ABORDRI ALE SERVICIULUI PUBLIC

1.2.1. ABORDAREA JURIDIC A SERVICIULUI PUBLIC

Dup cum am vzut, apariia i evoluia noiunii de serviciu public au fost
puternicinfluenate de tiinele juridice, ndeosebi de dreptul
administrativ. Mult timp, serviciul
publica fost abordat exclusiv prin prisma instrumentelor juridice de investigar
e. n opiniateoreticienilor dreptului administrativ, aa cum am precizat anteri
or, serviciul publicreprezint un serviciu organizat de ctre puterea public,
n interes general, supus, total sau parial, unui regim de drept public i care
poate f vndut sau
nu.Juritii utilizeaz distincia dintre serviciile publice cu caracter administrati
v iserviciile publice cu caracter industrial i comercial. Aceast difereniere
are la baz modul defnanare (impozitul pentru serviciile publice cu caracter
administrativ, preul pentru serviciile publice cu caracter industrial i
comercial), dar este integrat i o alt nuan, cu caracter subiectiv: serviciul
public cu caracter administrativ este perceput mai intens ca serviciu
publicdect cele cu caracter comercial i industrial.Aadar, elementul central
al abordrii juridice a serviciului public este reprezentat de
interesul public, binele public, interesul general, vzut ca nevoia social
specifc uneicomuniti pe care trebuie s o satisfac administraia public
sau ca orice necesitate social,caracterizat ca atare de ctre puterea
politic i legiferat, care impune administraiei publiceactivitatea specifc
de organizare, funcionare i realizare a serviciilor publice aferente
77. Coninutul i sfera de ntindere a interesului public sunt determinate de
puterea politic, existnd diferenieri n funcie de perioadele istorice ale
societii, formele socialeetc.Astfel, activitile unor ntreprinderi care nu
concur la realizarea unui interes general,nu pot f considerate servicii
publice, potrivit abordrii juridice. Pe de alt parte, evoluiatehnologic a
condus la a considera servicii publice, care contribuie la realizarea unui
interesgeneral, transportul pe calea ferat, televiziunea etc.n ceea ce
privete colectivitile locale, descentralizarea pe baza autonomiei locale,
leconfer dreptul ca, prin intermediul autoritilor publice locale direct desem
nate, s-istabileasc sfera i ntinderea interesului general, statul
pstrndu-i doar un drept de controlasupra acestora.Al doilea element care
contribuie la defnirea serviciului public n doctrina juridic lreprezint
autoritatea public nsrcinat cu asigurarea acestuia, existnd situaia
organizriiserviciului de ctre autoritatea public, stabilirii regulilor de
funcionare de ctre autoritate isituaia prestrii efective de
ctre autoritate.Puterea public este
vzut ca ansamblul de prerogative atribuite administraiei publice pentru a
promova interesul general ori de cte ori vine n contradicie cu
interesul particular. Puterea public poate f defnit i ca un concept

complex prin care se defnesc maimulte caracteristici: voina de a conduce a

unui grup i autoritatea cu care acesta este investit, prin lege, sau
alte condiii; competena, adic aptitudinea de a lua decizii juste pentru
ntreagacomunitate; existena coeziunii i absena constrngerii
78
.Puterea politic
79
este caracterizat ca o putere global exercitat n cadrulcolectivitii, n
scopul de a o organiza, de a o menine i apra. Justifcarea unei astfel
de puteri este aceea de a asigura un climat de pace social i ordine ntr-o
comunitate uman,find necesar ca interesele i voina fecrui individ s se
topeasc ntr-o voin generalunic, exprimat i impus la nevoie prin
fora fecrui individ de ctre autoriti publicedesemnate n mod legitim
80
.
1.2.2. ABORDAREA ECONOMIC A SERVICIULUI PUBLIC
Analiza economic a justifcat intervenia puterii publice pentru a furniza
bunuri publice deoarece agenii economici nu gseau nici un interes pentru
realizarea anumitor bunuri sau servicii de care societatea avea nevoie.
Aceste aspecte care justifc intervenia
statului pot f grupate n: existena monopolurilor naturale, insufciena pieei
n asigurareainvestiiilor necesare, insufciena gestiunii private a serviciilor
publice, voina statului de acoordona i a ghida dezvoltarea economic
81
.Abordarea economic a serviciului public este cu att mai mult justifcat cu
ctasistm la o intensifcare a activitilor administrative n domeniul
economic, astfel c senasc noi probleme care nu s-au pus activitii
administrative clasice
82
.Economitii utilizeaz noiunea de bun public, n strns legtur cu cea
de serviciu public, care ar reprezenta, n teoria economic, un bun indivizibil
i nonexclusiv
83
saubunuri i servicii care nu pot f furnizate unei singure persoane, fe c
este logic

imposibilacest lucru, fe c excluderea unuia sau a mai multor consumatori a

r f extrem decostisitoare
84
. Economitii asociaz termenul de serviciul public cu teoria alegerii publice

85
, cu teoria alegerii sociale sau cu modelul schimbului voluntar
86
.Bunurile publice reprezint n sens larg, acele bunuri destinate folosinei
tuturor fr aconstitui o privaiune pentru alt persoan. Cu sens strict,
aparin domeniului public fe prinuz (piee, strzi, ape, etc.) fe Prin
destinaie, find supuse unui regim juridic special guvernatde trei restricii
inalienabilitate, insesizabilitate, imprescriptibilitate
87
.Literatura de specialitate utilizeaz i noiunea de bunuri colective
88
bunuri a
cror folosire este permis numai unui anumit grup de oameni considerai n
ansamblu sauindividual. Aceste bunuri nu pot f utilizate de unul sau civa
din membrii grupului prin
excluderea celorlali; nu pot f nsuite n mod privat, iar accesul la ele nu
poate f limitat
prinaplicarea unor preuri sau taxe susceptibile de a exclude membrii grupul
ui cu veniturimodeste. Un parc, o strad, cldirea unei administraii,
emisiunile de radio i televiziune sunt bunuri colective. n mod ideal sunt
considerate colective acele bunuri care pot f folosite de unnumr foarte
mare de oameni fr ca vreunul din ei s impieteze pe ceilali.Caracterul
colectiv al acestor bunuri poate f rezultatul:- unei decizii, cum este cazul
unui bun proprietate privat, transformat n bun colectiv;- caracteristicilor
tehnice ale bunurilor indivizibile, adic acele bunuri care, atuncicnd sunt
puse la dispoziia unui singur individ, sunt puse concomitent i la
dispoziiacelorlali membri ai grupului.Exemplul clasic n acest ultim caz l
reprezint iluminatul public, protecia asiguratde poliie, emisiunile de radio
i televiziune.Aa cum am precizat, principalele caracteristici ale bunurilor
publice sunt:a) non-rivalitatea n consum, ceea ce reprezint c pentru orice
nou benefciar costulextinderii consumului este zero. Astfel, consumul unui
bun public de ctre o persoan nureduce cantitatea disponibil din bunul
public respectiv pentru a f consumat de alte persoanei nici nu afecteaz

benefciile obinute de acestea din consumul respectiv. Mai multe persoane

pot consuma simultan aceiai cantitate dintr-un bun public, fr ca acest
lucru safecteze benefciile (utilitatea) fecruia nu exist concuren n
consum. b) non-excluderea de la consum, adic excluderea de la consumul
bunurilor
publice feeste imposibil, fe nu este de dorit, fe presupune costuri foarte m
ari care genereazinefcien. Non-excluderea de la consum poate avea
cauze tehnice
89
sau nu este de dorit aexclude vreo persoana de la consumul unui
bun public.Aadar, potrivit teoriei economice, un serviciu public contribuie la
realizarea sau la punerea n valoare a unui bun public, bun care este
indivizibil i non-exclusiv.
1.2.3. ABORDAREA MANAGERIAL A SERVICIULUI PUBLIC
Nevoia de a conduce serviciile publice astfel nct s satisfac n mod
corespunztor interesul public, a determinat conturarea acestei abordri
distincte, abordarea managerial
aserviciilor publice, aprut pe fondul diversifcrii activitilor n care sunt i
mplicateautoritile publice, n special n domeniul economic i implicit a
dezvoltrii interveniilor
publice, ca i a incapacitii metodelor tradiionale de conducere de a
satisface ateptrileclienilor.Managementul are caracterul unei discipline
economice de sintez ntruct preia oserie de categorii economice i de
metode de la numeroase alte discipline din acest domeniu, precum
economie, analiza economic, marketing, fnane etc. i caracter
multidisciplinar
90
,determinat de ncorporarea a o serie de categorii i metode sociologice, mat
ematice, psihologice, statistice, juridice etc., folosindu-le ntr-o manier speci
fc, reflectare a particularitilor relaiilor de management
91
. Aceste caracteristici ale managementului conducla o abordare complex a
serviciilor publice prin nglobarea unor puncte de vedere iexperiene
diferite, asigurnd analiza de sistem
92
a serviciilor.n accepiunea sa deschis, managementul vizeaz dou mari
obiective

93
:(1)s conduc organizaia public, suportnd turbulenele mediului;(2) s
reduc risipa, provenit din disfuncionalitile interne sau greelile calitative
alefuncionrii.Se poate, de asemenea, s se considere c funcia major a
managementului este de
aevita dezordinea organizaiei publice, numit entropie (sau degradarea en
ergiei). Sevorbete, la toate nivelurile organizaiei publice, de angajarea n
demersuri riguroase deaciune a funcionrii, ntro optic transversal i descentralizat. Managementul, cumsubliniaz R. A.
Thiertart, acest cuvnt magic i ncurcat de la sfritul anilor 60
[...],redescoper o realitate n care componentele sunt mai simple i
consecinele mai importante,dect ceea ce se poate imagina la modul
general, aduce rspunsuri pertinente provocrilor ocazionate de mediul
turbulent.Din perspectiva managementului, serviciile publice se
fundamenteaz pe un sistem,care reunete urmtoarele elemente: piaa,
serviciul public propriu-zis, sistemul de livrare aserviciului, imaginea
organizaiei, cultura/flosofa organizaiei de servicii
94
.
Managementul abordeaz serviciul public ca activitate i ca organizaie care
realizeazaceast activitate, urmrind creterea performanelor generale.
Teme precum obiective aleorganizaiei prestatoare de servicii (misiune,
politici i strategii), structura acesteia (relaia cuobiectivele, proiectare,
operaiuni, roluri), tehnologia (procesarea informaiilor, echipamente),cultura
(valorile, stilul de conducere), mediul extern (factorii politici, economici,
sociali,clienii organizaiei, relaia cu acetia, activitile de marketing
public), sistemul
decizional(abordare, participarea grupurilor interesate la procesul decizional)
reprezint centrul preocuprilor manageriale asupra serviciului
public.O atenie aparte se acord principalelor resurse angrenate n serviciul
public: potenialul creativ al oamenilor i resursa informaional, considerate
a f baza performanelor publice, precum i modalitilor de dezvoltare: mai
mare atenie acordat proceselor derecrutare i selecie a personalului,
motivrii, dezvoltrii carierei, aspectelor de etic ideontologie a funciei
publice, pregtirii/perfecionrii, introducerea
inovaiei, descentralizare, privatizare, educaie a utilizatorilor. Nu n ultimul
rnd, managementul este preocupat deobservarea, analiza i mbuntirea
cunotinelor i capacitilor managerilor din sectorul public, inclusiv a
aspectelor etice din activitatea acestora.n materie de management al
serviciilor publice trebuie menionat c exist factorigenerali care pot afecta
efciena administraiei publice, conducnd la situaii de eec:a) neclaritate
n defnirea ariei de intervenie a administraiei publice i a

obiectivelor acesteia; b) incapacitatea de a identifca cea mai bun cale

pentru atingerea acestor obiective;c) aciunile administraiei publice
pot conduce la efecte neateptate i nedorite.

n rile n tranziie din Europa, principalele funcii ale administraiei publice

nmaterie de furnizare a serviciilor publice sunt:- organizarea privatizrii;pregtirea, adoptarea i monitorizarea noului cadru legal;- informarea
cetenilor;- controlul anumitor preuri;- furnizarea unui numr de servicii
publice;- furnizarea de subvenii i granturi ntreprinderilor publice sau privat
e cefurnizeaz servicii publice, pentru restructurare/modernizare sau n alte
scopuri(protecie social).n ceea ce privete administraia public local,
reforma din rile europene are n prim plan regndirea rolurilor pe care
trebuie s le ndeplineasc aceasta, n strns relaie cucetenii i furnizorul
de servicii publice, accentundu-se reducerea implicrii administraiei

locale n furnizarea direct a unor servicii. Acest fapt presupune

transformarea administraiei publice locale n element de fundamentare i
aplicare a politicilor publice, de reglementare imonitorizare a modului de
furnizare a serviciilor publice.O tendin important n materie de furnizare a
serviciilor publice, o reprezint, attn rile occidentale, ct i n cele n
tranziie, ntrirea mecanismelor de pia. Aceasttendin s-a manifestat
prin:- privatizarea furnizrii unor servicii
publice;- favorizarea unor mecanisme de piaa n sectorul public: stimulente
pentrudezvoltarea competiiei, stabilirea unor instituii independente de regl
ementare, lrgireaspaiului de manifestare a relaiilor contractuale.Un proces
de reform global a serviciilor publice, din perspectiv
managerial,trebuie s vizeze interdependena dintre obiective, mijloace i r
ezultate (triunghiul performanei) i se bazeaz pe voina politic de
schimbare la toate nivelurile.O nou paradigm pentru managementul
serviciilor publice a aprut cu privire
ladezvoltarea unei noi culturi orientate spre performan ntr-un sector public
mai puincentralizat i redimensionat. n orice discuie despre ntreprinderea
public se impun ntrebridespre efcien i management, precum i despre
proprietate. ntreprinderile publice ncearcs fe performante ndeplinindu-i
obiectivele. Misiunile lor difer de la furnizarea i prestareaserviciilor pentru
utilizatori (persoane juridice sau fzice) pn la elaborarea i punerea
n practic a politicilor publice. Micrile pentru orientarea spre performan (
efcien,efcacitate i calitatea serviciilor publice) n managementul activit
ilor publice impundezvoltarea ntreprinderilor care s se adapteze continuu
pentru satisfacerea nevoilor publice
95

.Fig. 2. Triunghiul performanei.

96
95
Adaptare dup Matei L., op. cit., p. 119.
96
Adaptare dup Matei L., op. cit, p. 120.
30

REZULTATEOBIECTIVERESURSECLIENI
efcacitateefcieneconomicitate

De asemenea, este important identifcarea unui set de indicatori prin care

se poatemsura performana serviciilor publice locale. Sistemul de indicatori
de performan face posibil
evaluarea consumului de resurse
n raport cu rezultatele obinute dup ncheierea proceselor de realizare i
furnizare a serviciilor i
compararea
acestora cu nivelurile stabiliteca obiective.Rezultatele obinute de managerii
organizaiilor de servicii au condus la ntrireancrederii acestora n noul

sistem, pe care l-au apreciat ca avnd o utilitate practic deosebit,cel puin

din urmtoarele considerente
97
: contribuie la cunoaterea situaiei reale a fecrui tip de serviciu public;
permite identifcarea disfuncionalitilor n procesul de realizare i de
furnizare aserviciilor; ofer informaii despre reaciile clienilor fa de
serviciile oferite; creeaz posibilitatea reorientrii pariale a unor servicii
sau chiar renunarea la celecare nu sunt cerute pe piaa serviciilor; permite
identifcarea gradului de efcacitate a managerilor i executanilor implicain
procesul de executare i furnizare de servicii; sprijin managerii
organizaiilor de servicii s descopere care este cel mai efcientsistem de
realizare i furnizare a acestora; permite o corelare a efortului personalului
cu rezultatul obinut i cu nivelul de performan realizat etc.Rolul primar al
instituiilor publice este n primul rnd acela de a oferi un serviciu sauun
produs unui consumator sau benefciar, spre deosebire de acela de a oferi
locuri de
munc pentru funcionarii publici, spre exemplu. Logica urmrit de ntreprin
derile publice nrealizarea serviciilor publice este defnit de punerea n
practic a politicii publice, defurnizarea unor servicii gratuite, de
redistribuie, de furnizarea unor servicii ce sunt pltite deutilizator atunci
cnd benefciaz de ele etc.
98
.Exist o acceptare generalizat a
creterii puterii

consumatorilor n defavoarea luriideciziilor importante de ctre

prestatorul de servicii fr consultarea acestora.Consumatorul poate f
extern, de exemplu, un membru al publicului sau o frm particular, sau
intern, un ministru, o alt organizaie din sectorul public sau
un altdepartament al aceleiai organizaii, cum ar f un serviciu
de contabilitate sau de personal.Managementul organizaiilor din sectorul
privat i managementul organizaiilor dinsectorul public se desfoar n
medii diferite i adesea au obiective diferite.

ntre aceste dou categorii de organizaii, n cadrul structurii stimulentelor,

existdiferene teoretice i urmare a faptului c ntreprinderile publice
funcioneaz ntr-un mediu politic, se spune c managementul acestora este
mai puin direcionat. Probabil, condiiileserviciilor publice nu sunt favorabile
excelenei.