El Impacto de los

Impuestos y el Gasto
Social en la Desigualdad
y la Pobreza en
El Salvador

Margarita Beneke (FUSADES),

Nora Lustig (Tulane University)
Jos Andrs Oliva (FUSADES)

Divisin de Gestin
Fiscal y Municipal
(IFD/FMM) & Unidad
de Mercados Laborales
y Seguridad Social
(SCL/LMK)
NOTA TCNICA N
IDB-TN-775

Marzo 2015

El Impacto de los
Impuestos y el Gasto
Social en la Desigualdad
y la Pobreza en
El Salvador

Margarita Beneke (FUSADES),

Nora Lustig (Tulane University)
Jos Andrs Oliva (FUSADES)

Marzo 2015

Catalogacin en la fuente proporcionada por la

Biblioteca Felipe Herrera del
Banco Interamericano de Desarrollo
Beneke de Sanfeli, Margarita.
El impacto de los impuestos y el gasto social en la desigualdad y la pobreza en El
Salvador / Margarita Beneke, Nora Lustig, Jos Andrs Oliva.
p. cm. (Nota tcnica del BID ; 775)
Incluye referencias bibliogrficas.
1. Fiscal policyEl Salvador. 2. PovertyEl Salvador. 3. EqualityEl Salvador. I. Nora
Lustig. II. Oliva, Jos Andrs. III. Banco Interamericano de Desarrollo. Unidad de
Mercados Laborales. IV. Banco Interamericano de Desarrollo. Divisin de Gestin
Fiscal y Municipal. V. Ttulo. VI. Serie.
IDB-TN-775
Clasificacin JEL ( Demad and Supply of Labor) HH2, D31.
Palabras claves: Distribucin, Pobreza, Impuestos, Incidencia Fiscal, Subsidios, Gasto
Social, Poltica Fiscal.

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ndice
1. Introduccin ............................................................................................................................. 1
2. Antecedentes y contexto .......................................................................................................... 3
3. Impuestos y gasto pblico ....................................................................................................... 7
3.1. Ingresos fiscales: Impuestos y contribuciones .............................................................. 10
3.2. Gasto social ...................................................................................................................... 12
3.2.1. Programas sociales ....................................................................................................... 12
3.2.2. Subsidios ....................................................................................................................... 17
3.2.3. Servicios sociales (transferencias pblicas en especie) ............................................. 20
3.3. Pensiones contributivas .................................................................................................. 21
4. Datos ....................................................................................................................................... 22
5. Metodologa ............................................................................................................................ 23
6. Resultados............................................................................................................................... 31
6.1. Impacto de la poltica fiscal en la desigualdad y la pobreza ........................................... 31
6.2. Poltica fiscal y cambios en la desigualdad: tamaos y progresividad .......................... 35
6.3. Poltica fiscal y cambios en la incidencia de la pobreza: tamao de los presupuestos,
focalizacin y cobertura. ........................................................................................................... 44
7. Conclusiones y recomendaciones. ........................................................................................ 47
8. Referencias ............................................................................................................................. 51

ndice de cuadros
Cuadro 1. El Salvador: Composicin del gasto e ingresos fiscales (2011) ................................ 13
Cuadro 2. Programas sociales ...................................................................................................... 16
Cuadro 3. Impacto de la poltica fiscal sobre la desigualdad y pobreza .................................... 31
Cuadro 4. Efectividad redistributiva del gasto social ................................................................. 34
Cuadro 5. ndices de progresividad, El Salvador 2011 ............................................................... 40
Cuadro 6. Transferencias directas, eficiencia y eficacia en reduccin de la pobreza, El Salvador
2011.......................................................................................................................................... 43
Cuadro 7. Distribucin de beneficios y su cobertura por grupo de ingreso. ............................... 44

ndice de diagramas
Diagrama 1. Definiciones de conceptos de ingreso. .................................................................... 25

ndice de grficas
Grfica 1. El Salvador en Amrica Latina .................................................................................... 8
Grfica 2. Evolucin de la desigualdad en El Salvador, Coeficiente de Gini .............................. 9
Grfica 3. Desigualdad en Amrica Latina, Coeficiente de Gini - 2012 ...................................... 9
Grfica 4. Evolucin de la tasa de pobreza en El Salvador (poblacin por debajo de las lneas de
pobreza).................................................................................................................................... 10
Grfica 5. Contribucin del descenso de la desigualdad a los cambios en la pobreza ................ 10
Grfica 6. Evolucin del dficit fiscal y la deuda pblica ........................................................... 11
Grfica 7. Gasto primario y gasto social por PIB per cpita ....................................................... 12
Grfica 8. Impuestos y transferencias directas y la reduccin de la desigualdad en El Salvador y
otros pases ............................................................................................................................... 32
Grfica 9. Impuestos, transferencias directas y subsidios y cambios en la incidencia de la
pobreza (en puntos porcentuales)............................................................................................. 33
Grfica 10. Gasto e impuestos como proporcin del PIB: El Salvador y otros pases ................ 35
Grfica 11. Progresividad de los impuestos y el gasto pblico, El Salvador 2011 ..................... 38
Grfica 12. Incidencia de los impuestos y del gasto pblico, El Salvador 2011 ......................... 39
Grfica 13. Coeficientes de concentracin por programas y subsidios especficos y porcentaje
del gasto prmario, El Salvador 2011 ....................................................................................... 41
Grfica 14. Impacto de la poltica fiscal en la pobreza en El Salvador y otros pases ............... 43

Siglas utilizadas
ACDI
AFP
AMSS
ANDA
AUP
BANDESAL
BCR
BID
CEDLAS
CEL
CEQ
COSAM
COTRANS

Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional

Administradora de Fondos de Pensiones
rea metropolitana de San Salvador
Administracin Nacional de Acueductos y Alcantarillados
Asentamiento urbano precario
Banco de Desarrollo de El Salvador
Banco Central de Reserva
Banco Interamericano de Desarrollo
Centro de Estudios Distributivos Laborales y Sociales
Comisin Ejecutiva Hidroelctrica del Ro Lempa
Compromiso con la Equidad
Comando de Sanidad Militar
Contribucin Especial para la Estabilizacin de las Tarifas del Servicio
Pblico de Transporte Colectivo de Pasajeros
CSR
Comunidades Solidarias Rurales
CT
Certificado de Traspaso
CTC
Certificado de Traspaso Complementario
DUI
Documento nico de identidad
EHPM
Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples
FEFE
Fondo de Estabilizacin del Fomento Econmico
FIDA
Fondo Internacional de Desarrollo Agrcola
FISDL
Fondo de Inversin Social para el Desarrollo Local
FLACSO
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
FONAVIPO Fondo Nacional de Vivienda Popular
FOVIAL
Fondo de Conservacin Vial
FSV
Fondo Social para la Vivienda
FUSADES
Fundacin Salvadorea para el Desarrollo Econmico y Social
GLP
Gas licuado de petrleo
ICEFI
Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales
ISBM
Instituto Salvadoreo de Bienestar Magisterial
ISSS
Instituto Salvadoreo del Seguro Social
IVA
Impuesto al Valor Agregado
kWh
kilo Watt hora
MAG
Ministerio de Agricultura y Ganadera
MINEC
Ministerio de Economa
MINED
Ministerio de Educacin
MINSAL
Ministerio de Salud
OCDE
Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos
OECD
Organisation for Economic Co-operation and Development

PATI
PIB
PNUD
POS
PPC
PPP
SAP
SPNF
SPP
STP

Programa de Apoyo Temporal al Ingreso

Producto Interno Bruto
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Point of Sale (mquina de punto de venta/servicio)
Paridad de poder de compra
Paridad de poder adquisitivo (por sus siglas en ingls)
Sistema de Ahorro para Pensiones
Sector pblico no financiero
Sistema Pblico de Pensiones
Secretara Tcnica de la Presidencia

1. Introduccin
El Salvador es un pas de renta media con una poblacin igual a 6.2 millones de personas y un
ingreso per cpita de US$7,441.7 en paridad de poder adquisitivo (PPA) en 20121. En ese ao, el
coeficiente de Gini fue igual a 0.425 y la incidencia de la pobreza medida con la lnea
internacional de US$2.50 en PPA diarios fue de 14.67%. Con una deuda creciente y un dficit
fiscal persistente, El Salvador enfrenta importantes retos para su poltica fiscal. Dado este
contexto, es importante conocer el impacto de la poltica fiscal en la desigualdad y la pobreza
para tener un punto de partida para evaluar cursos de accin alternativos para lograr
consolidacin fiscal.

Con este fin, aqu desarrollamos un ejercicio de incidencia fiscal para estimar el efecto de los
impuestos, el gasto social y los subsidios en la desigualdad y la pobreza. Para determinar la
distribucin de la carga fiscal y los beneficios del gasto social, se construyen conceptos de
ingreso, antes y despus de las intervenciones fiscales, por categora y en su conjunto con base en
la informacin de la Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples (EHPM) correspondiente a
2011, adems de datos administrativos de varias fuentes. El estudio utiliza la metodologa
propuesta por el proyecto Compromiso por la Equidad 2 (CEQ, por sus siglas en ingls), por lo
que los resultados para El Salvador pueden compararse con los de pases de ingreso similar en
Amrica Latina y fuera de la regin, donde tambin se ha aplicado la misma metodologa.
Algunos estudios de incidencia fiscal disponibles para El Salvador analizan solo un subconjunto
de componentes de la poltica fiscal; por ejemplo, Acevedo y Gonzlez (2003) analizaron el
impacto de los impuestos sobre la desigualdad, pero no consideran el gasto pblico. Por otro
lado, el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (ICEFI) (2009) analiz el impacto de los
tributos y el gasto pblico dedicado al rea social sobre la desigualdad, pero no incluy el efecto
de los subsidios. Tanto Barreix, Martn y Roca (2009) como Cubero y Hollar (2010) abordaron la
progresividad y regresividad de los impuestos y de los gastos en educacin y salud, para los
pases de Centroamrica, incluyendo a El Salvador;

sin embargo, ninguno de los estudios

mencionados, consideraron los efectos sobre la pobreza.

1

Equivalente a US$3,819 en dlares corrientes.

Encabezado por Nora Lustig, CEQ es un proyecto del Center for Inter-American Policy y del Departamento de Economa, en la Universidad de
Tulane y su copatrocinador y fundador, la Inter-American Dialogue. La metodologa se describe en Lustig y Higgins (2013).
2

En contraste con los trabajos existentes, el presente estudio analiza, de forma conjunta, la
incidencia de los diferentes componentes de la poltica fiscal, no solo sobre la desigualdad sino
tambin sobre la pobreza. Por el lado del gasto social, se incluyen las transferencias directas, en
efectivo tales como Comunidades Solidarias Rurales (CRS) o el Programa de Apoyo Temporal al
Ingreso (PATI), as como en especie, como la alimentacin escolar y los paquetes agrcolas y
escolares; los subsidios al gas, agua, electricidad y transporte pblico; los servicios de educacin
(preescolar, primaria, secundaria y terciaria) y salud prestados por el Estado. Por el lado de los
tributos pagados por las personas, se consideran los impuestos directos e indirectos y las
contribuciones a los regmenes de salud. Se presenta, tambin, un anlisis de las pensiones
contributivas.
El anlisis muestra que los programas de transferencias directas (a veces tambin llamados
programas sociales), en general, se concentran mayormente en los hogares con menores ingresos,
pero que, dado que el presupuesto dedicado a ellos es pequeo, su efecto en la desigualdad y la
pobreza es limitado. Tambin se muestra que una porcin significativa de los recursos dedicados
a subsidiar el gas licuado, la electricidad, el agua y el transporte pblico llegan a hogares en los
deciles superiores de la distribucin de ingreso, por lo que, aunque su presupuesto es mayor, su
impacto es pequeo. Por su parte, los impuestos son progresivos en su conjunto, pero dado su
tamaoel impacto sobre la desigualdad es igualmente limitado. El anlisis tambin muestra que
el componente que tiene el mayor efecto sobre la desigualdad es el (valor monetizado del) gasto
social dedicado a los servicios de educacin y salud prestados por el gobierno.
En cuanto al impacto sobre la pobreza, las transferencias directas reducen su incidencia medida
con cualquiera de las lneas de pobreza nacionales e internacionales. Sin embargo, este efecto se
cancela casi por completo cuando se toman en cuenta los impuestos indirectos netos de subsidios.
En el caso de las lneas de pobreza moderada o nacional relativa, la incidencia aumenta por
encima de la incidencia sin las transferencias y los impuestos directos e indirectos netos de
subsidios. Es decir, la accin fiscal neta del Estado --en trminos de poder de compra-- resulta en
una mayor proporcin de individuos por debajo de dichas lneas de pobreza. De hecho, a partir
del segundo decil ms pobre, la poblacin es pagadora neta: es decir, paga ms en impuestos
(directos e indirectos) de lo que recibe en transferencias directas y subsidios.

En sntesis, la poltica fiscal de El Salvador, en su conjunto, tiene un efecto pequeo, nulo o

incluso negativo (dependiendo de la lnea utilizada) en la reduccin de la pobreza. Con la lnea
internacional de US$2.50 en PPA, El Salvador sale relativamente mejor en la comparacin con
otros pases con ingreso similar por habitante, como es el caso de Armenia y Guatemala. El
Salvador, sin embargo, redistribuye ligeramente menos que lo que se esperara al comparar con la
tendencia general de pases dentro y fuera de la regin, igualmente con ingreso similar por
habitante.
El anlisis permite identificar reas en las que se podra modificar la poltica fiscal para lograr
mejores resultados; por ejemplo, puesto que los subsidios a la electricidad para hogares con
consumos mayores de 99 kWh representan un porcentaje bajo del ingreso que reciben, esos
recursos podran reorientarse para ampliar la cobertura en educacin parvularia o media.
Este documento est organizado de la siguiente manera. En el apartado 2 se presenta la evolucin
de la pobreza y la desigualdad en El Salvador, y se compara con el resto de la regin; tambin se
hace una descripcin del contexto fiscal. En la seccin 3 se comentan los impuestos y el gasto
pblico, en general, y se describen con detalle los impuestos y los gastos que se han incluido en
el anlisis. La metodologa y los datos son abordados en los apartados 4 y 5. En la parte 6 se
discuten los principales resultados y en el apartado 7 se presentan conclusiones y
recomendaciones.

2. Antecedentes y contexto
El Salvador tiene un ingreso por habitante por debajo del promedio en Latinoamrica (grfica 1)
3

. La desigualdad en el pasado era bastante alta, pero al igual que en la mayora de los pases de

la regin4comenz a descender a partir de 1998, cuando el coeficiente de Gini era igual a 0.52
(grfica 2). En 2012, el coeficiente de Gini lleg a 0.425, lo cual pone a El Salvador como parte
del grupo de pases con baja desigualdad en Amrica Latina (grfica 3). En los ltimos aos, el
crecimiento econmico en El Salvador ha sido lento; desde 2010, la tasa de crecimiento
alcanzada ha estado consistentemente entre las tres ms bajas de Latinoamrica5. En 2012, el
ndice de crecimiento solamente alcanz el 1.9%, y para 2013 fue incluso menor, 1.7%. A pesar
3
4
5

Datos para 2012.

Para un anlisis de la reduccin de la desigualdad en Amrica Latina, vase, Lustig et al. (2014d).
Perspectivas Econmicas. Las Amricas Desafos crecientes, Fondo Monetario Internacional. Abril, 2014.

de su lento crecimiento, la cada en la desigualdad ha contribuido a que la pobreza haya

continuado reducindose (grfica 4). En la grfica 5, puede observarse como esta cada en la
desigualdad explica, en mayor proporcin, la cada en la tasa de pobreza al compararla con otros
pases de Amrica Latina, con excepcin de Mxico (Lustig et al., 2014d).

Grfica 1. El Salvador en Amrica Latina

A. PIB per cpita, miles de $PPA constantes de 2011

Fuente: Banco Mundial (datos PPA 2011).

Grfica 2. Evolucin de la desigualdad en El Salvador, Coeficiente de Gini

Fuente: Elaboracin propia con base en el ingreso per cpita del hogar reportado en las bases de datos de la Encuesta de Hogares de Propsitos
Mltiples (EHPM), varios aos.

Grfica 3. Desigualdad en Amrica Latina, Coeficiente de Gini - 2012

Fuente: Centro de Estudios Distributivos Laborales y Sociales (CEDLAS), consultado el 12 de agosto de 2014.
Resultados homologados con base en el ingreso per cpita.

Grfica 4. Evolucin de la tasa de pobreza en El Salvador

(poblacin por debajo de las lneas de pobreza, %)

Fuente: Banco Mundial

Grfica 5. Contribucin del descenso de la desigualdad a los cambios en la pobreza,

1998-2010

Fuente: Lustig et al. (2014d) con base en estimaciones de CEDLAS. Notas: La contribucin de la disminucin de la desigualdad a los cambios en
pobreza se calcul con el mtodo de descomposicin Datt-Ravallion (Datt y Ravallion (1992)) para los siguientes pases y periodos: Argentina
(199811), Bolivia (199711), Brasil (200311), Chile (200009), Costa Rica (200209), Ecuador (200311), El Salvador (199810), Guatemala
(200011), Honduras (200311), Mxico (200010), Nicaragua (200109), Panam (200111), Paraguay (200410), Per (199710), Repblica
Dominicana (200311), Uruguay (200411) y Venezuela (200411). Los cambios en pobreza, medida con la lnea de US$4 al da, estn
expresados en puntos porcentuales.

Por otro lado, El Salvador enfrenta un dficit fiscal alto y una deuda pblica creciente. Entre
2007 y 2012, se realizaron dos reformas tributarias, modificando leyes, tasas impositivas e
introduciendo nuevos impuestos especficos; sin embargo, los ingresos tributarios solo
aumentaron un punto porcentual con respecto al PIB. En el mismo perodo, el gasto pblico
aument tres puntos porcentuales, el que se explica principalmente por el aumento de las
remuneraciones, las que contribuyeron con 1.4 puntos, y de las transferencias corrientes (que
incluyen subsidios y transferencias directas) que contribuyeron con 1.3 puntos. Como
consecuencia, se increment el dficit fiscal, lo que a su vez implic una mayor necesidad de
financiamiento, principalmente para cubrir gastos corrientes. La combinacin de dficit fiscal alto
y crecimiento econmico bajo, ha producido un incremento considerable en el ratio de la deuda
pblica sobre el PIB, llegando en 2012 a 57.8% (grfica 6).

Grfica 6. Evolucin del dficit fiscal y la deuda pblica

A. Dficit fiscal.

B. Deuda pblica

Fuente: FUSADES, con datos del Ministerio de Hacienda y del Banco Central de Reserva.

3. Impuestos y gasto pblico

A continuacin se presenta una descripcin detallada de los rubros de ingresos y gastos fiscales
que se toman en cuenta en esta investigacin. El ingreso total del gobierno alcanz US$5,126.8
millones en 2011, o 18.2% del PIB; el ingreso fiscal neto el 13.8% del PIB y el bruto 15.1%.
Los impuestos directos fueron 5.2%, dentro de los cuales, el impuesto sobre la renta pagado por
individuos fue el 1.97% del PIB. Los impuestos indirectos representaron 10%, siendo 7.8% el
Impuesto al Valor Agregado (IVA).

Los ingresos no tributarios totalizaron 3.5% y las

donaciones del exterior 1% del PIB.

Por otra parte, en 2011, el gasto pblico6 en El Salvador represent el 22.3% del PIB; el gasto
primario fue 19.9% y el gasto social 8.6% del PIB, respectivamente (cuadro 1). Es decir, El
Salvador tiene un gobierno de tamao de mediano a pequeo, cuando se le compara con otros
pases dentro y fuera de la regin. De hecho, para su ingreso por habitante, el gasto primario
(como proporcin del PIB) es ligeramente inferior a la tendencia de otros 11 pases en desarrollo,
para los que se utilizaron datos comparables. No as el gasto social, el que se ubica en la
tendencia (grfica 7).

Grfica 7. Gasto primario y gasto social por PIB per cpita

Fuente: Lustig (2014b).

Nota: Gasto primario (en negro, lnea gruesa) y gasto social (en rojo, lnea delgada) por nivel de Ingreso Nacional Bruto por habitante

Es importante aclarar que los conceptos y definiciones del CEQ estandarizan el gasto social, por
lo que no corresponde exactamente a la clasificacin presentada por el Presupuesto Pblico de El
Salvador. El gasto social CEQ se define como la suma de las transferencias directas del estado a
la poblacin, ms el valor monetario de los servicios de educacin, salud y otros directamente
prestados a la poblacin (por ejemplo, Ciudad Mujer). Como transferencias directas se
consideran tanto las que son entregadas en efectivo como las que se entregan en especie (por
ejemplo, alimentos, uniformes, etc.) en tanto tienen un valor de mercado definido y son sustitutos
cercanos de efectivo. Los subsidios indirectos a los servicios pblicos no se consideran
transferencias directas, puesto que no contribuyen al ingreso disponible de los hogares.
6
Se incluye el gasto del sector pblico no financiero (SPNF), es decir, incorpora al gobierno central, alcaldas, instituciones descentralizadas y
autnomas no financieras. No incluye el sector pblico financiero (Banco Central de Reserva (BCR), Banco Hipotecario, Banco de Desarrollo de
El Salvador (BANDESAL), Fondo Nacional de Vivienda Popular (FONAVIPO) y el Fondo Social para la Vivienda (FSV).

Cuadro 1. El Salvador: Composicin del gasto e ingresos fiscales (2011)

Fuente: Elaboracin propia con informacin del Ministerio de Hacienda, BCR y datos administrativos de las respectivas instituciones. /1 En esta
columna se identifican los rubros que forman parte del anlisis de incidencia.

3.1. Ingresos fiscales: Impuestos y contribuciones

En El Salvador, los dos tributos principales son el impuesto sobre la renta y el impuesto al valor
agregado. Otros gravmenes incluyen aranceles a la importacin e impuestos especficos
aplicados a artculos seleccionados, tales como automviles (impuesto a la primera matrcula), el
licor y la cerveza, los cigarrillos, armas y municiones. Adems, existen contribuciones especiales
para propsitos especiales, de las cuales las ms importantes son las que se aplican al
combustible. A continuacin una descripcin de los impuestos y las contribuciones que se han
tomado en cuenta en este anlisis.

Impuesto sobre la renta

El impuesto sobre la renta en El Salvador aplica una tasa progresiva en el ingreso personal. Las
empresas estn sujetas a una tasa impositiva del 25% sobre ganancias declaradas hasta por un
valor anual de US$150,000; arriba de ese monto la tasa es de 30%.

En 2011, el impuesto sobre la renta para las personas naturales tena cuatro tramos: uno exento
para ingresos imponibles de menos de US$2,514.30, y tres tramos con tasas progresivas de 10%,
20% y 30%. El ingreso imponible excluye pagos por pensin alimenticia, indemnizacin por
muerte o incapacidad, pagos recibidos de servicios del exterior, arrendamiento que producira la
casa de habitacin, y los intereses de fondos de inversin en el extranjero. Las personas con un
ingreso anual de menos de US$5,714.29, pueden deducir una cantidad fija de US$1,371.43; las
personas con ingresos altos pueden deducir hasta ese monto, pero nicamente con prueba de
gastos de salud o educacin.

A partir de 2012, con la reforma tributaria que entr en vigencia en ese ao, el ingreso anual
exento se increment a US$4,064. Asimismo, si sus ingresos no exceden los US$9,100 al ao, los
asalariados pueden deducir un monto fijo de US$1,600.

10

Impuesto al valor agregado

El impuesto al valor agregado (IVA) es recaudado en cada transaccin en las distintas etapas en
la produccin de un bien o servicio gravado, lo cual genera un crdito fiscal hacia la siguiente
etapa, para que al final sea el consumidor final quien pague el impuesto. La tasa del IVA es del
13%. Los bienes exportados no son exentos bajo la ley, pero tienen una tasa del 0%; los
impuestos pagados para la produccin de bienes de exportacin son reembolsados. Existen muy
pocas excepciones.

Por otra parte, aquellas empresas o comerciantes individuales cuyas ventas son menores de
US$5,714.29 al ao, o US$476.19 dlares al mes, y que tienen activos menores de US$2,285.71,
no estn obligados a cobrar el IVA a sus clientes; sin embargo, en la compra de insumos s son
sujetos del impuesto. Es decir, estn exentos del impuesto al valor agregado que se genera en
este ltimo eslabn de la cadena.

Contribuciones especiales - gasolina

Tres contribuciones distintas para usuarios especficos son aplicadas al consumo de combustible;
en total, se recauda US$0.46 por cada galn de gasolina y US$0.30 para cada galn de disel.

a) En 1981, fue establecido un Fondo de Estabilizacin del Fomento Econmico (FEFE); en

la actualidad, las ganancias se usan para pagar parte del subsidio al gas licuado de petrleo
(GLP). El presupuesto de este fondo proviene de una contribucin de US$0.16 que se
recauda de cada galn de gasolina comprado; las compras de disel son excluidas. Desde
julio a diciembre de 2011, esta contribucin fue suspendida temporalmente para
compensar el alto costo de la gasolina. Durante 2011, se recaudaron US$13.6 millones.

b) En 2001, se estableci una contribucin obligatoria para generar fondos para el

mantenimiento de las carreteras y su reparacin por medio del Fondo de Conservacin Vial
(FOVIAL). La contribucin es de US$0.20 por galn de gasolina o disel. En 2011, se
recolectaron US$68.9 millones.

11

b) En 2007, para generar fondos para pagar el subsidio al transporte pblico, se agreg una
contribucin adicional, la Contribucin Especial para la Estabilizacin de las Tarifas del
Servicio Pblico de Transporte Colectivo de Pasajeros (COTRANS) de US$0.10 por
galn de gasolina o disel. En 2011, se recolectaron US$33.9 millones.

Contribuciones al Seguro Social (salud)

Las contribuciones al Instituto Salvadoreo del Seguro Social (ISSS) cubren el rgimen general
de salud y riesgos profesionales. Los trabajadores aportan el 3% del valor de sus salarios mientras
que el patrono aporta el 7.5% del salario del trabajador. Para ambos casos, el salario mximo
cotizable es de US$685.7 dlares al mes. Las contribuciones son deducidas directamente del pago
del empleado.

3.2. Gasto social

En El Salvador, el gasto social puede clasificarse en dos categoras principales: a) transferencias
directas a los hogares, en efectivo o en bienes, ya sea por medio de programas sociales dirigidos
a grupos de poblacin especficos, que actualmente son parte del Sistema de Proteccin Social
Universal, o por medio de transferencias de efectivo, como el subsidio al gas para cocinar, y b)
servicios sociales proporcionados por el Estado, principalmente servicios educativos y de salud.
En 2011, las transferencias directas representaron el 1.4% del PIB, y los servicios sociales el
7.2% del PIB; en ese ao, el gasto social era el 8.6% del PIB.

Otros gastos pagados con recursos pblicos que benefician a los hogares incluyen subsidios
indirectos

ms el del gas y pensiones, que representaban el 1.7% y el 1.75% del PIB,

respectivamente.

3.2.1. Programas sociales

Los programas sociales en El Salvador incluyen transferencias directas en efectivo; otros,
transferencias en bienes, y algunos brindan diferentes servicios dentro de una misma
12

infraestructura para facilitar el acceso. El cuadro 2 presenta una lista de dichos programas, el
nmero de beneficiarios y el gasto correspondiente.
Cuadro 2. Programas sociales

Fuente: Secretara Tcnica de la Presidencia (2013), El Camino del Cambio en El Salvador, Legados de cuatro aos de gestin. Cuadro 3,
pginas 86 y 87, y (2014) Balance Social 2009-2013

Transferencias en efectivo

Comunidades Solidarias Rurales (CSR), programa creado en 2005 con el nombre de Red
Solidaria, incluye transferencias monetarias condicionadas a la utilizacin de servicios
pblicos de educacin y salud para hogares en 100 de los 262 municipios del pas, los
cuales fueron clasificados como los ms pobres, segn el Mapa de Pobreza de 2004 del
Fondo de Inversin Social para el Desarrollo Local (FISDL); esos municipios cuentan con
aproximadamente 12% del total de hogares del pas7. Los hogares son elegibles si al
momento de inicio del programa en una comunidad cumplan con los criterios siguientes:
para la transferencia de educacin, son elegibles si tenan hijos entre las edades de 6 a 18
aos que no haban completado la primaria, y para la transferencia de salud si en el hogar
haba una mujer embarazada o cualquier nio de 0 a 5 aos de edad. La transferencia de
educacin est condicionada con la matrcula y asistencia escolar hasta completar la
primaria; la transferencia de salud est condicionada con monitoreo de desarrollo de los
menores, su vacunacin oportuna, y revisiones prenatales para embarazadas. El monto de
la transferencia por hogar es de US$15 al mes si el hogar solo es elegible ya sea para la
transferencia de educacin o de salud, y US$20 al mes si es elegible para ambas. Los
pagos no varan por el nmero de nios elegibles en el hogar, y el monto no ha cambiado
desde 2005.

Segn el Censo de Poblacin y Vivienda de 2007.

13

En reas rurales, todos los hogares de un municipio que cumplieron con los criterios de
elegibilidad al momento que realizaba el censo la agencia implementadora (FISDL)
fueron inscritos en el programa; en reas urbanas, todos los hogares elegibles entraron al
programa en las municipalidades de pobreza extrema severa, pero en las
municipalidades de pobreza extrema alta se aplic una Prueba de Medios con Variables
Proxy a beneficiarios selectos. Es importante mencionar que la nica manera que un hogar
poda entrar al programa de CSR era cumplir los requisitos en el momento del censo del
FISDL en una municipalidad particular. Esto significa que si un hogar cumpla con los
criterios de elegibilidad despus de que entrara el programa a una comunidad, por ejemplo
con el nacimiento del primer beb, dicho hogar ya no es considerado elegible. Por esta
razn, no se han incorporado nuevas familias, y como resultado, el nmero de
beneficiarios se ha reducido a medida que los hogares salen (cuando los hijos completan
la primaria o cumplen 18 aos) o por no cumplir con las condiciones.

En total, en 2013 haba 75,385 hogares beneficiarios en el programa (es decir,

aproximadamente 5% del total de hogares del pas y cerca de 14% de los hogares
pobres), los cuales recibieron aproximadamente US$14.6 millones ese ao. En 2011, ao
del anlisis presentado en este trabajo, el total de beneficiarios era de 90,997 hogares y la
transferencia promedio por hogar era de US$15.65 al mes.

La Pensin Bsica Universal no contributiva fue establecida en 2009 para los adultos
mayores en los municipios de pobreza extrema severa y alta. Se trata de una
transferencia monetaria no condicionada de US$50 mensuales entregada a cualquier
persona mayor de 70 aos que no recibe ninguna otra pensin. Puede haber ms de un
beneficiario por hogar.

En total, en 2013 haba 28,200 adultos mayores beneficiarios en el programa (es decir,
cerca de 7% del total de adultos mayores en el pas y 20 % de los que estn en situacin
de pobreza), los que recibieron aproximadamente US$18.8 millones ese ao. En 2011,
ao del anlisis presentado en este trabajo, el total de beneficiarios era de 15,300
personas.

14

Pensin de Veteranos-FMLN, programa de pensiones no contributivas que inici en

2012

para beneficiar a excombatientes; consta de una pensin mensual de US$50

entregados a aproximadamente 2,000 veteranos8.

Programa de Apoyo Temporal al Ingreso, PATI, diseado para proteger el ingreso de

hogares vulnerables que enfrentan situaciones adversas de diferentes ndoles por medio de
una transferencia monetaria de US$100 mensuales durante seis meses, a cambio de su
participacin en proyectos comunitarios y su asistencia a 80 horas de capacitacin (64
horas de capacitacin tcnica y 16 horas de bsqueda de trabajo y destrezas para iniciar
un negocio). El monto de la transferencia equivale a menos de la mitad del salario mnimo
urbano, lo que no desmotiva a los beneficiarios a participar en el mercado laboral. Los
beneficiarios pueden participar solo una vez y por un mximo de 6 meses. No hay lmite
en el nmero de beneficiarios en un mismo hogar.

El programa es implementado en asentamientos urbanos precarios (AUP) clasificados con

niveles de pobreza extrema o alta en el Mapa de Pobreza Urbana (FLACSO, MINEC,
PNUD, 20109); ha sido implementado en 37 municipios: en los 11 que fueron afectados
por la Tormenta Tropical Ida, y en los 26 con la mayor cantidad de personas que viven en
AUP y que estn incluidos en el Mapa de Violencia y Registro de la Secretara para
Asuntos Estratgicos. El programa est orientado a jvenes de 16 a 24 aos de edad, y
mujeres jefas de hogar. Sin embargo, al ser un programa de autoseleccin, cualquiera que
tenga al menos 16 aos de edad, que carezca de empleo formal y no estudie durante el da,
es elegible y puede participar. En 2011, hubo 14,525 participantes10.

Bono Urbano fue diseado para incrementar la demanda en la educacin secundaria, e

implementado en 2012. El programa consta de una transferencia monetaria que cubre
parte de los costos de transporte, est condicionado con la continuidad en la asistencia en
clase. El programa busca reducir el riesgo de que otros grupos vulnerables queden

Secretara Tcnica de la Presidencia (2013), El Camino del Cambio en El Salvador, Legados de cuatro aos de gestin.
FLACSO, MINEC, PNUD (2010), Mapa de pobreza urbana y exclusin social. Volumen 2. Atlas. Localizacin de asentamientos urbanos
precarios. El Salvador. San Salvador.
10
Secretara Tcnica de la Presidencia (2014), Balance Social 2009-2013.
9

15

excluidos; por dicha razn, el monto de la transferencia es mayor para mujeres, madres
adolescentes, y alumnos con discapacidad. Adems, se establece un estmulo para asistir a
escuelas tcnicas. Para incentivarlos a que completen la secundaria, el monto de la
transferencia aumenta a medida que los alumnos progresan; al graduarse, los alumnos
reciben un incentivo monetario adicional. En 2012, hubo 2,691 beneficiarios.

Transferencias en bienes

Paquete Escolar, desde 2010, todos los escolares desde preescolar a 9 grado que se
encuentren en el sistema pblico, reciben dos uniformes completos, un par de zapatos y
tiles escolares. El costo de los uniformes es aproximadamente el 60% del costo total del
paquete. En 2011 hubo 1,386,767 beneficiarios.

Programa Alimentacin Escolar. Este programa inici hace ms de 20 aos

proporcionando un refrigerio a todos los estudiantes desde preescolar a 6 grado en
escuelas rurales pblicas; el programa fue ampliado hasta el 9 grado en 2008. Las
escuelas urbanas pblicas fueron incluidas desde inicios de 2010.

Programa Vaso de Leche: El Ministerio de Agricultura y Ganadera (MAG) compra

leche a productores locales, y el Ministerio de Educacin (MINED) distribuye un vaso de
leche dos veces por semana a estudiantes desde parvularia hasta 9 grado en las escuelas
pblicas, en 63 municipios en cuatro departamentos: Ahuachapn, Santa Ana, Sonsonate
y La Libertad. En 2011, se estim que casi 250,000 estudiantes fueron beneficiados.
Posteriormente, el programa fue ampliado a otros municipios, para el beneficio de cerca
de 500,000 estudiantes en 2012 y a ms de 800,000 en 2013.

Paquetes agrcolas: Este subsidio incluye la distribucin, sin costo, de semilla y

fertilizante para productores de maz y frijol con menos de 2.25 hectreas de tierra. Cada
paquete incluye 25 libras de semilla de maz y 100 libras de fertilizante, suficiente para
cultivar 0.7 hectreas; adems, algunos agricultores reciben 25 libras de frijol para
sembrar, suficiente para cultivar 0.2 hectreas; los que reciben frijoles generalmente

16

tambin reciben paquetes de maz. La composicin de los paquetes individuales ha sido la

misma en los ltimos cinco aos.

En teora, todos los productores de maz que cultivan pequeas parcelas son elegibles para
recibir paquetes para ese cultivo. Para los frijoles, reciben los paquetes los pequeos
productores de reas geogrficas seleccionadas por la mayor factibilidad para la
produccin frijolera. En 2011, se estima que todos los productores de maz o frijol
recibieron paquetes. Las listas de beneficiarios elegibles histricamente han sido
compiladas por agentes extensionistas, organizaciones de productores y autoridades
municipales, aunque los agricultores tambin pueden inscribirse directamente. El nmero
de receptores ha variado; en el caso del maz, el nmero de beneficiarios se ha duplicado
entre 2007 y 2013, pero antes de 2008, el nmero de productores de frijol que reciban el
subsidio era insignificante.

3.2.2. Subsidios
Los subsidios en El Salvador, son apoyos gubernamentales al consumo de bienes considerados
de amplio uso por la poblacin, lo que comprende fundamentalmente: energa elctrica, gas
licuado, transporte pblico, y el servicio de agua cuando ste es provisto por la agencia pblica
de abastecimiento (Administracin Nacional de Acueductos y Alcantarillados, ANDA). En total
los subsidios citados representan 1.7% del PIB, y equivalen al 19.8% del gasto social.

Gas licuado de petrleo - (GLP, para cocinar)

El gas para cocinar ha sido subsidiado por muchos aos. Para compensar la diferencia
entre el precio de mercado y el precio fijo, el gobierno le transfera a los distribuidores el
monto no cobrado a los consumidores. Todos los consumidores, sin importar sus ingresos,
podan comprar gas al precio regulado.

En 2011, fue introducido un cambio al sistema; el subsidio empez a transferirse

directamente a los hogares. En ese momento, el precio de un contenedor de 25 libras, que
era de US$5.10, aument a un precio de mercado calculado en US$14.70, y los hogares
17

empezaron a recibir una transferencia en efectivo por US$9.10, siempre y cuando

consumieran menos de 199 kWh de electricidad por mes. La transferencia era entregada
en el momento que los consumidores pagaban la factura de la energa elctrica. Los
hogares que carecan de suministro elctrico tenan que inscribirse para recibir una
tarjeta de subsidio que les permita recibir la transferencia monetaria mensual en
oficinas ubicadas en todo el territorio nacional. A diciembre de 2011 haba 1.2 millones
de beneficiarios, o un 80% del total de hogares del pas.

Un mecanismo diferente fue implementado desde mediados de 2013. Los hogares tenan
que inscribirse como beneficiarios, utilizando el documento nico de identidad (DUI) del
jefe de hogar. Al momento de hacer una compra de gas, los consumidores tenan que
presentar su DUI; el vendedor digita la informacin en un dispositivo mvil conectado al
sistema de beneficiarios, y US$9.10 era aplicado como pago; el beneficiario solamente
tena que pagar la diferencia. Comenzando en enero de 2014, los consumidores inscritos
recibieron una tarjeta de subsidio llamada Tarjeta Solidaria, la cual deben presentar al
momento de hacer una compra, en vez del DUI. A marzo de 2014, el monto del subsidio
vara con el costo real del gas, para mantener constante el monto que paga el consumidor.
No obstante, el nmero de beneficiarios se mantiene en 1.2 millones11, el monto total que
reciba un hogar en 2014 es posible que sea menor que el que recibi en aos anteriores,
puesto que el subsidio ya no es un monto fijo por mes recibido en efectivo, sino que es
aplicado en el momento de la compra, la que puede no realizarse todos los meses.

Parte del monto con el que se financia el subsidio proviene del impuesto sobre la
gasolina; sin embargo, el monto recolectado es insuficiente. Por ejemplo, en 2011 el
gobierno transfiri US$163.0 millones a los consumidores, mientras que el impuesto a la
gasolina recaud solamente US$18.6 millones.

Electricidad
El Estado regula los precios al consumidor; las empresas distribuidoras de electricidad
reciben transferencias para compensarlo. El subsidio se divide en dos tramos: uno para
11

Informacin del Ministerio de Economa.

18

hogares con un consumo mensual de hasta 99 kWh; y otro para el consumo entre 99 y 200
kWh, cuyos fondos provienen de las ganancias generadas por la empresa elctrica pblica
CEL (Comisin Ejecutiva Hidroelctrica del Ro Lempa); entre abril y octubre de 2011,
se subsidi hasta 300 kWh. Durante 2011, el 80% de los hogares recibieron el subsidio:
60% en el tramo de consumo menor, que en total represent US$88.1 millones, y 20% en
el tramo de mayor consumo, que requiri de US$27.1 millones.

Agua
El servicio residencial de agua tiene un subsidio indirecto e implcito a travs de la
regulacin del precio cuando el servicio es proporcionado por la entidad pblica, ANDA.
Las tarifas por metro cbico aumentan al aumentar la cantidad de agua consumida; sin
embargo, en general, lo recaudado al aplicar las tarifas oficiales no cubre costos de
operacin y mantenimiento, lo cual significa que hay un subsidio implcito para el
consumidor. ANDA solo atiende aproximadamente a la mitad de la poblacin. En 2011, el
subsidio ascendi a US$56.2 millones.

Por otra parte, el

servicio de agua y saneamiento tambin es proporcionado por

proveedores locales en reas rurales y pequeas zonas urbanas, los que reciben de parte de
la empresa elctrica estatal un descuento en la factura elctrica para subsidiar el bombeo y
rebombeo de agua; por lo tanto, sus consumidores reciben indirectamente un subsidio. En
2011, este subsidio ascendi a US$6.9 millones.

Transporte pblico
El transporte pblico lo proporcionan operadores privados que reciben permisos del
Viceministerio de Transporte para cada una de las rutas establecidas; el precio est
regulado. Para compensar a los operadores, cada mes el gobierno les entrega una cantidad
fija de dinero por cada vehculo que operan. Este sistema de compensacin fue
establecido en 2007 para compensar a los operadores por los altos precios de la gasolina
para que pudieran seguir cobrando a los usuarios las tarifas reguladas. Cada mes, los
operadores reciben un monto fijo por vehculo que operan, sin importar el nmero de

19

pasajeros que sirven en un mes. En 2007, las transferencias establecidas eran de $400 por
bus y $200 por microbs; luego, en 2009, los montos aumentaron a $500 y $250,
respectivamente. Un nuevo incremento fue establecido en 2011, a $750 y $375,
respectivamente. Finalmente, en 2013, los montos regresaron a los $400 y $200
originales.

3.2.3. Servicios sociales (transferencias pblicas en especie)

Educacin
En El Salvador, los niveles educativos son los siguientes: educacin inicial (0-3 aos);
parvularia (4-6 aos); educacin bsica (7-15 aos), dividido entre primaria (grados 1 a 6,
7-12 aos) y tercer ciclo (baja secundaria, grados 7 a 9, 13-15 aos); educacin media
(16-18 aos), que se divide en general (grados 10 y 11) o tcnico-vocacional (grados 10 a
12); y educacin superior, que incluye universitaria y no universitaria. La educacin
bsica es obligatoria; la educacin bsica y media son gratuitas en las escuelas pblicas.

En 2011, haba 1.7 millones de estudiantes matriculados, sin incluir educacin superior;
de stos, 87% se encontraban en el sector pblico. En educacin bsica, casi el 90% de
estudiantes estaban en el sector pblico; en los niveles de educacin parvularia ese
porcentaje era alrededor de 84% y en media de 75%.

De acuerdo con las estadsticas del MINED, en primaria la tasa neta de matrcula es
superior al 92%. Los otros niveles presentan mayores dificultades en el acceso; las tasas
netas de matrcula son 0.6% en educacin inicial, 54% en parvularia, 62% en la baja
secundaria (tercer ciclo), y 35.4% en la alta secundaria (educacin media).

Salud
El sistema pblico de salud en El Salvador tiene un componente no contributivo, con
servicios que proporciona el Ministerio de Salud (MINSAL) y un componente
contributivo con servicios prestados por tres instituciones: el Instituto Salvadoreo de

20

Seguro Social (ISSS), que proporciona servicios a los trabajadores del sector formal y a
los empleadores; el Instituto Salvadoreo de Bienestar Magisterial (ISBM), que
proporciona servicios a maestros del sector pblico; y el Comando de Sanidad Militar
(COSAM), que proporciona servicios al personal militar.

El MINSAL considera como poblacin de referencia a todos los que no estn afiliados a
programas pblicos contributivos o cubiertos por un seguro privado, que se estima en 4.5
millones de personas o 73% de la poblacin. Por su parte, el ISSS, Bienestar Magisterial y
Sanidad Militar cubren 23%, 1.6% y 1.2%, respectivamente, lo cual incluye trabajadores
afiliados, cnyuges e hijos hasta cierta edad. El resto poseen un seguro privado.

La distribucin presupuestaria entre instituciones de salud pblica no es igualitaria. Segn

las Cuentas Nacionales de Salud, en 2011 el presupuesto per cpita disponible para el
MINSAL se calcul en US$117, para el ISSS en US$242, para el ISBM en US$484 y
para COSAM en US$251.

Ciudad Mujer

Es un programa que proporciona, dentro de la misma infraestructura, varios servicios

pblicos para mujeres, tales como salud, servicios relativos a la violencia domstica,
servicios legales, capacitacin laboral, etc. Este programa inici en 2011 con una sede en
la municipalidad de Coln; ese ao, proporcion asistencia a 35,614 mujeres con un costo
equivalente a US$2.6 millones. En 2012, se abri otra sede en Usulutn y en 2013 tres
sedes ms en San Miguel, San Ana y San Martn. En 2013, el programa benefici a
82,874 mujeres con un costo de US$ 22 millones. Este programa no incluye ningn tipo
de transferencia en efectivo ni en bienes.

3.3. Pensiones contributivas

Previo a 1998, haba un sistema contributivo de pensiones mancomunado, con retenciones,
Sistema Pblico de Pensiones (SPP), el cual cubra discapacidad, vejez y pensin. Comenzando

21

en junio de ese ao se introdujo una reforma creando un sistema de capitalizacin individual, el

Sistema de Ahorro para Pensiones (SAP) gestionado por Administradoras de Fondos de
Pensiones (AFP) privadas. En esa poca, todos los hombres entre las edades de 36 y 55, y todas
las mujeres entre 36 y 50 aos podan escoger permanecer en el sistema antiguo o cambiar al
nuevo; a este grupo de trabajadores se les garantiz que sus pensiones seran similares a las que
hubieran obtenido en el sistema pblico. Todos los trabajadores menores de 36 aos fueron
transferidos al SAP y los trabajadores mayores tenan que permanecer en el SPP. Desde entonces,
todas las contribuciones van directamente a la cuenta del individuo.

Actualmente, las pensiones son para trabajadores que permanecieron en el SPP o los que optaron
por el SAP. Las pensiones del sistema pblico provienen completamente de fondos fiscales. Las
pensiones de otros trabajadores vienen, en parte, de sus contribuciones al SAP y en parte de
fondos fiscales. Al momento de jubilarse, el gobierno le transfiere a la AFP el monto equivalente
a las contribuciones de trabajadores al SPP (CT, Certificado de Traspaso). En ambos sistemas, las
pensiones no pueden ser menores de US$207.6 dlares. En los casos en los cuales las personas
que optaron al nuevo sistema recibiran pensiones menores a esa cantidad, el gobierno transfiere a
la AFP un monto adicional que garantizara la pensin mnima (CTC, Certificado de Traspaso
Complementario).

Durante 2011, recibieron pensiones alrededor de 101,000 personas del SPP y 42,000 personas
que optaron por el SAP. Ese ao, el gobierno emiti deuda que equivala a US$405.6 millones
para pagar los beneficios., incluyendo pensiones pagadas directamente a beneficiarios del SPP y
el CT y CTC transferido al SAP. El gasto pblico para las pensiones fue de 1.75% del PIB.

4. Datos
El anlisis que presenta este trabajo utiliza los resultados de la Encuesta de Hogares de Propsitos
Mltiples (EHPM) correspondiente a 2011, realizada por el Ministerio de Economa (MINEC).
La EHPM se llev a cabo de enero a diciembre, con una muestra de 21,413 hogares, obteniendo
representatividad a nivel total pas, total pas urbano, total pas rural, rea Metropolitana de San
Salvador (AMSS), departamental y de los 50 municipios ms grandes. La encuesta recoge
22

informacin sobre cada miembro del hogar, por lo que la muestra incluy 85,291 individuos; para
los 77,929 individuos de 5 aos o ms, se recoge informacin detallada sobre su participacin
laboral, consumo y pensiones; uso de servicios de educacin y salud; recopila de cada hogar la
informacin sobre ingresos de una variedad de fuentes, tales como remesas. Adems, la encuesta
incluye un mdulo muy detallado sobre el consumo del hogar. Hasta 2011, la encuesta no tomaba
en cuenta, directamente, el valor de las transferencias del gobierno en efectivo como el subsidio
al gas licuado, los bonos de Comunidades Solidarias Rurales y las pensiones no contributivas.
Informacin adicional proviene de informes presupuestarios oficiales de varias instituciones.

5. Metodologa
El anlisis de incidencia se basa en la metodologa del proyecto Compromiso con la Equidad
(CEQ) presentada en detalle en Lustig y Higgins (2013). En esencia, dicho mtodo consiste en
generar conceptos de ingreso que incorporan los impuestos y las transferencias para crear un
men de indicadores que miden la progresividad del sistema de impuestos y transferencias y su
impacto en la desigualdad y la pobreza de manera contable (es decir, sin tomar en cuenta los
cambios en el comportamiento de los agentes o los efectos de equilibrio general).

En el esquema del CEQ, se utilizan cinco conceptos de ingreso: de mercado, de mercado neto,
disponible, post-fiscal y final12:

El ingreso de mercado, conocido tambin como ingreso primario, es el ingreso corriente

total antes de impuestos13; equivalente a la suma de los salarios brutos (antes de
impuestos) y sueldos en los sectores formal e informal (tambin conocido como ingreso
laboral); los ingresos provenientes del capital (dividendos, intereses, utilidades, rentas,
etc.) en los sectores formal e informal (excluye ganancias de capital y donaciones); el
autoconsumo (exceptuando los casos de Argentina y Bolivia)14; la renta o ingreso
imputado por la vivienda ocupada por el propietario; las transferencias privadas (remesas

12

Para mayor detalle sobre conceptos y definiciones, ver Lustig y Higgins (2013).
En el escenario de referencia los impuestos incluyen aquellas contribuciones a la seguridad social distintas a pensiones, mientras que en el
anlisis de sensibilidad los impuestos consideran todas las contribuciones a la seguridad social.
14
En Argentina la encuesta no incluye preguntas sobre autoconsumo, y en el caso de Bolivia los resultados fueron confusos (por ejemplo, Bolivia
termina con la misma distribucin de ingreso que Uruguay y con una pobreza rural menor que la de Mxico), por lo tanto, se opt por no usarlos.
13

23

y otras transferencias privadas como pensin de alimentos); y las pensiones de retiro

provenientes del sistema de seguridad social contributivo.

El ingreso de mercado neto es igual al ingreso de mercado menos los impuestos directos
a toda fuente de ingresos (incluidos en el ingreso de mercado) que estn sujetos a
tributacin, y toda contribucin a seguridad social exceptuando la parte correspondiente a
pensiones15.

El ingreso disponible es igual a la suma del ingreso de mercado neto ms las

transferencias directas del gobierno (principalmente transferencias monetarias, aunque
pueden incluir transferencias alimentarias o en bienes).

El ingreso post-fiscal es definido como el ingreso disponible, ms los subsidios

indirectos, menos los impuestos indirectos (por ejemplo, impuesto al valor agregado o
IVA, impuesto a las ventas, etc.).

El ingreso final es definido como el ingreso post-fiscal, ms las transferencias pblicas en

especie bajo la forma de servicios gratuitos o subsidiados en educacin, salud y vivienda,
menos los copagos o tarifas a los usuarios16. Tambin se define ingreso final como el
ingreso disponible, ms las transferencias pblicas en especie bajo la forma de servicios
gratuitos o subsidiados en educacin, salud y vivienda, menos los copagos o tarifas a los
usuarios. Estas definiciones se resumen en el diagrama 117.

15

Dado que las pensiones contributivas se tratan como parte del ingreso de mercado, la parte de las contribuciones de seguridad social que
corresponde a pensiones se tratan como ahorros.
16
Tambin se podran incluir costos de participacin, como costos de transporte o ingreso no percibido por el tiempo usado para obtener los
beneficios. En el estudio estos conceptos no estn incluidos.
17
El estudio excluye los impuestos sobre sociedades y comercio internacional, algunas categoras de gasto (como inversin en infraestructura
incluyendo servicios urbanos y caminos rurales que beneficien a las personas en pobreza) y otros bienes pblicos.

24

Diagrama 1. Definiciones de conceptos de ingreso

TRANSFERENCIAS

Ingreso de mercado = I
Sueldos y salarios, ingresos de capital,
transferencias privadas; ingresos antes de
impuestos, contribuciones a la seguridad social
y transferencias; escenario de referencia
(anlisis de sensibilidad) incluye (no incluye)
pensiones contributivas.

IMPUESTOS

Impuestos a la renta personal y

contribuciones del empleado a la
seguridad social
(solo contribuciones que no son
destinadas a pensiones, en el
escenario de referencia)

Ingreso de mercado neto= I

Transferencias directas (en

efectivo o bienes)

Ingreso disponible= I

Subsidios indirectos

Impuestos indirectos

Ingreso post-fiscal = I
Transferencias en especie
(servicios pblicos de
educacin y salud gratuitos
o subsidiados)

Copagos y tarifas a usuarios (no

aplicable en El Salvador)

Ingreso final= I
Fuente: Lustig y Higgins (2013).

En la literatura de incidencia fiscal, las pensiones del sistema contributivo han sido tratadas tanto
como parte del ingreso de mercado, como transferencias del gobierno, con argumentos a favor de
la primera opcin al ser un ingreso diferido; pero tambin a favor de la segunda, especialmente en
25

sistemas con un gran componente subsidiado (Lustig y Higgins, 2013). Debido a la falta de
consenso, los anlisis sobre los que se basa este documento definen un escenario de referencia en
el cual las pensiones contributivas son parte del ingreso de mercado, y un anlisis de sensibilidad
donde las pensiones son tratadas como transferencias del gobierno18. Cabe destacar que los
resultados presentados aqu consideran el escenario de referencia. Un anlisis de los efectos de
tratar las pensiones como transferencias se pueden encontrar en el Apndice Estadstico,
disponible a solicitud.

A continuacin se presenta una descripcin sobre cmo fue construido cada componente para El
Salvador.

Ingreso de mercado:
Con la informacin incluida en la EHPM, todos los componentes necesarios para estimar el
ingreso del mercado pueden ser calculados utilizando mtodos de identificacin directa. La
encuesta tiene suficiente detalle que permite estimar los componentes individuales del ingreso:
ingresos laborales brutos antes de impuestos (formal o informal), autoconsumo, ingreso de capital
y renta imputada por vivienda ocupada por el propietario. Las transferencias privadas (incluyendo
remesas y otras), regalos y pensiones contributivas pueden ser identificadas directamente; la
encuesta reporta el monto en dlares por cada individuo que recibe dichos ingresos. En el anlisis
de sensibilidad, las pensiones recibidas del sistema contributivo son excluidas del ingreso del
mercado y son tratadas como transferencia gubernamental.

Ingreso de mercado neto:

Equivale al ingreso de mercado, menos los impuestos directos sobre la renta personal en todas las
fuentes de ingreso (incluidas el ingreso de mercado) que son sujetas a impuestos, y todas los
aportes al seguro social, excepto por la porcin destinada para pensiones por vejez. Con la
informacin incluida en la EHPM, los impuestos y las contribuciones directas pueden ser
estimados utilizando mtodos de imputacin.

18

Immervoll et al. (2009) tambin realiza el anlisis bajo estos dos escenarios.

26

Impuestos directos pagados no son reportados directamente a la EHPM. Dado que el

impuesto sobre la renta lo pagan principalmente los trabajadores formales19, el monto
correspondiente al impuesto fue estimado tomando como base el salario mensual bruto
reportado por stos, al que se le aplicaron las reglas y tasas determinadas en la Ley de
Impuesto sobre la Renta. Sin embargo, los impuestos sobre la renta pagados por
individuos no asalariados no pueden ser identificados usando los datos de la EHPM, por
tanto, no son incluidos en el anlisis.

Contribuciones a los sistemas de salud no son reportadas directamente en la EHPM; sin

embargo, la encuesta s registra informacin sobre el sistema de salud al cual est afiliado
el trabajador; las contribuciones fueron estimadas tomando el salario mensual bruto
reportado y aplicndoles las tasas oficiales.

Dado que actualmente en El Salvador, la mayora de contribuciones a los fondos de

pensiones van a las cuentas individuales de los trabajadores20, stas son consideradas
ahorros, y por tanto, no son deducidas en el anlisis de sensibilidad.

Ingreso disponible:
El ingreso disponible es igual al ingreso de mercado neto ms todas las transferencias estatales
directas en efectivo o en especies. En el anlisis de sensibilidad, las pensiones contributivas son
incluidas. La EHPM tiene preguntas sobre los tipos de beneficios recibidos de programas
sociales, por tanto, las transferencias directas pueden ser estimadas utilizando mtodos de
imputacin:

Transferencias monetarias directas:

Si el hogar report recibir transferencias monetarias condicionadas (Comunidades

Solidarias Rurales) US$15 o US$20 mensuales fueron asignados al hogar segn las
reglas del programa.

19

La encuesta tiene una pregunta que permite determinar si los empleos son formales o informales.
En 2011, en el SAP cotizaron 602,382 personas, mientras que en el SPP lo hicieron tan solo 14,788 personas. Adicionalmente, la informacin
capturada en la EHPM no permite identificar a cul de los dos sistemas pertenece el trabajador.

20

27

Si el hogar report haber recibido pensiones no contributivas, US$50 mensuales

fueron asignados a los adultos elegibles.

Si el hogar report haberse beneficiado del PATI, US$100 mensuales fueron

asignados por un periodo de seis meses.

Si el hogar report haber recibido subsidios por gas licuado, US$9.10 mensuales
fueron asignados al hogar.

Transferencias directas en bienes:

La EHPM reporta la asistencia del individuo a la escuela, el nivel de educacin, y el

tipo de escuela o colegio (pblico o privado). Cada estudiante en escuela pblica
desde preescolar al 9 grado recibe un paquete escolar y un tiempo de comida. El
costo anual per cpita de ambos programas por cada estudiante fue asignado al hogar:
para uniforme y tiles se le asign US$50.77 para parvularia y US$ 53.26 para los
dems, y para los refrigerios se les asign US$11.40 a todos.

La EHPM contiene preguntas en cuanto a las actividades agrcolas; si un hogar

cumple los criterios de elegibilidad, el costo promedio del paquete correspondiente es
agregado; US$64.5 para maz y US$48.5 para frijoles21.

La EHPM no contiene suficiente informacin para determinar si los estudiantes en el hogar se

benefician del programa Vaso de Leche, por tanto, no fue incluido en el anlisis; su presupuesto
es muy pequeo.

Ingreso post fiscal:

El ingreso post fiscal es igual al ingreso disponible ms los subsidios indirectos recibidos menos
los impuestos indirectos y las contribuciones pagadas.

Subsidios indirectos: La EHPM contiene preguntas en cuanto al monto que se gasta en cada
uno de los servicios subsidiados, por tanto, los subsidios indirectos pueden ser estimados
usando mtodos de imputacin:

21

Informacin del Ministerio de Agricultura y Ganadera.

28

El subsidio elctrico fue imputado estimando los kWh consumidos con base en el
gasto reportado, usando el esquema de precios vigente en la fecha de la encuesta. El
subsidio recibido es estimado como la diferencia entre el monto real pagado y el total
del valor no subsidiado 22.

El subsidio del agua fue imputado utilizando el gasto del hogar reportado por
hogares que reciben servicio de ANDA, el proveedor pblico; los metros cbicos
consumidos fue estimado con base en el gasto reportado utilizando el esquema de
precios; el costo real por metro cbico es aplicado para estimar el costo no
subsidiado. El subsidio estimado recibido es la diferencia entre el monto real pagado
y el total del valor no subsidiado23.

El subsidio al transporte pblico fue imputado usando el gasto que report el hogar
para transporte pblico; el nmero de viajes fueron estimados con base en el gasto
reportado. El subsidio se valor multiplicando el nmero de viajes estimado por
US$0.09 fuera del AMSS y por US$0.092 dentro de ella24.

Los impuestos indirectos y las contribuciones tambin son estimados usando mtodos de
imputacin:

Impuesto al Valor Agregado (IVA): La EHPM contiene informacin detallada sobre

consumo, incluyendo lugar de compra; con esto, fue estimado el total del consumo
sujeto al IVA (dejando fuera artculos exentos y las compras de alimentos efectuadas
en establecimientos informales25). Luego, el monto del IVA fue imputado

22
Las reglas de aplicacin del subsidio para 2011 son las siguientes. Cada trimestre, se establece un pliego tarifario, el que permanece vigente por
tres meses. Los hogares que consumen debajo de 99 kwh pagan tarifas fijas de energa elctrica, y el subsidio que reciben es la diferencia entre la
factura que resultara de la aplicacin con el pliego de tarifas vigente o plena y la tarifa fija. Los hogares que consumieron ms de 99 kwh
pagaron la tarifa plena durante el primer trimestre del ao, por lo que no recibieron subsidio. En el segundo y tercer trimestre del ao, los hogares
que consumieron entre 99 kwh y 300 kwh pagaron la tarifa que estuvo vigente durante el primer trimestre, recibiendo un subsidio por la diferencia
entre la tarifa plena y la tarifa que tenan el trimestre anterior; en el cuarto trimestre, se redujo el mximo subsidiado a 200 kwh. Todos los
aspectos anteriores se tomaron en cuenta en la imputacin, utilizando el valor de la factura pagada y la fecha cuando se realiz la encuesta al
hogar.
23
De igual manera, se utiliz el valor reportado como pagado en la encuesta para estimar la cantidad de metros cbicos consumidos, de acuerdo
con el pliego tarifario vigente en la fecha de la encuesta. El subsidio resulta de la diferencia entre el valor pagado y el costo por metro cbico de
agua servido reportado por ANDA.
24
Durante el ao 2011, como subsidio al transporte pblico se otorgaron US$750 dlares a cada bus y US$375 a cada microbs. En promedio
cada bus tiene 60 asientos y cada microbs tiene 25. En promedio, el asiento de bus posee un subsidio de US$0.5 dlares al da y el asiento de
microbs posee un subsidio de US$0.41 dlares al da. Un estudio realizado por el Viceministerio de Transporte (2010) ha determinado que, en
promedio al da, cada bus realiza 4.6 viajes y cada microbs 5.4. Como resultado, el subsidio por asiento de bus se estima en US$0.0905 por
cada viaje, y el subsidio por asiento de microbs en US$0.0925 por cada viaje. El mismo estudio determina que en el rea metropolitana el 60%
de las unidades del transporte pblico son microbuses. De manera contraria fuera del rea metropolitana el 80% son buses. Con lo anterior, se
estim un valor ponderado para el subsidio en el rea metropolitana de US$0.09178 y de US$0.0909 en otras reas.
25
Se consideran establecimientos informales: comedor, chalet, carrito ambulante y tienda informal.

29

multiplicando la tasa efectiva por el ingreso disponible, segn el manual CEQ

(Lustig y Higgins, enero de 2013).

Contribuciones especiales -combustible: Las contribuciones aplicadas al consumo de

combustible fueron imputadas estimando la cantidad de galones consumidos con base
en el gasto reportado, usando el precio promedio de combustible durante el mes de la
encuesta. Para calcular los impuestos y las contribuciones, el nmero de galones fue
multiplicado por US$0.4626.

Ingreso final:
El ingreso final equivale al ingreso post fiscal ms el valor monetizado de los servicios sociales
proporcionados por el Estado. Con la informacin incluida en la EHPM, estas transferencias en
especies pueden ser estimadas con mtodos de imputacin.

Educacin pblica: La EHPM reporta si el individuo estudia, el nivel de educacin y el

tipo de escuela o colegio (pblico o privado). El valor del beneficio es estimado como
costo promedio anual por estudiante, si asisten a escuelas pblicas: en el nivel preescolar,
US$314.5; en educacin bsica (primero a noveno grado), US$416.7; en educacin media
US$567.7; y en educacin terciaria, US$788.6.

Salud pblica: La EHPM contiene informacin sobre el tipo de sistema de salud

contributiva (ISSS, ISBM o COSAM) al que tiene acceso el hogar. Se asume que cada
persona sin acceso a sistemas de salud contributivos o seguro de salud privado, utiliza los
servicios de salud pblicos. Para cada individuo en el hogar, se imputa el costo promedio
por paciente por tipo de proveedor: US$117 para salud pblica, US$242 para ISSS,
US$484 para Bienestar Magisterial, y US$251 para COSAM (segn datos de las Cuentas
Nacionales de Salud, 2011)27.

26
Incluyendo las siguientes contribuciones: FOVIAL (US$0.20), FEFE (US$0.16), COTRANS (US$0.10). Al consumo de disel no le aplica el
FEFE, pero la EHPM no hace explcito el tipo de combustible consumido. En la prctica, los vehculos de uso domstico son en su mayora de
gasolina.
27
Se advierte que la imputacin de costos promedios no incorpora en el anlisis las diferencias en el acceso a servicios de salud que puedan tener
los individuos con distintos niveles de ingreso, debidos a factores como aspectos relacionados con la organizacin institucional o por decisin
propia. Dicho anlisis no fue posible debido a que la informacin capturada por la encuesta no fue suficiente.

30

Ciudad Mujer: la EHPM no contiene suficiente informacin para establecer si alguna

mujer del hogar es beneficiada por este programa, por tanto, no es incluido en el anlisis.
En 2011, el presupuesto de este programa era muy pequeo.

6. Resultados
6.1. Impacto de la poltica fiscal en la desigualdad y la pobreza
Desigualdad
Como puede observarse en el cuadro 3, los impuestos directos tienen un efecto igualador pero
sumamente pequeo, ya que el coeficiente de Gini solo disminuye en 0.4 puntos porcentuales.
Las transferencias e impuestos directos combinados, reducen la desigualdad en 1 punto
porcentual. Cuando se le agrega a stos el efecto de los subsidios indirectos y los impuestos al
consumo, el efecto es ligeramente ms igualador. Finalmente, se aade el impacto de las
transferencias en especie (gasto pblico en educacin y salud), el coeficiente de Gini se reduce en
3.6 puntos porcentuales.
Cmo se compara el desempeo redistributivo con otros pases en desarrollo? En la grfica 8 se
muestra el cambio entre el coeficiente de Gini medido con el ingreso disponible (recurdese que
ste corresponde al ingreso de mercado, menos los impuestos directos y ms las transferencias
directas) y el ingreso de mercado para 12 pases para los cuales se aplic la metodologa del CEQ
(o sea, son resultados relativamente comparables). La aplicacin de esta metodologa posibilita
comparar a El Salvador con otros pases de similar ingreso por habitante en Amrica Latina y
fuera de la regin. Como puede observarse, El Salvador ocupa el tercer lugar (de menor a mayor
redistribucin).

Si se utiliza el Gini medido con el ingreso final (despus de todas las

transferencias e impuestos, incluyendo las transferencias en especie), El Salvador pasa a ocupar

el cuarto lugar. El Salvador redistribuye ligeramente menos que lo que la lnea de tendencia
predice para un pas de similar ingreso bruto por habitante medido en poder de paridad de
compra28.

28

Ver Lustig (2014).

31

Cuadro 3: Impacto de la poltica fiscal sobre la desigualdad y pobreza /1

Nivel
Gini

Mercado

Neto

Disponible

Post-fiscal

Final*

Final

Nacional

0.4396

0.436

0.43

0.4294

0.4058

Rural

0.3991

0.3985

0.3897

0.3891

0.3576

0.355

Urbano

0.4171

0.4131

0.4086

0.4078

0.3887

0.3866

Nacional

19.2%

19.7%

17.3%

19.1%

Rural

34.8%

35.5%

32.0%

34.9%

Lnea en
moneda local
al mes

0.4036

Pobreza (porcentaje de personas)

Pobreza US$2.5 PPP

Urbano
Pobreza US$4 PPP

9.8%

10.2%

8.4%

9.5%

Nacional

39.3%

40.0%

38.3%

40.8%

Rural

60.1%

60.6%

58.7%

62.0%

Urbano
Pobreza extrema lnea Nacional
nacional
Rural

26.8%

27.5%

25.9%

28.0%

11.6%

12.0%

9.6%

10.8%

16.9%

17.2%

13.7%

15.8%

Urbano
Pobreza relativa lnea Nacional
nacional 2/
Rural

8.5%

8.8%

7.1%

7.8%

40.5%

41.4%

39.3%

42.6%

49.0%

49.8%

46.6%

50.9%

35.3%

36.4%

34.9%

37.5%

Urbano

$51.1

$83.1

$49 (urbano)
y $33.9
(rural)
$98.2
(urbano) y
$67.9 ( rural)

Brecha de la pobreza
Pobreza US$2.5 PPP

Nacional
Rural
Urbano

6.2%

6.3%

5.0%

5.7%

12.3%

12.5%

10.1%

11.6%

2.4%

2.5%

1.9%

2.2%

Nacional

14.9%

15.3%

13.7%

15.0%

Rural

25.8%

26.2%

23.6%

25.8%

8.4%

8.6%

7.6%

8.4%

3.2%

3.3%

2.3%

2.7%

5.1%

5.2%

3.4%

4.2%

2.0%

2.1%

1.6%

1.8%

Pobreza relativa lnea Nacional

nacional
Rural

14.6%

15.0%

13.3%

14.7%

19.3%

19.6%

17.0%

19.0%

Urbano
Brecha al cuadrado de la pobreza

11.8%

12.2%

11.1%

12.1%

Nacional

2.9%

2.9%

2.1%

2.5%

Rural

6.0%

6.1%

4.5%

5.3%

Urbano

0.9%

1.0%

0.7%

0.8%

Nacional

7.7%

7.9%

6.6%

7.4%

14.3%

14.6%

12.3%

13.8%

Pobreza US$4 PPP

Urbano
Pobreza extrema lnea Nacional
nacional
Rural
Urbano

Pobreza US$2.5 PPP

Pobreza US$4 PPP

Rural
Urbano
Pobreza extrema lnea Nacional
nacional
Rural
Urbano
Pobreza relativa lnea Nacional
nacional
Rural

3.7%

3.8%

3.2%

3.5%

1.3%

1.3%

0.8%

1.0%

2.2%

2.2%

1.2%

1.6%

0.8%

0.8%

0.5%

0.6%

7.2%

7.4%

6.2%

6.9%

10.1%

10.3%

8.3%

9.5%

Urbano
5.5%
5.7%
4.9%
5.4%
* Definido como el ingreso disponible ms los servicios de educacin y salud.
1/ Todos los cambios con respecto al ingreso de mercado son estadsticamente significativos.
2/ La lnea de pobreza relativa corresponde al doble del valor de la lnea de pobreza extrema, la que a su vez, corresponde al valor de mercado de
la canasta bsica de alimentos.
Fuente: Elaboracin propia con base en los datos de la Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples (2011) y Cuentas Nacionales

32

Grfica 8 - Impuestos y transferencias directas y la reduccin de la desigualdad en El

Salvador y otros pases

Nota: el cambio est medido en la reduccin (absoluta) en el coeficiente de Gini con el ingreso de mercado y el ingreso disponible. Los resultados
de pases seleccionados se obtuvieron aplicando la misma metodologa CEQ.
Fuente: Lustig (2014b).

Pobreza
Con respecto a la reduccin de la pobreza, la poltica fiscal logra muy poco, tanto para zonas
rurales como urbanas. En el cuadro 3 puede observarse que las transferencias directas reducen la
incidencia de la pobreza medida con el ingreso disponible (y comparada con la incidencia medida
con el ingreso de mercado) con cualquiera de las lneas de pobreza nacionales e internacionales.
Sin embargo, este efecto se cancela casi por completo cuando se toman en cuenta los impuestos
indirectos netos de subsidios29. Es decir, la incidencia de la pobreza con el ingreso post-fiscal (a
veces tambin llamado consumible) es prcticamente igual a la que prevalece con el ingreso de
mercado con las lneas extremas nacional e internacional. En el caso de las lneas de pobreza
moderada o nacional relativa, la incidencia post-fiscal es mayor. Es decir, la accin fiscal neta
en trminos de poder de compra--del Estado resulta en una mayor proporcin de individuos por
debajo de dichas lneas de pobreza30.

De hecho, a partir del segundo decil ms pobre, la

poblacin es pagadora neta: es decir, paga ms en impuestos (directos e indirectos) de lo que

recibe en transferencias directas.

29

Todas las diferencias con respecto a la incidencia medida con el ingreso de mercado son estadsticamente significativas.
Con la brecha de pobreza o la brecha de pobreza al cuadrado esto no ocurre: ambos indicadores disminuyen ligeramente. Esto significa que, por
lo menos, si bien la poltica fiscal puede llegar hasta a aumentar la proporcin de pobres cuando se toma en cuenta el efecto de los impuestos
indirectos netos, los ms pobres en estos grupos experimentaron cierta mejora (algo que ya se haba captado con la incidencia medida con las
lneas de pobreza extrema).
30

33

Con respecto al aumento de la incidencia de la pobreza post-fiscal medida con la lnea

internacional de US$2.50 por da (en paridad de compra), El Salvador sale relativamente mejor
que otros pases, pues en el pas la pobreza se mantuvo, mientras que aument en otros pases,
incluyendo un pas de considerable mayor ingreso por habitante como Brasil (grfica 9). De
hecho, en El Salvador, la incidencia prcticamente sale relativamente mejor en comparacin con
otros pases con ingreso por habitante similar, como es el caso de Armenia y Guatemala.
Grfica 9. Impuestos, transferencias directas y subsidios
y cambios en la incidencia de la pobreza
(en puntos porcentuales)

Nota: el cambio est medido en la reduccin (absoluta) en la incidencia de la pobreza con el ingreso de mercado y el ingreso disponible (azul) y el
post-fiscal (gris).
Fuente: Lustig (2014b)

Efectividad

En trminos de efectividad del gasto en transferencias y su impacto sobre la desigualdad, en el

cuadro 4 se muestran los resultados para una de las posibles medidas: el cambio del Gini en
puntos porcentuales, dividido por la proporcin gastada en el rubro. Se presenta para las
transferencias directas y para las directas y en especie. Como puede observarse, El Salvador se
encuentra en el grupo de pases donde la efectividad del gasto, medida de esta manera, es menor.

34

Cuadro 4. Efectividad redistributiva del gasto social

Fuente: Lustig (2014b)

Nota: Cifra entre parntesis ao de la encuesta.
* Transferencias totales = a transferencias directas (monetarias) ms gasto imputado en educacin y salud

6.2. Poltica fiscal y cambios en la desigualdad: tamaos y progresividad

Qu factores dan cuenta del bajo impacto de la poltica fiscal sobre la desigualdad y la pobreza?
En el caso de la desigualdad, los dos factores que intervienen son: los niveles de impuestos y
gastos en relacin con el ingreso y su progresividad31.
Niveles de gasto y recaudacin

Como puede observarse en la grfica 10, en trminos de tamao del gasto social e impuestos, El
Salvador gasta una proporcin en transferencias directas, subsidios, educacin y salud algo
mayor que sus pares en trminos de ingreso por habitante (Armenia y Guatemala) y tambin
recauda una proporcin algo mayor en impuestos a las personas fsicas e indirectos (excepto
Armenia). En cuanto a la composicin (grfica 10, panel b), sta es bastante diferente entre los
cuatro pases. El Salvador, por ejemplo, gasta relativamente menos (ms) en transferencias
directas que Armenia y Guatemala y gasta una proporcin mayor en salud. En cuanto a la
composicin de los impuestos (grfica 10, panel c), El Salvador recauda proporcionalmente ms
en impuestos directos que Guatemala.

31

Vase, por ejemplo, Lambert (1985) y Duclos y Araar (2006).

35

Grfica 10. Gasto e impuestos como proporcin del PIB: El Salvador y otros pases
Panel a: Gasto primario y gasto social (azul claro)
(Proporcin del PIB; Ordenados por gasto primario)

Panel b: Composicin del gasto social

(Proporcin del PIB, Ordenados por PIB por habitante puntos negros)

Panel c: Composicin de los impuestos

(Ordenados por PIB por habitante puntos negros)

Fuente: Lustig (2014b)

36

Progresividad

En este apartado se presentan diferentes medidas de la progresividad de los impuestos y los

gastos. En el panel de grficos 11 se presentan las curvas de concentracin de impuestos y
transferencias, directas e indirectas, las cuales ofrecen una idea general de su progresividad o
regresividad, en relacin con la concentracin del ingreso de mercado.

Una curva de

concentracin presenta el porcentaje acumulado del ingreso, los impuestos o las transferencias
por nivel de ingreso; la curva de concentracin del ingreso se conoce como curva de Lorenz. En
los casos en los que se da la perfecta equidad, donde cada individuo recibe o paga exactamente lo
mismo independientemente de su nivel de ingreso, se obtendra una lnea de 45 grados, la que se
conoce como lnea de equidad.
Para el caso de las transferencias, stas pueden ser progresivas en trminos absolutos o relativos.
Se dice que una transferencia es progresiva en trminos absolutos si el monto pr capita
aumenta a medida que el ingreso disminuye; en estos casos, la curva de concentracin se ubica
por encima de la lnea de igualdad. La transferencia es progresiva en trminos relativos si el
monto per cpita como porcentaje del ingreso aumenta a medida que el ingreso disminuye; en
este caso, la curva de concentracin se ubica por encima de la curva de Lorenz del ingreso de
mercado, pero por debajo de la lnea de equidad.
De manera anloga, un impuesto es progresivo si el monto pagado como porcentaje del ingreso
aumenta a medida que el ingreso aumenta; en este caso, la curva de concentracin se ubica por
debajo de la curva de Lorenz del ingreso de mercado.
Por otro lado, una transferencia es regresiva en trminos relativos si el monto per cpita como
porcentaje del ingreso aumenta a medida que el ingreso aumenta; en este caso, la curva de
concentracin se ubica debajo de la curva de Lorenz del ingreso de mercado. De la misma
manera, el impuesto es regresivo en trminos relativos, si el monto pagado como porcentaje del
ingreso disminuye a medida que el ingreso aumenta; en este caso, su curva de concentracin se
ubica por encima de la lnea de Lorenz, pero por debajo de la lnea de equidad32.

32

Vase, Lustig y Higgins (2013).

37

El panel de grficos 12, tambin aborda la progresividad y regresividad, pero en trminos de su

incidencia, entendida sta como la proporcin de la transferencia o impuesto con respecto al
ingreso de mercado.
La grfica 13 y cuadro 5, ofrecen el resultado de ndices que resumen las relaciones anteriores.
Se presentan ndices de concentracin asociados a cada curva,33 el ndice de Kakwani34 para
cada uno de los componentes analizados y el ndice de Reynolds Smolensky (RS)35 para la
poltica fiscal como tal. En general, cuando el ndice de Kakwani es positivo indica que la
concentracin del componente en particular est mejor distribuido que el ingreso de mercado por
lo que favorece la disminucin de la desigualdad; en este caso, se satisface una condicin
necesaria pero no suficiente para la progresividad. Para afirmar que se da la progresividad, es
necesario comparar las grficas de concentracin del componente y la del ingreso; si la relacin
se mantiene a lo largo de toda la distribucin de ingreso, entonces se obtiene la progresividad.
Por su parte, un ndice de RS positivo indica que el ingreso que resulta despus de aplicar la
poltica fiscal est mejor distribuido que el ingreso de mercado, por lo que muestra progresividad
y, por ende, favorece la disminucin de la desigualdad.
Impuestos directos

Segn las convenciones adoptadas, un impuesto directo se define como progresivo (regresivo) si
la curva de concentracin est por debajo (encima) de la curva de Lorenz para el ingreso de
mercado. Como se observa en el panel a de la grfica 11, en El Salvador, son progresivos los
impuestos directos (a las personas fsicas y las contribuciones a la seguridad social para salud).
Esto se corrobora tambin en el cuadro 5, dado que el ndice de Kakwani es progresivo.
En el panel a (primero de la izquierda) de la grfica 12, se presenta la incidencia (la proporcin
pagada con respecto a su ingreso) por decil de ingreso de mercado. Como se puede observar, la
progresividad del grupo de impuestos directos se debe a los impuestos a las personas fsicas ya
que las contribuciones tienden a ser similares a lo largo de la distribucin. Se recuerda al lector
33

Idem.
Indice de Kakwani es la resta del ndice de concentracin del impuesto menos el ndice de concentracin del ingreso o Gini; o en el caso de
una transferencia, es la diferencia entre el ndice de concentracin del ingreso o Gini menos el coeficiente de concentracin de la transferencia.
Representa qu tanto mejor est distribuido un componente en particular con respecto a la distribucin del ingreso.
35
El ndice Reynolds Smolensky es la diferencia entre el Gini para el ingreso de mercado, menos el ndice de concentracin del ingreso despus
de pagados los impuestos directos y recibidas las transferencias directas o ingreso post-fiscal, manteniendo a la poblacin ordenada segn el
ingreso de mercado.
34

38

que los impuestos progresivos (regresivos) tienen una incidencia creciente (descendente) con el
ingreso. Los neutrales afectan de manera relativa similarmente a todos los ingresos (y sus curvas
de concentracin se sobreponen a la curva de Lorenz de mercado).
Impuestos indirectos

La progresividad de los impuestos indirectos aparece en la grfica 11 (panel c), la grfica 12

(panel c) y el cuadro 5. Si bien en el cuadro 5 y la grfica 11, los impuestos indirectos (en
particular, el IVA en esta ltima) aparecen como regresivos, en el caso de los impuestos
indirectos, es ms correcto hacer la comparacin de su progresividad con respecto a la
distribucin del ingreso disponible en lugar del ingreso de mercado. La razn es sencilla: lo que
las personas consumen no depende de cunto ingreso de mercado tienen, pero s de cunto
disponen una vez pagados los impuestos directos y recibidas las transferencias directas. Como
puede observarse, la curva de concentracin de los impuestos indirectos y la curva de Lorenz de
los ingresos disponibles prcticamente coinciden indicando que con este criterio, los impuestos
indirectos en su conjunto son neutrales desde el punto de vista distributivo (grfica 11, panel c).
Transferencias directas y gasto en educacin y salud

Transferencias en efectivo y en especies: Como puede observarse tanto en la grfica 11 (panel

b), grfica 12 (panel b) y cuadro 5, las transferencias directas son progresivas en trminos
absolutos: es decir, el monto por individuo disminuye con el ingreso. En la grfica 13, se observa
que los programas ms progresivos son las Comunidades Solidarias Rurales, el PATI, y el
Paquete Agrcola. Sin embargo, el gasto en stas es pequeo: un total de 1.3% del gasto primario
y un 0.3% del PIB. Tambin son progresivos en trminos absolutos el Paquete Escolar y el
Programa de Alimentacin Escolar.
Pensiones: La grfica 12, (panel b) muestra que las pensiones no contributivas tambin son
progresivas en trminos absolutos pero el monto es pequeo: 0.2% del gasto primario. La grfica
11 panel d, indica que las pensiones contributivas son ligeramente desigualadoras (su coeficiente
de concentracin es mayor al Gini del ingreso de mercado) y representan 8.8% del gasto
primario. Sin embargo, se trata de un programa ya reformado y estos pagos corresponden a las
pensiones de quienes tenan derechos adquiridos bajo el rgimen anterior.
39

Grfica 11. Progresividad de los impuestos y el gasto pblico, El Salvador 2011

Fuente: Elaboracin propia con base en los datos de la Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples (2011) y Cuentas Nacionales.

40

Grfica 12. Incidencia de los impuestos y del gasto pblico, El Salvador 2011
(por deciles de ingreso de mercado per cpita)

Fuente: Elaboracin propia con base en los datos de la Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples (2011) y Cuentas Nacionales.

41

Cuadro 5. ndices de progresividad, El Salvador 2011

(Indices de Kakwani y Reynolds-Smolensky)

Fuente: Elaboracin propia con base en los datos de la Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples (2011) y Cuentas Nacionales

Educacin: El gasto en educacin en total es progresivo en trminos absolutos y el monto

destinado a este rubro es considerable: 14.7 % del gasto primario. Una vez desagregado por nivel
escolar, la educacin bsica y parvularia son progresivas en trminos absolutos, la educacin
media es neutra en trminos absolutos (todos reciben aproximadamente el mismo nivel de gasto
por individuo) y la educacin terciaria es neutra en trminos relativos; es decir, toda la poblacin
recibe una proporcin de dicho gasto igual a la distribucin del ingreso de mercado (grfica
12,panel f), aunque el porcentaje del ingreso es bastante bajo. El gasto en educacin terciaria es
de 1.1% del gasto primario.
Salud: Si bien el gasto en salud en su totalidad es progresivo slo en trminos relativos, el gasto
en la salud pblica no contributiva es progresivo en trminos absolutos (grfica 12 panel g). El
gobierno asigna 11.6% del gasto primario a la salud pblica y 7.7% al ISSS. El gasto en salud
militar representa 0.4% del gasto primario y tambin es progresivo en trminos relativos (ms
que el ISSS). Un programa que es regresivo es el de Bienestar, al cual el gobierno asigna 1.1 %
de su gasto primario.
Subsidios

El gobierno dedica a los subsidios indirectos al consumo 8.4 % del gasto primario. Los cuatro
subsidios son gas (3.6 %), electricidad (2.5 %), transporte pblico (1.2 %) y agua (1.1 %). Como
puede observarse en la grfica 11 (panel c), grfica 12 (panel d) y el cuadro 5, los subsidios
indirectos son progresivos en trminos relativos (es decir, hacen la distribucin del ingreso menos
desigual). En la grfica 13, se puede observar cmo la mayor progresividad (en trminos

42

relativos o como porcentaje del ingreso de cada grupo) se relaciona con el subsidio a la
electricidad, en mayor medida al tramo del subsidio para los consumos hasta 99 kwh (grfica 12,
panel e) y por el subsidio del gas (grfica 11, panel b). Por su parte, aunque con una incidencia
menor, el subsidio del agua hasta el decil 5,

y el subsidio al transporte pblico, resultan

regresivos. Sin embargo, este ltimo es as por ser un subsidio principalmente en zonas urbanas;
como el costo de vida es superior en stas y los datos de incidencia no estn ajustados por
diferenciales de precios entre regiones, es un resultado que debe tomarse con cautela.
Grfica 13. Coeficientes de concentracin por programas y subsidios especficos
(ordenados de menor a mayor) y porcentaje del gasto primario. El Salvador 2011
Coeficientes de concentracin

% del gasto primario

Fuente: Elaboracin propia con base en los datos de la Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples (2011) y Cuentas Nacionales.

En general, hay rubros de gastos ms concentrados en los ms pobres y otros distribuidos para los
segmentos medios y altos. Como indica la grfica 13, por un lado, los programas de
transferencias directas son progresivos en trminos absolutos; sin embargo, a pesar de estar bien
focalizados (altos ndices de concentracin negativos), reciben una cantidad pequea de recursos
(porcentaje del gasto primario bajo). Por otro lado, otros rubros que reciben un presupuesto
mayor son regresivos, como las pensiones que se pagan por derechos adquiridos del sistema
anterior o el programa de Bienestar Magisterial, los que presentan ndices de concentracin ms
elevados que el ingreso de mercado.

43

La grfica 13 muestra que los subsidios indirectos son progresivos en trminos relativos, ya que
los ndices de concentracin son menores que el ndice de concentracin del ingreso de mercado.
Como se mencion, este resultado se debe, en mayor medida, al subsidio de la electricidad para
los consumos menores de 99 kwh y al subsidio del gas; no as para el subsidio de transporte
pblico, cuyo ndice de concentracin es mayor que el del ingreso, indicando su regresividad.
Aunque tambin el ndice de concentracin del subsidio del agua es menor, este no se considera
totalmente progresivo, debido a que su relacin no es siempre la misma en toda la distribucin,
como se detall anteriormente.
Por su parte, los recursos destinados hacia educacin y salud se concentran en mayor medida en
la poblacin de menores ingresos y tambin reciben una cantidad de recursos mayor que los
dems rubros; por esta razn, son los que tienen una mayor incidencia en la reduccin de la
desigualdad.
Como resultado global, como se muestra en la grfica 12 (panel h) y en el cuadro 5, si bien la
poltica fiscal en El Salvador es progresiva, mejorando la distribucin del ingreso, su impacto es
pequeo.

6.3. Poltica fiscal y cambios en la incidencia de la pobreza: tamao de los

presupuestos, focalizacin y cobertura.
Como se ha mencionado antes, la poltica fiscal reduce en muy poco la incidencia de la pobreza
con las transferencias directas y, adems, cuando se toma en cuenta el efecto de los impuestos
indirectos (netos de subsidios), la pobreza extrema prcticamente queda igual a la pobreza
medida con ingreso de mercado. En la grfica 14 se muestran los resultados comparados del
impacto de la poltica fiscal en la pobreza, con otros pases de la regin. Como ya se haba
comentado, existen otros casos peores en este sentido, ya que en Bolivia, Brasil y Guatemala la
incidencia de la pobreza extrema, medida con la lnea internacional de US$2.50 por da (en
paridad de compra), es superior con el ingreso post-fiscal que con el de mercado. Sin embargo,
esto no es un factor de consuelo. Lo ideal sera que la poltica fiscal redujera la pobreza
monetaria cuando se toman en cuenta, tanto los efectos de los impuestos y transferencias directas
(el efecto sobre las fuentes de ingreso), como los de los impuestos y subsidios indirectos (el
efecto sobre el poder adquisitivo de dicho ingreso). Antes de proseguir, es importante sealar que
44

siguiendo las convenciones, no se agreg nunca al ingreso el valor monetizado de las

transferencias en especie (el gasto pblico en educacin y salud) al analizar la pobreza. Si bien
dicho gasto es un importante componente del bienestar de los hogares, no es equivalente a
disponer de efectivo para ejercer una compra.
Por qu es prcticamente nulo el efecto de la poltica fiscal sobre la incidencia de la pobreza?
Para responder a esta pregunta, es importante analizar primero lo ocurrido en relacin con las
transferencias directas. En el cuadro 6 se presentan varios indicadores relevantes36; el de
eficiencia vertical mide la proporcin del gasto en transferencias directas que va a la poblacin
pobre para diferentes lneas de pobreza. Como puede verse, la proporcin dirigida a la poblacin
en pobreza extrema con las lneas internacional y nacional, es entre 25 y 16% respectivamente.
Para la poblacin pobre en total (extrema y moderada), los recursos destinados son entre 47% y
49%, respectivamente. Para la poblacin pobre en total (extrema y moderada), los recursos
destinados son entre 47% y 49%, respectivamente. A modo de comparacin, en Per, los
indicadores son de 47% y 71% para la pobreza extrema y moderada (con lneas internacionales),
respectivamente.

Grfica 14. Impacto de la poltica fiscal en la pobreza en El Salvador y otros pases.

(Lnea de pobreza $ 2.5 PPP/ diaria para cada concepto de ingreso y pensin incluida en el
ingreso de mercado)

Fuente: Lustig (2014b).

36

Basados en Beckerman (1979).

45

El derrame mide la proporcin que se destin a la poblacin pobre, en exceso de lo que hubiera
hecho falta para llevarla a tener un ingreso igual a la lnea de pobreza correspondiente. Este
nmero es bastante pequeo, lo cual quiere decir que las transferencias que reciben los
beneficiarios en trminos de tamao en promedio no son excesivas.
Cuadro 6. Transferencias directas, eficiencia y eficacia en reduccin de la pobreza, El
Salvador 2011
Eficiencia
Eficiencia
brecha de la
Derrame
reduccin
pobreza
de la
(PGE)
pobreza
Benchmark: Pensiones contributivas como parte del ingreso de mercado
US$ 2.5 PP
1.784
0.252
0.084
0.231
0.204
US$ 4 PP
1.248
0.473
0.030
0.459
0.105
Lnea de pobreza extrema
1.733
0.165
0.146
0.141
0.303
Lnea de pobreza relativa
1.577
0.491
0.038
0.018
0.004
Anlisis de sensibilidad: Pensiones como transferencias del gobierno
US$ 2.5 PP
1.082
0.218
0.423
0.126
0.256
US$ 4 PP
0.877
0.361
0.277
0.261
0.141
Lnea de pobreza extrema
1.063
0.175
0.510
0.086
0.374
Lnea de pobreza relativa
1.051
0.399
0.257
0.058
0.030
Eficacia
pocentaje
de pobreza

Eficiencia
en gasto
vertical

Fuente: Elaboracin propia con base en los datos de la Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples (2011) y Cuentas Nacionales.

El indicador de eficiencia de la brecha de pobreza muestra la proporcin de la brecha total que se

cubre con las transferencias directas. Como puede observarse, si bien los resultados en esta
dimensin son mejores que para Per, la brecha de pobreza extrema solo se cubre en casi 20 %.
A qu se debe esto? En parte es porque los recursos no se concentran en los ms pobres, como
se observ en el indicador de eficiencia vertical. Sin embargo, como puede observarse en el
cuadro 7, esto no es porque se est gastando en las clases medias o ricas. Un grupo importante de
los beneficios de las transferencias directas llega a los hogares con ingresos entre 4 y 10 dlares
diarios en paridad de compra; es decir, lo que se ha venido a denominar como grupos
vulnerables (vase Lpez-Calva y Ortiz, 2011; Ferreira et al., 2012). Esto es importante porque
quiere decir que mejorar la focalizacin podra ser a costa de incrementar la vulnerabilidad de los
grupos que estn un poco por encima de la lnea de pobreza.
El principal factor del bajo impacto de las transferencias directas en relacin con la reduccin de
la pobreza es la cobertura relativamente baja. Adems, como puede observarse en el cuadro 7, del
total de individuos que reciben las transferencias directas solo 26.6% son individuos con ingresos
inferiores a la lnea de pobreza extrema de US$2.5 (en paridad de compra) por habitante. Por

46

ejemplo, de los beneficiarios de Comunidades Solidarias Rurales y el PATI solo el 50.9 % tienen
ingresos inferiores a la lnea de pobreza extrema internacional de US$2.5; mientras que lo
mismo sucede con los beneficiarios del resto de programas, los cuales cubren el 29.4%.
Por otro lado, solamente el 12.5% de los beneficiarios de los subsidios indirectos estn entre los
pobres extremos. Por lo cual, si bien, en parte contrarrestan el efecto de los impuestos indirectos,
su impacto es reducido para disminuir la pobreza post-fiscal (cuadro 7).
Cuadro 7. Distribucin de beneficios y su cobertura por grupo de ingreso
El Salvador (2011)
Transferencias directas
Comunidades Solidarias Rurales y PATI
Pensiones no contributivas (adulto mayor)
Subsidio del gas ( efectivo)
Resto de las transferencias directas /1
Transferencias en Especie
Educacin (total)
Educacin Parvularia
Educacin Bsica
Educacin Media
Educacin Terciaria
Salud (total)
Subsidios indirectos (transporte, electricidad y agua)
Pensiones contributivas
Ingreso
Poblacin

Distribucin: Proporcin de beneficios por grupo de

ingreso
y<2.5 2.5<y<4 y<4 4 <y<10 10<y<50
y > 50
24.7% 22.0% 46.7% 40.0%
13.2%
0%
48.3% 23.2% 71.5% 25.2%
3.3%
0.0%
42.4% 19.6% 62.0% 20.9%
17.1%
0.0%
12.1% 17.5% 29.5% 47.4%
22.8%
0.2%
30.3% 25.7% 56.1% 37.3%
6.7%
0.0%
19.2% 20.4% 39.6% 42.7%
17.4%
0.2%
23.9% 23.7% 47.6% 41.8%
10.5%
0.0%
26.7% 25.0% 51.8% 40.3%
8.0%
0.0%
28.1% 26.1% 54.2% 38.8%
7.0%
0.0%
14.5% 20.7% 35.2% 50.9%
13.9%
0.0%
1.5%
6.1%
7.7%
53.6%
38.7%
0.1%
15.8% 18.0% 33.8% 43.4%
22.4%
0.4%
8.2%
13.4% 21.7% 44.4%
32.6%
1.3%
1.0%
4.1%
5.1%
25.2%
62.1%
7.7%
4.7%
9.4% 14.1% 38.8%
43.5%
3.6%
19.2% 20.1% 39.3% 42.5%
17.8%
0.3%

Cobertura: Proporcin de individuos

beneficiarios por grupo de ingreso
y<2.5 2.5<y<4 y<4 4<y<10 10<y<50 y>50
26.6% 24.0% 50.6% 40.0% 9.4%
0.0%
50.9% 23.2% 74.1% 23.2% 2.7%
0.0%
44.0% 21.2% 65.2% 19.6% 15.2% 0.0%
15.7% 20.6% 36.3% 46.8% 16.8% 0.1%
29.4% 25.4% 54.8% 38.3% 6.8%
0.0%
19.1% 21.0% 40.1% 43.8% 16.0% 0.2%
24.4% 24.3% 48.7% 42.2% 9.0%
0.0%
30.4% 25.3% 55.6% 37.9% 6.5%
0.0%
26.6% 25.8% 52.4% 40.4% 7.2%
0.0%
16.4% 22.3% 38.8% 49.6% 11.6% 0.0%
2.1%
7.7%
9.8% 57.1% 33.1% 0.0%
15.7% 18.9% 34.6% 44.7% 20.3% 0.3%
12.5% 18.3% 30.8% 47.5% 21.4% 0.3%
4.7% 11.0% 15.7% 42.1% 41.0% 1.2%
4.7%
9.4% 14.1% 38.8% 43.5% 3.6%
19.2% 20.1% 39.3% 42.5% 17.8% 0.3%

Fuente: Elaboracin propia con base en los datos de la Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples (2011) y Cuentas Nacionales
1/ Incluye Paquete agrcola, Paquete escolar, Programa de alimentacin escolar.

7. Conclusiones y recomendaciones.
La poltica fiscal posee efectos sobre la desigualdad y la pobreza, pero su impacto es
reducido. Cuando se le compara con otros pases dentro y fuera de la regin, El Salvador tiene
un gobierno de tamao de mediano a pequeo. Sin embargo, al comparar los resultados con
economas incluso con un nivel similar de ingreso por habitante en poder de compra,

la

reduccin en la pobreza y la desigualdad es pequea en relacin con su nivel, por lo que hay
espacio para incidir ms y elevar la incidencia con los recursos actuales. En este sentido, los
resultados sobre la pobreza y desigualdad pueden ser ms profundos, reorientando fondos desde
otros rubros del gasto pblico, o de las transferencias y subsidios que llegan a los hogares de
mayores ingresos hacia el gasto en el rea social, siempre que su gestin eleve su efectividad y se
aumente la eficiencia de los programas o las transferencias directas, asegurando una mejor
focalizacin.

47

El Salvador redistribuye ligeramente menos en relacin con la tendencia general de pases

con igual poder de compra de ingreso por habitante. Las transferencias e impuestos directos
combinados reducen la desigualdad en un punto porcentual. Cuando se le agrega a estos el efecto
de los subsidios indirectos y los impuestos al consumo, el efecto es ligeramente ms igualador.
Finalmente, aadiendo el impacto del gasto pblico en educacin y salud, el coeficiente de Gini
se reduce en 3.6 puntos porcentuales, con lo cual el pas redistribuye ligeramente menos que lo
que la lnea de tendencia predice para un pas de similar ingreso bruto por habitante, medido en
poder de paridad de compra.
En general, por el lado de los ingresos, los impuestos directos a las personas fsicas y las
contribuciones a la seguridad social para salud son progresivos; los impuestos indirectos en su
conjunto son neutrales desde el punto de vista distributivo. Por el lado de los gastos, las
transferencias directas, tomando en consideracin los programas sociales evaluados tales como:
Comunidades Solidarias Rurales, Pensin Bsica Universal, PATI, el paquete escolar, el
programa de alimentacin escolar, y el paquete agrcola, son progresivos en trminos absolutos;
es decir, el monto por individuo disminuye con el ingreso. Sin embargo, el gasto en estos
programas es pequeo: un total de 1.3% del gasto primario y un 0.3% del PIB.

Los subsidios resultaron progresivos en trminos relativos, en mayor medida por los subsidios a
la electricidad para consumos menores de 99 kwh y del gas. Por su parte, el subsidio del agua,
hasta el decil 5 o para la mitad de la poblacin de menores ingresos, y el subsidio al transporte
pblico, resultan regresivos, aunque el resultado de este ltimo debe tomarse con cautela, por la
concentracin de beneficiarios en las reas urbanas, donde hay un costo de vida mayor.

En relacin con salud, lo asignado es progresivo solo en trminos relativos; el gasto en salud
pblica no contributiva es progresivo en trminos absolutos. Por su parte, la educacin bsica y
parvularia son progresivas en trminos absolutos, mientras que la educacin media es neutra en
trminos absolutos, o en otras palabras todos reciben aproximadamente el mismo nivel de gasto
por individuo. La educacin terciaria result neutral en trminos relativos y su porcentaje de
incidencia bajo.

48

La poltica fiscal tiene poca incidencia en la reduccin de la pobreza. A pesar de que las
transferencias directas estn bien focalizadas, su cobertura dentro de los ms pobres es baja y,
adems representa una proporcin pequea del gasto primario. En este sentido, incluyendo el
efecto de los impuestos indirectos netos de subsidios, la pobreza extrema prcticamente queda
igual mientras que la pobreza total aumenta, al compararla con la que se obtiene con el ingreso de
mercado utilizando tanto lneas de pobreza internacionales o nacionales.

A pesar del poco efecto observado en la reduccin de pobreza extrema medida con el ingreso
post-fiscal, es decir, despus de pagados los impuestos y recibidos los subsidios indirectos, con
respecto a la lnea internacional de US$2.5 (paridad de compra), el pas sale mejor relativamente,
comparando los resultados con otras economas de la regin que aplicaron la misma metodologa;
en el sentido que la pobreza aument en otros pases, incluyendo un pas de considerable mayor
ingreso por habitante como Brasil, mientras que en El Salvador la pobreza prcticamente se
mantuvo.

Por un lado, una porcin importante de los beneficios de las transferencias directas llega al grupo
de hogares con ingresos entre 4 y 10 dlares diarios en paridad de compra; es decir, a los que se
ha denominado como grupos vulnerables. Sin embargo, el principal factor del bajo impacto de
las transferencias directas, en relacin con la reduccin de la pobreza es su baja cobertura porque
el porcentaje de beneficiarios con ingresos debajo de la lnea internacional de U$2.5 dlares PPA
por da es reducido: slo un 26.6% recibe alguna transferencia directa.

Recomendaciones

Expandir los beneficiarios y la cobertura de los programas sociales focalizados que hayan
probado ser efectivos. Como se ha indicado, fundamentalmente el pequeo resultado en
disminucin de la pobreza proviene de la caracterstica de las transferencias directas, que a pesar
de estar concentradas adolecen de baja cobertura entre los ms pobres.

Mejorar la focalizacin de los subsidios para reorientar los recursos hacia los ms pobres.
Como se ha indicado, a pesar que los subsidios son progresivos en trminos relativos, poseen un

49

impacto limitado para reducir la pobreza y la desigualdad debido a que una cantidad de recursos
importante, llega a poblacin no pobre.

Por lo tanto,

es posible mejorar el resultado,

reorientando recursos hacia programas que lleguen a los hogares con menos ingresos. Por
ejemplo, puesto que los subsidios a la electricidad para hogares con consumos mayores de 99
kWh representan un porcentaje bajo del ingreso que reciben, es decir, que su incidencia relativa
es baja, podra pensarse en eliminar este subsidio a esos consumidores, y dedicarlos a gasto
social, por ejemplo, para ampliar la cobertura en educacin.

Mejorar la cobertura y calidad de los servicios de salud que brinda el Ministerio de Salud,
as como la cobertura de educacin para los niveles de parvularia y media, sobre todo para
los ms pobres. Debido al mayor presupuesto dentro del gasto pblico total que tienen los
servicios de salud y educacin, tienen un efecto fuerte en la disminucin de la desigualdad; por lo
tanto, mejorar su cobertura y calidad, sobre todo entre los ms pobres, elevara el resultado de la
poltica fiscal en la poblacin. Por ejemplo, aumentar la oferta de educacin parvularia y media,
que son los niveles que presentan menores tasas netas de matrcula, y tambin ampliar los
recursos para salud no contributiva, conducira a un mayor impacto en reduccin de la
desigualdad.

50

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