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LA ESTATALIZACIN EDUCATIVA

Tendencia real, concepto equvoco

Roberto Gonzlez Villarreal


Marcelino Guerra Mendoza
Carmen Evelia Hernndez Ortiz
Luca Rivera Ferreiro
Alicia Rivera Morales

ndice

Presentacin
Descentralizacin y estatalizacin
Poltica educativa y cambios estructurales (1988- 1994).
Estatalizacin de la Educacin Bsica
Procesos de institucionalizacin
Cambio institucional: algunos conceptos bsicos
Convenios de transferencia
Leyes y reglamentos
La organizacin poltico-administrativa
Formas de concrecin: un estudio de los mrgenes de accin
Interpretacin, traduccin, adaptacin y ejecucin de los programas
federales.
El contenido y la forma de la agenda educativa en los estados
Surgimiento e influencia de nuevas fuerzas y actores polticas
Discusin de conjunto
La estatalizacin educativa: tendencia real, concepto equvoco
Bibliografa

Presentacin

Hace 15 aos se firm el Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la


Educacin Bsica (ANMEB); poco despus se transfirieron la operacin y la
administracin de los servicios de educacin bsica a las entidades
federativas. Algunos gobiernos estatales lo vieron como una oportunidad de
accin poltica, otros advirtieron una fuente de problemas, unos ms lo
sintieron como una desgracia: lo cierto es que la denominada federalizacin
caus muchas dificultades, no menos interrogaciones y dos o tres
arrepentimientos.
El diagnstico que sirvi de base al ANMEB sealaba problemas de
calidad, lmites de cobertura, dificultades presupuestales y organizativas,
atrasos en contenidos, en condiciones de vida y reconocimiento social del
magisterio. El consenso alcanzado deca: se asume el compromiso de
atender, con sustento en una creciente canalizacin de recursos pblicos, tres
lneas fundamentales de estrategia para impartir una educacin con
cobertura suficiente y con calidad adecuada: la reorganizacin del sistema
educativo, la reformulacin de contenidos y materiales educativos y la
revaloracin social de la funcin del magisterio.1
La reorganizacin del sistema educativo contena, a su vez, dos lneas de
accin: el nuevo federalismo educativo y la participacin social en
educacin. Quiz sea la primera de ellas la que ms impacto ha generado en
1

SEP. Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica y Normal. SEP.


Mxico, 1992.

la educacin nacional. Sin embargo, ha sido una cuestin problemtica, en la


definicin y en la instrumentacin. Como lo han mostrado algunos
estudiosos (Arnaut, 1998; Pardo, 1999), el federalismo educativo es una
nocin ambigua, polismica, nombra procesos muy diferentes, a veces
contradictorios. En 1921, por ejemplo, en los inicios de la Secretara de
Educacin Pblica (SEP), la federalizacin significaba la absorcin de las
escuelas municipales y del Distrito Federal y luego emprendi la ocupacin
educativa de los estados: primero por sus respectivas periferias,
estableciendo escuelas donde no haba llegado la educacin sostenida por
los gobiernos estatales y los municipios y, despus, desde el campo, la
presencia educativa federal se expandi hacia los centros urbanos y las
capitales de los estados. De ese modo se difundi la educacin federal a
todas las regiones del pas y termin formndose un vasto sistema educativo
nacional con una estructura fuertemente centralizada.2 Setenta aos ms
tarde, luego de cuestionamientos a la hipertrofia burocrtica de la SEP y de
una serie de intentos desconcentradores y descentralizadores, el ANMEB
entenda por federalismo la transferencia de los establecimientos escolares
con todos los elementos de carcter tcnico y administrativo, derechos y
obligaciones, bienes muebles e inmuebles, con los que la Secretara de
Educacin Pblica vena prestando, en el estado respectivo, hasta esta fecha,
los servicios educativos mencionados (se refiere a los de educacin bsica y
normal), as como los recursos financieros utilizados en su operacin. 3 Son
2

Alberto Arnaut. La federalizacin educativa en Mxico. Historia del debate sobre la


centralizacin y la descentralizacin educativa (1889-1994). El Colegio de Mxico/Centro
de Investigacin y Docencia Econmica. Mxico, 1998, pp. 19-20.
3
ANMEB, op. cit.

estrategias distintas con un mismo nombre; las investigaciones han mostrado


la historicidad del concepto, tambin su ambivalencia y su utilidad poltica.
La clave del Acuerdo radica en la transferencia de la operacin y
administracin de los servicios de educacin bsica y normal a las entidades
federativas, reservando para la SEP las funciones normativas de la
educacin. Los pormenores, dificultades, y oportunidades abiertas por este
federalismo descentralizador (Arnaut, 1996), han sido recogidos en
compilaciones de estudios de caso (Pardo, 1998, Ramrez, 1999) y en
evaluaciones generales (Barba, 1999). El material histrico ha sido
recuperado por una lnea de investigacin muy socorrida desde hace unos
diez aos: la innovacin educativa, que trata en lo general de valorar
hasta que punto la descentralizacin ha favorecido el diseo y puesta en
marcha de soluciones novedosas enfocadas a resolver problemas
relacionados con la calidad y equidad de los servicios educativos, y de
identificar las resistencias que enfrenta la pretensin de modificar prcticas
no slo administrativas, sino de participacin y gestin curricular.4
Los estudios locales, los diagnsticos, la evaluacin y valoracin de
tcnicas de gestin, de programas de atencin y de prcticas de planeacin
estratgica, han sido muy favorecidos por esta vertiente de investigacin.
Relacionada con esta, pero con una atencin mayor en los cambios
ocurridos en las funciones, responsabilidades e instituciones de gobierno,
est otra vertiente de estudios, la llamada estatalizacin educativa.
4

Mara del Carmen Pardo. Estudio Preliminar, en Mara del Carmen Pardo (coord.).
Federalizacin e Innovacin Educativa en Mxico. El Colegio de Mxico. Mxico, 1998,
p. 15.

Bonifacio Barba ha propuesto una definicin preliminar: la comprensin


gubernamental y social de que la educacin de los ciudadanos es una
responsabilidad con escenarios y mrgenes estatales en una repblica federal
y la asuncin de las responsabilidades polticas y administrativas
correspondientes.5
La definicin es importante, aunque problemtica. Refiere un proceso
fundamental, derivado del ANMEB, pero no contenido, mucho menos
regulado por l: la conversin de la educacin en una de las actividades ms
importantes en la agenda de los gobiernos de los estados de la Federacin; el
rediseo institucional y organizacional de la educacin bsica; la
remodelacin espacial; y, sobre todo, la reformulacin de los objetos,
objetivos, mecanismos y fuerzas sociales en la conduccin estatal de la
educacin bsica.
Barba ha puesto el acento en una nocin ambigua y difcil de captar,
como es la comprensin, pero ha identificado un proceso histrico-poltico
novedoso para los gobiernos locales que la innovacin educativa contena
pero no poda identificar, al estar ms atenta en las tcnicas, los diagnsticos
y problemas especficos. En realidad, la denominada estatalizacin ha
puesto de manifiesto el conjunto de acciones para gobernar la educacin en
las entidades federativas; ms que una comprensin, vocablo difcilmente
aprensible, se trata de un proceso para reformular la conduccin de la
Bonifacio Barba. Evaluacin del ANMEB. 1999 2000. Reorganizacin del servicio
educativo. Aguascalientes, Unidad de Desarrollo Educativo-SEP, 2000, citado en Bonifacio
Barba (coord.). La Federalizacin Educativa: una valoracin externa desde la experiencia
de los estados. SEP: Mxico, 1999, p. 311.
5

educacin en las entidades federativas, lo que implica ciertamente la


comprensin, la conciencia de la necesidad, pero ms an, la puesta en
marcha de un proceso complejo de (re)construccin de los sistemas
educativos estatales; no nada ms de la gestin de los servicios transferidos
por el gobierno federal, sino de una verdadera redefinicin del gobierno de
la educacin en las entidades federativas, que tiene como lmites sistmicos
los que se encuentran en las leyes del pacto federal, pero en el que se
encuentran mrgenes y posibilidades de accin que la innovacin educativa
ha puesto en evidencia y que han servido para reformular modos de gestin,
prcticas pedaggicas, formas de administracin y que avanzan, poco a
poco, en la definicin de otras estrategias educativas (municipalizacin,
regionalidad, privatizacin), de otros objetos y objetivos de la educacin
(seguridad, contenidos locales) que ms tarde o ms temprano plantearn
retos al sistema educativo nacional.
Para realizar este texto partimos de las experiencias registradas en
algunos estados. Los estudios de Mara Cecilia Fierro y Guillermo Tapia en
Guanajuato, de David Gmez lvarez en Jalisco, Armando Loera y
Fernando Sandoval en Chihuahua han mostrado una gran variedad de
dificultades, tiempos, avances y limitaciones de la transferencia operativa y
administrativa de los servicios de educacin bsica. Algunos funcionarios lo
calificaron como un "proceso casi catico, lo que oblig a los gobiernos
estatales ha reinventar su administracin, a reorganizar los servicios de
educacin o a constituir los sistemas estatales de educacin. Se abri
entonces una nueva fase de la descentralizacin, con grandes oportunidades
7

de innovacin, creacin o reforma de las instituciones estatales de educacin


bsica (Pardo, 1998). Los modos en que se plantearon, disearon e
instrumentaron los retos de la descentralizacin educativa en los estados de
la repblica son muy dismiles; por esta razn, son muy distintas las
modalidades de institucionalizacin de los servicios educativos. En muchos
estados la existencia de un servicio estatal y otro federal de educacin bsica
se plante como un problema de integracin, creando una sola institucin;
en otros no, la cuestin fue de coordinacin o concurrencia. En algunos
casos, los servicios educativos son atendidos por una secretara del gobierno
estatal, en otros por un sistema integral o por institutos autnomos. Hay una
gran diversidad de formas de institucionalizacin de la educacin bsica;
este estudio propone recuperar la constitucin de los sistemas educativos
estatales a travs de su institucionalizacin, entendiendo por esta el conjunto
de leyes, reglamentos, organismos, programas, planes y proyectos que
regulan la prestacin de los servicios educativos.
La heterogeneidad institucional y organizativa de la educacin en los
estados fue la condicin histrico-poltica para emprender este trabajo; nos
propusimos identificar los elementos jurdicos, organizacionales, polticos,
sociales y culturales que fueron creando los sistemas educativos estatales;
reconocer las formas particulares de problematizacin educativa, los actores
que intervienen y las distintas formas institucionales que adoptan.

En un primer momento, se trataba de reconstruir los procesos de


institucionalizacin del gobierno de la educacin en cada uno de los estados
8

de la repblica mexicana; sin embargo, en el camino observamos una


tendencia de mayor alcance a la institucionalizacin, la llamada
estatalizacin educativa, es decir, el proceso de conformacin de los
sistemas estatales de educacin bsica.

Conceptos y estrategias metodolgicas

En este texto se utilizan los trminos instituciones y organizaciones en el


sentido de Douglass North, para quien las instituciones son las reglas de
juego en las que ocurren los intercambios sociales, polticos y econmicos.
Son limitaciones de la conducta, definen lo permitido y lo prohibido, son
formas que estructuran la vida cotidiana. Su funcin primordial es limitar la
incertidumbre -al establecer un marco de modulacin de conductas-, y
estructurar los incentivos de la interaccin. Las reglas del juego pueden ser
formales, codificadas en leyes, reglamentos, cdigos; o informales,
establecidas en la usos y costumbres, modos de convivencia y cortesa.
Pueden ser creadas, como en las constituciones, o evolucionar lentamente en
la sociedad. Por supuesto, los individuos no siguen siempre las reglas,
algunas veces los jugadores juegan sucio, cometen trampas, por eso, las
instituciones tambin definen formas de sancin y terceros en el partido.
Las instituciones se distinguen de los organismos. Mientras las primeras
son reglas de juego, los segundos surgen de estas reglas, aprovechan las
oportunidades abiertas por ellas para estructuras incentivos particulares. Las
organizaciones son arenas de realizacin u operacin de las instituciones,
9

y estn estructuradas por ciertos mecanismos de gobernacin que fijan sus


objetivos, estrategias, acciones. Pero si bien estn determinadas por las
limitaciones de la interaccin, ellas mismas son agentes del cambio
institucional, a travs de la retroalimentacin, de las iniciativas locales, de
los mismos intercambios. El desempeo educativo, por ejemplo, es una
dinmica entre las instituciones -las restricciones de la conducta de los
agentes - y las organizaciones - los grupos formados alrededor de objetivos
compartidos. El cambio institucional es la interaccin de las limitaciones y
los organismos, es decir, el juego de los participantes en los intercambios y
las reglas subyacentes.6 Aunque nuestro enfoque no es propiamente
institucionalista, es necesario especificar el uso de un concepto, sobre todo
en un campo de investigacin donde la legitimidad de los enunciados
frecuentemente est en entredicho.
Una de las grandes tendencias de la estatalizacin es redefinir el papel del
Estado, como organizacin, en el gobierno de la educacin. Se trata,
entonces,

de

analizar

cmo

ese

margen

se

pone

en

cuestin

permanentemente, lo que se observa en la definicin de los problemas


educativos locales; en las fuerzas y actores sociales que participan que es
una nocin mucho ms complicada que la participacin social-; y, sobre
todo, los programas educativos estatales; pero tambin el modo como se
traducen, adaptan, modifican y cuestionan los programas estratgicos de la
federacin. Como se observa, el punto central no es la innovacin educativa,
sino la redefinicin del margen de accin educativa de los estados en un
6

Douglass North, Instituciones, cambio institucional y desempeo econmico, Fondo de


Cultura Econmica, Mxico, 1994, pp. 13-22.

10

sistema federal con centralidad normativa. Quiz la tendencia definitoria de


la estatalizacin sea el cuestionamiento de ese margen, que no es fijo, sino
en continuo movimiento, afectado por un estira y afloja permanente, en
medio de crisis, polmicas, conflictos, acuerdos.
En el otoo de 2006, los integrantes del C.A. Intervencin y Formacin
en Gestin Educativa, del rea Poltica Educativa, Procesos Institucionales y
Gestin, de la Universidad Pedaggica Nacional, Unidad Ajusco, realizamos
un seminario internos para estudiar la historiografa de la federalizacin
educativa en Mxico. Despus de debatir sobre los aportes d Arnaut, Prada y
Barba, entre otros, nos detuvimos en la propuesta de Bonificcio Barba sobre
los procesos de estatalizacin. Ms que otros operadores analticos,
encontramos en la estatalizacin una va de indagacin fructfera para
entender el conjunto de fenmenos que el ANMEB haba desatado casi
quince aos antes; sin embargo, consideramos el concepto de Barba muy
limitado, rayando la apologa, por lo que nos propusimos dotarlo, an fuera
de manera inicial, de un mayor contenido poltico-institucional. El presente
trabajo, que deber sr considerado como una aportacin esquemtica para
una investigacin formal, resulta de esas discusiones. En una primera
lectura, este texto deba considerarse como una crtica en positivo a un
concepto con muchas posibilidades tericas e histricas, pero que en su
formulacin inicial slo daba cuenta de disposiciones, de comprensiones, de
elementos subjetivos; en un segundo trmino, lo consideramos como los
elementos fundamentales para problematizar la (re)conformacin de los
sistemas educativos estatales, desde una perspectiva local y regional. La
11

estatalizacin, a nuestro juicio, da cuenta de la multitud de procesos,


agentes, programas, iniciativas y problemas que aparecen en la gestin
educativa estatal, en los que se forman y trabajan los mrgenes de accin
educativa puestos de manifiesto por la federalizacin y el ANMEB.
En la primera parte del texto discutimos la novedad histrico-poltica de
la estatalizacin, en relacin a los procesos descentralizadores; en la
segunda, identificamos algunas tendencias de los cambios institucionales y
organizacionales, luego los el modo en que las entidades federativas realizan
la recepcin/innovacin/traduccin/adaptacin de los programas federales o
la creacin de proyectos educativos de mbito local y regional. Se trata,
como se puede advertir, de un primer esbozo de utilizacin emprica de un
modelo de anlisis de las fuerzas desatadas por la federalizacin, las que dan
contenido y proyeccin a la estatalizacin educativa en Mxico.

Ajusco, Mxico, D.F. noviembre 2008.

12

Descentralizacin y estatalizacin

La primera hiptesis que quisiramos desarrollar es que la descentralizacin


educativa no constituye la poltica educativa del estado mexicano desde
mediados de los noventa, sino que es una de las medidas estructurales para
encauzar el mejoramiento en la calidad de la educacin bsica. Para abordar
esta cuestin es necesario plantear distintas conceptualizaciones que se han
realizado sobre el proceso de descentralizacin, a modo de conformar un
marco de referencia de lo que se supone y espera de la descentralizacin y
de las prcticas y acciones que se ponen en marcha cuando los recursos se
han transferido a las entidades federativas. En seguida, plantearemos la
forma como la descentralizacin educativa va determinando mrgenes de
accin en los gobiernos estatales para asumir la educacin bsica; es decir,
que la adopcin, adaptacin e innovacin de la normatividad, organizacin y
estrategias de intervencin que las entidades federativas han asumido para
gobernar el proceso educativo, representa el aspecto institucional de un
proceso ms amplio: la estatalizacin educativa.

Poltica educativa y cambios estructurales (1988- 1994)

Con la intencin de delimitar el contexto que dio origen a la


descentralizacin de la educacin bsica en nuestro pas es importante
plantear que en el sexenio correspondiente al perodo de 1988- 1990,
13

caracterizado por una poltica social y econmica de corte liberal, se


adoptaron y llevaron a cabo diferentes medidas estructurales para
modernizar el desarrollo econmico del pas. Dichas medidas no son
creacin del gobierno mexicano en turno sino que constituyen la disposicin
concreta de grandes organismos internacionales econmicos, como lo son el
FMI, el BM y el Departamento del Tesoro de E. U, para acelerar y sostener
el desarrollo de los pases latinoamericanos y del Caribe que garantizar el
pago de las deudas externas contradas con estos organismos.
Estas medidas son generadas a partir del denominado Consenso de
Washington, en dnde los grandes organismos que gobiernan la crisis
econmica de los pases desarrollados y en desarrollo determinan las
medidas que han de seguirse si se pretenden nuevos prstamos para
enfrentar los problemas sociales que impone el neoliberalismo y la
globalizacin. De aqu que la apertura al mercado externo constituye una
primera determinacin y adopcin por el gobierno mexicano para
impulsar la economa y el desarrollo del pas. Despus de ms de 40 aos
de sostener una economa basada en el mercado interno las fronteras se
abren para dar paso a la inversin extranjera como va y sostn del
desarrollo nacional.
Otra medida impuesta por los grandes organismos internacionales en su
segunda generacin y adoptada no slo por el gobierno mexicano sino
tambin por la gran mayora de los gobiernos latinoamericanos y del Caribe,
lo constituye la descentralizacin de gobierno y de servicios para garantizar
el desarrollo particular de cada entidad que conforma a los diversos pases
14

de la regin y, por consiguiente, en la suma de entidades desarrolladas en


cada pas se perfilara el desarrollo econmico y social del mismo. Sin
embargo, como era de esperarse, una medida similar para todos los estados
de los pases en la regin en donde la gran diversidad cultural, poltica y
social es la caracterstica principal, como sucede en el nuestro, iban a
generarse desarrollos desiguales en las mismas entidades y de manera ms
que evidente entre las situadas en el norte y en el sur de cada pas. Esta
medida estructural no slo fue adoptada para el terreno social y econmico
sino que tambin y de manera determinante para el sector educativo,
principalmente, en el nivel de educacin bsica.
Es importante sealar que la descentralizacin educativa se ve
acompaada por una serie de acuerdos internacionales que los ministros de
educacin de los pases en desarrollo establecen en foros como el de
Jomtien, Tailandia, en 1990, donde discutieron y acordaron tanto el papel de
la educacin bsica como la funcin de los sistemas educativos en el
contexto de la globalizacin y del neoliberalismo. Entre estos acuerdos
destaca el hecho de cmo a partir de la educacin bsica se tenan que
fomentar y construir las herramientas necesarias para que los alumnos
fueran capaces de enfrentar su propia realidad econmica, social, poltica y
cultural y, de ese modo, pudieran incorporarse a los procesos productivos de
manera

significativa.

Herramientas

bsicas

para

la

identificacin,

organizacin, sistematizacin y evaluacin de informacin; es decir la gama


de informacin que enfrenta el nio y el adolescente cada vez es mayor, con

15

ms imagen y menos texto, haciendo necesario el empleo del anlisis y


reflexin para evaluar y formar un juicio propio de la misma.
Del mismo modo es importante mencionar que los sistemas educativos
deban garantizar una cobertura con equidad para la poblacin en edad
escolar, principalmente para la poblacin ms desfavorecida econmica y
socialmente, sin detrimento de la calidad educativa que se impartiera a
travs de ellos. La forma en que estos sistemas educativos tenan que
cumplir con dicha funcin era, por un lado, reconociendo y evidenciando los
problemas educativos que se tenan en las distintas regiones de los pases en
desarrollo, lo cual implicaba realizar diagnsticos pertinentes de cada regin
y no de carcter nacional para destinar los recursos y gasto pblico
necesario para atenderlos y, por otro lado, ubicar a la escuela como la unidad
bsica del propio sistema educativo. Es decir, el actor educativo por
excelencia dejaba de ser el maestro, el alumno, el padre de familia o el
director por separado, ahora lo constitua la escuela como un todo
articulado. Estos dos acuerdos apuntan a reconocer que la descentralizacin
educativa era la medida estructural para dar cumplimiento a lo establecido
en los foros internacionales y, por lo tanto, tiene un espacio en la agenda de
gobierno para ser contemplada como aspecto central en materia educativa.
En este sentido, tanto la determinacin de lo grandes organismos
econmicos sobre las medidas que los pases en desarrollo deban seguir,
cmo, los acuerdos internacionales de los ministros de educacin sobre el
papel de la educacin bsica y la funcin que los sistemas educativos deban
asumir, marcan el contexto para ubicar a la descentralizacin educativa
16

como una medida estructural que se adopta para determinar e impulsar una
poltica de modernizacin educativa en el nivel bsico, articulndose de
manera determinante a la gama de diagnsticos y evaluaciones educativas
que se tuvieron en esa poca sobre el deterioro que estaba teniendo el
sistema educativo nacional. Los ndices de reprobacin, desercin, retencin
y terminacin de la educacin bsica, la cual solo se refera a primaria, y no
como actualmente se constituye conjuntamente con preescolar y secundaria,
eran alarmantes y reflejaban el detrimento de la calidad en la educacin
bsica que se imparta a travs del sistema educativo en las diversas escuelas
del pas. De este modo la descentralizacin educativa se adopta como la
medida para mejorar y elevar la calidad de este nivel educativo.
En este contexto modernizante se sita la poltica educativa del sexenio
salinista, para lo cual es importante sealar que el 18 de mayo de 1992 se
firma el ANMEB entre el gobierno federal, los gobiernos estatales y el
sindicato de maestros. El acuerdo contiene tres lneas estratgicas para
cumplir su objetivo. Es decir, se establece que a partir de reorientar los de
planes y programas, revalorar al magisterio y reorganizar al sistema
educativo nacional se lograr modernizar a la educacin bsica y, por lo
tanto, se mejorar la calidad educativa de este nivel. Es aqu donde se sita a
la reorganizacin del sistema educativo como la lnea estratgica que da
cabida a la descentralizacin del nivel bsico como medida estructural para
llevarlo a cabo.
Para lo cual es factible caracterizar a la descentralizacin educativa en
nuestro pas a partir de la adopcin de medidas estructurales impuestas por
17

organismos internacionales, acuerdos asumidos en foros mundiales y los


diagnsticos alarmantes que evidenciaban el deterioro del nivel de
educacin bsica. Esta descentralizacin tiene un par de elementos centrales
que la hacen posible, por un lado, se encuentra un nuevo federalismo que se
enmarca en la transferencia de recursos financieros, materiales y humanos
para que las entidades federativas se hagan responsables de los servicios
educativos que ofrecen y, por otro lado, la participacin social que se espera
de distintos actores e instancias sociales y educativas para la toma de
decisiones sobre las estrategias de intervencin que se construyan para
enfrentar los problemas educativos de la misma entidad.

Descentralizacin educativa: elementos tericos

La descentralizacin educativa como medida estructural, que distintos pases


han adoptado para enfrentar los retos educativos en la actualidad, tambin,
ha merecido un tratamiento terico para expresar su definicin y las formas
como debe implementarse. Por supuesto que las definiciones y percepciones
que se tienen al respecto guardan una estrecha relacin con la situacin
poltica y prctica de quines las realizan. Es decir, los investigadores,
principalmente, la han definido de acuerdo a sus propios intereses tericometodolgicos, pero tambin a los del sistema educativo que les encarga
resaltar u ocultar procesos determinados que se desencadenan con dicha
medida. Sin duda, a la postre, la descentralizacin educativa tiene un tinte

18

ms poltico pero con argumentos tericos que orientan las decisiones


gubernamentales para llevarla a cabo.
De acuerdo con Winkler (1994), el fundamento econmico de la
descentralizacin de la educacin es el mejoramiento de la eficiencia tcnica
y social. Sosteniendo, por un lado, que la descentralizacin de la toma de
decisiones otorga mayor participacin a los ciudadanos locales en la
combinacin de los servicios que reciben y, por ende, aumenta su bienestar;
es decir, cuanto ms local es la decisin mayor es la participacin del
ciudadano. Y, por otro lado, aunque el acceso a la enseanza bsica se
encuentra resuelto para la mayora de los nios de Amrica Latina,
actualmente el consenso generalizado recae en la baja calidad de la
educacin que se ofrece, la cual se ve reflejada en las altas tasas de
repeticin y desercin escolar; as como en el bajo resultado obtenido por
los alumnos en las pruebas de rendimiento estandarizadas. El autor seala
que la descentralizacin toma muchas formas, dependiendo del nivel de
gobierno en el cual se delegan las decisiones, los tipos de decisiones
traspasados a otros niveles de gobierno y la orientacin de la
descentralizacin: el nfasis en el cambio de la entidad que ejerce la
autoridad versus en los cambios pedaggicos. Aqu puede sealarse como
los niveles de descentralizacin de las decisiones educativas varan desde el
gobierno regional y local a la comunidad y la escuela
Por su parte, Hanson Mark (1997), considera que las decisiones
educativas tomadas a nivel local son ms rpidas, informales, flexibles y
sensibles a las necesidades especficas que las tomadas desde el gobierno
19

central, para lo cual se requiere de un equilibrio de poder compartido entre


el centro, que establece las polticas y la periferia que las aplica. Este autor
seala como a este proceso se le llega a considerar como una
descentralizacin eficaz siempre y cuando la toma de decisiones se
encuentren ms cercanas al nivel de la escuela, el currculum est ms
adaptado al ambiente local, se gener un mayor sentido de pertenencia y se
estimule a todos los actores de la comunidad educativa. Del mismo modo,
plantea una serie de interrogantes que son importantes retomar para
configurar

los

problemas

que

se

desencadenan

partir

de

la

descentralizacin, por ejemplo el hecho de si es factible descentralizar un


sistema educativo en su totalidad cuando hace falta la necesaria autoridad,
capacitacin o financiamiento para llevar a cabo las tareas establecidas en
dicho proceso. Qu tipo de responsabilidades pueden ser asumidas de
inmediato por los gobiernos locales y cules requieren de mayor tiempo para
ser

procesadas

concretadas.

Quin

controla

el

proceso

de

descentralizacin, el gobierno central decide lo que desea transferir o los


gobiernos locales determinan lo que estn dispuestos a recibir, las
caractersticas sociales, econmicas y polticas de cada entidad poco son
tomadas en cuenta cuando se determinan medidas homogneas para
contextos heterogneos, lo que frecuentemente genera disparidades entre
regiones ricas y pobres del pas. La pregunta que ronda en la gran mayora
de discursos tericos es si la descentralizacin educativa contribuye
efectivamente a mejorar la calidad de la educacin. No hay duda que la
toma de decisiones a nivel local tiene ms impacto que la decisin tomada
20

desde el centro, pero no es la nica variable que interviene en el logro


educativo de las comunidades educativas, ya que la transferencia de poder
representa una oportunidad, pero no una garanta de mejoramiento de la
calidad de la toma de decisiones y de las acciones en las comunidades
mismas.
Para Pardo (1999), la descentralizacin se entiende como un proceso
mediante el cual el rgano central (gobierno) transfiere autoridad
(responsabilidad y recursos) a otras instancias (gobiernos locales) para que
de acuerdo con sus necesidades, planten proyectos, los lleven a cabo y los
evalen. Lo que quiere decir que la descentralizacin, vista de manera
rpida, implica una transferencia de poder para gobernar el proceso
educativo por instancias inferiores al gobierno federal. La descentralizacin
es un proceso dinmico; se desarrolla en distintas etapas que van desde la
centralizacin, pasando por la desconcentracin en donde no se renuncia a
ejercer la autoridad, sino slo se comparte, buscando agilizar, (por ejemplo,
la prestacin de algn servicio o tramite administrativo) hasta llegar a la
descentralizacin. Para tener claridad sobre el tipo de proceso al que se hace
referencia es necesario tener presente el contexto y el modelo de
organizacin

poltico-administrativo

vigente

mediante

el

cual

se

materializarn las decisiones descentralizadoras.


Finalmente, para articular una serie de coincidencias en las distintas
percepciones acerca de la descentralizacin, tomaremos lo planteado por
Cohen y Franco (2005), en cuanto a que los argumentos a favor de la
descentralizacin proceden del enfoque poltico e insisten en fortalecer la
21

democracia al incentivar la participacin ciudadana y otorgar a las personas


una mayor injerencia en asuntos que les conciernen directamente. Ubicando
que la descentralizacin no implica una simple transferencia de poder desde
el centro a otra instancia inferior, sino como un proceso de traspasos
sucesivos mediante los cuales la capacidad de decisin y los recursos van
descendiendo por los diversos escalones del gobierno y llegan hasta la base,
es decir, a los ciudadanos. En cuestin educativa este planteamiento implica
que la transferencia de recursos slo es el inicio para la toma de decisin
estatal sobre los problemas educativos que tiene que ser atendidos, pero no
termina en la entidad federativa la toma de decisiones sobre los problemas y
las estrategias de intervencin sino que es necesario descender a los
municipios, comunidades y, finalmente, a las escuelas que constituyen la
organizacin social encargada del proceso educativo de la poblacin en edad
escolar. En este planteamiento es factible inferir que con la descentralizacin
mejore el diagnstico de los problemas educativos locales y se puedan
identificar mejor las necesidades de la poblacin para disear estrategias de
intervencin pertinentes de manera ms rpida y directa, ya que el tamao
del espacio y de las personas a atender es menor al grueso nacional.
A partir de estas posiciones resulta pertinente identificar los aspectos
nucleares que se han planteado acerca de la descentralizacin educativa,
para construir los argumentos correspondientes sobre los distintos mrgenes
de accin que han seguido las entidades federativas. En primer lugar es
importante sealar que la descentralizacin educativa tiene que ver con una
medida estructural que el gobierno federal plantea, negocia, impulsa y
22

acuerda con los actores e instancias implicadas para que las entidades
federativas tengan el poder de decisin sobre los problemas educativos que
les corresponde atender; as cmo para disear, implementar y evaluar las
estrategias de intervencin que construyan para enfrentarlos; es decir, que la
descentralizacin es un acto poltico en donde la transferencia de poder para
tomar decisiones es el centro de atencin y no la simple y llana transferencia
administrativa de recursos financieros, materiales y humanos.
En segundo lugar pude ser identificado la concurrencia de diversos
actores sociales, polticos y educativos en la toma de decisiones a partir de
la participacin social como una estrategia necesaria para el logro de
consensos en las acciones a desarrollar. La participacin de funcionarios
estatales, educativos y escolares junto con actores polticos, gremiales y
padres de familia se hace necesaria para, realmente, generar procesos
democrticos en la toma de decisiones. Esto significa que para la toma de
decisiones en la descentralizacin es fundamental impulsar el logro de
consensos en cuanto a la definicin de problemas y estrategias para
atenderlos. La toma de decisiones y la participacin social se convierten en
los dos ejes centrales que dinamizan a la descentralizacin educativa y, por
consiguiente, las que deben ser tomadas en cuenta para analizar los
mrgenes de accin que los gobiernos estatales han establecido para ponerla
en prctica.

23

Estatalizacin de la educacin bsica

Es importante identificar cmo una medida estructural homognea para


todos los estados de la repblica, necesariamente, implica mrgenes de
accin heterogneos y, por ende, impactos diferentes en cuanto a mejorar la
calidad educativa del nivel bsico. Pensar que por la simple definicin de la
poltica y sus lneas estratgicas los resultados se van a dar por s mismos es
desconocer a las diferentes fuerzas que dinamizan los espacios, tiempos y
actores que hacen posible su concrecin. La dinmica y los procesos que se
desencadenan con ella tienen lugar en contextos diversos, en donde
participan actores distintos con intereses propios y de grupo que hacen
necesaria

la

construccin

de

reglas

que

permitan

regular

los

comportamientos. Siguiendo la metfora de North (1990), conviene


distinguir a las reglas del juego (instituciones), que enmarcan el accionar de
los jugadores, de la cancha de juego (organizacin) para sealar como la
descentralizacin educativa marc diferentes instituciones para llevarse a
cabo, pero fueron los propios actores educativos, sociales y polticos quines
decidieron adoptar, adaptar o, bien, transformar esas instituciones, para
reducir las incertidumbres que provoc tal medida estructural en el
momento de asumir la transferencia de recursos financieros, materiales y
humanos para responsabilizarse de los servicios educativos en su entidad
federativa.
La transferencia de los recursos establece el inicio de la descentralizacin
educativa pero, al mismo tiempo, va delimitando el margen de accin en
24

cada entidad federativa ya que, supuestamente, tienen la obligacin de


construir y resolver problemas locales con gasto pblico destinado para ello.
La forma para llevarlo a cabo es, entre otras cuestiones, a partir de generar
nuevas reglas del juego, estructuras organizativas encargadas de llevarla a
cabo y estrategias de intervencin, con lo cual se va constituyendo el marco
institucional de la estatalizacin educativa. De acuerdo con Peters (2003),
existen cuatro caractersticas bsicas o mnimo comn para comprender a
las instituciones. En primer lugar, el elemento ms importante de una
institucin es el de ser un rasgo estructural de la sociedad, el cul puede ser
formal o informal. Una segunda caracterstica es la estabilidad a lo largo del
tiempo. Una tercera caracterstica importante consiste en que una institucin
afecta el comportamiento individual. Y, finalmente, entre los miembros de
institucin debe haber cierto sentido de valores compartidos.
Tales caractersticas nos permiten ubicar el trayecto institucional que ha
seguido la estatalizacin educativa como proceso desencadenado a partir de
la descentralizacin. Esta medida estructural tuvo eco en todas y cada una de
las entidades federativas del pas por lo que es factible considerarla como
un rasgo estructural del sistema educativo nacional para modernizar y
mejorar la calidad del nivel bsico, pero, tambin, la estatalizacin, ubicada
como ese margen de accin que las entidades dinamizaron para su toma de
decisiones van constituyendo un rasgo estructural heterogneo a lo largo del
tiempo, por lo menos del 92 a la fecha, en donde se han variado,
transformado o, en la tradicin centralista adoptado las medidas que desde la
cpula del sistema se determinan para enfrentar determinados problemas
25

educativos. Sea cual sea la opcin que se haya elegido el simple hecho de
haber decidido por alguna de ellas ya establece el margen de accin que la
descentralizacin desencaden para iniciar su proceso en cada entidad
federativa.
Es as que uno los aspectos a revisar en dicho proceso, que no ha sido
abordado en otras investigaciones, es el institucional, al cual lo
caracterizamos a partir de tres categoras centrales: la normatividad, la
estructura- organizativa y las estrategias de intervencin decididas para la
solucin de problemas educativos locales. Estas tres categoras guardan una
relacin permanente en todo el proceso por la cobertura administrativa,
educativa, social y poltica que entre ellas se dan; es decir, en el momento de
la recepcin de los recursos transferidos, cada entidad federativa tuvo la
necesidad de crear, adaptar o adoptar: una estructura- organizativa que se
hiciera responsable del gasto pblico transferido; una gama de normatividad
que diera sustento jurdico a las estructuras creadas y a la utilizacin de los
recursos; y una serie de estrategias de intervencin, a travs de las cuales se
destinara los recursos transferidos, como lo son los programas y proyectos
educativos para resolver los problemas identificados.
Este marco institucional fue perfilando una forma de gobierno en
educacin diferente a lo que tradicionalmente se haba realizado en los
estados de la repblica; es decir, la descentralizacin implic una
transferencia de poder ms que de recursos; constitua una accin federal
ms poltica que administrativa en donde la toma de decisiones a partir de
consensos polticos, educativos y sociales entre los actores implicados
26

constituye una diferencia sustancial con el seguimiento de reglas del juego


impuestas desde el centro para controlar procesos y prcticas determinadas.
Por tales razones se abri un campo diferente como estrategia para gobernar
la educacin estatal, desde una perspectiva diferente a la administracin,
para impulsar el trabajo colectivo en la definicin de problemas, diseo,
implementacin, seguimiento y evaluacin de programas y proyectos
orientados a resolver dichos problemas, surgi poltica y disciplinalmente la
gestin educativa para ubicarse como el proceso excelencia para concretar
las acciones establecidas. Sin embargo el abrir las puertas de par en par no,
necesariamente, quiere decir que todos van a pasar, unos corren mucho y
otros se quedan atrs.
Tal como lo resean los estudios de caso que coordina Pardo (2000),
existan estados con programas y proyectos propios antes de la
descentralizacin, estados con sistemas estatales y federales o solo uno de
ellos, estados sin ninguna experiencia en programas y proyectos locales,
estados con fuerte incidencia del SNTE en las instancias educativas, en fin,
una gama de contextos heterogneos que permitiera transitar en una
descentralizacin educativa completa y total. Sin embargo, lo que cada
entidad decidi hacer con la descentralizacin marca su acercamiento al
poder para gobernar la educacin en su estado, desde luego que con todas
sus implicaciones polticas, educativas y sociales correspondientes por la
participacin de distintas fuerzas y actores de la misma naturaleza que
imprimieron una dinmica diferente en cada entidad, estableciendo de este

27

modo el margen de accin local ante la descentralizacin educativa del nivel


bsico.
Existen diversos ejemplos en cuanto a la toma de decisiones que las
entidades realizaron para poner en marcha la descentralizacin de la
educacin bsica pero, ms que describirlos, es importante sealar que la
perspectiva del gobierno federal para darle contenido a la descentralizacin
ha sido discordante con los planteamientos tericos y acuerdos
internacionales para llevarla a cabo, privilegiando la dimensin poltica de la
descentralizacin educativa sin soltar la directriz y rectora educativa de lo
que las entidades deben hacer en este contexto. Es decir la instancia nuclear
a la que est destinada la descentralizacin para mejorar la calidad de la
educacin bsica es la escuela, pero esto requiere de todo un proceso de
gestin diferente en otras instancias de los sistemas educativos estatales que
marquen la pauta para lograr la descentralizacin escolar y, con ello, su
autonoma dentro del mismo sistema educativo que le den posibilidad de
atender problemas educativos especficos, de la poblacin que atiende, a
travs de proyectos locales.
En nuestro pas, a partir de la firma del ANMEB, se fueron creando
instancias estatales para darle forma a la descentralizacin, pero es hasta el
Programa Educativo 95- 2000 en dnde aparece de manera especfica que la
unidad bsica del sistema educativo nacional es la escuela, por lo que era
necesario que se gestionara desde su interior por la figura directiva
correspondiente, empleando para ello un proyecto escolar construido
colectivamente por la comunidad. Iniciamos por el punto de llegada de la
28

descentralizacin, perdiendo de vista a las fuerzas sociales y educativas que


se encontraban al inicio y en medio del proceso, con una tradicin
centralista, vertical y administrativa en donde se privilegio la concertacin
con distintos actores e instancias para darle cobertura poltica.
Si la intencin principal era que las escuelas construyan sus propios
proyectos, la Subsecretaria de Educacin Bsica se dio a la tarea de
promover dicha accin a travs de la publicacin de dos cuadernillos: el
proyecto escolar y el diagnstico escolar, en 1997 y 1998 respectivamente,
as como la formacin de cuerpos tcnicos que se dieran a la tarea de
promoverlos y aplicarlos en distintas entidades del pas. Poco dur el gusto,
porque lleg el gobierno del cambio y a partir del 2000 se estableci como
lnea estratgica la transformacin de la gestin del nivel bsico, a partir de
la articulacin de preescolar, primaria y secundaria, retomando la estrategia
de gestin del gobierno anterior se estableci el Programa de Escuelas de
Calidad (PEC) como el prioritario, primero con la construccin del proyecto
escolar y, en la actualidad, con el Plan Estratgico de Transformacin
Escolar, para lo cual se formaron coordinaciones estatales del PEC.
Finalmente, como no se han tenido los resultados que se esperaban con este
programa, hoy en da se encuentra en marcha el Programa de Formacin
Continua para lo cual tambin se han formado delegaciones estatales para
echarlo a andar.
Con este panorama es factible imaginar la heterogeneidad de respuestas
que las distintas entidades federativas expresaron pero, lo ms importante
para nuestra investigacin es determinar como el gobierno central a partir
29

del sistema educativo no slo se qued con la decisin de transferir los


recursos sino que desde el inicio determin cuales eran las normas,
instancias, programas y proyectos a seguir en las entidades ya
descentralizadas y cmo stas decidieron adoptarlas, adaptarlas o
transformarlas. Pueden distinguirse, por lo menos, tres enfoques que
expliquen su decisin. Uno de ellos es a partir de lo normativo, en donde se
hace un fuerte nfasis en las normas institucionales como medios para
comprender cmo funcionan stas y cmo determinan, o al menos, moldean
el comportamiento individual. Para que la descentralizacin encontrara un
espacio de expresin y concrecin en las entidades federativas fue
determinante que los actores educativos la hicieran suya a partir de la
regulacin normativa que estuvo presente desde un principio, los valores
implicados en la norma forman parte del marco referencial de un individuo
ubicado en una organizacin para encauzar su conducta, por esto es
importante analizar la forma en que todas las entidades, unas antes que
otras, se dieron a la tarea de formular sus propias reglas del juego a partir de
las reglas generadas desde el centro.
Otro enfoque lo representa el de la eleccin racional, el cual sostiene que
ms all de guiarse por reglas y normas, el comportamiento est en funcin
(o es resultado) de las reglas entendidas como incentivos positivos o
negativos. Las instituciones son un conjunto de reglas que introducen
incentivos al comportamiento, dentro de las cuales los individuos tratan de
alcanzar sus objetivos. Desde el inicio de la transferencia de recursos en la
descentralizacin educativa surgieron interrogantes centrales por qu los
30

estados, en menos de una semana, firmaron los convenios de transferencia


con el gobierno federal a diferencia de la firma de un convenio de una
educacin nacionalista que llev ms de 20 aos despus de la creacin de
la Secretaria de Educacin Pblica en 1921? El poder estatal que desataba
la transferencia de los recursos financieros es ms significativo que la
incursin de una identidad nacional a travs de la educacin bsica? Se
perfilaba que las instancias estatales y los actores que las representan
tendran mayor presencia y movilidad social, poltica y educativa con la
descentralizacin educativa?, las respuestas tal vez tengan que ver con los
incentivos que significaba la transferencia o bien con los castigos si no se
incursionaba en sta medida estructural desde lo nacional hasta lo estatal.
Finalmente el enfoque histrico nos plantea lo importante que significa
iniciar el anlisis con las decisiones que se toman tempranamente en la
historia de toda poltica y medida estratgica para llevarla cabo, estas
decisiones iniciales determinan el rumbo o sendero, y, con ello, el conjunto
de alternativas y decisiones posteriores que se siguen por inercia como si se
estuviera en piloto automtico. A partir de la firma del ANMEB es
importante identificar a las entidades que han decidido seguir las reglas del
juego determinadas por el gobierno federal y cuales han realizado algunas
modificaciones o, bien, las que han decidido crear sus propias reglas para
tener documentado el hecho de cmo las reglas se han instalado
efectivamente para regular el comportamiento de los actores educativos,
polticos y sociales hasta que aparecen nuevas estrategias y actores que
dinamizan la configuracin de la organizacin. El trayecto que la
31

descentralizacin educativa en nuestro ha seguido establece un claro


ejemplo de cmo desde el sistema educativo nacional se siguen
determinando las acciones que las entidades federativas deben seguir pero
depende de stas que as suceda o realicen una combinacin de ellas con sus
propias

determinaciones

o, bien, asuman

de manera

radical

su

implementacin. Sin lugar a dudas la tendencia de responder de manera


automtica a medidas estructurales est marcada por el enfoque histrico en
muchos casos, pero no es lineal y unidireccional el anlisis que se pretende
realizar sobre la estatalizacin educativa en nuestro pas. Por lo que es
importante recurrir a distintas perspectivas y enfoques tericos y
metodolgicos que brinden argumentos susceptibles de ser empleados en
procesos de investigacin que generen nuevos conocimientos acerca de la
realidad educativa.

32

Procesos de institucionalizacin
Como se ha sealado antes, el 18 de mayo de 1992, en el marco del
Programa para la Modernizacin Educativa 1989-1994, se firm el ANMEB
entre la Secretara de Educacin Pblica, el Sindicato Nacional de
Trabajadores de la Educacin (SNTE) y los gobernadores de las 31
entidades de la Repblica. En el mismo se establecieron las bases para llevar
a cabo los traspasos de la infraestructura fsica, administracin y recursos
financieros de la federacin a los estados. A este cambio en las reglas del
juego, que deriva en convenios, reglamentos y leyes de los Estados a fin de
distribuir las responsabilidades y operar los servicios educativos, le hemos
denominado institucionalizacin. En este apartado se plantea una definicin
de la institucionalizacin; y se presenta una panormica general del cambio
institucional a partir de dos de los ejes de anlisis en los que se traduce, los
convenios de transferencia, y leyes y reglamentos de educacin bsica en las
entidades de la federacin.

Cambio institucional: algunos conceptos bsicos

North define a las instituciones como estructuras de incentivos cuya funcin


principal es reducir la incertidumbre en el proceso de interaccin humana,
ubicando el origen de la incertidumbre en la imposibilidad para disponer de
informacin perfecta sobre la conducta de otros individuos 7. Las estructuras
7

Douglass North, Instituciones, cambio institucional y desempeo econmico, op. cit.

33

de incentivos tienden a ser estables, y encuadran la interaccin humana en


un conjunto finito de posibilidades. De esta manera, las instituciones
representan limitaciones que facilitan, o dificultan, tanto las relaciones de
coordinacin entre los agentes sociales, polticos y econmicos, como el
conjunto de opciones entre las cuales estos agentes pueden tomar sus
decisiones. Las limitaciones institucionales pueden ser formales aquellas
que se establecen por medio de decisiones polticas, legislativas, judiciales,
administrativas, por reglas econmicas y por contratos- o informales, que
como extensiones, interpretaciones y modificaciones de las limitaciones
formales- estn encajadas en tradiciones y costumbres, siendo por lo tanto
ms resistentes a las polticas que pretenden inducir el cambio institucional
de manera deliberada.
Las instituciones se conciben como las normas subyacentes del juego
social, y a las organizaciones como los agentes creados de acuerdo a estas
normas- para aprovechar las oportunidades que brinda un marco
institucional determinado. Las organizaciones, consideradas en este sentido,
determinan las necesidades, posibilidades, direccin y magnitud del cambio
institucional. En el planteamiento de North se pone

atencin a la

estabilidad y al cambio; su inters se concentra en identificar las


caractersticas y condiciones de un orden institucional determinado para que
los agentes sociales, polticos y econmicos promuevan las modificaciones
en las reglas del juego. Al respecto, el autor seala una parte esencial
del funcionamiento institucional es lo costoso que resulta conocer las

34

violaciones y aplicar el castigo imputable a los agentes que no cumplen los


compromisos contrados para la coordinacin de la accin social. 8
Los elementos tericos anteriores pueden permitir explicar y comprender
mejor la dinmica relativa al proceso de estatalizacin. La situacin
prevaleciente hasta mayo de 1992 en el sistema educativo nacional
representaba un conjunto de reglas del juego en el que una serie de
organizaciones, con ciertos actores polticos, distribuan de una manera
especfica las responsabilidades, derechos y recursos disponibles. Al parecer
este orden institucional ya no satisfaca los requerimientos de la sociedad
mexicana ni las expectativas de los principales actores (ejecutivo federal,
alta burocracia federal, sindicato nacional de trabajadores de la educacin),
quienes formalmente decidieron redisear la institucin mediante una serie
de actos de carcter administrativo, protocolario y legal -de acuerdo a la
normatividad vigente-, para crear otro escenario con otras reglas, otras
instituciones y organizaciones y otros actores polticos.
Las condiciones estatales imprimen un sello particular al cambio
institucional por lo que no existe un patrn homogneo. Para entender los
cambios realizados en las diferentes entidades federativas, es necesario
considerar la dinmica del sistema poltico mexicano, en sus dimensiones
nacional y local, con sus particularidades tradicionales en relacin con los
propsitos y objetivos de la modernizacin; supone analizar las limitadas
opciones de actuacin por parte de los actores, as como las acciones
8

Douglass North, op.cit.

35

concretas que se han derivado de esta etapa de la educacin en Mxico.


Supone, asimismo, tener en cuenta las limitaciones institucionales,
presupuestales, tcnicas y de infraestructura de los estados, as como la
creacin, interpretacin e implementacin de las nuevas organizaciones,
legales y reglamentarias, que regulan la dinmica del sector educativo,
nacional y estatal.
Para analizar los procesos de institucionalizacin, se tratan algunos de los
cambios en las reglas del juego educativo producidos por el ANMEB en sus
diferentes modalidades:

Convenios de transferencia

El ANMEB establece las bases para la definicin de la poltica educativa


nacional. Fue firmado el 18 de mayo de 1992 por el presidente de la
repblica, el dirigente del SNTE y los 31 gobernadores de las
correspondientes entidades federativas del pas. Con el acuerdo la SEP se
libera de la responsabilidad de operar la mayor parte del sistema educativo,
transfiriendo dicha responsabilidad a los gobiernos de los estados.

El

mismo da que se celebr el ANMEB, el presidente de la repblica firm un


decreto mediante el cual el ejecutivo federal, por conducto de la secretara
de educacin pblica y con la participacin que corresponda a otras
dependencias y entidades de la administracin pblica federal, pero pondr a
los gobiernos de las entidades federativas, en el marco del ANMEB, la

36

celebracin de los convenios que sean necesarios para el oportuno y cabal


cumplimiento del mencionado Acuerdo9
La reorganizacin del sistema fue, esencialmente, una redistribucin de
las responsabilidades educativas entre las autoridades de los tres niveles de
gobierno. De manera sinttica, se puede decir que la autoridad federal
funciona como elemento normativo, de evaluacin y de principal fuente de
financiamiento; los gobiernos de los estados, como elementos operativos del
SEN en la parte relativa a educacin bsica y normal, y los gobiernos
municipales, como elementos de apoyo en lo relativo al mantenimiento de
los establecimientos escolares. Estas son las condiciones del ANMEB, los
convenios de transferencia as lo establecen y fueron firmados sin dificultad
alguna entre el 20 y 28 de mayo de 1992.

Cuadro 1.- Convenios entre la federacin y los estados en el marco del


ANMEB
Estado
Aguascalientes
Baja California
Baja California sur
Campeche
Coahuila
Colima
Chiapas
Chihuahua
Durango
Estado de Mxico
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Michoacn
Morelos
Nayarit
Nuevo Len
Oaxaca
9

Fecha
25-05-92
28-05-92
28-05-92
20-05-92
20-05-92
26-05-92
20-05-92
20-05-92
20-05-92
27-05-92
28-05-92
26-05-92
21-05-92
27-05-92
21-05-92
27-05-92
26-05-92
26-05-92
28-05-92

SEP. Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica y Normal. SEP. Mxico, 1992

37

Puebla
Quertaro
Quintana Roo
San Luis Potos
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatn
Zacatecas

27-05-92
27-05-92
21-05-92
21-05-92
22-05-92
25-05-92
22-05-92
22-05-92
25-05-92
25-05-92
25-05-92

Fuente: SEP.

Despus de la firma, y para darle cumplimiento local al ANMEB, cada uno


de los gobernadores del pas firm tres convenios ms: uno con los titulares
de las Secretaras de Educacin, de Hacienda y Crdito Pblico, de
Desarrollo Urbano y Ecologa, con el director general del Instituto de
Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado (ISSSTE);
otro con el dirigente nacional del SNTE; y otro con los directores generales

Leyes y reglamentos

La presencia y orientacin federal en la elaboracin de la normatividad en


los estados estuvo sustentada en la Ley General de Educacin (LGE), misma
que incorpora la mayor parte del contenido de las clusulas del ANMEB.
Sus aportaciones ms significativas se encuentran en lo relativo a la
distribucin de las funciones educativas entre los tres niveles de gobierno,
la creacin de los consejos de participacin social y el establecimiento de
algunos compromisos en materia de financiamiento de la educacin. En la
ley se establecen los roles determinados para cada uno de los niveles de

38

gobierno.

Estos roles, se sintetizan en que la federacin se encarga de la

normatividad, evaluacin y financiamiento del sistema educativo nacional;


los estados, de la prestacin de servicios

educativos y de parte del

financiamiento de la educacin en su respectiva rea territorial de


competencia; y de los municipios de apoyar en el mantenimiento y
equipamiento escolar.
Previo al Acuerdo,

las entidades federativas contaban con algunos

reglamentos, en materia educativa, donde se establecan las funciones y


tareas de cada rea, departamento, direccin, etc. Tal como se ilustra en el
cuadro 2, que presenta el caso Nuevo Len.

Cuadro 2.- Sistema educativo del Estado de Nuevo Len antes del
ANMEB
1991-1992 la educacin pblica era atendida por los subsistemas federal y estatal con
infraestructuras, financiamientos, estructuras organizacionales independientes y
Fuente: Rodrguez,
1999
normatividades
relativamente
distintas.
La normatividad que regulaba el subsistema federal era aplicable toda la legislacin y

La
LGE establece
la concurrencia
federal
estatales
en ellas
normatividad
administrativa
de la SEP.de los
En gobiernos
el subsistema
estataly eran
aplicables

disposiciones constitucionales federales, la Ley Federal de Educacin y, de manera


supletoria, algunasdel
leyes
y reglamentos
pero1.
tambin
tena
financiamiento
sector
educativo,federales;
en su Art.
Donde
senormatividad
manifiesta propia:
que
Ley de Educacin para el Estado de Nuevo Len, Reglamento Interior de la Secretara de
Educacin y Cultura, Ley Orgnica de la Administracin Pblica Estatal y la Ley del Servicio
Esta
ley el
regula
Civil para
Estadola educacin que imparten el Estado Federacin, entidades

federativas y municipios-, sus organismos descentralizados y los particulares


con autorizacin o con reconocimiento de validez oficial de estudios. Es de
observancia general en toda la Repblica y las disposiciones que contiene
son de orden pblico e inters social, especificando que stos deben
procurar destinar recursos presupuestales crecientes, en trminos reales, para

39

la educacin pblica, adems de que los recursos que el gobierno federal


otorgue a los estados para los servicios educativos sern intransferibles a
otros fines.

Cuadro 3. Distribucin de competencias en la Ley General de


Educacin
Ley
General
Educacin

de

Planes y programas
Financiamiento
Programas
compensatorios
Consejos
de
participacin social
Programas
de
cooperacin Inter.
Equipamiento
de
escuelas

Federal

Estado

Municipios

Sociedad
ONG padres
de familia

Aplica
y
vigila
Provee
Financia, crea

Aplica y vigila

Aplica
vigila

Colabora
Implementa

Implementa

Promueve.

Promueve

participa

participan

realiza

colaboran

Fomenta
Financia

Financia
transfiere
recursos

Fuente: Rodrguez, 1999, Pg. 17

Despus de la firma del Acuerdo, las entidades federativas revisaron su


propia reglamentacin, abrogando leyes anteriores y estableciendo un nuevo
marco regulatorio de la educacin bsica y normal, o general, segn sea el
caso. (Ver cuadro 4).

Cuadro 4. Leyes educativas vigentes en los estados


Estado

Legislacin Vigente

Fecha

Ley
Abrogada

Fecha

Aguascaliente
s

Ley del Instituto de


Educacin de
Aguascalientes

26-0397

Ley de Educacin
Secundaria y
Preparatoria del Estado

7-01-34

40

Fecha
ltima
reforma

Baja
California

Ley de Educacin del


Estado de Baja California

29-0995

Baja
California Sur

Ley de Educacin para el


Estado de Baja California
Sur
Ley de Educacin del
Estado de Campeche
Ley Estatal de Educacin

10-0694

Ley de Educacin del


Estado de Colima
Ley de Educacin del
Estado de Chiapas

28-0594
25-0881

Chihuahua

Ley Estatal de Educacin

27-1297

Durango

Ley de Educacin del


Estado de Durango
Ley de Educacin del
Estado de Mxico
Cdigo Administrativo del
Estado de Mxico

29-0695
10-11-97

Campeche
Coahuila
Colima
Chiapas

Estado de
Mxico

01-0693
28-0596

Guanajuato

Ley de Educacin para el


Estado de Guanajuato

13-1201
13-0896

Guerrero

Ley de Educacin del


Estado de Guerrero

21-0495

Ley de Reestructuracin
Educativa del Estado de
Guerrero
16-0296
Hidalgo

Ley de Educacin para el


Estado de Hidalgo

10-0504

Jalisco

Ley de Educacin del


Estado de Jalisco

08-0997

Michoacn

Ley Estatal de Educacin

Morelos

Ley de Educacin del


Estado de Morelos

07-1298
26-0896

Ley de Educacin del


Estado de Baja
California

10-0675

Ley de Educacin
Pblica del Estado de
Coahuila
Ley de Educacin
Pblica del Estado
Ley General de
Educacin Pblica del
Estado de Chiapas
Cdigo Administrativo
del Estado en materia de
educacin
Ley de Educacin para el
Estado de Durango
Ley de Educacin
Pblica del Estado de
Mxico

22-1243

9-02-07

4-08-90

04-99

13-0550

1-07-95

12-0281

Ley de Educacin
Pblica del Estado de
Guanajuato

29-0176

10-0605

27-1250

2004

Ley de Educacin del


Estado de Guerrero
Leyes que crean los
Servicios Estatales de
Educacin Pblica y del
Instituto de Educacin
Bsica y Normal en el
Estado
Ley de Enseanza
Pblica para el Estado de
Hidalgo
Ley de los Servicios
Educativos, Culturales y
Deportivos del Estado de
Jalisco
Ley de Educacin del
Estado
Ley de Educacin
Pblica

05-0692
1-02-26

10-0191
21-0132
6-10-71

41

2005

Nayarit

Ley de Educacin del


Estado de Nayarit

13-0794

Nuevo Len

Ley de Educacin para el


Estado de Nuevo Len

16-1000

Oaxaca

Ley Estatal de Educacin

9-11-95

Puebla

Ley de Educacin del estado


de Puebla
Ley de Educacin del
Estado de Quertaro
Ley de Educacin para el
estado de Quintana Roo
Ley de Educacin del
Estado de San Luis Potos

31-0300
15-0896
14-0305
16-0695

Ley de Educacin para el


Estado de Sinaloa
Ley de Educacin para el
Estado de Sonora
Ley de Educacin del
Estado de Tabasco
Ley de Educacin para el
Estado de Tamaulipas

30-0401
30-1294
26-0297
23-1099

Quertaro
Quintana Roo
San Luis
Potos
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas

Tlaxcala

Veracruz
Yucatn
Zacatecas

Ley de Educacin para el


Estado de Tlaxcala

14-11-00

Ley de Educacin para el


Estado de Veracruz
Ley de Educacin del
Estado de Yucatn

21-1293
29-0695

Ley de Educacin del


Estado de Zacatecas

17-0799

Ley de Educacin
Pblica en el Estado de
Nayarit
Ley Orgnica de
Educacin Primaria y
Especial para el Estado
de Nayarit
Ley General de
Educacin Pblica en el
Estado

27-0922

30-0839
14-0754
-

Ley de Educacin
Pblica
Ley de Educacin
Ley de Educacin del
Estado de Quintana Roo
Ley de Educacin
Pblica del Estado de
San Luis Potos
Ley de Educacin para el
Estado de Sinaloa
Ley de Educacin de
Sonora

29-1253
19-0686
30-1294
6-01-44
16-0281
17-0887

2004
-

Ley de Educacin
Pblica del estado de
Tamaulipas

17-0586

Ley de Educacin
Pblica
Ley de Educacin
Pblica del Estado de
Tlaxcala

15-0427
5-03-86

Ley de Educacin
Pblica
Ley Estatal de Educacin
Ley General de
Educacin Pblica del
Estado de Yucatn
Ley de Educacin
Pblica del Estado

2002

2004

31-0756
11-1079
3-06-81

2002

17-0151

2003

Fuente: elaboracin del equipo de trabajo a partir de la informacin de los Congresos estatales 10

10

El cuadro se elabor a partir de la informacin legislativa de cada uno de los estados, visitando tanto el sitio del
gobierno como el del Congreso estatal para registrar la denominacin correcta y la fecha de publicacin de la ley
en el peridico, boletn, gaceta u rgano oficial.

42

En el cuadro anterior se observa, an sea por las simples fechas, una enorme
heterogeneidad y particularidad institucional. La elaboracin de las leyes
estatales no es algo lineal, a pesar de las fuerzas de la centralizacin. Las
reformas jurdicas que se abrieron despus del ANMEB seguramente
tendrn varios movimientos internos, porque si bien hay estados en los que
las nuevas leyes se hicieron en un perodo de tiempo muy corto, como en
Veracruz, en otros el ciclo que iniciara en 93 sigue hasta culminarse con la
ley de Hidalgo, en 2004, que sustituye a la de 1926; pero en Quintana Roo,
por ejemplo, la nueva ley, vigente, es de 2005, que sustituye la ley de 1994,
as que la hiptesis de nuevas legislaciones que surgen de la evaluacin de
los resultados del ANMEB puede empezar a plantearse desde ya.
Por otra parte, los cambios en la denominacin de las leyes, de general o
pblica a simplemente de educacin, son indicadores de una modificacin
en la definicin del campo educativo. No parece haber, contrario a lo que se
podra esperar, una relevancia especfica en los perodos de reforma jurdica
con los del partido en el gobierno estatal; Veracruz, por ejemplo, lo hizo de
manera inmediata, con un gobernador procedente del PRI, pero Hidalgo fue
gobernado dos veces por el PRI y no modific la legislacin de 1926 hasta
el 2004; del mismo modo, Zacatecas, gobernado por el PRD, la cambi
relativamente pronto, siguiendo el modelo de la Ley General, por lo que la
incorporacin de contendido estatales en la legislacin puede ser muy
reducido.
El modelo general de las trasformaciones en las leyes educativas
estatales, sin embargo, es el de la trascripcin cuasi-literal. Tal como se
43

observa en el mapa 1 las leyes estatales vigentes copiaron literalmente la


estructura, el lenguaje y los objetivos de la Ley General de Educacin
vigente.

Mapa 1 .- Ley de Educacin del Estado de Aguascalientes


11

TITULO PRIMERO
DISPOSICIONES
GENERALES

CAPITULO I
Generalidades

CAPITULO V
De la Distribucin de
la Funcin Educativa

CAPITULO II
Del Derecho a la
Educacin
CAPITULO IV
De la Calidad
de la
Educacin y
su
Evaluacin

CAPITULO III
De las
Orientaciones
Educativas
Fundamentale
s

TITULO SEGUNDO
DE LOS TIPOS, NIVELES Y MODALIDADES EDUCATIVOS
CAPITULO I
De los Tipos Y
Modalidades en General

CAPITULO II
De la Educacin Inicial

CAPITULO III
De la Educacin
Bsica y sus Niveles

CAPITULO IV
De la Educacin Media
CAPITULO V
De la Educacin
Superior

No obstante que las entidades federativas siguen el mismo patrn de la Ley


General, la cantidad y nombre de apartados (Ttulos, captulos, artculos,
etc.) de su estructura vara. As, por ejemplo, Durango cuenta con 13
captulos y 187 artculos, mientras que Campeche tiene 14 captulos y 62
artculos. Del mismo modo, aunque las normas establecen apartados
similares, tambin se enfatizan aspectos muy particulares en cada entidad,
como se observa en los casos de Durango y Campeche. En el primero se

11

El mapa se elabor a partir de la revisin de las leyes de cada uno de los estados.

44

plantean rubros especficos, tales como financiamiento de la educacin; de


la planeacin, evaluacin, supervisin y servicios regionales del sistema
estatal de educacin; equidad de la educacin; planes y programas; mientras
que en el segundo se seala un apartado, el captulo VIII, sobre la educacin
audiovisual, por citar un ejemplo.
Es interesante sealar que la estructura misma de las leyes estatales
explicita el margen de accin en los procesos de institucionalizacin.
Conceden mayor relevancia algunos rubros que a otros, no slo en el nfasis
que se les otorga en el apartado (ttulo, captulo, seccin, etc.) sino tambin
en el desglose que se hace de los mismos. Por ejemplo, en la Ley de
Educacin del Estado de Durango, el captulo VIII Proceso Educativo
contiene 14 secciones, 60 artculos, 37 fracciones en 14 pginas, en los que
se trata: en la seccin 1del proceso educativo en general (4 artculos); 2.
de la educacin inicial (un artculo); 3. de la educacin preescolar (1
artculo); 4. de la educacin primaria (3 artculos); 5. de la educacin
secundaria (5 artculos); 6. de la educacin indgena (3 artculos); 7 de la
educacin especial (3 artculos); 8. de la educacin media superior (6
artculos, tres fracciones); 9. de la formacin, actualizacin, nivelacin y
superacin profesional para maestros de educacin bsica (10 artculos y
11 fracciones); 10. de la educacin superior (14 artculos con 7 fracciones);
11. de la educacin fsica (2 artculos con 2 fracciones); 12 de la educacin
para los adultos (3 artculos); 13. de la educacin informal (5 artculos y 15
fracciones); 14 del calendario escolar (tres artculos y 6 fracciones).

45

Por otro lado la Ley de Educacin del Estado de Campeche plantea, en el


captulo V Del Sistema Educativo Estatal 10 artculos, 13 fracciones en
dos y media cuartillas, para sealar

en los artculos del 1

al 18 la

conformacin del sistema educativo estatal y las funciones y autoridades


educativas y los Art. 19 al 22 establecen los diferentes niveles educativos y
adems de la educacin complementaria y de los particulares. El Art. 19
dice: El sistema educativo estatal comprende los tipos bsico, medio y
superior con respectivos niveles, grados y modalidades El cuadro 5
ilustra el contenido de cada una de estas leyes estatales.

Cuadro 5. Comparativo del contenido de las Leyes de los Estados de


Durango y Campeche
Entidad
Durango
(51 pginas)

Captulos

Secciones

Artculos

Fracciones

15
1
3
4

15
5
3
45

21

10
3

13
1. Disposiciones generales
2. Del sistema educativo estatal
3. De la funcin social educativa
4. De los servicios educativos
5. Del financiamiento de la educacin
6. De la planeacin, la evaluacin, la supervisin y
los servicios regionales del sistema estatal de
educacin

7. De la equidad de la educacin
8. Del proceso educativo

1.Estructura del sistema


2.tipos y modalidades de educacin
-

1.De la planeacin, la evaluacin, la supervisin


y los servicios regionales en general
2. De la planeacin
3. De la evaluacin
4. De la supervisin
5.De la desconcentracin administrativa y
servicios regionales
1.Del proceso educativo en general
2. De la educacin inicial
3. de la educacin preescolar
4. De la educacin primaria
5. De la educacin secundaria
6. De la educacin indgena
7. De la educacin especial

9. De los planes y programas de estudio

10
6
2

10

10
4
1
1
3
5
3

3
11

8. De la educacin media superior


9. De la formacin, actualizacin, nivelacin y
superacin profesional para maestros de
educacin bsica

6
10

7
3

10. De la educacin superior


11. De la educacin fsica
12. De la educacin para adultos
13. De la educacin informal
14. Del calendario escolar
-

14
2
3
5
3
4

15
6
9
9
4

46

10.

De la educacin que impartan los particulares


-

11. De la validez oficial de estudios y de la


certificacin de conocimientos
12. De la participacin social en la educacin

15.
Campeche
(21 pginas)

De las infracciones, las sanciones y el recurso


administrativo

1.De los padres de familia


2.De las asociaciones de padres de familia
3.De los consejos de participacin social
1. De las infracciones y las sanciones
2. Del recurso administrativo

XIV
I. Disposiciones generales
II. Objetivos de la educacin
III.
mbito de aplicacin
IV.
Atribuciones del poder ejecutivo
en materia educativa
V. Del sistema educativo estatal
VI. Validez oficial y revalidacin de estudios
VI.
De la incorporacin de las
escuelas particulares al sistema estatal
VII.
De la educacin audiovisual
VIII.
De las autoridades escolares
IX.De la educacin normal
X. De las asociaciones del sistema educativo estatal
XI.
De la participacin social en la
educacin
XII.
De las infracciones y sanciones
XIII.
Del recurso administrativo

10

12

2
3
2
4
7

3
18
6

10
1
1

4
22
21

21

10
5

12
-

10

3
4

7
-

3
6

16
6

Fuente: elaboracin propia a partir de las leyes estatales.

Como se observa en el cuadro 5 existe similitud en los captulos que hacen


referencia a: disposiciones generales, participacin social, infracciones y
sanciones, as como el recurso administrativo.

La diferencia ms

significativa se encuentra en que mientras que en la Ley de Educacin de


Durango se le otorga mayor espacio a lo referente a los diferentes niveles
educativos en la Ley de Campeche slo se establece en el Artculo 19 al 22.
Asimismo, durante el proceso de reinstitucionalizacin se plantearon
leyes especficas y reglamentos locales. En algunos estados se elabor un
nuevo marco institucional que permite la creacin de organismos educativos
para la transferencia de la educacin, tales como la Ley que crea la Unidad
de Integracin Educativa del Estado de Nuevo Len, el 3 de junio de 1992;
o la Ley del Instituto de Educacin de Aguascalientes, del 26 de marzo de
1997, por citar slo dos ejemplos. Aunque en varios estados no se

47

presentaron cambios significativos en este aspecto, si se realizaron


modificaciones en las leyes orgnicas de la Administracin Pblica Estatal,
en los reglamentos internos de la Secretara de Educacin o en la
normatividad del servicio civil de carrera o Ley para los Trabajadores al
Servicio del Estado. Por ejemplo, Durango, a partir del 6 de junio de 1995
cuenta con una nueva Ley Orgnica de la Escuela Normal del Estado de
Durango; Ley General de Cultura Fsica y Deporte (24 de febrero del 2003);
Ley del Sistema Estatal del Deporte (30 de junio 1992); Ley para el
Ejercicio de las Profesiones en el Estado de Durango (8 de agosto 2003);
Ley para la Proteccin de las Personas con Deficiencia Mental (1993). En
Campeche se promulgaron la Ley que crea el Colegio de Bachilleres del
Estado de Campeche (diciembre del 2005); Ley de Proteccin a
Minusvlidos y senescentes para el Estado de Campeche (11 de marzo
1995).
En virtud de que en

Ley General de Educacin se establece que el

ejecutivo federal y el gobierno del estado, que el primero tendr funciones


de carcter normativo, de evaluacin y de financiamiento que transfiere al
gobierno estatal.

La disposicin general en este rubro se seala en el

Artculo 11 que a la letra dice: La aplicacin y la

vigilancia del

cumplimiento de esta Ley corresponden a las autoridades educativas de la


Federacin, de las entidades federativas y de los municipios, en los trminos
que la propia Ley establece, en algunas entidades federativas

han

modificado, en los ltimos cinco aos, algunos de sus artculos son, tales

48

son los casos de: Coahuila en 2007; Guanajuato y Morelos en el 2005;


Guerrero, San Luis Potos y Tlaxcala en 2004 y Zacatecas en el 2003.
En caso de Coahuila se reformul el Artculo 100 bis que se refiere al
servicio social que debern prestar los egresados del nivel medio superior y
superior. En la Ley de Educacin de Guanajuato han sido en: Artculo 2 que
versa sobre la educacin cvica y tica y equidad de gnero; al artculo 55
que trata acerca del respeto de los derechos humanos en los contenidos de
los proyectos educativos. El Art. 82 que a la letra dice que la Secretara
coordinar, a excepcin de las universidades autnomas por la ley, el
sistema de actualizacin para educadores de la entidad a fin de lograr la
formacin integral de los mismos.
En Morelos se reformulan los artculos, 6 Todos los habitantes del
Estado deben cursar la educacin preescolar, primaria y secundaria 14
fraccin 20; 89 fraccin 1; 99 prrafo 2; 112 fraccin 4, 5 y 13.
Guerrero modifica sus artculos 2. el derecho a recibir educacin con
tan solo satisfacer los requisitos que establezcan las disposiciones
aplicables 4. Obligatoriedad de la educacin preescolar

7.

Fomentar la actualizacin y capacitacin del magisterio para su incursin


en la currculo que propicie la investigacin la innovacin, estimulando el
acceso de las mujeres a la formacin profesional.
En Tlaxcala las modificaciones a los artculos se refieren la educacin
obligatoria en preescolar; la responsabilidad educativa sobre sus hijos y la
educacin especial que se dedicar a atender a individuos con capacidades

49

diferentes, o con necesidades educativas especiales, as como aquellos con


aptitudes sobresalientes.
La finalidad aparente de estas modificaciones es para regular aspectos
que se plantean en

las reformas en la educacin preescolar, la media

superior, as como recuperar los temas relacionados con la equidad, los


valores.
Lo sealado en este apartado evidencia la relacin con la Ley General de
Educacin, las diferencias, similitudes y nfasis que se otorga,

en las

diferentes Leyes de Educacin de los Estados de la Repblica Mexicana, en


la regulacin de las funciones de los actores, las disposiciones generales
para la ejecucin de los procesos y prcticas educativas. Lo que puede
llegar a suponer que existe cierto margen de accin para la legislacin
educativa estatal.

50

Organizacin de los sistemas educativos


estatales
En el periodo posrevolucionario con la creacin de la Secretara de
Educacin Pblica y la reforma al artculo 73 constitucional, que otorga al
Congreso de la Unin la facultad para legislar en toda la Repblica en
materia educativa y establecer escuelas de todo tipo, sin menoscabo de la
libertad que tienen los estados para legislar sobre el mismo ramo, se inici
un sistema dual de organizacin poltica y administrativa, integrado por los
antiguos subsistemas estatales y el naciente subsistema federal. Sin
embargo, en la prctica, ms que una federalizacin lo que se dio fue una
expansin fsica de la SEP en los estados lo que aunado a la desercin de
maestros locales y su incorporacin al sistema federal por el dbil
presupuesto destinado por los estados a la educacin, promovi que el
sistema educativo federal continuara expandindose.
La reforma al artculo 3 constitucional en 1934, constituy otro
momento importante para avanzar hacia la centralizacin, la unificacin y
coordinacin del sistema educativo en toda la Repblica; sin embargo, se
sigui reconociendo a los municipios y a los estados una competencia
concurrente con la federacin en materia educativa.
La creacin del Sindicato de Trabajadores de la Educacin de la
Repblica Mexicana (STERM) en 1938, como una organizacin sindical
nica, slo para los maestros federales, promovi tambin una intensa
jornada a favor de la federalizacin de la enseanza en todo el pas hasta que
51

en 1943, al fundarse el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin


(SNTE) se abandonan los proyectos confederacionistas y se constituye un
sindicato nico del magisterio a nivel nacional.
Hasta principios de los aos cincuenta, se vio con optimismo la
expansin centralizadora del sistema educativo nacional; aos despus se
empiezan a observar signos adversos que manifiestan su falta de capacidad y
de control, adems de duplicidad funcional, debido a la gran diversidad de
organismos que concurren a la prestacin de los servicios educativos y el
acelerado crecimiento del personal, adems de una fuerte influencia sindical
que provoca serios conflictos a la SEP.
A finales de esa dcada se presenta el primer proyecto de
desconcentracin de la SEP que combina elementos de planeacin,
coordinacin y cooperacin entre instancias locales y centrales. De acuerdo
con Arnaut,12 la federalizacin paso de contribuir a consolidar la reforma
social y la unidad nacional, hasta finales de los aos treinta, a constituirse en
un obstculo para la preservacin y el desarrollo educativo, veinte aos
despus.
En el ao de 1968 se plante un segundo proyecto de desconcentracin y
para 1970 se reestructur la SEP con apoyo del SNTE, sin embargo, este
segundo intento no prosper por las resistencias sindicales y la prdida de
control de la SEP sobre el personal docente.
Sin embargo, en 1973 se crean nueve Unidades de Servicios Educativos
(Usedes) y 30 Unidades de Servicios Descentralizados (Subsedes) en todas
12

Arnaut, Alberto. La federalizacin educativa en Mxico, 1889-1994. Mxico,SEP-Centro


de Investigacin y Docencia Econmica. 1998

52

las capitales de los estados, con objeto de facilitar las gestiones y trmites
del servicio educativo. Esta iniciativa permiti que unos aos despus y sin
consultar la opinin del SNTE se crearan Delegaciones en cada entidad
federativa.
Hacia finales de los setenta, el agotamiento de la poltica de expansin
centralizada, la necesidad de mejorar la calidad de la enseanza normal y el
sistema de control y evaluacin al trabajo docente, provocaron serios
problemas entre la SEP y el SNTE.
El proceso de desconcentracin administrativa del periodo 1978-1988
quedo inconclusa porque no se afectaron aspectos sustantivos en la relacin
entre la SEP, su personal y el sindicato aunque sent las bases para
promover una descentralizacin poltica que, en el periodo salinista, qued
plasmada en el Programa Nacional para la Modernizacin Educativa 19891994.
Con la firma del Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la
Educacin Bsica y Normal, en mayo de 1992, avalado por la SEP, el SNTE
y los gobernadores de los estados, el proyecto de descentralizacin se
formaliza y se consolidan las acciones necesarias para transferir los
servicios de la educacin bsica y normal a las entidades a travs de la
reorganizacin del sistema educativo, la modificacin al artculo 3 y la
promulgacin de la nueva Ley General de Educacin.
Es en este contexto en el que surge la figura del Enlace cuya tarea es
establecer vnculos de comunicacin entre la secretara y las autoridades
educativas estatales, lo que dio origen a una reestructuracin de la SEP y al
53

establecimiento, por primera vez, de Representaciones de la SEP en las


entidades federativas. En 1999, se precisa esta vinculacin formal de las
representaciones coordinadas por una unidad administrativa, denominada
Coordinacin General de Representaciones de la SEP en las Entidades
Federativas (CGR). Desde 2005, una la modificacin al Reglamento Interior
de la SEP provoca, nuevamente, un cambio Coordinacin General de
Oficinas de Servicios Federales de Apoyo a la Educacin (CGOSFAE) y
Oficinas en cada una de las entidades del pas.
Un argumento sobre la conveniencia de la descentralizacin era de
carcter financiero, el gobierno federal ya no poda seguir sosteniendo el
servicio adems de la desigual distribucin de estos recursos y de las propias
aportaciones de los estados a esta tarea, aspectos que se reflejaban en el
grado de desarrollo de las estructuras administrativas de cada entidad
federativa.
Sin embargo, es a partir de entonces cuando empiezan a ser evidentes una
serie de aspectos pendientes que iran ms all de la mera transferencia de
recursos financieros, personal, infraestructura y responsabilidades del
gobierno federal a los estados, como son: la integracin de los subsistemas
locales en cada entidad federativa en un nuevo sistema educativo nacional,
mediante una clara distribucin de competencias y una efectiva
comunicacin. Adems de un complejo proceso de negociacin poltica en
torno a aspectos que afectaran directamente la relacin entre los signantes
del Acuerdo y otras tareas de carcter tcnico, jurdico y administrativas.

54

Como se observa, histricamente la federalizacin no ha sido slo la


redistribucin del poder y/o la recentralizacin del poder federal ante las
entidades, tambin ha sido un proceso que ha desencadenado una vorgine
de episodios transformadores que en algunos casos, y de acuerdo a los
mrgenes de accin permitidos, ha promovido una relativa autonoma; en
otros, se ha convertido en una coyuntura propicia para la innovacin y en
otros, simplemente, la adopcin formal de las directrices centrales, en los
planos normativo, organizativo y de accin en los contextos locales.
Carlos Ornelas,13 seala que la federalizacin avanz ms hacia la
homogeneidad del sistema ya que el gobierno federal mantiene el control de
aspectos financieros y asuntos de carcter tcnico pedaggico y de
actualizacin y capacitacin del magisterio, por lo que la descentralizacin
no ha significado una autogestin total del centro a las entidades del pas.
Para este mismo autor, estos obstculos estructurales forman parte del
viejo corporativismo que impide la integracin entre los espacios federal y
estatal; as como la conciliacin de intereses con el SNTE y la imposibilidad
de fusionar los sistemas de seguridad social. Bajo esta lgica, y como ya se
sealaba arriba, la legitimidad y el control de la federacin coexiste en las
entidades pero, desde nuestra perspectiva, stas abren, a su vez, las
posibilidades para una reorganizacin estatal nueva.
La descentralizacin como una respuesta a las ineficacias del sistema
federal y posibilidad de generar innovaciones en las prcticas educativas en
contextos locales, constituye otra visin de esta estrategia, sin descontar el
13

Citado por Zorrilla Fierro Margarita y Lorenza Villa (Coord.) Polticas Educativas.
Educacin Bsica. Educacin Media Superior. Revista COMIE, No.9,2003.Cap. 3, p.60

55

efecto particular que el contexto histrico y poltico local, las relaciones de


poder, la configuracin de los actores, los momentos de recepcin de la
transferencia, los conflictos y resistencias, as como el consenso y la
negociacin que ha implicado proporcionar la educacin bsica.14
Una aportacin del texto de Pardo, es mostrar que existe una nueva
configuracin de actores en los gobiernos locales, cuya participacin ha
obligado al SNTE a modificar sus pautas de negociacin tradicionales y
cmo la SEP ha perdido de manera progresiva su papel protagnico. En
relacin a la descentralizacin, es un fenmeno que an no desciende a las
escuelas, la separacin y predominio de lo administrativo sobre lo tcnico
pedaggico lo demuestra.
La resistencia a una cultura centralista; la ambigedad jurdica y la
dependencia financiera, son factores que impiden que la descentralizacin
avance y se consolide en las entidades.
Los trabajos que coordina Espinoza Valle15 tambin concuerdan que la
descentralizacin es un proceso inacabado y ms cercano a una delegacin
de funciones administrativas. Sin embargo, la descentralizacin como un
proceso de estatalizacin no ha concluido, es un proceso de larga y lenta
duracin que est madurando de manera distinta en cada uno de los 31
estados de la Repblica, por lo pronto hemos detectado en esta etapa de
transicin cambios en los planos normativo, organizativo y estrategias de

14

Pardo, Ma. Del Carmen (1999) Federalizacin e Innovacin Educativa en Mxico


(Coord.). Estudio Preliminar. Mxico, Ed. COLMEX.
15
Espinoza Valle, Victor A. Comp. (1999) Modernizacin Educativa en el Norte de
Mxico, Tijuana, Baja California, El Colegio de la Frontera Norte. Introduccin, p.8

56

intervencin, que nos demuestran la diversidad educativa que se vive en los


mbitos locales.
Entre estos cambios estn los relacionados con la forma que adoptan,
adaptan o innovan los gobiernos de los estados, en la estructura de
organizacin de la educacin bsica y que, como veremos, estuvo
determinada por distintos criterios.
De acuerdo con Gmez lvarez16 antes de la firma del ANMEByN,
Aguascalientes, Baja California Sur, Campeche, Guerrero, Hidalgo,
Michoacn; Morelos, Oaxaca, Quertaro, Quintana Roo, Tabasco y
Tamaulipas, en total 12 estados de la Repblica, no contaban con un
subsistema de educacin bsica que integrara lo federal con lo estatal ni con
una organizacin administrativa o ste era incipiente. Slo en el caso de la
estructura educativa bsica de Guerrero, las reas de planeacin y
administracin pero no en ambos subsistemas y tampoco existe una fusin
operativa; en el caso de Morelos estn presentes todos los aspectos de la
integracin excepto la fusin jurdica; en Michoacn si hay cabeza nica y
planeacin y administracin comn, pero no hay fusin jurdica ni
operativa.

Cuadro 6. Integracin de subsistemas hasta el ao 2000


ESTADO

FUSIN
JURDICA

CABEZA
NICA

Aguascalient

SI

SI

PLANEAC. Y
ADMON.
COMN
SI

FUSIN
OPERAT.
SI

16

Gmez Alvarez D. Educar en el Federalismo, tesis de licenciatura en Administracin


Pblica, Colegio de Mxico, Mxico, 1999

57

Baja
California
B. C. Sur
Campeche
Coahuila
Colima
Chiapas
Chihuahua
Durango
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Edo. Mx.
Michoacn
Morelos
Nayarit
Nuevo Len
Oaxaca
Puebla
Quertaro
Quintana
Roo
San Luis
Potos
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatn
Zacatecas

NO

NO

NO

NO

SI
SI
SI
SI
NO
NO
SI
SI
SI
SI
SI
NO
NO
NO
NO
NO
SI
SI
SI
SI

SI
SI
SI
SI
NO
SI
SI
SI
SI
SI
SI
NO
SI
SI
NO
SI
SI
SI
SI
SI

SI
SI
SI
SI
NO
NO
SI
SI
NO
SI
NO
NO
SI
SI
NO
SI
SI
SI
SI
SI

SI
SI
NO
SI
NO
NO
NO
SI
NO
SI
NO
NO
NO
SI
NO
SI
SI
SI
SI
SI

SI

SI

NO

NO

NO
SI
SI
SI
NO
SI
SI
SI

SI
SI
SI
SI
SI
SI
SI
SI

SI
SI
SI
SI
NO
SI
SI
SI

NO
SI
SI
SI
NO
NO
SI
SI

Fuente: Elaboracin del equipo de trabajo a partir de la informacin del texto de Barba Casillas,
Bonifacio. La federalizacin educativa: Una valoracin externa desde la experiencia de los estados.
Mxico, SEP. 2000

Como se observar en el Cuadro 2, en los casos de Coahuila, Colima,


Chiapas, Chihuahua, Durango, Guanajuato, Nayarit, Puebla, San Luis
Potos, Sonora, Tlaxcala, Yucatn y Zacatecas; esto es, en 13 estados ms, se
da una presencia conjunta, es decir, una convivencia entre los dos
subsistemas el federal y el estatal, con predominio del primero, mientras que

58

solo en 6, Baja California, Jalisco, Estado de Mxico, Nuevo Len, Sinaloa


y Veracruz, se da una convivencia equilibrada.17
Contrariamente a lo que podra suponerse, an los estados en los que
antes del ANMEB no exista o era incipiente el desarrollo del sistema de
educacin bsica, la respuesta de los gobiernos estatales para conformarlo
con bases jurdicas, administrativas y operativas comunes no fue uniforme
Por otra parte, estados con una historia previa de coexistencia de los dos
subsistemas, el estatal y el federal, como son Chiapas y el Estado de
Mxico, estos se han mantenido, an varios aos despus de la firma del
Acuerdo, separados en todos aspectos. Lo que demuestra, que los
antecedentes histricos y las fuerzas y grupos de inters preexistentes al
Acuerdo son, en buena medida, la respuesta heterognea ante una misma
medida, inclusive en algunos casos en los que el escaso desarrollo educativo
llevara a suponer la no existencia de focos de resistencia, y por tanto, una
relativa facilidad para llenar un espacio vaco; pero al parecer ni siquiera en
estos casos se puede considerar as.
Destaca en su estudio emprico la constitucin poltico- burocrtica de las
estructuras educativas que se recomponen en los contextos polticos locales,
en el momento de recibir la transferencia de los servicios educativos
federales y llama la atencin que, despus de la firma en 26 entidades
federativas la reaccin sea, respondiendo a la sugerencia central, la creacin
de organismos descentralizados sui generis, en virtud de que en la mayora
de los casos, se convierten en reas dependientes que se integran a la
17

Gmez Alvarez, David. Educar en el Federalismo. Tesis de Licenciatura en


Administracin Pblica. Mxico. El Colegio de Mxico. 1999

59

modalidad de Secretaras de Educacin Estatal, como lo fueron los casos de


excepcin: Baja California Sur, Michoacn, Tabasco, Veracruz y Yucatn,
entidades en las que ya exista un sistema educativo estatal.
Actualmente, en 29 estados existe una Secretara de Educacin Estatal y
slo en 2 casos la organizacin de un llamado Sistema Estatal de Educacin,
a travs de la creacin de organismo descentralizado ad hoc como se
muestra en el cuadro 2.
Esta diversidad es la que nos plantea cuestionarnos cules fueron los
criterios para decidir por tales opciones. En este mismo periodo, se
incrementa el nmero de estados en los que se da una convivencia entre
ambos subsistemas, ya que pasa de 13 a 17 estados.

CUADRO 7
Formas de organizacin de los sistemas estatales
Estado
Aguascalient

Baja
California

Antes del
ANMEB
Sistema Estatal
inexistente o
poco
desarrollado

Despus (92-1995)

Actual (2008)

Creacin de
organismo
descentralizado

Convivencia
equilibrada de
organismo
estatal y federal

Coexistencia de
Secretara y
organismo
descentralizado

Instituto de Educacin
de Aguascalientes.
Educacin Bsica es
una de las 8
Direcciones que
componen el Instituto.
Sistema Educativo
Estatal que en 1999 se
reestructura en la
Secretara de
Educacin y Bienestar
Social, en la que
Educacin Bsica es
una Direccin que
depende de una
Subsecretara del
mismo nombre y el
Instituto de Servicios
Educativos y
Pedaggicos.

60

Baja
California.
Sur

Sistema Estatal
escasamente
desarrollado

Secretara de
Educacin
Pblica del Estado de
BCS

Campeche

Sistema Dual
inexistente o
poco
desarrollado

Creacin de
organismo
descentralizado
denominado Servicios
de Educacin Bsica,
Normal y Pedaggica.

Coahuila

Coexistencia
con predominio
federal

Colima

Coexistencia
con predominio
federal

Coexistencia de
Secretara y
organismo
descentralizado
Coexistencia de
Secretara y
organismo
descentralizado.
Sistema Educativo
Estatal.

Chiapas

Coexistencia
con predominio
federal

Chihuahua

Coexistencia
con predominio
federal

Durango

Coexistencia
con predominio
federal

Educacin Bsica est


a nivel de Direccin y
depende de una
Coordinacin General
Secretara de
Educacin Pblica del
Estado de BCS.
Educacin Primaria
est a nivel de
Direccin.
Secretara de
Educacin, Cultura y
Deporte.
Educacin Bsica est
a nivel de
Subsecretara con una
Direccin del mismo
nombre y una
Subdireccin de
Educacin Primaria.
Secretara de
Educacin Pblica.

Secretara de
Educacin del
Gobierno del Estado
de Colima.
La cabeza es una
Direccin General de
la Coordinacin de los
Servicios Educativos
del Estado.
Educacin Bsica es
una Direccin de la
que depende la
Subdireccin de
Educacin Primaria.
Coexistencia de
Secretara de
Secretara y
Educacin.
organismo
Con una Subsecretara
descentralizado
de Educacin Estatal y
otra de Educacin
Federalizada.
Coexistencia de
Secretara de
Secretara y
Educacin y Cultura y
organismo
un organismo de
descentralizado
Servicios Educativos
del Estado de
Chihuahua.
Coexistencia de
Secretara de
Secretara y Unidad Educacin del Estado
Estatal para el
de Durango.
Fortalecimiento del Educacin Bsica es
Federalismo
una Direccin que
Educativo, organismo depende de la

61

descentralizado
Guanajuato

Coexistencia
con predominio
federal

Guerrero

Sistema Estatal
inexistente o
poco
desarrollado

Hidalgo

Sistema Estatal
de Educacin
Bsica
inexistente

Jalisco

Coexistencia
equilibrada de
subsistema
estatal y federal
Coexistencia
equilibrada de
organismo
estatal y federal

Coexistencia de
Secretara y
organismo
descentralizado
Coexistencia de
Secretara y
organismo
descentralizado

Sistema estatal
inexistente o
poco
desarrollado
Sistema estatal
inexistente o
poco
desarrollado

Secretara de
Educacin Estatal

Coexistencia
con predominio
federal

Coexistencia de
Secretara y
organismo
descentralizado

Edo. Mx.

Michoacn

Morelos

Nayarit

Nuevo Len

Oaxaca

Coexistencia de
Secretara y
organismo
descentralizado
Creacin de
organismo
descentralizado
( Instituto de
Educacin Bsica y
Normal del Estado de
Guerrero)
Creacin de
organismo
descentralizado

Creacin de
organismo
descentralizado

Subsecretara de
Servicios Educativos.
Secretara de
Educacin de
Guanajuato.
Secretara de
Educacin del Estado
de Guerrero

Sistema de Educacin
Pblica del Estado de
Hidalgo
Secretara de
Educacin Pblica del
Estado de Hidalgo
Secretara de
Educacin de Jalisco
Servicios Educativos
Integrados al Estado
de Mxico y
Secretara de
Educacin.
Secretara de
Educacin
Instituto de Educacin
Bsica del Estado que
depende de la
Secretara de
Educacin

Secretara de
Educacin Bsica.
Educacin Primaria
depende de un
Departamento
Creacin de la Coexistencia de
Secretara de
Secretara de
Secretara y
Educacin.
Educacin y
organismo
Subsecretara de
Cultura en 1985. descentralizado.
Educacin Bsica con
Coexistencia
Creacin de la
2 Coordinaciones y 8
equilibrada de Unidad de Integracin Direcciones,
organismo
Educativa por una ley incluyendo una de
estatal y federal especfica y de la
Participacin Social
Secretara de
Educacin en 1992.
Sistema Estatal
Creacin de
Instituto Estatal de
de Educacin
organismo
Educacin Pblica de
Bsica
descentralizado
Oaxaca.

62

inexistente

Integrado por 5
Coordinaciones
Generales, una es la
Educacin Bsica y
Normal.
Secretara de
Educacin Pblica de
Puebla.
Educacin Bsica
depende de una
Subsecretara.

Puebla

Coexistencia
con predominio
federal

Coexistencia de
Secretara y
organismo
descentralizado (En
1994, fusin de
Secretara de
Educacin Pblica del
Estado y el Instituto
de Asuntos
Educativos)
Creacin de
Secretara de
organismo
Educacin del Estado
descentralizado
de Quertaro y la
Unidad de Servicios
para la Educacin
Bsica en el Estado
(USEBEQ).
Creacin de
Secretara de
organismo
Educacin.
descentralizado.
Educacin Bsica est
Sistema Educativo
a nivel de una
Quintanarroense
Direccin que depende
de la Coordinacin
General Acadmica.
Coexistencia de
Secretara de
Secretara y
Educacin del
organismo
Gobierno del Estado.
descentralizado
(SEGE).
Educacin Bsica est
a nivel de una
Direccin.
Coexistencia de
Secretara de
Secretara y
Educacin Pblica y
organismo
Cultura.
descentralizado
Educacin Bsica est
a nivel de
Subsecretara y
Educacin Primaria
Transferida es una
Subdireccin.

Quertaro

Sistema Estatal
de Educacin
Bsica
inexistente

Quintana Roo

Sistema Estatal
de Educacin
inexistente o
poco
desarrollado

San Luis
Potos

Coexistencia
con predominio
federal

Sinaloa

Coexistencia
equilibrada de
organismo
estatal y federal

Sonora

Coexistencia
con predominio
federal

Coexistencia de
Secretara y
organismo
descentralizado

Tabasco

Sistema Estatal
inexistente o

Secretara de
educacin Estatal

Secretara de
Educacin y Cultura.
Educacin Bsica est
a nivel de Direccin
dependiente de la
Subsecretara de
Operacin Educativa.
Secretara de
Educacin.

63

Tamaulipas

poco
desarrollado
Sistema Estatal
inexistente o
poco
desarrollado

Tlaxcala

Coexistencia
con predominio
federal

Veracruz

Coexistencia
equilibrada de
organismo
estatal y federal

Yucatn

Coexistencia
con predominio
federal

Zacatecas

Coexistencia
con predominio
federal

Creacin de
organismo
descentralizado

Educacin Bsica est


a nivel de Direccin.
Secretara de
Educacin.
Educacin Bsica y
Normal est a nivel de
Subsecretara.
Educacin Bsica
depende de una
Direccin.
Secretara de
Educacin Pblica del
Estado de Tlaxcala.

Coexistencia de
Secretara y
organismo
descentralizado
Fusin de subsistemas Secretara de
Educacin y Cultura.
Educacin Bsica esta
a nivel de
Subsecretara de la que
dependen dos
Direcciones Generales
una de Educacin
Primaria Federalizada
y otra de Educacin
Primaria Estatal.
Fusin de
Secretara de
subsistemas.
Educacin. Educacin
Bsica depende de una
Direccin de un total
de 12.
Educacin. Indgena es
Subdireccin.
Coexistencia de
Secretara de
Secretara y
Educacin y Cultura.
organismo
Educacin Bsica y
descentralizado
Normal dependen de
una Subsecretara de la
que se derivan dos
Direcciones una de
Educacin Bsica
Federalizada y otra de
Educacin Bsica
Estatal.

Fuente: Elaboracin del equipo de trabajo a partir de la informacin de los Congresos estatales y de
Camacho 1995, citado por Gmez lvarez D. Educar en el Federalismo, tesis de licenciatura en
Administracin Pblica, Colegio de Mxico; Mxico, 1999 y por Latap y Ulloa El financiamiento de
la educacin bsica en el marco del federalismo, FCE, Mxico, 2000; as como de la informacin de
las pginas electrnicas de los 31 gobiernos estatales en 2008.

La convivencia de este sistema dual (subsistemas federal y estatal), refleja


diferencias organizativas, de sistemas y procedimientos, de funciones y de
normatividad, adems de una ausencia de flexibilidad y adaptabilidad
64

administrativa, por lo que en algunos casos se detectan problemas de


racionalidad administrativa que no permite unificar mandos y eliminar
duplicidades.
De acuerdo con Barba Casillas18 para el ao 2000, Aguascalientes, Baja
California Sur, Campeche, Colima, Guanajuato, Hidalgo, Oaxaca, Puebla,
Quertaro, Quintana Roo, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Yucatn y
Zacatecas; esto es, 15 estados incluidos 9 de los que carecan de un
subsistema propio antes de 1992, lograron una integracin de sus
subsistemas en los planos jurdico-administrativo y operativo, con excepcin
de Guerrero, Michoacn y Morelos. Cabe sealar que Guerrero y
Michoacn, aunque han logrado una integracin formal, en el plano
operativo, sigue existiendo un rezago significativo.
Destaca el caso de los estados que antes del Acuerdo, manifestaban una
convivencia equilibrada, pero que para el ao 2000, no logran una
integracin ni jurdica, ni administrativa ni operativa, como fueron los casos
de Baja California, Chiapas, Chihuahua, Estado de Mxico, Nayarit y
Tlaxcala.
Finalmente, destaca el caso de 8 estados que lograron una integracin de
sus dos subsistemas a nivel formal pero que en la prctica no ha sido
funcional ni operativo, estos son: Guerrero, Michoacn, Coahuila, Durango,
Jalisco, San Luis Potos, Sinaloa y Veracruz.
Como podemos observar, las circunstancias en cada uno de los grupos de
estados sealados, ha sido distinta y an entre los estados de un mismo
18

Barba Casillas, Bonifacio. La federalizacin educativa: Una valoracin externa desde la


experiencia de los estados. Mxico, SEP. 2000.

65

grupo, si analizamos su caso concreto, encontraremos que hay diferencias y


particularidades en funcin de las dinmicas propias de sus procesos
internos,

actores,

etc.,

sin

embargo,

intentaremos

clasificar

el

comportamiento de estos grupos de estados, a partir de los siguientes


criterios:

Estados que cambiaron su subsistema organizacional conforme a las


reglas y crearon organismos ex profeso para atender la transferencia,
como lo fueron los casos de Campeche, Hidalgo, Guerrero,
Quertaro, Tabasco y Tamaulipas.
Estados que crearon organismos pblicos descentralizados, como lo
fueron Aguascalientes, Morelos y Oaxaca. El caso particular de
Morelos es muy interesante ya que la estructura orgnica de la
Secretara de Educacin del Estado del ao 2004, incorpora al
Instituto de Educacin Bsica del Estado, dependiendo directamente
de la Subsecretara de Educacin. Esto llama la atencin porque
desde el punto de vista organizacional-formal, la figura de instituto
corresponde a un organismo u entidad con carcter autnomo, con
personalidad jurdica y patrimonio propio, y en este caso, forma
parte de una dependencia gubernamental. A nivel vertical, la
estructura de organizacin de la Secretara es muy simple, aunque
destaca que las reas de educacin media superior y superior se
encuentren jerrquicamente por encima de la bsica a nivel de
Direcciones Generales; sin embargo, horizontalmente el Instituto de
Educacin Bsica se encuentra al mismo nivel que los Colegios de
Bachilleres y de Educacin Profesional Tcnica y las Universidades
Tecnolgica y Autnoma del Estado, entre otras instancias
descentralizadas, sin tener su carcter.
Estados que transformaron sus organismos preexistentes desde la
dcada de los aos ochenta, en los que se inici la desconcentracin
de la educacin a travs de la creacin de las Unidades de Servicios
Educativos a Descentralizar (USEDES), que despus se
transformaron en Direcciones Generales de Servicios Coordinados
de Educacin dependientes de la Coordinacin General para la
Descentralizacin Educativa. Entre estos casos, destacan el Estado
de Mxico y Chihuahua
Estados que llevaron a cabo una reorganizacin administrativa de su
Secretara de Educacin, como fueron Baja California Sur, Coahuila,
Colima, Michoacn y Puebla. En el caso particular de la estructura
orgnica de la Secretara de Educacin Pblica del Estado de Baja
66

California Sur, en el ao 2000, la Educacin Primaria depende de la


Subsecretara de Servicios Educativos a nivel de Direccin y de ella
dependen cuatro Coordinaciones: Proyectos Acadmicos; Albergues
Escolares; Educacin Extraescolar y Misiones Culturales. Este
organigrama tiene una estructura muy amplia, ya que cuenta con dos
Subsecretaras la de Administracin y Finanzas y la de Servicios
Educativos de la que dependen las Direcciones de Educacin
Elemental; Primaria; Secundaria, Media Superior y Superior;
Formacin y Actualizacin de Docentes; Educacin Fsica y
Planeacin y Evaluacin, de las que a su vez dependen
Coordinaciones, Departamentos, Unidades y Centros.
Estados que han operado de una manera distinta a las ya sealadas.
Baja California, Chiapas, Chihuahua e Hidalgo que cuentan con un
Sistema Estatal de Educacin y Veracruz y Yucatn, donde se
fusionaron los subsistemas federal y estatal. En el caso de la
estructura orgnica de la Secretara de Educacin Pblica del Estado
de Yucatn, llama la atencin la forma circular del organigrama, el
cual est conformado de una manera muy simple, solamente por
doce Direcciones, entre ellas la de Educacin Primaria y una
Subdireccin, dando una apariencia de organizacin e
intercomunicacin muy directa, horizontal y hasta colegiada, que
puede ser una opcin muy racional y operativa de atender los asuntos
administrativos de la educacin en general.

En relacin a la situacin actual que guarda la estructura de organizacin de


los sistemas educativos en el nivel bsico en las entidades federativas,
destacan los casos de Aguascalientes y Oaxaca en los que prevalece la figura
de un Instituto con carcter pblico descentralizado, creados por decreto
constitucional local, con personalidad jurdica y patrimonio propios para
constituirse como la mxima autoridad para hacerse cargo de la atencin,
administracin y gestin de la educacin bsica, normal, media y

la

educacin superior.
Son rganos con facultades normativas y operativas. En el caso de
Aguascalientes, el Instituto lo encabeza un Consejo Interior integrado por el
gobernador del estado, el secretario de finanzas y el director de asuntos

67

jurdicos del gobierno estatal y autoridades educativas de las que depende la


Direccin General de la que se desprende una Direccin de Educacin
Bsica que cuenta con una Subdireccin de Gestin Educativa de la que se
deriva el Departamento de Educacin Primaria y Especial y los
Departamentos de Impulso a la Calidad y el de Participacin Social.
Llama la atencin que de la Direccin de Planeacin y Evaluacin
dependa una Coordinacin General del Programa de Ingls de la que a su
vez, se desprendan las coordinaciones de ingls, una para primaria, otra para
secundaria, ms otras dos.
En el caso de Oaxaca y de acuerdo con el Reglamento Interno de su
Instituto, correspondiente al ao de 1999, la estructura de organizacin la
encabezan, en orden jerrquico y como unidades administrativas, una junta
directiva, una direccin general, un consejo consultivo y un comit interno
de gasto financiamiento; stos dos ltimos como rganos colegiados de
consulta para la toma de decisiones en materia de poltica educativa local, lo
que indica un fuerte inters por dar coherencia y factibilidad a las propuestas
educativas a partir de los recursos disponibles.
La direccin de la educacin bsica est a cargo de una coordinacin
general que tiene atribuciones operativas y presupuestales para el desarrollo,
coordinacin, supervisin y evaluacin de los recursos humanos y
materiales necesarios para instrumentar los planes y programas del
subsistema.
Los servicios regionales y la descentralizacin educativa estn atendidos
por otra coordinacin general cuyo objetivo es establecer la unidad de
68

mando para integrar de manera racional la operacin del conjunto del


sistema educativo.
Contrario a lo que sucedi con en el resto de las entidades que optaron
por el diseo de secretaras de educacin estatales, en las que la gestin y
administracin del servicio, en trminos generales, corresponde a una o dos
subsecretaras (dependiendo de la fusin o separacin entre sistemas) o
direcciones generales o direcciones de rea, lo que refleja, aparentemente,
la repeticin del modelo federal, aunque, su situacin es distinta por las
tensiones y conflictos que genera la convivencia de dos sistemas que luchan
por el predominio de la autoridad a travs de las secciones sindicales de
trabajadores estatales y federales, como son los casos de Baja California e
Hidalgo que mantienen un Sistema Estatal de Educacin y su Secretara de
Educacin Estatal; o la situacin de Chiapas, Sinaloa, Veracruz y Zacatecas
en las que la Secretara de Educacin incorpora un rea de Educacin
Primaria o Bsica Transferida o Federalizada y otra de Educacin Primaria
Estatal pero que unifican acciones y Chihuahua, Estado de Mxico y
Quertaro que aparte de su Secretara de Educacin Estatal incluyen un rea
o unidad de Servicios Educativos Integrados.
Con respecto al rea de participacin ciudadana en las estructuras de
organizacin de los estados como consecuencia de lo que establece la Ley
General de Educacin como consejos de participacin social en la
educacin, encontramos que es una figura prcticamente inexistente en la
mayora de los estados, excepto en los casos de Colima, Nuevo Len.

69

En todo este entramado burocrtico organizacional sigue presente la


figura federal a travs de las Oficinas de Servicios Federales de Apoyo a la
Educacin (OSFAE) y de su Coordinacin General, en cada una de las
entidades del pas.

70

La concrecin: programas, proyectos y


nuevos actores educativos

Con la descentralizacin pactada por medio del ANMEB en 1992, la


federacin traslad a los gobiernos estatales algo ms que el control de
escuelas

maestros.

Transfiri

tambin

los

recursos

tcnicos,

administrativos, derechos, obligaciones, bienes muebles e inmuebles,


estructuras administrativas, modos de operacin para la prestacin de los
servicios de educacin bsica y normal, as como la normatividad tcnica y
administrativa, los manuales y las normas administrativas que los regulan.
Actualmente, ms del 70% de la matrcula nacional es atendida por servicios
administrados por los gobiernos estatales.
Esta transferencia se realiz con el propsito declarado de redistribuir la
autoridad as como las responsabilidades, atribuciones y poder de decisin
de los diferentes niveles de gobierno en materia educativa, pero al mismo
tiempo, desencaden la puesta en juego de capacidades, intereses,
necesidades, fuerzas polticas y sociales as como la aparicin de nuevos
actores en el escenario educativo; las implicaciones y consecuencias de esta
nueva etapa de la educacin bsica en el pas son ms bien desconocidas
Para algunos (Ornelas, 2007; IDEA 2006), esta transferencia no ha
repercutido significativamente en la ampliacin de la capacidad de toma de
decisiones de las autoridades estatales, las cuales se han limitado a
desarrollar la agenda de poltica federal o en el mejor de los casos, a
71

reproducir a escala estatal y con ligeras variantes, el marco legal, normativo


o estructural del sistema federal. En oposicin a esta valoracin
predominante, el comportamiento, las reacciones, las acciones, el contenido
mismo de las agendas de poltica educativa estatal permiten plantear la
hiptesis de que la firma del ANMEB implic la apertura de un margen de
accin que ha sido aprovechado de distintas maneras por diferentes actores,
no nicamente por parte de los gobiernos estatales. Resulta pertinente
entonces plantear una serie de interrogantes para guiar un primer anlisis
sobre las repercusiones de la forma en que el ejercicio del margen de accin
que la redistribucin de atribuciones operativas trajo consigo, ha tenido en la
redefinicin del contenido, la orientacin y la forma de conduccin de la
educacin bsica: Cmo han ejercido las entidades este margen de accin?
Cmo han asumido, interpretado y aplicado las atribuciones que la ley
general de educacin (LGE) les reconoce? Cules son los objetos,
contenidos o asuntos que forman parte de las agendas estatales para
conducir la educacin bsica? Cmo se han conformado dichas agendas?
Cules son los actores, las fuerzas institucionales, sociales o polticas que
se han movilizado? Cules son y qu caractersticas presentan los
programas y proyectos estatales surgidos en esta nueva etapa de la historia
de la educacin bsica? Qu objetivos, contenidos y prioridades educativas
han ido estableciendo las entidades?
El objetivo de este apartado es colocar en el tapete de la discusin los
elementos que permitan problematizar lo ocurrido con este margen de
accin de las entidades despus de la firma del ANMEB, realizando una
72

exploracin inicial, una primera aproximacin a la forma en que los estados


han interpretado, asumido y concretado las nuevas reglas del juego
institucional impuestas desde el poder central.
Como se desprende del planteamiento anterior, no interesa saber qu
capacidad de respuesta han tenido las autoridades educativas estatales para
aplicar las directrices federales, ni tampoco en qu medida estn cumpliendo
o no con las polticas y programas propuestos por la autoridad federal; lo
que importa en este caso, es dar cuenta de los procesos, las fuerzas y las
demandas que la estatalizacin de la educacin bsica ha desatado. Desde
esta perspectiva, la operacin de los servicios educativos en los estados es
concebida como un problema de gobierno, trmino que alude a la direccin,
a la forma de conduccin de la educacin, a los propsitos, los objetos, los
medios, las instituciones y los actores involucrados. En este sentido, interesa
sealar la forma que ha ido adoptando el gobierno de la educacin,
considerando a los planes, programas y proyectos estatales como
instrumentos que materializan, dan forma y contenido especfico a la
educacin bsica.
En este marco, el presente texto constituye un ejercicio de aproximacin
a la forma en que se ha ejercido ese margen de accin en las entidades. Los
criterios adoptados para explorar

las formas de concrecin de la

estatalizacin despus de la federalizacin son la interpretacin, traduccin,


adaptacin y ejecucin de los programas federales, la forma y el contenido
de la agenda pblica estatal, es decir, los problemas y las prioridades de la
educacin bsica expresados en los planes, programas y/o proyectos
73

estatales y por ltimo, las nuevas fuerzas y/o actores sociales que han
emergido en este proceso y la recomposicin de las preexistentes como
interlocutores importantes en la definicin de la agenda pblica.

Interpretacin, adaptacin e implementacin de los programas federales

En el sexenio del cambio, bajo el argumento de la rendicin de cuentas y


la transparencia en el ejercicio de los recursos pblicos, comenzaron a
formularse reglas de operacin para regular todos los programas del sector
pblico sostenidos con recursos federales, incluyendo los educativos.
Tomado en cuenta que es el poder legislativo el que aprueba y fiscaliza la
forma en que se utilizan tales recursos, parte de su tarea es evaluar la
eficiencia y eficacia en el uso de los mismos; no obstante, y contrariamente
a la intencin reguladora, al parecer las reglas de operacin han contribuido
a reforzar el margen de decisin de las entidades en materia educativa, y por
ende, el uso discrecional de estos recursos debido a que no existen en las
entidades mecanismos de fiscalizacin similares a los federales.
Cabe aclarar que los programas federales son iniciativas de poltica
educativa propuestas por el gobierno central como una de las tantas formas
de ejercer las facultades y atribuciones normativas que le confiere la ley. El
gobierno central no nicamente propone, tambin dispone cules son las
reglas de aplicacin de tales propuestas en todo el territorio nacional, es
decir, son de observancia obligatoria. Actualmente existe un nmero
74

considerable de programas federales, algunos de los cuales diez cuentan con


un marco definido, reglas de operacin y mecanismos de fiscalizacin cuya
verificacin realiza el congreso federal. En el nivel de educacin bsica, los
programas sujetos a reglas de operacin son el Programa Escuelas de
Calidad (PEC), Programa de Atencin Educativa a Nios y Nias Indgenas
Migrantes (PRONIM), Programa de Fortalecimiento de la Educacin
Especial, Programa Nacional de Lectura (PNL), Programa Asesor Tcnico
Pedaggico, Programa para el Fortalecimiento del Servicio a la Educacin
Telesecundaria, Becas de Apoyo a la Educacin Bsica de Madres Jvenes y
Embarazadas,

Programa

Nacional

de Actualizacin

de

Profesores

(PRONAP), Becas de Retencin de Estudiantes y Programa de Educacin


Rural (PER).
Adems de la gran diversidad de temas, lo interesante de este asunto es
que si bien existe un marco claramente definido por las autoridades centrales
para regular la operacin de estos programas, en el que se establecen los
lineamientos generales, las caractersticas de los participantes y sus
responsabilidades especficas as como ciertos estndares de evaluacin, las
entidades, precisamente en ejercicio del margen de accin que les reconoce
la propia Ley General de Educacin (LGE), definen cuestiones operativas
importantes, imprimindoles as su propio sello. Dos ejemplos sirven para
ilustrar lo anterior: no obstante que en sus lineamientos el PEC indica
claramente que la incorporacin de las escuelas es voluntaria, en algunos
estados su aplicacin se ha generalizado a todas las escuelas, convirtindolo
en obligatorio (vgr. Quintana Roo). En otros estados, se han realizado
75

modificaciones significativas al esquema de operacin, de manera que en


lugar de entregar los apoyos econmicos a las escuelas una vez que han
cubierto requisitos tales como la presentacin de un Plan Estratgico de
Transformacin Escolar (PETE) y un Plan Anual de Trabajo (PAT), se les
otorgan despus de la aplicacin de la propuesta, es decir, una vez que
demuestran las metas y resultados obtenidos comprometidos en su plan (vgr.
Colima).
Otro aspecto destacado del margen de accin se encuentra en el manejo
discrecional de los recursos federales por parte de las entidades,
especialmente en tiempos electorales. La ausencia de leyes y mecanismos
que obliguen a los gobiernos estatales a rendir cuentas, contribuye a este
manejo discrecional, pues no todos los congresos ni administraciones
locales han considerado prioritario contar con mecanismos de regulacin.

El contenido y la forma de la agenda educativa en los estados

Para examinar tanto el contenido como la forma especfica en que se han ido
definiendo los problemas y prioridades de la educacin bsica en las
entidades despus del ANMEB, se recurri a la revisin de los sitios
oficiales, los programas sectoriales y los proyectos educativos especficos en
curso.
Las nuevas tecnologas, cuando menos desde el punto de vista
estrictamente tcnico, permiten acceder a informacin de todo tipo;
76

paralelamente se han creado y aprobado leyes para regular el acceso a la


informacin sobre asuntos de inters pblico, como es el caso de la
educacin. Si bien estas regulaciones obligan formalmente a las
instituciones y sus responsables a informar al ciudadano comn sobre los
planes y acciones de gobierno as como la forma en que se gastan los
recursos pblicos, en el rubro educativo estos ordenamientos se cumplen de
formas muy heterogneas. Las caractersticas y contenidos de las pginas
electrnicas de los organismos responsables de la educacin en cada entidad
dan cuenta de ello; un primer vistazo permite apreciar de inmediato una
enorme diversidad en cuanto a la cantidad y calidad de las secciones, los
temas y la informacin considerada por los gobiernos locales como de
inters pblico. As, mientras para algunos la historia institucional se limita
a proporcionar los nombres y trayectoria de los sucesivos secretarios de
educacin o bien a aportar datos curriculares de los funcionarios en turno,
otros exponen con cierto detalle las etapas y procesos por los que ha
atravesado el sistema educativo estatal. Lo mismo ocurre con el acceso a la
informacin sobre la normatividad, las polticas educativas, los programas y
proyectos especficos; en algunas pginas nicamente se mencionan, en
otros se resumen y en otros se incluyen documentos ntegros en versin
digital. Esta situacin es indicativa de la importancia que los gobiernos
estatales conceden a la educacin bsica en general y en particular a su
responsabilidad de informar a la ciudadana sobre las acciones de gobierno.
En relacin a los problemas que forman parte de la agenda pblica,
aunque en un plano muy general los programas sectoriales proporcionan
77

una idea aproximada de los problemas, prioridades y estrategias que los


gobiernos estatales consideran apropiados para atender la educacin bsica,
qu interpretacin o ajustes han hecho a los planteamientos federales o bien,
qu propuestas obedecen a necesidades y problemas locales.
As tenemos que si bien la mayora de los programas sectoriales manejan
un lenguaje que deja ver la influencia de la planeacin estratgica, presentan
una gran diversidad en cuanto a su estructura y contenido, los hay desde
muy extensos a muy escuetos, ampliamente fundamentados con base en
datos locales a otros meramente retricos y con propuestas vagas, algunos
presentan diagnsticos muy completos y detallados, objetivos estratgicos,
lneas de accin, programas y proyectos operativos mientras que otros se
limitan a enunciar los propsitos y lneas de accin generales.

Cuadro 8. Contenido de los programas estatales


Entidad

Nombre

Aguascalient
es

Programa estatal de
educacin

2004-2010

85 pginas

Baja
California
Sur
1999-2005

Programa
Educativo Estatal
26 pginas

Estructura
Mensaje del gobernador (p. 5)
Presentacin (p. 7)
Valores y Educacin (p. 11). En una cuartilla se mencionan 14
Misin y Visin ( p. 16, ambos en una cuartilla)
Introduccin (p. 19-20)
Metodologa (p. 23)
Estado de Aguascalientes: situacin econmica, situacin
demogrfica, proyeccin de poblacin y su relacin con el
sistema educativo, organizacin administrativa, (pp. 27-31)
Situacin actual del estado en materia educativa: descripcin
de acceso y permanencia, calidad en el proceso educativo por
niveles educativos, gestin en el sector educativo tambin por
niveles, (pp. 35Presentacin (p. 1)
1. Objetivos (p. 2)
2. Diagnstico general y principales retos de la educacin
estatal (pp. 3-5)
3. Atencin a la demanda (pp. 5-9): objetivos, metas, acciones
y estrategias divididos en dos apartados, educacin bsica y
educacin media y superior
4. Desarrollo acadmico para las competencias bsicas (pp. 10-

78

Chiapas
2001-2006

Programa estatal de
educacin
224 pginas

Chihuahua
2005-2010

Puebla
2005-2011

Programa Estatal
de Educacin
112 pginas

Programa
Institucional de la
Secretara de
Educacin Pblica
Extensin:
79 pginas

19) Este apartado est organizado en tres temas: educacin


bsica, educacin normal y formacin de maestros, y
educacin media superior y superior. A educacin bsica
corresponden 8 cuartillas de las 9 que abarca este apartado; los
subtemas mencionados son: una nueva gestin escolar, la
supervisin escolar, actualizacin de directivos, equipos
tcnicos y docentes, integracin de la educacin especial a la
escuela regular, formulacin de contenidos regionales, la
evaluacin de las competencias bsicas, vinculacin escuelapadres de familia, la educacin fsica y artstica, introduccin
de los medios electrnicos a la educacin y uso del tiempo
escolar
5. Educacin de adultos (p. 20)
6. Optimizacin de los espacios escolares (pp. 20-22)
7. La planeacin, administracin y evaluacin de la educacin
estatal (pp. 22-25)
8. Ciencia y tecnologa (pp. 25-26)
9. Metas sexenales (p. 26)
Presentacin e Introduccin (pp. 5-10)
1- El plan de desarrollo y los desafos del nuevo gobierno (pp.
11-20)
2. Visin de la educacin para el 2004: poltica social y
desarrollo humano, desafos del mundo contemporneo, la
dimensin multicultural del estado de Chiapas, misin,
objetivos estratgicos generales, polticas generales, acciones.
(pp. 21-40)
3. Subprogramas de desarrollo educativo: bsica, media
superior, superior, educacin para la vida y el trabajo,
desarrollo de la ciencia y la tecnologa (pp. 41-204) En bsica,
4. Evaluacin y seguimiento (pp. 205-214)
Anexos (pp. 215-224)
I. Introduccin
II. Fundamentacin de la poltica educativa
III. Consideraciones metodolgicas
IV. Situacin actual
- Referencias contextuales
- Caracterizacin del sistema (por niveles educativos)
- reas de oportunidad: federalismo educativo,
cobertura con equidad, calidad, vinculacin con el
sector productivo, gestin educativa, revaloracin de
los profesionales de la educacin, transparencia y
rendicin de cuentas.
V. Visin del sistema educativo estatal
VI. Estrategias y lneas de accin por objetivo rector
(informacin organizada alrededor de los mismos rubros que
aparecen como reas de oportunidad en el apartado IV)
1. Diagnstico sobre temas generales (calidad, equidad,
participacin social, gestin e innovacin) y sustantivos
(niveles educativos), pp. 2 a 25
2. Visin, p. 26
3. Objetivos, estrategias, lneas de accin, indicadores y metas
por nivel educativo, pp. 27-58)
4. Programas estratgicos: combate al analfabetismo,
educacin de calidad, vinculacin de la educacin con el sector
productivo, sistema estatal de planeacin educativa,
modernizacin administrativa, construccin y dignificacin de

79

Sonora
2004-2009

Programa Estatal
de Educacin
101 p.

Tamaulipas
2005-2010

Programa estatal de
desarrollo
educativo
80 pginas

espacios educativos, participacin social, gestin escolar


centrada en la escuela, fomento a la equidad, ciencia,
tecnologa e innovacin), pp. 59-69
5. Programas prioritarios: disminucin de la reprobacin
escolar, incremento a la eficiencia terminal, disminucin de la
desercin escolar, ampliacin de la cobertura, mejora del
aprovechamiento escolar; pp. 70-79
Introduccin
I.
Los
elementos
poltico-conceptuales
y
referenciales del Programa Estatal de Educacin
II.
La situacin actual de la educacin en Sonora
III.
Los ejes rectores de la transformacin del sistema
educativo estatal: la calidad y el mejoramiento
continuo del sistema educativo; la pertinencia de
la educacin con el empleo; la administracin
escolar del sistema educativo; el acceso, la
garanta de permanencia y el xito escolar; la
valoracin social y promocin de la
profesionalizacin del magisterio; la educacin
para la vida y el trabajo; la descentralizacin de
funciones y el desarrollo regional; el desarrollo
cultural y deportivo en la educacin.
IV.
Prospectiva
V.
Filosofa y principios pedaggicos
VI.
La calidad Sonora en educacin
VII.
Evaluacin y rendicin de cuentas
Presentacin
Introduccin
1. Marco jurdico-normativo
2. Tamaulipas en el contexto educativo nacional
3. Sistema educativo estatal: educacin bsica,
educacin para adultos, educacin media-superior,
educacin superior
4. Diagnstico
5. Poltica Educativa Estatal. Principios rectores
6. Misin y Visin
7. Objetivos, estrategias y lneas de accin: educacin
integral, con valores, formativa y de calidad;
maestros: agentes de cambio social y de progreso;
infraestructura y equipamiento suficiente y de
calidad; acceso equitativo y pertinente a la educacin;
funcin administrativa y normativa eficiente;
participacin social.

Fuente: elaboracin del equipo de trabajo a partir de los programas e informacin estatal.

Adems del predominio de cierto enfoque de planeacin impulsado en


principio por el actual gobierno federal, tras esta diversidad en el contenido
y la forma de estos ejercicios de planeacin se advierte la influencia de
factores tan diversos como las capacidades tcnicas de los especialistas y

80

profesionales que participaron en su formulacin escrita, pero tambin


reflejan el resultado de la negociacin entre diferentes grupos de inters al
interior del mismo aparato educativo o bien con diferentes fuerzas y actores
sociales de la entidad.
Como se puede apreciar en el cuadro siguiente, existen diferencias
significativas en el nivel de explicitacin de los problemas y las estrategias
propuestas. As tenemos que mientras el programa estatal de educacin
2001-2006 de Chiapas consta de cuatro grandes captulos y un total de 224
pginas, gran parte de las cuales estn dedicadas al diagnstico de los
problemas y a la formulacin de objetivos estratgicos y lneas de accin de
la educacin bsica, el programa de Baja California Sur, en una extensin de
26 pginas, expone los principios, objetivos, diagnstico general, principales
retos, atencin a la demanda y desarrollo acadmico con sus respectivas
propuestas programticas para cada nivel educativo.
En cuanto a la importancia concedida a la educacin bsica, un detalle
interesante es que las secciones dedicadas a exponer las propuestas del
gobierno en turno para este nivel educativo, son precisamente las que
ocupan la mayor parte de los documentos, lo que refleja en cierto modo su
creciente presencia en la agenda de las polticas educativas estatales (ver
cuadro 2)

81

Cuadro 9. Programa Estatal de Educacin de Chiapas*


Objetivos estratgicos
Objetivo estratgico
Atencin educativa
a la diversidad
Objetivo estratgico
Calidad del proceso
educativo y sus resultados

Polticas
- Expansin y diversificacin de los servicios de educacin
bsica
- Igualdad de oportunidades educativas
-Escuelas eficientes, escuelas de calidad
- Relevancia y pertinencia del modelo educativo
- Contenidos educativos, mtodos y materiales
- Integracin del modelo de educacin bsica
- Procesos educativos
- Fomento a la educacin indgena y educacin
multicultural
- Participacin social en la educacin bsica
- Formacin inicial, continua y desarrollo profesional de
los maestros
- Fomento al uso de las nuevas tecnologas de la
informacin y comunicacin en educacin bsica
- Fomento a la investigacin y la innovacin educativa

Objetivo estratgico
Administracin y
gestin institucional
como apoyo al logro
de equidad y calidad
educativa en las escuelas

-Normalizacin en la prestacin de servicios de educacin


bsica
- Infraestructura
- Evaluacin y seguimiento
-Rendicin de cuentas
- Generacin de sistemas de informacin para la toma de
decisiones
- Educacin bsica: un asunto pblico

*Fuente:

elaboracin

personal

partir

de

informacin

estatal

disponible

en

www.educacinchiapas.gob.mx

Al examinar los temas y subtemas de los programas educativos estatales es


posible identificar cuando menos dos tipos de contenidos y prioridades. El
primer grupo abarca asuntos comunes y recurrentes en las diferentes
entidades; tal es el caso de la gestin escolar e institucional, la evaluacin y
el desarrollo tecnolgico, aunque como veremos ms adelante, los proyectos
especficos mediante los que se concretan estas prioridades, pueden variar
significativamente en la prctica.
El otro grupo de contenidos refleja la presencia de

asuntos,

preocupaciones, intereses y/ necesidades locales especficas. De este modo,


mientras que Baja California Sur propone para el desarrollo de las
82

competencias bsicas la formulacin de contenidos regionales, la educacin


fsica y artstica y el uso del tiempo escolar, Puebla propone como primer
programa estratgico combatir el analfabetismo en tanto que Chiapas
plantea como primer objetivo estratgico la atencin a la diversidad. Una
mirada detenida a la seccin que contiene las propuestas de objetivos,
polticas y estrategias para atender la educacin bsica en esta entidad,
permite apreciar con mayor claridad cules son los asuntos incorporados a la
agenda pblica.
Una cuestin importante que no debe perderse de vista es la
discontinuidad de los perodos sexenales entre una entidad y otra; no se trata
de una cuestin meramente cronolgica, sino de un referente para ubicar
acontecimientos relevantes tales como la presencia de diferentes fuerzas
polticas y especialmente el partido poltico en turno al frente de los
gobiernos estatales; el reconocimiento de los ritmos y tiempos polticos
diversos permiten identificar las fuerzas y tensiones polticas en juego como
inherentes al margen de accin en cada entidad; la informacin que aqu se
presenta esboza apenas el presente, pero no explica de qu forma lleg cada
entidad al punto en que se encuentra actualmente, cuestin an pendiente de
explicar.
Este somero examen de los programas de poltica educativa estatales
permite una primera aproximacin a lo que podra llamarse el contenido
formal de la agenda de gobierno; para acceder a otro nivel de anlisis ms
cercano a las formas de concrecin de la estatalizacin, es necesario
identificar los contenidos y estrategias operativas mediante las cuales se
83

concreta realmente dicha agenda pblica. De ah que sea necesario conocer


los proyectos especficos y los mecanismos mediante los cuales stos son
puestos en marcha.
Los proyectos educativos especficos, independientemente del grado de
desarrollo en que se encuentren, ya sean experiencias piloto o de largo
alcance, constituyen una fuente de informacin relevante sobre el contenido
especfico que adopta la educacin bsica en la realidad, es decir, permiten
entender cmo se va conformando y definiendo la materia, los objetos de
gobierno de la educacin en los estados. Cuando se revisan los objetivos,
trminos y condiciones de operacin de los proyectos, pueden apreciarse
con mayor nitidez las muy diversas lgicas de gobierno de la educacin que
se van adoptando en las entidades. Los cuadros que se presentan a
continuacin, ejemplifican la diversidad de formas que puede adoptar la
concrecin de la agenda de gobierno al interior de los organismos e
instancias responsables, an cuando se trata, en apariencia, de las mismas
preocupaciones.19

Cuadro 10.
Contenido: Gestin escolar, educativa e institucional*
ESTADO
Aguascaliente
s
Baja
California

PROGRAMAS ESTATALES
Programa Excelencia con los componentes siguientes: gestin del conocimiento,
gestin de procesos, gestin de recursos, gestin de la planeacin, gestin del
capital humano, gestin del ciudadano. Los responsables de cada uno de estos
componentes son definidos como socios
- Proyecto: una nueva gestin escolar
- Proyecto para el fortalecimiento de la supervisin escolar (segunda etapa)

19

La mayora de los cuadros fueron elaborados con base en la consulta de las pginas
electrnicas de las secretaras de educacin o su equivalente en los estados, mismas que se
enlistan al final.

84

Sur
Guanajuato
Jalisco
Sinaloa

- Fortalecimiento acadmico de la funcin directiva


- Proyecto educativo escolar
- Programa de formacin de directivos por competencias para transformar
sustancialmente la gestin educativa
1. Escuelas secundarias estatales:
-Programa proyecto escolar de educacin secundaria
Proyecto educativo institucional
Proyecto: Fortalecimiento a la funcin directiva
Programa: la gestin escolar en y con proyectos
2. Escuelas secundarias generales:
-Proyecto educativo institucional secundarias generales
-Programa gestin escolar secundarias generales

* Fuente: elaboracin del equipo a partir de informacin estatal.

Resulta significativo el hecho de que si bien el Programa Escuelas de


Calidad se desarrolla en todas las entidades, en algunas se mantienen y
destinan recursos a proyectos con objetivos similares a los del PEC. Al
parecer, algunos de ellos fueron inicialmente proyectos piloto impulsados
por la misma SEP que se arraigaron en la entidad y terminaron por
institucionalizarse como parte de los proyectos estatales; este es el caso del
proyecto Gestin de la escuela primaria, cuyos cuadros tcnicos formados
a mediados de los noventa, son los que sostienen y desarrollan estas
iniciativas ya sea a nivel estatal (caso Guanajuato) o bien en determinado
subnivel de educacin como es el caso de Sinaloa.
Otro tema recurrente es el de la supervisin, que adopta diferentes
frmulas y estrategias, en varios estados los proyectos sobre el tema se
generaron paralelamente a la descentralizacin en tanto que otros surgieron
recientemente.

85

CUADRO 11
Proyectos sobre supervisin
Estado
Michoacn

Programa
Proyecto: Supervisin y Asesora en Educacin Primaria

Fecha
Sept.
de 2007

Metas:
Realizar 10 talleres acadmicos regionales con las 34 Jefaturas
de Sector y 272 supervisores escolares para la elaboracin de su
Plan Estratgico de Transformacin Educativa.
Mantener actualizado el pago de la compensacin (concepto 40)
a Supervisores y Jefes de Sector
Indicadores de proceso: Reuniones realizadas: 3
Participantes: 4 Jefes de Sector, 28 Supervisores escolares y 75
Directores de escuela.
Actualizacin del informe mensual a recursos financieros para
el pago del concepto 40

Baja
California
Sur

Diplomado: El Supervisor de Educacin Primaria y su


Induccin al Puesto / Meta: Lograr que los 272 supervisores
escolares del estado acrediten el diplomado que oferta el
departamento.
Proyecto para el fortalecimiento de la supervisin escolar en
la educacin bsica

20022005

Este proyecto se est desarrollando en tres etapas: Definicin de


polticas de supervisin, creacin y desarrollo del modelo de
supervisin para la gestin escolar, evaluacin de los procesos
y resultados de la supervisin escolar.
Durante el ciclo escolar pasado, se deline el modelo de
supervisin de educcin bsica y sus diversos componentes,
entre stos ltimos las formas de orientar los procesos
educativos de los grupos escolares. Este modelo posee las
siguientes caractersticas:
Se elabora un diagnstico de la zona escolar, con base en los
resultados y procesos educativos de cada escuela de la zona.
Se obtienen los principales problemas de enseanza
aprendizaje de los grupos y zonas escolares; se indagan las
causas y consecuencias. Esto en reuniones de consejo tcnico de
zona; es decir, con los directores de las escuelas de la zona.
Se elabora el proyecto de supervisin el cual contiene: Las
metas, los propsitos, las acciones a realizar en los asuntos:
Orientacin, asesora, actualizacin, verificacin y evaluacin.
Desde el diagnstico se especifican con mucha claridad los
resultados educativos a travs de los siguientes indicadores:
Cobertura y atencin, movimientos de alumnos, desercin,

86

reprobacin, atencin a las diferencias y aprovechamiento


escolar. Estos resultados orientan la supervisin hacia los grupos
con los resultados ms bajos.

Estado de
Mxico

Puebla

Jalisco

Las autoridades educativas de los niveles realizan reuniones


regionales de seguimiento y evaluacin cada tres meses con los
supervisores de zona, y la Subsecretara de Servicios Educativos
realiza reuniones semestrales para ir definiendo el modelo de
supervisin y realizar los ajustes pertinentes.
Programa La supervisin escolar en secundaria, como
parte de la propuesta de transformacin de los procesos
de gestin y de mejora continua orientada a la calidad.
Lo integran una serie de cuadernos con ttulos como los
siguientes: La supervisin ante las propuestas actuales
de gestin escolar; Funciones y relaciones del equipo
de supervisin; La formacin permanente del personal
de supervisin; Procedimientos y formas de trabajo del
personal de supervisin; Experiencias exitosas en la
prctica de supervisin; Evaluacin de la funcin
supervisora
Fortalecimiento de la supervisin y la asesora tcnicopedaggica en la educacin bsica, mediante un diplomado en el
que se abordan los siguientes tpicos:
Bases Filosficas de la Educacin Bsica
Gestin Educativa
Supervisin Escolar
Retos y Desafos para la Supervisin
Perspectivas de Mejora Continua (Perspectivas del desarrollo
Humano hacia la Calidad)
Aplicacin de la Normatividad a las Funciones de la
Supervisin Escolar
Programa de Fortalecimiento a la Supervisin Escolar en
Educacin Especial cuyo principal propsito es: Fortalecer la
funcin de la supervisin escolar a travs de considerar la
gestin educativa como eje generador que promueva y posibilite
la consecucin de la intencionalidad pedaggica dentro del
contexto escolar y social, apoyando el proceso de integracin
educativa, para garantizar el acceso y permanencia en educacin
inicial y bsica de los nios, nias y jvenes con NEE dando
prioridad a aquellas que estn asociadas a alguna discapacidad

2006

2005

2005

Fuente: elaboracin propia con base en informacin disponible en


http://www.sepbcs.gob.mx/programas_educativos/fortalec_supervision.htm

Con el surgimiento de programas de formacin de mandos medios de las


secretaras de educacin propuesto por la Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales (FLACSO), equipos tcnicos de las entidades generaron
propuestas identificadas como de innovacin; estos son algunos ejemplos:
Hacia un modelo de asesora y gestin centrado en la escuela en Baja
87

California Sur; Fortalecimiento de la supervisin escolar. Un medio APRA


elevar la calidad educativa en el estado de Yucatn;

Fortalecimiento

profesional de la supervisin escolar de Tabasco; El poder transformador


de la supervisin en la gestin escolar y en los logros educativos en
Durango.
Otro tema emergente surgido inicialmente en la agenda del gobierno
central, es el denominado Desarrollo Humano, mismo que ha dado lugar a
la aparicin de propuestas locales con nombres similares pero con objetivos
y estrategias que varan enormemente de un caso a otro.

Cuadro 12. Contenido: Desarrollo humano


ESTADO
Durango
Guanajuato
Oaxaca
Sinaloa
Tabasco
Yucatn

PROGRAMAS /PROYECTOS ESTATALES


Programa: educacin para la diversidad y el desarrollo humano integral
Crecimiento y plenitud humana
Alfabetizacin y desarrollo humano
Programa de desarrollo humano
Programa de Superacin Humana
Desarrollo humano

* Fuente: elaboracin propia a partir de informacin estatal.

Mientras que en una entidad un proyecto de desarrollo humano puede


significar proporcionar apoyo a los docentes mediante la imparticin de
talleres vivenciales de autoestima (caso Yucatn), en otros tiene una
connotacin ms vinculada a un trabajo de orientacin o consejera para
jvenes (caso Guanajuato).
Un tema con fuerte presencia en las agendas estatales es el de las
tecnologas de la informacin y la comunicacin (TIC).

88

Cuadro 13. Desarrollo tecnolgico


ESTADO
Aguascalientes
Guanajuato
Hidalgo

Jalisco
Sinaloa

PROYECTOS
UMBRAL: informtica para la educacin
- Red informtica para directores escolares y supervisores
- Tecnologa informtica en las escuelas
Proyecto IBM-SEP Reinventando la educacin que consiste en
mejorar la Educacin en las Instituciones participantes enfocndose en
promover el trabajo en equipo y a facilitar la comunicacin entre padres
de familia, profesores, alumnos y autoridades escolares, apoyndose en
el uso de software desarrollado por IBM Learning Village, al cual se
tuvo acceso mediante la firma de un convenio entre la secretara de
educacin local e IBM de Mxico.
Mediante otro programa denominado UNETE-SEPH, se instalaron en
el Estado 21 aulas de medios, 12 en escuelas primarias y 9 en escuelas
secundarias, distribuidas en 13 municipios, instalndose 244 equipos de
cmputo que ha contado con el apoyo del ILCE. As mismo, se dot de
un paquete de 10 computadoras a 5 centros de maestros de 5 municipios
del Estado con el apoyo de Microsoft, Fundacin Televisa y UNETE,
A.C. Adicionalmente se benefici a alumnos y docentes de primaria con
equipos de cmputo donados por la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico el Instituto Mexicano del Petrleo
Programa para el Fortalecimiento del Proceso Enseanza-Aprendizaje
de las reas Cientficas en las Escuelas Secundarias y en la Escuela
Normal Superior de Jalisco: FORACIT
Programa Red Escolar con cuatro proyectos dirigidos a alumnos y
docentes
- Conociendo la basura
- Para construirnos una cultura de calidad
- Construyendo una escuela de calidad
- Los animales

Fuente: elaboracin personal a partir de informacin estatal.

El nivel de prioridad, reflejada en el tipo de iniciativas y el porcentaje de


recursos pblicos invertidos, vara notablemente de una entidad a otra;
mientras en algunos casos se han creado organismos dedicados
exclusivamente a atender esta cuestin de manera integral, en otros se han
establecido convenios con la iniciativa privada para responder a demandas

89

especficas como la dotacin de equipo o capacitacin a determinados


sectores.
En otro orden de temas, tanto Oaxaca y Aguascalientes cuentan con un
programa denominado COMPARTE para dotar de recursos, infraestructura
y/o mobiliario a las escuelas. En el primer caso, se trata de un programa
surgido desde 1997 despus del huracn Paulina; su objetivo es apoyar a las
escuelas ubicadas en municipios afectados por siniestros. En el caso de
Aguascalientes, se trata de un programa en el que participa el sector
empresarial para la aportacin de recursos para infraestructura y
mantenimiento de escuelas.20
En Hidalgo existe gran diversidad de programas y proyectos enfocados
en los problemas de rezago educativo, algunos de ellos especialmente
dirigidos a la poblacin indgena, suscritos con empresas y fundaciones. Es
el caso del Programa Autobuses-Aula, con la colaboracin de la Fundacin
Vamos Mxico y la lnea de Autobuses Estrella Blanca.
Oaxaca es otro de los estados que cuentan con una cantidad importante
de programas dirigidos a atender problemas de rezago, permanencia,
equidad y acceso a la educacin. Uno de ellos es el Proyecto de
Mejoramiento de la Calidad Educativa en Oaxaca (Meceoax), que mediante
la firma de un convenio de colaboracin con el Ministerio de Educacin de
la Repblica de Cuba, propone instrumentar de manera conjunta un proyecto
de intercambio pedaggico entre educadores cubanos y oaxaqueos, con el
20

Colima y Aguascalientes son estados que elaboran agendas anuales en forma impresa y/o
electrnica que se entregan a cada docente, director y supervisor, sealando mes por mes y
da por da las actividades a realizar.

90

fin de elevar el nivel de la calidad de la educacin; otro es Nutrir el futuro


de Oaxaca, con el cual se pretende reducir la desnutricin infantil de las
nias y nios de 6 meses a 7 aos de edad que habiten en municipios con
mayor ndice de riesgo nutricional y mayor grado de marginacin, a travs
de un proyecto interinstitucional con financiamiento estatal y aportacin de
la iniciativa privada; otro ms es el programa Aula abierta, definido como
estrategia educativa de atencin emergente, dirigida a nias y nios de
escuelas ubicadas en comunidades de alta y muy alta marginacin a travs
de la participacin de las madres de familia.
Como puede apreciarse, los diferentes programas y proyectos
existentes en las entidades dan cuenta de una gran diversidad de contenidos
que los estados han incorporado a sus propias agendas de poltica educativa,
de forma paralela a los definidos por el gobierno central, an cuando los
objetos pueden ser similares. Es el caso del Programa Nacional de Lectura
que se desarrolla en prcticamente todos los estados pero muchos de ellos
mantienen tambin programas similares con recursos estatales, como por
ejemplo en Aguascalientes y Sonora.

Surgimiento e influencia de nuevas fuerzas y actores polticos

Como se dijo al inicio, el proceso de federalizacin y la consecuente


descentralizacin

educativa

que

desencaden,

trajo

consigo

una

recomposicin importante de las fuerzas polticas, sociales e institucionales


relacionadas con o interesadas en la educacin bsica.
91

Al interior de los sistemas educativos se han conformado nuevos grupos


cuyos integrantes ocupan posiciones relativamente nuevas, ya sea como
tomadores de decisiones de poltica educativa o como parte de los equipos
de profesionales encargados de articular, ejecutar y monitorear la puesta en
marcha de los proyectos y propuestas de intervencin; su perfil responde a
una formacin profesional dentro de la educacin privada y/o a la
experiencia gerencial en el mbito empresarial, en algunos casos, tambin
est ligada a ciertos crculos acadmicos dedicados a la investigacin
educativa; es el caso de investigadores que se desempean como
funcionarios de alto nivel. Este grupo coexiste con otros preexistentes como
es el caso de la burocracia tradicional, el sindicato y los docentes.
Si bien es cierto que, como seala Braslavsky21, entre cada uno de estos
grupos existen tiempos y lgicas que rara vez coinciden, tambin lo es que
como resultado de esta interaccin, comienzan a observarse cambios
interesantes en aspectos hasta hace poco considerados como intocables; al
parecer, la recomposicin de los grupos y fuerzas polticas, comienza a tener
efectos concretos en las entidades.
Un ejemplo muy claro lo constituye el Sindicato Nacional de
Trabajadores de la Educacin (SNTE)22. Hasta antes del ANMEB, el SNTE
21

BRASLAVSKY, Cecilia; COSSE, Gustavo, Las actuales reformas educativas en Amrica


Latina: cuatro actores, tres lgicas y ocho tensiones, PREAL, Buenos Aires 1996
22
Algunas exposiciones especficas sobre el tema pueden encontrarse en: Veloz Avila M.
El SNTE y la descentralizacin de la educacin bsica en Tlaxcala en Revista Mexicana
de Investigacin Educativa vol. 8, n 18, mayo-agosto de 2003, pp. 339-378 y Ruiz
Cervantes F. El proceso de federalizacin educativa en Oaxaca, en Pardo, Ma. del
Carmen (1999) Federalizacin e innovacin educativa en Mxico. El Colegio de Mxico,
Mxico, pp. 487-546

92

operaba bajo un esquema completamente centralizado que le permita a la


dirigencia nacional mantener un frreo control sobre sus agremiados a lo
largo y ancho del territorio nacional; nada, o casi nada se mova a menos
que mediara un acuerdo entre cpulas sindicales y gubernamentales.
Paradjicamente, con un acuerdo entre cpulas como lo fue el ANMEB, se
dio luz verde al proceso de descentralizacin sindical sin que existiera de
por medio una reestructuracin radical del sindicato. El nuevo escenario fue
propicio para la negociacin directa de salarios y prestaciones entre
autoridades y secciones sindicales locales. Un efecto palpable de los
cambios que ha trado consigo esta modificacin de las relaciones entre el
sindicato y las autoridades educativas es la paulatina y creciente
modificacin de los esquemas tradicionales de contratacin de docentes,
como se ilustra en el cuadro siguiente.

Cuadro 14. PROCESOS DE SELECCIN DE DOCENTES*


ENTIDAD
Aguascalientes

PROYECTOS
A partir del ciclo escolar 2005-2006, la asignacin de plazas que
le corresponden al IEA (50%), se lleva a cabo por medio de una
evaluacin de conocimientos. El 50% restante le corresponden
al sindicato, el cual decide su asignacin conforme sus propios

Baja California
Nuevo Len

criterios
- Proceso nico de seleccin para aspirantes a escuelas normales
- Taller de induccin a la docencia para seleccionar y contratar a

Quintana Roo

los aspirantes a profesor bilinge


Examen de seleccin para plazas docentes de educacin bsica
para ingresar a las nuevas plazas docentes de educacin bsica.
Se realiza desde el ciclo escolar 1999 2000, en coordinacin

93

Tamaulipas

con la Subsecretaria de Administracin y Finanzas.


- Concurso de oposicin para ingresar al sistema educativo

Veracruz
Guerrero

estatal como profesores de educacin bsica


Proceso de incorporacin de docentes de educacin bsica
Asignacin de plazas a egresados de normales con promedio

Yucatn

superior a nueve
Proceso de capacitacin y seleccin de apoyos tcnico
pedaggicos

*Fuente: elaboracin personal a partir de informacin estatal

En las entidades donde han comenzado a aplicarse mecanismos distintos


al tradicional esquema escalafonario, se observa tambin la presencia de
requisitos y/o estrategias diferenciadas segn la poblacin objetivo. La
instrumentacin de

concursos o exmenes como mecanismo para la

asignacin de plazas ha avanzado de forma diferenciada; as, mientras en


algunas entidades la asignacin de plazas est limitada a cierto grupo de
profesores, como en el caso de Yucatn con los ATP, en otras los procesos de
seleccin estn dirigidos a recin egresados de escuelas normales que
desean incorporarse a la docencia. Como sea que fuere, lo que interesa
destacar aqu es que el surgimiento de este tipo de mecanismos inditos y
hasta hace poco impensable, comienzan a surgir precisamente despus de la
firma del ANMEB, probablemente como resultado de las negociaciones y
acuerdos entre las secciones sindicales y la autoridad estatal en turno.
El margen de accin al que dio lugar la estatalizacin parece haber
influido en la recomposicin de las relaciones entre sindicato y autoridades
estatales, en algunos casos esto ha significado el fortalecimiento del primero
mediante la ocupacin de cargos importantes dentro de la burocracia, y en

94

otros el distanciamiento e incluso la ruptura total de amplios segmentos de


docentes con el sindicato, optando por la formacin de una organizacin
gremial independiente (vgr. Baja California).
Otros grupos y actores externos a los sistemas educativos estatales con
poder de influir en la definicin de la agenda educativa son cada vez ms
visibles. As tenemos a integrantes de partidos polticos que distribuyen
equipos de cmputo en las escuelas, como el poder legislativo local estn
asumiendo un papel cada vez ms activo, proponen y aprueban leyes para
prohibir la venta de comida chatarra en las escuelas (Michoacn y Durango)
o leyes de seguridad escolar (Chihuahua, Sonora y Tamaulipas) 23, en
respuesta a demandas de determinados grupos o sectores sociales.
Por otra parte, los convenios y acuerdos de colaboracin con instituciones
de educacin superior privadas como la Universidad Iberoamericana
(IBERO), o el Tecnolgico de Monterrey (TEC) para desarrollar programas
de actualizacin y/o superacin profesional de docentes, son cada vez ms
frecuentes. Guanajuato fue pionero en el establecimiento de este tipo de
esquemas que han ido adquiriendo carta de naturalidad.
Otros actores que han emergido son las asociaciones civiles y
fundaciones dedicadas a labores de beneficencia. Junto con la iniciativa
privada, conforman un sector cuya influencia en el mbito de la educacin

23

Un diario local del estado de Sonora informa que el partido Nueva Alianza cuenta con un
fondo de dos millones de pesos con el que adquiri 230 equipos para ser entregados a
escuelas en todo el estado, as como algunos otros apoyos de infraestructura. Informacin
disponible en la seccin Comunicados de prensa de la pgina electrnica:
http://www.femsa.com/comm_sub.asp?comm_id=comunicados&info_id=2 consultada el 28
de octubre de 2006

95

pblica de tipo bsico va en ascenso. Algunos estados parecen


especialmente proclives a establecer acuerdos o firmar convenios con este
sector; por ejemplo el gobierno estatal de Nuevo Len, donde, a travs de la
Secretara de Educacin, firm un convenio para promover estilos de vida
saludable y responsable conLA CERVECERA MODELO!

24

En

Aguascalientes, como parte de su programa de becas, el Instituto de


Educacin (IEA) cuenta con un programa denominado Formando
formadores, dirigido a profesores y directores de escuelas pblicas,
auspiciado por Fundacin Televisa, Excelencia Educativa A.C., el TEC de
Monterrey y gobierno del estado

24

Informacin disponible en la seccin Comunicados de prensa de la pgina electrnica:


http://www.femsa.com/comm_sub.asp?comm_id=comunicados&info_id=2 consultada el 28
de octubre de 2006

96

Una discusin de conjunto

La interpretacin, adaptacin y/ o traduccin de programas federales, la


intervencin de nuevos actores, la recomposicin de los preexistentes
junto con la definicin de proyectos y estrategias estatales, reflejan el
modo en que las entidades han comenzado a asumir el margen de
decisin abierto por el ANMEB. Se trata de un proceso inconcluso
cuyos puntos de llegada son an inciertos. Sin embargo, conocer y
analizar lo que est ocurriendo en las entidades, puede ser de gran
utilidad para ubicar los derroteros que podra tomar el gobierno de la
educacin bsica. En este sentido, la descripcin de los diferentes
tpicos aqu abordados son piezas de un rompecabezas que es preciso
armar cuidadosamente para entender qu papel ha jugado cada uno en la
definicin del margen de decisin y accin al que hemos venido
aludiendo.
La cuestin central que tratamos de poner en evidencia en este escrito, es
el destino de la educacin pblica y particularmente el de la educacin
bsica. Detrs de la diversidad de programas, medios y actores involucrados
estn en juego el para qu, a quin y cmo educar.
Al respecto, algunos aspectos relevantes son el uso indistinto de trminos
como planes, programas y proyectos, mismo que refleja los grados de
claridad o confusin de quienes los definen. As mismo, destaca la
diversidad de los contenidos de la educacin, an en aqullos casos en los
que la denominacin de los programas y proyectos es similar, pero su
97

contenido difiere notablemente. Otras cuestiones importantes son el


surgimiento de nuevos actores y la recomposicin de las fuerzas polticas
dentro y fuera de los sistemas educativos estatales, la introduccin de
nuevos mecanismos de regulacin para el acceso a plazas docentes y la
incorporacin de asuntos hasta hace poco ausentes de las agendas estatales
de poltica educativa.

El panorama aqu expuesto esboza los elementos para ubicar lo que


podran ser las tendencias de la educacin bsica en los prximos tiempos.
Algunas de ellas, de acuerdo con Ibarrola25 son: prdida del sentido de
unidad e identidad nacionales, dispersin o repeticin de esfuerzos,
profundizacin de contrastes y desigualdades entre los estados, disminucin
o desvo del presupuesto educativo, y la privatizacin de la educacin bsica
por la va del crecimiento de la oferta de particulares, la restriccin de las
oportunidades pblicas y la penetracin de ideologas de grupos con
distintos intereses y grados de poder.
Todos los aspectos aqu mencionados son piezas de un rompecabezas que
es preciso armar cuidadosamente para mostrar qu papel ha jugado cada uno
en la concrecin y definicin del margen de accin de las entidades al que
dio lugar la llamada federalizacin, slo as estaremos en posibilidad de
vislumbrar las perspectivas, la suerte que est comenzando a tener la
educacin bsica pblica en el pas, consignada en nuestra constitucin
25

Ibarrola M. y Bernal E. Descentralizacin: quin ocupa los espacios educativos?, en


Revista Mexicana de Investigacin Educativa vol. 8, n 18, mayo-agosto de 2003, pp. 379420

98

como un derecho pero paulatinamente convertida por la va de los hechos,


en una mercanca que se vende recurriendo a estrategias de mercadotecnia
que a quienes ms beneficia es a quienes se libran del pago de impuestos
gracias a sus obras caritativas.

La Estatalizacin Educativa: Tendencia


Real, Concepto Equvoco

Hemos trazado, de manera esqueltica quiz, algunos indicadores que


muestran

la

complejidad

organizacionales,

de

las

problemticas

transformaciones
y

institucionales,
programticas

desatadas/producidas/desarrolladas por el ANMEB y particularmente por la


transferencia en la operacin y administracin de los servicios de educacin
bsica a los estados de la repblica. En los primeros aos, el cmulo de
dificultades, problemas, conflictos fue tal, que se lleg a hablar de un
proceso catico, de la necesidad de reinventar los sistemas educativos
estatales, incluso de crisis de gobernabilidad, por la dbil capacidad de los
estados para enfrentar la inflacin de demandas provenientes del sector
educativo. Cuestiones como la infraestructura, la coordinacin entre los
subsistemas federal y estatal, los derechos laborales, las organizaciones
magisteriales y la burocracia educativa, para no hablar de las demandas
locales de padres de familia, empresarios, iglesias, de los conflictos polticosindicales, del rediseo territorial o del presupuesto, hicieron que la
99

administracin de los servicios educativos amenazara en colapsar las


instituciones, el orden interno, la agenda pblica, la viabilidad financiera de
los estados y la vigencia del Pacto Federal. Diagnsticos de este tipo
proliferaron en las oficinas estatales y federales; son conocidos los casos de
algunos gobernadores que amenazaron con romper unilateralmente los
convenios y de otro que literalmente regres a la federacin todo lo que
tena que ver con educacin bsica. Desde luego, fue un ex abrupto que no
prosper, pero es una ancdota con un fuerte valor indicativo, no incidental.
Ms all del registro etnogrfico de todos los problemas de la
transferencia -en los que los intereses de la burocracia sindical y educativa
han sido reseados hasta la saciedad-, de las actas administrativas de
entrega-recepcin, de los retrasos en las participaciones presupuestales, de
las modalidades institucionales, de los organismos educativos creados o
adaptados, de la enorme rotacin en los puestos directivos; lo cierto es que
la transferencia se realiz, que el ANMEB a trece aos de distancia ya
cumpli su cometido y que ha desatado fuerzas polticas y sociales inditas
en la regulacin de la educacin bsica.
Esta gran movilizacin es hoy una de las caractersticas centrales del
campo educativo. Se trata, como apenas vislumbramos aqu, de reformas
institucionales, formas organizacionales, programas singulares, nuevos y
viejos actores, pero tambin de soluciones inditas, problemas emergentes,
modelos topogrficos, objetos educables complejos, objetivos distintos; en
fin, una gama de acciones estatales que responden o no a la normatividad
central, que traducen los planes, programas o proyectos federales, que los
100

jerarquizan de manera diferente, que retrasan otros, que crean nuevos, en los
que intervienen el aparato estatal, pero tambin organizaciones no
gubernamentales, particulares, empresarios, iglesias, gremios, sindicatos,
partidos polticos, actuando en el mbito estatal, local, regional, municipal,
escolar incluso. El dinamismo educativo en los estados es la manifestacin
ms evidente de la estatalizacin, una fuerza que no se abarca con los
dictados institucionales formalizados, sino que transita tambin por
instituciones no formales, que excede a los organismos pblicos o privados,
que circula cada vez ms por redes sociales difciles de captar por los
modelos de Estado-sociedad civil, administracin pblica, rgimen o
sistema poltico. Este es el contenido histrico-poltico de la estatalizacin,
mucho ms que, como dice Barba, una vertiente de realizacin del Estado
de derecho al significar y potenciar el derecho a la educacin del
ciudadano,

puesto

que

sencillamente

en

regmenes

fuertemente

centralizados de plena vigencia del estado de derecho y calidad democrtica


incuestionable; ni existe, ni se plantea ni es necesaria; sino que se trata de un
fenmeno histrico acotado, desatado, pero no circunscrito, por la
descentralizacin esta si una estrategia de poltica educativa en un Acuerdo
Nacional-, que est en marcha, quiz irreversible y que tiene como
elementos fundamentales los siguientes:

Reformular las instituciones educativas;

101

Recrear los organismos de regulacin, operacin, administracin y


evaluacin de la educacin bsica;

Redefinir los mrgenes de accin educativa de los tres niveles de


gobierno;

Reestructurar el papel del Estado en la regulacin de los servicios


educativos.

Reconocer la intervencin de sectores privados y sociales en la


conduccin de la educacin bsica.

Se trata de un proceso de institucionalizacin, formal e informal, de creacin


de nuevos organismos educativos que conduzcan la educacin bsica en un
creciente cuestionamiento de los mrgenes de accin de los estados en una
repblica federada, en donde el papel del Estado en la regulacin educativa
es preeminente pero cada vez menos hegemnico, y en donde nuevas
fuerzas sociales, nuevos actores polticos participan en la definicin de
problemas educativos, en la conformacin de instituciones, en la creacin de
organismos, en el diseo de planes, programas y proyectos; tanto en la
problematizacin como en la planeacin y programacin de la educacin
bsica. A diferencia de Barba, que plantea un conjunto de acciones para
apoyar la estatalizacin como proceso abierto, pero no autogenerativo,
acciones para profundizar, desarrollar y extender la estatalizacin, nosotros
creemos que es un fenmeno histrico-poltico acotado, fechado, abierto
-sin duda-, que se desarrolla entre crisis y fracasos, entre desequilibrios y

102

descalabros, puesto que su dinmica no se dirige slo hacia el


fortalecimiento de la comprensin gubernamental y social de que la
educacin de los ciudadanos es una responsabilidad con escenarios y
mrgenes estatales en una repblica federal y la asuncin de las
responsabilidades polticas y administrativas consecuentes; sino que es un
proceso conflictivo, contradictorio porque lo que se est cuestionando
permanentemente es el margen de la accin educativa de las entidades, la
distribucin de las atribuciones de la federacin y los estados, la agenda
educativa local, la definicin de los problemas educativos en un mbito
jurisdiccional definido, la estructura de las redes del gobierno de la
educacin -en donde tambin se cuestiona el papel del Estado, no slo de la
federacin, sino de la forma Estado-, y tambin, por qu no, se ponen en tela
de juicio los objetos de la educacin, los objetivos, los medios, la jerarqua
de los programas, la pertinencia y viabilidad de las demandas y el mismo
cumplimiento de las leyes. Cuando un gobernador, por ejemplo, discute los
montos destinados a los tres aos de educacin preescolar, qu cuestiona?
El efecto de desplazamiento de programas estatales por la presin
financiera de esta poltica, o una institucin que considera necesario educar
a los nios para desarrollar competencias especficas? Esa es la
estatalizacin tambin, no slo la fuerza positiva de comprensin
gubernamental y social de que los estados tienen responsabilidades
educativas en una repblica federal, sino que esas responsabilidades puedan
ser rebatidas, trucadas, cambiadas, reformuladas, incumplidas.

103

La clave de la estatalizacin no es comprender las responsabilidades,


como afirma Barba, sino desatar fuerzas sociales y polticas que cuestionan
permanentemente el margen de accin de los estados en la federacin; y
tambin el papel del Estado en el gobierno de la educacin en el sentido
dado por Foucault al gobierno, como conduccin de conductas, como
acciones que estructuran el campo de accin de los gobernados. Y este es el
punto central: menos que una comprensin, la estatalizacin es una fuerza
histrico-poltica que reformula las relaciones de poder en la educacin,
entre los niveles de gobierno, entre el Estado y los nuevos actores
educativos para crear instituciones, organismos, problemas, planes y
programas que definan el campo de lo educable, los objetos, objetivos y
mecanismos de la educacin bsica. En breve: una fuerza, irreversible quiz,
que est reformando los modos en que se gobierna la educacin bsica en
Mxico, que encontr en el ANMEB un relanzamiento estratgico, un
momento propicio para que una estrategia de poltica desatara conflictos
larvados, develara proyectos embozados, nuevos actores, otros proyectos y
creara las condiciones histrico-polticas para reformular las instituciones,
las prcticas, la cultura, los objetos y objetivos de la educacin bsica.

104

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