Unidad 1: Procedimiento y Proceso Administrativo

1.1. Marco jurdico y caractersticas en la Nacin y en las Provincias

El procedimiento administrativo est formado por los cauces adjetivos dentro de
los cuales se desenvuelve la administracin pblica dentro de su propia esfera de
actuacin y que culmina con el dictado de un acto administrativo. Existe un
procedimiento general regulado en las leyes de procedimientos administrativos
(V.g. Ley 6658 Provincia de Crdoba) y procedimientos especiales prescriptos en
normas especficas entre los que se destacan: la licitacin (que es un mecanismo
de seleccin de contratistas), el concurso (se utilizar para seleccin del personal),
el sumario (cauce previo a la aplicacin de una sancin administrativa)
En el mbito nacional el procedimiento general est regulado en la Ley 19.549 y
en el Reglamento Nacional de Procedimiento Administrativo (Decreto 1759/02)
amn de otras normas especficas. A nivel local cada provincia y municipalidad
tiene su regulacin propia del procedimiento administrativo, siendo la de la
Provincia de Crdoba la Ley 6658.
El proceso administrativo, en cambio, es una serie concatenada de actos que
finaliza con el dictado de una sentencia dictada por un tribunal independiente
perteneciente al Poder Judicial. En ese cauce la administracin pblica interviene
como demandada o como actora en el caso de la accin de lesividad.
En Crdoba, as como en otras provincias, existe un Cdigo Contencioso
Administrativo que regula todas las cuestiones relativas al proceso que debe
seguirse en este tipo de pleitos.
En el mbito nacional, en cambio, no encontramos un cuerpo legal especfico que
regule todas las cuestiones sino que existe una marcada dispersin normativa. La
justicia contencioso administrativa est regulada por el Ttulo IV de la ley 19.549,
la Ley 3952, el Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin y leyes especificas
que regulan los recursos judiciales o directos en sectores especficos.
1.2. La materia contencioso administrativa
La materia contencioso administrativa en Crdoba est reservada para aquellos
casos en que una parte legtima impugne un acto administrativo emanado de:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)

Poder Ejecutivo Provincial

Poder Legislativo Provincial
Poder Judicial Provincial
Entidades autrquicas provinciales
Tribunal de Cuentas de la Provincia;
de las Municipalidades
y de cualquier otro rgano o ente dotado de potestad pblica, con facultad
para decidir en ltima instancia administrativa.

Es muy importante sealar que la legislacin cordobesa, afortunadamente

admite sin limitacin alguna el control de los actos administrativos que emanan
de otros poderes estatales e incluso de las personas jurdicas pblicas no
estatales (V.g. Colegios profesionales), garantizando de ese modo la revisin
judicial de todas las decisiones dictadas en el ejercicio de funcin administrativa.
Ello, incluso, ha permitido el control judicial de decisiones emanadas del TSJ en
ejercicio de funcin administrativa. As el Mximo Tribunal provincial ha
destacado que Atento a que en la demanda de autos se impugnan actos de
naturaleza administrativa del Poder Judicial, que se ha agotado la va
administrativa, conforme surge del Acuerdo N 43/95, el cual resulta suficiente
para vulnerar un derecho subjetivo emanado de la relacin laboral del
demandante con el Poder Judicial, y por lo tanto, revisable en esta sede,
debemos concluir que la presente causa integra la competencia de la Cmara
Contencioso Administrativa1.
El sistema contencioso local fue estructurado en su origen como un sistema de
revisin de actos administrativos. En tal sentido, Sesn ha sealado haciendo
alusin al sistema contencioso administrativo cordobs que Lo relevante es que
el objeto de la revisin es esencialmente el acto administrativo tanto expreso
como presunto. De all que la jurisdiccin contencioso administrativa es revisora
de lo actuado en va administrativa, en cuanto requiere la previa existencia de un
acto administrativo.
Sin embargo y a los fines de ampliar la esfera de control de la actividad
administrativa, la jurisprudencia del T.S.J. ha subjetivizando los planteos al
admitir que se ventilen todas las pretensiones en contra del acto administrativo.
En cuanto a los hechos, los mismos quedan fuera del control de este fuero.
nicamente, van a ser enjuiciados en la medida en que esa situacin fctica haya
provocado un acto, conducta que puede provocar el propio administrado.
En lo que hace a los reglamentos el Cdigo no es claro en cuanto a si deben ser
revisados por el fuero contencioso administrativo. Creemos que no quedan dudas
de la sumisin a ese rgimen en los casos en que ha habido aplicacin de un
reglamento a travs de dictado de un acto administrativo, pues en esos casos
debe seguirse la va recursiva. Ahora bien, si el reglamento no ha sido aplicado,
como el sistema procedimental cordobs no prev un mecanismo de
impugnacin en sede administrativa, estos podrn ser cuestionado directamente
por va contencioso administrativa o por amparo ante la justicia ordinaria si
concurre la afectacin derechos constitucionales del actor y los dems requisitos
de procedencia de la accin expedita.
En cuanto a los contratos administrativos van a ser revisables en la medida en
que en su dinmica van dando lugar al dictado de actos administrativos los que
sern recurribles por las vas ya explicadas.

La materia excluida en la ley 7182

Por su parte, el Art. 2 de dicho cuerpo legal establece los aspectos que va a
resultar excluidos de la va contencioso administrativa:
A) Cuestiones relacionadas a los actos que importen el ejercicio de un poder
poltico de fuente directamente constitucional:
Esta disposicin hace referencia a lo que se ha denominado como acto
institucional o de gobierno que en virtud de su carcter poltico resulta en
principio excluido de control judicial, justamente por tener un contenido poltico.
La valoracin, en el caso concreto, de cules son los aspectos que pueden ser
revisados debe ser interpretada restrictivamente.
No estamos de acuerdo con esa posicin en tanto entendemos que debe
permitirse el control de los aspectos formales y reglados de la decisin, as como
su razonabilidad. Tambin debe autorizarse la fiscalizacin de los actos de
ejecucin de tales decisiones como los supuestos en que provoquen un perjuicio
al administrado.
Segn lo seala Sesin Lo que no puede revisar ni sustituir el juez, es el
contenido intrnseco, la libertad de apreciacin poltica de la oportunidad, merito
o conveniencia, ni la posibilidad de la eleccin entre varias opciones vlidas
dentro de la juridicidad, porque ello implicara violentar la divisin de poderes y
su zona de reserva4, razn por la cual sugiere un control procedimental del acto
poltico.
Por lo general, ha sido por va de la accin de inconstitucionalidad que se ha
admitido el control de los actos polticos que afecten en forma personal a los
afectados admitiendo exclusivamente la revisin de tales decisiones en su
aspecto reglado, dejando indemne el ncleo poltico de la decisin5.
B) Cuestiones relacionadas exclusivamente con el ejercicio de un poder
discrecional, salvo supuesto de arbitrariedad que vulnere derechos subjetivos o
intereses legtimos del accionante;
Como lo hemos dicho en otra oportunidad6, la discrecionalidad administrativa es
el producto del margen de apreciacin otorgado por el ordenamiento jurdico al
poder administrador a los fines de posibilitarle escoger entre dos o ms
alternativas igualmente vlidas7. Dicha eleccin, no debe ser efectuada por el
rgano de manera arbitraria y antojadiza sino con el propsito de alcanzar el
inters general.
Esa zona liberada a la valoracin de la autoridad pblica existe en la medida en
que la actividad del rgano no se encuentra reglada por el marco normativo;
pues en este ltimo supuesto el administrado tiene derecho a una determinada
decisin por parte de la administracin8.

Resulta til recodar, que en el derecho administrativo francs del siglo XVIII se
conceba a la administracin pblica vinculada de manera negativa al principio
de legalidad, efectundose desde la doctrina una divisin tajante entre actos
administrativos reglados y discrecionales9. Estos ltimos, denominados tambin
actos de pura administracin, escapaban por su naturaleza a toda crtica de
legalidad y a cualquier especie de control judicial10.
Empero, la evolucin jurisprudencial fue evidenciando la inexistencia de
categoras puras, es decir, de la discrecionalidad en bloque11 pues al
reglamentarse las actividades a travs de normas generales e impersonales
resultaba imposible que pudiera preverse todos los resultados factibles, razn por
la cual corresponda a la Administracin establecer en el caso concreto su
alcance entre las alternativas vlidas previstas por el ordenamiento jurdico.
En la actualidad del Estado de Derecho, en donde el actuar pblico se halla
subordinado al bloque de juridicidad integrado por la Constitucin, los tratados
internacionales13, las leyes y los reglamentos, resulta inconcebible que pueda
existir porcin alguna de la actividad administrativa que pueda estar por encima
del orden jurdico14 y que resulte indemne al control judicial.
Sin embargo, la fiscalizacin de la discrecionalidad administrativa por los
magistrados no resulta tarea sencilla y por esta razn, se ha sealado desde la
doctrina espaola que dicha temtica constituye uno de los temas ms complejos
del derecho administrativo.
Efectuada esta breve introduccin analizaremos a continuacin cmo ha sido en
la prctica el control judicial del referido aspecto por parte de la Corte Suprema
de Justicia de la Nacin, indagando a esos efectos, cules han sido las tcnicas
implementadas para su fiscalizacin. De esta manera quedar evidenciado que el
Art. 2 Inc. b) de la Ley 7182 ha quedado superado en la prctica al admitirse la
revisin de las decisiones dictadas en el marco del ejercicio de una facultad
discrecional.
Facultades regladas y discrecionales.
Como lo destacamos en lbelo introductorio, en el despliegue de la funcin
administrativa, la autoridad pblica no reduce su actuacin a la aplicacin
automtica de las normas sino que, en muchas oportunidades y en pos de
alcanzar el inters pblico, posee un margen de apreciacin atribuido por el
ordenamiento jurdico para escoger entre alternativas igualmente vlidas.
Esa dinmica del proceder estatal, ha sido reflejada por la Corte Nacional en un
importante precedente16 al expresar que mientras en algunos supuestos el
ordenamiento jurdico regula la actividad administrativa en todos sus aspectos
reemplazando as el criterio del rgano estatal al predeterminar qu es lo ms
conveniente para el inters pblico y reducir su actividad a la constatacin del
presupuesto fctico definido por la norma en forma completa y la aplicacin de la

solucin que la ley agotadoramente ha establecido (poderes reglados o de

aplicacin legal automtica)-, en otras ocasiones el legislador autoriza a quien
debe aplicar la norma en el caso concreto para que realice una estimacin
subjetiva que completar el cuadro legal y condicionar el ejercicio para ese
supuesto de la potestad atribuida previamente o de su contenido particular al no
imponerle, por anticipado, la conducta que debe necesariamente seguir
(facultades o potestades de ejercicio discrecional)
El carcter justiciable de la discrecionalidad.
El anlisis de la jurisprudencia del Alto Tribunal revela una tendencia
generalizada a negar la justiciabilidad de las decisiones de la administracin
pblica adoptadas en el marco de la discrecionalidad, aunque cabe destacar que
esa regla se ha ido flexibilizando.
As, en Guasti, al revocar la sentencia del inferior que haba declarado la
nulidad de una resolucin de la Junta de Calificaciones de la Polica Federal que
dispuso el pase obligatorio a retiro del actor, la Corte Federal consider que el
tribunal inferior haba sustituido el criterio de un rgano establecido por la ley
con una finalidad especfica cuya aptitud para calificar al personal policial
comporta[ba] el ejercicio de una actividad discrecional que no e[ra susceptible,
en principio, de justificar el control judicial.
Similar doctrina aplic para resolver la causa Emisiones Platenses, en donde la
empresa periodstica actora promovi una accin de amparo en contra del
Intendente de la Ciudad de La Plata para que se dispusiera judicialmente la
adquisicin de espacios de publicidad oficial del peridico de su propiedad en
igualdad de condiciones a las previstas respecto del peridico El Da de esa
misma ciudad. Es que, en dicho precedente, la Corte Federal estim que el acto
de la comuna por el cual se haba contratado un espacio de publicidad en ese
ltimo matutino, constitua el ejercicio de facultades discrecionales dirigidas al
buen gasto de los dineros pblicos por el cual no se agraviaban las garantas
constitucionales del amparista.
En esa misma lnea, se inscribe tambin lo resuelto en la causa Astilleros
Alianza21, decisorio en el cual, la Corte hizo lugar al levantamiento de una
medida cautelar por la que se haba dispuesto la suspensin de la construccin
de un puente, ya que estim que la decisin de ejecutar una obra pblica
implicaba el ejercicio de una actividad discrecional de la Administracin que era
insusceptible de revisin judicial, salvo en aquellos supuestos en que el acto
administrativo resultara manifiestamente ilegal o irrazonable.
Empero, esta doctrina del Alto Tribunal contraria a permitir el control judicial de
las decisiones discrecionales fue suavizndose paulatinamente en los ltimos
aos. En esa inteligencia la Corte ha sealado ms recientemente que la esfera
de discrecionalidad de los entes administrativos no implica en absoluto que stos
tengan un mbito de actuacin desvinculado del orden jurdico o que aqulla no

resulte fiscalizable [...] ni constituye una libertad de apreciacin extralegal que

obste a la revisin judicial22 para luego precisar en otro precedente que el
control jurisdiccional sobre la discrecionalidad se limita a corregir una actuacin
administrativa ilgica, abusiva o arbitraria pero no implica que el juez sustituya a
la Administracin en su facultad de decidir en aspectos fcticos que no presenten
aquellos vicios, ya que dicha competencia jurisdiccional es revisora, no
sustitutiva.
De esta manera, como lo seala Comadira, la problemtica del control judicial de
la discrecionalidad, debe centrarse en la procedencia y el alcance del
enjuiciamiento de la libertad en la que ella consiste, pudiendo fiscalizarse
nicamente si la decisin discrecional ha sido adoptada dentro del universo
jurdico quedando vedado al juez penetrar en el fuero interno de la
discrecionalidad, justamente porque esa porcin de la decisin est reservada al
Poder Administrador.
Mecanismos de control judicial.
Como hemos visto precedentemente, la Corte Suprema, durante un prolongado
espacio temporal mantuvo firme la regla segn la cual la actividad discrecional
de la administracin no era pasible de control judicial. Sin embargo, a lo largo de
las ltimas dcadas ha ido creando, de manera pretoriana, diversas tcnicas para
reducir la discrecionalidad y controlar el contenido de actos que trasuntan el
desenvolvimiento de esa actividad.
Control de la discrecionalidad por los elementos reglados del acto
administrativo.
Este mecanismo de control, utilizado tambin en el derecho comparado26
consiste en la fiscalizacin de la discrecionalidad a travs del control de los
elementos reglados del acto administrativo entre los que se destacan la
competencia, la causa, la forma y la finalidad27, verificndose de ese modo la
regularidad externa de la decisin adoptada por la administracin28 pero no el
ncleo de la discrecionalidad de la decisin adoptada.
Como muestra de ello, puede traerse a colacin lo resuelto en Consejo de
Presidencia de la Delegacin Baha Blanca de la Asamblea Permanente por los
Derechos Humanos precedente en el cual la actora peticionaba al Poder Judicial
que le ordene a una emisora local la reposicin del programa radial que posea la
misma. El Alto Tribunal, rechaz el pedido de la amparista en tanto estim que el
acto administrativo atacado no se encontraba viciado en el elemento causa y
que, tampoco se haba acreditado la presencia de desviacin de poder que se
alegaba.
Esa misma tcnica fue utilizada en la causa Sol. En el caso, se trataba de una
demanda por la cual se solicitaba la declaracin de nulidad del decreto que
dispuso el cese en sus funciones de los actores como fiscales adjuntos de la

Fiscala Nacional de Investigaciones Administrativas. All, la Corte estim que el

acto de cesanta se encontraba viciado en el elemento causa. Para arribar a ese
resultado expres que es precisamente la legitimidad constituida por la
legalidad y la razonabilidad- con que se ejercen tales facultades [discrecionales],
el principio que otorga validez a los actos de los rganos del Estado y que
permite a los jueces, ante planteos concretos de parte interesada, verificar el
cumplimiento de dichas exigencias, sin que ello implique la violacin del principio
de divisin de poderes que consagra la Constitucin Nacional
Otro precedente digno de mencin es Gonzlez, donde la Corte seal
remitiendo al dictamen del Procurador Fiscal- que era indudable que el control
judicial de los actos denominados tradicionalmente discrecionales o de pura
administracin encuentran su mbito de actuacin en los elementos reglados de
la decisin, entre los que cabe encuadrar, esencialmente, a la competencia, la
forma, la causa y la finalidad del acto.
Similar criterio, adopt luego en Lema33 donde -al remitir al dictamen del
Procurador- consider que la conducta desplegada por la administracin al limitar
el plazo de cuatro aos establecido normativamente para el ejercicio del cargo de
auditor de fiscalizacin resultaba ilegtimo, habida cuenta que si bien poda
sostenerse que el acto revocatorio del mandato implic el ejercicio de facultades
discrecionales esa circunstancia no dispensa[ba] a la administracin de observar
un elemento esencial como es la motivacin suficiente, pues es precisamente en
este mbito de la actividad administrativa donde la motivacin se hace ms
necesaria
La causa Entre Ros34 tambin constituye un precedente valioso sobre dicho
mecanismo de control de la discrecionalidad. All, el fiscal de la Provincia de Entre
Ros y el interventor del Ente Provincial Regulador de la Energa promovieron
accin de amparo cuestionando varias resoluciones de la Secretara de Energa
de la Nacin por medio de las cuales se reconoca a las empresas de los pases
interconectados carcter de agentes del Mercado Elctrico Mayorista lo que
terminaba implicando un aumento de la tarifa para los actores. El Mximo
Tribunal, decidi rechazar in limine la accin considerando entre otras
cuestiones- que en el caso no se adverta la configuracin de una arbitrariedad
manifiesta que permita continuar con la accin promovida. En lo que hace al
punto de anlisis seal que es dable recordar que el control de legalidad
administrativa y el control de constitucionalidad que compete a los jueces en el
ejercicio de su poder jurisdiccional, no los faculta para sustituir a la
administracin en la determinacin de las polticas o en la apreciacin de los
criterios de oportunidad [...] y mucho menos ciertamente en la fijacin o
aprobacin de tarifas por la prestacin de servicios. Ello no obsta al ejercicio del
citado control de legalidad respecto del procedimiento seguido y las bases
normativas que deben ser tenidas en cuenta para la fijacin de tarifas.

El estudio de los precedentes analizados evidencia que el control de la

discrecionalidad a travs de los elementos reglados del acto ha sido un recurso
utilizado por el Alto Tribunal de manera constante.
Control de la discrecionalidad tcnica.
Esta especie de discrecionalidad se configura en aquellos supuestos en que la
norma exige la adopcin de un juicio cientfico o tcnico por parte de la
administracin pblica35 decisiones que en reiteradas ocasiones recaen sobre
organismos pblicos de carcter especializado.
En esta modalidad de la administracin activa, el contenido tcnico impregna de
objetividad a la decisin y a su vez, esa circunstancia, permite su control judicial
a travs de la demostracin del error en que ha incurrido la administracin
pblica al formular ese juicio cientfico36.
Es que, evidentemente, a pesar del carcter tcnico de tales decisiones tales
actos deben ser pasibles de revisin judicial a travs del control de la verificacin
de los hechos invocados y de la aplicacin de pautas cientficas o acadmicas
razonables37.
A pesar de ello, la Corte Nacional, por lo general, se ha rehusado a intervenir en
aquellas causas en donde se cuestionaban decisiones tcnicas de organismos
administrativos especializados.
En esta lnea, se inscribe el precedente Ojeda38 en donde se atacaba la
resolucin del Tribunal Administrativo de la Navegacin por medio de la cual se
haba declarado responsable al actor de un abordaje. El Alto Tribunal desestim el
planteo del actor resaltando, entre otras cosas, que la idoneidad que en materia
nutica representa la calidad de los integrantes del Tribunal Administrativo de la
Navegacin avala sus conclusiones acerca de las complejas situaciones fcticas
que se corresponde dilucidar, lo que coloca a los magistrados que deben ejercer
el control judicial ante un pronunciamiento de naturaleza eminentemente tcnica
sobre los hechos acaecidos, del que slo cabra apartarse en ese aspecto
fctico-mediando razones de grave entidad que, a juicio de esta Corte, no
concurren en la especie
El mismo criterio, ha seguido en materia de expropiacin al considerar que no
corresponde apartarse salvo que exista convencimiento de su error o cuando
razones de grave entidad lo justifiquen39- del avalo de inmuebles efectuado por
el Tribunal de Tasaciones de la Nacin por tratarse de una operacin
eminentemente tcnica40.
En consonancia con ello, ha manifestado en la causa Estado Nacional41, frente
al cuestionamiento del valor asignado por el Tribunal de Tasaciones a la finca
materia de expropiacin, que el dictamen final de dicho organismo tcnico

revela la seriedad y objetividad con que dicho avalo fue practicado con lo
cual, no caba apartarse de la doctrina anteriormente expuesta.
Aduciendo las mismas razones, tambin se ha abstenido de intervenir en
aquellas causas en donde se impugnaban las apreciaciones efectuadas por las
juntas de calificaciones de las fuerzas armadas42 o de seguridad43.
Control de razonabilidad.
La razonabilidad, no es una exigencia que slo deba predicarse del acto
administrativo, sino que como se evidencia en el derecho comparado44, es
exigible a todo el actuar del Estado45, con fundamento en el Art. 28 de la C.N.,
sea que trate del ejercicio de actividad reglada o discrecional, aunque en este
ltimo campo, el mentado recaudo, se muestra como un mecanismo apropiado
para el control de este tipo de facultades.
Como lo ha destacado Gelli46, existen varios criterios para controlar la
razonabilidad de los actos estatales. El primero de ellos, implica un nivel bsico y
mnimo de control y consiste en realizar un anlisis de relacin, entre los fines
que se procuran con el dictado del acto y los medios elegidos para alcanzarlos.
Es decir, segn este patrn, para que el acto administrativo se muestre como
razonable, basta con que el contenido del mismo, resulte idneo o apto para
lograr la finalidad perseguida por el rgano del cual emana.
El segundo de ellos, evidencia mayor estrictez que el anterior, puesto que aqu se
evala, que entre el contenido del acto y su finalidad, exista relacin de
proporcionalidad, verificando, de este modo, que el medio escogido por la
autoridad no exceda por su desproporcin- al fin pblico perseguido. De esta
manera, como lo ha destacado la jurisprudencia la proporcionalidad acta como
un lmite impuesto a la actividad de los poderes pblicos, consistente en
mantener un nexo de adecuada proporcin entre el fin perseguido y los medios
puestos en accin para su realizacin47.
En el mbito de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos48, la
proporcionalidad entendida como especie de razonabilidad y como condicin
ineludible que debe cumplir el acto administrativo- ha sido receptada por dicho
cuerpo legal en el Art. 7 Inc. f) como un componente del elemento finalidad, al
prescribirse que las medidas que el acto involucre deben ser proporcionalmente
adecuadas a aquella finalidad.
En el caso del acto administrativo, la razonabilidad surge de la vinculacin entre
objeto y finalidad del acto administrativo, con lo cual, la ausencia de tal recaudo
determina la nulidad absoluta del mismo49.
Por ltimo, evidenciando un control ms estricto por parte del juez, que en los
supuestos analizados, encontramos el estudio de costos y beneficios que trae
aparejado el dictado de un acto administrativo, lo cual, se acerca en la prctica al

anlisis de oportunidad y conveniencia, poniendo en peligro el principio de la

divisin de poderes pues, tal forma de proceder se encuentra vedada al Poder
Judicial, incluso en el derecho comparado50.
En este orden de cosas, se ha expresado, que el control de razonabilidad dentro
de una causa, debe realizarse a travs de la aplicacin de un estndar bsico de
razonabilidad que contemple el caso concreto de manera tal que los jueces no
excedan sus funciones especficas y acaben valorando la oportunidad mrito o
conveniencia de las medias adoptadas, lo que llevara al gobierno de los jueces.
La Corte se ha valido de esta herramienta de la razonabilidad para controlar la
actividad administrativa sobre todo frente al ejercicio de facultades
discrecionales. En tal sentido, ha sealado que la circunstancia que la
Administracin obrase en ejercicio de facultades discrecionales en manera alguna
puede constituir un justificativo de su conducta arbitraria, puesto que es
precisamente la razonabilidad con que se ejercen tales facultades el principio que
otorga validez a los actos de los rganos del estado y que permite a los jueces,
ante planteos concretos de parte interesada, verificar el cumplimiento de dicha
exigencia.
El mismo criterio, sigui en Ducilo S.A en la cual se persegua por va de
amparo que la Secretara de Comercio Exterior se abstuviera de clausurar
preventivamente el establecimiento de la actora mientras se realizaba una
investigacin por la comisin de una supuesta infraccin. La Corte convalid la
sentencia que haba hecho lugar a lo peticionado.
Esa secuencia jurisprudencial contina en la causa Jalife54. All, se cuestionaba
por va de amparo la clausura preventiva del establecimiento comercial de la
actora dispuesta por la Secretara de Industria y Comercio confirm la sentencia
del inferior que haba declarado la invalidez de dicho acto administrativo.
En Industria Maderera Lann S.R.L., donde la actora reclamaba los daos
provocados al impedrsele la explotacin forestal de una zona en el Parque
Nacional Lann, la Corte -al revocar la sentencia anterior y ampliar el monto del
reclamo- consider que el contrato de concesin en que respaldaba su reclamo la
actora no se haba perfeccionado por los obstculos creados por la
Administracin Nacional del Parques y por su actuar arbitrario, lo que habilitaba
al Alto Tribunal efectuar un control de razonabilidad con que fueron ejercidas las
facultades discrecionales.
En Demchenko, en cambio, la Corte efectu un control ms intenso ya que
adems de revisar la relacin entre medios y fines fiscaliz que exista
proporcionalidad entre ambos. Se trataba de la impugnacin de una multa que se
le haba impuesto al actor en su carcter de propietario y armador de un buque
de bandera extranjera. La Corte convalid la sentencia del inferior que haba
considerado que la sancin era desproporcionada en tanto haba implicado un
exceso de punicin ya que el quantum de la multa superaba el valor del buque.

Para arribar a ese resultado, el Mximo tribunal consider que la facultad de

graduacin de la multa entre el mnimo y el mximo previsto en la ley, no escapa
al control de razonabilidad que corresponde al Poder Judicial con respecto a los
actos de la Administracin Pblica, incluso cuando se trata de facultades
discrecionales de la administracin agregando que [e]n modo alguno la
discrecionalidad implica una libertad de apreciacin extralegal, que obste a la
revisin judicial de la proporcin o ajuste de la alternativa punitiva elegida por la
autoridad, respecto de las circunstancias comprobadas, de acuerdo con la
finalidad de la ley.
Esta doctrina es reiterada luego en Almirn57. Se trataba de una demanda
iniciada por la actora en representacin de su hija menor de edad por medio de
la cual se procuraba cuestionar la medida del Instituto Superior de Educacin
Catlica que impeda el ingreso a esa institucin por carecer de aptitud psquicofsica por carecer de visin en un ojo. A partir de ello, la Corte consider -al
confirmar la sentencia del inferior- que la exigencia de la visin en los dos ojos
no guarda relacin de proporcin con el objetivo de estudiar el profesorado de
geografa, y por el contrario, significa un atentado en el caso, al pleno ejercicio
de los derechos de aprender y ensear consagrados en el Art. 14 de la
Constitucin Nacional.
La jurisprudencia de la Corte evidencia que el mecanismo de razonabilidad ha
sido utilizado de manera frecuente para control el ejercicio de facultades
discrecionales. En cuando a los diferentes criterios se observa que el Alto
Tribunal, por lo general, ha efectuado un control de relacin entre medios y fines
y excepcionalmente de proporcionalidad.
Control por los conceptos jurdicos indeterminados
Segn se ha sealado, los conceptos jurdicos indeterminados se erigen en una
tcnica de reduccin de la discrecionalidad -cuyo desarrollo corresponde a la
doctrina alemana58- y consisten en definiciones genricas efectuados por el
ordenamiento administrativo que para aplicarse a un caso concreto requieren ser
interpretadas por el Poder Judicial59, dado que muchas veces se refieren a
realidades extrajurdicas no precisadas en norma alguna60, pero que delimitan
un supuesto concreto que slo puede ser concretado en su aplicacin prctica61.
Por lo general, el ordenamiento utiliza conceptos de experiencia como la
incapacidad- o de valor como la buena fe, buena conducta62, oferta ms
conveniente, agente ms idneo- y encomienda al administrador la valoracin de
tales circunstancias y la determinacin del enunciado63.
La diferencia de stos con la discrecionalidad es que los primeros, aunque no se
encuentren definidos en la norma, son precisables en cada caso concreto
mediante una simple operacin interpretativa, tal como lo ha establecido la
jurisprudencia espaola64. De tal modo, frente a un concepto jurdico
indeterminado existe una sola alternativa vlida65, en cambio, frente a la

discrecionalidad existen dos o ms posibilidades igualmente justas desde la

perspectiva del derecho66.
Por ello, se ha subrayado que en tales supuestos no estamos en presencia de
actividad discrecional67 y que en esos casos, la labor del juez estar destinada a
comprobar si la valoracin efectuada por el poder administrador se corresponde
con lo establecido por la norma y advertir de ese modo- si la administracin se
ha equivocado o no en la aplicacin del concepto al caso concreto.
A esta tcnica de control acudi la Corte para resolver la causa Mocchiutti68.
En este caso, al cuestionar el actor la integracin de un jurado de concurso
docente universitario con un estudiante y un egresado, el Alto Tribunal consider
que su control recaa sobre un concepto jurdico indeterminado que en el caso
consista en establecer si el estudiante cumpla con los requisitos de idoneidad
que requera la normativa que regulaba el concurso.
Luego, en la causa Sol cuyos hechos ya han sido reseados con
anterioridad-, la Corte tambin hizo un control a travs de la determinacin de un
concepto jurdico indeterminado pues debi analizar si los actores haban
incurrido en mala conducta.
Idntica tcnica se utiliz en la causa Maruba, en donde la empresa actora
reclamaba los daos provocados por incumplimiento contractual de Estado
Nacional en razn de la modificacin de las pautas tarifarias durante la ejecucin
del contrato, afectando, de ese modo, su ecuacin econmico-financiera. All, el
cimero tribunal debi determinar qu se entenda por razonable rentabilidad y
en virtud de ello, termin rechazando la demanda pues consider que la
rentabilidad de la accionante haba sido razonable.
Control por los hechos determinantes
Los hechos determinantes constituyen la realidad material sobre la que se apoya
una actuacin administrativa y se erigen como un lmite objetivo sobre el
ejercicio de facultades discrecionales. Por esa va se fiscaliza, entonces, si la
decisin de la administracin encuentra sustento fctico en los sucesos
acaecidos en la realidad.
Como podr apreciarse, en el campo fctico la decisin la autoridad
administrativa no tiene margen de apreciacin pues los hechos son objetivos y la
materializacin de los mismos debe ser verificada por el juzgador en el caso
concreto, para lo cual adquieren suma relevancia los medios probatorios de los
que pueda valerse el administrado.
La posibilidad del poder judicial de analizar lo relativo a los hechos determinantes
en los que se funda un acto administrativo fue admitido por la Corte en la causa
Lpez de Reyes. En tal sentido, el Alto Tribunal seal que los jueces poseen la

potestad de revocar o anular la decisin administrativa sobre los hechos

controvertidos.
En esa misma inteligencia, ha expresado la Corte en otro precedente ms
reciente que La exactitud material de los hechos que motivan la decisin
administrativa constituye una condicin general de legalidad de todo acto
administrativo por lo que, como se ha dicho, los jueces estn facultados para
verificar la materialidad de las faltas que motivan las medidas discrecionales.
Control de los principios generales del Derecho.
La sumisin del derecho administrativo a la juridicidad impone tambin que en el
desenvolvimiento de actividad discrecional el Estado respete los principios
generales del derecho.
Esa pauta de control, fue utilizada por la Corte Suprema en la causa Emisiones
Platenses S.A. en tanto entendi que si bien la distribucin de los espacios de
publicidad estatal constitua el ejercicio de facultades discrecionales de la entidad
pblica demandada, el desarrollo de esa actividad no poda violentar en el caso
el derecho a la libertad de prensa.
En definitiva, el recorrido jurisprudencial realizado pone de manifiesto una
tendencia marcada de la Corte Federal a rechazar el control de las facultades
ejercidas dentro del marco de la discrecionalidad administrativa.
A pesar de ello, el Alto Tribunal ha ido admitiendo la utilizacin de diversas
herramientas que permiten efectuar un control de tales decisiones aunque el
ncleo discrecional de la decisin permanezca indemne, garantizando de ese
modo que el juez no sustituya al administrador.
C) Cuestiones que deban resolverse aplicando exclusivamente normas de
derecho privado o del trabajo.
Como dijimos con anterioridad, la Ley 7182 tiene por objeto el control del
ejercicio de funcin administrativa. Por esa razn no podrn revisarse aquellas
decisiones donde slo deban aplicarse normas de derecho privado o laboral.
Con relacin a ello, la Cmara del Trabajo ha sealado que una vez Agotadas las
instancias que impone la Ley 6658, queda expedita la va judicial pertinente para
reclamar la nulidad del acto, ya por vicios de forma o fondo, es decir, la accin
contencioso administrativa, por tratarse en la especie del ejercicio de una funcin
administrativa, por parte del organismo estatal quedando excluida de la
competencia de los Tribunales laborales en caso contrario implicara invadir la
esfera de actuacin de otros rganos jurisdiccionales como lo son las Cmaras en
lo Contencioso Administrativo, nicos competentes en funcin de lo dispuesto por
los dispositivos constitucional y legales citados para declarar la invalidez o
nulidad de un acto administrativo.

D) A cuestiones susceptibles de otra accin o recurso de distinta jurisdiccin.

Tambin quedan excluidas del fuero contencioso administrativo las decisiones de
autoridad pblica que tengan previsto otro cauce de revisin judicial, como
ocurre con la expropiacin que debe promoverse ante el fuero civil.
1.3. La tcnica impugnatoria del acto administrativo como nota de su
especialidad.
A diferencia de lo que ocurre con los actos jurdicos emanados del derecho
privado los actos administrativos deben haber causado estado para poder ser
sometidos al escrutinio judicial. Esto ltimo significa que debe tratarse de un acto
administrativo definitivo (es decir que haya resuelto sobre el fondo del asunto) o
asimilable a definitivo (cuando si bien no resuelve sobre el fondo de la cuestin
no permite proseguir por causar un gravamen) contra el cual se hayan
interpuesto todos los recursos pertinentes dentro de los plazos previstos
producindose el agotamiento de la va administrativa.
1.3.1 El agotamiento de la va administrativa. Objeto y condiciones.
Los actos administrativos, esto es la expresiones individuales de voluntad de la
administracin pblica dictadas en ejercicio de funcin administrativa y que
producen efectos jurdicos hacia terceros, debe ser cuestionados en sede
administrativa mediante la interposicin en tiempo y forma de los recursos
previstos en las leyes de procedimiento. Una vez agotadas las instancias
administrativas el acto puede ser revisado judicialmente.
Debe quedar bien en claro, que si el administrado no impugna en tiempo y forma
el acto administrativo que le causa gravamen ste deviene firme y no puede ser
revisado judicialmente, quedando dentro de la zona de reserva de la
administracin pblica.
Entonces, debe quedar en claro que en el mbito del derecho administrativo, rige
la necesidad del agotamiento de la va administrativa como requisito previo e
ineludible, para arribar a sede judicial con la intencin de cuestionar los actos de
la administracin pblica. Como fundamento de esa prerrogativa de la
administracin pblica se ha invocado la necesidad de obtener una decisin de la
autoridad jerrquica superior, de permitirle a est la correccin de lo decidido en
una instancia inferior, de posibilitar una etapa de conciliacin entre las partes
antes de promover un pleito.
Lo cierto es que en la actualidad ninguna de esas finalidades se cumple. El
trnsito recursivo por sede administrativa se ha convertido en una verdadera
carrera de obstculos en donde la administracin pblica ve al administrado
como una especie de enemigo. Por ello desde la doctrina espaola, Garca de
Enterra ha destacado, que la exigencia de la va administrativa previa, a los fines
de acceder al contencioso, carece ya de toda justificacin desde la perspectiva

del funcionamiento constitucional de los poderes pblicos, sealando, como

nica solucin, la conversin de la va previa en facultativa78.
1.3.2. Plazos para accionar. Su naturaleza jurdica. La cuestin de la
imprescriptibilidad de los vicios
Como vimos, los actos administrativos deben ser impugnados en sede
administrativa a travs de la interposicin de los recursos reglados dentro de un
plazo de caducidad. Una vez que se ha producido el agotamiento de la va
administrativa ese acto debe ser cuestionado en sede judicial dentro de los
plazos de caducidad que prevn las normas especficas. El fenecimiento de esos
trminos fatales determina la firmeza de la decisin y la imposibilidad de su
revisin judicial.
Existe una teora que sostiene la imprescriptibilidad de los vicios que posen una
nulidad absoluta. A partir de ello se considera que para el cuestionamiento de
un acto administrativo que porta una nulidad absoluta e insanable no existen
plazos de caducidad ni de prescripcin para promover accin judicial. Cabe
destacar que esta postura no ha tenido acogida en la actualidad por los
tribunales en nuestro sistema federal ni en la Provincia de Crdoba.
1.4. Estrategias ante la mora administrativa. Medios legales
alternativos.
La inactividad de la administracin pblica puede presentarse de dos formas,
Como una inactividad material frente al incumplimiento del Estado de sus
obligaciones materiales, como por ejemplo si se encuentra obligado
constitucionalmente o legalmente a prestar un servicio y omite hacerlo. En
segundo lugar, la inactividad puede ser de carcter formal, esto es, la falta de
respuesta de la autoridad pblica ante una peticin realizada por el administrado.
Por lo general, las consecuencias de este incumplimiento formal varan en cada
regulacin normativa. En algunos ordenamientos, como el federal, se prev que
una vez vencidos los plazos para que la autoridad administrativa resulte se
produce la denegatoria tacita de lo solicitado por va de silencio. En otros
sistemas, en cambio, para que se produzca el silencio es necesaria la
interposicin de un pronto despacho.
Estrategias ante la mora administrativa. Medios legales alternativos a nivel
federal
El Art. 23 c) de la ley 19549 seala que podr ser revisado judicialmente un acto
administrativo cuando se diere el supuesto de silencio o ambigedad previsto en
el Art. 10.
El Art. 10 de la LNPA establece el instituto de la denegatoria tcita para los
supuestos que la administracin no se ha pronunciado dentro del plazo previsto
al efecto. Ello implica otorgarle al silencio un efecto negativo de la pretensin del

administrado. Slo puede atribursele un carcter positivo cuando lo autorice

expresamente una norma.
Si lo que se ha interpuesto es un recurso de reconsideracin y existe una
autoridad jerrquica superior deber solicitarse una vez vencido el plazo para
resolver que se eleven las actuaciones al superior jerrquico. Si ste tampoco
resuelve dentro del plazo previsto para hacerlo vuelve a producirse la
denegatoria tcita deber promoverse la demanda judicial dentro del trmino de
prescripcin, conforme lo establece el Art. 26 de la LNPA.
Ahora bien, si la normativa aplicable a la especie no especifica un plazo para que
la administracin resuelva, el Art. 10 prescribe que el mismo no podr exceder
los sesenta das. Una vez vencido ste el administrado deber interponer un
pronto despacho y si transcurrieren otros treinta das sin producirse la resolucin
se considerara configurado el silencio.
Amparo por mora. Frente al silencio de la administracin pblica el administrado
tiene dos opciones. Por un lado, puede considerar denegada tcitamente su
pretensin y continuar escalando en la pirmide administrativa hasta lograr el
agotamiento. Si est ante la mxima autoridad tiene la posibilidad de promover
directamente la accin judicial. En segundo trmino, si pretende un
pronunciamiento exprese puede utilizar la figura del amparo por mora.
Esa herramienta que constituye una orden judicial de pronto despacho de las
actuaciones administrativas, se encuentra regulada en el Art. 28 de la L.N.P.A.
De acuerdo a lo establecido por dicha norma el amparo por mora ser viable en
la medida en que hayan vencido los plazos para que la autoridad administrativa
se pronuncie. En caso de que no est previsto un plazo, deber aguardarse un
tiempo razonable.
En cuanto al trmite esa disposicin obliga al juez a requerir un informe a la
autoridad administrativa para que fundamente las razones de la demora. Una vez
contestado el informe o vencido el plazo para ello, el juez dictar sentencia
ordenando, si correspondiere, el dictado de un acto administrativo.
El amparo por mora provincial.
Ya hemos mencionado ms arriba que el amparo por mora es una accin que
tiene por objeto lograr un mandato judicial que imponga a la administracin el
dictado de un acto administrativo.
Al respecto, el Art. 52 de la Const. Prov., tiene establecido que Para el caso de
que esta Constitucin, una ley u otra norma impongan a un funcionario,
reparticin o ente pblico administrativo un deber concreto a cumplir en un plazo
determinado, toda persona afectada puede demandar su cumplimiento
judicialmente y peticionar la ejecucin inmediata de los actos que el funcionario,
reparticin o ente pblico administrativo se hubiera rehusado a cumplir. El juez,

previa comprobacin sumaria de los hechos enunciados, de la obligacin legal y

del inters del reclamante, puede librar mandamiento judicial de pronto
despacho en el plazo que prudencialmente establezca.
En el caso de la Provincia de Crdoba, tenemos una ley que regula
especficamente la cuestin (Ley 850880)
La legitimacin activa de esta accin est supeditada a la afectacin de un
derecho subjetivo o inters legtimo (Art. 1)
En consonancia con el Art. 1 de la Ley 7182, son considerados sujetos pasivos
del amparo por mora todo rgano o persona de derecho pblico estatal o no
estatal, dotado de potestad pblica, en todos los casos en que acten en ejercicio
de la funcin administrativa.
La competencia para la tramitacin de los amparo por mora est reservada a los
tribunales que tienen atribuida la materia contenciosa administrativa.
El Art. 5 establece cuales son los requisitos que deber reunir el escrito de
demanda, entre los que se destacan los siguientes:
1) Nombre, apellido, domicilio real y constituido del accionante. Si se tratare de
persona jurdica, su denominacin, domicilio social, domicilio constituido, el
nombre de sus representantes y datos de inscripcin registral cuando
correspondiera.
2) Relacin circunstanciada del deber omitido por la administracin, con
indicacin precisa del derecho subjetivo o inters legtimo afectados, de la norma
que predetermine en concreto la obligacin y de la autoridad administrativa
involucrada.
3) El ofrecimiento de la prueba de que pretendiera valerse el accionante. Siempre
que se invoque representacin legal o mandato de terceras personas, se
acompaarn con la demanda los instrumentos legales que lo acrediten.
El Art. 6 contempla la posibilidad de rechazar in limine, es decir, sin
sustanciacin la demanda de amparo por mora cuando la misma fuera
manifiestamente inadmisible.
Si la demanda ha sido admitida se emplazar a la autoridad pblica demandada
para que en el plazo de cinco das informe las razones de la mora que se le
endilga. En ese mismo trmino la administracin podr solicitar participacin y
contestar la demanda ofreciendo las pruebas que estime conveniente, teniendo
en cuenta que se encuentra vedada la absolucin de posiciones y que el nmero
de testigos no puede ser mayor a tres.

Luego de sustanciada la prueba ofrecida el juez dictar sentencia. En caso de ser

admitida la accin se ordenar a la administracin el dictado de un acto
administrativo dentro del plazo que se fije al efecto.
No debe soslayarse el contenido del Art. 11 en cuanto establece que las
resoluciones que se dicten sern irrecurribles. La partes slo podrn interponer
los recursos de casacin, revisin e inconstitucionalidad.
Es importante destacar que el Art. 12 pone sobre el tribunal la carga de impulsar
el proceso.
1.5. La necesidad de habilitar la instancia como condicin para
demandar al Estado.
Como dijimos, a diferencia de lo que acontece cuando se enjuicia a sujetos
particulares de manera previa a demandar a la administracin pblica por el
dictado de sus actos administrativos resulta preciso el agotamiento de la va
administrativa a travs de la interposicin de los recursos administrativos
necesarios dentro de los plazos previstos en la Ley de Procedimientos
administrativos aplicable a la especie. Una vez que el acto ha causado estado
deber promoverse la demanda dentro de los plazos de caducidad previstos en la
normativa.
Se ha sealado que un acto que causa estado es aquel que es definitivo contra el
cual, se han interpuesto en tiempo y forma los recursos administrativos,
producindose el agotamiento de la va administrativa.
Una vez promovida la demanda, el cumplimiento de estos recaudos le
corresponde al tribunal contencioso administrativo competente. Ese anlisis
previo a la notificacin de la demanda se denomina habilitacin de instancia y de
ser favorable implicar que el administrado est en condiciones de enjuiciar a la
administracin pblica.
El fundamento de la realizacin de este juicio previo tuvo por objeto evitar la
tramitacin de largos pleitos para luego advertir que no se haba agotado
correctamente la va administrativa o que se haba soslayado el cumplimiento de
los plazos de caducidad para promover la accin contencioso administrativa.
Es necesario tener en cuenta que la jurisprudencia nacional y provincial ha sido
contestes en afirmar que en ste mbito rige el principio de congruencia segn el
cual, deben mantenerse los agravios invocado en sede administrativa al
plantearse la accin judicial. Sin embargo, ello no impide que se puedan agregar
nuevos argumentos jurdicos83 .
Las particularidades del sistema federal
Tal como lo destacamos con anterioridad, en el mbito federal tambin existe el
juicio previo en el cual el Poder Judicial controla el correcto agotamiento de la va

administrativa. Debe tenerse presente, que ese control debe ser realizado de
oficio por el juez de acuerdo a lo normado por el Art. 12 de la Ley 25.34484.
Como ya dijimos con anterioridad a nivel federal no existe un Cdigo Contencioso
administrativo sino que la regulacin de esta materia se halla dispersa en
diferentes cuerpos normativos. Como, en definitiva, hay regulacin algunos
autores consideran que en realidad si hay una regulacin normativa. Lo que si
resulta claro que esa dispersidad normativa logra colocar en una situacin de
indefensin al administrado que no cuenta con un mecanismo unificado que regle
la manera de enjuiciar a la administracin pblica.
De este modo la revisin de la actividad administrativa se va a regir por el Ttulo
IV de la Ley 19.549 (Ley Nacional de Procedimiento Administrativo, el Cdigo
Procesal Civil y Comercial de la Nacin, por la Ley de Demandas contra la Nacin
(3952) y un conjunto de normas individuales que regulan asuntos especficos y
que establecen recursos directos o judiciales antes las decisiones de la
administracin, aspecto que ser abordado especficamente.
El ttulo IV de la Ley 19549 va a prever mecanismos diferentes de acuerdo a cual
es el objeto de impugnacin. En virtud de ello y al solo efecto didctico
utilizaremos como mtodo de exposicin el plasmado en dicho cuerpo normativo.
a) Actos Administrativos.
De acuerdo a lo prescripto por el Art. 23 de la ley 19549 para la impugnacin
judicial de un acto administrativo se requiere que:
a) Que el acto sea definitivo para lograr de ese modo que el rgano jurisdiccional
supervise las decisiones que evidencian la voluntad de la administracin pblica
y no los que son preparatorios de sta o estn orientados a que la autoridad de
pronuncie.
A esos efectos, un acto administrativo debe ser considerado como definitivo
cuando resuelve, sea de manera directa o indirecta, sobre el fondo de la cuestin
debatida en el expediente, poniendo en evidencia la voluntad de la
administracin pblica.
Con relacin a la exigencia del agotamiento de la va remitimos a lo sealado en
el punto a) 1. El objeto de esa exigencia es que se hayan agotado todas las
instancias dentro de la propia esfera administrativa.
En la rbita nacional el agotamiento de la va administrativa se produce con la
interposicin de un recurso de reconsideracin ante la misma autoridad que dict
la decisin dentro de los diez das. Este recurso es de carcter optativo y lleva
implcito el recurso jerrquico. Este ltimo, en cambio, es obligatorio y procede
en los casos en que el rgano que decide posea una autoridad jerrquica superior
dentro de la organizacin administrativa. El recurso, deber ser interpuesto

dentro de los quince das ante la misma autoridad que dict el acto que se
cuestiona, la cual lo deber elevar al superior jerrquico dentro de los cinco das.
Para los supuestos en que se pretenda cuestionar actos administrativos
emanados de la mxima autoridad de un ente autrquico descentralizado podr
interponerse a opcin del interesado un recurso de alzada dentro de los quince
das, el que ser resuelto por el rgano que encabeza la administracin central.
En inciso b) del Art. 23 hace referencia a los casos en que el acto es asimilable a
definitivo, esto es cuando el acto no resuelve sobre el aspecto principal pero
impide la tramitacin de la peticin formulada, como ocurre por ejemplo con la
declaracin de caducidad del procedimiento.
En ambos casos acto definitivo y asimilable a tal- el Art. 25 establece que la
accin judicial impugnatoria deber ser interpuesta dentro del plazo perentorio
de noventa das hbiles judiciales contados desde la notificacin del acto
administrativo, de conformidad a las previsiones del R.N.P.A.
El Art. 40 del R.N.P.A. establece que en las notificaciones de los actos
administrativos se indicarn los recursos que se puedan interponer contra dicho
acto y el plazo dentro del cual deben articularse los mismos, o en su caso si el
acto agota las instancias administrativas.
Entonces, si bien a partir de la notificacin del acto ste adquiere eficacia (Art. 11
L.N.P.A.) para ello, debe realizarse correctamente y cumpliendo con los recaudos
que destacamos en el prrafo anterior.
Dicho precepto indica que cualquier omisin o error en la indicacin de aquellos
extremos no perjudicar al interesado ni permitir darle por decado su
derecho. Esta ltima parte de la norma ha recibido sus crticas pues, no parece
correcto que si la notificacin es defectuosa comiencen a correrle los plazos al
administrado para interponer los recursos que por omisin de la autoridad, no
sabe cules son, denotando dicho precepto la aplicacin del informalismo pero a
favor de la administracin ya que su propia torpeza la favorece87.
En el supuesto en que se omita indicar los recursos que deben interponerse, a
partir del da posterior al de la notificacin se iniciar el plazo perentorio de
sesenta das para deducir el recurso administrativo que resulte admisible.
En cambio, si no se indica que el acto administrativo notificado agot las
instancias administrativa, el plazo de noventa das (Art. 25 L.N.P.A.) previsto para
interponer la demanda, comenzar a correr una vez vencidos el plazo de sesenta
das indicado anteriormente.
Por ltimo, el Art. 40 contempla el supuesto especfico de los recursos judiciales
directos. En el caso, en que se omita su indicacin, a partir del da siguiente al de
su notificacin se iniciar el plazo de sesenta das hbiles judiciales para deducir
el recurso previsto en la norma especial. Sobre este punto, Hutchinson88 ha

cuestionado la validez de esa clusula, ya que, si el plazo para interponer el

recurso judicial o directo ha sido establecido por una ley no puede ser modificado
por un reglamento como el decreto 1759/72 (R.N.P.A.) por aplicacin del principio
de paralelismo de formas.
En sntesis, la norma comentada establece una prolongacin de los plazos cuanto
la notificacin es defectuosa por la omisin de los recaudos exigidos, con lo cual,
esa prolongacin tiene efectos sobre el acto retardando su firmeza y por ende,
sobre la apreciacin del plazo de caducidad para interponer el amparo.
b) Vas de Hecho.
El Art. 23 d) de la ley 19.549 hace referencia al cuestionamiento de las vas de
hecho previstas en el Art. 9. Deben catalogarse como tal a 1) Los
comportamientos materiales de la administracin pblica que violente un
derecho o garanta constitucional. 2) La ejecucin de actos estando pendiente la
resolucin de algn recurso administrativo de los que en virtud de norma expresa
impliquen la suspensin de los efectos del acto administrativo o que habiendo
sido dictado no haya sido notificado pues esta ltima es su condicin de eficacia
(Art. 11 LNPA)
En los casos de vas de hecho los noventa das hbiles judiciales debe ser
contados desde el da en que fueren conocidos por el afectado (Art. 25 Inc. d)
c) Reglamentos.
Los reglamentos se encuentran constituidos por las normas generales que dicta
el Poder Ejecutivo, en general, sobre aquellas materias que pertenecen su zona
de reserva89. A travs de su dictado, no se aplica una ley sino la propia
Constitucin de manera directa.
As, la denominacin de autnomo o independiente del reglamento deriva de que
consiste en el ejercicio de facultades que no dependen de ley alguna sino que
son propias del Poder Ejecutivo, conforme lo establece la Constitucin90.
Por su parte, Gordillo ha definido a este tipo de reglamentos como una
declaracin unilateral realizada en ejercicio de la funcin administrativa que
produce efectos jurdicos generales en forma directa91.
Algunos autores, distinguen entre actos administrativos de alcance general y
reglamentos. En tal sentido, Cassagne ha sealado que lo que caracteriza al
reglamento mas all de sus atributos especficos de generalidad, publicidad,
entre otros- es su pertenencia al ordenamiento jurdico. En ese orden, el
reglamento viene a integrar el gnero de los actos del alcance general pues, no
todo acto administrativo de alcance general es un reglamento. A su vez,
Comadira, efecta una distincin entre actos de alcance general normativo y no
normativo. Los primeros, estn dirigidos a sujetos indeterminados, pretenden su

insercin en el ordenamiento y tienen vocacin de permanencia. Los segundos,

en cambio, poseen carcter consuntivo ya que se consumen con su aplicacin.
En este punto, debe tenerse presente que en el marco del Decreto-ley 19.54996,
dicha distincin, no tiene efectos prcticos habida cuenta que dicho cuerpo legal
hace referencia a los actos de alcance general. Dicha circunstancia, ha llevado a
Cassagne a sostener que todos los reglamentos y dems actos de alcance
general se encuentran comprendidos dentro del rgimen de impugnacin98.
Forma de impugnar los reglamentos. Plazos.
En el marco de la L.N.P.A., los actos de alcance general pueden ser impugnados a
travs de las siguientes maneras: a) Directa: Reclamo administrativo impropio; b)
Indirecta: recursos administrativos y 3) Excepcional: Accin de amparo.
Ahora bien, como lo analizaremos a continuacin, la prctica judicial evidencia
que los administrados utilizan muy pocas veces el reclamo administrativo
impropio a la hora de cuestionar actos de alcance general ya que, por lo general,
acuden a la accin de amparo o bien aguardan su aplicacin a travs de un acto
particular e impugnan el mismo a travs de la va recursiva.
Resulta importante sealar, que la peticin del administrado frente al acto de
alcance general o individual que lo aplica, debe tener por objeto lograr la
derogacin o modificacin parcial de aqul y no la exclusin de su contenido.
Pues, la peticin del administrado no puede estar dirigida a requerir que no se le
aplique el reglamento, en virtud de la vigencia del principio de inderogabilidad
singular de los reglamentos. A causa de este principio, ningn rgano
administrativo puede vlidamente violar sus propias reglamentaciones99 y por
ello, el administrado, no puede quedar excluido mediante un acto administrativo
individual- de la aplicacin de un reglamento dado que la administracin se
encuentra vinculada por la juridicidad. Pues, siempre debe prevalecer el
reglamento anterior sobre el acto individual posterior100.
Directa: Reclamo administrativo impropio
Como lo sugiere el ttulo, los actos administrativos de alcance general, pueden
impugnarse de manera directa, en sede administrativa, a travs de la
interposicin de un reclamo administrativo impropio (en adelante RAI) ante la
misma autoridad de la que emana el acto101, conforme lo establece el Art. 24
Inc. a) de la ley 19.549.
Estamos en presencia de una va facultativa, ya que, si el administrado no ataca
directamente el acto de alcance general puede impugnar, a posteriori, el acto
que aplica a aqul102.
En cuanto a la legitimacin para interponer dicho remedio, se requiere la
afectacin cierta e inminente de derechos subjetivos 103 de intereses
legtimos104o derechos de incidencia colectiva105.

Debe destacarse, que la ley no establece plazo para la interposicin del RAI 106 y
por ello, el particular puede hacerlo en cualquier momento107 siempre y cuando
respete el plazo de prescripcin108.
Una vez interpuesto el RAI pueden darse, al menos, tres alternativas posibles: 1)
Que el mismo sea acogido favorablemente; 2) Que el planteo sea rechazado
expresamente y 3) Que la autoridad no resuelva el reclamo.
En el primer supuesto, es decir, si la administracin acoge favorablemente el
reclamo, dejando sin efecto el reglamento, ya sea derogndolo o modificndolo
parcialmente, no ser necesario promover ninguna accin judicial pues, la
pretensin del administrado ha sido considerada en sede administrativa
En segundo lugar, si el reclamo es denegado expresamente, el administrado
deber promover demanda ante el juez competente dentro del plazo de
caducidad de noventa das hbiles judiciales109, contados desde la notificacin
de la denegatoria del RAI. (Art. 25 Inc. b)110. Debe tenerse en cuenta que el acto
que resuelve el RAI es irrecurrible en sede administrativa, conforme lo prev el
Art. 73 del R.N.P.A.
A pesar de lo que establece el ltimo precepto legal citado, Bianchi111 sostiene
que contra el acto que resuelve el RAI puede interponerse el recurso de
reconsideracin previsto en el Art. 100 del mismo cuerpo legal y el mismo,
suspende el plazo de noventa das hbiles judiciales previsto en el Art. 25 de la
ley 19.549. Asimismo, este autor considera que contra dicho acto en el caso de
que sea procedente en virtud de la jerarqua del funcionario que resuelve la
denegacin del RAI- puede interponerse recurso jerrquico y los plazos se
mantendrn suspendidos hasta la resolucin del mismo.
En tercer trmino, si no existiere pronunciamiento de la autoridad sobre el
reclamo interpuesto, debemos interrogarnos si existe un plazo para que la
autoridad resuelva el RAI.
Sobre tal punto no existe acuerdo. Para algunos, no existe normado un plazo para
ello aunque para otros, la administracin tiene sesenta das para resolver el
reclamo por aplicacin del Art. 10 de la ley 19.549 y en caso de silencio, el
interesado debe interponer pronto despacho y parte en el procedimiento
administrativo, trascurridos treinta das ms si que exista resolucin, se configura
la denegatoria tacita113. Por su parte, Cassagne propugna aplicar el plazo
genrico de 10 das establecido por el Art. 1, ap., e) de la LNPA o el establecido
para el silencio en el Art. 10 de la misma ley114.
Excepciones a la necesidad de interponer RAI:
Si bien la normativa federal es clara al exigir la previa interposicin del RAI, a los
fines de poder revisar judicialmente el contenido del reglamento, existen

supuestos en donde la doctrina o la jurisprudencia ha considerado que ello

resulta innecesario. Entre tales causales pueden enumerarse las siguientes:
Ritualismo intil.
El ritualismo intil, fue derogado por la ley 25.344 como excepcin a la necesidad
de interponer reclamo administrativo previo a promover la demanda judicial. A
pesar de ello, los tribunales no han vacilado en sostener su vigencia.
En este sentido, la C.N.C.A.F. ha sealado que el ritualismo intil traduce un
principio jurdico que subsiste como tal, no obstante haber sido normativamente
suprimido por la reforma que la ley 25.344 (Art. 12) introdujo al Art. 32, Inc. e, de
la ley 19.549. Asimismo, desde la doctrina, se ha indicado que la subsistencia de
la excepcin basada en el ritualismo intil conserva vigencia ya que, tiene su
fundamento en normas constitucionales (Art. 18 C.N.) y en los tratados
internacionales con jerarqua constitucional. (Art. 75 Inc. 22 y 24 C.N.).
En lo que hace la aplicacin de la nocin de ritualismo intil, dentro del mbito
del RAI, en la causa Caplan117 la C.N.C.A.F. ya haba sealado que la
exigencia de la previa interposicin de un reclamo administrativo impropio en los
trminos del Art. 24 Inc. a) de la ley 19.549, no sera imprescindible cuando ello
importe un inconducente y excesivo rigor formal, dilatorio de la defensa en juicio
garantizada en el Art. 18 del Constitucin Nacional.
De dicho precedente se deduce, adems, la aplicacin analgica del ritualismo
intil utilizado en el mbito del reclamo administrativo previo- al RAI.
En otra causa, el mismo tribunal estim que constitua un ritualismo intil el
exigir la previa interposicin del RAI con la correlativa afectacin del derecho de
defensa del administrado-. Pues, teniendo en cuenta que la finalidad de aqul
remedio es que el rgano del que eman el reglamento lo revise lo relevante es
que ello sea probable y no meramente posible, en el caso concreto. Luego,
seal que de los considerandos de la norma se desprenda que no existan
buenas razones para suponer la modificacin de tal criterio.
Tambin, se ha sealado que el exceso de rigor formal (que sin dudas se
configurara si no se reconociera al administrado la posibilidad de prescindir del
reclamo de aquellos supuestos excepcionales en los que como en el sub lite- se
ha comprobado de modo manifiesto la oposicin de la administracin) resulta
incompatible con las reglas del debido proceso y el adecuado servicio de
justicia. Pues, Si la administracin demandada al contestar la demanda se
opone a su progreso en una clara actitud negativa a la pretensin, obligando al
administrado a reclamar en sede administrativa sobre la pretensin incoada,
constituira un ritualismo intil que no debe admitirse.
Tambin, se ha considerado que constituye un ritualismo intil exigir la previa
interposicin del RAI, cuando se impugna un acto administrativo de alcance

general que emana del jerarca de la administracin y cuando existen

precedentes administrativos reiterados sobre la cuestin debatida que hacen
presumir el rechazo.
Planteo de inconstitucionalidad.
La impugnacin con base constitucional, exime al recurrente de interponer el RAI
atento a que la autoridad administrativa carece de la potestad de declarar
inconstitucional una norma.
As se desprende de la jurisprudencia de la C.N.C.A.F.122. De manera anloga, lo
entendi tal tribunal en Romani, al indicar que no empec a la admisibilidad
de la va la falta de impugnacin en sede administrativa del acto mencionado en
atencin a que en definitiva- se pretende obtener la declaracin de
inconstitucionalidad de una disposicin legal.
En idntico sentido, Soria ha sealado que si el objeto perseguido por la
pretensin se circunscribe al planteo de inconstitucionalidad de una norma legal
sobre cuya base se fundamenta el obrar administrativo, exigir la va previa
tambin fue considerado ritual, por cuanto, se entiende, esas cuestiones no
pueden ser dirimidas por la Administracin, sino, exclusivamente, por el rgano
jurisdiccional.
Situaciones que pongan en juego la integridad de un derecho.
Segn Sammartino el administrado queda dispensado de interponer el RAI a los
fines de poder cuestionar judicialmente el contenido de un acto de alcance
general, en aquellos casos en que existan situaciones de urgencia objetiva que
previsiblemente tengan aptitud para poner en riesgo la integridad de un derecho.
Forma indirecta: Recurso administrativo:
El Art. 24 de la L.N.P.A seala que El acto de alcance general ser impugnable
por va judicial: [...] b) cuando la autoridad de ejecucin del acto de alcance
general le haya dado aplicacin mediante actos definitivos y contra tales actos se
hubieren agotado sin xito las instancias administrativas
Como surge del precepto legal citado, el mecanismo indirecto de impugnacin se
efectiviza a travs de la interposicin de los recursos administrativos pertinentes
contra el acto de aplicacin del reglamento, conforme el Art. 73 del R.N.P.A.
La denominacin de indirecta, se deriva, de la circunstancia de que la
impugnacin sea realiza contra el acto administrativo por cuyo conducto se
aplica el reglamento.
Resulta imperioso, que el derecho que de dice lesionado, se derive de acto de
alcance general habida cuenta que, lo que se impugna no es la invalidez del acto
de aplicacin sino el reglamento que le da base126. Dicha impugnacin puede

estar motivada tanto en razones de legitimidad como de oportunidad, tal como lo

establece el ltimo precepto legal citado.
Una vez interpuesto el recurso, deber seguirse el cauce recursivo que ser
objeto de tratamiento en un captulo especial.
Forma excepcional: Accin de amparo
Siguiendo con el anlisis de los diversos medios de impugnacin, ingresamos al
estudio del papel que puede desempear la accin de amparo a la hora de
cuestionar un acto del alcance general. As, tratndose de un acto de autoridad
pblica aquellos pueden impugnarse por este cauce excepcional, siempre que se
verifiquen los requisitos para ello. (Art. 43 C.N. y ley 16.986)
Resulta importante indicar, que el amparo, no se abre como una posibilidad en
igualdad de condiciones al RAI, sino que esta accin expedita y rpida, requiere
el cumplimiento de ciertos recaudos procesales y sustanciales- que de omitirse
obstan su procedencia. En tal orden, la nulidad del reglamento debe ser
manifiesta u ostensible para que proceda este medio de tutela, en cambio, ello
no es preciso para la procedencia del RAI habida cuenta que basta su
ilegitimidad127.
Efectos de la derogacin y de la anulacin judicial del acto de alcance general:
Primero que todo, debe diferenciarse entre los efectos de su derogacin en sede
administrativa y su anulacin en sede judicial, es decir los efectos de una
sentencia que anula un reglamento.
En sede administrativa, el Art. 83 del RLNPA establece que los reglamentos
pueden ser derogados, de manera total o parcial y reemplazarse por otros. Dicha
atribucin, puede efectuarse de oficio, ante la peticin de parte interesada y
mediante recursos en los casos en que sea procedente. Cassagne seala que la
derogacin puede ser realizada tanto por razones de mrito, oportunidad o
conveniencia como por razones de ilegitimidad128. Dicha disposicin, deja a
salvo los derechos adquiridos durante la vigencia del reglamento y prev la
posibilidad de reclamar daos y perjuicio por parte del administrado.
La cuestin relativa a los efectos de la anulacin judicial de un reglamento, es un
tema que ha despertado un gran debate en la doctrina y ha motivado la
intervencin de la Corte Suprema.
As, desde el plano doctrinal, Hutchinson se ha manifestado a favor de la validez
inter partes de la anulacin pero sostiene que indirectamente se traslada sus
efectos a todos los afectados por la vigencia de la norma, agregando que una vez
que el juez ha declarado ilegtimo un reglamento la administracin debe
derogarlo130. Para Linares, en cambio, la anulacin de reglamento slo excluye
de su aplicacin al que lo impugna131. Cassagne, por su parte se ha pronunciado
en el sentido de que la derogacin del reglamento tiene efecto erga omnes132.

Desde el mbito jurisprudencial, la C.S.J.N. in re Mongues133 le otorg efecto

erga omnes a la sentencia por medio de la cual decidi anulacin de una
disposicin reglamentaria.
La habilitacin de instancia en rgimen provincial
La exigencia prevista en el Art. 1 de que el acto administrativo que se cuestione
haya causado estado tiene una estrecha vinculacin con las previsiones del
Captulo II del Cdigo cuando obligan al administrado a preparar la accin
contenciosa administrativa.
Ambas exigencias estn orientadas a exigir que el administrado agote la va
administrativa a travs de la interposicin de los recursos administrativos
pertinentes dentro de los plazos previstos legalmente a los fines de obtener un
pronunciamiento de la mxima autoridad de la escala jerrquica administrativa.
Una vez que ha cumplido con esa carga debe promover la accin dentro de los
plazos de caducidad.
Por tal razn el Art. 6 exige que La demanda Contencioso administrativa debe
prepararse mediante el o los recursos necesarios para obtener de la autoridad
competente de ltima instancia, el reconocimiento o denegacin del derecho
reclamado o inters legtimo afectado.
En consonancia con el Art. 67 Inc. g) y h) de la Ley 6658 (Ley Provincial de
Procedimiento Administrativo) el Art. 7 establece que la autoridad competente
deber expedirse en el trmino de ciento veinte das hbiles administrativos, en
el caso de peticin, y de treinta das hbiles administrativos, en el caso de
recurso necesario, contados desde la interposicin. Este plazo ha sido reputado
como excesivamente breve desde la doctrina, ya que impide un adecuado
ejercicio del derecho defensa y que carece de justificativos desde el prisma de la
seguridad jurdica134.
En caso de que la autoridad administrativa de mxima jerarqua se pronuncie
expresamente a travs del dictado de un acto administrativo, la accin deber
iniciarse dentro de los treinta das hbiles judiciales, contados desde la
notificacin de la decisin.
Si as no lo hiciera (en caso de silencio), el interesado deber presentar "pronto
despacho" en el trmino de tres meses y si no hubiere pronunciamiento dentro
de los veinte das hbiles administrativos quedar, por este solo hecho, expedita
la va contencioso administrativa, la que podr ser iniciada hasta seis meses
despus de la fecha de presentacin del "pronto despacho".
Ya hemos analizado con anterioridad que se la habilitacin de instancia consiste
en un juicio previo a la tramitacin de la causa en donde el tribunal va a controlar
que la decisin que se cuestiona haya causado estado y que corresponda al fuero

contencioso administrativo. El cumplimiento de tales recaudos debe hacerlo de

oficio el tribunal, previa vista al Fiscal.
El pronunciamiento que se dicte sobre este aspecto no obsta a los planteos que
pueda hacer a posteriori el demandado a la hora de oponer excepciones de
previo y especial pronunciamiento.
Es que una vez que se ha dictado resolucin decidiendo acerca de la procedencia
o de tales excepciones queda vedado a los magistrados pronunciarse sobre el
aspecto relativo a la competencia contenciosa administrativa, hasta el momento
de dictar sentencia definitiva, salvo algunos supuesto previstos en el inciso 2, 3
y 4 del Art. 24. 135
Sin embargo, si la Cmara considerase que la cuestin no corresponde a su
competencia lo resolver de tal modo mediante un decreto fundado y lo har
constar as en decreto fundado, mandando al interesado ocurrir ante quien
corresponda. Contra esta resolucin podrn deducirse los recursos de reposicin
y de apelacin o de reposicin y de casacin, segn proceda de acuerdo a las
partes demandadas.
Sin embargo, si la causa ha sido admitida la competencia del Tribunal quedar
radicada en forma definitiva.
1.6. La regulacin procesal administrativa en argentina
En este apartado analizaremos los aspectos que tienen que ver con la regulacin
de la justicia administrativa en el derecho argentino procurando esclarecer el
sistema actual y las reglas que lo rigen.
1.6.1. Nocin, cuestin terminolgica y antecedentes comparados. Sistemas:
judicial, administrativo y mixto.
La Revolucin Francesa y el resto de los acontecimientos que se suscitaron en
Europa a finales del Siglo XVIII tuvieron una marcada influencia sobre el derecho
pblico. Por una lado, sobre el esquema de divisin de poderes del Estado y por
el otro, sobre el surgimiento del Estado de Derecho.
Esa nueva realidad, implic la subsuncin de la actividad de la administracin
pblica al bloque de juridicidad integrado por la Constitucin, tratados
internacionales, leyes, reglamentos, principios generales del derecho, entre otros.
De este modo, El control de la juridicidad del actuar estatal le corresponde en
ltima instancia al Poder Judicial.
Los cauces formales judiciales a travs de los cuales se puede revisar la
conformidad jurdica de las decisiones de la administracin pblica varan
ampliamente en el derecho comparado.

A grandes rasgos y al solo efecto de efectuar una clasificacin, podemos

distinguir entre sistemas judiciales, administrativos y mixtos. En el primer
modelo, el control de juridicidad se halla a cargo del Poder judicial. Esa atribucin
puede ser atribuida a los jueces ordinarios como es el caso de Brasil, Estados
Unidos, Japn, Inglaterra y de nuestro pas, que sigui en lo que hace a la
organizacin del Poder Judicial al sistema norteamericano, o que recaiga en
cabeza de tribunales especializados en materia administrativa como acontece en
Espaa, Alemania o Uruguay. Este ltimo, es el sistema de la Provincia de
Crdoba en tanto la competencia corresponde a un tribunal especializado en
materia contencioso administrativa.
El segundo modelo es aquel en el cual la titularidad del control de la
administracin se halla en cabeza de autoridades comprendidas dentro de la
propia organizacin administrativa136, tal como fue concebido en Francia137.
Cabe destacar que, a partir de la Revolucin Francesa, se pensaba que juzgar a la
administracin era administrar razn por la cual se ved con base legislativa (Ley
16-24 de 1790) el sometimiento de la misma al Poder Judicial y que implic la
creacin de una justicia administrativa asignada al Consejo de Ministros y luego a
los Ministros cuando se suprime la colegialidad ministerial. En 1799 se transfieren
esas competencias al creado Consejo de Estado y al Consejo de Prefectura
ingresando al periodo denominado como de justicia retenida en donde dichos
organismos preparaban los proyectos de decisin y era el Jefe de Estado el que
aprobaba la medida.
Luego en 1882 se pasa a un sistema de justicia delegada donde va a ser el
propio Consejo de Estado el que va a decidir las cuestiones de modo definitivo.
En 1953, se crean los Tribunales Administrativos que suceden a los Consejos de
Prefectura y en 1987 nacen los Tribunales Administrativos de Apelacin que
tomarn para s la gran parte de la competencia del Consejo de Estado
Los modelos mixtos, por su parte, son aquellos en los cuales el control de la
actividad administrativa se divide entre el Poder Judicial y la administracin
pblica.
As, ha sido estructurado el sistema italiano de controversias en cual la
competencia se reparte entre el juez ordinario y el juez administrativo, de
acuerdo a la situacin jurdica subjetiva en que se encuentra el administrado.
Corresponder el control judicial en los supuestos de lesin a los derechos
subjetivos del interesado y ser competente el juez administrativo frente a la
afectacin de un inters legtimo138.
1.6.2. Marco jurdico y notas propias de su identidad judicial-pura en el Derecho
Argentino.
En el punto 1.1. observamos que en la Nacin no existe un Cdigo Contencioso
administrativo y que estas cuestiones se rigen por lo establecido en el Ttulo IV

de la Ley 19.549 y el Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin. Tambin,

dijimos que en Crdoba, en cambio, existe un Cdigo Contencioso administrativo
que regula este proceso.
Debe quedar en claro, asimismo, que tanto el sistema federal como el cordobs
son judicialistas en tanto la revisin de la actividad administrativa est reservada
a los magistrados pertenecientes al Poder Judicial.
1.6.3. Las normas que regulan la tutela judicial de los derechos lesionados por la
actividad de la Administracin
Para su mejor entendimiento este punto ser desarrollado conjuntamente con el
punto siguiente.
1.6.4. Caractersticas orgnicas y procesales en la Nacin y en las Provincias.
La regulacin Constitucional de Crdoba ha contemplado expresamente lo
relativo a la demandabilidad del Estado provincial. En tal sentido, el Art. 178 de la
Carta Magna provincial tiene establecido que El Estado, los Municipios y dems
personas jurdicas pblicas pueden ser demandadas ante los tribunales
ordinarios sin necesidad de formalidad ni autorizacin previa de la Legislatura y
sin que en juicio deban gozar de privilegio alguno. La actuacin del Estado, los
Municipios y dems personas jurdicas pblicas en el ejercicio de Funcin
administrativa quedan sometidos al control judicial de acuerdo con lo que
determine la ley de la materia y sin otro requisito que el interesado haya agotado
la va administrativa.
Ya en lo que hace a la regulacin del sistema procesal contencioso administrativo
cabe destacar que en Crdoba existe un Cdigo Contencioso desde el ao 1984
el cual fue modificado en 1986 con la creacin de las cmaras contencioso
administrativas como tribunales de primera instancia en la materia, cuestiones
que antes eran competencia del Tribunal Superior de Justicia. Esa es la ley de la
materia ha que hace referencia la Constitucin provincial en la clusula
transcripta en el prrafo anterior.
El sistema de revisin de la actividad administrativa en la Provincia de Crdoba
puede ser catalogado como judicialista y especial, ya que dicha tarea est en
cabeza de tribunales con competencia contencioso administrativo. Ya sea por las
Cmaras contencioso administrativas en la Capital y por las Cmaras Civiles,
Comerciales y de Familia en el interior.
La organizacin jurisdiccional en materia contenciosa administrativa se compone
de la siguiente manera: El Tribunal Superior de Justicia, por intermedio de la Sala
Contencioso administrativa, ya sea como segunda instancia en los casos en que
la Provincia es parte y por va de recurso de casacin o inconstitucionalidad en
los dems casos. En esa instancia actuar el Fiscal del Tribunal Superior de
Justicia.

Las Cmaras Contencioso Administrativas en la circunscripcin capital, como

primera instancia. Se prev la actuacin del el Fiscal de Cmara Contencioso
Administrativo.
En las Circunscripciones del interior de la Provincia, las Cmaras Civiles y
Comerciales competentes con la intervencin del Fiscal de Cmara Civil.
El Art. 10 de la Ley 7182 establece que las Cmaras Contencioso Administrativas
en la Primera Circunscripcin Judicial y las Cmaras en lo Civil y Comercial, en las
dems Circunscripciones, conocen y resuelven en primera instancia las causas en
las que la Provincia sea parte (ello involucra a los entes descentralizados
provinciales). En estos casos el TSJ resuelve en segunda instancia los recursos de
apelacin que se interpongan.
En las dems causas, esto es cuando no sea parte la Provincia, dichos tribunales
lo hacen en nica instancia, sin perjuicio de que pueda ocurrir por va recursiva
ante el Tribunal Superior de Justicia.
Unidad 2: Principales Modalidades Procesales de la Tcnica Impugnatoria de Actos
Administrativos. El Contencioso Administrativo
En esta unidad estudiaremos el proceso contencioso administrativo provincial y
nacional de acuerdo a las diferentes etapas que lo componen: acciones,
demanda, contestacin de demanda, excepciones, prueba, alegatos y sentencia.
El estudio de forma comparativa de ambos sistemas permitir la fijacin de los
contenidos con lo cual es aconsejable ir marcando las diferencias.
2.1. Acciones.
En este apartado estudiaremos los diversos cauces de acciones y sistemas que
pueden existir para demandar a la administracin en un juicio contencioso
administrativo.
2.1.1 Sistemas procesales: de unidad y de pluralidad de acciones. Comparacin
de sus ventajas e inconvenientes. Los recursos directos asistmicos de la
legislacin nacional.
A diferencia de lo que veremos en el rgimen de la Provincia de Crdoba, a nivel
federal no resulta necesario para el administrado individualizar la situacin
jurdica subjetiva que posee frente a la administracin a la hora de promover una
demanda judicial ya que existe un sistema de unidad de accin frente a una
pluralidad de pretensiones.
Sin embargo, ello no significa que no deba acreditarse la existencia de una
afectacin concreta y por lo tanto la existencia de una causa o caso, en los
trminos de la jurisprudencia de la Corte Suprema Nacional.

Como dijimos con anterioridad no existe a nivel federal un Cdigo que regula el
proceso administrativo sino que resultan de aplicacin las normas que regulan el
Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin. En virtud de ello, la pretensin del
administrado deber encaminarse a travs de un juicio de conocimiento.
Tambin se halla prevista la accin de lesividad en el Art. 27 de la Ley 19.549. En
esos casos el actor es la propia administracin pblica que se ve obligada a
demandar judicialmente la nulidad de su propio acto en los supuestos en que no
puede utilizar la potestad revocatoria en los trminos de los Arts. 17 y 18 de la
aludida ley. Esa limitacin se debe a que la decisin se encuentra firme y
consentida y ha generado derechos subjetivos que se encuentran en
cumplimiento, de conformidad a lo previsto en el Art. 17 de la Ley 19.549.
Ese mismo cuerpo normativo establece en el Art. 27 que no existe un plazo de
caducidad para promover la accin sino solo de prescripcin.
Los recursos asistemticos en el orden federal139
Desde la doctrina, se ha puesto de resalto la impropiedad terminolgica de las
denominaciones empleadas por las diferentes normativas a la hora de referirse a
estos cauces especiales de impugnacin como recursos judiciales o directos o de
apelacin. Se propicia, en general, la denominacin de accin140 ya que, se trata
de actos procesales en los cuales se formula una pretensin en contra de un acto
administrativo141 en donde slo se cuestiona su legitimidad y se peticiona su
nulidad142.
A tales mecanismos de impugnacin se refiere el Art. 25 de la ley 19.549 en su
ltimo prrafo, al sealar que [cuando en virtud de una norma expresa la
impugnacin de acto administrativo deba hacerse por va de recurso, el plazo
para deducirlo ser de treinta (30) das desde la notificacin de la resolucin
definitiva que agote las instancias administrativas.
Por su parte, valos seala que se trata de un modo de impugnacin contra actos
administrativos pero que se diferencia de la accin contencioso administrativa,
en que existe una limitada posibilidad de adicionar a la pretensin impugnatoria,
un reclamo de daos y perjuicios143.
Entonces, cuando la normativa aplicable a la especie se refiera al recurso directo
o judicial debe colegirse, en realidad, que se trata de una accin judicial que se la
denomina como recurso, porque procede contra las decisiones administrativas
directamente ante la Cmara de Apelaciones144. De ello, se desprende que para
su procedencia se requiere una decisin previa de la administracin pblica
habida cuenta que por dicho cauce se impugna un acto administrativo145.
Tal circunstancia, como lo indica la doctrina146 obliga al administrado, de
manera previa a promover la demanda judicial ordinaria contra un acto
administrativo, a verificar, en el caso, la inexistencia de un recurso especfico

pues, la existencia del mismo obsta a la procedencia de la accin ordinaria

habida cuenta que, no se trata de un mecanismo de utilizacin optativo.
La situacin de inseguridad en la que se encuentra el administrado se agrava
ms an ante la inexistencia de uniformidad acerca de dnde y ante quin deben
interponerse tales piezas recursivas ya que, en algunos casos se hace ante la
misma autoridad administrativa147 que tiene la obligacin de remitirlo a la
justicia y en otros casos, directamente en sede judicial148.
La apertura a prueba. Siempre ha existido controversia en torno a la posibilidad
de ofrecer y sustanciar prueba en el marco de los recursos judiciales o directos.
En contra de tal posibilidad, se ha esgrimido que en virtud de tratarse de un
proceso que se sustancia, en general, ante las Cmaras de Apelaciones slo
pueden discutirse cuestiones de puro derecho quedando excluidas las relativas a
los hechos149.
En la actualidad, esta ltima posicin ha sido dejada de lado tanto por los
tribunales como por la doctrina.
As, los autores, en general han sostenido la amplia posibilidad de ofrecer y
producir prueba en el mbito de los recursos judiciales o directos, inclinndose
por la vigencia de un control judicial suficiente de la actividad administrativa150.
Desde una visin jurisprudencial, en aplicacin del C.P.C.C.N.151, los tribunales
han optado por disponer la apertura a prueba en caso de recursos judiciales o
directos152 admitindose amplias posibilidades probatorias153.
Recurso judicial previsto por la Ley de Educacin Superior
Del contenido del Art. 94 del decreto 1759/72 (en adelante RLNPA) se desprende
que son cuestionables a travs del recurso de alzada aquellos actos
administrativos que emanen del rgano superior de un ente autrquico dentro de
los cuales se incluyen las Universidades Nacionales.
Como ha sido sealado154, la sancin de la Ley 24.521 ha derogado esa
disposicin pues, su Art. 32 contempla un recurso judicial de apelacin ante la
Cmara Federal de Apelaciones para cuestionar las decisiones del rgano
superior de las universidades nacionales155.
Tal como lo indica valos, a travs del dicho cauce de impugnacin pueden
cuestionarse tanto las resoluciones definitivas de las universidades nacionales, es
decir, aquellas decisiones que resuelven el fondo del asunto, lesionando el
derecho subjetivo o inters legtimo, como aquellas resoluciones interlocutorias o
de mero trmite que pusieren fin o impidieren la continuacin del
procedimiento156.

A los fines de requerir su revisin judicial resulta preciso que el acto que se
impugna haya causado estado para que sea procedente el aludido recurso
judicial157.
Con relacin al plazo de interposicin, la normativa aplicable no lo prev con lo
cual, se aplica el previsto por el Art. 25 ltimo prrafo de la Ley 19.549 que
establece que deber interponerse dentro de los treinta das hbiles judiciales.
Tampoco, la norma contempla lo relativo al trmite que debe imprimirse tal
mecanismo de impugnacin. En general, los tribunales a posteriori del
requerimiento de las actuaciones administrativas, corren un traslado a la
administracin. Luego de ello y vencida la etapa probatoria, las partes alegan y la
causa se encuentra en condiciones de ser resuelta. Al dictar sentencia el anlisis
del juez se circunscribe a la legitimidad de la decisin. Ante la sentencia que
resuelve el planteo no existe apelacin sino slo recurso extraordinario
federal158.
Recurso judicial previsto por la Ley Marco de Regulacin de Empleo Pblico
Nacional
El captulo VIII de la Ley 25.164, en su Art. 39 prev que Contra los actos
administrativos que dispongan la aplicacin de sanciones al personal amparado
por la estabilidad prevista en este rgimen, el agente afectado podr optar por
impugnarlo por la va administrativa comn y una vez agotada sta acudir a sede
judicial, o recurrir directamente por ante la Cmara Nacional de Apelaciones en lo
Contencioso Administrativo Federal o por ante las cmaras federales con asiento
en las provincias, segn corresponda conforme al lugar de prestacin de servicios
del agente.
Como puede advertirse, el personal que goce de estabilidad (no el contratado) y
que sea el sujeto pasivo de una sancin disciplinaria, posee un doble camino para
obtener la revisin judicial de la misma. Pues, por un lado puede utilizar la va
normal159, agotar la va administrativa y luego iniciar una demanda ordinaria
dentro del plazo de caducidad de treinta das hbiles judiciales (Art. 25 de la ley
19.549), ante el juzgado federal de primera instancia que corresponda.
Por otro lado, tienen la posibilidad de impugnar directamente la sancin ante la
Cmara Federal que corresponda. La competencia del tribunal en este supuesto
se determina de acuerdo al lugar en donde el agente presta sus servicios.
A esos efectos, debe tenerse en cuenta que ambas vas son excluyentes, en el
sentido de que la opcin formulada inhibe la utilizacin de cualquier otra va o
accin160.
De este modo, la disposicin analizada innova con relacin al rgimen anterior,
previsto en la Ley 22.140, en tanto esta slo permita la posibilidad impugnatoria
cuando se trataba de sanciones que disponan la cesanta o la exoneracin del

agente. En cambio, el nuevo rgimen permite la impugnacin de cualquier tipo

de sancin de carcter disciplinario161.
El objeto de la impugnacin de la sancin tanto si se elige agotar la va
administrativa como si se impugna directamente la decisin ante la Cmara
Federal- debe fundarse en la nulidad de la decisin que se cuestiona por
aplicacin de lo dispuesto en los Arts. 14 y 15 de la Ley 19.549. Pero, si se decide
utilizar este ltimo camino debe considerarse que el recurso judicial directo slo
podr fundarse en la ilegitimidad de la sancin, con expresa indicacin de las
normas presuntamente violadas o de los vicios que se atribuyen al sumario
instruido, conforme lo establece el ltimo prrafo del Art. 39 de la Ley 25.164.
Tal como lo prev el Art. 40 de la citada norma, el recurso judicial deber
interponerse ante el tribunal competente dentro del plazo de noventas das
contados a partir de la notificacin del acto sancionatorio.
A diferencia de lo previsto por la Ley de Educacin Superior, el rgimen de
empleo pblico tiene reglado el trmite judicial. As, una vez promovida la
demanda, el tribunal requerir el expediente administrativo con el legajo
personal del recurrente el que deber ser remitido dentro de los diez das de
requerido.
Luego de recibidas las actuaciones administrativas por el Tribunal, ste correr
traslado por el trmino perentorio de diez (10) das hbiles judiciales al
recurrente sancionado y posteriormente, a la administracin.
A partir del vencimiento de tales plazos para contestar los traslados, y luego de
cumplimentadas las medidas para mejor proveer que pudiera haber dispuesto el
Tribunal, llamar autos para sentencia la que deber ser dictada dentro del
trmino de sesenta (60) das hbiles judiciales.
Como podr advertirse, el precepto legal analizado no contempla la posibilidad
de diligenciar y producir prueba. A pesar de ello, Gallegos Frediani ha
manifestado que el Tribunal en uso de las facultades previstas en el Art. 36 del
CPCCN y a los fines de proteger el derecho de defensa del sancionado, puede
abrir la causa a prueba162.
Tal como lo prescribe el Art. 41, en el supuesto en que la sentencia sea favorable
al agente sancionado y la misma ordene su reincorporacin la administracin
demandada deber habilitar una vacante de igual categora a la que revistaba.
La norma prev, tambin, la posibilidad de que el agente pueda optar por percibir
la indemnizacin prevista en el Art. 11 de dicho cuerpo legal, renunciando al
derecho de reincorporacin
Ya se ha analizado supra la vinculacin entre los recursos judiciales y el amparo
en punto respectivo al que remitimos. A pesar de ello destacamos la opinin de
Gallegos Frediani que ha sealado que si el empleado sancionado interpone una

accin de amparo a los fines de cuestionar la sancin impuesta el juez de

primera instancia no tiene facultades para declarase incompetente y remitir las
actuaciones a la Cmara de Apelaciones163.
Defensa de consumidor.
El Art. 45 de la Ley de Defensa del Consumidor (Ley 22.240164) tiene establecido
que los actos administrativos que dispongan sanciones en el mbito de dicha ley
podrn ser recurridos por ante la Cmara Nacional de Apelaciones en lo
Contencioso Administrativo Federal, o ante las cmaras federales de apelaciones
con asiento en las provincias. La competencia se determinar de conformidad al
lugar en donde se haya cometido el hecho.
El recurso deber interponerse ante la misma autoridad que dict la resolucin
sancionatoria, dentro de los diez (10) das hbiles contados a partir de su
notificacin y ser concedido en relacin y con efecto suspensivo, salvo en
aquellos supuesto en que se hubiera denegado medidas de prueba, en que ser
concedido libremente.
La ltima parte de dicho precepto legal tiene normado que las provincias,
dictarn las normas referidas a la actuacin de las autoridades administrativas
locales, estableciendo un rgimen de procedimiento en forma compatible con el
de sus respectivas constituciones.
Sobre el punto, debe destacarse que en este supuesto las sanciones impuestas
por una autoridad provincial escapan al fuero federal y que su cuestionamiento
deber hacerse ante los jueces de la provincia de que se trate165.
Asimismo, resulta importante poner de resalto que los organismos de defensa del
consumidor provinciales carecen de competencia para aplicar sanciones a entes
de carcter nacional o a las prestadoras de un servicio pblico de carcter
interjurisdiccional o nacional pues, dicha competencia les corresponde a las
autoridades nacionales.
En este sentido, lo entendi la Corte Suprema Nacional en las causas Telefnica
de Argentina S.A.166 y en Banco de la Nacin Argentina167 en donde dej sin
efecto sanciones impuestas por oficinas locales.
Servicio Pblico de transporte
Tal como lo prev el Art. 8 de la ley 21.844168, los mecanismos de impugnacin
o revisin de las sanciones aplicadas por infringir dicho cuerpo legal, difieren de
acuerdo a la sancin que se trate.
Segn tal rgimen, si la sancin consiste en apercibimiento la misma slo ser
pasible de recurso de reconsideracin quedando de ese modo exento de control
judicial.

Asimismo, establece que el infractor de dicha ley que haya sido sancionado con
multa posee la opcin de apelar la misma directamente ante la Cmara Nacional
de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal o de interponer recurso
de reconsideracin, con el que quedar definitivamente agotada la va
administrativa. Para el supuesto en que se opte por esta ltima va, la resolucin
que recaiga en este recurso podr ser apelada ante la mencionada cmara, en
iguales trminos que la apelacin directa.
En aquellos supuestos en que la sancin consista en la suspensin o caducidad
del permiso, el afectado podr interponer los recursos previstos por la L.N.P.A. y
el R.L.N.P.A. Una vez agotada la va administrativa ante la resolucin del
secretario de Estado competente, la misma podr apelarse ante la Cmara
Nacional de Apelaciones en lo Federal y Contencioso Administrativo.
La norma prescribe en torno a los plazos que tanto las apelaciones como los
recursos de reconsideracin debern deducirse debidamente fundados, dentro de
los diez (10) das de notificado el acto y ante el rgano de aplicacin, el que, en
su caso, deber elevar las actuaciones a la citada Cmara, dentro de los diez (10)
das subsiguientes.
Servicio Nacional de Sanidad Animal.
Conforme lo estatuye la Ley 23.899169 en su Art. 26, en caso de violentar sus
disposiciones las sanciones sern aplicadas por el administrador general del
Servicio Nacional de Sanidad Animal (SENASA) o por el funcionario en que la
reglamentacin delegue tal facultad, previo procedimiento que asegure el
derecho de defensa del imputado.
Las sanciones que se impongan dentro de ese marco, sern revisables a travs
de recurso de apelacin ante la Cmara Federal con competencia en el lugar
donde se hubiere cometido el hecho. Dicho recurso, deber ser interpuesto de
manera fundada ante la misma autoridad que hubiere aplicado la sancin. El
plazo para interponerlo es de quince (15) das hbiles contados a partir de la
notificacin y debe tenerse en cuenta que si la pena consiste en multa deber
pagarse previamente a la interposicin del recurso.
Registro de la Propiedad del Automotor
La modificacin al Decreto 6582/58170 efectuada por la ley 22.977171 en su Art.
37, determin que fuera posible recurrir las decisiones de los encargados de
registros y las del organismo de aplicacin (Direccin Nacional de los Registros
Nacionales de la Propiedad del Automotor y de Crditos Prendarios) ante la
Cmara Federal de Apelaciones con competencia territorial en el lugar donde
tenga su asiento el registro seccional cuya decisin se recurre, y que el caso de la
Capital Federal la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Civil y Comercial
Federal.

A pesar de la vigencia de esa ley, recin se establecieron los diversos cauces de

impugnacin administrativa y su trmite con la vigencia del Decreto 335/88172.
Es bueno destacar, que la revisin tiene lugar cuando la peticin presentada por
el interesado ante el Registro pertinente es observada por este mediante una
resolucin173.
Recin a partir de ello, nace la va recursiva para el particular afectado. De este
modo, dicho recurso es la nica va de impugnacin de las decisiones de los
encargados de registro en cuestiones registrales y de las decisiones de la
Direccin Nacional en esas materias o en controversias meramente individuales.
El mencionado recurso deber interponerse por escrito y de manera fundada
ante el organismo que dict la resolucin dentro del plazo de quince das y
deber contar para ello, con patrocinio letrado matriculado para actuar ante el
fuero federal.
Si el registro seccional que efectu las observaciones, no revoca su decisin
deber elevar a la Direccin Nacional dentro del quinto da siguiente a la
impugnacin.
La Direccin tiene facultades para revocar el acto impugnado dentro de los diez
das hbiles administrativos siguientes a la recepcin de las actuaciones
administrativas. Si no lo hace en el mismo trmino, deber elevar las actuaciones
a la Cmara Federal competente.
En aquel supuesto en que el acto impugnado emane del Direccin Nacional y
sta decida mantener su decisin, dentro de los diez das hbiles siguientes a la
presentacin del recurso deber remitirlo a la Secretaria de Justicia con las
pertinentes observaciones.
La Secretaria de Justicia podr revocar el acto impugnado dentro de los 30 das
hbiles administrativos siguientes a la recepcin de las actuaciones. En caso
contrario, deber elevar las actuaciones al tribunal competente.
Una vez recibidas las actuaciones por el Tribunal este proveer dentro de los diez
das hbiles judiciales siguientes la prueba ofrecida, desestimando la que juzgue
impertinente. Una vez producida la prueba o desestimado su ofrecimiento segn
el caso, el tribunal llamar a autos para sentencia pudiendo disponer de oficio
medidas para mejor proveer.
Tal como lo establece la normativa, el plazo para dictar sentencia ser de sesenta
das hbiles judiciales desde que se encuentre firme el llamado a autos.
2.1.2. Clases segn la situacin que tutelan: de plena jurisdiccin y de
ilegitimidad

El sistema de acciones de la ley 7182 est diseado a partir de la situacin

jurdica subjetiva que ostenta el administrado habida cuenta que de acuerdo a la
posicin en que se encuentre variar la accin que deba promover, pues se trata
de un sistema de pluralidad de acciones.
A partir de ello, deber promover la accin de plena jurisdiccin el administrado
que ostenta un derecho subjetivo lesionado. En ese caso su pretensin tendr por
objeto el restablecimiento del derecho vulnerado a lo que podr adicionarse el
reclamo de los daos y perjuicios provocados por el actuar de la administracin.
En los casos de intereses legtimos, en cambio, el afectado deber iniciar una
accin de ilegitimidad cuya finalidad es la declaracin de nulidad del acto
administrativo cuestionado sin que se encuentre prevista la posibilidad de
adicionar a esa pretensin un reclamo de indemnizacin. Esa prohibicin carece
de sentido jurdico y de razonabilidad, y obliga al administrado a proveer luego
un juicio ante la justicia ordinaria para reclamar los daos y perjuicios. Pues,
tambin puede verificarse un dao a quien, por ejemplo, ha resultado excluido
ilegtimamente de un concurso para un cargo.
En esta accin tendr participacin el Fiscal de la Cmara en igual condicin que
todas las partes.
En virtud de ese diseo, resulta obligatorio para quien promueve la accin
nominarla de acuerdo a su situacin jurdica subjetiva que posee. Es muy
importante destacar, que este recaudo de catalogar la accin, ha sido
atemperado por la jurisprudencia del Tribunal Superior de Justicia (en adelante
TSJ) en dos sentidos: primero se ha considerado que la carencia de una situacin
jurdica subjetiva que amerite la intervencin judicial slo puede ser declarada en
la etapa de habilitacin de instancia en aquellos casos en que ello surja de una
manera evidente174. En segundo lugar y con idntico propsito, se ha permitido
al administrado modificar la nominacin de la accin hasta que quede firme el
provedo previsto en el Art. 11 que resuelve acerca de la habilitacin de
instancia.
La tercera accin que est prevista en la de lesividad pero en este caso el que
acciona es el propio Estado. Ella tiene por objeto peticionar la declaracin de
nulidad de sus propias decisiones en aquellos casos en donde no puede ejercer la
potestad revocatoria ante s, por haber generado derechos subjetivos el acto
administrativo, adems de encontrarse firme y consentido175.
Esa accin, deber ser promovida dentro de los seis meses conforme lo establece
el Art. 8 de la Ley 7182. En este tipo de pleitos tambin interviene el Fiscal de
Cmara en igual condicin que las partes.
A esos fines la autoridad accionante deber acompaar a la demanda, el
expediente en donde se dicto el acto administrativo que se pretende dejar sin
efecto.

2.1.3. Objeto, partes, y caractersticas del procedimiento de cada accin.

Segn la ley 7182 pueden intervenir en carcter de legitimados activos y pasivos
los siguientes sujetos procesales:
a) Los administrados, sean personas fsicas o jurdicas, pblicas o privadas;
b) La Administracin: La Provincia, las Municipalidades, las entidades
descentralizadas autrquicas y las personas jurdicas que ejerzan funcin
administrativa por autorizacin o delegacin estatal, en defensa de sus
prerrogativas o competencias administrativas, y por lesividad de sus actos
administrativos irrevocables;
c) El Fiscal de Cmara Contencioso Administrativo, el Fiscal de Cmara Civil; El
Fiscal de Cmara Contencioso Administrativo, el Fiscal de Cmara Civil y
Comercial en las Circunscripciones Judiciales del interior de la Provincia, y el
Fiscal del Tribunal Superior de Justicia, en su caso, cuando corresponda, en el
proceso de ilegitimidad.
El Cdigo permite la intervencin como parte en el juicio de aquellos sujetos
favorecidos por la resolucin que motive la demanda. En ese carcter podrn
intervenir en calidad de coadyudantes con la autoridad demandada y con los
mismos derechos que sta. El ingreso al pleito en esa calidad procesal podr
ocurrir en cualquier momento pero su presentacin no podr hacer retroceder el
procedimiento ni interrumpir la tramitacin de la causa.
2.1.4 Legitimacin tradicional y la insercin de los derechos de incidencia
colectiva.
Atento la redaccin del Art. 1 de la Ley 7182 los reclamos relativos a derechos
colectivos, sean estos de incidencia colectiva o los relativos de usuarios o
consumidores deben plantearse por va de accin de amparo ante la justicia
ordinaria y no ante el fuero contencioso administrativo ya que el Cdigo
Contencioso Administrativo slo puede intervenir frente a la existencia de un
derecho subjetivo o inters legtimo.
2.1.5. El proceso de lesividad.
En honor a la brevedad remitimos a lo desarrollado en el punto 2.1.2. En la
bibliografa bsica este tema est desarrollado en los Captulos XI y XII.
2.2. Demanda.
Al escrito de demanda deber acompaarse:
a) El instrumento que acredite la representacin invocada. A las autoridades y
funcionarios pblicos les bastar invocar su condicin de tales;

b) Los documentos que acrediten la posesin de la situacin jurdico-subjetiva

que reclama. Resulta muy importante cumplir con este recaudo acompaando el
acto administrativo, reglamento, ley o clusula constitucional que acredite los
extremos que se invocan;
c) El testimonio del acto administrativo que motiva la accin deducida si se le
hubiere entregado copia en el momento de la notificacin o, en su caso, la
indicacin precisa del expediente en que hubiere recado;
d) En el caso de causa de lesividad, la administracin acompaar el expediente
administrativo en que se produjo el acto presuntamente irregular.
Adems, debe cumplirse con las siguientes exigencias:
1) Individualizarse el acto impugnado y detallarse su contenido;
2) Nominar el proceso que se deduce;
3) Efectuar una la relacin de hechos y del derecho en que se funda la demanda;
4) Exponer lo que se demanda incluso dando detalles de todas las pretensiones
an cuando se persiga una condena de contenido patrimonial, y la peticin en
trminos claros y precisos.
Una vez que ha quedado firme el decisorio que resuelve acerca de la habilitacin
de instancia deber notificarse la demanda. El Art. 14 establece algunas
particularidades sobre esta cuestin prescribiendo que la notificacin deber
concretarse de la siguiente manera:
a) Si se accionare por actos imputables a:
1) La Administracin pblica centralizada o desconcentrada, a la Provincia;
2) La Cmara del Poder Legislativo, a la Provincia y a su Presidente;
3) El Poder Judicial, a la Provincia y al Tribunal Superior de Justicia;
4) El Tribunal de Cuentas, a la Provincia y a su Presidente.
En estos supuestos las notificaciones a la Provincia debern efectuarse en la
persona del titular del Poder Ejecutivo.
b) Si se promoviera contra una entidad descentralizada autrquica, al Presidente
del Directorio o a quien ejerza el cargo equivalente.
c) Si lo fuere contra una Municipalidad, se cumplir la diligencia con el
Intendente.
d) Si se interpone contra una entidad no estatal, a su representante legal.
e) En la causa de lesividad, a el o a los beneficiarios del acto impugnado.

2.1.1. La tcnica impugnatoria y los requisitos de legalidad de los actos

administrativos particulares.
Como ya hemos visto con anterioridad el proceso contencioso administrativo
tiene por objeto el enjuiciamiento de la voluntad de la autoridad pblica
explicitado a travs de un acto administrativo.
Por esa razn, cuando esa decisin no cumple con los requisitos para su dictado
puede ser impugnado en sede administrativa a travs de los recursos
correspondientes y una vez agotada las instancias administrativas sometido al
escrutinio judicial en donde el juez controlar si esa decisin ha cumplido o no
con sus requisitos esenciales.
2.3. Las medidas cautelares. La progresiva cautelarizacin del accionar
procesal.
La proteccin cautelar del administrado en el mbito la jurisdiccin contencioso
administrativa federal ha ido evolucionando en la ltima dcada en virtud de los
avances jurisprudenciales que se han verificado, tal como ha acontecido a nivel
del derecho comparado.
El tema relativo a las medidas cautelares en contra de la administracin es una
problemtica que ha adquirido relevancia en los ltimos tiempos; auge motivado
en la excesiva demora de los procesos judiciales en donde se ventila la
pretensin de fondo lo que ha dado lugar a la cautelarizacin del sistema
contencioso administrativo.
En esa realidad actual resulta una prctica comn que el administrado deposite
todas sus expectativas en la obtencin de la medida cautelar al punto tal, que de
no lograrlo, en reiteradas ocasiones, desiste de continuar con el proceso
principal, pues como ha destacado Vallefn la suerte de muchos procesos se
juega en la etapa cautelar176.
El catlogo de mecanismos procesales a los que puede acudir el administrado
para obtener la proteccin cautelar de sus derechos es amplio y vara de acuerdo
a si se ha exteriorizado la voluntad administrativa y, en su caso a la forma en que
lo ha hecho. Es por ello, que el grado de la idoneidad de la tutela cautelar vara
de acuerdo al tipo de actuacin contra la cual se pretende asegurar el derecho
del administrado177.
A partir de ello, el esquema de medidas cautelares es el siguiente:
1) Medida cautelar suspensiva, si lo que se pretende es paralizar los efectos de
un acto administrativo que se considera gravoso. La misma puede ser planteada
mientras se transita la instancia administrativa (Medida cautelar autnoma) o
conjuntamente con la demanda.

2) Si, en cambio, se procura hacer cesar es una omisin o la inejecucin de un

acto firme de la administracin pblica la herramienta idnea ser la medida
cautelar positiva.
3) Por ltimo, si lo que se pretende es la una defensa contra una va de hecho se
deber intentar una medida de innovar o no innovar habida cuenta que en este
ltimo caso desaparece la prerrogativa estatal y en virtud de ello, deben
utilizarse los mecanismos previstos para los sujetos privados178.
Por lo general, el proceso cautelar posee una naturaleza unilateral encontrndose
reservada la bilateralidad a la segunda instancia en caso de apelacin.
En nuestro pas y en el sistema federal ante la carencia de un cdigo contencioso
administrativo la regulacin de materia cautelar se rige por el Art. 230 del Cdigo
Procesal Civil y Comercial de la Nacin y disposiciones concordantes.
Requisitos. Para la procedencia de una media cautelar resulta preciso que
concurran cuatro recaudos fundamentales:
a) Verosimilitud en el derecho.
b) Peligro en la demora
c) La consideracin del inters pblico comprometido en la decisin.
d) Contracautela
Cabe destacar, asimismo, como lo ha resaltado la jurisprudencia que a mayor
verosimilitud en el derecho, cabe no ser tan exigentes respeto de la gravedad del
dao179
La suspensin de los efectos del acto administrativo. Consiste en el pedido al
rgano jurisdiccional de suspensin de los efectos del acto administrativo que ha
sido impugnado en sede administrativa mientras se sustancia un procedimiento
administrativo180 ya sea que la administracin pblica resuelva expresamente el
recurso as como si se produce la denegatoria tcita.
El fundamento normativo de esta medida cautelar se halla en el Art. 195 del
Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin en tanto ste admite que las
medidas cautelares puedan ordenarse antes o despus de promovida la
demanda.
Desde la doctrina y la jurisprudencia de se han alzado posiciones que consideran
que para poder solicitar la suspensin de los efectos del acto en sede judicial es
requisito necesario haber efectuado dicha peticin previamente en sede
administrativa, alegando en su fundamento el carcter revisor del contencioso
administrativo como un juicio al acto. Para otros no puede exigirse el planteo
previo en sede administrativa184 por considerarlo intil pues por lo general la
administracin nunca resuelve suspender el acto185, criterio al que adherimos.

En una postura intermedia hay quienes sostienen que dicha exigencia debe ser
ponderada en el caso concreto186.
Medida cautelar positiva
La medida cautelar positiva consiste en un mandato judicial destinado a la
administracin pblica para que sta observe un conducta activa es decir, una
obligacin de hacer187.
Su campo de actuacin es limitado ya que procede frente a actos negativos por
los cuales se deniego una peticin, inactividad material (la no designacin en un
cargo o el no otorgamiento de una licencia) o la inejecucin de un acto
administrativo que se encuentra firme (V.g. decisin que reconoce una deuda)
Esta clase de medidas ha sido por lo general resistida tanto en el derecho
comparado como nacional por la vigencia del dogma revisor, dada la
imposibilidad de sustituir a la administracin por la consiguiente violacin de la
divisin de poderes188.
Debe tenerse presente, que este tipo de despachos cautelares tienen su campo
de actuacin frente a la actividad prestacional del estado, en materia de
subsidios, frente a cuestiones de naturaleza econmica en donde se pretende por
cautelar adelantar fondos, sea por un incumplimiento contractual del Estado o
por una indemnizacin o por la obligacin surgida de un ttulo pblico.
Su papel frente a la discrecionalidad. La posibilidad del juez de ordenar una
conducta a la administracin encuentra su lmite en la discrecionalidad pues por
principio debe tratarse de una actividad reglada189 pues si se tratara de
facultades discrecionales, una orden de tales caractersticas suplira
ilegtimamente el criterio de oportunidad o conveniencia que le cabe a la
administracin, lo que slo aparece como viable para algunos ante la ilegalidad o
arbitrariedad manifiesta190.
En tal sentido, ha sealado Comadira que ellas deben disponerse cuando el acto
debido por la Administracin corresponde al ejercicio de facultades regladas.
Tratndose, sin embargo, de atribuciones discrecionales tales medidas deberan
limitarse a los casos en los que la no emisin del acto debido importe, en relacin
con las circunstancias del caso, una violacin manifiesta de los lmites jurdicos
de la discrecionalidad191
185 CASSAGNE, Juan Carlos, Las medidas cautelares en el contencioso
admimistrativo, L.L. 2001-B, 1090, esp. pg. 1099.
186 GALLEGOS FREDIANI, Pablo O., Las medidas cautelares contra la
Administracin Pblica, Buenos Aires, Abaco, 2006, 2 ed. actualizada, pg. 226.

187 COMADIRA, Julio Rodolfo, Procedimientos Administrativos..., op. cit., pg.

269. SORIA, Daniel F., La medida cautelar positiva en el proceso administrativo
(Notas sobre un nuevo avance jurisprudencial), E.D., 182:1166.
188 En esta ltima inteligencia se pronuncio la Corte en la causa Oras Fallos,
317:40, Orias, 03/02/94. En ese caso, la Universidad Nacional de Ro Cuarto
haba dejado sin efecto el llamado a concurso para cubrir un cargo de profesor
titular aduciendo razones presupuestarias, acadmicas y administrativas. Al
resolver la cuestin, el Mximo Tribunal convalid la sentencia del inferior que
haba declarado la nulidad de dicho acto administrativo en razn de que esa
decisin revocatoria se encontraba viciada en el elemento causa y en la finalidad
por desviacin de poder dado que no concurran las razones invocadas pero la
revoc en la parte que haba ordenado a la demandada la convocatoria a un
nuevo concurso.
Sobre este tipo de medidas resulta ilustrativo lo sentenciado en la causa
Chiabaut Morales192, All, frente a la solicitud de jubilacin que no haba sido
resuelta por la autoridad previsional habiendo transcurrido un plazo razonable, se
resolvi que atento a la estado de incapacidad en que se encontraba el
peticionante ordenarle al organismo demandado que abonara al actor el
beneficio jubilatorio pretendido.
A diferencia de lo que vimos a nivel federal en donde el sistema de medidas
cautelares es amplio y de vanguardia, Ley 7182 slo contempla la posibilidad de
solicitar conjuntamente con la demanda la suspensin de los efectos del acto
administrativo.
Quedan descartadas, entonces, dentro de este sistema las medidas cautelares
autnomas y positivas que slo podrn intentarse ante la justicia ordinaria y bajo
las previsiones del Cdigo Procesal Civil de la Provincia de Crdoba.
Para su procedencia se exige que la ejecucin del acto impugnado sea
susceptible de causar un grave dao al administrado y que el despacho cautelar
no implique una lesin al inters pblico. A su vez debe cumplirse con la
contracautela requerida por el tribunal.
En cuanto al trmite, debe tenerse presente, que el otorgamiento de la medida
no es inaudita parte como ocurre por lo general en la materia cautelar sino que
antes de resolver, el Tribunal, ordenar correr vista a la demandada por el plazo
de cinco das asignndole el trmite de incidente.
El Art. 19 de la Ley 7182 establece que el solo requerimiento de suspensin y su
notificacin por el Tribunal importa la prohibicin de innovar hasta tanto se
resuelva el incidente y, si ello no ocurriere, hasta no ms all de sesenta das de
iniciada la demanda.

Una vez concedida la medida y cualquiera sea el estado de la causa, si la

administracin pblica considera que con su ejecucin se est lesionando el
inters pblico, lo deber declarar en acto administrativo y alegar ante el
Tribunal. Este resolver por auto dentro de las cuarenta y ocho horas, sobre el
cese de la prohibicin de innovar o la revocacin de la suspensin, sin perjuicio
de la responsabilidad de la Administracin por los daos que ocasionare la
ejecucin del acto.
2.4. Las excepciones fundadas en la materia y en la causacin de estado del
acto administrativo que genera la lesin que motiva la pretensin procesal.
Una vez que se han cumplimentados los recaudos previstos en el Art. 16 de la ley
7182 el Tribunal intimar a quien corresponda a los fines de que le sean remitidas
las actuaciones administrativas producidas en el plazo de diez das. En el
supuesto en que la administracin pblica estime indispensable contar con ellas,
podr solicitar al Tribunal copia autorizada de las mismas o su restitucin dentro
de un plazo prudencial. La omisin en el cumplimiento de la remisin, a los fines
del proceso, autorizar al Tribunal a valorar acerca de la habilitacin de instancia
tomando como base la exposicin del demandante.
Una vez que ha sido admitida la causa el Tribunal ordenar la citacin y
emplazamiento de la demandada fijndose al efecto un plazo que no podr ser
superior a diez das. Si el demandado omitiere comparecer a pedido de parte se
lo declarar rebelde y el juicio seguir como si ella estuviere presente. La
rebelda se notificar por cdula publicndose adems edictos por cinco das.
Ante el comparendo de la demandada o en el caso de que quedare firme la
rebelda dispuesta se ordenar el traslado de la demanda por el trmino de
dieciocho das y luego a los coadyuvantes, si los hubiere por el mismo plazo.
Excepciones en la ley 7182.
Al momento de contestarse la demanda se podrn oponer las excepciones
dilatorias y perentorias que se consideraren pertinentes, Ahora bien, si las
excepciones planteadas impidieren la prosecucin del juicio, se correr
nuevamente traslado de la demanda, una vez pasado en autoridad de cosa
juzgada el auto que las resuelva.
Las nicas excepciones que pueden oponerse en forma de artculo previo
debern ser opuestas dentro del plazo del traslado ordinario de la demanda, son:
1) Incompetencia del Tribunal: fundada slo en que la resolucin reclamada no da
lugar a la accin contencioso administrativa o en que la demanda ha sido
presentada fuera de trmino; Esas excepciones debern ser planteadas siempre
en forma de articulo previo ya que no pueden ser planteados en forma
dilatoria193

2) Tanto la inexistencia de una situacin jurdica subjetiva como la falta de

acreditacin en los trminos del Art. 16 Inc. B, deben ser planteado a travs de
esta excepcin.
3) Falta de capacidad procesal o de personera en los litigantes o en quienes los
representan;
4) Defecto legal, excepto en acciones derivadas de la relacin de empleo pblico
o de materia previsional;
5) Litis pendencia.
Aquellas excepciones dilatorias que no se hayan opuesto en forma de artculo
previo, debern ser planteadas al contestar la demanda y sern resueltas al
momento de dictarse la sentencia definitiva. Las excepciones que se funden en el
trmino de presentacin de la demanda y las de incompetencia, debern
oponerse siempre en forma de artculo previo.
En cuanto a su trmite se prev que de las excepciones opuestas en forma de
artculo previo, se correr traslado al actor, quien deber evacuarlo en el trmino
de cinco das. Una vez que ello se ha concretado se llamar autos y el Tribunal
resolver sin ms trmites dentro de veinte das de ejecutoriada aquella
providencia.
Por su parte, el 28 autoriza a cualquiera de las partes a solicitar la apertura a
prueba del incidente de las excepciones siempre que sea pedido dentro de los
tres das de notificada la providencia de autos. Luego de producida la prueba y de
merituada la misma el tribunal resolver dentro del plazo de veinte das.
Para ampliar este punto puede verse el Captulo XII y XIII de la bibliografa
obligatoria
2.5. Prueba
En este punto analizaremos la etapa de prueba dentro del proceso contencioso
administrativo. Debe recordarse que en virtud de la inexistencia de regulacin
legislativa en el mbito federal se aplican las normas contenidas en el Cdigo
Procesal Civil y Comercial de la Nacin.
2.5.1. Objeto
La etapa probatoria en la ley 7182, cuyo plazo es de treinta das, tiene las
siguientes particularidades:
a) La prueba testimonial, como tambin la declaracin de las autoridades
administrativas, que se har por oficio, ser ofrecida dentro de los cinco primeros
das del trmino probatorio.

Las pruebas testimonial, confesional e inspeccin ocular podrn ser delegadas

para su recepcin en la persona de uno de los integrantes del Tribunal.
b) La documental, pericial y confesional, podrn ofrecerse hasta diez das antes
del vencimiento del trmino de la prueba.
Una vez finalizada la etapa probatoria, se debe traslado por su orden por nueve
das para que las partes puedan alegar sobre el mrito de la prueba.
2.5.2 Potestades del Tribunal
Debe tenerse presente que a diferencia de lo que acontece, por ejemplo, en el
fuero civil y comercial en donde se busca la denominada verdad formal en el
sistema contencioso administrativo rige el principio de verdad material y por el
ello la Ley 7182 dispone que el Tribunal podr ordenar de oficio las diligencias
que considere oportunas, conducentes al esclarecimiento de los hechos, an
cuando las partes se opusieren.
2.6. Perencin de instancia
En el sistema procesal civil federal la regla es que los plazos son de carcter
perentorio y por lo tanto, el vencimiento de los trminos procesales produce per
se el decaimiento del derecho dejado de usar. La instancia se abre con la
promocin de la demanda aunque no hubiere sido notificada la resolucin que
dispone su traslado y termina con el dictado de la sentencia. La caducidad puede
ser introducida de oficio por el propio juez o por la parte interesada.
Los plazos previstos por el Art. 310 del C.P.C.N. son los siguientes:
1) De seis meses, en primera o nica instancia.
2) De tres meses, en segunda o tercera instancia y en cualquiera de las
instancias en el juicio sumarsimo, en el juicio ejecutivo, en las ejecuciones
especiales y en los incidentes.
3) En el que se opere la prescripcin de la accin, si fuere menor a los indicados
precedentemente.
4) De un mes, en el incidente de caducidad de instancia.
Debe tenerse presente que por imperio del Art. 314 del CPCN la caducidad
tambin opera contra el Estado y sus entes autrquicos.
En cuanto a los efectos, no debe soslayarse que la caducidad operada en primera
o nica instancia no extingue la accin, sino que sta podr ejercitarse en un
nuevo juicio. Tampoco, perjudica las pruebas producidas que podrn hacerse
valer en aqul, siempre que no haya operado la prescripcin. La caducidad
operada en instancias ulteriores, en cambio, acuerda fuerza de cosa juzgada a la
resolucin recurrida.

En la ley 7182 la instancia contencioso administrativa se abre con la interposicin

de la demanda. De acuerdo al Art. 55 de la Ley 7182, la paralizacin por ms de
un ao de la causa, sin que el demandante (sea el administrado o la
administracin) inste su prosecucin determinar la perencin de la instancia,
cualquiera sea su estado, salvo que los autos pendieren de pura actividad del
Tribunal. No proceder la caducidad de instancia de oficio sino que debe ser
solicitada por las partes (Art. 56). Por lo tanto, mientras no se haya solicitado la
perencin de instancia, cualquiera de las partes podr pedir la prosecucin del
juicio.
La sentencia que resuelva acerca de la perencin de instancia tiene por efecto
para las partes hacer vlida y firme la resolucin administrativa objeto de la
accin, siendo las costas del incidente de perencin a cargo del demandante.
La cuestin relativa a la caducidad de instancia en la Ley 7182 se encuentra
abordado en el Captulo XII punto XV de la bibliografa obligatoria.
2.7. Sentencias
2.7.1. Contenido necesario propio de la tcnica impugnatoria.
La ley 7182 impone que la resolucin que se dicte debe ser congruente con los
hechos invocados en sede administrativa y que luego han dado sustento a la
demanda y a su contestacin.
2.7.2. Congruencia del decisorio y principio de verdad real
Como vimos ms arriba rige en el proceso contencioso administrativo el principio
de la verdad material. Ello impone que los jueces al dictar sentencia no slo
deben guiarse por las argumentaciones y pruebas de las partes sino que deben
disponer aquellas medidas a los fines de dictar sentencia en base a lo que
efectivamente ocurri.
2.7.3. Efectos de las sentencias en las acciones de plena jurisdiccin y en las de
ilegitimidad.
En la Ley 7182 el plazo para dictar sentencia es de sesenta das contados desde
que se encuentre firme el provedo de llamamiento de autos. Vencido el trmino
para alegar de bien probado, el Tribunal llamar "autos para sentencia" y,
ejecutoriada esta providencia, dictar fallo dentro de sesenta das.
Limitaciones materiales. El Art. 38 de Cdigo Contencioso Administrativo veda al
tribunal pronunciarse acerca de cuestiones relativas a derechos reales,
personales o de otra naturaleza, encontrndose obligado a circunscribir la
decisin a la materia contenciosa administrativa, sometida a su decisin.
Por ese motivo, el Art. 39 dispone que Las sentencias dictadas en causas
contencioso administrativas, no podrn ser invocadas ante los dems fueros

judiciales, contra terceros, como prueba del reconocimiento de derechos reales,

personales o de otra naturaleza, por ms que stos hayan sido invocados y
discutidos en el juicio contencioso administrativo.
En las causas de ilegitimidad, la sentencia se debe limitarse a resolver sobre
validez del acto administrativo impugnado y, en caso de declarar su nulidad, lo
notificar a la autoridad que lo dict y al Fiscal de Estado. En su caso se
dispondr su publicacin en su parte dispositiva, en el Boletn Oficial o en un
peridico de circulacin local. A partir del cumplimiento de ese recaudo formal la
sentencia tendr efectos "erga omnes", sin perjuicio de los derechos de terceros
definitivamente consolidados.
2.7.4. Los medios de impugnacin contra las sentencias y dems resoluciones.
Reposicin. Apelacin. Casacin. Inconstitucionalidad local. Revisin.
Los recursos disponibles en materia contencioso administrativa en la ley 7182
varan de acuerdo a si la Provincia es parte o no, pues en el primer caso el
proceso de es de doble instancia pero en el resto de los caso de nica instancia.
Apelacin (Art. 43) El Art. 43 autoriza la procedencia del recurso de apelacin
slo en los casos en que la provincia es parte, respecto de:
a) Autos interlocutorios que declare la inhabilitacin de la instancia (Artculo 11);
que, resuelvan la excepcin fundada en el Inciso 1) del Artculo 24; o que
declaren perencin (Artculo 56);
b) Sentencias definitivas.
En virtud de ello, en contra de las sentencias definitivas (como as tambin en
contra de los dems autos interlocutorios que pongan fin a la accin) en las
causas en que la Provincia no sea parte slo podr interponer recurso de
casacin o inconstitucionalidad.
Casacin (Art. 45) Debe interponerse de manera fundada dentro de los diez das
ante la Cmara Contencioso administrativa o el tribunal que haya dictado
resolucin. Procede contra las sentencias definitivas o en contra de los autos que
pongan fin a la accin por las siguientes causales:
a) Por inobservancia o errnea aplicacin de la ley sustantiva o la doctrina legal,
incluso en caso de sentencias contradictorias de las Cmaras;
b) Por quebrantamiento de las formas sustanciales establecidas para el
procedimiento, o la sentencia, excepto cuando el acto motivo de la nulidad
hubiere sido consentido o producido por el recurrente.
Una vez interpuesto el recurso el Tribunal resolver sin sustanciacin alguna si
corresponde o no concederlo. Si se verifica el primer supuesto, remitir las
actuaciones al Tribunal Superior de Justicia quien una vez radicas las actuadas

deber pronunciarse sobre su procedencia dentro de los tres das. Si el mximo

tribunal provincial considera que ha sido mal concedido el recurso, devolver los
autos a la Cmara de origen a sus efectos.
En cambio, si considera que el recurso es procedente, se correr traslado por su
orden por nueve das, dentro de los cuales las partes podrn presentar informe
sobre su derecho, dictndose sentencia dentro de los treinta das siguientes. Si la
sentencia declarase nulo el procedimiento, se mandar devolver la causa a la
Cmara contencioso administrativa que sigue en turno, para que sea
nuevamente juzgada. En los dems casos, deber resolver sobre el fondo.
Queja (Art. 50) Ante la denegacin indebida de un recurso que procediere ante la
Sala Contencioso administrativa del TSJ, el recurrente podr presentarse en queja
ante sta, a fin de que lo declare mal denegado.
Inconstitucionalidad (Art. 49) Este recurso proceder en contra de las sentencias
definitivas o autos interlocutorios que den por terminado el proceso o hagan
imposible su continuacin, en causa de nica instancia, es decir, en aquellas en
que la Provincia no es parte. En el caso debe hallarse cuestionada la
constitucionalidad de una ley, decreto, reglamento o resolucin que estatuya
sobre materia regida por la Constitucin Provincial, y la sentencia o el auto fuere
contario a las pretensiones de quien plantea el recurso.
Revisin (Art. 48). El recurso de revisin es de carcter extraordinario proceder
contra la sentencia firme en los siguientes supuestos:
1) Si la sentencia ha recado en virtud de pruebas que al tiempo de dictarse
aqulla, ignorase una de las partes o que estuvieran reconocidas o declaradas
falsas, o que se reconocieran o declarasen falsas despus de la sentencia.
2) Si despus de pronunciada la sentencia, se recobrasen documentos decisivos
ignorados hasta entonces, extraviados o detenidos por fuerza mayor o por obra
de la parte a cuyo favor se hubiere dictado aqulla.
3) Si la sentencia hubiera sido pronunciada a consecuencia de prevaricato,
cohecho, violencia u otra maquinacin fraudulenta, cuya existencia se hubiere
declarado en fallo posterior irrevocable.
Aclaratoria (Art. 40) Dentro de los tres das de notificada la sentencia, podrn los
litigantes solicitar se corrija cualquier error material, se aclare algn concepto
oscuro o se supla cualquier omisin sobre los puntos discutidos en el juicio, cuyas
contradicciones y oscuridades aparezcan en la parte resolutiva. Debe tenerse
presente que la solicitud de aclaratoria suspender de pleno derecho el trmino
para impugnarla.
La reposicin (Art. 42) Este planteo ser procedente para cuestionar las
providencias dictadas sin sustanciacin, a fin de que el Tribunal las revoque por

contrario imperio, tal como acontece con la prevista para la habilitacin de

instancia (Art. 11)
2.7.8. Ejecucin de las sentencias. Rgimen Nacional y provincial.
Ejecucin de sentencias en orden federal
Ante la ausencia de un Cdigo contencioso administrativo en orden federal, el
trmite de la ejecucin de sentencia se rige por las disposiciones del Cdigo
Procesal Civil y Comercial de la Nacin y por lo que establece la ley 25344 sobre
el punto.
Si la demanda ha tenido por objeto una pretensin impugnatoria de un acto
administrativo la sentencia que acoja la pretensin del administrado dispondr la
nulidad de la decisin y ordenar a la administracin cumplir con una obligacin
de hacer.
En caso de incumplimiento por la administracin pblica de la orden judicial el
tribunal podr disponer la aplicacin de astreintes o de los dems mecanismos
coercitivos previstos en el C.P.C.C.N.
Las circunstancias varan si la sentencia condena al Estado al pago de una suma
de dinero. Con concreta ingerencia en estos aspectos -como bien lo destaca
valos194- se han dictado en nuestro pas numerosas declaraciones de
emergencia que has incidido de una manera disvaliosa para el administrado- en
el modo de ejecucin de sentencias en contra del Estado, ya sea suspendiendo
su ejecucin por un plazo determinado ya sea difiriendo los pagos para
posteriores ejercicios presupuestarios.
A este grave situacin para la ejecucin de sentencias en contra del Estado
Nacional se suman las consolidaciones de deudas dinerarias dispuestas desde
entre 1990 y 2002, que implicaron su reemplazo por ttulos pblicos con
vencimiento a diez o quince aos, su pesificacin, otros.
En la actualidad el rgimen previsto por la Ley 25.344 que excluye las sumas
inferiores a $1000- dispone la cancelacin de deudas de acuerdo a la
disponibilidad de recursos con que cuente el Tesoro Nacional que se prevean
anualmente en el presupuesto nacional en el plazo mximo de diez aos195, lo
cual presupone que se ha efectuado la correspondiente asignacin
presupuestaria.
Ejecucin de la Sentencia en la ley 7182.
Salvo en las causas de ilegitimidad, una vez producido el vencido del plazo
establecido en la sentencia el Tribunal le intimar su cumplimiento en un trmino
razonable, acompaando a dicha comunicacin un testimonio del fallo.

Vencido ese nuevo trmino, sin que la autoridad obedezca la orden judicial, se
proceder de conformidad con lo dispuesto por el Cdigo de Procedimiento Civil y
Comercial, en lo referente a la ejecucin de sentencia o embargo.
En los casos en que la sentencia imponga una obligacin de hacer a la
administracin pblica y sta no la ejecutara en el trmino que se hubiere
sealado, acusado el vencimiento por el interesado y previo emplazamiento a la
autoridad administrativa condenada, se intimar nuevamente por el plazo
improrrogable de diez das y se pondrn todos los antecedentes en conocimiento
de la Honorable Legislatura o del Concejo Deliberante respectivo, en su caso.
Sentencias contra el Estado
A los efectos de la ejecucin de sentencia debe tenerse presente que segn la
Const. Provincial Los bienes del Estado Provincial o Municipal no pueden ser
objeto de embargos preventivos. La ley determina el tiempo de cumplir
sentencias condenatorias en contra del Estado Provincial y de los Municipios,
precepto que ha sido declarado inconstitucional en reiteradas ocasiones.
Suspensin de la ejecucin de sentencia.
En una clara prerrogativa atribuida a la autoridad pblica, el Art. 52, excluyendo
los casos en que se encuentre en juego materia previsional, le autoriza a la
autoridad administrativa vencida en juicio a requerir fundadamente dentro de los
quince das la suspensin de la ejecucin de la sentencia por un plazo razonable
por considerarla perjudicial al inters pblico. A esos efectos, deber
adjuntarse al expediente judicial el acto administrativo que as lo declara
expresndose con precisin las razones especficas que as lo aconsejan. Al
hacerse la peticin deber ofrecerse indemnizar los daos y perjuicios derivados
del aplazamiento del cumplimiento de condena.
Sin embargo, es el Tribunal quien fijar, previa vista al interesado y de acuerdo a
las razones de inters pblico invocando, el plazo mximo de duracin de la
suspensin de la ejecucin de la sentencia.
Sustitucin de la condena
Es facultad del Tribunal de la causa, en los casos de sentencia de cumplimiento
imposible, o que ocasione lesin directa e inmediata al inters pblico, sustituir la
condena por una indemnizacin compensatoria definitiva. Si as lo decide, deber
determinar la indemnizacin correspondiente y fijar el plazo y la modalidad para
su pago, con previa audiencia de las partes y previo pedido de los informes que
creyese necesario.
Pensamos que el uso de esa atribucin en determinados casos puede devenir en
su aplicacin concreta inconstitucional por vulnerar derechos supremos del
administrado. Pinsese en el supuesto de que un agente ha sido cesanteado
ilegtimamente y luego de un proceso judicial se ordena su reincorporacin. Si el

tribunal acepta la posibilidad de sustituir esa condena, violentar el derecho del

empleado a llevar adelante su carrera administrativa.
Cabe destacar que el cumplimiento de la condena antes del plazo de suspensin
establecido, relevar a la administracin pblica del pago de la parte
proporcional de la indemnizacin por el perodo que no hubiere vencido.