Codul silvic i dreptul de preempiune

Notar public Titu Ionacu,

Camera Notarilor Publici Craiova
I. Consideraii introductive
De regul, dreptul de preempiune poate fi definit ca fiind facultatea recunoscut unei persoane sau
unei entiti administrative, n virtutea unui contract sau a unei dispoziii legale, de a dobndi
proprietatea unui bun, n cazul nstrinrii sale, cu preferin de orice alt cumprtor1.
Dreptul de preempiune, n funcie de izvorul su, este contractual sau legal.
Contractual ia natere prin voina prilor, care ncheie n acest scop un pact de preferin. Pactul de
preferin este o convenie prin care o persoan se angajeaz fa de alt persoan s nu ncheie cu
teri un contract determinat nainte de a-i fi propus acesteia ncheierea contractului respectiv2.
Promitentul rmne liber s nu ncheie contractul definitiv, ns dac se va hotr s o fac,
libertatea sa de a-i alege cocontractantul este limitat de pactul de preferin.
Pactul de preferin este considerat n dreptul nostru o variant a promisiunii unilaterale de vnzarecumprare afectat de o condiie potestativ, n cazul n care promitentul se va hotr s vnd3.
Apreciat ca fiind un drept patrimonial, dreptul de preempiune contractual poate fi transmis prin
acte juridice inter vivos sau mortis causa.
Raportat la contractul translativ de proprietate se poate aprecia c dreptul de preempiune are o
natur contractual, de altfel i etimologia cuvntului duce la aceast concluzie provenind din
latinescu prae (nainte) i emptio-nis (cumprare).
Dreptul de preempiune poate izvor ns i din lege, aceasta presupunnd facultatea conferit unei
persoane de a cumpra un bun cu preferin fa de orice alt persoan i care se exercit ante rem
venditio.
II. Dreptul de preempiune reglementat de Codul Silvic
1.Definiie, caractere juridice
Potrivit art. 45 alin. 5 din Codul Silvic al Romniei (Legea nr. 46/2008), statul are drept de
preempiune la cumprarea de pduri, care constituie enclave n fondul forestier proprietate public
a statului sau sunt limitrofe acestuia, la pre i n condiii egale.
Scopul reglementrii l constituie dezvoltarea fondului forestier proprietate public i corectarea
perimetrului acestuia aa cum rezult i din dispoziiile art. 45 alin. 1, care impune administratorilor
pdurilor proprietate public a statului s ia msuri de lichidare a enclavelor i de corectare a
perimetrului pdurilor, prin intermediul cumprrii de teren n numele statului sau al schimbului.
Singurul titular al dreptului de preempiune este statul, ns n calitatea sa de subiect de drept civil,
persoan juridic i nu n calitatea sa de subiect de drept public, ca titular al puterii suverane.
Situaia premiz, care genereaz naterea dreptului de preempiune, o constituie manifestarea
inteniei proprietarului de a-i vinde terenul, iar exercitarea acestui drept se va solda cu ncheierea
contractului de vnzare-cumprare la pre i n condiii egale cu orice alt solicitant.
Credem c suntem n prezena unui drept patrimonial de natur legal, recunoscut statului n
calitatea sa de titular al fondului forestier proprietate public, parte a domeniului su public, ceea
ce-i confer i caracterul de a fi incesibil, dar, n acelai timp i caracterul de a fi temporar, el
urmnd s se exercite n termen de treizeci de zile.
Respectarea acestui drept de preempiune se asigur prin sanciunea nulitii absolute i este tot o
instituie precontractual, legiuitorul nefondnd posibilitatea de substituire a statului n locul
cumprtorului.
1

Guide juridique Dalloz, Paris , 1991, volIV, p.398

J. Schimidt, Ngociation et conclusion des contrats , Dalloz, Paris, 1982, p.208.
3
Fr. Deak, Tratat de drept civil. Contracte speciale. Ed. Actami, Bucureti 1999, p.27
2

Ca o concluzie, dreptul de preempiune reglementat de art. 45 din Codul Silvic poate fi definit ca un
drept subiectiv civil, legal, patrimonial, incesibil i temporar, recunoscut statului n calitatea sa de
persoan juridic - subiect de drept civil n temeiul cruia acesta poate dobndi pdurile care
constituie enclave n fondul forestier proprietatea public a statului sau sunt limitrofe acestuia n
cazul vnzrilor cu preferin fa de orice cumprtor la pre i n condiii egale.
Delimitarea domeniului dreptului de preempiune presupune definirea noiunilor de fond forestier
proprietate public, enclave i pdurile limitrofe acestui fond precum i determinarea actelor
juridice supuse acestui drept.
2. Domeniul dreptului de preempiune
Potrivit art. 1 din Codul Silvic totalitatea pdurilor, a terenurilor destinate mpaduririi, a celor care
servesc nevoilor de cultur, producie sau administraie silvic, a iazurilor, a albiilor prielor, a
altor terenuri cu destinaie forestier i neproductive, cuprinse n amenajamente silvice la data de de
1 ianuarie 1990 sau incluse n acestea ulterior, n condiiile legii, constituie, indiferent de natura
dreptului de proprietate, fondul forestier naional. Potrivit alin. 1 al aceluiai articol, fondul forestier
include pdurile, terenurile n curs de regenerare i plantaiile nfiinate n scopuri forestiere;
terenurile destinate mpduririi (terenuri degradate i terenuri nempdurite, stabilite n condiiile
legii a fi mpdurite) terenurile care servesc nevoilor de cultur (pepiniere, solarii, plantaje i culturi
de plante mam), terenuri care servesc nevoilor de producie silvic (culturile de rchit, pomi de
Crciun, arbori i arbuti ornamentali i fructiferi) terenurile care servesc nevoilor de administraie
silvic; terenurile destinate asigurrii hranei vnatului i producerii de furaje, terenurile date n
folosin temporar personalului silvic; terenurile ocupate de construcii i curile aferente acestora
(sedii administrative, cabane, fazanrii, pstrvrii, cresctorii de animale de interes vntoresc,
drumuri i ci forestiere de transport, spaii industriale, alte dotri tehnice specifice sectorului
forestier) iazurile, albiile prielor, precum i terenurile neproductive nscrise n amenajamentele
silvice, perdele forestiere de protecie, jnepeniurile, punile mpdurite cu consisten mai mare
sau egal cu 0,4, calculat numai pentru suprafaa ocupat efectiv cu vegetaie forestier. Toate
terenurile incluse n fondul forestier naional sunt terenuri cu destinaie forestier.
Sunt considerate pduri, n sensul dispoziiilor art. 2 din Codul Silvic i sunt incluse n fondul
forestier naional, terenurile cu o suprafa mai mare de cel puin 0,25 ha, acoperite cu arbori care
trebuie s ating o nlime medie de minim 5 m la maturitate n condiiile normale de vegetaie. De
asemenea termenul de pdure include pdurile cuprinse n amenajamentele silvice la data de 1
ianuarie 1990, precum i cele incluse ulterior n acestea, n condiiile legii, perdelele forestiere de
protecie, jnepeniurile, punile mpdurite cu consisten mai mare sau egal cu 0,4, calculat
numai pentru suprafaa ocupat efectiv cu vegetaie forestier.
Fondul forestier naional este, dup caz, proprietate public sau privat, aa cum statueaz art. 3 din
Codul Silvic, iar din interpretarea art. 5 din Legea nr. 18/1991 rezult c fondul forestier aparinnd
statului constituie proprietate public.
Dei Codul Silvic folosete termenul de enclav, iar anexa la acest act normativ definete anumii
termeni, utilizarea noiunii de enclav nu este definit, ns putem spune c enclave reprezint
pdurile proprietatea altor deintori nconjurate de fondul forestier proprietate public.
Pdurile limitrofe fondului forestier proprietate public sunt cele care se nvecineaz n mod
nemijlocit cu fondul forestier proprietate de stat inclus ca atare n amenajamente silvice i care este
definit n art. 1 din Codul Silvic. Per a contrario dreptul de preempiune nu exist dac ntre pdurea
ce se nstrineaz i fondul forestier se interpune un alt teren al altui proprietar sau dintr-o alt
categorie de folosin.
Dreptul de preempiune al statului va lua natere indiferent de persoana vnztorului, fie c este o
persoan fizic, fie c este o persoan juridic de drept privat ori chiar o unitate administrativteritorial care nstrineaz o pdure ce face parte din domeniul su privat. Pentru ca dreptul de
preempiune s ia natere este necesar ca vnzarea preconizat s vizeze o pdure din cele analizate,
orice alt act juridic fiind exclus, aa nct acest drept nu poate fi recunoscut dac nstrinarea se
face cu titlu gratuit cum ar fi donaia, sau cu caracter aleatoriu cum ar fi contractul de ntreinere sau

de rent viager sau chiar prin contract de schimb, fie el cu sau fr sult. n acest caz, neexistnd
un pre echivalent al terenului care se nstrineaz dreptul de preempiune nu poate fi recunoscut, el
putnd opera numai la pre egal4.
Dreptul de preempiune al statului instituit de Codul Silvic va opera att n cazul vnzrilor
voluntare, ct i n cazul vnzrilor silite. Vnzrile trebuie s cuprind terenuri (pduri) individual
determinate, iar nu universaliti de bunuri care ar include i asemenea terenuri, aa nct scap
domeniului dreptului de preempiune situaiile fuziunilor sau divizrilor societilor comerciale,
precum i vnzrile unor moteniri (art. 1399-1401 C. civ.).
Considerm c intr n domeniul dreptului de preempiune att contractele de vnzare-cumprare
prin care se transmite nsui dreptul de proprietate asupra pdurilor, dar i acelea prin care se
transmite numai nuda proprietate, indiferent de titularul dreptului de uzufruct. De asemenea,
credem c acest drept se exercit i n situaia n care asupra pdurii proprietatea este comun i
nstrinarea s-ar face de unul sau mai muli coproprietari, pentru c altfel s-ar ajunge lesne la
fraudarea legilor cu privire la exercitarea dreptului de preempiune al statului, acetia putnd s
vnd prin acte separate cotele lor aceluiai cumprtor.
3. Exercitarea dreptului de preempiune
Potrivit art. 45 alin. 6 din Codul Silvic vnztorul are obligaia de a ntiina n scris
administratorul pdurilor proprietate public a statului despre intenia de vnzare, acesta din urm
putndu-i exercita dreptul de preempiune, n termen de treizeci de zile de la ntiinare. Potrivit
art. 11 alin. 1, fondul forestier proprietate public a statului se administreaz de Regia Naional a
Pdurilor ROMSILVA, iar potrivit prevederilor art. 10, administrarea i asigurarea serviciilor silvice
la toate pdurile se face prin ocoale silvice autorizate, cele de stat fcnd parte din Regia Naional
a Pdurilor.
Dei nu se prevede expres, ntiintarea trebuie s cuprind elementele eseniale ale viitorului
contract de vnzare-cumprare, cum ar fi cele necesare identificrii terenului cu pdure, a preului
pretins i a condiiilor vnzrii, ntiinare care ntrunete toate caracteristicele unei oferte
unilaterale de vnzare.
Codul Silvic dispune expres c dreptul de preempiune al statului se exercit la pre i n condiii
egale, ceea ce nseamn c nu se va putea cumpra la un pre inferior celui oferit de un alt potenial
cumprtor, acest din urm pre urmnd s fie dovedit de vnztorul ofertant, eventual cu un
antecontract de vnzare-cumprare ncheiat cu un ter. Aceast problem nu se va pune ns atunci
cnd oferta de vnzare a fost fcut direct statului, la un pre determinat. Dac statul va refuza s
cumpere, terenul nu va putea fi vndut altcuiva la un pre inferior.
Condiiile egale avute n vedere de legiuitor pot fi cele referitoare la modalitatea de plat a preului,
termenul de predare al terenului vndut i altele asemenea.
Dreptul de preempiune al statului se exercit i n cazul vnzrilor silite ce se realizeaz numai prin
licitaie public. i n aceast situaie, proprietarul vnztor este obligat s ntiineze n scris pe
administratorul pdurilor, ns e posibil ca acesta s nu o fac, ncercnd s se prevaleze ulterior de
nulitatea vnzrii pentru nerespectarea dreptului de preemiune i s paralizeze astfel efectele
executrii silite fcut mpotriva sa. Pentru a evita aceast situaie, credem c trebuie s se
recunoasc dreptul de a emite ntiinare att instanelor de judecat, ct i participanilor la licitaie
interesai n dobndirea bunului. n aceast situaie, considerm c, n temeiul prevederilor Codului
de procedur civil referitoare la adjudecare, statul ar trebui s participe la licitaie i s
dobndeasc statutul de adjudecatar dac va oferi un pre egal cu cel mai mare pre dat de unul
dintre participanii la licitaie. Cu toate acestea, apreciem c de lege ferenda ar fi mai potrivit s se
creeze pentru stat un drept de substituire n locul adjudecatarului, ca modalitate de exercitare a
dreptului de preempiune n cazul vnzrii silite.
Dac statul i va manifesta opiunea de a cumpra n interiorul termenului de treizeci de zile,
aceasta va reprezenta acceptarea ofertei de vnzare, ncheindu-se n prima etap o promisiune
4

Fr. Deak, op. cit., p.30

bilateral de vnzare-cumprare, ca ulterior s se ncheie, n form autentic, contractul de vnzarecumprare.

n cazul refuzului uneia dintre pri de a ncheia ulterior contractul de vnzare-cumprare, cealalt
parte se va putea adresa instanei de judecat care va constata vnzarea i va pronuna o hotrre
judectoreasc care va ine loc de act autentic.
4. Sanciunea nerespectrii dreptului de preempiune
Potrivit dispoziiilor art. 48 alin. 8 din Codul Silvic, nerespectarea de ctre vnztor a obligaiei de a
ntiina n scris administratorul pdurilor proprietate public a statului despre intenia vnzrii
nclcndu-se astfel dreptul de preempiune al statului, atrage nulitatea absolut a contractului de
vnzare-cumprare ncheiat cu un alt cocontractant, ca urmare, constatarea nulitii absolute de
ctre instana de judecat va putea fi cerut de stat, procuror, orice alt persoan care are un interes,
chiar i de ctre prile actului ncheiat, putnd fi invocat i din oficiu de ctre instana de judecat.
Sanciunea nulitii absolute opereaz nu numai atunci cnd contractul de vnzare-cumprare s-a
ncheiat fr ntiinarea prevzut de Codul Silvic ci i atunci cnd s-a ncheiat nainte de expirarea
termenului de opiune de treizeci de zile, aceeai sanciune va opera i atunci cnd vnzarea se va
realiza ctre un ter n condiii mai avantajoase dect cele fcute prin ntiinare, chiar dup ce statul
i-a manifestat intenia de a cumpra sau de a nu cumpra potrivit cu condiiile din ofert.
Efectul sanciunii este desfiinarea retroactiv a actului i rentoarcerea bunului n patrimoniul
vnztorului, indiferent de buna sau reaua credin a cumprtorului.
Cnd vnzarea s-a fcut prin simulaie, de exemplu prin donaie, ntreinere, rent viager, arend,
persoanele interesate pot intenta aciune n declararea simulaiei potrivit cu dispoziiile dreptului
comun dublat de aciunea n constatare a nulitii contractului de vnzare-cumprare (actul secret).
n reglementarea noastr nu se prevede substituirea titularului dreptului de preempiune n locul
cumprtorului, aa cum o prevede de exemplu dreptul francez5.
n dreptul nostru, subrogarea n dreptul cumprtorului este prevzut n cazul dreptului de
preempiune al chiriaului6.
III. Corelaia cu dreptul de preempiune reglementat de art. 52 din Legea nr. 26/1996
Silvic vechi)

(Codul

Potrivit art. 52 alin. 1 din Legea nr. 26/1996, statul prin autoritatea public central care rspunde de
silvicultur are un drept de preempiune la toate vnzrile de bunvoie sau silite la pre i n condiii
egale pentru enclavele din fondul forestier proprietate public i terenurile limotrofe acestora,
precum i pentru terenurile acoperite cu vegetaie forestier.
n noua reglementare a Codului Silvic, dreptul de preempiune este statuat de art. 45 alin. 5 care
stipuleaz c statul are drept de preempiune la cumprarea de pduri care constituie enclave n
fondul forestier proprietate public a statului sau sunt limitrofe acestuia, la pre i n condiii egale.
Prin corelarea celor dou texte se pot desprinde unele deosebiri ale noii reglementri fa de cea
veche. Una din deosebiri este cea legat de delimitarea domeniului dreptului de preempiune.
Art. 52 din vechea reglementare vorbete de terenurile care constituie enclave ale fondului forestier
proprietate public fr s circumstanieze, aa cum o face art. 45 din noua reglementare, care
reduce ntinderea dreptului de preempiune numai la pduri, pe cnd vechea reglementare
presupunea pe lng terenuri cu destinaie forestier i toate celelalte terenuri indiferent de
destinaie, care constituiau enclave.
De asemenea, cu privire la terenurile limitrofe, potrivit art. 52 (vechiul Cod Silvic) nici acestea nu
sunt circumstaniate, dreptul de preempiune putndu-se exercita indiferent c terenurile erau
agricole sau cu destinaie forestier.
Noua reglementare, prin art. 45, restrnge domeniul de aplicare al dreptului de preempiune numai
n cazul pdurilor. Tot ca o limitare a domeniului dreptului de preempiune este cea dat de faptul c
5
6

A. Bnabent, Droit civil. Les contrats speciaux, Paris, 1995, p.54 -55, nr.73
Fr. Deak, op. cit. pag. 246+249

noua reglementare nu mai include n categoria terenurilor pentru care statul are drept de
preempiune pe cele acoperite cu vegetaie forestier care, aa cum statua art. 6 din Cod Slvic
vechi, era constituit din perdelele forestiere de protecie a terenurilor agricole, plantaiile forestiere
de pe terenurile degradate, plantaiile forestiere i arborii din zonele de protecie a lucrrilor
hidrotehnice i de mbuntiri funciare, precum i cei situai de-a lungul cursurilor de ap i al
canalelor de irigaii, perdelele forestiere de protecie i arborii situai de-a lungul cilor de
comunicaii din extravilan, zonele verzi din jurul oraelor, comunelor, altele dect cele cuprinse n
fondul forestier, parcurile din intravilan cu specii forestiere exotice, precum i jnepeniurile din
zona alpin, parcurile dendrologice, altele dect cele cuprinse n fondul forestier i vegetaia
forestier de pe punile mpdurite, noua reglementare avnd n vedere numai pdurile care
constituie enclave n fondul forestier proprietate public a statului sau care sunt limitrofe acestuia.
De altfel, vechea reglementare includea n domeniul de aplicare al dreptului de preempiune i
terenurile mpdurite cu o suprafa mai mic de 0,25 hectare care, potrivit art. 2 din Codul Silvic
vechi, nu erau ncadrate n categoria pdurilor.
Considerm c numai o interpretare n spiritul legii acoper scparea Codului Silvic nou, care
pierde din vedere s precizeze c exercitarea dreptului de preempiune vizeaz pe lng vnzrile de
bunvoie i pe cele silite, n acest sens art. 52 din Codul Silvic vechi avnd un plus de reglementare.
O alt apreciere care trebuie fcut este cea legat de faptul c vechea reglementare are n vedere
exercitarea dreptului de preempiune la vnzare, pe cnd art. 45 alin. 5 din noua reglementare se
raporteaz la exercitarea dreptului de preempiune de ctre stat la cumprarea de pduri.
Considerm c noua reglementare este mai puin inspirat i ar putea permite vnztorului s
aprecieze c nu are nici un fel de obligaii n situaia nstrinrii pdurilor circumstaniate de art. 45
i c procedura exercitrii dreptului de preempiune trebuie s porneasc de la stat, n calitate de
preemptor ctre proprietarul pdurilor, deoarece folosete termenul de cumprare de pduri i nu de
vnzare, cum corect ni se pare c era folosit de art. 52 din Legea nr. 26/1996.