Introduccin La prctica de la planifcacin del desarrollo econmico y social es realizada por gobiernos de acuerdo a las ideas que orientan su accin. Es til distinguir en estas ideas aquellas que corresponden a las actividades de planifcacin propiamente tales y de las que se derivan de las concepciones sobre el desarrollo; es decir, de las que provienen de los modelos, estilos o proyectos econmicos1 y sociales que sustentan las autoridades gubernamentales. Este trabajo hace un rpido recuento del pensamiento y la prctica de la planificacin en diversos pases de Amrica Latina sealando las principales ideas que han guiado las polticas de desarrollo en los ltimos sesenta aos incidiendo en el despliegue de la planificacin en las tres dcadas que siguieron a la segunda guerra mundial, su repliegue en las dos ltimas dcadas del siglo XX y la revalorizacin sus aportes en aos recientes. I.
Los primeros pasos
Los primeros pasos de la planifcacin en Amrica Latina,
durante los aos cuarenta y cincuenta del siglo pasado, respondieron a ideas que ampliaron sustantivamente el alcance de la accin del estado y las polticas pblicas en relacin a dcadas anteriores. Las tendencias de pensamiento que llevaron a este cambio cobraron fuerza particularmente a partir de los aos treinta. Tambin en esa dcada se registraron algunos intentos de disear planes, pero, es en las dcadas siguientes cuando se elaboraron varios de ellos para responder a diversos problemas sectoriales de importancia nacional como el suministro de energa, la infraestructura de transporte y las condiciones sanitarias. 1.
El alcance de las polticas pblicas
En el mbito de las ideas sobre polticas pblicas, durante los
aos treinta se produjo un abandono progresivo de las concepciones liberales, predominantes en las dcadas anteriores, que reducan el rol de los gobiernos a ciertas funciones bsicas, y se le asignaron al estado responsabilidades crecientes en los campos econmico y social. Un hito histrico es la consagracin de estas nuevas responsabilidades pblicas lo constituye la Declaracin Universal de los Derechos Humanos (1948) en la cual los estados miembros de la Organizacin de las Naciones Unidas se comprometieron a asegurar el respeto efectivo de los derechos econmicos, sociales y culturales de las personas
Las nuevas ideas se desarrollaron en respuesta la gran
depresin mundial que se iniciara en 1929 y las profundas consecuencias econmicas y sociales que derivaron de la desarticulacin de las actividades productivas y las corrientes comerciales. La segunda guerra mundial volvera, en los aos cuarenta, a distorsionar las relaciones econmicas de los pases de la regin con los EE.UU. y Europa. 2. El contexto econmico social Las economas de la regin estaban relativamente cerradas en sus relaciones con el resto del mundo al trmino de la guerra y eran muy vulnerables a las crisis de balanza de pagos. Sin acceso a los mercados internacionales de capital, la concentracin de las exportaciones en unos pocos productos primarios, sumada a trminos de intercambio voltiles y a menudo decrecientes. La produccin domstica se caracterizaba por el atraso tecnolgico y la presencia de un vasto sector de subsistencia, concentrado principalmente en las actividades agrcolas, pecuarias y forestales. 3. Insuficiencias del mercado e iniciativa pblica Los mecanismos de mercado tenan serias difcultades para funcionar eficientemente. Eran afectados muy frecuentemente por la volatilidad de los precios de los productos de exportacin, la inestabilidad cambiaria y de los precios internos, la irregularidad del abastecimiento de insumos y bienes de capital, a lo que a menudo se sumaba la inestabilidad poltica. El Estado asumi un rol productor, reemplaz a los inversionistas privados y las empresas pblicas desarrollaron la industria pesada e incursionaron en la energa, el transporte, las comunicaciones, la minera, la agricultura y los servicios. Polticas especfcas para impulsar el desarrollo industrial y
atender a las crecientes demandas sociales descansaron en
un conjunto de instrumentos de carcter arancelario, tributario, cambiario, crediticio y de incentivos fscales. Se crearon instituciones especializadas para asumir las nuevas responsabilidades. Nuevas entidades y bancos movilizaron y canalizaron recursos fnancieros. 4. Los primeros pasos y los avances en los aos cincuenta Los primeros intentos de elaborar planes que defnieran acciones gubernamentales a escala nacional se realizaron en Amrica Latina durante las dcadas de los aos treinta y cuarenta en Mxico, Brasil y Argentina. Se trata de gobiernos que pretendan introducir cambios econmicos y sociales proponiendo programas para realizarlos. En Mxico, el Comit de Inversiones creado por la Secretara de Hacienda en 1953, elabor el Plan Nacional de Inversiones para el Sexenio 1953-1958. Sus objetivos generales apuntaban a lograr, en un contexto de expansin econmica, un crecimiento ms equilibrado reduciendo la inestabilidad de precios y el dfcit fscal. En Argentina. Su nfasis estaba puesto en el desarrollo energtico y la industria pesada. El Plan de Desarrollo Agrcola y de Transportes, elaborado en Chile para el perodo 1954-1961, cuyo propsito era enfrentar el atraso de la agricultura sustituyendo la importacin de alimentos e incrementando la exportacin de productos del sector y forestales. II. El despliegue de la planificacin Los primeros pasos de la planifcacin del desarrollo, en algunos pases de la regin, dieron lugar a su despliegue generalizado de sistemas institucionales especializados en la mayora de los pases, durante la dcada de los aos sesenta. Al inicio de los aos sesenta, las tensiones que haba mostrado el proceso de desarrollo en la regin durante la dcada anterior se mantenan o se haban agudizado en la mayora de los pases. Respondiendo e los requerimientos de distintos sectores, diversos gobiernos de la regin fueron creando organismos e instituciones con la capacidad de elaborar planes nacionales de desarrollo con diagnsticos basados en estudios de base cada vez ms rigurosos, opciones defnidas
claramente y precisas proposiciones de poltica.
1. La Carta de Punta del Este Un hito particularmente importante en el despliegue de la planifcacin del desarrollo durante los aos 60 lo constituy la Carta de Punta del Este, aprobada por los pases pertenecientes a la Organizacin de Estados Americanos, excepto Cuba, en agosto de 1961. En dicha Carta, los gobiernos adquirieron el compromiso de emprender un esfuerzo de cooperacin econmica sin precedentes hasta ese momento entre los EE.UU., los organismos fnancieros internacionales y los gobiernos de Amrica Latina, al cual se le denomin Alianza para el Progreso. La Carta comprometi a los gobiernos signatarios a lograr ambiciosas metas de crecimiento econmico, redistribucin del ingreso, modernizacin productiva, bienestar social, estabilidad de precios e integracin regional. Las metas precisas por lograr dentro de la dcada eran ambiciosas. La meta cuantitativa de crecimiento por habitante para cada uno de los pases era superar el 2,5% anual, cifra que slo se haba registrado en los pases signatarios en algunos perodos. En los trminos de la Carta de Punta del Este, el primer requiso para alcanzar los objetivos acordados es que se ejecuten programas nacionales de desarrollo econmico y social, amplios y bien concebidos, encaminados a lograr un crecimiento autosufciente. 2. Rasgos salientes de los planes Entre los rasgos generales ms marcados de los planes elaborados en los aos sesenta, se destacan la preocupacin por el desarrollo de la industria manufacturera. Esos planes otorgaron, adems, especial importancia a la provisin de energa, la ampliacin y mejoramiento de los servicios de transporte y comunicaciones. La elevacin de la productividad y la produccin agrcola fue, a menudo, un tema de preocupacin. En el mbito social los temas de educacin, vivienda y salud recibieron atencin preferente. En algunos casos, la mala distribucin del ingreso y las polticas tributarias
fueron temas relevantes. La estabilidad de precios aparece
como un objetivo recurrente; pero la infacin, cuando fue incorporada a los planes, fue tratada como un desequilibrio macro y fscal. Las polticas fnancieras no estuvieron en el centro de las propuestas. Estas siguieron estando en manos de los ministerios de Hacienda y rara vez hubo un dilogo fuido entre los sistemas fnancieros y de planifcacin, incluso dentro del sector pblico. 3.
Problemas de Implementacin
Los problemas para la implementacin de los planes
surgieron desde varios frentes a medida que los sistemas de planifcacin fueron establecindose. Un primer frente, ms tcnico, fue el del cambio de los parmetros sobre los que se basaban las proyecciones y metas del plan. Este elemento fue especialmente fuerte en Venezuela (Repblica Bolivariana), por la fuerte oscilacin de los precios del petrleo. Un segundo orden de difcultades para la ejecucin de los planes proceda de las reacciones de los distintos agentes involucrados por los efectos de las medidas requeridas para implementarlos. Un tercer frente obstculos para la implementacin de los planes surgi de las prcticas administrativas de los gobiernos. Estas se caracterizaron por la independencia de los ministerios y las instituciones pblicas que defendan celosamente su autonoma. Las parcelas de poder burocrtico reaccionaban negativamente ante los intentos de modifcar objetivos, racionalidades y prcticas que pudieran amenazar su capacidad de decidir sobre los asuntos que estaban a su cargo. Finalmente y como un cuarto tipo de problemas en la actividad de las instituciones planifcadoras y la implementacin de los planes, debe mencionarse las fallas que se presentan cuando el Estado interviene en la economa. 4. Mtodos y conceptos en la experiencia de la planificacin En el mbito ms tcnico referido a los procesos de planifcacin la experiencia gener diversas lneas de anlisis crtico. La ms penetrante y conocida fue la de Carlos Matus La revisin de la experiencia le llev a precisar cuatro condiciones para que la planifcacin se consolide:
i) Que los grupos sociales que asumen el poder defnan una
estrategia de desarrollo o un grupo mnimo de orientaciones sobre los problemas que enfrentar ii) Que esa estrategia implique cambios en el manejo tradicional de la poltica econmica haciendo necesaria la planifcacin iii)
Que esa estrategia encuentre en el proceso social y
econmico condiciones que le permitan adquirir el carcter de gran esfuerzo colectivo iv) Que la planifcacin encuentre una forma de integrarse funcionalmente en la administracin del Estado III. La transicin de los aos setenta Despus de una dcada de rpido despliegue, la planifcacin entr en un perodo de transicin que estuvo signado por los crecientes sntomas de agotamiento del modelo de desarrollo estatista industrializador. La coyuntura dinmica de la sustitucin de importaciones y el consenso poltico sobre la industrializacin que generaron ideas, polticas y el modelo normativo de planifcacin, iban quedando atrs. En un extremo Brasil, fortalece su sistema de planifcacin hasta situarlo en el centro de las decisiones gubernamentales de alto nivel. En el otro extremo se encuentra Chile donde, a partir del golpe militar de 1973, se abandona el concepto de planifcacin del desarrollo y la Ofcina de Planifcacin Nacional se transforma en un centro de elaboracin de reformas para traspasar al sector privado funciones que desempeaba el Estado. 1. Agotamiento del modelo estatista industrializador El agotamiento del modelo que entregaba un fuerte protagonismo al Estado y promova una industrializacin basada en la sustitucin de las importaciones fue causado por factores muy diversos. En muchos casos, las instituciones pblicas no lograron asegurar su autonoma frente a los intereses particulares, el respeto de los derechos ciudadanos y la vigencia del imperio de la ley. Por el contrario, las polticas pblicas fueron a menudo capturadas para benefcio de grupos econmicos,
sectores sociales, crculos militares, corporaciones religiosas o
agrupaciones profesionales (incluso, a veces, de caudillos y dictadores individuales) los cuales acumularon poder poltico y econmico a costa del inters general. De all que las polticas no respondieran a las necesidades y demandas de la mayora de los ciudadanos y contribuyeran, en cambio, a la exclusin de los benefcios del crecimiento de amplios sectores de la poblacin. 2. Las dificultades industrializacin
del
proceso
de
Se organizaron empresas pblicas en reas estratgicas como
energa, acero, infraestructura, petrleo, para fortalecer la oferta industrial domstica. Al mismo tiempo, se utilizaron una variedad de instrumentos para acelerar la industrializacin: proteccin arancelaria, restricciones cuantitativas, tipos de cambio diferenciales, tasas de inters subsidiadas, fomento a la investigacin tecnolgica y otros. Los intentos de crear una zonas de libre comercio a nivel regional (ALALC) o subregional (Comunidades Andina y Centroamericana) no tuvieron xito, perdindose la oportunidad de proveer a las empresas un espacio competitivo intermedio donde las principales polticas se generaran en niveles ms alejados de los intereses locales, ganando en consistencia y continuidad. Finalmente, los mercados fnancieros internacionales iniciaron una rpida expansin desde mediados de los aos setenta abriendo oportunidades de fnanciamientos a varios pases de la regin. 3. Los tipos de planificacin en los aos setenta Uno de stos fue el de la diversidad y evolucin de proyectos o modelos de desarrollo nacional. Un segundo tipo de planifcacin se plantea la realizacin de cambios estructurales para superar los problemas del desarrollo y la equidad. Un tercer tipo de planifcacin gubernamental surgi despus de los golpes militares en Chile, Uruguay (ambos en
1973) y Argentina (1976).
IV. El repliegue de la planificacin El repliegue de la planifcacin fue un fenmeno generalizado en la regin durante los aos ochenta y noventa. Aunque, en algunos pases, comenz a producirse a mediados de la dcada de los aos setenta, ste se generaliz como efecto de la crisis de la deuda externa iniciada en 1982. 1.
La deuda externa desata la crisis
La crisis de la deuda externa fue el hecho dominante de los
aos 80 en toda Amrica Latina Los objetivos del desarrollo econmico y social quedaron subordinados a las restricciones fnancieras que el servicio de la deuda externa impona. La deuda externa creci aceleradamente, triplicndose entre 1978 y 1982. Este ltimo ao, alcanz un volumen ms de tres veces superior al valor exportado anualmente por Amrica Latina. Como la tasa de inters internacional super los dos dgitos a partir de 1979, los intereses de la deuda, en especial desde 1981, gravitaron muy pesadamente en la cuenta corriente de la balanza de pagos, superando el 30% del valor de las exportaciones. 2. La condicionalidad renegociaciones
en
las
Los bancos acreedores establecieron como requisito para
cualquier acuerdo fnanciero con los gobiernos la aprobacin del Fondo Monetario Internacional de planes de ajuste que redujeran los dfcits en balanza de pagos. Esta institucin introdujo condiciones para esa aprobacin que restringieron an ms el margen de maniobra de los gobiernos. Ms an, estas condicionalidades fueron ampliando su alcance desde los temas de manejo macroeconmico a otros temas propios de las estrategias de desarrollo. 3. Cambio de modelo de desarrollo El repliegue de la planifcacin es parte de un cambio ms general y profundo. El modelo de desarrollo que haba prevalecido desde la segunda guerra mundial en Amrica Latina fue sustituido por otro muy diferente.
Las nuevas concepciones sobre crecimiento y desarrollo,
que presidieron el repliegue de los sistemas de planifcacin durante las dos ltimas dcadas del siglo XX, apuntaron a cuatro mbitos de las polticas econmicas: 1) la adopcin de las reglas de juego del mercado y del sistema de precios como principal mecanismo de asignacin de recursos, 2) la apertura al comercio y a las corrientes fnancieras y de inversiones privadas internacionales, 3) la privatizacin generalizada de empresas y actividades del Estado 4) la implementacin de duras polticas fscales y monetarias de estabilizacin. 4. El impulso liberalizadoras
las
reformas
El cambio de modelo de desarrollo inspirado en las ideas
neoliberales era tan drstico y sustantivo que no poda darse de un da para otro y sin grandes rupturas. No es casual que las primeras experiencias de aplicacin de este tipo de polticas en la segunda mitad de los aos 70 fueran realizadas por gobiernos militares dictatoriales en Chile, Argentina y Uruguay. La crisis de la deuda externa de los aos 80 (con toda la dureza de las polticas de ajuste) y la infuencia decisiva que adquirieron sobre los gobiernos el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM) dieron un impulso decisivo a este modelo liberalizador, antiestatista y desindustrializador. V.
Polticas y concepciones de desarrollo
El aporte que la planificacin gubernamental puede ofrecer se reduce sustantivamente en el marco de polticas de desarrollo inspiradas estrictamente en las ideas y propuestas neoliberales, tal como fueron especificadas en el Consenso de Washington. Queda limitado bsicamente a aquellos aspectos temticos y sectoriales relacionados con la eliminacin o atenuacin de las fallas de mercado. Tiende a desaparecer la necesidad de un
sistema de planificacin que se preocupe estratgicamente de
los diversos procesos econmicos, ambientales, sociales y polticos en forma comprehensiva. 1. El impacto econmico de las reformas Los primeros objetivos que se plantearon los impulsores de las reformas neoliberales, control de la infacin y disciplina fscal, se lograron en pocos aos. La infacin disminuy ostensiblemente en prcticamente todos los pases en 1991 y 1992, disminucin que se prolongara hasta reducirla a un dgito al fnal de la dcada. Por otra parte, el dfcit fscal promedio de la regin, que haba alcanzado a 3,9% del PIB en los aos ochenta, fue inferior a 1,5% del PIB entre 1991 y 1997. Junto a estos dos logros debe sumarse un tercero, las exportaciones experimentaron una evolucin positiva creciendo a una tasa promedio anual de 7,8% en volumen, entre 1990 y 2003, un tercio ms rpido que el comercio mundial. Sin embargo, los resultados fueron decepcionantes en el campo del crecimiento econmico y en el de la equidad social. 2. Crecimiento y ciclos El crecimiento fue bajo y decepcionante si se le compara con perodos anteriores a la crisis de la deuda y a las reformas neoliberales. Entre 1990 y 1997, el ritmo de crecimiento anual fue de 3,3%, signifcativamente inferior al 5,3% correspondiente al perodo de industrializacin dirigida por el Estado, entre 1950 y 1980 y que algunos han llegado a llamar la edad de oro de Amrica Latina. La formacin bruta de capital fjo se mantuvo, entre 1990 y 1997, casi 5 puntos del PIB por debajo de los niveles logrados durante los aos 70 y cay nuevamente a 17,7% del PIB despus de la crisis asitica. Solo subira paulatinamente entre 2004 y 2008 hasta llegar a 22% del PIB, an dos puntos inferior al promedio del segundo quinquenio de los aos setenta. La evolucin de la productividad total de factores mostr contrastes anlogos. El ndice ponderado de las diez economas latinoamericanas de mayor tamao se elev apenas 0,2% por ao entre 1990 y 2002 (1,1% en el perodo 1990-1997), mientras que en el lapso 1950-1980 lo hizo en 2,1%. Los fujos de inversin extranjera directa se expandieron an ms rpido que las exportaciones, quintuplicndose entre 1990-1994 y 1997-2001. Las exportaciones de mercancas
mostraron una expansin muy importante, entre 1990 y
2003. Pero, las externalidades tecnolgicas y los efectos multiplicadores que ambos fujos debieron haber originado, fueron dbiles y no indujeron un rpido crecimiento del PIB. 3. El impacto social de las reformas El impacto de la aplicacin de las reformas desde el punto de vista de las condiciones sociales y la equidad tambin fue frustrante, cuando no derechamente adverso. Los indicadores no mostraron mejora signifcativa en el perodo 1990-97, indican un deterioro en los aos 1998 a 2003 y slo presentaron una recuperacin en el quinquenio 2004-08, despus de importantes correcciones de las polticas sociales. A pesar del aumento del ingreso per cpita, el incremento del gasto pblico social y su mayor focalizacin, el porcentaje de la poblacin bajo la lnea de la pobreza en el conjunto de la regin era mayor en 2002 (44%) que en 1980 (40,5%). Solo disminuira (a 33% en 2008) despus de la recuperacin del crecimiento y el fortalecimiento de las polticas contra la pobreza. 4. La crtica acadmica a las reformas El debate que acompa la implementacin de estas reformas a nivel poltico y tcnico durante los ltimos veinticinco aos se torn cada vez ms vvido a medida que creca la frustracin con los impactos y resultados que provocaron. La crtica a las reformas neoliberales y al Consenso de Washington fue tambin materia de investigaciones y estudios en los crculos acadmicos. Involucr a las ms importantes fguras de la profesin econmica de los EE.UU. y puso a prueba desde los supuestos y mtodos en que se fundamentaban hasta sus recomendaciones ms bsicas, como la apertura comercial, la estabilidad macroeconmica, la neutralidad de las polticas econmicas y la subsidiariedad del Estado. 5. Las variables internacionales
reales
Para superar uno de los reduccionismos importantes del
enfoque neoliberal, Jos Antonio Ocampo replantea el concepto de estabilidad macroeconmica. Este, a partir de los aos 80, se centr en la estabilidad de precios y el equilibrio fscal, reduciendo la amplitud que tena anteriormente cuando combinaba equilibrio interno y externo. Durante los aos de
posguerra, la estabilidad macroeconmica signifcaba nfasis
en la actividad econmica real y apuntaba al crecimiento econmico estable y al pleno empleo, junto a la baja infacin y la sostenibilidad de las cuentas externas. 6. Polticas sociales e igualdad La crtica a las reformas neoliberales destac la persistencia de agudos problemas sociales. El limitado nfasis que les otorgara el Consenso de Washington mostr rpidamente su insufciencia. Ya a comienzos de los aos noventa se empieza a revalorizar el gasto social para canalizar recursos hacia los sectores ms pobres y vulnerables y a reconocer su efecto positivo para desarrollo productivo. 7. Cambio climtico y sociedad del conocimiento El anlisis de la experiencia de desarrollo econmico y social de los ltimos veinticinco aos en los pases de la regin ha ido agregando riqueza, variedad y complejidad al diseo de polticas para acelerarlo y orientarlo hacia los objetivos que se planteen de acuerdo a su institucionalidad democrtica. Sin embargo, surgen nuevas realidades que no han surgido de esa experiencia cuando se conciben polticas de desarrollo en funcin de visiones de futuro, las cuales necesariamente debern tomarse en cuenta en las estrategias de mediano y largo plazo. La primera de estas realidades es el cambio climtico. Este impone lmites, obliga a reorientar el paradigma productivo y los patrones de consumo. La segunda es la realidad que la diseminacin de las tecnologas de informacin y comunicacin. 8. Fortalecer los mercados o inducir la transformacin productiva El debate sobre las reformas neoliberales ha permitido precisar las limitaciones que tiene el mercado para contribuir a lograr los objetivos sociales, la igualdad, una mejor integracin a la economa mundial, la innovacin y enfrentar el calentamiento global. Un enfoque plantea intervenciones pblicas destinadas a fortalecer la accin autnoma de los mercados. La efciencia de
los mercados libres requiere, por cierto, marcos regulatorios
que aseguren la competencia y la correccin de fallas en los mercados de factores, principalmente capital de largo plazo, capital de riesgo, tecnologa, capacitacin de mano de obra, tierra. Ciertos bienes pblicos bsicos, como la educacin y la infraestructura, son necesarios para al funcionamiento efciente de los mercados, e igualmente lo son la proteccin de los derechos de propiedad, la institucionalidad legal y ciertos tipos de proteccin social 9. Estrategias de transformacin productiva Serios problemas metodolgicos han impedido dilucidar cul de estos dos enfoques descrito en la seccin anterior es ms adecuado. Pero existen dos hechos que le dan gran fuerza a las polticas proactivas para la transformacin productiva. Por una parte, son pocos los pases que se han industrializado sin el impulso de polticas pblicas activas. Los casos exitosos como los de Asia Oriental, China, India, e incluso los perodos de crecimiento rpido de Brasil y Mxico, no fueron precedidos de fases de liberalizacin econmica extensa. En cambio, grandes transformaciones de sus sectores productivos se asocian ms fcilmente a sus logros. Por otra, un nmero mayoritario de los pases que han logrado acortar la brecha de ingresos con los pases ms ricos durante el ltimo medio siglo acudieron a polticas proactivas para impulsar la transformacin productiva y una insercin internacional exitosa. 10. Estado protagnico En estos enfoques, el Estado aparece jugando roles que le otorgan un rol protagnico. El rescate de su protagonismo se ha venido produciendo paulatinamente durante las ltimas dos dcadas. El propio Banco Mundial revis su posicin de los aos ochenta, reconociendo los excesos en el desmantelamiento del Estado. La presentacin de Enrique Iglesias en la CEPAL en 2006 plantea un nuevo concepto de Estado. Precisa cuatro condiciones para que tenga la capacidad institucional que le
permitan abordar adecuadamente las mltiples tareas que se
le platean a la actualidad en Amrica Latina. La primera es la existencia de un sistema democrtico slido, que permita someter al juicio ciudadano las principales opciones de poltica para el desarrollo y pueda minimizar las fallas de la accin pblica La segunda condicin es la creacin de un servicio pblico profesional, con un marco normativo e institucional apropiado, cuya misin sea el servicio a los ciudadanos y que evite el clientelismo y la infuencia de intereses de grupo. La tercera condicin es satisfacer la necesidad de dotarlo de la capacidad fscal para obtener los recursos necesarios y la capacidad de gestin para gastarlo en los planes y programas destinados a cumplir los objetivos de bien pblico. Finalmente, la cuarta condicin para que el Estado tenga xito, asumiendo las mltiples tareas que se le demandan, es la superacin de las hipotecas ideolgicas (como aquellas que pretenden reducir las opciones polticas a meros problemas tcnicos) acomodando armnicamente la racionalidad tcnica con la racionalidad poltica. VI. Desafos actuales de la planificacin Por qu sectores importantes en los pases de la regin reaccionan negativamente cuando se propone al gobierno planifcar el desarrollo econmico y social? Es preciso convenir que la revalorizacin de la planifcacin es un proceso dispar que no ha llegado a todos los sectores y en algunos de ellos an predomina la conviccin que la planifcacin gubernamental del desarrollo es un ejercicio estril que no hace sino malgastar recursos. 1. Innovaciones conceptuales en los aos ochenta En el documento presentado en 1980 a los ministros y jefes de planifcacin con el ttulo El Estado Actual de la Planifcacin en Amrica Latina y el Caribe se plantea que: La planifcacin surge y se acepta como el proceso mediante el cual puede racionalizarse la ejecucin de un proyecto nacional de desarrollo, a partir del cual se identifca una imagen-objetivo y se elige racionalmente el itinerario para su consecucin.
De all que el documento distinga cuatro estilos de
planifcacin que quedan defnidos por tres factores: 1. los proyectos nacionales desarrollo. 2. los actores que intervienen en la planifcacin. 3. las modalidades que adquiere el proceso mismo de planifcacin. 2. Las funciones bsicas de la planificacin A fnes de la dcada de los noventa, la refexin de ILPES se centr en tres funciones bsicas de la planifcacin. La primera funcin se refri a los estudios prospectivos de plazo mediano y largo cuyo fn era ilustrar las perspectivas a futuro del desarrollo econmico y social con el objeto de clarifcar las distintas secuencias de efectos que involucraban las alternativas de decisin de las autoridades pblicas, explorar estrategias econmicas y sociales y presentar a los ciudadanos distintos cursos de accin y sus consecuencias Una segunda funcin bsica de la planifcacin es la de coordinacin de acciones para alcanzar los objetivos establecidos. La tercera funcin bsica estudiada es la evaluacin. Esta se realiza en diversas instancias, dentro del propio gobierno, en relacin con el parlamento, con los grupos directamente interesados en las polticas y, en general, con los ciudadanos. 3. Tres componentes de los procesos de planificacin Los procesos de planifcacin gubernamental plantean en la actualidad la necesidad de integrar las tres funciones bsicas con la intervencin de mltiples actores: La construccin de una Visin Estratgica, la coordinacin de actores para la implementacin y, en tercer trmino, el monitoreo, la evaluacin y la retroalimentacin. 4. Coordinacin evaluacin
Un segundo componente de la planifcacin es la orientacin
y coordinacin de actores en la fase de implementacin del plan. El tercer componente que se puede distinguir en el proceso
de planifcacin es la de seguimiento, monitoreo y evaluacin
de las acciones, polticas y programas que se desarrollan de acuerdo al plan. 5. Alianzas pblico-privadas y visin estratgica de largo plazo Los pases extraregionales que han adoptado estrategias de transformacin productiva exitosas han desarrollado alianzas pblico-privadas y visiones estratgicas de largo plazo. Dado que el aparato productivo de la mayora de los pases se encuentra en manos de empresas privadas, a stas les corresponde aportar la informacin necesaria para identifcar oportunidades y restricciones. Para que estas alianzas pblico-privadas sean efcaces, se requiere que el Estado mantenga su autonoma, evitando ser capturado por intereses particulares. 6. Los desafos del Estado Despus de la construccin de la Visin Estratgica y de las alianzas pblico-privadas, en el anlisis de Devlin y Mouguillansky, la capacidad del Estado es un tercer pilar para lograr los resultados buscados. La capacidad del Estado para ejecutar un plan estratgico de transformaciones no depende slo de los recursos con que cuente. Infuye tambin la fortaleza institucional para enfrentar grandes poderes e intereses externos muy diversifcados. Por ello es que los desafos que se plantean a los sistemas de planifcacin presentan mayor complejidad tcnica, pero tambin mayor exigencia poltica