Las regulaciones obligaban a
las empresas extranjeras en la industria de las computadoras a participar de firmas conjuntas con socios brasileos en forma minoritaria y producir en Brasil, si queran
vender en el mercado brasileo. Muy pocas empresas lo
hicieron. Las importantes restricciones tambin se aplicaron a la produccin y la venta de programas. A las empresas extranjeras no se les permita comercializar libremente
sus productos en el pas, sobre todo si la Secretara para la
Informacin del Gobierno (SEI) encontraba productores
nacionales de productos similares.

La informtica en
Brasil progres, pero
a pesar de los
considerables recursos
que se destin a su
desarrollo nunca
pudo ponerse al
da en una industria
sumamente dinmica,
en la que las
economas avanzadas
desplazaban
constantemente la
frontera tecnolgica.

Al contrario del enfoque de Embraer, consistente en la


produccin selectiva en reas en las que poda eventualmente competir y en acuerdos con socios extranjeros
para realizar la transicin, la estrategia seguida para desarrollar la informtica promovi la proteccin a travs del
aislamiento. La informtica en Brasil progres, pero a
pesar de los considerables recursos que se destin a su
desarrollo nunca pudo ponerse al da en una industria
sumamente dinmica, en la que las economas avanzadas desplazaban constantemente la frontera tecnolgica.
Hoy en da no hay computadoras brasileas en el mercado internacional. Dado que las TIC son tecnologas de
uso general, estas polticas pueden haber desacelerado el
crecimiento econmico en Brasil.

Realidad Macroeconmica Latinoamericana

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II. REPENSANDO EL DESARROLLO



PRODUCTIVO: UN MARCO CONCEPTUAL
La coyuntura llama a pensar de nuevo en cmo disear PDP que ayuden a potenciar u orientar el dinamismo econmico de los mercados de modo que permitan superar los frenos a la inversin y la productividad. En este contexto, los
hacedores de poltica de la regin estn activamente en bsqueda de polticas
y de instituciones que funcionen en un rango amplio de reas bajo la forma de
incentivos de base amplia (como la financiacin de proyectos de Investigacin
y desarrollo (I&D), o de una atencin focalizada a necesidades productivas especficas (como los programas de clsteres); o del establecimiento de instituciones capaces de manejar la poltica productiva moderna (como las alianzas
pblico-privadas). La pregunta clave es: cmo identificar intervenciones de
poltica que efectivamente ayuden a los mercados antes que los distorsionen?

Recuadro 1.
Tres pruebas/
preguntas claves
para proponer,
implementar
y evaluar una
Poltica de
Desarrollo
Productivo
exitosa

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I. Cul es la falla de mercado que se ha diagnosticado para justificar la poltica?


Los agentes de mercado poseen informacin detallada acerca de sus negocios y un fuerte incentivo para
usarla. En ausencia de fallas de mercado, las decisiones privadas tomadas sobre esta base conducen a
la eficiencia econmica. Los argumentos en favor de
una intervencin de poltica pblica deben basarse
en razones identificables que apunten a la existencia
de fallas de mercado, de modo que la intervencin
genere retornos sociales superiores. Las iniciativas
de poltica que no se sujetan a estos fundamentos
pueden fcilmente interferir con lo que funciona de
forma adecuada y resultar contraproducentes. Las
polticas que se proponen en economas de mercado
deben hacer un diagnstico, y someterse a una pregunta sencilla: Por qu el mercado no hace por s
mismo lo que parece deseable? O, en otras palabras,
por qu el mercado no saca partido de las oportunidades que aparecen como deseables?

Mdulo III. Repensando las polticas de


desarrollo productivo

II. Es la intervencin de poltica un remedio adecuado para la falla de


mercado identificada?
Una poltica adecuada debe ser una solucin para el problema identificado, de modo tal que el mercado funcione mejor una vez que la poltica
se haya implementado. Con demasiada frecuencia, la poltica adoptada
no est diseada para dar solucin al problema que justific la intervencin, sea por falta de capacidad tcnica o por la accin de grupos de
presin. Las polticas deben ser soluciones efectivas al problema encontrado. Aprender de la experiencia mediante la evaluacin de impacto de
las polticas con el fin de refinar las estimaciones iniciales constituye un
componente esencial de un sistema vigoroso.
III. Son las capacidades institucionales lo suficientemente fuertes
para ejecutar la poltica tal y como se concibi?
An si existe una poltica adecuadamente diseada para atender un falla
de mercado importante, su implementacin puede desviarse de la intencin del diseo si las agencias de desarrollo productivo del sector pblico
son dbiles y carecen de las capacidades requeridas para adoptarla en
forma adecuada. Por ejemplo, algunas polticas pueden verse expuestas a
captura por parte de intereses privados o polticos, o bien pueden requerir una estrecha colaboracin entre agencias intergubernamentales. La
insuficiencia de las capacidades institucionales necesarias para dar respuesta adecuada a esas cuestiones debe ser vista como una restriccin al
conjunto de polticas factibles en un pas. En otras palabras, las polticas
que funcionan en pases con fuertes capacidades institucionales pueden
resultar inefectivas o incluso perjudiciales en pases que carezcan de ellas.

El primer paso es diagnosticar cuando los mercados no funcionan bien y fallan para impulsar el desarrollo productivo. Las polticas que no tienen como
objetivo corregir o compensar fallas de mercado no tienen justificacin como
apoyo o complemento al mercado. En efecto, las polticas guiadas por el deseo de fomentar ciertos resultados econmicos, sin referencia a las razones
por las cuales los mercados no los alcanzan, estn inspiradas en una lgica de

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Las PDP eficaces


abordan las fallas de
mercado que limitan el
desarrollo productivo
de forma consistente y
sin repetir los errores
del pasado, y estn
acompaadas de una
estructura institucional
apropiada para limitar
y dirigir a los actores
privados y pblicos que
en ellas intervienen.

suplantar al mercado, y corren el riesgo de introducir distorsiones que atenten contra la eficiencia del mercado. El
desarrollo de las economas de mercado en nuestra regin
le proporciona al responsable de la poltica econmica la
gran ventaja de poder tomar decisiones en funcin del
desempeo del mercado, en vez de planificar intervenciones desde un escritorio basado ms en ideologa que en
informacin.

El diseo de la poltica
debe acompaar al
diagnstico en forma
disciplinada. Es crtico
que la poltica atienda
en forma efectiva la
falla de mercado que
especficamente se
diagnostic.

Finalmente, y ms all de los aspectos tecnocrticos de


un diseo adecuado al diagnstico, en la prctica, muchas
veces las polticas se transforman en la etapa de su implementacin. Las polticas mejor justificadas y diseadas
pueden frustrarse debido a la incapacidad o la falta de incentivos de las agencias responsables. En consecuencia,
es necesario preguntarse si las capacidades institucionales son suficientes para poder implementar la poltica con
efectividad y ajustar los planes correspondientemente.

16

El diseo de la poltica debe acompaar al diagnstico en


forma disciplinada. Es crtico que la poltica atienda en forma efectiva la falla de mercado que especficamente se
diagnostic. Esto supone un reto tcnico importante para
encontrar instrumentos de poltica que son eficaces para
atender la falla identificada, pero que al mismo tiempo tienen pocos efectos colaterales indeseables, puesto que de
lo contrario el remedio puede ser peor que la enfermedad.

Estos tres principios de buena poltica (diagnosticar la


falla de mercado, disear una poltica adecuada al diagnstico, y ajustarse a las capacidad institucional para su
implementacin), o marco conceptual integral, pueden
visualizarse ms claramente si se distinguen los tipos de
PDP a los cuales se aplican. En este mdulo abordaremos
dos dimensiones en las que las PDP difieren:

Mdulo III. Repensando las polticas de


desarrollo productivo

1. Alcance: Las polticas pueden enfocarse en sectores especficos (verticales) o pueden tener una base amplia y evitar ocuparse de sectores especficos (horizontales).
2. Tipo: La intervencin que se propone puede tomar la forma de un
Insumo Pblico, es decir, de un bien o servicio cuyo objetivo es fomentar la competitividad del sector privado. Estos insumos pblicos
pueden ser, por ejemplo, mejoras en infraestructura o nueva legislacin que proteja ms eficazmente los derechos de propiedad. Alternativamente, puede ser una Intervencin de Mercado, es decir,
diseada para que afecte los incentivos bajo los cuales se rige el
sector privado. En este tipo de intervenciones estn, por ejemplo,
los subsidios, los aranceles, o las regulaciones destinadas a alterar
las decisiones econmicas de los agentes.
Ambas dimensiones pueden combinarse en una matriz (figura 1), en la cual se
podran clasificar las polticas de desarrollo productivo en cuatro categoras:
a. Insumos pblicos de alcance horizontal.
b. Insumos pblicos de alcance vertical.
c. Intervenciones de mercado de alcance horizontal.
d. Intervenciones de mercado de alcance vertical.

Polticas
horizontales

Polticas
verticales

Insumos
pblicos

Intervenciones
de mercado

Figura 1.
Tipologa de
PDP

Fuente: Crespi, G. Fernndez-Arias, E. y Stein, E. (2014). Cmo reprensar el desarrollo productivo? Polticas
e intituciones slidas para la transformacin econmica. Washington, DC: IDB

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De esta forma, las polticas a y c, aunque buscan generar polticas transversales


a los sectores productivos, es decir, que afecten a varios o a todos los sectores
productivos al tiempo, difieren en que, mientras la primera implica una accin
por parte del Estado -por ejemplo una mejora de la infraestructura de transporte que pueda potencialmente afectar a varios sectores-, la segunda busca
afectar los incentivos que rigen las decisiones privadas y no necesariamente
requieren una accin directa por parte del Estado sobre el proceso productivo.
Por ejemplo, un subsidio que favorezca la inversin en innovacin de las pequeas y medianas empresas sin importar el sector en el cual se desenvuelvan.
Por otra parte, las polticas b y d buscan ambas afectar a un sector o grupo
especfico de sectores de forma focalizada. Sin embargo, mientras la primera
propone que la intervencin se haga a partir de la provisin de insumos pblicos especficos para el sector escogido por ejemplo, la construccin de vas
frreas que reduzcan los costos de transporte de un cierto mineral-, la segunda
plantea una intervencin que modifique los incentivos de dicho sector por
ejemplo, a travs de la imposicin de aranceles a las importaciones de arroz
para favorecer a los productores locales-.
La figura 2 ilustra algunos ejemplos adicionales de polticas que se pueden encontrar en gran cantidad de pases, clasificadas de acuerdo con esta tipologa
para dar una mejor idea de la lgica detrs de esta catalogacin. El cuadrante
a incluye las polticas que pueden denominarse genricamente de clima de
negocios, ejemplificadas por la organizacin de procedimientos simplificados
para el registro de nuevas empresas. stas son un conjunto de polticas no controversiales y que no son objeto de estudio en este mdulo.
El cuadrante b se puede ilustrar con polticas de control fitosanitario como
ejemplo de un insumo pblico especfico para facilitar el buen funcionamiento
de un sector econmico, en este caso agrcola. El cuadrante c, de intervenciones de mercado horizontales, se puede ejemplificar con las polticas de subsidios a la actividad de investigacin y desarrollo de las empresas que existen en
la mayor parte de los pases. Por ltimo, el cuadrante d, se puede ejemplificar
con polticas de estmulo al desarrollo del sector de turismo, que son frecuentes en muchos pases con potencial turstico.

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Mdulo III. Repensando las polticas de


desarrollo productivo

Polticas
horizontales

Polticas
verticales

Insumos
pblicos

Ventanilla nica para el


registro de empresas

Control fito sanitario

Intervenciones
de mercado

Subsidio a la I + D

Exoneraciones impositivas
al sector turismo

Fuente: Crespi, G. Fernndez-Arias, E. y Stein, E. (2014). Cmo reprensar el desarrollo productivo? Polticas
e intituciones slidas para la transformacin econmica. Washington, DC: IDB

Esta tipologa, basada en estas dos dimensiones, tambin resume en gran medida la clase de problemas y consideraciones que los responsables de las polticas tienen a la hora de disear e implementar una PDP. Las intervenciones
de mercado, por ejemplo, al ser esencialmente concebidas como restricciones
al libre funcionamiento del mercado, implican grandes beneficios a los agentes
privados y pueden estar sujetas a presiones de intereses privados. Cuando estas polticas son de carcter temporario o no dan el resultado esperado y se las
quiere suspender, pueden estar sujetas a presiones para prorrogarlas.
Por el contrario, la provisin de insumos pblicos es complementaria a los esfuerzos productivos del sector privado y no beneficia directamente a su bolsillo, por lo que no se encuentra sujeta al mismo tipo de presiones. En efecto,
muchas veces el sector privado contribuye a pagar el costo del insumo pblico. Pero, por otro lado, las polticas de insumos pblicos suelen ser ms demandantes que las intervenciones de mercado en trminos de las capacidades
operativas y de coordinacin del sector pblico para poder hacerlas efectivas
de un modo que le sea til al sector privado.

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19

En efecto, son las


polticas verticales
las que en el pasado
dieron mala fama a la
poltica industrial en
razn de favoritismo
y de generar una
cultura improductiva
de bsqueda de
favores o rentas.

Las polticas verticales, por su parte, son ms propensas a


tener problemas de apropiacin de rentas en tanto generan beneficios que se concentran en ciertos actores y, por
ende, generan incentivos a que dichos actores se organicen y pongan recursos para ejercer presin para ser favorecidos, especialmente tratndose de subsidios y otras
polticas de intervencin de mercado. En efecto, son las
polticas verticales las que en el pasado dieron mala fama
a la poltica industrial, en razn de favoritismo y de generar una cultura improductiva de bsqueda de favores o
rentas. Por ende, requieren de una capacidad institucional
mayor que blinde a la poltica de las presiones por parte
de los actores que buscan ser favorecidos, y que proteja
el funcionamiento de los mercados en el largo plazo. El
ejemplo que sigue muestra cmo desde la poltica pblica
se puede atender a un mismo sector con instrumentos diferentes, en distintos cuadrantes, y cmo esto puede dar
lugar a resultados muy distintos.
Historia de dos intervenciones: Argentina y Costa Rica
Intervenciones de mercado disfuncionales en
Costa Rica
El arroz es uno de los productos bsicos ms protegidos
de Costa Rica. Los aranceles son altos (35%) y los precios
estn controlados en cada etapa del proceso de produccin. En total, los subsidios del arroz en el pas equivalen al
45% del precio interno, es decir que son ms altos que los
de Estados Unidos (31%) y los de la Unin Europea (32%).
Un actor central en la poltica del arroz ha sido la Corporacin Arrocera Nacional (Conarroz), creada en 2002 para
proteger a los productores de los shocks de precios internacionales, y mejorar las condiciones de la produccin local. Sin embargo, los esfuerzos de Conarroz, que tiene una
gran capacidad de influenciar las polticas pblicas del sector, se han centrado en su totalidad en el primer objetivo
(la proteccin) y no en el segundo (la productividad).

20

Mdulo III. Repensando las polticas de


desarrollo productivo

Cuando la produccin local de arroz cae por debajo de la demanda local (como
suele suceder), se asignan cuotas de importacin a actores del sector privado,
que pueden importar arroz sin pagar los aranceles correspondientes. Conarroz
es responsable de gestionar estas cuotas, que se asignan a los procesadores
del arroz segn su capacidad de procesamiento. As, los procesadores pueden
comprar arroz a precios del mercado mundial y vender el arroz procesado
en Costa Rica, a precios que reflejan el alto nivel de proteccin. Esto genera
rentas extraordinarias para los procesadores de arroz, sobre todo los grandes.
En su conjunto, la poltica del arroz en Costa Rica implica una transferencia
importante de los consumidores (sobre todo los pobres, para quienes el arroz
representa una parte importante de su canasta bsica) a los productores y
procesadores medianos y grandes.
Insumos pblicos eficaces y solucin de problemas de
coordinacin en Entre Ros, Argentina.
La experiencia de Costa Rica contrasta con la de Entre Ros, Argentina, donde
los problemas del sector arrocero fueron abordados utilizando insumos pblicos. En este caso, los actores principales fueron el Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria (INTA) y Pro-Arroz, una fundacin de productores locales
de dicho cereal. Hasta 1998, esta provincia produca una variedad de baja calidad y baja productividad, fundamentalmente para exportar al mercado brasileo. Con la devaluacin de la moneda brasilea en 1999, el sector perdi
competitividad. Desde comienzos de los aos 90, el INTA vena desarrollando
una nueva variedad de arroz (Camba) de mejor calidad y mayor productividad.
En lugar de ejercer presin para obtener proteccin o subsidios, Pro-Arroz organiz a los productores para complementar el financiamiento de la sucursal
local del INTA, INTA-Concepcin, coordinando las contribuciones de sus miembros. Posteriormente, y respondiendo a la solicitud de Pro-Arroz, el gobierno
provincial introdujo un impuesto a los productores destinado directamente a
financiar las actividades de investigacin del INTA Concepcin. Este es un claro mecanismo para impedir el free-riding, es decir, para evitar que algunos
saquen provecho del esfuerzo colectivo, sin hacer el aporte que les corresponde. En este caso, el Estado ayuda a solucionar los problemas de coordinacin
del sector privado. Los productores de arroz colaboraron, adems, prestando
sus campos para la experimentacin necesaria con la nueva variedad. Gracias
a la introduccin exitosa de esta nueva variedad, la productividad el sector

Realidad Macroeconmica Latinoamericana

21

aument rpidamente, dando un fuerte impulso a su competitividad. El INTA


se convirti en un lder mundial de la tecnologa de arroz y, desde entonces, ha
desarrollado una variedad ms sofisticada (Puita), que ha sido introducida con
xito en muchos pases, en asociacin con BASF, la empresa qumica alemana.
Los resultados en cada pas en trminos de productividad son muy claros, segn se observa en el grfico 1.
250

ndice de produccin por


hectrea (1990 = 100)

Grfico 1.
Productividad
del arroz en
Argentina y
Costa Rica,
1990-2012

200

150

100

50

2011

2012

2010

2009

2007

2008

2005

2006

2004

2002

2003

2001

1999

Argentina

2000

1997

1998

1995

1996

1994

1993

1991

1992

1990

Costa Rica

Fuente: Crespi, G. Fernndez-Arias, E. y Stein, E. (2014). Rethinking Productive


Development: synopsis. Washington, DC: IDB

Polticas Defensivas
Tal cual fueron presentadas, las PDP son polticas constructivas, es decir, buscan reparar una falla del mercado
que le impide desplegar sus capacidades de una forma
efectiva. Sin embargo, el desarrollo productivo no solo se
construye diseando y aplicando polticas nuevas, sino
que tambin es necesario que las ganancias obtenidas
por la puesta en marcha de las polticas se mantenga en
el tiempo, y que tenga mecanismos de defensa contra
amenazas futuras. Choques adversos temporales como
los episodios de inestabilidad macroeconmica, las crisis

22

Mdulo III. Repensando las polticas de


desarrollo productivo

financieras y los periodos de revaluacin de la moneda


causada por ingresos extraordinarios de capital o booms
en los precios de las materias primas; as como choques
ms permanentes como la prdida de competitividad de
un sector causada por razones tecnolgicas irreversibles,
pueden poner las ganancias en trminos de desarrollo en
alto riesgo.
La regin tiene amplia experiencia en lo costosos que pueden resultar estos choques temporales o permanentes en
trminos de desarrollo productivo. Segn Blyde, Daude y
Fernndez-Arias (2010), durante crisis macroeconmicas
grandes, la regin ha perdido productividad en forma permanente. En este sentido, las PDP defensivas deben buscar salvaguardar el desarrollo productivo y son, por ende,
un complemento muy importante a las PDP constructivas.
Mientras las ltimas deben ayudar al mercado a descubrir
y poner en marcha sus capacidades latentes, las primeras
deben procurar evitar la prdida de capacidades, siempre
que reconstruirlas desde cero sea ms costoso que implementar y mantener la poltica defensiva.
Esto ltimo es de vital importancia: el test costo/beneficio
de las polticas defensivas es fundamental, y lleva a que
polticas de este tipo solo deben ser implementadas cuando hay un riesgo real de que se destruyan capacidades
productivas valiosas, y no para aliviar el costo financiero
que algunos shocks temporales implican para las firmas
o para salvar sectores que despus de un choque negativo permanente resulten inviables productivamente. En
este ltimo caso, una poltica defensiva buscara facilitar
la transicin de los recursos productivos hacia nuevas actividades promisorias.

El desarrollo productivo
no solo se construye
diseando y aplicando
polticas nuevas,
sino que tambin
es necesario que las
ganancias obtenidas
por la puesta en
marcha de las polticas
se mantenga en el
tiempo, y que tenga
mecanismos de defensa
contra amenazas
futuras.

Las PDP defensivas


deben buscar
salvaguardar el
desarrollo productivo
y son, por ende, un
complemento muy
importante a las PDP
constructivas.

Las polticas defensivas deben ser entonces disciplinadas,


justificadas por una falla de mercado y coherentes con la
estructura institucional vigente. Como toman generalmente

Realidad Macroeconmica Latinoamericana

23

Crdito: T photography / Shutterstock.com

la forma de intervenciones de mercado que aslan a las


firmas de los choques, el debate se centra en torno a si
las polticas defensivas deben hacerse de manera vertical, es decir, afectando solo a aquellos sectores con ms
riesgo, o si, por el contrario, dada la dificultad de elegir
a los mejores candidatos, especialmente en episodios de
urgencia, deben hacerse ms generales y horizontales. Lo
anterior solo refleja que sea cual sea la forma en que se
especifiquen, requieren de capacidades institucionales
muy importantes para ser exitosas.

24

Mdulo III. Repensando las polticas de


desarrollo productivo

III. POLTICAS DE DESARROLLO



PRODUCTIVO EN LA PRCTICA
Esta seccin aborda de manera breve algunos casos de
intervenciones en los cuatro cuadrantes y el tipo de consideraciones que deben tenerse a la hora de pensar en sus mritos como ilustracin de la aplicacin del marco conceptual.
Insumos pblicos horizontales
Este cuadrante incluye intervenciones tales como aquellas
que aseguran el respeto por los derechos de propiedad;
constituyen esfuerzos para incrementar la calidad de la
educacin o de la infraestructura en general, o que implementan medidas para disminuir los pasos y costos asociados con iniciar un negocio. Es, por ende, el cuadrante
menos controversial: incluso los ms acrrimos defensores del libre mercado estaran de acuerdo con que el Estado tiene un rol central en proveer este tipo de polticas.
A pesar de su naturaleza poco controversial, es vital que el diseo y puesta en marcha de un insumo
pblico de naturaleza horizontal pase las tres pruebas clave que se mencionaron anteriormente en el recuadro 1: debe poder identificar adecuadamente la falla de mercado que busca solucionar; debe verificar
que la intervencin sea apropiada para alcanzar los
objetivos que se propuso de una forma costo-efectiva; y, finalmente, debe tener claro las capacidades
institucionales que se requieren para implementarla de
forma exitosa.

Una falla de mercado


ocurre cuando el
beneficio social neto
de las actividades
productivas difiere
del beneficio privado
que perciben los
agentes de mercado
que controlan dichas
actividades. En otras
palabras, cuando
el mercado provee
niveles de beneficio
inferiores a los
socialmente deseables.

Tpicamente las fallas de mercado asociadas a este cuadrante son bastante claras, y la dificultad reside en disear polticas adecuadas y, fundamentalmente, contar con
la capacidad institucional para sostenerlas. Si bien, estos

Realidad Macroeconmica Latinoamericana

25

aspectos relacionados con la calidad del gasto pblico y


las reformas estructurales son fundamentales, estos temas
no son el foco de este mdulo.
Intervenciones horizontales de mercado
Estas intervenciones no buscan atender sectores especficos, sino estimular ciertas actividades econmicas, tales
como exenciones tributarias para atraer inversin extranjera; subsidios para entrenamiento en el trabajo; para inversin en maquinaria; o crdito subsidiado a pequeas y
medianas empresas (PyMEs).

El tamao de los
subsidios o las
exenciones tributarias
es clave. En general,
debe garantizarse la
mnima cantidad de
recursos necesarios
para que el mercado
fomente procesos
productivos que lleven
a la sociedad a su
equilibrio deseable

La clave del xito de este tipo de intervenciones est en


la identificacin de la falla de mercado a la cual se busca
responder. Una falla de mercado implica que hay un beneficio social potencial asociado a las actividades productivas que la lgica de maximizar el beneficio privado que
perciben los agentes de mercado que controlan dichas
actividades deja sin aprovechar. Un caso claro de este
tipo de falla de mercado ocurre cuando hay efectos de
derrame, o externalidades, de tal suerte que la actividad
econmica desarrollada por cierto grupo de empresas o
agentes econmicos tambin beneficia, o impone costos
adicionales, a otros agentes. Considere, por ejemplo, una
firma que tiene que decidir si invertir en entrenamiento
laboral de sus empleados. Es claro que si invierte en el entrenamiento de sus trabajadores, algunos de ellos pueden
irse a trabajar en otras firmas y llevar con ellos el conocimiento que adquirieron, incluso a la misma competencia.
Lo anterior implica que la firma no puede apropiarse de
todos los beneficios asociados con la inversin en entrenamiento laboral, pues una porcin potencialmente ira a
parar en manos de otras firmas que no tuvieron que hacer
dicha inversin.
Lo anterior es claro ejemplo de un efecto de derrame, y
en consecuencia, la decisin de la firma va a ser la de

26

Mdulo III. Repensando las polticas de


desarrollo productivo

invertir en entrenamiento laboral en un nivel menor a lo


que habra sido deseable desde el punto de vista de la
sociedad como un todo. En estos casos, sera justificable pensar en disear una poltica horizontal de mercado,
que puede ser, por ejemplo, un subsidio para promover
el entrenamiento que compense la prdida de beneficio
que el empresario tendra por el derrame, y que entonces lleve a la economa a un equilibrio ms cercano a lo
que socialmente sera deseable.
Una vez que la falla de mercado ha sido identificada, debe
evaluarse la idoneidad de la intervencin para responder
a la misma. En esta situacin, no solo se debe poder saber
hasta qu punto la intervencin va a controlar los efectos
de derrame y llevar a la economa hacia su equilibrio socialmente deseable, siguiendo con el caso anterior, sino
qu tan grandes deben ser los subsidios o las exenciones
tributarias en trminos de capacidad fiscal. Una poltica
de subsidios o exenciones tributarias muy grandes puede
llevar, en el caso de subsidios, a una carga fiscal desmedida para el Estado, o en el caso de exenciones, a una prdida importante de recursos pblicos que serviran para
impulsar otro tipo de medidas, posiblemente, con mejores
expectativas de beneficio social. En general, el tamao de
los subsidios debe estar relacionado con el tamao del
derrame. En nuestro ejemplo del entrenamiento laboral,
si bien hay una prdida de beneficio social que hay que
subsidiar, esta prdida se espera que sea parcial, por lo
que sera suficiente con subsidiar una parte de los costos
asociados al entrenamiento laboral y no el costo total. En
general, debe garantizarse que la poltica provea la mnima cantidad de recursos que el mercado requiere para iniciar procesos productivos que acerquen a la sociedad a su
equilibrio deseable.

Realidad Macroeconmica Latinoamericana

27

Sorteando los escollos de las polticas de innovacin2


La innovacin como adaptacin exitosa de tecnologas a las condiciones nacionales y su amplia difusin en empresas y sectores es esencial para la transformacin productiva. De hecho, algunos de los pases del mundo que han
logrado mayor xito en lo que respecta a acercarse a los ms avanzados son
lderes mundiales en investigacin y desarrollo (I+D). Si bien, no se espera que
la mayora de los pases se aboque de manera intensiva a la innovacin para
expandir la frontera tecnolgica mundial, siempre es necesario un nivel mnimo
de I+D para buscar y adaptar tecnologas ya desarrolladas a las condiciones
locales con el fin de ir acercndose. As, en Amrica Latina, el valor de la I+D
surge de su rol como vehculo para la transferencia y la adaptacin tecnolgica. No obstante, pese a la evidencia de altos retornos para la economa en su
conjunto, la regin invierte poco en innovacin (grfico 2).3

Grfico 2.
Panorama de la
innovacin en
Amrica Latina
y el Caribe

Gastos en I + D como porcentaje del PIB y fuente del desempeo


Israel
Finladia
Corea del Sur
Suecia
Dinamarca
Estados Unidos
Alemania
OCDE
Francia
Reino Unidos
Espaa
Italia
Amrica Latina
Brasil
Argentina
Costa Rica
Mxico
Chile
Uuruguay
Ecuador
Panam
Colombia
Bolivia
Per
El Salvador
Paraguay
0,0

0,5

1,0

1,5
Privado

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0

4,5

Pblico

2 Fuente: Crespi, G. Fernndez-Arias, E. y Stein, E. (2014). Cmo reprensar el desarrollo productivo?


Polticas e intituciones slidas para la transformacin econmica (Sinopsis). Washington, DC: IDB
3 Fuente: OCDE (2010); RICYT (2013).Notas: Los datos corresponden a 2010 o al ltimo ao disponible:
2009 para Bolivia, Costa Rica y Per, y 2008 para Ecuador y Paraguay. Los datos para Per se basan en
clculos de los autores a partir de datos de encuestas sobre innovacin y datos de la OCDE (2011).

28

Mdulo III. Repensando las polticas de


desarrollo productivo

La actividad de innovacin est sujeta a varias fallas de mercado de suma


importancia. Las empresas que contemplan la posibilidad de invertir en I+D
pueden ser reticentes a hacerlo porque, en caso de tener xito, la innovacin
puede filtrarse, y otros compartirn los frutos de su inversin; la naturaleza de
bien pblico del conocimiento da lugar a derrames o externalidades. En lo que
respecta a costos, el financiamiento constituye un desafo para la I+D, pues al
ser intangible, es difcil utilizar el conocimiento que se obtendr como colateral. Adems, empresas que compiten entre s, e institutos de investigacin con
agendas independientes pueden no estar dispuestas a coordinar actividades
de investigacin colaborativa, lo cual supone duplicacin de los costos de I+D.
La pregunta es cmo se pueden abordar estas fallas de mercado que impiden
concretar innovaciones socialmente valiosas:
Algunas polticas para incentivar la I+D
Las polticas genricas de promocin de I+D podran subsidiar de forma innecesaria algunas actividades que no
generan beneficios de derrame a otras empresas, lo cual
es precisamente el objetivo equivocado. Las polticas que
protegen al innovador exitoso por la va de impedir la difusin del conocimiento a los seguidores serviran como
apoyo a esfuerzos valiosos de I+D, pero tenderan a frustrar su propio propsito transformador a nivel nacional.
Adems, la duplicacin de inversiones en empresas que
compiten para ser las primeras en desarrollar una innovacin viable podra, por s misma, desalentar indebidamente ciertas exploraciones valiosas.
Las polticas de innovacin deben tomar en cuenta estos
trade-offs. Por ejemplo, las polticas de I+D deben enfocarse en el tipo de actividades con mayor probabilidad
de generar externalidades. Con ese propsito, los subsidios especficos o los subsidios con contrapartida pueden
resultar ms adecuados que los incentivos impositivos
genricos que tienden a cubrir todas las actividades de
innovacin de la empresa. El motivo es que las empresas,
como es natural, desean desarrollar actividades de I+D en
las que puedan apropiarse de los beneficios, mientras que

Las polticas que


protegen al innovador
exitoso por la va de
impedir la difusin
del conocimiento
a los seguidores
serviran como
apoyo a esfuerzos
valiosos de I+D, pero
tenderan a frustrar
su propio propsito
transformador a nivel
nacional.

Realidad Macroeconmica Latinoamericana

29

los responsables de formular polticas desean orientarse


a aquellas con mayor potencial de generar externalidades, lo cual pueden lograr con subsidios especficos pero
no con incentivos impositivos genricos.
De manera similar, los subsidios deberan focalizarse principalmente en las actividades de innovacin que involucran activos intangibles, que son ms difciles de utilizar
como garanta de crdito, que cuando sean de fcil difusin tendrn mayor probabilidad de generar externalidades. La tecnologa incorporada en activos tangibles como
las maquinarias y los equipos, es generalmente menos valiosa como meta de poltica pblica. Esta clase de poltica de promocin de la innovacin podra combinarse con
polticas de extensin tecnolgica para garantizar que los
subsidios favorezcan la difusin. Por ejemplo, mediante
la entrega de subsidios a condicin de que los pioneros
compartan su experiencia con potenciales seguidores.

Las fallas del


gobierno tambin
estn presentes
en las polticas de
innovacin de la
regin.

Las fallas del gobierno tambin estn presentes en las polticas de innovacin de la regin. Una consecuencia de
fallas de gobierno es, por ejemplo, el dficit generalizado
de programas de extensin tecnolgica, que se centran
en la bsqueda y adopcin de tecnologas desarrolladas
fuera de la empresa. Esta es, precisamente, la clase de
actividad de innovacin que se esperara encontrar en los
pases en desarrollo. No obstante, mientras que en los Estados Unidos y Canad, cerca del 10% de las empresas
manufactureras recibe algn tipo de apoyo proveniente
de programas de extensin tecnolgica, la cifra correspondiente en los pases de Amrica Latina es tpicamente
inferior al 2%.
Por ltimo, los subsidios que fomentan la innovacin pueden resultar ms efectivos si se orientan hacia actividades
colaborativas de I+D llevadas a cabo por consorcios de
investigacin compuestos por varias empresas junto con
institutos de investigacin. De este modo, se evitaran du-

30

Mdulo III. Repensando las polticas de


desarrollo productivo

plicaciones innecesarias y costosas, y tambin se facilitara la difusin a travs


de acuerdos para compartir el conocimiento producido. En este caso, la falla
de mercado surge de la falta de coordinacin entre agentes privados. Incentivar vnculos ms slidos entre los institutos de investigacin y las empresas
tambin ayudara a garantizar la relevancia de sus investigaciones.
Adicionalmente, las intervenciones horizontales de mercado pueden ser usadas para desarrollar actividades nuevas de exportacin que pueden resultar ser
competitivas. Este proceso, bautizado por Hausmann y Rodrik (2003) como
Auto Descubrimiento, es de particular inters para los responsables de las
polticas, pues permiten explorar nuevos sectores con ventajas comparativas
potenciales. Desarrollar una nueva actividad de exportacion competitiva, requiere, sin embargo, experimentacin que, en general, es onerosa. Los agentes
privados que inician la labor de exploracin, conocidos como pioneros, son
los que asumen los costos asociados al descubrimiento y la experimentacin,
y, por ende, sufren las prdidas correspondientes si el proyecto no resulta exitoso. En caso de que el experimento fuese exitoso, el pionero podra no apropiarse de todos los beneficios asociados con el proceso de descubrimiento. Al
tomar conocimiento de los beneficios extraordinarios latentes en esta nueva
y exitosa actividad, otros agentes privados entrarn al mercado sin tener que
incurrir en costos de experimentacin y, de esta forma, se apropiarn de parte
de los beneficios que le corresponderan al pionero. Lo anterior implica que
los procesos de auto descubrimiento presentan derrames que justificaran una
intervencin horizontal de mercado que compense a los pioneros.
Problemas del Auto Descubrimiento: Argentina y los arndanos4
El caso de la introduccin del cultivo de arndanos en Argentina es un ejemplo idneo del tipo de externalidades involucradas en el auto descubrimiento.
En forma resumida, a inicios de los 90, Francisco Caffarena observ que los
arndanos argentinos tenan el potencial de llegar a los mercados fuera de la
temporada del hemisferio Norte, antes que los chilenos, cuando los precios,
y por ende los beneficios, eran potencialmente altos. Dado que los arndanos no se producan en Argentina en el momento, su exploracin involucraba
4 Fuente: Crespi, G. Fernndez-Arias, E. y Stein, E. (2014). Cmo reprensar el desarrollo productivo? Polticas e intituciones slidas para la transformacin econmica (Sinopsis).

Realidad Macroeconmica Latinoamericana

31

incertidumbre: Seran las condiciones climticas y de los suelos favorables?


Cul sera la ubicacin ideal dentro del pas? Cules seran las variedades de
arndanos que seran ms apropiadas para las condiciones locales? Cundo
podra recoger la cosecha y a qu precio la podra vender? En consecuencia,
para lanzar su proyecto, Caffarena tuvo que invertir en obtener asesoramiento
y experimentar.
En el Mdulo 5 se explica en detalle cmo este pionero exportador alcanz el
xito. Ms all de cmo el pionero encar su negocio de exportacin, lo importante aqu son las externalidades de esa actividad. Como resultado de su
inversin, descubri que las condiciones locales en Argentina eran adecuadas
para producir arndanos y venderlos a precios muy altos. No fue sorpresivo,
entonces, que a Caffarena le siguieron varios otros productores, lo cual a su
vez condujo a reducir los precios y perjudic su rentabilidad. En respuesta a
estos desarrollos, el pionero desarroll un vivero desde el cual provea plantas
a los seguidores y les empez a proveer servicios de exportacin. Como era
de esperarse, con el tiempo, la competencia en estas actividades emergi tambin, y para 2005 su participacin en las exportaciones era menor al 5%. En
este caso, claramente el pionero no pudo apropiarse de todos los beneficios
asociados con su descubrimiento. La difusin gener una externalidad positiva
que benefici a los seguidores, y que contribuy a la diversificacin de las exportaciones del pas.
En este caso, Caffarena, afortunadamente, decidi invertir pensando que su
beneficio privado iba a exceder los costos. No es claro si anticip correctamente que ello ocurrira a pesar de la competencia que sobrevendra, como
efectivamente pas, o si subestim el grado en el cual iba a ser seguido. Pero
s es claro que otros posibles pioneros enfrentados a la perspectiva de trabajar
para los seguidores, sin embargo, podran desanimarse de experimentar en
tales circunstancias y, como consecuencia, algunos productos potencialmente
competitivos podran nunca ser descubiertos.
Cmo tratar esta falla de mercado? Una propuesta que sera consistente con
la prueba 2 discutida en el recuadro 1 que la poltica debe estar diseada
para atender la falla de mercado identificada, de la manera ms precisa posible consiste en subsidiar al pionero exportador en forma proporcional a
las exportaciones de los seguidores. Si el pionero no tiene xito, no recibe
subsidio. Si es exitoso, pero no tiene seguidores por ejemplo, porque hay

32

Mdulo III. Repensando las polticas de


desarrollo productivo

grandes barreras a la entrada no genera una externalidad, y tampoco recibe subsidio. Solamente si es exitoso y tiene seguidores recibe el subsidio. Un elemento
atractivo de esta propuesta es que el pionero tiene todos los incentivos a participar en el proceso de difusin,
ya que se beneficia de ella. En el caso especfico de los
arndanos, Stein (2012) estima que un subsidio pequeo
del 2% de las exportaciones de los seguidores habra pagado al pionero cerca de 1,2 millones de dlares entre 1998
y 2005, lo que habra compensado con creces el costo
de experimentacin.
En algunos casos, las intervenciones en este cuadrante involucran a varios agentes que ayudan a conectar la demanda por apoyo pblico con la oferta correspondiente,
intermediando de esta forma entre el Estado y las firmas
beneficiarias. Ejemplos incluyen a bancos comerciales,
agencias incubadoras y hasta a los bancos de desarrollo. Los agentes intermediarios pueden jugar un rol crucial
en tanto estn ms cerca de los clientes y conocen sus
necesidades. Aportan flexibilidad y perspectiva de sector privado en la seleccin de los beneficiarios y pueden
actuar como plataformas de deteccin de oportunidades
rentables que, de otra forma, podran permanecer ocultas
bajo las estructuras rgidas del sector pblico. Ahora bien,
este tipo de intermediaciones estn sujetas a problemas
de agente-principal, es decir, una situacin en donde los
objetivos de los agentes intermediarios no necesariamente
estn alineados con los del Estado (principal). En este caso,
se requieren mecanismos para alinear los incentivos, de tal
forma que los objetivos de desarrollo puedan ser alcanzados.
En suma, cuando se analizan los mritos de las intervenciones de poltica en este cuadrante, la clave es identificar
la falla de mercado que las justifican y ajustar los instrumentos de poltica para estar seguros de que ellos abordan la falla identificada de la forma ms precisa posible.

Realidad Macroeconmica Latinoamericana

33

Insumos pblicos verticales


Este cuadrante rene aquellos insumos pblicos que apoyan a sectores especficos. Ejemplos en Latinoamrica y el Caribe incluyen el desarrollo de controles
fitosanitarios; la promocin del turismo; la creacin de carreras universitarias
especficas para atraer a cierto tipo de inversiones; la investigacin hecha por
las agencias pblicas para hacer variedades de cultivo nuevas y ms productivas; o la coordinacin de aspectos logstico crticos que facilitan la exportacin
de productos especficos. Son, por ende, polticas selectivas que deliberadamente atienden a algunos sectores y no a otros, y son por naturaleza ms controversiales que sus contrapartes horizontales en tanto involucran la seleccin
de sectores con los cuales trabajar en la identificacin de obstculos al desarrollo y su remocin.
En algunos casos, los problemas que se deben resolver en este cuadrante tienen que ver con acciones que corresponden a la esfera pblica, como modificar
una regulacin para permitir el desarrollo de una actividad, o coordinar bien diferentes entes pblicos que por estar descoordinados la entorpecen. En otros
casos, la falla de mercado que justifica polticas en este cuadrante tiene que
ver con la incapacidad de los agentes econmicos para coordinar una accin
conjunta para la provisin de un bien o servicio de uso colectivo. Por ejemplo,
porque cada empresa tiene incentivos a esperar a que otros paguen por sus
costos para luego usufructuar los beneficios (free riding). Naturalmente que
la incapacidad de coordinar es condicin necesaria pero no suficiente para que
exista la falla de mercado: existe una falla de mercado que justifica una poltica
pblica solo en el caso de que el beneficio social derivado del insumo de uso
colectivo sea mayor que su costo.
Las preguntas relevantes en este cuadrante van ms all de la identificacin de
la falla de mercado, e incluyen nuevos interrogantes tales como:
Cmo elegir en qu sectores enfocarse?
Cmo identificar los insumos pblicos que dichos sectores realmente
necesitan y que son costo efectivos, evitando problemas de captura por
intereses privados?
Cmo debera organizarse el Estado para proveer dichos insumos pblicos o para ayudar al sector privado a producirlos?

34

Mdulo III. Repensando las polticas de


desarrollo productivo

Es claro que el Estado s tiene un papel importante a la


hora de proveer insumos pblicos para apoyar a sectores
especficos. Hausmann y Rodrik (2006) argumentan que
la mayora de insumos pblicos son por naturaleza especficos a un sector y, por ende, reducir la accin del Estado
solamente a proveer insumos pblicos que favorecen de
manera neutral a diferentes sectores implicara abandonar
un sinnmero de intervenciones que mejoran el funcionamiento de mercado especficos y son, por tanto, muy
favorables para la productividad de la economa.
Ahora bien, esta responsabilidad del Estado no implica que los costos de la provisin de estos insumos pblicos verticales deba ser a cuenta del erario pblico.
De hecho, muchas de estos insumos son, en realidad,
colectivos o bienes tipo club, es decir, benefician a un
conjunto especfico de firmas que estaran dispuestas
a pagar los costos asociados. En consecuencia, en algunos casos el papel del Estado consiste simplemente
en resolver la falla de mercado solucionando los problemas de coordinacin que impiden que firmas aisladas provean los insumos colectivos que requieren, no
necesariamente proveyndolos a travs de una agencia
pblica. En tanto exista un mnimo de coordinacin entre los beneficiarios privados que les permita actuar en
forma colectiva, es til que este tipo de polticas incluya
clusulas que obliguen al sector privado a compartir algunos de los costos de financiar las soluciones pblicas
a sus problemas a efectos de asegurar que el insumo
pblico sea costo efectivo.

Los bienes tipo


club son aquellos
que, a pesar de que
implican un costo
para los agentes,
no tienen rivalidad
en el consumo, es
decir, todos los
agentes lo pueden
utilizar al tiempo
y sin restricciones.
Ejemplos de este
tipo de bienes
son los peajes
para acceder a
una carretera o la
admisin a un club
deportivo.

Realidad Macroeconmica Latinoamericana

35

Recuadro 2.
El sector
pblico como
coordinador

El desarrollo productivo suele verse obstaculizado


por fallas de coordinacin entre empresas de un sector o de diferentes sectores. Las actividades innovadoras que tienen como resultado las mejoras de
productividad de todo un sector y la provisin de
insumos colectivos que seran beneficiosos para las
empresas en su conjunto se ven obstaculizadas por
el problema de free-riding: las empresas que compiten en un sector van a querer disfrutar de los beneficios pero prefieren no contribuir con su parte para
cubrir los costos de estas actividades.
De manera similar, el fracaso de las empresas de diferentes sectores para coordinar decisiones puede llevar a que se desaprovechen oportunidades rentables.
Por ejemplo, un destino turstico con potencial para
desarrollarse puede no surgir porque la industria hotelera no invertira en una zona que no cuenta con las
instalaciones ni los medios de transporte necesarios
(por ejemplo, areos), y a su vez estas industrias complementarias tampoco haran inversiones en una zona
sin opciones de alojamiento. Se trata del problema
del huevo y la gallina, en el que ninguno de los dos
es el primero y las ganancias quedan sobre la mesa.
Estas fallas de coordinacin suelen afectar de manera especfica a determinados sectores o clsteres
de empresas, y por eso con frecuencia necesitan de
algn tipo de poltica vertical. Pueden requerir intervenciones de mercado para inducir al sector privado a internalizar el beneficio de la coordinacin (por
ejemplo, otorgando ventajas financieras a la industria
hotelera en una nueva zona turstica para impulsar
las inversiones), o polticas que faciliten la provisin
de insumos productivos colectivos (por ejemplo, posibilitando que los agricultores financien en un centro

36

Mdulo III. Repensando las polticas de


desarrollo productivo

de investigaciones de manera cooperativa). Notablemente, estas polticas


pueden tener un costo muy bajo porque la solucin a las fallas de coordinacin redunda en el beneficio colectivo de los productores privados. La
coordinacin requiere informacin y compromiso, no necesariamente subsidios.
El sector pblico debe estar preparado para proveer los insumos colectivos que ciertos grupos de productores necesitan pero que ellos mismos
no proveen por falta de capacidad de coordinacin. Cmo identificar estos insumos pblicos que faltan? Un mtodo que podra usar el sector
pblico, cuando es factible, es estipular un nivel apropiado de cofinanciamiento por parte de los beneficiarios como condicin para la intervencin.
Adems de la ventaja fiscal, la participacin privada en el financiamiento
garantiza que los beneficiarios nicamente soliciten aquellos insumos cuyos beneficios excedan los costos. La solucin al problema del huevo y la
gallina puede ser incluso ms sencilla, y simplemente consistir en convocar a los actores pertinentes para que elaboren un plan concertado. Para
aadirle credibilidad, el sector pblico podra proveer incentivos temporarios para las inversiones, que se retiraran una vez que la coordinacin se
concretara y fuera irreversible. Como alternativa, una garanta de rentabilidad mnima puede ser el instrumento ideal de fomento de la inversin en
este contexto. Si todos invierten y el proyecto da resultado, la garanta no
se ejecutara y se evitara todo costo fiscal.
Fuente: Crespi, G., Fernndez-Arias, E. y Stein, E. (2014). Rethinking Productive Development: Synopsis. Washington, DC: IDB.

Un problema central de la provisin de insumos pblicos verticales es que hay


muchos campos de accin potencialmente fructferos y los responsables de las
PDP tienen que definir en el tiempo cules sern los sectores que parecen ms
promisorios para concentrar atencin y recursos. Algunos pases han preseleccionado sectores como es el caso de Chile, con su programa de clsteres, o
Colombia con su Programa de Transformacin Productiva-, mientras que otros
convocan dilogos con aquellos sectores que autnomamente se organizan
para solicitar algn tipo de ayuda pblica, para luego elegir entre ellos cules son los problemas sectoriales cuya solucin resultara ms beneficiosa. En

Realidad Macroeconmica Latinoamericana

37

cualquier caso, la seleccin de los beneficiarios requiere mucho cuidado e informacin. Es importante asegurar que el mecanismo de seleccin est basado en un
anlisis profundo de las oportunidades y retos del sector y que est sustancialmente libre de interferencia
poltica y de los intereses sesgados de los sectores involucrados. Por ejemplo, Chile involucr una firma consultora internacional en el proceso de seleccin, el Boston
Consulting Group.

Para que el Estado


sea capaz de
solucionar los
problemas que
obstaculizan el
desarrollo de un
sector en especfico,
debe ser capaz de
identificar cules son
esos problemas.

Para que el Estado sea capaz de solucionar los problemas


que obstaculizan el desarrollo de un sector en especfico,
debe ser capaz de identificar cules son esos problemas.
En este diagnstico, el dilogo entre el sector pblico y
privado es absolutamente esencial. La forma en que el
Estado estructure este dilogo y la naturaleza de la conversacin que se desarrolle al interior, son claves para el
xito de las intervenciones de este cuadrante. Es importante que el dilogo sectorial se concentre en los insumos
pblicos, la solucin a los problemas de coordinacin, o la
eliminacin de los obstculos requeridos por el sector privado para volverse ms productivo, y no en ofrecer subsidios, exenciones tributarias, u otras intervenciones de
mercado que puedan incrementar la rentabilidad sin tener
ningn efecto en la productividad. El recuadro 3 presenta
un excelente ejemplo de polticas en este cuadrante: las
mesas sectoriales ejecutivas en el Per.
Una vez que se han identificado las acciones prioritarias,
es importante entender cmo organizar la respuesta del
sector pblico a las necesidades del sector privado. Una
buena capacidad de respuesta requiere de buena coordinacin dentro del sector pblico en tanto las agencias
pblicas que identificaron las necesidades a travs del
dilogo con el sector privado, no necesariamente son las
encargadas de proveer los insumos pblicos requeridos
para satisfacer dichas necesidades. Por ejemplo, un ministro de turismo puede identificar la necesidad de mejorar

38

Mdulo III. Repensando las polticas de


desarrollo productivo

una carretera para desarrollar un destino turstico, pero la agencia que tiene
los recursos y la responsabilidad para efectuar tal arreglo puede hacer parte
del Ministerio de Obras Pblicas. Sin un sistema que permita que la autoridad,
informacin y recursos fluyan dentro del sector pblico para desarrollar los
insumos pblicos, dichos insumos no sern provistos de manera provechosa, y
el sector privado podra desincentivarse a participar en el dilogo sectorial. La
coordinacin dentro del propio sector pblico es uno de los desafos ms importantes que tienen las polticas de desarrollo productivo en este cuadrante.
Las mesas sectoriales ejecutivas en Per
Una de las experiencias recientes ms exitosas en materia de polticas de desarrollo productivo, en este cuadrante, son las mesas ejecutivas sectoriales en el
Per. El programa se inici en 2014, e inicialmente se identificaron tres sectores
con los cuales trabajar en la identificacin y resolucin de obstculos para el
desarrollo: el sector forestal, el acucola, y el textil. A partir de los aprendizajes
que se produjeron en esas mesas, han continuado expandiendo el programa a
otros sectores. Inicialmente, el ministerio de Produccin, a cargo del programa,
consider la posibilidad de contratar una consultora para que participe en el
proceso de seleccin de sectores, tal como lo haba hecho Chile con el Boston
Consulting Group. Sin embargo, el equipo del ministerio enfrentaba una restriccin importante: la falta de tiempo. El programa se lanz a dos aos de la
finalizacin del gobierno, por lo cual se decidi saltar este paso que hubiera
consumido un tiempo considerable y difcilmente hubiera permitido mostrar
resultados concretos de esta iniciativa de gobierno. En lugar de eso, se decidi
comenzar a trabajar con unos pocos sectores que tuvieran tres caractersticas
clave: i) potencial competitivo no realizado hasta el momento; ii) un sector
privado comprometido y con visin, que pudiera transformarse en una contraparte adecuada del sector pblico; y iii) potencial de mover la aguja.
El primer sector priorizado fue el forestal -identificado en conjunto con el ministerio de Agricultura- donde Per tiene ventajas competitivas potenciales
muy claras. El pas tiene una variedad forestal llamada bolaina blanca, de la
cual se extrae madera que se utiliza para la construccin, compitiendo por
ejemplo con el pino chileno. Pero mientras que el pino radiata chileno se demora ms de 20 aos en crecer, la bolaina est lista para cosechar en solo 8. A
pesar de estas ventajas potenciales, y de enormes superficies que se podran
dedicar al sector forestal, tanto en explotacin de bosque primario como en

Realidad Macroeconmica Latinoamericana

39

plantaciones, Per exporta apenas 150 millones de dlares de madera, mientras


que Chile exporta ms de 5 billones. El sector es adems intensivo en mano de
obra, con lo cual tena el potencial de generar mucho trabajo formal. Una serie
de reuniones con participantes del sector convenci a las autoridades de que
tenan una buena contraparte privada, y as se lanz la primera mesa ejecutiva.
Quines participan en una mesa? Por el lado del sector privado, es importante
atraer a empresarios lderes, que conozcan bien el negocio y tengan capacidad de identificar los obstculos que enfrentan y las posibles soluciones. La
participacin de los gerentes de las cmaras empresarias no es suficiente. Por
el lado pblico, es importante que la participacin sea amplia. No solo debe
estar representado el ministerio de la produccin, que por lo general coordina
las mesas, sino todos los ministerios y agencias pblicas que tiene que ver con
el sector. Uno de los roles fundamentales que tienen estas mesas, en realidad,
es la coordinacin entre estos actores pblicos. A los fines de facilitar esta
coordinacin, han jugado un rol muy importante en estas mesas una serie de
especialistas del sector pblico de nivel senior, que se ocupan de destrabar las
cosas cuando se atascan en distintas dependencias. De acuerdo con la opinin
del ministro de la Produccin, stos han sido jugadores clave en el proceso, y
el recurso ms escaso que dificulta el escalamiento de las mesas. La actividad
de las mesas es muy intensa, con reuniones semanales, en particular durante
el periodo en el que se genera la matriz de problemas y soluciones. La mesa
forestal, por ejemplo, ya se ha reunido ms de 70 veces desde su creacin.
Evidentemente, el sector privado las valora, o no estara dedicando su tiempo
a participar en ellas.
En qu tipo de polticas se centran las mesas ejecutivas? Los encargados de
llevar adelante esta poltica han usado un filtro muy interesante para enfocar la
atencin de las mesas en las polticas correctas: separan lo que llaman tu problema (o sea, el problema del sector privado), de mi problema (que el sector pblico debera contribuir a resolver). Cuestiones que tienen que ver con
la falta de potencial competitivo (por ejemplo, por presin de la competencia
internacional) son tu problema. Es problema del sector privado desarrollar su
actividad en sectores potencialmente rentables y en crecimiento. Cul es mi
problema? Son cuestiones donde la competitividad y la productividad son
bajas, ya sea porque el sector pblico no hace algo que le corresponde (como
infraestructura pblica especfica del sector), o porque est haciendo algo que
no debera (como la existencia de regulaciones excesivamente engorrosas que
obstaculizan el desarrollo de una actividad).

40

Mdulo III. Repensando las polticas de


desarrollo productivo

Vale la pena ilustrar el tipo de problemas que se resuelven en una mesa, por ejemplo, en la forestal. Una serie
de medidas atacaron uno de los obstculos ms importantes del sector, relacionado con la escasez de financiamiento. En el caso de explotacin de bosques naturales,
la normativa vigente no permita utilizar las concesiones
forestales como garanta para gestionar una hipoteca. Se
reglament la Ley Forestal de manera que permita el uso
de la concesin como garanta. Un problema adicional era
que el financiamiento con los largos plazos que requiere el
sector era muy limitado. En respuesta a esto, se asignaron
200 millones de Soles del fondo MIPYME para el financiamiento a largo plazo de plantaciones o concesiones de
bosques naturales. El Fondo provee el 70% del financiamiento, y el otro 30% tiene que provenir de otras instituciones financieras elegibles.
Otras medidas tienen que ver con la simplificacin de trmites engorrosos. Por ejemplo, el registro de plantaciones demoraba entre seis y doce meses, y requera entre
otras cosas, un plan de manejo forestal de unas 100 pginas de longitud. Hoy en da el proceso de registro de
una plantacin demora no ms de tres das. Otras medidas generan insumos pblicos fundamentales para el desarrollo de ciertos productos del sector. Por ejemplo, era
muy difcil competir en el sector de pisos estructurados,
ya que los procesos de prueba involucraban distintos
procedimientos pruebas de pegamento, de producto final, etc. en distintas localidades muy alejadas de los

Realidad Macroeconmica Latinoamericana

41

lugares de explotacin y transformacin de la madera,


y demoraban hasta seis meses. Hoy en da, se ha creado
un Centro de Innovacin Productiva y Transferencia Tecnolgica (CITE) Forestal en Pucallpa, que brindar servicios de asistencia tcnica, capacitacin, certificacin de
competencias y transferencia tecnolgica al sector. Este
Centro va a estar dotado con todos los equipos de prueba
necesarios para los pisos estructurados, reduciendo el periodo de pruebas de un lote a menos de 15 das.

Las mesas ejecutivas


sectoriales en el Per
han tenido resultados
excelentes en muy
poco tiempo. []
Creemos que es un
excelente ejemplo
de poltica que
otros pases podran
replicar y sacar
provecho.

Las mesas ejecutivas sectoriales en el Per han tenido resultados excelentes en muy poco tiempo. Es un
programa modelo, muy en lnea con las recomendaciones de poltica que hemos delineado en este captulo:
enfocadas en insumos pblicos, de menor riesgo que
los subsidios; amplia colaboracin pblico-privada; mecanismos explcitos para resolver problemas de coordinacin al interior del sector pblico. Creemos que es
un excelente ejemplo de poltica que otros pases podran replicar y sacar provecho. A pesar de ello, cabe
preguntarse si se podr mantener el programa en el propio Per, dado que hay un cambio de gobierno en ciernes.
El ministerio de la Produccin est haciendo importantes
esfuerzos para difundir los logros del programa. El propio
sector privado de los sectores beneficiarios se ha convertido en defensor de las mesas ejecutivas. Solo el tiempo
podr decir si este importante programa se preserva en el
tiempo, ms all del gobierno que lo desarroll.
Intervenciones verticales de mercado
Este cuadrante es, sin duda alguna, el ms controversial. Subsidios o la proteccin a sectores especficos
pueden llevar a comportamientos de bsquedas de
rentas por parte del sector privado que se benefician
de dichas ventajas financieras, y pueden llevar a favoritismos por parte de las autoridades polticas y econmicas. Son las intervenciones de este cuadrante las

42

Mdulo III. Repensando las polticas de


desarrollo productivo

que han dado a la poltica industrial tradicional la mala reputacin que hoy
poseen, y son, por ende, polticas que deben llevarse a cabo con extremo
cuidado. Algunas de estas intervenciones buscan proteger la supervivencia de sectores en declive o que carecen de ventajas comparativas reales o
potenciales, pero que tienen una fuerte capacidad de influencia poltica. Casos
discutidos anteriormente, como el de la poltica para el sector informtico en
Brasil, o la proteccin del arroz en Costa Rica, son ejemplos claros de los problemas potenciales asociados con estas polticas.
Las polticas en este cuadrante deben estar reservadas a impulsar sectores con
potencial competitivo que no se podran desarrollar en ausencia de las mismas.
Un caso particular en el cual las intervenciones en este cuadrante pueden estar justificadas es cuando ayudan a solucionar problemas de coordinacin en
sectores con ventajas comparativas latentes. Un ejemplo tpico sera, una vez
ms, el desarrollo de un nuevo destino turstico. El problema en este caso es
que sin un aeropuerto no existen incentivos para invertir en hoteles, pero si no
hay hoteles, no tiene sentido invertir en un aeropuerto. En este caso, hay un
mal equilibrio en el cual no se hace ninguna inversin, y un buen equilibrio
en el cual tanto el aeropuerto como los hoteles son construidos. Este problema
puede solucionarse de varias formas: por un lado, el Estado puede construir
el aeropuerto -lo que sera una poltica de insumos pblicos verticales- el cual
debera proveer el suficiente estmulo para la inversin en hoteles; y por el otro,
el Estado podra ofrecer subsidios a la inversin en hoteles y en un aeropuerto
(o garantas de rentabilidad mnima). De cualquier forma, una vez que el destino turstico arranca (o es claro que falla), los subsidios dejan de ser necesarios
porque ya han cumplido su rol de solucionar el problema de coordinacin, y
cualquier apoyo pblico subsiguiente debera darse por va de insumos pblicos. Lo anterior implica que la estrategia de subsidiar la inversin en hoteles es
justificable si, y solo si, es una poltica temporal y nunca permanente.
Es interesante observar que la calidad de las polticas pblicas en este cuadrante depende mucho del grado de organizacin que alcancen ciertos sectores
privados no competitivos para ejercer presin y del enfoque que tengan las
agencias pblicas encargadas de interactuar con el sector. En Costa Rica, por
ejemplo, coexiste una poltica arrocera fallida con polticas exitosas de turismo
o de desarrollo de dispositivos teraputicos que, como se describe ms adelante, incorporan varios de los elementos que validan las PDP en este cuadrante.

Realidad Macroeconmica Latinoamericana

43

Estrategia de turismo de Costa Rica


En 1985, Costa Rica introdujo una serie de incentivos para el sector turstico,
particularmente bajo la modalidad de exenciones tributarias, cubriendo inversiones en hoteles, transporte areo y acutico; agencias de viaje, empresas de
alquiler de automviles, entre otras. Como resultado de esta poltica, la inversin en el sector despeg y la tasa de visitantes y de gasto en turismo creci
significativamente. En 1992, la mayora de estas exenciones fueron eliminadas
sin que se redujera el crecimiento del sector (grfico 3). Ms adelante, el Estado apoy al sector a travs de la provisin de insumos pblicos sectoriales
dirigidos a fomentar el crecimiento del turismo sostenible. Estos insumos incluyeron la creacin, en colaboracin con el sector privado, de la marca nacional
Sin Ingredientes Artificiales, la conservacin de las reas naturales y la creacin de un programa de certificacin en turismo sostenible. De esta forma, la
intervencin vertical de mercado fue temporal y luego reemplazada por intervenciones que pertenecen a los cuadrantes de provisin de insumos pblicos.

Grfico 3.
Solucin
de fallas de
coordinacin
en el turismo en
Costa Rica

2,000
1,800
1,600
1,400
1,200

Se introducen
incentivos fiscales
importantes (Ley de
incentivos para el
desarrollo turstico,
Ley 6.990)

Reduccin/
eliminacin de
incentivos fiscales
(Nueva Ley 7.293)

1,000
800
600
400
400
2007

2005

2003

2001

1999

1997

1995

1993

1991

1989

1987

1985

1983

1981

1979

1977

1975

Fuente: Crespi, G. Fernndez-Arias, E. y Stein, E. (2014). Rethinking Productive Development: synopsis.


Washington, DC: IDB

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Mdulo III. Repensando las polticas de


desarrollo productivo

Las intervenciones verticales de mercado deben garantizar que el tamao y la


duracin de dichos subsidios sean lo mnimo necesario para resolver las fallas
de coordinacin, y que no impongan costos fiscales indebidos. En principio,
debera ser posible coordinar las inversiones a bajo o ningn costo para el tesoro nacional, garantizando un cierto retorno a cada inversionista. El gobierno
de la provincia de Salta en Argentina, situada a cerca de 1 600 kilmetros al
noroeste de Buenos Aires, sigui una estrategia hbrida para desarrollar el sector turstico. Ofreci subsidios a las inversiones en hoteles y una garanta de
ocupacin mnima a una aerolnea, Andes Lneas Areas. Para el 2005, Salta
tena tan solo dos vuelos diarios desde Buenos Aires, y la falta de viajes era
considerado un obstculo para el desarrollo del sector. El gobierno garantiz
una ocupacin del 65% de las sillas en la aerolnea y tuvo que transferir recursos solamente durante los primeros meses.
Puente Areo entre el Brasil y el Caribe5
Los flujos de turismo dependen de la fortaleza de las conexiones entre el
destino turstico y los pases que originan el turismo. El sector turstico de la
comunidad del Caribe (CARICOM) depende de dos mercados: los pases angloparlantes en la regin, principalmente Estados Unidos y Canad; y los pases Europeos con los que tienen fuertes lazos coloniales como el Reino Unido
y Holanda. Estados Unidos y el Reino Unido concentran cerca del 60% del
mercado durante la temporada alta, que es entre noviembre y abril.
La crisis financiera de finales de la dcada llev a una cada significativa en el
ingreso por turismo en estos pases, que en primera instancia respondieron
con amplios descuentos que buscaban preservar a los turistas de los mercados
tradicionales. Sin embargo, la recuperacin ha sido lenta y no parece garantizar un crecimiento sostenido en el largo plazo. De esta forma, los pases del
Caribe empezaron a buscar nuevos mercados, preferiblemente de pases ms
dinmicos de la vecindad.
La competencia es fuerte, y atraer turistas de nuevos mercados implica establecer una marca y conexiones areas. Por esta razn, los pases tursticos

5 Fuente: Crespi, G. Fernndez-Arias, E. y Stein, E. (2014). Rethinking Productive Development: synopsis.


Washington, DC: IDB

Realidad Macroeconmica Latinoamericana

45

se concentraron en mercados especficos de los cuales intentaron atraer visitantes. Tener una conexin directa es una ventaja evidente para visitantes
potenciales, pero las aerolneas no estaban convencidas de iniciar nuevas conexiones sin garantizar que las sillas se iban a llenar. Adicionalmente, atraer
turistas requera de altos costos en promocin. De esta forma, se enfrentaron
a dos inversiones costosas e inaplazables que el sector privado no necesariamente estaba dispuesto a hacer por s mismo.
En primer lugar, atraer turistas a un pas caribeo puede tener derrames significativos a otros pases, especialmente si los visitantes se interesan en conocer
ms de un destino en un mismo viaje, o si el conocimiento de un pas del rea
desencadena intereses futuros en otros destinos para viajes siguientes. Por
esta razn, las actividades de promocin podan estar sujetas a problemas de
free-riding, por lo que tendran que ser abordadas de una forma coordinada. En
segundo lugar, hay sinergias importantes entre estos dos tipos de intervenciones: la promocin no va a surtir efecto si la oferta de vuelos es inconveniente.
Recientemente el BID condujo un estudio piloto de marketing para determinar si el turismo externo proveniente de Brasil era suficiente para crear una
especie de puente areo entre este pas y el Caribe. El estudio, que se llev a cabo en el aeropuerto de Sao Paulo, indic que los brasileros parecen
interesados en viajes internacionales y en las caractersticas que el Caribe
ofrece. Sin embargo, la mayora de los brasileros no est familiarizada con la
regin. Si la regin caribea pudiera desarrollar exitosamente vuelos directos
desde Brasil y atraer un 1% de los turistas potenciales, la tasa de visitante se
incrementara en ms de 80 000 visitantes al ao, un nmero importante. Los
esfuerzos de promocin son esenciales para llamar la atencin y subsecuentemente para obtener mayor valor agregado para el turismo caribeo.
Las intervenciones en este cuadrante involucran, entonces, apuestas que el
gobierno tiene que hacer para desarrollar un conjunto especfico de industrias, a travs de una combinacin de intervenciones de mercado agresivas
para impulsar el despegue de los sectores. De esta forma, estas polticas requieren de una organizacin institucional que asegure la transparencia en la
toma de decisiones.

46

Mdulo III. Repensando las polticas de


desarrollo productivo

La atraccin de los servicios de esterilizacin en


Costa Rica6
El sector de implementos mdicos fue uno de los pocos
sectores que seleccion Costa Rica, a travs del CINDE,
para atraer inversin extranjera directa. El sector ha crecido a tasas saludables desde que Baxter lleg a Costa
Rica en 1987, y ahora exporta por un valor de aproximadamente 1 500 millones de dlares. Sin embargo, no todos los implementos mdicos son iguales. Varan segn
su complejidad, desde sencillos implementos desechables
(como los catteres), instrumentos quirrgicos y mdicos
(como los frceps para biopsias), implementos teraputicos que se introducen en el cuerpo de forma permanente
(como vlvulas para el corazn), hasta equipos mdicos
complejos (como las mquinas de imagen por resonancia
magntica, IRM).
Hasta el ao 2007, Costa Rica haba tenido un gran xito atrayendo multinacionales al sector. Sin embargo, fundamentalmente producan instrumentos desechables de
baja complejidad. Por qu no fabricaban, por ejemplo,
vlvulas cardacas u otros implementos cardiovasculares?
Porque para comercializarlos, tenan que pasar por un
proceso de esterilizacin no disponible en Costa Rica en
aquel momento. Producirlas en Costa Rica habra requerido
enviarlas a Estados Unidos para que las esterilizaran y luego
las devolvieran para ser empacadas, lo cual habra complicado la logstica y aumentado sustancialmente los costos.
Por qu no haba esterilizacin? Sin la produccin de
vlvulas cardacas y otros productos similares, no haba
demanda de servicios de esterilizacin. CINDE entendi
claramente que se trataba de un problema estratgico del
huevo y la gallina, que el mercado no poda solucionar por
6 Fuente: Crespi, G. Fernndez-Arias, E. y Stein, E. (2014). Rethinking Productive Development: Sound Policies.

Realidad Macroeconmica Latinoamericana

47

s mismo. Era necesario aadir el proceso de esterilizacin para que se pudieran desarrollar los vnculos ms complejos de la cadena de valor. CINDE cortej
con intensidad a empresas que pudieran prestar este servicio. Sus esfuerzos
rindieron frutos a comienzos de 2009, con la llegada de BeamOne, una empresa de servicios de esterilizacin con sede en Estados Unidos. La siguiente fue
Sterigenics, en 2011. Al ao siguiente de haber inaugurado las instalaciones de
BeamOne, Costa Rica haba atrado con xito diversas empresas del sector cardiovascular, entre ellas Boston Scientific, en 2009, Abbot Vascular, en 2010, y
St. Jude Medical, en 2010. En 2013, el pas export casi 300 millones de dlares
en la categora teraputica de implementos mdicos, y otros 500 millones de
dlares en instrumentos quirrgicos y mdicos. La proporcin de desechables
disminuy de un 90% a comienzos de la dcada del ao 2000, a menos de la
mitad.
Por qu apunt CINDE a la esterilizacin? En el lenguaje de las cadenas globales de valor, intentaba desplazar a Costa Rica hacia las secciones ms rentables de la cadena con el fin de capturar ms valor. La esterilizacin abri
importantes caminos para el desarrollo posterior de otros productos complejos.
CINDE abord una falla de mercado asociada a problemas de coordinacin (de
tipo del huevo y la gallina) apostando por un proceso de alto valor estratgico.

48

Mdulo III. Repensando las polticas de


desarrollo productivo

IV. LA TRANSFORMACIN

PRODUCTIVA COMO

OBJETIVO DE POLTICA
ECONMICA
El proceso de desarrollo econmico no se centra nicamente en la capacidad de los pases y sus empresas de
producir ms de lo mismo. La mayora de los casos exitosos de desarrollo en el mundo se dan en pases que han
sido capaces de producir bienes y servicios nuevos y de
mejor calidad, es decir, de generar procesos de transformacin productiva. En el caso de Corea (Ilustrado en el
grfico 4, que muestra la composicin de las exportaciones por nivel de sofisticacin), hubo cambios drsticos en
la composicin de la produccin y las exportaciones, de
productos de baja sofisticacin (representados por tonos
ms claros en el grfico) tales como prendas de vestir, a
productos ms sofisticados (representados en el grfico
por los tonos ms oscuros) tales como maquinarias y artculos electrnicos. Por el contrario, como se ve en el mismo grfico, el pas tpico de Amrica Latina experiment
poca transformacin productiva. Estos procesos de transformacin no siempre se producen espontneamente. De
hecho, la mayora de los pases que han llevado con xito
estos procesos han adoptado polticas verticales deliberadas Corea es un tpico ejemplo- que buscan desarrollar
sectores, productos y procesos especficos que se perciben como muy valiosos para el desarrollo, pero que de
alguna el mercado no promueve. Qu tipo de polticas
verticales podran estimular a estos procesos de transformacin productiva hacia bienes y servicios ms avanzados que puedan sostener mayores ingresos? Como vimos,
las polticas verticales podran proveer insumos pblicos
clave y ayudar a enfrentar fallas de coordinacin entre
las empresas que necesitan ciertos bienes colectivos.
Tambin podran ayudar, mediante subsidios o garantas

La mayora de los
casos exitosos de
desarrollo en el
mundo se dan en
pases que han sido
capaces de producir
bienes y servicios
nuevos y de mejor
calidad, es decir, de
generar procesos
de transformacin
productiva.
Como toda PDP, es
fundamental que
las polticas para
la transformacin
productiva estn
sujetas a las tres
pruebas bsicas de
identificacin de falla
de mercado, diseo
adecuado a dicha
falla, y condiciones
institucionales para su
implementacin.

Realidad Macroeconmica Latinoamericana

49

temporales, a desarrollar determinados sectores competitivos cuando el mercado es incapaz de coordinar las mltiples inversiones necesarias para que un
sector emerja, como el caso del turismo discutido anteriormente. Pero es necesario tener extrema cautela.
Si bien, estas polticas selectivas tienen el potencial de contribuir al proceso
de desarrollo, son riesgosas y fcilmente pueden causar ms dao que beneficio, en especial cuando involucran intervenciones de mercado como los subsidios, las exenciones tributarias o la proteccin. Suelen generar situaciones
donde hay mucho en juego para los beneficiarios potenciales, y usualmente
involucran mucha discrecin por parte de los responsables de las polticas,
que en entornos institucionales dbiles pueden quedar expuestos a la captura
y conducir a polticas fallidas y a una bsqueda improductiva de rentas. No es
sorprendente que, incluso en un mismo pas, la experiencia con la seleccin de
sectores en polticas verticales de la regin haya sido muy dispar. Por ejemplo,
el xito obtenido en atraer inversin extranjera directa en sectores como de los
la electrnica y los dispositivos mdicos en Costa Rica contrasta con las polticas de arroz del mismo pas, que distribuyen rentas a los grandes productores
a expensas de los consumidores, sin hacer nada para aumentar la productividad. La captura poltica y privada no es el nico riesgo. Incluso las polticas
verticales bien intencionadas que apuntan a impulsar el desarrollo econmico
pueden salir mal, simplemente debido a su complejidad tcnica. El proceso de
adopcin de polticas verticales es necesariamente impreciso y exigente en
lo que respecta a las capacidades institucionales que requiere, y siempre est
sujeto a errores.
Como toda PDP, es fundamental que las polticas para la transformacin productiva estn sujetas a las tres pruebas bsicas de identificacin de falla de mercado,
diseo adecuado a dicha falla, y condiciones institucionales para su implementacin. De lo contrario, sin la disciplina impuesta por estas pruebas, un objetivo
de transformacin productiva puede convertirse en una licencia para introducir polticas de base ideolgica o producto de presiones de intereses especiales que terminen distorsionando los mercados y orientando la economa hacia
renglones productivos en los cuales el pas tiene baja productividad. En este
caso, tratndose de polticas verticales, una pregunta clave es cmo identificar
los sectores de aplicacin de estas polticas que mejor sirvan a un objetivo de
transformacin productiva.
A continuacin, se discuten algunos filtros y criterios que se pueden utilizar
para encauzar esta clase de polticas y limitar sus riesgos en aquellos pases
que se planteen este objetivo.

50

Mdulo III. Repensando las polticas de


desarrollo productivo

Grfico 4. Complejidad de las canastas de exportaciones en Corea,


Amrica Latina y el Caribe

Fuente: Crespi, G. Fernndez-Arias, E. y Stein, E. (2014). Rethinking Productive Development: synopsis.


Washington, DC: IDB

Realidad Macroeconmica Latinoamericana

51

El alcanzar
competitividad
internacional es,
por lo tanto, un
indicador de mercado
muy valioso para
el responsable de
la PDP, que est
disponible para
bienes y servicios de
exportacin, pero no
para los no transables,
especialmente
aquellos que no son
insumos directos
de actividades
exportadoras.

Un elemento importante a tener en cuenta es la utilidad


de priorizar las polticas enfocadas en sectores con buen
potencial exportador. La competitividad internacional es
una demostracin de eficiencia, de que el pas es especialmente productivo. En efecto, promover sectores transables que al final no alcanzan a ser competitivos para
la exportacin en ausencia de polticas que los sostengan reduce el bienestar colectivo. Como se mencion,
el potencial exportador fue un criterio central para planear polticas y la falta de xito exportador fue utilizada
como elemento clave para eliminar polticas fallidas en
pases exitosos como Corea pero no en nuestra regin.
El alcanzar competitividad internacional es, por lo tanto,
un indicador de mercado muy valioso para el responsable
de la PDP, que est disponible para bienes y servicios de
exportacin, pero no para los no transables, especialmente
aquellos que no son insumos directos de actividades exportadoras. En este sentido, las polticas enfocadas en sectores no transables son ms difciles de evaluar y, por ende,
tienden a ser ms riesgosas. Los sectores exportadores
son tambin ventajosos para el responsable de polticas
en trminos de impacto, especialmente en pases chicos,
ya que las polticas exitosas asociadas a la exportacin
rinden beneficios ampliados, asociados a actividades productivas que pueden aprovechar la escala mundial. Por el
contrario, las polticas enfocadas en la produccin para el
mercado interno tienen un impacto limitado por la escala
de la economa.
Una cuestin clave en las polticas verticales es la seleccin de sectores beneficiarios de las mismas. Para tal
efecto, es posible utilizar mtricas objetivas que pueden
contribuir a detectar signos de fallas de mercado en el
patrn de la transformacin productiva. Estas mtricas
proporcionan ndices aproximados de cun factible sera
alcanzar competitividad internacional en un determinado

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Mdulo III. Repensando las polticas de


desarrollo productivo

sector, dadas las capacidades productivas que se evidencian en la canasta exportadora actual y cun valioso sera
para la economa en trminos de mejorar la composicin
de su canasta de exportacin hacia productos ms sofisticados que pueden generar mayores ingresos. Las mtricas abordan dos clases de escenarios:
El escenario en que existen fallas de mercado que
impiden aprovechar oportunidades existentes que
se esperaran fueran rentables desde un punto de
vista empresarial. El ejercicio, en este caso, consiste en identificar los productos y servicios que
cabra esperar que un pas exportara competitivamente dado que es competitivo en renglones similares, pero que por algn motivo no lo hace. Estas
oportunidades no aprovechadas seran ms sustanciales cuanto ms valiosas son las exportaciones ausentes. Este es un ejercicio estadstico que puede
realizarse examinando sistemticamente la experiencia exportadora mundial. Estas anomalas sugieren
que el pas no se torna competitivo en determinados
clsteres de productos porque el mercado de alguna manera se ve obstaculizado. Ello puede justificar
que los responsables de poltica convoquen a actores relevantes del sector privado para juntos identificar qu puede estar frenando el mercado y, si es del
caso, qu polticas correctivas pueden necesitarse
para desencadenarlo.
El escenario en el cual el mercado falla en avanzar hacia sectores estratgicos que generan oportunidades valiosas abriendo nuevas avenidas para
una transformacin productiva, porque parte de
los beneficios que produciran seran capturados por otros, y no necesariamente por los pioneros. En este caso, no se trata de una anomala que
obstaculiza al mercado, sino de que el mercado
por s solo no tiene los incentivos correctos para la

Realidad Macroeconmica Latinoamericana

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transformacin. Un ejercicio estadstico riguroso de


la experiencia exportadora mundial puede revelar la
existencia de transformaciones estratgicas que estn a la vuelta de la esquina, pero que requieren una
poltica que empuje en esa direccin. Tal sera el caso
del servicio de esterilizacin de dispositivos mdicos
en Costa Rica mencionado previamente. Si as lo confirmaran anlisis ms profundos con participantes
potenciales del mercado, los sectores estratgicos
podran justificar polticas fuertes de intervencin
de mercado para incentivar a los actores privados a
desplazarse en la direccin elegida.

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Mdulo III. Repensando las polticas de


desarrollo productivo

V. INSTITUCIONES PARA POLTICAS DE



DESARROLLO PRODUCTIVO EXITOSAS
Las instituciones a travs de las cuales se adoptan las PDP son decisivas para
el xito de dichas polticas por dos motivos:
1. Las PDP adecuadas para abordar las fallas de mercado en un contexto determinado no se conocen de antemano con certeza, ni pueden ser simplemente prescritas por tecncratas en forma aislada.
Deben ser descubiertas mediante un proceso de aprendizaje regido
por instituciones.
2. La viabilidad de las PDP tcnicamente slidas se ve limitada por el
riesgo de las fallas de gobierno. El anlisis tcnico es insuficiente,
como argumento a favor de una poltica, porque pueden producirse
fallas de gobierno que hagan que la poltica propuesta como remedio sea peor que la enfermedad.
El diseo y la implementacin de PDP adecuadas no es una tarea fcil. En primer lugar, las PDP a menudo demandan un mecanismo de descubrimiento de
polticas. Cuando se trata de polticas pblicas en otras reas, tales como polticas de vacunacin, el problema que requiere una intervencin, los beneficiarios
objetivo y la solucin suelen conocerse bien. Las PDP tienden a ser diferentes:
si bien es posible que en algunos casos los problemas asociados con la falla de
mercado se conozcan desde el comienzo, en la mayora de casos es necesario
descubrir los problemas como parte del proceso de generacin de polticas.
Incluso si las fallas de mercado son bien conocidas, la determinacin de las
mejores polticas para enfrentarlas puede resultar difcil, ya que para solucionar un problema se pueden utilizar numerosos instrumentos diferentes dependiendo de condiciones especficas en el terreno. Tambin puede ocurrir que se
desconozca la poblacin objetivo de las intervenciones: identificar empresas
con un alto potencial de crecimiento puede no ser tan sencillo como identificar
nios entre 12 y 23 meses de edad para aplicar una vacuna. Adicionalmente,
las PDP requieren tpicamente de una importante dosis de conocimiento tcito
as como gran flexibilidad, y como tal, deben configurarse como motores de

Realidad Macroeconmica Latinoamericana

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bsqueda, explorando el espacio de polticas con el fin de


identificar los problemas ms importantes, las soluciones
ms adecuadas y las mejores maneras de implementarlas.

Una actitud
experimental de
bsqueda y prueba
de soluciones
de poltica debe
complementarse
con una evaluacin
sistemtica y no
sesgada para
aprender de la
experiencia, decantar
las soluciones y
eliminar lo que no
funcione de manera
adecuada.

En segundo lugar, dada la importancia del proceso de


descubrimiento de polticas, las instituciones necesarias
para que las PDP alcancen el xito requieren de un proceso de formulacin e implementacin de polticas que
propicie el aprendizaje, la evaluacin y la adaptacin. Para
que una bsqueda sea efectiva, es necesario contar con
una cultura en la que se fomenten los riesgos calculados
y los programas piloto, y se acepte una proporcin razonable de fracasos de poltica como el resultado esperado de un proceso slido. La otra cara de la moneda del
aprendizaje es la evaluacin. Una actitud experimental de
bsqueda y prueba de soluciones de poltica debe complementarse con una evaluacin sistemtica y no sesgada
para aprender de la experiencia, decantar las soluciones
y eliminar lo que no funcione de manera adecuada. Buscar activamente, probar soluciones y evaluarlas para perfeccionarlas descartando lo que no funciona constituye
un verdadero desafo para las instituciones pblicas, en
particular en Amrica Latina y el Caribe, donde las organizaciones tradicionales del sector pblico tienden a estar
sujetas a reglas rgidas y previa autorizacin.
En tercer lugar, el sector pblico tiene acceso solo a una
parte de la informacin requerida para identificar lo que
se necesita. Por lo tanto, una interaccin intensa con el
sector privado es un ingrediente clave del proceso de
descubrimiento de polticas. Lamentablemente, la colaboracin se ve obstaculizada por el riesgo de que el sector privado aproveche su ventaja informativa y comparta
solo la informacin que sirva a sus propios intereses, con
el fin de derivar rentas improductivas de las PDP mediante captura. La necesidad de interactuar con el sector privado aade un nivel ms de complejidad a la poltica de
desarrollo productivo. Si bien, es evidente que un sistema

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Mdulo III. Repensando las polticas de


desarrollo productivo

que sufre el abuso de la captura y est dominado por la


bsqueda de rentas es completamente inaceptable, evitar
estos riesgos excluyendo completamente al sector privado del proceso de elaboracin de polticas de desarrollo
productivo podra resultar muy costoso.
En cuarto lugar, la ejecucin de las PDP tambin plantea
importantes desafos operativos. Por ejemplo, con frecuencia las soluciones de las PDP requieren cooperacin
entre agencias, porque los problemas que deben resolverse reflejan la compleja realidad del sector productivo
y no se adecuan a la arquitectura funcional del organigrama del sector pblico. Lograr la cooperacin de otros
segmentos del sector pblico constituye un desafo y no
conseguirlo lleva a menudo al fracaso de las PDP.
El escepticismo de la regin acerca de las PDP depende,
en partes iguales, de dudas legtimas respecto a la capacidad de los gobiernos y la sospecha de que las PDP puedan utilizarse para transferir rentas a grupos privados con
acceso al poder. Los mecanismos institucionales deben
afrontar ambas inquietudes, y requieren de tres clases de
capacidades institucionales para disear e implementar
adecuadamente las PDP:
Capacidades tcnicas (T) para resolver las dificultares asociadas con la adopcin de polticas.
Capacidades organizativas (O), como por ejemplo,
las asociadas a la gestin, al fomento de un entorno
en el que se estimule la experimentacin, la evaluacin y el aprendizaje, y a la colaboracin eficaz con
el sector privado y otras reas del sector pblico.
Capacidades polticas (P) para asegurar el apoyo
continuo y proteger el proceso de influencias indebidas por parte de las empresas, los responsables de
las polticas o los polticos.

Realidad Macroeconmica Latinoamericana

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Debido a la importancia determinante del entorno institucional, hay que tener en cuenta que las polticas que
funcionan bien en un pas determinado, con su conjunto
de capacidades e instituciones, podran no funcionar igual
de bien o incluso podran ser contraproducentes- en un
contexto diferente. Por este motivo, el enfoque tradicional
de identificar las mejores prcticas en el mundo para recomendarlas independientemente del contexto no es aconsejable. En lugar de concentrarse en las mejores prcticas,
las polticas deberan seleccionarse con base en la mejor
adecuacin entre las necesidades del pas, los requisitos
de capacidades que las polticas demandan y las capacidades institucionales existentes. En particular, sera prudente
que los pases de menor fortaleza institucional evitaran determinadas polticas complejas o riesgosas, an si tuvieran
una justificacin terica clara, hasta que sean capaces de
construir las capacidades mnimas requeridas.
Qu podran hacer los pases para desarrollar sus capacidades institucionales? Las polticas de recursos humanos que atraen el talento adecuado y las polticas de promocin que recompensan el desempeo y las destrezas
tcnicas seran de gran ayuda, al igual que los programas
de capacitacin en agencias de desarrollo productivo enfocados en las capacidades requeridas. Del mismo modo,
las polticas de rotacin de personal entre agencias que
necesitan cooperar pueden ser importantes para fomentar el espritu de colaboracin y una visin en comn con
un objetivo compartido entre las agencias involucradas.
Sin embargo, la construccin de estas capacidades tambin necesita de una dosis importante de aprender haciendo, dentro de un contexto que promueva la experimentacin, la evaluacin y la adaptacin de polticas de
un modo iterativo. Es en el proceso de identificar los problemas y de aprender a enfrentarlos de la mejor manera,
mediante la adaptacin permanente que los pases y las
agencias pueden ampliar sus capacidades para el diseo
y la implementacin de polticas.

SNTESIS DEL MDULO


Este mdulo propone e ilustra con ejemplos actuales un marco analtico
para examinar y disear polticas de desarrollo productivo, con un nfasis
en atacar los problemas de escasa transformacin productiva que estn en
la base del lento desarrollo econmico de la regin. Encuentra amplia justificacin para adoptar polticas activas en esta rea, pero tambin advierte
que existen riesgos importantes de terminar con polticas fallidas que sean
un remedio peor que la enfermedad. La aplicacin de este marco de anlisis para pensar las PDP puede ser muy til para orientar la nueva generacin de PDP, que se est desarrollando en varios pases de la regin sin caer
en los vicios del pasado que le dieron un mal nombre a la poltica industrial.
El marco conceptual reposa en tres pruebas bsicas o preguntas que el responsable de una PDP debera hacerse antes de actuar:
Cul es la falla de mercado que justifica adoptar una poltica pblica?
La poltica diseada como solucin se corresponde adecuadamente al
problema de falla de mercado que fue identificado?
Existen las capacidades institucionales necesarias para implementar la
poltica de un modo efectivo?
En este enfoque, el responsable de la poltica pblica toma nota de la gestin del mercado y piensa la intervencin de poltica como un complemento al
mercado para atender sus fallas, no como un plan paralelo al mercado. De este
modo, saca partido de las crecientes fortalezas de las economas de mercado
de la regin. En particular, este mdulo seala la competitividad internacional
de las actividades exportadoras como una gua importante para inspirar y validar polticas de transformacin productiva. Este enfoque niega muchas de las
polticas de sustitucin de importaciones del pasado, que ignoraron si los sectores protegidos eran potencialmente competitivos internacionalmente, y no
atinaron a cambiar rumbo cuando stos se transformaron en un peso muerto
para toda la economa.
Este mdulo clasifica las PDP segn su alcance (horizontales y verticales), y
segn su tipo (insumos pblicos necesarios para el buen funcionamiento del

Realidad Macroeconmica Latinoamericana

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mercado o intervenciones de mercado que afectan los incentivos privados).


Esta clasificacin en cuatro cuadrantes de polticas ayuda a pensar en cul es
la naturaleza del problema (es genrico de una actividad econmica, como la
exportacin o la innovacin, o particular de un sector especfico?) y cules son
los instrumentos ms idneos para tratar el problema identificado (el mercado funcionara bien si se aporta un cierto insumo que falta o se trata de alterar
los incentivos del mercado, por ejemplo con subsidios, de modo que cambie su
conducta en cierta direccin?).
El mdulo ilustra polticas en cada cuadrante, con ejemplos de pases de la
regin, algunos exitosos y otros no. De ellos, queda claro que la clave del xito
en todos los casos es la aplicacin sistemtica de las tres pruebas bsicas. Sin
embargo, en cada cuadrante, ciertas pruebas son ms crticas que otras. Por
ejemplo, la correcta identificacin de la falla de mercado es una tarea clave
para las polticas de intervencin de mercado. Si se trata de insumos pblicos,
la falla es usualmente ms sencilla de determinar, pero la construccin y puesta en accin del instrumento de poltica es ms complejo, requiriendo muchas
veces la cooperacin entre agencias pblicas.
Los riesgos tambin dependen fuertemente del cuadrante de polticas. En especial, las polticas verticales estn ms sujetas a riesgos de captura porque
concentran su accin en ciertos sectores beneficiados, para lo cual la fortaleza de las instituciones de colaboracin pblico-privada es fundamental. En el
caso de la provisin de insumos pblicos, los incentivos privados pueden alinearse ms fcilmente que en el caso de subsidios directos a ciertos sectores.
En efecto, stos presentan el mayor riesgo de captura por intereses privados
y la generacin de una lgica improductiva de bsqueda de rentas otorgadas
por quienes controlan la asignacin de subsidios.
Finalmente, el anlisis de polticas en este mdulo da algunas pistas sobre
cmo examinar las capacidades productivas de un pas reveladas en su canasta exportadora, para explorar posibilidades de poltica econmica en pos de
la transformacin productiva. Se distinguen dos clases de fallas de mercado:
1) fallas en el aprovechamiento de las oportunidades existentes para la transformacin productiva; y 2) fallas en la expansin de dichas oportunidades. La
primera reclama polticas que eliminen los obstculos que traban al mercado,
mientras que la segunda motiva polticas estratgicas que orienten a ciertos

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Mdulo III. Repensando las polticas de


desarrollo productivo

sectores en una direccin que abrir puertas de alto valor para la economa
en su conjunto. El mdulo esboza algunos indicadores que pueden utilizarse
como primer filtro para identificar candidatos potenciales y convocar a los actores relevantes para estudiar el caso ms en profundidad.
El mdulo cierra con una reflexin acerca de la importancia, incluso la primaca,
de las instituciones para llevar a cabo PDP exitosas. Por ejemplo, la suerte de
las polticas que se pueden decidir desde el sector pblico depende mucho de
la calidad de las instituciones de colaboracin con el sector privado para poder
identificar los problemas y adoptar polticas idneas, pero sin que ello derive
en ser capturado por intereses. Se necesitan capacidades institucionales para
evaluar y discontinuar las polticas que no sirven, al tiempo de garantizar la
continuidad de las que s sirven a los cambios de gobierno. Del mismo modo,
se necesitan agencias pblicas efectivas que coordinen entre s. Por lo tanto,
no se trata de importar las mejores polticas, sino de adoptar las polticas que
mejor se adecuan a las capacidades institucionales del pas en un momento
dado. Los pases que carecen de las fortalezas institucionales para encarar las
PDP ms complejas o riesgosas no deberan intentarlas, sino ms bien concentrarse en primero desarrollar sus capacidades institucionales.

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VI. BIBLIOGRAFA
1. FUENTES Y LECTURAS RECOMENDADAS
Este mdulo es en gran medida una versin adaptada del captulo 1 y 2 de
Crespi, G., Fernndez-Arias, E. y Stein, E. (2014). Cmo repensar el desarrollo
productivo? Polticas e instituciones slidas para la transformacin productiva. Washington D.C: Banco Interamericano de Desarrollo. El captulo 10 fue la
fuente principal de las seccin sobre transformacin productiva. La sinopsis
del libro tambin fue un insumo vital para la seleccin de ejemplos y el contenido de algunas secciones, junto con algunos blogs de IDEAS.
En relacin a los temas institucionales, se recomienda la lectura de los captulos 11 y 12 del libro. Adicionalmente, el lector interesado puede consultar el
captulo 1 del libro Two to Tango: Public-private Collaboration for Productive
Development Policies Washington D.C: Banco Interamericano de Desarrollo.
En relacin con la proximidad tecnolgica entre productos de exportacin y la
posibilidad de avanzar hacia exportaciones con mayor valor, para una versin
resumida del artculo de Hausmann y Klinger (2006), vase el Apndice B del
libro de Agosn, Fernndez-Arias y Jaramillo. Vase tambin el artculo de Ricardo Hausmann, Jason Hwang y Dani Rodrik (2005), What You Export Matters, John F. Kennedy School of Government, Harvard University, Documento
de Trabajo N. 123.
La importancia del proceso de autodescubrimiento de nuevas actividades
productivas y la naturaleza de las fallas de mercado que lo dificultan se analizan en el artculo de Ricardo Hausmann y Dani Rodrik (2003), Economic Development as Self-discovery, Journal of Development Economics, 72: 60333.

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Mdulo III. Repensando las polticas de


desarrollo productivo

2. BIBLIOGRAFA GENERAL
Devlin, R. y Moguillansky, G.. (2009). Alianzas pblico-privadas como
estrategias nacionales de desarrollo a largo plazo. Revista CEPAL, 97
(abril):97116.
Harrison, A. y Rodrguez-Clare, A. (2010). Trade, Foreign Investment y Industrial Policy for Developing Countries. En: D. Rodrik y M. Rosenzweig (eds.),
Handbook of Development Economics. Volumen 5. msterdam: North Holland Publishing Company.
Hausmann, R. y Rodrik, D. (2003). Economic Development as Self-Discovery.
Journal of Development Economics, 72(2) (diciembre): 60333.
Hausmann, R. y Rodrik, D.. (2006). Doomed to Choose: Industrial Policy as
Predicament. Documento presentado en la Blue Sky Conference, Cambridge,
MA, 9 y 10 de septiembre.
Hausmann, R., Hidalgo, C. A.,Bustos, S. , Coscia, M., Simoes, A. y. Yildirim, M. A.
(2014). The Atlas of Economic Complexity: Mapping Paths to Prosperity. Cambridge, MA y Londres: MIT Press.
Hausmann, R., Hwang, J. y Rodrik, D.. (2007). What You Export Matters. Journal of Economic Growth, 12(1) (marzo): 125.
Krueger, A. O. (1974). The Political Economy of the Rent-Seeking Society.
American Economic Review, 64(3) (junio): 291303.
Lederman, D. y Maloney, W. F.. (2003). Does What You Export Matter? In Search
of Empirical Guidance for Industrial Policies. Washington, D.C.: Banco Mundial.
Lin, J. Y. (2011). New Structural Economics: A Framework for Rethinking Development. World Bank Research Observer, 26(2): 193221.

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Melo, A. y Rodrguez-Clare, A. (2006). Productive Development Policies and


Supporting Institutions in Latin America and the Caribbean. Documento de
trabajo del BID Nm. C-106. Washington, D.C.: BID.
Rodrik, D. (2004). Industrial Policy for the Twenty-First Century. Documento
de trabajo de KSG Faculty Research Nm. 04047. Cambridge, MA: Kennedy
School of Government, Universidad de Harvard.
Schneider, B. R. (2013). Institutions for Effective Business-Government Collaboration: Micro Mechanisms and Macro Politics in Latin America. Documento
de trabajo del BID Nm. 418. Washington, D.C.: BID.

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