Abrindo a Caixa :

dimenses e desafios na anlise de Polticas Pblicas

Eduardo Salomo Conde

Professor do Programa de Ps Graduao em Cincias
Sociais (ICH/UFJF); do Mestrado Profissional em Gesto da Educao (CAED/UFJF); e Diretor do Instituto de
Cincias Humanas (UFJF). mestre em Cincia Poltica
(IUPERJ) e Doutor em Economia Aplicada (UNICAMP).

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Responsabilizao na Educao

Abrindo a Caixa: dimenses e desafios

na anlise de Polticas Pblicas
RESUMO

A anlise de polticas pblicas um campo complexo, com mltiplas entradas e uma caixa trancada para quem se aventura em seus domnios. O
objetivo do texto mapear diversos temas pertinentes a esta anlise, incluindo conceitos como poder, poltica, processo decisrio, atores, instituies e
arenas associando-os ao ciclo de polticas, abordagem analtica que considera fases descritas como agenda, formulao, deciso, implementao
e avaliao. Ainda que exista uma variedade de abordagens, a concepo
de ciclopermite quele que interessa-se por este campo um conjunto de
sinais para mapear seu caminho, particularmente compreendo esta perspectiva no como linear, mas de momentos entrelaados, idas e vindas, conflitos
e constrangimentos.
ABSTRACT

Opening the box: dimensions and challenges in the analysis of public policies
The analysis of public policies is a complex area with multiple entries and a
locked box for those who venture into their domain. The purpose of the paper
is to map various themes relevant to this research, including such concepts as
power, politics, decision-making, actors, institutions and arenas in association
with the policy cycle, analytical approach that considers stages described
as agenda, formulation , decision, implementation and evaluation. Although
there is a variety of approaches, the concept of cycle enables to him who
is interested in this field a set of signals to map your way, particularly not understand this perspective as linear, but with moments interlaced, comings and
goings, conflicts and constraints.

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Escrever um texto cuja base seja a anlise de polticas pblicas
guarda semelhana com um antigo seriado onde um discpulo dirigia-se ao
monge e perguntava: e agora, mestre? E o monge respondia: os caminhos
so difceis, filho, mas a montanha sempre estar l. Pois assim : como,
neste curto espao, tratar, ainda que em linhas gerais, dessa montanha?
Como no esquecer de algo essencial ou se perder diante das diferentes
camadas? Sem garantias, recordando que a montanha sempre estar l e
poderemos voltar a tentar escal-la.

Os textos sintticos sobre esse tema tm a vantagem da conciso e
o desafio de reduzir a desvantagem da simplificao. Para tanto, a estratgia
ser considerar, como objetivos, a resposta s perguntas: como possvel
observar uma poltica pblica e seus componentes? O que deve ser considerado quando esse exerccio realizado?

Por motivos operacionais, adota-se aqui a perspectiva das fases,
tambm conhecida como ciclo de polticas. Para tanto, este texto est organizado nas seguintes partes: (1) indicaes gerais sobre anlises e suas
dimenses, aspectos a considerar sobre (2) agenda, (3) formulao e deciso, (4) implementao e (5) avaliao. A leitura dever sempre ser feita com
a ressalva de no tratar-se de um roteiro acabado, mas, sim, de indicaes
que possam balizar o analista, evitando avaliaes ingnuas ou meramente
impressionsticas.

Finalmente, uma observao metodolgica. Este texto indica um
modelo a considerar em avaliao. Existem outros, claro. O texto depositrio, obviamente, de mltiplas influncias, referenciadas na bibliografia. Na
medida do possvel foi evitada a citao literal ou repetitiva, em benefcio do
fluxo textual. Mas os autores esto preservados no conjunto, ainda que as
interpretaes gerais e o seu encadeamento sejam de total responsabilidade
do autor deste texto.
1. A anlise e suas dimenses

Por que analisar? Basicamente porque polticas pblicas podem assemelhar-se a uma caixa preta, fechada a cadeado. No em um sentido
metaforicamente tico (ainda que assim, s vezes, possa parecer), mas em
questes de desenho, contedo e processos. preciso tentar encontrar a
chave da entrada.

Toda poltica pblica, nunca demais recordar, caracterstica da
esfera pblica da sociedade; refere-se a problemas coletivos de espectro
amplo e tem carter impositivo, a saber, emanam de uma autoridade pblica que tem a legitimidade para sua implantao ou para deleg-la a outrem.

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As polticas pblicas (policies) tm uma relao direta com a poltica (politics), sendo em grande medida produzida pela ao desta segunda
sobre as primeiras. Portanto, nada de neutralidade ou da ausncia de interesses. Esse quadro envolve decises onde critrios normativos (envolvendo
valores) esto em disputa e compreendem decises e aes relativas alocao de recursos variados.

Como sabido, poltica envolve relaes de poder. Segundo a clssica definio de Robert Dhal, poder a capacidade de influenciar algum
a fazer algo que de outra maneira no seria feito por ele (DHAL, 1957). a
poltica e suas possibilidades o meio para resolver conflitos instalados em
torno dos problemas coletivos e dos bens pblicos de forma pacfica. Bens
pblicos referem-se queles bens usufrudos por muitos, pela populao em
geral, independente do indivduo querer ou no utiliz-los. Quem ordena e
decide como construir e usufruir desses bens? Como decidir o formato para a
soluo dos problemas pblicos? A poltica interfere, enfim, na formao de
algo especfico: as polticas pblicas.

Neste campo, cada parte, cada elemento, no frequentemente
consensual. Surgem conflitos em torno de valores, de princpios, de perspectiva ideolgica e tambm sobre os recursos disponveis, conflitos isolados ou
combinados. Atores se manifestam, as instituies limitam e interferem, os recursos so disputados em termos financeiros e de poder efetivo. Constrangimentos se manifestam: dificuldades polticas, financeiras, do meio ambiente.
A poltica no feita apenas por vontade, ela tambm se faz sob limitaes.

As polticas operam em torno de questes pblicas e em torno de
bens pblicos. Mas de onde elas vm? Elas no aparecem se no existe
um problema. Qual ele? Como se manifesta? Como se torna um problema
pblico e entra para a agenda? Saber de sua existncia obriga a conhec-lo
melhor. O que o provoca? O que acontecer se nada for feito? Ele pode ser
resolvido em que tempo curto, mdio ou longo prazo?

Diante desse quadro parece bvia a necessidade (o que no significa que isso seja realizado) de um diagnstico adequado, um conhecimento
efetivo da questo pblica em tela. Se o conhecemos, agora precisamos ensaiar solues, buscar um desenho inicial: qual deve ser a finalidade? Quais
sero os objetivos a se alcanar? Quais so as alternativas a se considerar?
Realizar instrumentos de pesquisa seria uma boa medida para ensaiar algumas alternativas, como, por exemplo, projetos piloto (o que nem sempre
possvel). Decidida a poltica, ela deve ser monitorada para o conhecimento
sobre se o previsto vem sendo executado e, finalmente, ela pode (ou deveria)
ser avaliada ex post para conhecer seus parmetros e resultados, seus indicadores de eficincia, eficcia e efetividade, por exemplo.

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Quadro 1.

Polticas Pblicas Fases e Questes Centrais:

Fases
O problema

Perguntas

Qual? Como se apresenta?

Quais os elementos centrais do problema? Qual seu alcance?
As informaes
Quais variveis precisam ser observadas? Quais as alternativas
sobre o problema
a considerar para a soluo?
Qual(is) a(s) alternativa(s) utilizada(s)? Quais os objetivos? Qual
O desenho
a finalidade? Para quem? Com qual financiamento? Com que
alcance?
O ensaio o ex ante Como se manifestaram as alternativas?
A implementao
Iniciar
Monitoramento
Acompanhar
que aconteceu? E como? Quais os resultados no tempo, no
Avaliao ex post O
custo, na vida das pessoas, enfim, na implementao em geral?
Fonte: Elaborao prpria, inspirado em Regonini (2001).

Figura 1.

Diagramando um esquema analtico geral

Identificar o
problema
Analisar
causas

Avaliar

Considerar
Solues

Implementar
Selecionar
solues /
desenhar

Fonte: Elaborao prpria.

Uma vez realizada a viso geral sobre a questo, cabe refletir um
pouco sobre algumas de suas dimenses. Sero considerados cinco pontos
principais:
1) dimenso temporal: associada a cada parte do ciclo de polticas
(agenda, formulao, deciso, implementao, avaliao);
2) dimenso de contedo: o que so as polticas e como elas so desenhadas. a etapa aps o reconhecimento do problema pblico e
coletivo que elas pretendem sanar;
3) dimenso do quem faz: quem so os atores envolvidos, quem ganhaou perde;
4) dimenso onde, espacial: quais so e como funcionam as instituies envolvidas;
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5) dimenso como: o processo de deciso e suas caractersticas, que

guarda relao direta com o que foi apontado nos tpicos 3 e 4.

Uma boa partida o ponto apresentado por H. Laswell (1990), na
dcada de 1930: quem ganha o que, quando e como. Essa definio de poltica pblica resume bem a preocupao do primeiro autor a escrever sobre o
que ele denominou policy analysis (anlise de polticas), relacionando aquilo
que os governos fazem aos nveis de anlise acadmica. Mas ganhar o que,
quando e como supe muitos recursos analticos.

O primeiro deles (sem pretenso hierrquica) o lugar e seu contedo:
portanto, as instituies. Na prtica, so as agncias, os rgos de governo,
as secretarias, os ministrios (instituies governamentais), o Parlamento, as
organizaes partidrias (instituies polticas) e, eventualmente, os tribunais
(instituies jurdicas), estabelecidos sob o escopo de regras e normatizaes,
regulando as interaes entre os indivduos e destes com as diversas formas
organizacionais. Portanto, uma vez que o problema a ser solucionado tenha entrado na agenda, o local da formulao das polticas quase sempre no terreno
das instituies. sempre positivo recordar que as instituies atuam por diferentes pontos do ciclo: assim, esto influindo nas alternativas e escolhas, na
formulao em geral, na implementao e na avaliao.

As instituies tm capacidades diversas. Algumas tm alto poder
decisrio, outras, menos. Segundo os argumentos de vrios institucionalistas
(PIERSON, 2000; SKOCPOL, 1993), esse carter de poder tem relao direta
com sua trajetria histrica de onde ela veio, de quando, sob quais parmetros e com quem. Na verdade, decises tomadas no passado agem sobre
o presente, muitas vezes at limitando aes e caminhos atuais. As foras
sociais tendem a se organizar com base em determinados parmetros e hesitam em mudar trajetrias temendo os custos agregados a qualquer mudana

Entretanto, instituies no so mquinas automticas que se autorreproduzem. Dentro delas e buscando exercer influncia sobre elas, esto os
atores. Estes tm capacidade e poder de se organizar e mobilizar foras sob
o imprio das instituies, mas tambm sob o reino de sua vontade. Atores
e instituies interagem nos processos das polticas pblicas. A atuao sobre as polticas exige atores pblicos, com funes pblicas e mobilizadoras
dos recursos dessas funes. Nesse campo, a burocracia governamental e
os polticos so elementos indispensveis de anlise. Estes so fortemente
influenciados pelo ciclo eleitoral e seus clculos o envolvem , na maioria das
vezes; aquela especializada e seus recursos chave envolvem autoridade e
informao.

Mas tambm existem atores privados, que podem influenciar polticas pblicas. Aqui se destacam empresrios e trabalhadores e suas organizaes de interesse (sindicatos e associaes). Mas no s isso: ainda que
em menor escala, organizaes civis como ONGs tambm podem pretender
influenciar decises sobre polticas por todo o ciclo. A importncia dos atores
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precisa incluir dois elementos menos citados, mas igualmente importantes.

o caso da mdia, que pretende ser capaz de discutir, mas tambm de pautar,
a agenda e a prpria execuo de polticas. E tambm, em um mundo com
maior multilateralidade, pode ocorrer a presena de agncias internacionais,
como o Banco Mundial, o Fundo Monetrio, o Banco Interamericano e outras
instituies semelhantes. Todos esses atores sempre devem ter sua influncia observada sem exageros. Por exemplo, dificilmente algum desses rgos
impem reformas sem filtros institucionais e atores locais; a histria e as coalizes locais interpenetram os processos de mudana.

Resumindo, as vrias dimenses analticas obrigam relacionar atores e instituies por diferentes fases das polticas pblicas. Alm disso,
que esses atores agem em torno da poltica com base em recursos de poder
e que as instituies e suas regras limitam, interferem e operam com variados
atores. O recurso ao ciclo de polticas (as fases) um mecanismo que pode
ser, ao mesmo tempo, descritivo e analtico.

O quadro a seguir resume o papel de atores e instituies, quem e
quais so (ainda que de forma no exaustiva) e quais as questes que precisam ser respondidas:
Quadro 2.

Elementos de anlise: instituies e atores:

Tipo

Governamentais

Instituies

Polticas
Jurdicas
Privadas

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Podem influenciar
principalmente na
Agenda (menos),
Ministrios,
formulao,
Secretarias
implementao,
e rgos
monitoramento e
administrativos
avaliao.
Agenda, formulao,
Parlamento e
deciso e
partidos
implementao.
Agenda,
Tribunais
formulao, deciso e
implementao.
Agenda,
Associaes,
formulao, deciso
sindicatos e ONGs implementao e
avaliao.
Onde agem

Atores e Instituies

Cabe analisar

Ator chave:
burocracia
Atores chave:
polticos

Como funcionam e se
estruturam.
Como influenciam

Atores chave: juzes, Como dimensionar seu

ministrio pblico
papel.
Atores-chave:
Empresrios,
trabalhadores e
militantes

Tipo

Onde agem
Burocracia

Pblicos

Atores

Podem influenciar
principalmente na
Agenda, formulao,
implementao,
monitoramento e
avaliao.

Polticos

Agenda, formulao,
deciso e
implementao.

Privados

Empresrios,
trabalhadores e
ONGs

Agenda,
formulao,
implementao e
avaliao

Mdia

Jornais, TV e
Internet

Principalmente na
agenda e
secundariamente
na formulao.

Organismos
internacionais

Organismos
multilaterais

Agenda,
formulao e avaliao
(menos).

Atores e Instituies
Instituies
relacionadas:
secretarias, rgos e
ministrios
Instituies
relacionadas:
Parlamento e
partidos
Instituies
relacionadas:
associaes,
sindicatos e ONGs
Instituies
relacionadas:
Empresas de
comunicao
pblicas e privadas
Instituies
relacionadas: Banco
Mundial FMI
Banco
Interamericano

Cabe analisar

Quem so e como
agem.
Quais efetivamente
influenciam e como.
Quais efetivamente
decidem e como.
Quais efetivamente
atuam formulando/
implementando/
avaliando e como.

Fonte: Elaborao prpria.

As sees a seguir exploram elementos a serem considerados em cada

fase do ciclo.
2. A Agenda e sua formao (agenda setting)

A agenda (predominantemente mas no exclusivamente governamental) uma lista de questes (issues) relevantes e conduzidas pelo poder constitudo. Nem tudo vai para seu domnio. Para ganhar relevncia, o
problema a ser solucionado geralmente atende a algumas condies, a saber: o interesse do governo eleito e/ou sua capacidade para mobilizar aes
e grupos externos; resulte de uma crise que demande soluo mais imediata
sem aumentar o problema; seja resultado do aproveitamento de uma janela
de oportunidade (window oportunity), que pode ser derivada de uma crise,
de uma situao dramtica ou da abertura de espao sobre um tema que
antes no se apresentava.

Seguido Dye (2009), algumas perguntas so pertinentes: quem mobiliza, quem so os empreendedores polticos? O governo? Grupos externos? Quais? Qual a origem? Isso porque a agenda precede os processos
de construo das polticas, pois significam problemas percebidos como tal,
estimulam o debate e podem provocar interveno da autoridade pblica.
Um dado adicional importante considerar o escopo do conflito: se amplo,
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existe elevada controvrsia e h muita dependncia da fora e capacidade

do governo e dos grupos para impor decises; se baixa, atende aos problemas mais rotineiros de grande consenso.

Tudo isso significa que no possvel considerar na agenda todas
as demandas. Conforme observa Rua (s/d), existem algumas que so recorrentes e, de certa forma, permanecem sempre sobrevoando a agenda. So
atendidas parcialmente ou mal atendidas. Algumas so novas, surgem diante
de novos problemas, que no haviam surgido antes. E existem os casos de
sobrecarga de demandas (demand overload), onde as presses se acumulam, a agenda cresce e no so encontradas solues de continuidade. Seu
resultado pode ser uma crise grave de governabilidade.

Outro aspecto importante considerar como a agenda se manifesta, algo como um ponto de partida. Novamente Dye (2009) observa que
preciso considerar algumas possibilidades relevantes: top/down (de cima
para baixo), bottom/up (de baixo para cima) e o papel da mdia. O carter
top/down da agenda bastante conhecido, porque deriva, particularmente,
da fora do poder constitudo. Seu oposto, de baixo para cima, decorre da
presso de grupos organizados ou de indivduos fortes e influentes. Aparece, ainda, o papel da imprensa, oferecendo temas de debate e buscando
influenci-lo a partir dos mass media, muitas vezes representando setores da
sociedade interessados em interferir no debate pblico1. Finalmente, ainda
que mais raro, podem existir agentes externos, multilaterais, interessados em
interferir no debate.

evidente, por outro lado, que o mundo real das polticas mais
complexo: uma agenda no precisa obrigatoriamente ser formada do topo ou
a partir de baixo, ou somente pela imprensa. Ainda que seja mais comum o
modelo top/down, a mescla de origens pode se aplicar.
Quadro 3.

Agenda: elementos a considerar

Demandas/Problemas

Origem

Perguntas
Governo?
Top/Down
Como agiu?
Qual orientao valorativa?
Grupos? Quais? Como?
Recorrentes?
Indivduos? Quais?
Bottom/Up
Como?
Novos?
Quais valores defendem?
Sobrecarga de demandas?
Qual veculo?
Combinao de elementos
Qual empresa?
anteriores?
Mass Media
Como agiu?
Quais valores oferecem?
Agentes externos (agncias Qual? Como?
multilaterais/outras)
Quais valores oferecem?

Fonte: Elaborao prpria, baseado em Dye (2009) e Rua (s/d).

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1 Ainda que no seja este o lugar para este debate,

na literatura a perspectiva bottom/up associada ao
elitismo (teoria das elites e das classes), enquanto a
top/down vincula-se ao pluralismo (organizao de
variados grupos de presso). (essa nota de rodap
est na pgina errada)

3. Formulao e Deciso

Uma vez que a questo consagrou-se como problema pblico, agora trata-se de considerar as alternativas e formular solues. Evidentemente,
existem diferentes arenas de formulao. Apenas para ilustrar, a burocracia
estatal (pelas agncias, secretarias, ministrios) um ator importantssimo
nessa fase, no apenas porque tem interesses que lhe so caractersticos,
mas tambm porque representa um filtro importante para as propostas externas. Nesse momento, o prprio governo pode recorrer a estudos externos
contratados (como universidades, centros de pesquisa e consultorias privadas), o que representa uma interao s vezes cooperativa, s vezes conflituosa com a prpria burocracia. Eles representam uma influncia externa que
pode ser relevante. Contudo, no possvel ignorar a repercusso poltica
das aes, os prprios atores polticos podem ser consultados ou mesmo
alterar uma formulao original ao longo do processo decisrio.

Parece complexo? Fica ainda um pouco pior. Se sairmos do mbito
do setor pblico, grupos de interesse podem se organizar para pressionar
o desenho da poltica trabalhadores, empresrios, ONGs, trazendo valores e perspectivas para dentro do processo. Tambm o caso dos think
tanks, a expresso em ingls (sem traduo realmente precisa) que designa
um corpo de experts que oferecem ideias e consultoria para a soluo dos
problemas. Geralmente, esto organizados em institutos de reputao internacional, instituies de pesquisa ou consultorias profissionais, advogando
capacidade para solucionar questes pblicas. Certamente que os experts
podem advogar em defesa de grupos de interesse e/ou defendendo posies
ideolgicas.

visvel a complexidade do processo de formulao. Um bom estudo preliminar facilita em muito a futura implementao, mas nem sempre
ele realizado. Com tantos atores e instituies envolvidos, difcil impor um
modelo, particularmente em se tratando de um regime democrtico onde conflitos so canalizados para as instituies e vo sendo resolvidos por debate,
acordos e coalizes, expressos no processo decisrio.

na formulao em que aparecem mais claramente as preferncias
dos atores (sua soluo tima para o problema) e seus interesses, onde
tambm podem surgir conflitos decorrentes desses mesmos interesses. um
passo essencial da anlise. Aqui, trata-se de conhecer o processo e o contedo da futura ao a ser implementada. Cada ator opera com determinado
recurso de poder: sua influncia, a capacidade de influir no funcionamento do
sistema, meios de persuaso, votos e nvel de organizao.

De maneira geral, a formulao a transformao de um problema
em alternativas de soluo, conduzidas por diferentes estratgias e levando em
conta o processo decisrio sobre as alternativas apresentadas. Envolvem eleResponsabilizao na Educao

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mentos como estudos tcnicos, conflitos, previso, coordenao, construo

de coalizes, propaganda, negociao e jogos polticos. No podem desconsiderar os constrangimentos inerentes vida pblica, os impedimentos reais
restries financeiras, polticas de acesso informao, do meio ambiente, das
prprias leis e regras. Por isso, decidir reflete a capacidade dos formuladores
em compreender o processo, suas restries e os mecanismos de produo
de alternativas. Sendo assim, como j deve ter ficado claro, o processo de formulao/desenho de polticas pblicas nunca meramente tcnico: tambm
poltico, refletindo valores e estratgias de quem dele participa.

Decidir entre alternativas depende dos constrangimentos, da capacidade dos atores, do formato das instituies, mas tambm da estratgia
prtica adotada por quem dele participa. Ao final, a deciso representa escolhas orientadas conforme o processo, produzindo um desenho determinado,
com leis e decretos, instrues normativas e normas operacionais. Mas, no
existe garantia de vnculo direto entre a deciso tomada e o sucesso na aplicao, com o atendimento das demandas. sempre mais complexo que isso,
dados, particularmente, os problemas no processo de implementao.

O processo de formulao tambm pode ser considerado como top/
down, bottom/up ou mais tecnocrtica e insulada (com parentesco top/down).
Mas, e o processo em si?

O modelo proposto por Simon (1945) cr ser possvel conhecer o
problema a fundo para a tomada de decises; os decision makers estabelecem quais os valores a serem maximizados e quais as alternativas se apresentam, sendo a escolha feita considerando a mais ampla anlise de cada
uma e suas consequncias. Claro que essa perspectiva destaca-se pela quase ausncia das influncias polticas e pode assumir caractersticas tecnocrticas, sem contar que tem a iluso do controle das informaes tcnicas,
da informao perfeita.

Lindblom (1959) props um mtodo confuso, segundo suas prprias palavras. Acreditando na complexidade e na dificuldade das alternativas, prope que os problemas sejam resolvidos de forma gradual incremental , introduzindo mudanas mais lentas, sem grandes rupturas e sem
estabelecer objetivos a serem perseguidos de forma definitiva. Isso significa
comparar alternativas e estimar quais apresentam melhores resultados, estabelecendo parmetros de negociao em torno das mais efetivas. O resultado mais negociado e envolve, direta e indiretamente, as capacidades dos
atores, mas tambm pode ser muito lento e conservador.

Etzioni (1967) prope um mtodo de busca mista (mixed scanning),
uma terceira abordagem, no qual o fundamental que os decision makers estejam voltados para verificar as possibilidades para a deciso, sem se deter
fortemente em cada uma delas, como no modelo de Simon. So consideradas
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decises a longo prazo e definidos os rumos a tomar para atingir as decises

estruturadoras; a partir delas, adota-se um mtodo incremental, no qual so
consideradas vrias alternativas de forma detalhada. um mtodo de duas etapas definio de alternativas com eixo estruturante e detalhamento das aes
a partir da estruturao. Seu resultado pode parecer interessante, mas guarda
parentesco com uma racionalidade estruturante apriori, negociando a seguir.

Por aqui, no se avana muito. Portanto, de volta anlise de motivaes e opes dos autores. Desde 1957, Dhal enfatizava o papel dos conflitos abertos entre os atores em torno do poder; nesse caso, caberia analisar
esses conflitos de valores, de perspectivas e compreender as decises da
decorrentes. Poucos anos depois, Bachrach & Baratz (1962) enfatizaram a
segunda fase do poder, aquele onde o conflito no aberto, mas encoberto.
O que significa na prtica? Limitar o alcance da deciso, reforando valores
estabelecidos e prticas institucionais do interesse de um dos atores. Isso
significa uma no tomada de deciso, quando valores dominantes operam
para evitar que determinados problemas venham para a agenda e, portanto, no possam sofrer formulao de polticas. Assim, no basta estudar as
decises, como defendia Dhal, mas tambm olhar para a no deciso, que
reflete a preferncia de algum(ns) ator(es). So preservados determinados
interesses, impedindo a formulao de determinadas solues.

Se existe deciso (produto da disputa dos atores) e no deciso (encobrir conflitos) existe, tambm, a situao de conflito latente. Essa a perspectiva de Steve Lukes (1974). Aqui, o conflito no aberto, nem encoberto,
mas latente, porque o poder utilizado para manipular interesses e preferncias e aumentar o poder de um sobre outro, com a estratgia de impedir
que conflitos abertos e/ou encobertos surjam. Isso impediria que desacordos
fortes se transformassen em disputa, o que poderia provocar presses para a
soluo de problemas. Aqui, o tema nem implica no deciso (se afastando
de Bachrach e Baratz), mas, antes, impede simplesmente que algo aparea
como problema, tornando-o latente.

Difcil, mas fascinante como mecanismo poltico. No perceptvel
como o processo de elaborao formado por meandros, por idas e vindas?
Processos ativos conduzidos por pessoas reais, com expectativas e interesses. Por isso que, na formulao e deciso, atores se mobilizam. Mas como
compreender seu comportamento? H duas formas que so igualmente insatisfatrias interpretativamente: primeiro, a centralidade na racionalidade objetiva, quase pura; um problema com sua melhor soluo racional. Estranho
e improvvel, pois supe a informao perfeita, sem dficit. A segunda apresenta centralidade organizacional, as organizaes do governo operando
com relativa autonomia, solucionando problemas pelas rotinas e procedimentos prprios. Improvvel: no existem organizaes neutras nem autnomas
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dessa forma. A poltica fica fora do alcance interpretativo em um ambiente

permanentemente trespassado por ela.

Por isso, prope-se uma terceira forma analtica. Os atores que operam no cenrio das polticas realizam, buscam atender seus interesses; portanto, preciso compreender quais so esses interesses. Eles participam
dos jogos da poltica, negociam, calculam. Atores coletivos podem agir ou
no em benefcio de suas coletividades, bem como atores institucionais que
agem sem identidade imediata instituio a qual pertence. Assim, embora
elas importem na anlise, a centralidade no so as rotinas organizacionais,
as propostas tcnicas ou a competncia; cabe considerar o poder, a capacidade e a negociao dos atores nesses ambientes. do seu resultado que
as alternativas so escolhidas, onde os problemas encontram um leito para
sua soluo. Nesse jogo, ocorre cooperao ou unio entre elas, produzindo
um mix determinado. Segundo Rua (op.cit, p.12), podem surgir situaes especficas para considerao:
(a) ocorre a cooperao universal porque todos os atores so solidrios; ou seja, todos acreditam que ganham com uma soluo;
(b) no ocorre nenhuma cooperao, porque cada um quer levar vantagem em tudo;
(c) alguns atores no cooperam e tiram vantagem do fato de todos os
outros atores estarem cooperando;
(d) alguns atores cooperam enquanto todos os outros s buscam suas
vantagens individuais.

nesse contexto complexo e difcil que as decises surgem.

Questes a serem consideradas na formulao e na
Quadro 4.
deciso sobre poltica pblicas:
A formulao/desenho

90

Atores e
instituies
envolvidos

Burocracia
Atores tcnicos
externos
Atores polticos
Grupos de interesse
Think tanks

Ministrios/secretarias/etc.
Universidades/Centros Pesq.
Partidos, Parlamento
Associaes, Sindicatos, ONGs
Consultores e vrias instituies

Identificar preferncias e interesses.

Quem so?
Como agem?
Como se posicionam?
Qual sua contribuio?

Constrangimentos
principais

Econmicos
Polticos
Acesso informao
Meio ambiente
legais

Limites e fontes para financiamento.

Recursos de poder dos atores e capacidade
de veto.
Informaes restritas.
As condies para implantao.
Os cdigos e decises judiciais.

Quais so?
Como limitam as possibilidades?

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A formulao/desenho
Carter tcnico O contedo geral do
- analtico
desenho

Estratgias de
origem

Top/Down
Bottom/Up

Abertos
Nvel do conflito Encobertos
Latentes

Atores

Clculo
Estratgia
Negociao

Leis, normas.
Definio tempo quando?
Quais caractersticas?
Que atores mobilizar?
Estgios de implementao
Monitoramento e avaliao
O processo decisrio

Quais as alternativa(s) utilizada(s)?

Quais os objetivos?
Qual a finalidade?
Para quem?
Com qual financiamento?
Com que alcance?

Mais insulada?
Mais aberta?
_
Quem lidera?
Por quais atores?
A partir de quais instituies?
Com que tipo e grau de conflito sobre as questes?
Analisar as decises explicitamente
Tomar deciso e quais, com valores em
tomadas.
disputa.
Limitar o alcance da deciso, reforando
No tomar decises.
valores.
Impedir soluo.
Impedir que o problema surja forte na
agenda.
Ao dos atores, caractersticas e resultados
Interao por cooperao entre eles.
Tem diferentes capacidades de ao e
Interao por no cooperao.
interveno.
Poucos no cooperam, mas tiram
Diferentes recursos de poder.
vantagem da cooperao de alguns.
Diferentes competncias.
Poucos cooperam, outros querem
vantagens individuais.
Fonte: Elaborao prpria, baseado em Rua (2006), Dhal (1957), Bachrach & Baratz (1962) e
Lukes (1974).

4. Implementao

Implementao: o teste da realidade, o lugar da ao. Por que parece to difcil? Primeiro, porque depende de muitas variveis, do gestor adequado ao desenho bem formulado, dos atores engajarem-se aos objetivos
e metas. Segundo, porque a hora de verificar o quanto a poltica crvel,
como ela vai se rotinizar e tambm porque ela precisa passar no teste dos
usurios finais, os beneficirios de determinada ao.

Como observou Arretche (2001), a implementao um campo de
incertezas. H muitos nveis de governo, federativos, a autonomia regional, os
nveis de capacitao dos gestores e as prprias condies locais.

Uma dificuldade tpica a distncia ou o fato de, muitas vezes, a
poltica ser elaborada fora, onde quem est na ponta do sistema precisa ser
induzido a implantar algo que no foi por ele formulado. Por isso, importante
considerar estruturas de incentivos (diferenciais de ganho monetrio? De status?) para quem atua implementando. Na prtica, quem faz a poltica so os
implementadores.
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Tal como antes, podem ser criados dois cenrios de anlise. Um, o
j conhecido top/down, relativamente comum e originrio da burocracia, dos
mecanismos e instncias criados por cima para serem implementados. Aqui
os objetivos esto definidos ex ante e operam como pertencentes a instncias de fora, muitas delas oriundas dos prprios formuladores de polticas.
Nesse caso, o principal problema envolve o que esperado por quem determina e a realidade local: o choque entre o centro e o local.

As condies para que o modelo top/down obtenha sucesso so
muito variadas e envolvem situaes quase ideais. Por isso, claro que nem
todas so satisfeitas, o que mostra a complexidade do processo e como surgem as dificuldades. o caso das condies locais e externas, que no deveriam impor muitas restries a quem implementa. O tempo e os recursos
devem estar disponveis, o que, como sabido, nem sempre fcil. Imaginase que eles devem tambm estar presentes para diferentes fases da implementao.

Mas ainda no s. Se existem recursos e tempo necessrio, preciso uma competente agncia de implementao, de preferncia uma mais
independente. Se existem vrias agncias, elas precisam trabalhar coordenadas e com regras claras, o que nem sempre fcil. Como quase sempre
h agncia(s) local(is) de implementao, preciso que exista um conhecimento muito forte sobre os objetivos e metas do programa (ou do projeto),
indicando, fase a fase, quais as tarefas que devero ser cumpridas por quem
participa de um programa, por exemplo.

Quando o enfoque vem por cima, preciso que ocorram, tambm,
duas condies de comunicao: a primeira a coordenao vertical entre
quem ordena e quem implementa por baixo; a outra a horizontalidade entre
os prprios implementadores que operam as aes no dia a dia. O programa,
via de regra, distribui competncia no nvel local entre atores diferentes. O resultado prtico desse ponto seja em sua dimenso vertical, seja na horizontal
que exista obedincia autoridade propositora, evitando uma autonomia tal que
desrespeite as regras do prprio programa. Finalmente, devem existir rgos de
controle e monitoramento vindos de cima, sendo comum a liberao de recursos, por exemplo, apenas mediante etapas cumpridas.

Resumindo, se existem objetivos claros, se as metas esto definidas,
se os resultados podem ser verificados e os problemas de implementao
tambm, a anlise top/down ganha relevncia. Entretanto, se ocorre forte interao entre formulao e interao e interfaces nas quais atores locais tm
forte poder de interveno, existe um enfoque analtico bottom/up disponvel.
Sua preocupao traduzida na anlise das redes de atores e decises no
ambiente de implementao, reduzindo o impacto das decises por cima
na anlise (hierarquia, objetivos pr-definidos, causa e efeito etc.). Uma vez
que o processo de formulao apresenta controle imperfeito, alm de conflituoso, ele afeta a implementao. Por isso, preciso considerar o processo
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de formulao e como ele se relaciona com o contexto e com as organizaes

responsveis pela implementao.

A lgica analtica bototm/up formulada a partir das restries oriundas da perspectiva oposta. Assim, so ofertadas decises que produzem
conflitos, que no enviam recursos e que dificultam a relao entre as vrias organizaes, tornando, assim, a anlise top/down limitada. Por sua vez,
prope a existncia de um continuum entre formulao e implementao,
tornando mais difusa a fronteira entre ambas. H um processo interativo de
negociao operando entre quem coloca a poltica em ao e quem por ela
afetado. Assim, e esta a mensagem principal, a implementao precisa da
intencionalidade proposta por cima, ou seja, por quem detm o poder.

Esse o reino da interatividade, uma vez que situaes no previstas
na formulao e possvel considerar que invariavelmente elas devero surgir
so relevantes. Isso exige que decises sejam tomadas na implementao,
conflitos que sero resolvidos nessa fase. So as decises cotidianas que envolvem negociao. Por isso, os implementadores so os agentes ideais para
tomar decises e, em certo nvel, formular a poltica. Aqui se manifesta todo um
campo de anlise que considera o poder discricionrio do implementador, do
agente do cotidiano, o burocrata no nvel da rua (street level bureaucrats) que
atua no processo. O resultado prtico que a implementao no pode ser vista
como um processo separado da formulao.

Independente da perspectiva por cima ou por baixo podemos
analisar, em conjunto e/ou em separado, questes organizacionais (considerando os tipos de organizao e como funcionam), o processo em si de implementao (suas fases e etapas envolvendo diferentes aspectos), os conflitos
manifestos e latentes (considerando as estratgias dos atores envolvidos) e
a dimenso poltica (como se estruturam parmetros de poder nas e entre
as organizaes envolvidas, bem como suas relaes com o poder poltico
local, regional e/ou federal).

Para encerrar este tpico, cabe observar que existem muitas dificuldades na implementao, seja por um processo que envolve incertezas, seja
porque existem polticas muito complexas. Existem situaes que claramente
podem ser previstas. A lista abaixo no pretende ser exaustiva, ela pode e
deve ser completada, mas representa um bom esforo sobre problemas gerais de implementao:
1) Excesso de centralizao e controle pelo alto, por insulamento, levando a baixos ndices de compromisso no nvel da rua. Um dos
efeitos prticos que o gestor no conhece realmente a poltica e
sente-se, muitas vezes, excludo como sujeito ativo.
2) Eventualmente, diretrizes originais no chegam ao alvo, ou seja, a poltica apresentada como pronta e as pessoas envolvidas no sabem
exatamente porque esto fazendo aquilo. Essa falha pode ser por exResponsabilizao na Educao

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cesso tecnocrtico e/ou por falhas de comunicao. Quem implanta

precisa conhecer porque faz determinadas coisas e no outras.
3) Relao deficiente com o pblico alvo, tratando-o como depositrio
da poltica e no como sujeito ativo para seu sucesso. Regra recorrente, acredita-se que as pessoas no precisam saber como ou
como funciona o programa.
4) Falta, pura e simples, de conhecimento do programa como um todo
e suas partes particulares. Pode ser por incompetncia do gestor,
por desinteresse ou por deciso prpria em desconhecer o programa
(inrcia).
5) O hall do inferno: Articulao entre os problemas 2, 3 e 4.
6) Falta de capacitao de gestores um problema recorrente. Capacitao envolve muitas aes: a prpria formao, a atualizao sobre
determinado campo e treinamento especfico. Isso afeta a capacidade para decidir e cumprir tarefas.
7) Charivari organizacional: no h uma clara delimitao de competncias, aumenta-se o grau de conflito. Pode tambm estar baseado em
uma relao assimtrica entre os nveis: o rgo A define para B, que
reclama de A, que apela a C, que retorna a B, tudo para prevalecer a
vontade de A e um descontentamento difuso ou aberto.
8) Seleo deficiente de pblico e inadequao de instrumentos de divulgao. Por exemplo, o programa pretende ser amplo, mas a divulgao restrita em todas ou em alguma de suas fases.
9) Falta de recursos por atraso, inadequao ou falta de informao do
organismo gestor para o controle do programa.
10) Inadequao de instrumentos para efetivao do programa. Pode
faltar, por exemplo, infraestrutura para realizar aes (energia, gua
etc.). Em nenhuma parte do programa est previsto recurso financeiro
para tal. Chegam os computadores, mas falta energia.
11) bvia incapacidade de monitorar, por falta de instrumentos, de capacitao ou de ambos.
12) A dimenso da poltica local: desejo de controle sobre o programa
e/ou suas dimenses (como um cadastro, por exemplo), influncia
sobre aes pblicas do programa e interferncia no cotidiano. Essa
uma dimenso que precisa ser tratada na anlise. Trata-se do velho
problema de Laswell: quem manda, como e por que. Nunca, mas
nunca, desprezar esse ponto.

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Quadro 5.
Atores envolvidos

Instituies Envolvidas
Nveis envolvidos

Dimenses a
observar

Origem analtica

Dimenses analticas para o processo de implementao

Gestores e
Quem so? Com que competncia? Como so
burocratas
selecionados?
Polticos
Quem so? Interferem no dia a dia do programa?
Atores privados
Quem so? (se for o caso)
Judicirio
Atua? (se for o caso)
Agncias
agncia (s) implementam?
Organismos criados Qual(is)
Quais
as
competncias?
Judicirio
Federal
Estadual
Quais so?
Municipal
Cumprimento de etapas/tempo de aplicao.
Nveis de competncia gerencial dos gestores.
Financiamento das instituies implementadoras.
Adequao dos recursos fsicos e financeiros.
Aplicao das regras/leis/normas.
Como selecionado o pblico-alvo.
Como opera a publicizao do programa (divulgao/circulao).
Como acompanhado.
Relaes com poder poltico local.
Origem na burocracia. objetivos ex ante.
Poucas restries locais.
Tempo e recursos disponibilizados, inclusive a cada
fase prevista.
Claro reconhecimento sobre a agncia
Top/Down
implementadora e coordenao entre elas, quando
existe mais de uma.
Implementao local com absoluto conhecimento
das metas e objetivos.
Condies de obedincia de cima para baixo
satisfeitas.
Forte interao
formulao/implementao.
Processos de negociao inter-atores.
Anlise de rede de atores e decises no ambiente de
implementao.
Bottom/Up
Opera pelas dificuldades de implementao, pelos
conflitos, ausncia de recursos etc.
Situaes no previstas na formulao e que exigem
deciso por baixo.
Strret level bureaucrats.

Questo chave: Como atuam?

Questo chave: Como operam/
funcionam?
Questes chave: Quais as
competncias? Como interagem?

Questo chave a responder:

adequao ao desenho e
dificuldades de implementao.

Se existem objetivos claros,

Se as metas esto definidas, se os
resultados podem ser verificados
e os problemas de implementao
tambm, essa anlise se aplica
mais facilmente.

Se existem conflitos e questes

abertas na implementao, se h
poder discricionrio por baixo, se
exige-se negociao inter- atores
no processos, essa anlise melhor
se aplica.

Fonte: Elaborao prpria.

5. Monitoramento e Avaliao

Esta ser uma seo mais curta, at porque o universo de acompanhamento e avaliao exige mais descries tcnicas, modelos e perspectivas, fugindo do escopo deste texto.

Por que monitorar? A resposta mais simples e verdadeira : porque
se deve acompanhar a implementao para verificar o cumprimento das ordenaes e corrigir erros. Por que avaliar? Novamente, a resposta mais direta
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: porque o investimento pblico realizado em uma poltica deve ser verificado quanto ao atendimento de suas metas, objetivos, alcance, eficincia,
eficcia e efetividade.

Em ambos os casos, o mais efetivo que monitoramento e avaliao, inclusive com seus instrumentos, estejam previstos e considerados no
desenho da poltica (ou do programa ou do projeto). Como indicao, seria
desejvel que a avaliao no seja conduzida pela gesto encarregada de
implementao ou por um corpo tcnico interno ao processo. Seria muito
mais interessante t-la conduzida por fora, por organismo ou agncia que
no implementa. Claro, sem ingenuidade, preciso considerar que equipes
de avaliao tambm operam com preferncias e interesses. Por isso, muito importante que o desenho da avaliao no seja produzido no momento
e entregue aos prprios avaliadores ex post, mas j contenha indicadores
claros a conferir e caminhos a considerar. Isso limita, mas no garante, claro,
a independncia pura do avaliador, que de resto inexistente.

Considerando a avaliao uma etapa essencial para o prprio sucesso das polticas, l onde os resultados esperados e impactos desejados so verificados. Outro dado relevante que os resultados efetivos so
bastante independentes, e podem ser diferentes, dos elementos inicialmente
previstos. Polticas podem produzir elementos largamente conhecidos em
sociologia os efeitos no esperados, um resultado em outra direo no
prevista;. Desenhada para suprir determinada carncia, efeitos agregados
podem produzir outro problema. Nesse sentido, teramos um efeito perverso
no esperado. O contrrio tambm pode ocorrer, mas os efeitos perversos
regularmente exigem intervenes no desenho e na implementao.

tambm ali que a linha entre formulao e implementao se completa, embola ou se rompe e tambm onde se verifica a relao entre essas
duas fases. Isso produz dois resultados ou confirma o andamento do desenho original, verificando sua fora, ou induz mudanas tanto no desenho
quanto na implantao. Uma boa avaliao de polticas policy oriented, ou
seja, permite corrigir o andamento do processo. Aponta mudanas e indica
novas aes.

Apenas para efeito de conhecimento do leitor, est indicado abaixo
um quadro elaborado a partir de texto de Snia Draibe (2001), com dimenses e indicadores para avaliao. Trata-se de uma boa referncia para conhecimento e um bom ponto de partida para acompanhar a questo.

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Quadro 6.

Dimenses e Indicadores de Avaliao de Programas:

Proporo de meta atingida

pblico-alvo: cobertura/focalizao.
Metas
Financeiras
Metas realizadas x metas previstas.
Eficincia Recursos x prazos Anlise custo/benefcio.
Fsicas

Competncia gerencial.
Capacidade de implementar decises.
Grau de descentralizao/descentralizao.
Sistemas de divulgao/informao.
Qualidade da informao prestada, canais e fluxo.
Publicizao e competitividade.
da aferio de mrito.
Processo seletivo de agentes e beneficirios. Qualidade
Adequao entre selecionados e objetivos do
programa.
Eficcia Verificar sistemas
de implementao
Competncia de monitores.
Capacitao de agentes e beneficirios.
Durao e qualidade dos cursos.
Suficincia de recursos, prazos e fluxos.
Sistemas lgico-operacionais.
Qualidade infraestrutura.
Material de apoio.
Avaliao e monitoramento interno da poltica/ Regularidade, abrangncia e identificao dos
programa.
objetivos.
Variaes.
Taxas crescimento do fenmeno.
Impactos
Mudanas na realidade.
Intensidade da mudana.
Avaliao dos usurios.
Efetividade social (capacidade do programa Envolvimento da sociedade civil.
em afetar o capital social, em especial a rede Grau de adeso dos beneficirios.
de parcerias que facilitam sua execuo).
Satisfao dos agentes.
Efetividade
Induo para novas atividades.
Efeitos
Grau de induo a mudanas e Inovaes.
Efetividade Institucional (impactos sobre
Capacidade da instituio aprender
organizaes e instituies envolvidas na
(aprendizagem institucional).
implementao).
Rotinizao de processos.
Capacidade em transferir metodologia.
Sistema gerencial/decisrio.

Fonte: DRAIBE, 2001, p. 38.

6. A ttulo de breve concluso

Aps acompanhar essa linhas, talvez o leitor tenha adquirido a sensao de que este campo de estudo um puzzle e tambm um novelo de l:
quando se comea a solt-lo, pontas vo aparecendo e precisam ser comentadas. O recurso utilizado de um quadro ao fim de cada seo teve a finalidade
de organizar informaes e servir como um guia para o aprendiz de analista.

O conhecimento da complexidade no deve ser visto como um
obstculo intransponvel. Antes, a leitura deve proporcionar o contrrio: ser
encarada como facilitadora. Certamente que um bom analista tem forte consistncia terico- metodolgica, o que no se adquire em curto prazo. Vale
neste momento fazer uma breve observao sobre o conjunto de autores citados e as diversas possibilidades que se abrem sobre o tema. Outro dado
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importante a experincia com pesquisa e a prpria experincia profissional.

A primeira tem raiz tanto na consistncia terico-metodolgica quanto na dedicao em atuar considerando problemas reais nas polticas (e/ou projetos/
programas). Outra questo a experincia profissional.

Esta no , automaticamente, a melhor das credenciais. Ter experincia desejvel desde que exista uma genuna vontade em compar-la com
o rigor terico-metodolgico e a capacidade para confront-la com a realidade. Nunca demais lembrar que o analista tambm tem comportamento de
ator, carregando vivncia para dentro do que faz. Uma anlise ingnua mas
tambm orientada pelos valores deste ator tenderia quase a absolutizar sua
experincia na anlise, impedindo uma viso clara do real. O maior valor da experincia, e que deve ser conduzida para a anlise, v-la como parte do real,
mas sem confundi-la com a prpria realidade. Nem sempre isso fcil.

Finalmente, este texto tambm desejou incentivar uma srie de leituras e indicar um meio mais fcil para atravessar a rede de estradas no tema
de anlise de polticas. Ele deve ser encarado como facilitador. A tarefa de
analista aprender a realidade e dispor de ferramentas adequadas para sua
tarefa. Um aspecto ainda em aberto, que o texto no oferece espao para explorar, so os instrumentos de pesquisa variados para algumas fases. Estes
vo de instrumental quantitativo, como surveys e levantamentos de opinio,
dados agregados, ferramentas diagnsticas, at arquivos, tcnicas qualitativas de entrevista e aes de interveno. Essa uma tarefa formativa de mais
longo prazo.

Mas o objetivo central este escrito atingiu: estabelecer marcos, sinalizaes, indicar perguntas e apontar dimenses de anlise. Ele teve a meta
de abrir a caixa e mostrar seu interior. Exerccios posteriores devem ser
considerados pelos prprios leitores.
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