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POLTICA TERRITORIAL

EN MXICO
HACIA UN MODELO DE DESARROLLO
BASADO EN EL TERRITORIO

JAVIER DELGADILLO MACAS


Coordinador

Ricardo Meja Zayas


Javier Delgadillo Macas
Felipe Torres Torres
Hctor Cortez Yacila
Daniel Hiernaux Nicolas
Rino Enzo Torres Baos
Ana Garca de Fuentes
Juan Crdoba y Ordez
Clemente Ruiz Durn
Adrin Guillermo Aguilar
Jos Antonio Vieyra Medrano
Boris Graizbord Ed

Marlon Santilln Quiroz


Adolfo Snchez Almanza
Mara de Lourdes Villers Ruiz
Jorge Lpez Blanco
Daniel Rodrguez Velzquez
Jorge Dehays Rocha
Andreas Hildenbrand Scheid
Antonio Azuela de la Cueva
Alicia Ziccardi Contigiani
Jorge Diez de Sollano
Hctor Ferreira Dimentstein

SECRETARA DE DESARROLLO
SOCIAL

UNIVERSIDAD NACIONAL
AUTNOMA DE MXICO

DIRECCIN DE POLTICA TERRITORIAL

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES ECONMICAS

CONTENIDO
PRESENTACIN

Ricardo Meja Zayas


INTRODUCCIN DIMENSIONES MULTICAUSALES DEL ORDENAMIENTO
TERRITORIAL. ENFOQUES Y APLICACIONES

Javier Delgadillo Macas y Felipe Torres Torres

PRIMERA PARTE. EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y LA DIMENSIN


ESPACIAL DEL DESARROLLO
ALCANCES DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN LA PLANEACIN DEL
DESARROLLO. ELEMENTOS CONCEPTUALES

Hctor Cortez Yacila y Javier Delgadillo Macas


DESARROLLO TERRITORIAL EN MXICO: UN BALANCE GENERAL

Daniel Hiernaux Nicolas y Rino Enzo Torres Baos


DESARROLLO REGIONAL Y ORGANIZACIN ESPACIAL DIFERENCIADA:
APORTES AL MODELO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL MEXICANO

Ana Garca de Fuentes y Juan Crdoba y Ordez


MXICO. REDISEO ESTRATGICO: NUEVAS REGIONES DE
COMPETITIVIDAD

Clemente Ruiz Durn

SEGUNDA PARTE. LA EXPERIENCIA EN MATERIA DE PLANEACIN Y LA


NECESIDAD DE UNA POLTICA TERRITORIAL PARA EL PAS
EXPERIENCIAS INTERNACIONALES RELEVANTES DE ORDENAMIENTO
TERRITORIAL.

Felipe Torres Torres y Hctor Cortez Yacila


EL SISTEMA URBANO NACIONAL Y SU ARTICULACIN CON LOS
ESPACIOS RURALES. IMPLICACIONES PARA EL ORDENAMIENTO
TERRITORIAL

Adrin Guillermo Aguilar y Jos Antonio Vieyra Medrano

DESIGUALDADES REGIONALES Y DOTACIN DE RECURSOS EN MXICO

Boris Graizbord Ed y Marlon Santilln Quiroz


POLTICAS SOCIALES Y FACTORES DE CONVERGENCIA TERRITORIAL

Adolfo Snchez Almanza


CONSECUENCIAS AMBIENTALES DERIVADAS DE LA OCUPACIN Y USO
DEL TERRITORIO

Mara de Lourdes Villers Ruiz y Jorge Lpez Blanco


DESAFOS DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL COMO ESTRATEGIA PARA
LA PREVENCIN DE DESASTRES

Daniel Rodrguez Velzquez y Jorge Dehays Rocha

TERCERA PARTE. RETOS DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL.


CONTRIBUCIONES A LA AGENDA DEL DESARROLLO
UNA POLTICA DE ORDENACIN DEL TERRITORIO PARA MXICO.
PROPUESTAS DESDE LAS EXPERIENCIAS EUROPEAS

Andreas Hildenbrand Scheid


DISTANCIAS Y DISONANCIAS DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN LA
LEGISLACIN MEXICANA

Antonio Azuela de la Cueva


LA PARTICIPACIN CIUDADANA EN LOS PROCESOS DE PLANEACIN Y
GESTIN DEL TERRITORIO

Alicia Ziccardi Contigiani


ESQUEMAS DE FINANCIAMIENTO PARA UNA POLTICA REGIONAL

Jorge Diez de Sollano Elcoro


UNA POLTICA DE DESARROLLO TERRITORIAL PARA MXICO EN LA
PERSPECTIVA DEL SIGLO XXI

Hctor Ferreira Dimentstein

DESARROLLO TERRITORIAL EN MXICO.


UN BALANCE GENERAL
Daniel Hiernaux Nicolas1
Rino Enzo Torres Baos2

Introduccin
El ordenamiento territorial forma parte, a la vez, de los imaginarios y de las prcticas
tanto de los polticos como de los tcnicos. En el primer sentido, se asume que el
territorio ordenado acta como un deseo mtico, una suerte de ideal utpico que
nunca se alcanza. Es un potente imaginario que gua la accin, genera propuestas a
veces racionales o en ciertos casos descabelladas, y provoca, en no pocas ocasiones,
transformaciones territoriales sustanciales, las cuales suelen ser, con frecuencia,
lamentadas por las generaciones posteriores.
En el segundo sentido, el ordenamiento territorial remite a una serie de
prcticas que recogen quienes desean transformar el territorio mediante instrumentos
voluntaristas aunque no forzosamente impositivos.
Podemos definir entonces el ordenamiento territorial como las propuestas de
organizacin del territorio y el conjunto de medidas tomadas por los agentes de la
gestin territorial, con la finalidad de llegar a ciertas metas particulares. Estas metas
pueden ser de desarrollo territorial, en el sentido de crecimiento econmico y social,
pero tambin de reorganizacin de la poblacin y los recursos en un territorio dado,
para su mejor funcionamiento econmico y social, es decir hacia una mayor
competitividad y crecimiento, o hacia una mejor distribucin y calidad de vida de sus
habitantes. El "ordenamiento del territorio" es una expresin que traduce su
equivalente de "amnagement territorial" acuada por los gestionarios franceses
1

Profesor Investigador de la Universidad Autnoma Metropolitana Iztapalapa, correo:


danielhiernaux@yahoo.com.mx
2
Consultor del Programa de Estudios Metropolitanos, Universidad Autnoma Metropolitana, correo:
rinotorres@yahoo.com

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desde los aos cuarenta del siglo XX. Desafortunadamente, ordenamiento no revela
la complejidad de la voz "amnagement" que significa no slo poner cierto "orden"
sino organizar, "modelar" el territorio, con una connotacin de transformacin para
mejorar.
A continuacin, se proponen algunas definiciones recopiladas de diversas
fuentes francesas, que marcan bien la indefinicin de la expresin, la misma que, a la
par del concepto de espacio, refleja ms una prctica que un concepto claro con bases
filosficas.
Tres definiciones del ordenamiento del territorio.
La definicin del gegrafo:
El ordenamiento del territorio es la accin y la prctica (ms que una
ciencia, la tcnica o el arte) de disponer con orden, a lo largo del espacio de
un pas y con una visin prospectiva, los hombres y sus actividades, las
infraestructuras y los medios de comunicacin que pueden usar, tomando en
cuenta los condicionamientos naturales, humanos y econmicos, inclusive
estratgicos
Pierre Merlin, 2002, Lamnagement du territoire, Pars: Presses
Universitaires de France.
La definicin del economista:
El ordenamiento del territorio tiene por finalidad, a la vez, promover la
valorizacin de los recursos regionales y mejorar el marco de vida y las
condiciones de los habitantes, atenuando las disparidades regionales y de
desarrollo econmico y social gracias a un organizacin prospectiva del
espacio, sostenida por una orientacin voluntarista y concentrada de las
infraestructuras y de las actividades
Joseph Lajugie, 1979, Espace rgional et amnagement du
territoire, Pars: Dalloz.
La definicin del poltico:
El ordenamiento del territorio es la bsqueda, en el marco geogrfico de
Francia, de una mejor reparticin de los hombres en funcin de los recursos
naturales y de las actividades econmicas. Esta bsqueda se hace en la
preocupacin constante de dar a los hombres mejores condiciones de hbitat,
de trabajo, mayores facilidades para el ocio y la cultura. Esta bsqueda no se
hace entonces solamente con fines estrictamente econmicos, sino ms bien
para el bienestar de la poblacin
Eugne Claudius-Petit, Pour un plan national damnagement du
territoire, Communication Conseil de Ministres, febrero 1950.

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En este capitulo, se analizarn los antecedentes del ordenamiento territorial en


Mxico y las propuestas actuales: en una primera parte del texto, se har referencia a
una poca que va desde los aos cuarenta hasta el ao 2000; la segunda parte, se
dedicar exclusivamente al sexenio actual, mientras que la tercera analizar el marco
de propuestas sobre el futuro del ordenamiento territorial en Mxico, a partir de un
conjunto de propuestas y acciones actualmente en curso.

1. El ordenamiento territorial en Mxico: antecedentes


La historia del ltimo cuarto del siglo XIX y todo el siglo XX mexicano, es la
historia de un sucesin de visiones territoriales a veces contradictorias, que
transitaron de una posicin autoritaria a formas de ordenamiento implcito y
posteriormente explcito, hasta desembocar en una carencia de ordenamiento, cuando
la visin dominante en la poltica mexicana en todos sus campos de aplicacin, es la
sumisin al mercado. Los altibajos del ordenamiento territorial son entonces parte de
la historia de un sistema poltico, marcado adems por largos periodos de
dominacin de un partido, pero no por ello coherente en su imaginario territorial y en
sus prcticas de ordenamiento.

1.1. Los primeros esbozos del ordenamiento territorial en Mxico


Es a partir de la adquisicin de una estabilidad poltica con la ascensin a la
Presidencia de la Repblica del General Lzaro Crdenas del Ro (1934-1940)
cuando se logr imponer una visin nica del Espacio-Nacin aunque no sin
contradicciones: modernizar el pas, reconstruyendo las infraestructuras devastadas
por la gesta revolucionaria, promover una agricultura moderna pero asignando tanto
los campesinos al ejido como forma de organizacin tradicional, fomentando la
industrializacin y, sobre todo, creando las instituciones necesarias para un impulso
desde arriba de un modelo de desarrollo econmico y social, todava marcado por la
intencin de una mayor justicia social. El citado sexenio logr sentar las bases de un
modelo de desarrollo centrado sobre la capital de la Repblica, primera ciudad en
contar con un Plan de Desarrollo Urbano emprendido desde los primeros aos de los
treinta pero jams terminado ni legalizado. Se plante la necesidad de regionalizar el
territorio nacional, de inventariar sus recursos, y de adoptar polticas que sacar de su
retraso atvico a los espacios ms retrasados.

1.2. El ordenamiento territorial implcito


Despus de la segunda guerra mundial, Crdenas particip tambin en una de las ms
grandes odiseas mexicanas en materia de ordenamiento del territorio: las comisiones

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de las cuencas hidrolgicas. Este proyecto se deriva de la adopcin de la propuesta


estadounidense aplicada sobre el Valle del Tennessee, conocida personalmente por el
General Crdenas, y publicitada por el gobierno americano de la posguerra, como
paliativo a la postura radical y autoritaria de los modelos de planeacin soviticos
que alcanzaron grandes reconocimientos en Occidente, por la velocidad de la
transformacin de la Rusia zarista a una potencia industrial y militar.
El modelo del desarrollo regional a partir de la adopcin de la visin por
cuenca hidrolgica fue aceptado por los presidentes posteriores a Crdenas, y
promovido por ste ltimo, en la Comisin del Tepalcatepec que dirigi desde 1947
(luego extendida a la Cuenca del Balsas) y en otras cuencas que tuvieron menos
auge. El embrin de un desarrollo integral de las regiones estaba presente en la visin
por cuencas: sin embargo, los analistas han demostrado que no solo se trat de un
nmero reducido de experiencias que no afectaron significativamente el curso del
modelo industrial-urbano en va de imposicin despus de los cuarenta, sino que las
mismas tuvieron un impacto reducido en sus mbitos espaciales, inclusive creando
nuevas desigualdades entre la poblacin ms integrada y el resto de los habitantes.
Pero la fase que consideramos de ordenamiento implcito, y que va de fines
de la segunda guerra mundial hasta 1970, es no solo la etapa de mayor crecimiento
econmico sostenido y continuo en Mxico, es tambin una etapa durante la cual se
plante ms una gestin del crecimiento que un impulso a modelos distintos. En
otros trminos, a excepcin del programa de cuencas hidrolgicas, resulta difcil
encontrar una verdadera poltica de ordenamiento explcita, como ocurre en la misma
poca en el caso francs, por ejemplo.
Sectorialmente, se impulsa el desarrollo siguiendo a las tendencias que
provienen tanto del mercado nacional en plena expansin, como de la relacin con
los Estados Unidos y parcialmente del mercado mundial, pero sin mostrar serias
preocupaciones por las tendencias territoriales que ese crecimiento generaba. Ms
aun, todo parece indicar que el reforzamiento de la centralidad territorial de la
economa se volvi el paradigma no explcito, lo que dio lugar a polticas que
favorecieron el crecimiento industrial en torno a la capital, mientras en el caso
francs, por el contrario, se tomaban polticas antinmicas con la citada: se
construy, en el caso francs, un sistema de reglamentacin y de medidas fiscales
para descentralizar la capital, respondiendo as al llamado de alarma de Jean-Pierre
Gravier en su clebre obra de 1947, Pars y el desierto francs, que adverta sobre los
riesgos de una sobreconcentracin en torno a la ciudad-luz.
Parece que en Mxico, la situacin fue a la inversa: se provoc la
concentracin industrial-urbana con las consabidas consecuencias territoriales, al
mismo tiempo que el sistema poltico y de control social lograba la integracin
regional, aunque en un modelo desigual y, en sus fundamentos, extremadamente
desigual, a pesar del discurso de igualdad social, repetido por los supuestos herederos
de la Revolucin mexicana.

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El modelo que se elabor implcitamente fue una suerte de fordismo


incompleto y perifrico, casi caricatura de lo que se consolidaba en la misma poca
tanto en los pases industrializados de Europa Occidental como en los Estados
Unidos. Este modelo que favoreci la concentracin econmica, tambin fue el
promotor implcito de la gran concentracin urbana del mundo desarrollado entre la
segunda posguerra y la crisis petrolera de 1973.
Mientras que la llamada de alarma sobre los riesgos de la concentracin fue
entendida en Europa desde los aos cincuenta, desencadenando una poltica
interesante de ordenamiento territorial, en Mxico la llamada de atencin fue mucho
ms tarda, y se present hacia los sesenta, en voz del Dr. ngel Bassols Batalla y de
consultores internacionales invitados por el gobierno mexicano, como el britnico
Paul Lamartine Yeats.

1.3. El ordenamiento territorial explcito


Para 1970, no solo Mxico haba pasado por una situacin de inestabilidad social que
no se resolvi sino por una represin salvaje, sino que tambin el mismo poder
poltico haba ya tomado conciencia del riesgo poltico implcito en una desigualdad
regional tan marcada. El gobierno de Luis Echeverra lvarez inaugur entonces una
nueva aunque breve etapa, en la cual el ordenamiento territorial se volver parte del
discurso poltico oficial, pero tambin un referente permanente para un nmero
considerable de programas sectoriales con efectos regionales, o de programas
directamente regionales.
Para entonces, se haba perdido la fe en la posibilidad de proseguir con el
modelo de desarrollo regional por cuencas hidrolgicas, y dominaban las visiones
desarrollistas que propugnaban por la creacin de polos de crecimiento econmico,
capaces de transitar a polos de desarrollo regionales. Esta visin de desarrollo
polarizado, como bien se sabe, se sita en la orientacin conceptual propuesta entre
otros por Franois Perroux, desde la economa, seguido por gegrafos como Jacques
Boudeville y Michel Rochefort, quienes impusieron la propuesta para las polticas
francesas de ordenamiento territorial.
Entre las caractersticas ms destacadas de esta poltica explcita, vale
mencionar la fuerte participacin del Estado que no solo concibe un modelo
territorial, disea propuestas, consigue los recursos y pone en operacin las
actividades consideradas como motrices para el desarrollo econmico y regional:
dos ejes productivos fueron privilegiados, por una parte la industria pesada, por la
otra el turismo internacional. El primer eje fue el sustento de los proyectos
siderrgicos en torno a Ciudad Lzaro Crdenas, Michoacn, de la petroqumica en
torno a Coatzacoalcos-Minatitln, Veracruz y de la transformacin del cobre en
Nacozari de Garca, Sonora, como proyectos ms destacados. Desde la perspectiva
del turismo internacional, fueron los proyectos de Cancn, Quintana Roo, Ixtapa-

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Zihuatanejo, Guerrero, Los Cabos y Loreto, Baja California Sur, y finalmente


Huatulco, Oaxaca, quienes fueron impulsados bajo esta visin. Las crticas a la forma
de operar estos desarrollos y a sus efectos reales sobre la regin y en el contexto de
una posible desconcentracin territorial, fueron ampliamente discutidos en su poca.
El sexenio de Jos Lpez Portillo (1976-1982) solo fue una exacerbacin de
la misma poltica, pero agregando un ingrediente que provoc una reaccin
particularmente adversa en los aos posteriores: el crecimiento se sostuvo en un
fuerte endeudamiento externo, que represent una parte sustancial de la deuda
pblica a 1982.
Sin embargo, los dos sexenios de ordenamiento explcito del territorio
nacional tuvieron algunos efectos benficos que conviene resaltar: por una parte, se
instaur una cultura poltica de la necesidad de intervenir en el territorio, para
contrarrestar los efectos negativos para el modelo social y territorial del pas, de una
concentracin creciente y de una centralizacin intensa. Asimismo, con errores
innegables tambin, se impuso una cultura ms racional, hacia la organizacin de los
recursos, la fijacin de objetivos claros, en breve, hacia una cierta forma de
planeacin que ha distado tambin de ser ptima pero que no ha dejado de mostrar
sus ventajas para un manejo ms racional del territorio. Finalmente, otras
intervenciones territoriales de menor impacto pero no menos interesante fueron
puestas en marcha, por medio de planes de mbito regional, de instituciones con
finalidades de desarrollo territorial, entre otras incontables intervenciones, a veces
contradictorias entre s.
Sin lugar a duda, qued, como sello indeleble, el inters de la administracin
pblica para un desarrollo sano del territorio, es decir evitando lo que se consideraba
como errores, como la concentracin regional, la centralizacin funcional y poltica,
entre otros aspectos.

1.4. La decadencia del ordenamiento y la formalizacin


de la planificacin territorial
Los tres sexenios posteriores, es decir las presidencias de Miguel de la Madrid
Hurtado, (1982-1988), Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) y Ernesto Zedillo
Ponce de Len (1994-2000), marcan un giro radical en materia del ordenamiento del
territorio, que tiene aun una influencia considerable en la actualidad.
Por una parte, es evidente que deben entenderse como una reaccin radical
frente a los excesos de los dos sexenios anteriores, entre los cuales se hicieron ms
patente, el desorden administrativo, la corrupcin, el despilfarro, y la ausencia de
polticas claras, entre otros, aunque no solamente, en materia de ordenamiento
territorial.

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Tambin es significativo que aun un pas como Francia que haba encabezado
la lista de quienes consideraban la intervencin territorial como saludable para la
economa de un pas, estaba haciendo marcha atrs en forma bastante evidente, frente
a los embates ideolgicos del neoliberalismo que enfrentaba a la intervencin del
estado en todas sus modalidades: la gestin territorial no poda escaparse de esta
situacin y es al mercado, erigido como nuevo dios y gua, que se peda la solucin a
los disfuncionamientos del territorio.
Tal obediencia ideolgica implic el abandono inmediato (situacin reforzada
por la carencia de recursos para proseguirlos) de los grandes proyectos de desarrollo
econmico-territorial inclusive a la privatizacin de los haberes estatales en estos
sitios (a excepcin de los proyectos petroleros, protegidos por la aun vigente
ideologa nacionalista sobre estos recursos). La reestructuracin de la administracin
pblica conllev a cerrar numerosas instituciones que tenan cierta injerencia en el
desarrollo territorial y sobretodo, a reducir sensiblemente la plantilla de burcratas,
de tal suerte que temas no prioritarios acabaron por no atenderse: la atencin del
territorio se haba de hecho vuelto secundario frente a la necesidad de recuperar el
crecimiento y de atender los efectos socialmente perversos de la crisis y de la
apertura de los mercados, iniciada desde el sexenio del presidente de la Madrid,
inclusive mucho antes de la firma de un Tratado de Libre Comercio de Amrica del
Norte, que solo concluir en 1994.
En cierta forma, los resultados territoriales de ese periodo parecan dar la
razn a la poltica neoliberal, ya que se empez a asistir a un descenso de la
concentracin y de la centralizacin en torno a la ciudad de Mxico, tema
ampliamente estudiado y que no requerimos refrendar en estas paginas. Sin embargo,
como se empezar a ver rpidamente, otros efectos perversos se hicieron patentes:
entre los cuales podemos citar la degradacin social y econmica de los territorios
afectados por la crisis (entre otros la misma ciudad de Mxico), el crecimiento
desordenado e intensivo de las ciudades fronterizas, polo de atraccin de la miseria
atrada por el paso a los Estados Unidos y de las maquiladoras o sea las formas de
organizacin del trabajo que juegan con esa miseria para concertar salarios muy
inferiores a lo que se paga en lo pases de origen del capital, y el extraordinario y
cada vez ms conflictivo retraso absoluto y relativo de las entidades sureas de la
Repblica, entre otros factores conflictivos.
Contradictoriamente a la ideologa de mercado que dominaba durante
aquellos tres sexenios, surgi una suerte de formalizacin de la planeacin territorial.
Una ley de planeacin promulgada en enero 1983, al inicio del periodo estudiado,
define un marco de planeacin que deber ser seguido en los prximos aos. Pero
claramente, este marco es vaco de sentido porque se vuelve una formalizacin muy
estudiada de la promulgacin de planes, mientras que la capacidad y peor aun, la
voluntad de intervencin en el territorio se vuelve cada vez ms raqutica.

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Lo que ser efectivamente dejado en forma radical, es la intencin de una


intervencin sobre el territorio que tuviese carcter integral: se observar, por el
contrario, una fuerte preferencia hacia las intervenciones parciales y los programas
focalizados.
El carcter parcial de la intervencin puede observarse, por ejemplo, en la
emisin de una serie de planes regionales que no cubren la totalidad del territorio,
pero que se orientan hacia reas o porciones del territorio nacional que se consideran
como prioritarias, como el Mar de Corts, el Sureste o el Valle de Mxico.
Posteriormente, a partir del sexenio de Carlos Salinas, se focalizar
notoriamente la poltica social mediante el conocido programa Pronasol (Programa
Nacional de Solidaridad), posteriormente remodelado en Progresa y aun vigente, con
modalidades ligeramente distintas en la actual administracin presidencial foxista.
Esta visin parcial y focalizada inaugura una nueva concepcin del territorio,
tambin reconocible en el inters por favorecer la competitividad de ciertas ciudades
(no todas), la intencin explcita de atacar la extrema pobreza en microregiones
prioritarias, entre otras medidas.
La integralidad perdida, tambin se acompaa de una mayor distribucin de
las responsabilidades a favor de las entidades federativas y los municipios. Por una
parte este tipo de medidas, consideradas como descentralizacin, han sido vistas
como un esfuerzo democrtico significativo, por la otra, como una forma ms
sofisticada del estado central de abdicar de sus responsabilidades, mientras transfiere
la obligacin de intervencin pero no la acompaa de los recursos pertinentes para
ejercer la funcin o las funciones correspondientes.
Sin embargo, existi una redistribucin de recursos a travs de fondos
diversos y partidas del presupuesto federal que se dedican especficamente a reforzar
los erarios estatales, a travs de complejas frmulas de perecuacin, que deben, en
teora, mejorar la distribucin y enfrentar las desigualdades cada vez ms notorias
hacia los entidades ms pobres del pas.
Finalmente, para cerrar el breve resumen de estas etapas recientes, vale la
pena subrayar que durante los dos ltimos sexenios del milenio, se ha reforzado
considerablemente la conciencia ecolgica en el pas, as como la toma de conciencia
de la necesidad de construir una poltica ambiental seria frente a los problemas
evidentes que enfrenta el pas en la materia. A partir de estas bases, se han construido
progresivamente un ordenamiento ecolgico del territorio muy sofisticado en cuanto
a tcnicas de elaboracin de las propuestas, pero que tiene adems la virtud de
introducir una dimensin sumamente importante que fue ignorada sino
menospreciada en los sexenios anteriores.

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2. El ordenamiento territorial en la administracin del


Presidente Fox
Desde un inicio, la administracin del Presidente Fox declar su voluntad de
impulsar una poltica explcita de desarrollo territorial basada en la coordinacin de
acciones entre el gobierno federal y los gobiernos estatales y de estos ltimos entre s
y con sus contrapartes a nivel municipal. La definicin de la poltica territorial parti
de la idea de que es posible identificar en Mxico cinco mesorregiones3 diferentes
entre s que requieren el desarrollo de planes especficos para cada una de ellas con el
fin de lograr representar las necesidades y vocaciones particulares de cada una de
ellas.
Para llevar a cabo esta poltica, la administracin federal estableci la Oficina
de la Presidencia para la Planeacin Estratgica y el Desarrollo Regional,
responsable de la implementacin del modelo de planeacin basado en las
mesoregiones, y decret tres programas federales: el Programa Nacional de
Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio 2001-2006, el Plan Puebla Panam y
el Programa Marcha Hacia el Sur.

2.1 El nuevo modelo de planeacin regional


En lo que concierne al modelo de planeacin basado en las mesoregiones, la
administracin actual logr establecer una estructura organizativa bsica, centrada en
los consejos tcnicos y los fideicomisos regionales correspondientes a cada una de
ellas. Entre los resultados obtenidos por el trabajo de estos organismos cabe destacar
que, hasta fines de 2005, se haban logrado concluir una serie de estudios que
quedaron plasmados en los programas de desarrollo regional de las mesoregiones
Noreste, Centro-Occidente y Centro Pas, as como con un reporte de competitividad
para el Sur-Sureste; tambin se logr concluir el diseo de dos proyectos estratgicos
para el noreste del pas y la integracin de una cartera de proyectos en la mesoregin

El Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 las defini de la siguiente manera:


- Sur-Sureste: Campeche, Yucatn, Chiapas, Oaxaca, Quintana Roo, Tabasco, Guerrero, Veracruz
y Puebla.
- Centro-Occidente: Jalisco, Michoacn, Colima, Aguascalientes, Nayarit, Zacatecas, San Luis
Potos, Guanajuato y Quertaro.
- Centro Pas: Distrito Federal, Quertaro, Hidalgo, Tlaxcala, Puebla, Morelos y Estado de
Mxico.
- Noreste: Tamaulipas, Nuevo Len, Coahuila, Chihuahua y Durango.
- Noroeste: Baja California, Baja California Sur, Sonora, Sinaloa, Chihuahua yDurango.
A los estados de Puebla, Quertaro, Chihuahua y Durango, que participan en ms de una mesorregin,
se les denomin estados articuladores.

105

centro pas y en la del sur-sureste; para la mesoregin Noroeste no se reportaban


avances hasta el mes de septiembre de 2005.
Con el fin de reforzar esta estrategia de planeacin y accin regional, en
mayo de 2005 la Oficina de la Presidencia para las Polticas Pblicas concluy la
elaboracin de un documento intitulado Arquitectura Institucional para Promover el
Desarrollo Regional en Mxico el cual se propone representar un gran cambio a
favor de la descentralizacin y apoyar una fuerte redistribucin de facultades a los
estados para que, actuando colegiadamente como mesoregiones, tengan una
participacin decisiva en materia de planeacin, financiamiento presupuestal, control
y evaluacin de procesos clave para el desarrollo regional.
La idea central de este documento es aportar elementos para promover un
conjunto de reformas en la legislacin vigente en materia de planeacin,
financiamiento presupuestal y coordinacin institucional, reformas que se consideran
indispensables para promover con efectividad el desarrollo regional del pas. Entre
estas destacan tres, estrechamente interrelacionadas entre s: la creacin de una
Agencia de Desarrollo Mesorregional en cada una de las cinco mesorregiones; crear
cinco Fondos de Financiamiento para el Desarrollo Mesorregional, a los que se
aporten recursos de la federacin y concurran recursos de los estados; y crear en el
Presupuesto de Egresos de la Federacin un nuevo ramo para desarrollo regional, en
el que se contabilicen y resalten los recursos que la Federacin asigna directa e
indirectamente a los cinco fondos mesorregionales.
Esta propuesta apunta indudablemente a fortalecer la planeacin regional
desde la misma regin, lo que desde el punto de vista de los gobiernos locales
parecera ser lo ms adecuado. Pero es insuficiente. A nuestro parecer la planeacin
regional debe partir de considerar al pas como un todo superior a la suma de las
partes: existen principios de seguridad nacional, o de equidad presupuestaria y
compensacin tributaria, por citar un par de ejemplos, que requieren forzosamente de
una conduccin nacional, e implican acciones y decisiones que en ocasiones pueden
ir en contra de lo que parecera ser la voluntad de una u otra regin. Los objetivos
regionales, si bien naturalmente ligados a la complejidad y especificidad de cada
regin, deben ser coherentes y actuar en sinergia con los objetivos nacionales de
desarrollo, integridad del territorio y paz social.

2.2 El Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenacin del


Territorio 2001-2006
Un avance en ese sentido lo constituye el Programa Nacional de Desarrollo Urbano
y Ordenacin del Territorio 2001-2006 (PNDU-OT) que present el Presidente Fox a
finales del ao 2001. El Programa establece un esquema de la poltica de ordenacin
del territorio con una conduccin nacional totalmente incluyente de las atribuciones y

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responsabilidades de los gobiernos estatales y municipales, por un lado, y de las que


confiere la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal al conjunto de las
secretaras de estado y dependencias federales correspondientes, por el otro.
De manera muy sucinta, en el siguiente esquema se presentan los principales
aspectos de la poltica de ordenacin del territorio definida en el PNDU-OT:

Poltica de Ordenacin del Territorio: esquema bsico


Objetivo General:
Maximizar la eficiencia econmica del territorio garantizando su cohesin social y cultural.
Principios de actuacin institucional:
I
Orientacin espacial del
desarrollo
Objetivos especficos:
Introducir la dimensin
espacial en el proceso de
desarrollo

II
Organizacin de
territorios de actuacin

III
Planificacin y
prospectiva del territorio

IV
Aplicacin del Fondo de
Ordenacin del Territorio

Adecuar la intervencin
pblica sobre el
territorio en funcin de
las nuevas dinmicas
espaciales y mutaciones
territoriales observadas

Introducir una visin


estratgica y prospectiva
del territorio y fortalecer
el proceso de
planificacin y gestin
urbana y regional

Equilibrar las
oportunidades de los
diferentes territorios
urbanos y regionales en
funcin del Nuevo
Federalismo

Lneas estratgicas:

Organizar un Gran
Acuerdo Nacional por
la Ordenacin del
Territorio
Elaborar un
Proyecto Territorial de
Nacin al ao 2025

Elaborar cinco
programas regionales
de ordenacin del
territorio al ao 2025

Elaborar y
promover la Ley de
Orientacin y
Ordenacin
Sustentable del
Territorio

Elaborar la
prospectiva del
territorio:
potencialidades y
limitaciones
Diagnosticar la
estructura territorial y
definir las dinmicas
espaciales y las
mutaciones
territoriales
Articular acciones
intersecretariales
tendientes a la
ordenacin del
territorio

Elaborar
Proyectos Estratgicos
de Accin Regional
(PEAR)
Articular actores
regionales

Definir y aplicar el
Fondo Regional
Estructurante (FRE)

Definir y aplicar el
Fondo Regional
Compensatorio (FRC)

Promover y
gestionar el Proyecto
Colectivo de Regin
(PCR)

Definir territorios
de actuacin

Fuente: SEDESOL, Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio 20012006, pg. 90, Mxico, 2001.

107

En este planteamiento, la poltica de ordenacin del territorio recorre desde


un campo de discusin, anlisis y generacin de consensos, acuerdos e instrumentos
legales (Acuerdo nacional para la OT, Proyecto Territorial de Nacin, programas
regionales de OT acordes con las cinco mesorregiones definidas en el PND 20012006- y una nueva Ley general sobre la materia), hasta al definicin de dos fondos de
recursos presupuestales que den sustento financiero y concrecin a la poltica (Fondo
regional estructurante y Fondo regional compensatorio), pasando por dos reas de
trabajos eminentemente tcnicos y polticos, los contenidos en las lneas estratgicas
de los principios de actuacin indicados en el esquema con los numerales II
(Organizacin de territorios de actuacin) y III (Planificacin y prospectiva del
territorio).
La puesta en prctica de la poltica de ordenacin del territorio contenida en
el PNDU-OT ha implicado la realizacin de diversas tareas por parte de la
SEDESOL que an se encuentran en marcha, entre las cuales destacan: i) la
discusin con el Poder Legislativo de algunas iniciativas de ley referidas al
ordenamiento territorial, particularmente la presentada por el Grupo Parlamentario
del PRI en la Cmara de Senadores o la elaborada por la Comisin de Desarrollo
Urbano y Ordenacin del Territorio de la misma Cmara de Senadores; ii) la
culminacin de los programas estatales de ordenamiento territorial en la mayora de
las entidades federativas del pas; iii) los programas respectivos a nivel municipal,
cuya metodologa ha sido concluida, denominados Programas municipales de
ordenamiento ecolgico y territorial (PMOET), y iv) los avances en los programas
mesorregionales de desarrollo, dentro de los que destaca la presentacin y entrega del
Diagnstico territorial de la regin Sur-Sureste, el cual forma parte de la estrategia
contenida en el Plan Puebla Panam que se ver ms adelante.
Son de mencionar, de igual manera, las acciones que se estn llevando a cabo
para reactivar y consolidar el Grupo Interinstitucional de Ordenamiento Territorial
(formado inicialmente por la SEDESOL, la SEMARNAT, el CONAPO y el INEGI);
el establecimiento de una Agenda de Transversalidad entre la SEDESOL y la
SEMARNAT, cuyos primeros frutos han sido la integracin metodolgica para la
elaboracin de ordenamientos ecolgicos y territoriales a nivel municipal, por un
lado, y el fortalecimiento de la coordinacin de acciones entre las dos dependencias
federales en materia de ordenamientos ecolgicos y territoriales en los mbitos
estatales y regionales.
A pesar de estos avances, es indudable que an falta mucho por hacer para
lograr la consecucin de los objetivos especficos de la poltica de ordenacin del
territorio plasmados en el PNDU-OT.

108

2.3 El Plan Puebla Panam


En el Acuerdo Presidencial que dio sustento jurdico a la creacin del Plan Puebla
Panam (PPP) en su captulo Mxico, se define a la iniciativa como un instrumento
de coordinacin intersectorial e intergubernamental, as como de concertacin con la
sociedad civil y la iniciativa privada, para el diseo y ejecucin de acciones
tendientes a elevar el nivel de vida de los habitantes y a lograr el desarrollo integral y
sustentable de la regin Sur-Sureste de Mxico, adems de significar un compromiso
con el desarrollo mesoamericano para ofrecer oportunidades de acceso a una mejor
calidad de vida a 27.5 millones de mexicanos y 32.5 millones de habitantes de
Centroamrica. De esta forma, adems de promover el desarrollo de la regin sursureste de Mxico, el PPP se constituy en un instrumento internacional de fomento
para llevar a cabo la Estrategia de Modernizacin y Transformacin de
Centroamrica en el siglo XXI.
Las ideas centrales del PPP se resumen en tres puntos:
I. La superacin de la pobreza requiere de desarrollo econmico.
II. El desarrollo econmico requiere de inversin productiva.
III. La atraccin de inversiones productivas requiere de un posicionamiento
fuerte de la regin en el contexto internacional y de un gran esfuerzo en
materia de infraestructura.

Plan Puebla Panam: Iniciativas centroamericanas


Sector
Desarrollo sustentable
Desarrollo Humano
Prevencin y mitigacin de desastres
Turismo
Facilitacin del intercambio
comercial
Integracin vial
Interconexin energtica
Telecomunicaciones
Total

Millones de dlares
16.5
31.5
27.0
51.7
23.5
3,420.6
445.7
1.2
4,017.7
(1,512.8 corresponden a
Mxico)

Fuente: PPP, Informe de la Comisin de Financiamiento, septiembre 2001.

109

Las acciones impulsadas por el Plan, por su parte, se clasifican en las as


llamadas ocho iniciativas centroamericanas de entre las cuales la ms importante es,
por el monto de los recursos involucrados, la de integracin vial, seguida por la de
interconexin energtica.
La integracin vial en la regin del PPP es considerada, sin duda, el aspecto
ms importante que debe ser resuelto para impulsar su insercin en los mercados
mundiales, condicin necesaria y casi suficiente, atendiendo a la concepcin central
del propio Plan- para lograr el desarrollo integral de la regin. Los corredores de
integracin vial del PPP se muestran a continuacin:

CORREDORES DE INTEGRACION VIAL PPP


Tampico

Tuxpan

Coatzacoalco
s

Puebla

Chetumal

Villa
Hermosa
Ocozocoautla
Oxaca

Arriag
a
Tapachula

BELMOPAN

Flores

Puerto Corts
San Pedro Sula

Cd. GUATEMALA

Cd. Hidalgo

TEGUCIGALPA

Tecn Uman

Escuintl
Hachadura
a

Jcaro Galan

La Libertad
Sirama
La Unin
Chinandega
Leon

MANAGUA

Peas Blancas

Corredor Pacfico

SAN JOS
Puerto Limon

Punta Arenas
Puerto Quepos

Sixaola

Corredor Atlntico
Palmar Sur

Puertos

PANAM

David

Ramales y Conexiones Complementarias

Santiago

Privado

Fuente: Coordinacin General del Plan Puebla Panam, marzo 2002.

110

Coln

En lo que corresponde al Captulo Mxico del PPP, se estableci el Programa


de Desarrollo Regional del Sur-Sureste el cual establece una estrategia sustantiva
apoyada en tres orientaciones generales:
I. Una insercin proactiva de la regin sur-sureste en la economa global.
II. Un desarrollo integral. Un desarrollo econmico con adjetivos: competitivo,
socialmente incluyente, ambientalmente sustentado y territorialmente
ordenado (balanceado).
III. Necesidad de polticas preferenciales y compensatorias para apoyar los
esfuerzos regionales de desarrollo.

Los objetivos del Programa de Desarrollo Regional del Sur-Sureste se


resumen de la siguiente manera:

Objetivos de desarrollo econmico regional


Fortalecer la base econmica tradicional y generar nuevas oportunidades
de desarrollo.
Aprovechar, consolidar y diversificar como agrupamientos econmicoslos ncleos dinmicos actuales de actividad productiva (industria
petrolera, turismo, automotriz, maquiladora).
Impulsar condiciones propicias para la atraccin de inversiones
extrarregionales, compatibles con el perfil de desarrollo al que aspira la
regin.
Construir bases nuevas para un crecimiento econmico de largo plazo que
permita dar saltos cualitativos a travs de la innovacin.
Objetivos de desarrollo social regional
Promover la cohesin social, la equidad y la igualdad de oportunidades en
la regin.
Promover a las comunidades indgenas, las culturas y subregiones y
localidades como fuentes de revitalizacin del proceso de desarrollo
sustentable y vida digna.

111

Promover las capacidades y reducir las vulnerabilidades de los actores


sociales.
Responder a las necesidades de los ms pobres y apoyarles a reducir
sustancialmente la pobreza.
Fortalecer las instituciones y formas de participacin y enlace para la
integracin social.
Objetivos de sustentabilidad ambiental del desarrollo
Aliviar o reducir la presin antropognica sobre zonas y recursos
naturales clave que prestan servicios ambientales indispensables para la
sustentabilidad del desarrollo social y econmico.
Contener y revertir la contaminacin (aire, agua, suelos) en las zonas
crticas de la regin.
Fomentar la incorporacin de mtodos de eco-eficiencia en las distintas
actividades productivas.
Usar en forma productiva y sustentable los recursos naturales renovables.
Objetivos de integracin territorial del desarrollo
Articular la regin en forma eficiente con el exterior.
Contribuir al fortalecimiento de las relaciones entre las subregiones del
sur-sureste.
Promover esquemas de accin integral en unidades territoriales
relevantes.
Fuente: Coordinacin General del Plan Puebla Panam, marzo 2002.

Al igual que en el caso centroamericano, las acciones en materia de


comunicaciones y transportes, bsicamente carreteras, son las que adquieren mayor
relevancia, con cerca del 85% del presupuesto estimado para el programa de
desarrollo de la regin. En el mapa siguiente se muestran los avances en este sector
as como el programa para realizar en el periodo 2003-2006.

112

Modernizacin de corredores carreteros del Plan Puebla Panam


Captulo Mxico

Fuente: Coordinacin General del Plan Puebla Panam, marzo 2002.

La complejidad de la problemtica (que por diversas razones ha generado


importantes movimientos locales de oposicin a las propuestas del programa,
movimientos que cuentan con una considerable base de apoyo a nivel nacional e
incluso internacional); el amplio alcance de los objetivos; los considerables costos
presupuestales, y los cambios en la estructura y en la organizacin interna de la
administracin del PPP y del Programa de Desarrollo Regional del Sur-Sureste, se
constituyen en serias dificultades para evaluar los resultados del propio programa
hasta la fecha. Es tal vez en el mbito carretero donde se han logrado los resultados
ms concretos, producto no slo de la estrategia establecida, sino tambin de la
operacin de la secretara de estado encargada del ramo (la SCT), la cual ha ido
cumpliendo con sus programas anuales de inversin de acuerdo con lo establecido en
los presupuestos anuales de egresos de la Federacin.

113

2.4 El Programa Marcha Hacia el Sur


Este programa fue establecido por el gobierno federal a travs de la Secretara de
Economa con el propsito de identificar y promover proyectos de inversin viables
y otorgar apoyos econmicos a las empresas que instalen plantas productivas en los
estados del Sur-Sureste mexicano. Es un complemento a las acciones que en esta
misma mesorregin llevan a cabo las otras instancias del gobierno federal ya
mencionadas, y est dirigido a las pequeas, medianas y grandes empresas que
decidan realizar ampliaciones o nuevas inversiones en la zona.
A pesar de haber surgido con una orientacin regional especfica, en julio de
2004 se ampli su cobertura para incluir a los municipios que presentaban un alto
grado de marginacin, lo que elev el marco de actuacin del programa a un total de
29 estados, prcticamente todo el pas, quedando fuera slo el Distrito Federal y la
pennsula de Baja California.
Los resultados de este programa han sido francamente magros y han mostrado
una tendencia notoriamente descendente, al pasar de poco ms de 45 mil empleos
comprometidos en el ao 2002 a tan slo 7 600 en el 2005.

2.5 Conclusiones
La poltica de desarrollo regional impulsada por el Presidente Fox, a pesar de haber
logrado algunos avances conceptuales hacia lo territorial, no ha logrado superar los
lmites que impone la relativamente nueva realidad nacional: desde hace ms de una
dcada, los agentes locales y regionales han ido asumiendo cada vez mayores
responsabilidades para hacer frente a su propio proceso de desarrollo en un marco de
apertura econmica. Esto, como era de esperarse, ha redundado en un incremento en
las desigualdades econmicas regionales pues las entidades federativas participan en
el crecimiento econmico, el comercio exterior y la atraccin de inversiones
productivas desde muy diferentes posiciones de fortaleza y oportunidad.
Por otra parte, la crisis fiscal del Estado y la consolidacin de los procesos
electorales que otorgaron mayor legitimidad poltica a los gobernadores y, por ende,
autonoma respecto a la autoridad central, han conducido a que las polticas federales
busquen la coordinacin entre poderes que son poltica y econmicamente
desiguales, as como social y culturalmente diferentes y, en ocasiones, antagnicos.
Esta coordinacin siempre resultar difcil a menos que se cuente con una autoridad
central fuerte en su legitimidad como autoridad nacional y fuerte tambin en su
capacidad para generar y aplicar los recursos necesarios que requiere el desarrollo
territorial del pas.

114

3. Hacia un marco propositivo para el ordenamiento


territorial en Mxico
En este apartado se presentan un conjunto de elementos acerca de lo que puede
constituir un marco propositivo para fortalecer la definicin de la poltica territorial
en Mxico y su aplicacin. Partimos de aportar algunas consideraciones acerca de
cmo reconceptualizar el ordenamiento y el desarrollo territoriales, continuamos con
la definicin de cuatro objetivos centrales que deben perseguir estas polticas para
conformar un nuevo modelo de planeacin del desarrollo y concluimos con una
propuesta de agenda mnima para el corto plazo.

3.1 Reconceptualizando el ordenamiento territorial


El ordenamiento territorial puede redefinirse, en el contexto actual, como una visin
a futuro de la organizacin del territorio que siga ciertos objetivos de la sociedad y
que derive en la construccin de un andamiaje legal, institucional, poltico e
instrumental, destinado a fomentar ciertas polticas de desarrollo territorial.
El ordenamiento es, entonces, no slo la imagen del futuro, sino tambin todo
lo que puede contribuir a impulsarla. Lograr que se defina este modelo, esta imagen a
futuro y que se ponga en prctica una arquitectura institucional para lograrlo, es una
meta de gobierno democrtico con amplia participacin social.
El ordenamiento territorial implica entonces una imagen a futuro, que sea
coherente con las posibilidades reales de la sociedad, pero que tambin proponga un
cambio suficientemente claro y contundente para que sea asumido como una
mutacin positiva de las condiciones actuales, mutacin factible y deseable para la
sociedad en su conjunto.
Lo anterior implica una visin estratgica y no normativa como sola darse en
el pasado, es decir una visin que sea susceptible de modificarse en forma situacional
gracias a una adaptacin constante por medio de un seguimiento flexible de los
eventos.
Asimismo, esta visin del territorio debe ser lo suficiente audaz y coherente
para que la poblacin, a travs de su intervencin colectiva, d su visto bueno y la
asuma como propia; ello implica que la poblacin, es decir la sociedad civil como
agente mayoritario, debe sentirse integrada en la visin a futuro y parte de la solucin
misma, es decir copartcipe de las polticas y estrategias de desarrollo territorial.

3.2 Alcances del desarrollo territorial


El desarrollo territorial se ha vuelto central frente a la carencia de desarrollo en
general. Cada vez ms se asume que el desarrollo nacional es la suma sistmica de

115

los desarrollos parciales de los sectores o las ramas y, especficamente, de las


unidades territoriales menores a la escala nacional, donde se ponen en prctica
ciertos programas privados y/o pblicos que tratan de alcanzar el anhelado
desarrollo.
El desarrollo territorial debe ser visto entonces como el proceso por el cual un
territorio adquiere mejores y durables capacidades para sostener procesos de cambios
productivos y de mejora en las condiciones de vida de la poblacin. A diferencia de
los modelos de desarrollo adoptados en el pasado, en la actualidad se debe tener en
cuenta las siguientes consideraciones:
-

La primera es que la experiencia demuestra que las iniciativas verticales de


arriba hacia abajo, suelen tener dificultades para adaptarse al medio local, por
lo que es ampliamente preferible que dominen las iniciativas de abajo hacia
arriba o, por lo menos, que las iniciativas en ambas direcciones puedan
encontrarse en un trmino medio.

El desarrollo territorial es el resultado de la conjugacin de diversos actores


que actan sobre el territorio: por el hecho de que se reconoce la existencia de
conflictos crecientes de inters sobre el mismo territorio, el desarrollo
territorial se vuelve una prctica compleja, susceptible de integrar no solo la
dimensin econmica del desarrollo, sino tambin la conflictividad social,
resultado del entramado de grupos e intereses actuando en un territorio
determinado.

Por otra parte, el desarrollo territorial no es el resultado de una accin


determinada, particular (como instalar una siderrgica, por ejemplo) sino de
una compleja articulacin de acciones respondiendo a diversos campos de la
vida econmica, social, cultural y poltica de los habitantes de un territorio
determinado.

Asimismo, la evolucin de las sociedades modernas ha implicado una


creciente conciencia de la finitud de los recursos naturales y de la necesidad
de protegerlos para garantizar la sustentabilidad del modelo socioeconmico.
El desarrollo territorial es entonces, tambin, un instrumento para garantizar
esta cualidad que se exige hoy de las acciones de desarrollo.

Finalmente, es evidente que la posibilidad de un desarrollo sectorial o


territorial en la actualidad, no es factible sin una clara visin del mundo
global y del impacto de sus transformaciones sobre los territorios locales,
asimismo, considerando que el desarrollo local tiene, a su turno,
repercusiones sobre la transformacin del sistema global.

116

La claridad y precisin con que se definan los objetivos de la poltica


territorial es importante para evitar que se llegue a conceptualizaciones demasiado
generales en las que caben todos los problemas y se conjugan todos los factores del
desarrollo. Tambin es importante para dimensionar en toda su amplitud los retos
que se deben encarar en la actualidad.

3.3 Objetivos centrales de la poltica de desarrollo territorial


Desarrollo territorial y competitividad
La competitividad se ha vuelto un tema central, reemplazando en cierta forma la
tradicional visin a partir del crecimiento. En otros trminos, hablar de
competitividad sita el debate no tanto en lo que se pretende lograr (crecer, avanzar,
modernizarse) sino en las condiciones mismas para alcanzarlo. La competitividad
es entonces un tema central para el desarrollo territorial que deber plantearse qu
hacer desde de la organizacin del territorio (el "ordenamiento"), para garantizar una
mejor competitividad a todos los niveles. Cabe recalcar que en este tema surge la
necesidad de interrogarse sobre la competitividad de los territorios en s, y no slo de
las empresas o de las actividades que se ubican en l.
Un subtema importante en este sentido, es la competitividad de las ciudades
en el sistema mundial de ciudades, tema que se ha estudiado, entre otros, desde la
perspectiva del desarrollo de ciudades mundiales o globales, es decir aquellas
que muestran mayor competitividad en el sistema mundial.
El tema de la competitividad se refiere no slo a la esfera de la produccin,
sino tambin a los temas de circulacin y consumo, y para diversas ramas de
actividad.
Desarrollo territorial y convivencia
Otro objetivo central al que deber abocarse el desarrollo territorial, es el de la
convivencia: se sabe que sta depende en parte del xito del modelo econmico, de la
adecuada distribucin de los recursos, pero tambin de la forma en cmo se organiza
el territorio. Los conceptos de inclusin y exclusin, tanto desde la perspectiva de
etnias como la de grupos sociales reconocidos por su nivel socioeconmico, son
aceptados como temas centrales en los sistemas sociales actuales, y han pasado a
formar parte del vocabulario del desarrollo y ordenamiento territorial moderno.
El desarrollo territorial deber entonces responder a orientaciones de poltica
social, pero no desde la misma en trminos internos, sino desde la perspectiva
territorial, como distribucin y organizacin territorial de las dimensiones sociales
del desarrollo; en otras palabras, el desarrollo territorial deber tratar de evidenciar o

117

dilucidar su relacin con la poltica social, en particular, buscando la congruencia


entre objetivos particulares de organizacin territorial, con aquellos que se derivan de
un orden social pacfico y propenso a impulsar el desarrollo en vez de resistir al
mismo.
Desarrollo territorial y distribucin
La distribucin es un elemento central del ordenamiento y un factor ineludible del
desarrollo: hasta la fecha, la distribucin de la poblacin se ha mantenido como un
tema candente del desarrollo territorial de Mxico as como aquel que se refiere a la
reparticin de los recursos necesarios tanto para la poblacin como para las
actividades econmicas.
Sin embargo, es necesario reenfocar esta necesidad de distribucin en funcin
de otros parmetros, como son, a manera de ejemplo: la integracin con los otros dos
pases con los cuales formamos Amrica del Norte; la mayor movilidad de las
personas y de los bienes a lo largo del territorio y desde y hacia ste; la demanda de
variedad, novedad y descubrimiento que plantea, por ejemplo, una actividad como el
turismo.
El tema de la distribucin es entonces central, y merece una atencin especial
en las propuestas de desarrollo territorial, sobre todo porque subyace el hecho de que
ste siempre ha sido considerado como un elemento clave para impulsar la lucha
contra la pobreza y para mejorar las condiciones de vida de la poblacin. En este
sentido, mucho habr de retomar de la experiencia nacional, rica en este sentido, y de
las recientes experiencias internacionales en la materia.
Desarrollo territorial y sustentabilidad
El tema de la sustentabilidad ha adquirido una importancia capital en el quehacer de
las instancias nacionales e internacionales a partir de fines de los setenta. La
sustentabilidad se concibi inicialmente como un ejercicio destinado a garantizar la
reproduccin de los recursos naturales para las generaciones futuras, pero se ha
vuelto, con el paso del tiempo, una manera diferente de pensar el quehacer
institucional, en vista a lograr una capacidad de proseguir y renovar las condiciones
sociales, econmicas, culturales, polticas y ambientales de los procesos puestos en
marcha.
Un punto que requiere atencin especial es el estudio de los riesgos enfocado,
en este caso, desde la perspectiva de la distribucin de los riesgos a nivel nacional, y
del impacto de la presencia de riesgos para el ordenamiento territorial.
La consecucin de estos objetivos requiere del establecimiento de un nuevo
modelo de planeacin del desarrollo que profundice en la experiencia acumulada y

118

que permita la apertura de nuevos cauces. Consideramos que este nuevo modelo de
planeacin del desarrollo debe tomar en cuenta las siguientes consideraciones:

3.4 Un nuevo modelo de planeacin del desarrollo


-

Lo regional como el nivel intermedio que articula las grandes polticas y


acciones sectoriales nacionales con las realidades locales.

El mbito regional obliga a adecuar las funciones de los distintos niveles de


planeacin con los actuales procesos de descentralizacin.

Es imperativo adoptar de manera explcita el principio de subsidariedad.

Se requiere impulsar las relaciones horizontales entre gobiernos locales


(municipales y estatales) con objetivos precisos de impacto regional, lo que
podra dar origen a formas asociativas como Asociacin de municipios o
Asociacin Regional para el Desarrollo.

Se requiere impulsar formas de organizacin, asociacin y participacin de


los diferentes grupos sociales (colonos, empresarios, productores agrcolas,
grupos y pueblos indgenas, etc.) con el fin de llegar a establecer mecanismos
de Representacin Regional que permitan legitimar, evaluar y controlar el
proceso de planeacin regional.

3.5 Una agenda de corto plazo


Los elementos que se anotan a continuacin constituyen las acciones y decisiones
que consideramos deben ser adoptadas en el corto plazo (uno a dos aos) para
avanzar en la construccin de la poltica de desarrollo territorial en Mxico.
i. Adecuaciones al marco legal:
Estudiar la posibilidad de proponer una ley de desarrollo territorial a nivel
federal que defina un marco legal e institucional bsico para promover el
desarrollo territorial y simplifique el marco normativo vigente, lo que
implicar necesariamente reformas a la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos. Adems, impulsar la promulgacin de leyes similares en
los congresos de cada una de las entidades federativas del pas y en la
Asamblea Legislativa en el D.F.

119

Paralelamente, se debe trabajar en la definicin de lo que se ha denominado


planeacin para la accin y, en un nivel ms operativo, en la simplificacin
y homologacin del marco legislativo sobre el suelo.
ii. Marco Institucional: Se propone la creacin de un marco institucional que
considere los siguientes elementos:
Creacin al ms alto nivel de una instancia de coordinacin y evaluacin de
la poltica de desarrollo territorial a nivel nacional. Esta instancia, con los
alcances de una Reunin de la Repblica, estar integrada por el Presidente
de la Repblica, los gobernantes electos de todas las entidades federativas,
y por el H. Congreso de la Unin (Cmara de Senadores y Cmara de
Diputados).
Establecer un marco operativo que garantice la concurrencia entre los tres
rdenes de gobierno en materia de desarrollo territorial y permita establecer
mecanismos de coordinacin y cooperacin institucional a nivel horizontal.
Introducir la figura de Gobiernos Regionales o Autoridades Regionales,
aprovechando las experiencias sobre asociacin de municipios y sobre
coordinacin regional entre gobiernos estatales, como las que se derivan del
trabajo realizado hasta la fecha en las cinco mesorregiones, o la experiencia
lograda en zonas metropolitanas y municipios conurbados.
Establecer el Gabinete o Consejo de Desarrollo Territorial a nivel del Poder
Ejecutivo Federal y sus correlatos en las entidades federativas.
Establecer un organismo tcnico descentralizado responsable de definir y
coordinar las tareas de planeacin, ejecucin y evaluacin del desarrollo
territorial, el Instituto Nacional de Desarrollo Territorial. Este instituto
tendr capacidad para realizar estudios, proponer reformas legales,
normativas y organizacionales acordes con los requerimientos de la poltica
territorial mexicana. Adems, organizar redes horizontales de intercambio
de experiencias sobre desarrollo territorial entre entidades federativas, con
suficiente flexibilidad para permitir la participacin de organismos,
instituciones y grupos organizados de diversas escalas y niveles de
representatividad. Este rgano tcnico tendr sus correspondencias en las
entidades federativas, de manera similar a como opera en la actualidad el
Instituto Federal Electoral (IFE).

120

Incorporar de manera explcita el criterio espacial en el Sistema Nacional


de Planeacin y establecer un Plan Nacional de Desarrollo Territorial que
articule regionalmente a los numerosos programas sectoriales.
iii. Nivel formativo y educativo. La profundizacin en el conocimiento tcnico
del desarrollo territorial, la capacitacin sobre esta compleja materia y la
divulgacin de la problemtica constituyen un paso ineludible para impulsar la
poltica de desarrollo territorial en Mxico. Se proponen las siguientes
acciones:
Proseguir con el estudio de las experiencias internacionales en materia de
desarrollo territorial, entre otras formas mediante convenios de cooperacin
para estudios especficos con universidades y centros de educacin superior
de la Repblica Mexicana, as como estableciendo convenios educativos
internacionales en la materia.
Profundizar el estudio de las experiencias pero tambin de las teoras del
desarrollo local asociativo, poco conocido y apreciado en Mxico, pero
fuertemente desarrollado en otros contextos internacionales, tanto
latinoamericanos (vase la experiencia boliviana en la materia) como de
pases desarrollados (Canad, por ejemplo).
Impulsar la creacin de programas de formacin complementaria
(diplomados, por ejemplo) sobre ordenamiento y desarrollo territorial que
desemboquen, a mediano plazo, en el establecimiento de posgrados
competitivos a nivel internacional, para formar los especialistas que
requiere el pas y una deseada expansin del inters por el desarrollo
territorial a todos los rdenes de gobierno y grupos de la sociedad.

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