Módulo 4 Curso RML BID

CURSO:
REALIDAD
MACROECONMICA
LATINOAMERICANA
MDULO IV
LA INFRAESTRUCTURA
PARA EL CRECIMIENTO
Realidad Macroeconmica Latinoamericana
Curso Realidad Macroeconmica Latinoamericana

Mdulo IV. La Infraestructura para el crecimiento
Autores del mdulo:
Marianne Fay
Grupo de Cambio Climtico/Banco Mundial
Mary Morrison
Banco Mundial
Luis A. Andr
Departamento de Desarrollo Sostenible/Banco Mundial
Eduardo Lora
Senior Fellow del Centro de Desarrollo Internacional/
Universidad de Harvard
Revisor del mdulo, edicin 2015:

Tomas Serebrisky
Sector de Infraestructura y Medio Ambiente/BID
Autor del curso original:

Eduardo Lora
Senior Fellow del Centro de Desarrollo Internacional/
Universidad de Harvard
Coordinador acadmico del curso:

Carlos Gerardo Molina
Sector Conocimiento y Aprendizaje/BID
Diseo pedaggico del curso:

Nydia Daz Daz
Instituto Interamericano para el Desarrollo Econmico y Social
(INDES)/ BID
Edicin, diseo y diagramacin:
Manthra Comunicacin
http://www.iadb.org
Copyright 2015 Banco Interamericano de Desarrollo. Esta obra se encuentra sujeta a una licencia
Creative Commons IGO 3.0 Reconocimiento-NoComercial-SinObrasDerivadas (CC-IGO 3.0 BY-NC-ND)
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Las opiniones expresadas en esta publicacin son de los autores y no necesariamente reflejan el punto de
vista del Banco Interamericano de Desarrollo, de su Directorio Ejecutivo ni de los pases que representa.
NDICE
Objetivo general
Objetivos de aprendizaje
Conceptos clave
Preguntas orientadoras de aprendizaje
I. Introduccin
II. La infraestructura y el crecimiento econmico
12
III. Las mejoras de la infraestructura
18
IV. La participacin privada no compens

la cada de la inversin pblica
22
4.1. Un poco de historia: crisis macroeconmicas

e infraestructura en la regin
22
V. Es necesario gastar ms en infraestructura
30
5.1. Pero tambin hay que gastar mejor
32
VI. El Estado debe ocupar un lugar central en la provisin

de infraestructura
35
VII. Cmo atraer al sector privado
37
7.1. Nuevas formas de asociacin entre el sector pblico y el privado
37
7.2. Mejorar el diseo de las concesiones y los procesos de adjudicacin
39
7.3. Gestionar y asignar mejor los riesgos
41
7.4. Mejorar la estructura regulatoria y la capacidad

de los organismos reguladores
44
VIII. Sntesis del mdulo
50
IX. Bibliografa
52
9.1. Fuentes y Lecturas recomendadas
52
9.2. Fuentes tcnicas
52
9.3. Bibliografa general
56
PRESENTACIN
Este mdulo presenta la importancia de la infraestructura
para el desarrollo de los pases de ALC, a partir del
anlisis de su incidencia en el crecimiento econmico
y su avance en sectores como el de energa, agua y
saneamiento bsico. De manera general, analiza su
impacto sobre el bienestar de la poblacin. Plantea,
asimismo, desafos como consecuencia de nuevas formas
de organizar y proveer los servicios de infraestructura, as
como producto de los avances tecnolgicos.
Se abordarn temas como la infraestructura y el
crecimiento econmico, las mejoras de la infraestructura
fsica, la inversin privada, el gasto en infraestructura, el
papel del Estado y cmo atraer al sector privado como
actor clave para facilitar la inversin y la gestin de la
infraestructura.
El mdulo cuenta con un marco de objetivos de
aprendizaje, preguntas orientadoras y trminos clave
que facilitan el aprendizaje, as como la asimilacin de
los distintos temas, y motivan la apropiacin y uso del
conocimiento.
Mdulo IV. La Infraestructura

para el crecimiento
OBJETIVO GENERAL
Analizar y reconocer la importancia de la infraestructura
en el desarrollo de los pases de ALC y el rol que
juega el Estado en la definicin de polticas pblicas
y mecanismos de gestin que favorezcan su insercin
para mejorar la economa y acercar el inters del sector
privado.
OBJETIVOS DE APRENDIZAJE
Conocer la situacin actual y retos de la infraestructura de Amrica Latina.
Establecer y analizar las polticas necesarias para mantener la inversin
pblica en infraestructura sin amenazar la estabilidad fiscal de los pases.
Analizar el papel y responsabilidades del Estado en la provisin de
infraestructura en los pases latinoamericanos.
Identificar y analizar las polticas que pueden ayudar a mantener el inters
del sector privado en la mejora de la infraestructura.
CONCEPTOS CLAVE
Sectores de infraestructura
Actividades de gestin de la infraestructura
Inversin privada y pblica en infraestructura
Gastos de inversin versus gastos corrientes (de operacin y
mantenimiento)

Concesiones
Marco de financiamiento de la infraestructura
Garantas
Marco de participacin del sector privado en infraestructura
Tipos de asociacin entre el sector pblico y el sector privado
Tipos de riesgo en proyectos de infraestructura
PREGUNTAS
ORIENTADORAS DE APRENDIZAJE
Por qu la infraestructura incide en el desarrollo de los pases de ALC?
Por qu las infraestructuras promueven la inversin privada y el
crecimiento, y cules son las razones por las que inciden en los costos
y la competitividad de las empresas?
Cules son las ventajas e inconvenientes que ha reportado la
privatizacin de un sector de infraestructura en pases de la regin
de ALC?
Cul es el rol del Estado en la mejora de las infraestructuras, y cules
son las principales caractersticas de las instituciones de regulacin que
ayudan a reducir la incertidumbre normativa?
Cules son los principios con los que es razonable asignar los riesgos
en proyectos de infraestructura?

para el crecimiento
I. INTRODUCCIN
Los sectores de infraestructura en Amrica Latina y el Caribe han logrado
avances muy importantes desde la dcada de 1990. Mientras que, en 1990, el
30% de la poblacin careca de servicio de electricidad y haba apenas seis
lneas de telfono por cada cien habitantes, en 2011, la cobertura de electricidad haba subido a 94,9% y haba tantas lneas de telfonos (fijas y celulares)
como poblacin. Aunque los aumentos de cobertura de los servicios de agua y
de instalaciones sanitarias fueron menos destacados, tambin fueron notables,
especialmente en las zonas rurales. No solo mejoraron las coberturas, sino que
tambin mejor la calidad. Por ejemplo, los cortes de electricidad se redujeron en 40% y los daos en las lneas de telfono fijas disminuyeron a solo una
tercera parte de lo que eran a mediados de la dcada de 1990. La mejora en
la calidad del agua en algunas ciudades como Buenos Aires fue tan sustancial
que se redujeron las enfermedades gastrointestinales y la mortalidad infantil.
Todo esto se logr a pesar de la cada que tuvo la inversin total (pblica y
privada) en infraestructura: mientras que en la dcada de 1980 se inverta entre
3% y 4% del PIB, en las dcadas de 1990 y 2000 la inversin estuvo cerca del
2% del PIB. Esto implica, por supuesto, que se lograron enormes ganancias de
eficiencia en algunos sectores de la infraestructura.
Cuadro 1.
Cambio de
infraestructura
en Amrica
Latina y el
Caribe
(electricidad y
telfono)
1990
Electricidad
Telfono
2013
Poblacin sin
electricidad: 30%
Cobertura
electricidad:
94,9%*
6 lneas de telf.
x cada 100 hab.
18 lneas fijas de
telf. x cada 100
hab. y 114,5 suscripciones a servicio celular
x cada 100 hab.
Fuente: Banco Mundial. (2014). World Development Indicators

Nota: *Corresponde al ao 2011.

para el crecimiento
La infraestructura es el conjunto de estructuras de

ingeniera, equipos e instalaciones de larga vida til,
utilizados por los hogares y por los sectores productivos de la economa. Abarca las reas de transporte, energa y telecomunicaciones, y los sistemas de
abastecimiento de agua potable y saneamiento. Tambin puede incluir la infraestructura social en escuelas, hospitales y otros edificios, e instalaciones para la
prestacin de los servicios sociales, pero este mdulo
no se ocupa de este tema.
Recuadro 1.
Conceptos
bsicos
La gestin de la infraestructura comprende las siguientes actividades: construccin, financiacin, explotacin/operacin, mantenimiento, regulacin y
control. Los gastos en construccin y mantenimiento de los activos constituyen la inversin en infraestructura. La planificacin de la infraestructura resulta
de vital importancia por ser un sector con significativos efectos de red. Un ingrediente fundamental
de la planificacin, e incluso de la gestin, del ciclo
de proyecto de la infraestructura es la pre-inversin,
que incide en la calidad y duracin de los activos y
servicios de infraestructura.
El sector pblico, tradicionalmente, ha sido el encargado de todos estos aspectos de la gestin. Sin
embargo, el sector privado puede asumir parcial o
totalmente una o ms de estas actividades (excepto la regulacin y el control, que por su naturaleza
son funciones pblicas). Por consiguiente, los papeles desempeados por el sector pblico y el privado
pueden ser muy diversos. La forma en que se desarrollen estas actividades depender, entre otras cosas, de la propiedad de la infraestructura, que puede
ser pblica o privada, dependiendo de si la construccin ha sido inversin pblica o privada. Las diferencias ms importantes en la prctica tienen que ver
con la forma de combinar la propiedad con la explotacin. Las principales opciones son:
1. propiedad y explotacin por una empresa o un
departamento del sector pblico;
2. propiedad del sector pblico y explotacin
contratada con el sector privado (por ejemplo,
mediante concesin de los derechos de explotacin); y
3. propiedad y explotacin por el sector privado. Ya sea que el sector privado o el pblico
se encarguen de la operacin o provisin de
servicios, los usuarios, por su consumo, generalmente pagan tarifas, que pueden costear,
total o parcialmente, la inversin para la construccin y los gastos corrientes de operacin y
mantenimiento.
No obstante todos estos logros, los sectores de infraestructura presentan

grandes retos. Algunas reas de la infraestructura, como la de transporte, no
han mejorado en cobertura ni calidad al ritmo en que lo hicieron los sectores
de electricidad o telecomunicaciones. Por otro lado, a pesar de los progresos,
hay grandes brechas, en cuanto a cobertura y calidad, entre los pases desarrollados y los pases en desarrollo, como Corea o China, que hace unas pocas
dcadas contaban con servicios de infraestructura semejantes o inferiores a
los latinoamericanos.
Mejorar la cobertura y calidad de los servicios de infraestructura es condicin
necesaria (aunque no suficiente) para acelerar las tasas de crecimiento de los
pases de la regin, como se ver en la primera seccin de este mdulo. Los
importantes avances desde la dcada de 1990, que se describen en mayor
detalle en la segunda seccin, se han debido, en buena parte, a la participacin del sector privado en distintos aspectos de la gestin de los sectores de
infraestructura.
10

para el crecimiento
Sin embargo, como se analiza en las dems secciones del

mdulo, la contribucin que puede hacer el sector privado a mejorar los servicios de infraestructura depende crucialmente de su interaccin con el sector pblico y la de
ambos con los usuarios de los servicios. Conjuntamente,
los sectores pblico y privado deben gastar ms y mejor
en infraestructura de lo que fue el patrn en las dcadas
de 1990 y 2000. Para lograr tal cosa, el Gobierno debe
cumplir con lo siguiente:
Para acelerar las tasas

de crecimiento de los
pases de Amrica
Latina y el Caribe, es
necesario mejorar la
cobertura y calidad
de los servicios de
infraestructura.
responsabilizarse de planificar, regular y supervisar

los servicios de infraestructura;
movilizar recursos financieros para hacer parte de
las inversiones; y
brindar apoyo a los ms pobres para que tengan acceso a los servicios, sin sacrificar la viabilidad financiera de las empresas.
El sector privado puede jugar un rol en distintas actividades de la gestin y en la propiedad de la infraestructura
(Recuadro 1). La participacin del sector privado en condiciones sostenibles econmica y polticamente es ms
factible si hay un cierto equilibrio entre los riesgos y la
rentabilidad de los proyectos. Como veremos, una buena
asignacin de los riesgos, la estabilidad de las normas y
diversas caractersticas de los marcos regulatorios pueden ayudar en este propsito.
Por qu las inversiones

en infraestructura
promueven la inversin
privada y el crecimiento?
11
II. LA INFRAESTRUCTURA Y EL CRECIMIENTO

ECONMICO
La infraestructura es imprescindible para el crecimiento econmico y la productividad. Especialmente en los pases en desarrollo, la infraestructura contribuye a:
ampliar los mercados,
elevar la inversin privada, y
disminuir los costos de produccin.
Por ejemplo, al conectar poblaciones remotas mediante vas, y ampliar los servicios de electricidad y comunicaciones se crean posibilidades nuevas de intercambio y de produccin que atraen inversin
privada.
Las inversiones en infraestructura promueven la inversin privada y el crecimiento porque:
1. aumentan la vida til del capital privado,
2. hacen posible aprovechar economas de escala,
3. mejoran la productividad laboral, y
4. ayudan a aumentar el capital humano a travs de la educacin y la salud.
Esto no significa que los gastos de inversin en infraestructura se traduzcan
siempre en mayor crecimiento. Eso depende de la eficiencia del gasto, que a
su vez es funcin de factores como la seleccin de proyectos, la eficiencia en
la contratacin, y el control de los costos de provisin de los servicios de infraestructura.
El rendimiento y el impacto sobre el crecimiento de las inversiones en infraestructura son, en general, ms elevados en las fases iniciales de desarrollo,
12

para el crecimiento
durante las cuales la infraestructura es escasa y no se ha

terminado la construccin de las redes bsicas. Los rendimientos tienden a disminuir algunas veces de forma
pronunciada a medida que las economas llegan a su estado de madurez.
La contribucin de la infraestructura al crecimiento ha sido comprobada en estudios empricos que analizan la evolucin de ambas
variables a travs del tiempo para muchos pases. Estos anlisis estn basados en tcnicas
economtricas que intentan tener en cuenta
la causalidad inversa: la infraestructura puede generar crecimiento, pero el crecimiento, a
su vez, provoca que las empresas y personas
demanden ms infraestructura (si no se tiene en cuenta esta causalidad inversa, puede
tender a sobrevalorarse la contribucin de la
infraestructura al crecimiento). Con este tipo
de estudios, para los pases de Amrica Latina se han detectado contribuciones positivas
y significativas al crecimiento de tres tipos de
infraestructura: telecomunicaciones, transporte y electricidad. Un 30% de la brecha de crecimiento entre Amrica Latina y Asia Oriental
se explica por diferencias en la provisin de
infraestructura (Caldern y Servn, 2004).
30% de la brecha de
crecimiento entre
Amrica Latina y Asia
Oriental se explica
por diferencias
en la provisin de
infraestructura.
Para el crecimiento, importan no solo el valor de las inversiones y el volumen total de la infraestructura, sino
tambin su eficiencia o calidad. El uso ineficiente de los
recursos dedicados a la infraestructura explica el 25% de
la diferencia en las tasas de crecimiento entre frica y
Asia Oriental, y ms del 40% de la diferencia entre los
pases de bajo y alto crecimiento (Hulten, 1996). Posiblemente por estas razones, la influencia de la infraestructura en el crecimiento depende fuertemente de la calidad
de las instituciones.
13
Se requiere invertir
entre 4% y 6%
del PIB durante
veinte aos para
conseguir el nivel de
infraestructura que
tena Corea hacia el
ao 2000.
Por consiguiente, mejorar el nivel y la calidad de la infraestructura podra generar considerables beneficios en
materia de crecimiento econmico. Segn Caldern y
Servn (2004), si otros pases de Amrica Latina llegaran
a ponerse a la altura de los mejores pases de la regin,
las tasas de crecimiento del PIB per cpita seran entre un
1,3% y 4,8% ms altas, segn el pas en cuestin (Cuadro 2).1
Si se llegara a alcanzar el nivel de Corea, que representa la
mediana de la economa de los tigres de Asia Oriental,
los beneficios seran todava mayores.
El volumen de la inversin necesaria sera cuantioso, pero
no inalcanzable. Para conseguir el nivel de infraestructura
productiva de Corea, habra que invertir entre 4% y 6% del
PIB al ao durante veinte aos, es decir, entre dos y cuatro veces ms de lo que la mayora de los pases invierten
regularmente. Se calcula que, en promedio, la inversin en
infraestructura en los pases de la regin oscil en torno al
2% del PIB anual desde fines de la dcada de 1980 hasta
mediados de la dcada del 2000 (Fay y Morrison, 2007).
Como se discute ms adelante, aunque la informacin es
bastante incompleta, aparentemente, la inversin en infraestructura alcanz, a fines de la dcada de 2000, montos del orden del 4%-6% del PIB gracias a los paquetes de
estmulo fiscal para moderar el efecto recesivo de la crisis
financiera internacional y a un cierto repunte de la actividad privada en el sector (Schwartz, Andrs y Dragoiu,
2009). Mantener la inversin en infraestructura entre 4%
y 6% del PIB es un objetivo ambicioso pero realista. Corea, lo mismo que China, Indonesia y Malasia, alcanz
niveles semejantes de inversin durante los veinte aos
comprendidos entre los decenios de 1970 y 1990. De hecho, la dotacin de infraestructura de Corea a comienzos de la dcada de 1980 era considerablemente inferior a la de Argentina, Brasil y Mxico en la actualidad.
1. Costa Rica es el pas utilizado por Caldern y Servn como comparador, pues aparece en el primer puesto
en ambas dimensiones segn los indicadores utilizados, lo cual es discutible.
14

para el crecimiento
Si Caldern y Servn estn en lo cierto, el aumento de las inversiones en infraestructura en la regin generara enormes dividendos en forma de mayor
crecimiento y menor desigualdad. Es posible, incluso, que los clculos de estos
autores subestimen el poder que tiene la infraestructura para generar crecimiento, pues sus efectos sobre la productividad de largo plazo no se pueden
captar completamente con las metodologas que ellos utilizaron.
Mejora hasta alcanzar los

niveles del primer pas de
Amrica Latina y el Caribe
(Costa Rica)
Mejora hasta alcanzar la

media de los tigres de
Asia Oriental (Repblica
de Corea)
Cantidad
Calidad
Total
Cantidad
Calidad
Total
Argentina
1,3
0,4
1,7
2,2
0,9
3,2
Bolivia
3,8
0,5
4,3
,8
1,0
5,8
Brasil
1,5
1,4
2,9
2,4
1,9
4,4
Chile
1,3
0,0
1,3
2,3
0,6
2,8
Colombia
1,9
1,2
3,1
2,9
1,7
4,6
Costa Rica
1,0
0,5
1,5
Ecuador
2,0
1,0
3,0
3,0
1,5
4,5
El Salvador
1,6
0,4
2,1
2,6
1,0
3,6
Guatemala
3,3
0,4
3,7
4,2
0,9
5,2
Honduras
3,1
1,1
4,2
4,1
1,6
5,7
Mxico
1,4
0,2
1,7
2,4
0,8
3,2
Nicaragua
3,4
1,4
4,8
4,4
1,9
6,3
Panam
1,4
0,2
1,5
2,4
0,7
3,1
Per
3,0
0,6
3,5
4,0
1,1
5,0
Rep.
Dominicana
1,3
0,1
1,4
2,3
0,7
2,9
Uruguay
0,7
0,4
1,1
1,7
0,9
2,6
1,1
0,4
1,4
2,0
0,9
2,9
Pas
Venezuela,
R.B de
Cuadro 2.
Aumentos
potenciales del
crecimiento del PIB
per cpita gracias
a posibles mejoras
en la cantidad
y calidad de la
infraestructura
(Puntos porcentuales)
Fuente: Caldern y Servn, 2004.
15
Las deficiencias de infraestructura son un obstculo para la competitividad de muchas empresas. Segn una encuesta del Banco Mundial sobre
el clima para la inversin en 2010, las deficiencias en la provisin de electricidad son un obstculo para el funcionamiento del 39% de las empresas
latinoamericanas y caribeas, y la falta de infraestructura de transporte
es un limitacin para el 19% (Grfico 1). Las dificultades que padecen las
empresas de la regin reducen su competitividad frente a las de otras regiones, no solo del mundo desarrollado, sino tambin de Europa Oriental
y de Asia Central y Oriental. Estos problemas merman su capacidad para
exportar y la de los pases para atraer inversin extranjera, con lo que se
reducen las oportunidades de aumentar la integracin internacional y de
acelerar el progreso tecnolgico y la innovacin.
Grfico 1.
Empresas
afectadas por la
deficiencia de
infraestructura
Electricidad
OCDE
Transporte
Europa Oriental y
Asia Central
Asia Oriental y
el Pacfico
Amrica Latina y
el Caribe
Medio Oriente y
Norte de frica
Asia meridional
frica al sur
del Sahara
10
15
20 25 30 35 40 45 50 55
Porcentaje de empresas que consideran que

la insuficiencia en infraestructura es un obstculo para hacer empresa.
Fuente: Banco Mundial (2014). World Bank Enterprise Survey.

[Acceso en agosto de 2014]
Las deficiencias en la infraestructura de transporte contribuyen a elevar

los costos logsticos de las empresas. Los costos logsticos representan
entre el 15% del valor del producto en Chile y 34% en Per, mientras que
en los pases de la OCDE (Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo
Econmicos) constituyen 10%, en promedio. Si bien parte de esta diferencia se debe al mayor valor con respecto al peso de los productos de la
OCDE y a la localizacin de los pases, buena parte se puede atribuir a las
diferencias en la calidad y fiabilidad de la infraestructura.
16

para el crecimiento
La falta de infraestructura tambin repercute en el manejo de inventarios

en las empresas. Mientras que las empresas de los Estados Unidos tienen
inventarios que equivalen aproximadamente al 15% del PIB, en Amrica
Latina la proporcin es de ms del doble (Guasch, 2004). El mantenimiento de estos niveles es costoso ya que supone la inmovilizacin de
capital, lo que tiene un elevado costo en la mayor parte de la regin. El
resultado es un aumento significativo de los costos unitarios, con lo que
se merman la competitividad y la productividad. Los inventarios adicionales exigidos por las deficiencias logsticas implican, en Amrica Latina,
costos financieros adicionales de ms de 2% del PIB.
Unos buenos servicios de infraestructura tambin contribuyen, por diversos canales, al bienestar de la poblacin. En la medida en que mejoran la
productividad, y ayudan a generar empleo y a elevar el nivel de ingreso.
A nivel micro, aunque hay muy pocas evaluaciones de impacto rigurosas,
se han comprobado efectos favorables que incluyen reducciones de la
pobreza en poblaciones en las que mejora el acceso a vas, ganancias de
talla en los infantes de hogares donde el servicio de electricidad se vuelve
ms confiable, y reducciones en las enfermedades gastrointestinales y en
la mortalidad infantil en ciudades donde mejora la calidad del agua.
17
III. LAS MEJORAS DE

LA INFRAESTRUCTURA
La cobertura y la calidad de la infraestructura han mejorado en la mayor parte
de los sectores y pases de Amrica Latina y el Caribe desde la dcada de 1990.
Ha habido considerables avances en cuanto al acceso a telecomunicaciones,
electricidad, agua y saneamiento. El nico sector en que la cobertura no ha
mejorado considerablemente es el vial.
Los mayores aumentos de cobertura se dieron en telecomunicaciones, al pasar de seis telfonos por cada cien
habitantes en 1990 a, aproximadamente, un telfono (fijo
y mvil) per cpita en 2008. Tambin hubo ampliaciones
sustanciales en la cobertura de electricidad: mientras que
30% de la poblacin careca de servicio elctrico en 1990,
en 2011 se lleg a una tasa de cobertura de 94,9%. La cobertura de los servicios de agua se elev de 85% de la
poblacin en 1990 al 93% en 2008, y la de instalaciones
sanitarias pas de 69% en 1990 a 81,7% en 2012, con aumentos muy sustanciales en las zonas rurales (Cuadro 3).
Aumentos de Cobertura
en Latinoamrica
(1990-2011)

Telecomunicaciones
Electricidad
Agua
Instalaciones sanitarias
18
Las tasas de cobertura alcanzadas por Amrica Latina y

el Caribe son semejantes a las de otras regiones del mundo en desarrollo por fuera de frica y Asia Meridional
(Grfico 2).
Se observa un patrn semejante en materia de productividad en la provisin de los servicios de infraestructura. En distribucin elctrica, la productividad laboral se
duplic desde 1995; y en agua, la productividad casi se
duplic, al pasar de 252 conexiones por empleado, a 425
en 2006. En telecomunicaciones, el aumento de productividad de los trabajadores fue de siete veces entre 1995 y
2007 (Banco Mundial, 2009).

para el crecimiento
Cuadro 3.
Tasas de
cobertura de
los servicios de
infraestructura
1990
1995
2000
2005
2010
2011
2012
2013
Telfonos fijos
(por cada cien
habitantes)
6,2
9,0
14,5
17,6
17,9
17,9
18,11
18,3
Suscripcin a
servicio celular
(por cada cien
habitantes)
0,03
0,81
12,1
42,9
96,3
104,9
109,4
114,5
Electricidad
(porcentaje de
poblacin con
acceso)
70,0
n.a
87
90
93,9
94,9
n.a
n.a
Agua potable (porcentaje de poblacin con acceso)

Total
85
88
90
92
93,6
93,9
94,1
n.a
Urbana
95
95
96
96,2
97
97,1
97,1
n.a
Rural
63
68
72
76,2
80,9
81,8
82,5
n.a
Instalaciones sanitarias (porcentaje de poblacin con acceso)

Total
69
72
75
78
81
81,2
81,7
n.a
Urbana
81
83
84
86
86
86,5
86,8
n.a
Rural
39
43
48
52
62,4
61,2
62,1
n.a
Fuente: Banco Mundial (2013). World Development Indicators en lnea.

[Acceso en agosto de 2014].
19
El salto que dieron los sectores de infraestructura se manifest tambin en la

calidad de los servicios. En distribucin elctrica, la frecuencia y la duracin de
las interrupciones del servicio se redujeron 42% y 40%, respectivamente. En
el sector de agua, hubo un aumento del 8% en la continuidad del servicio. En
telecomunicaciones, hubo un cambio continuo hacia lneas digitales, de 63%
en 1995 a 100% en 2007. Simultneamente, el nmero de fallas cay de 23 fallas anuales por cada cien lneas en 1995, a ocho fallas por cada cien lneas en
2007, y desaparecieron los perodos de espera para conseguir la instalacin de
nuevas lneas fijas.
Grfico 2.
Tasa de
cobertura de
los servicios de
infraestructura
frica al sur del Sahara
Oriente Medio y norte

de frica
Amrica Latina y el Caribe
Europa y Asia Central
Asia Oriental y el Pacfico

0
20
40
60
80
100
120
Telfonos fijos (por cada 100 habitantes), 2013

Agua potable (porcentaje de poblacin con accesso), 2012
Instalaciones sanitarias (porcentaje de poblacin con acceso), 2012
Electrificacin (porcentaje de poblacin con acceso), 2011
Fuente: Banco Mundial. (2014). World Development Indicators
20

para el crecimiento
Aunque el ritmo de los progresos en cobertura, productividad y calidad ha sido notable, dista de ser extraordinario, especialmente en comparacin con los
tigres de Asia Oriental, que superan en la actualidad a
Amrica Latina, a pesar de que en 1980 tenan indicadores muy inferiores. La regin tambin est retrasada
con respecto al promedio de los pases de ingreso mediano y en relacin con China, aun cuando su ingreso
per cpita es mayor. Aunque los indicadores de cobertura de agua y saneamiento han mejorado, aun 58 millones de latinoamericanos carecen de agua potable,
y 137 millones no cuentan con saneamiento adecuado.
Si bien el progreso
en cobertura,
productividad y calidad
ha ido creciendo
a buen ritmo en la
ltima dcada en
Latinoamrica, an es
notable la distancia con
los pases asiticos.
21
IV. LA PARTICIPACIN PRIVADA NO

COMPENS LA CADA DE LA INVERSIN
PBLICA
4.1. UN POCO DE HISTORIA: CRISIS MACROECONMICAS E
INFRAESTRUCTURA EN LA REGIN
Las tendencias de la infraestructura en la regin han estado dominadas por la
situacin macroeconmica de los pases y por los cambios tecnolgicos.
En la dcada de 1990, muchos pases sufrieron crisis macroeconmicas que
impusieron un drstico ajuste fiscal. En la mayor parte de los pases de Amrica Latina, la inversin pblica en infraestructura fue la ms afectada por el
ajuste fiscal.
En seis de los pases ms grandes de la regin, la inversin pblica en infraestructura baj de alrededor de 3% del PIB en la dcada de 1980 a menos del 1%
del PIB desde mediados de la dcada de 1990 hasta mediados de la dcada
del 2000 (Grfico 3). En trminos polticos, result mucho ms fcil recortar la
inversin pblica que los gastos corrientes del gobierno, como salarios y pensiones. Brasil, el caso ms extremo, aument, de hecho, los gastos corrientes al
mismo tiempo que recort la inversin pblica, sobre todo en infraestructura.
En el contexto de penuria fiscal de la dcada de 1990, las innovaciones tcnicas, financieras y reguladoras dieron lugar a un cambio radical en el paradigma
de la infraestructura, que llev al convencimiento de que el sector privado deba ocupar un lugar fundamental en el financiamiento y prestacin de los servicios, mientras que el Estado deba limitarse fundamentalmente a la regulacin.
Los esfuerzos que hizo la regin por atraer inversin privada a los sectores de
infraestructura dieron resultados verdaderamente espectaculares.
Entre 1990 y 2001, Amrica Latina capt ms de la mitad de los 653 000 millones de dlares de inversin privada para proyectos de infraestructura en el
mundo en desarrollo. En 1990, las compaas privadas solo representaban 3%
22

para el crecimiento
de las conexiones telefnicas y elctricas, y casi ninguna de las compaas de

abastecimiento de agua era de gestin privada.
En 2003, los servicios pblicos gestionados por el sector privado representaban a 86% de los abonados telefnicos, el 60% de las conexiones elctricas y
11% de las cuentas de agua (Andrs, Foster y Guasch, 2005).
5
Pblica
Privada
Total
4
3
Grfico 3.
Inversin en
infraestructura en
Amrica Latina
(Porcentaje del PIB,
promedio ponderado)
2
1
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Fuente: Caldern y Servn (2010).

Nota: inversin total en infraestructura incluye inversiones en telecomunicaciones, electricidad, transporte
terrestre (carreteras y vas ferroviarias), y agua y saneamiento. Los datos son el promedio ponderado de
Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Mxico y Per.
No obstante, la mayor inversin privada no logr contrarrestar la cada de la

inversin pblica, y la inversin total en infraestructura se mantuvo en alrededor del 2% el PIB hasta mediados de la dcada del 2000. Adems, la inversin privada se centr en un pequeo nmero de pases (seis pases atrajeron
93% de los flujos privados) y sectores (las telecomunicaciones absorbieron
casi la mitad).
Las restricciones macro que haban obligado a recortar la inversin pblica
se aliviaron gradualmente desde mediados de la dcada del 2000, y cuando
23
lleg la crisis financiera internacional de 2008-2009, para

muchos pases fue posible poner en marcha polticas de
aumento del gasto pblico y/o reduccin de impuestos
los llamados paquetes de estmulo fiscal para contrarrestar la cada de la actividad econmica. Estos paquetes
incluyeron aumentos en la inversin pblica en obras de
infraestructura en el ao 2009 equivalentes a 1,6% del PIB
en Argentina, 1,3% en Per, y entre 0,4% y 0,8% en Brasil,
Chile y Mxico (Schwartz, Andrs y Dragoiu, 2009).
Amrica Latina capt

ms de la mitad de las
inversiones privadas
en infraestructura en
el mundo en desarrollo
entre 1990 y 2001
(Andrs et al., 2008).
Pero esto fue
insuficiente para
compensar la cada de
la inversin pblica.
24
Por otro lado, el creciente inters de los inversionistas

internacionales en Amrica Latina permiti que hubiera
un cierto repunte en los proyectos de infraestructura con
participacin privada (Grfico 4). En 2009, se contrataron 75 proyectos de inversin en infraestructura con participacin privada, 48 de los cuales consistan en obras
nuevas. Brasil, el pas ms exitoso en movilizar capital
privado para los sectores de infraestructura, consigui,
en 2009, compromisos de inversin privada por valor de
39,2 miles de millones de dlares, equivalentes a 2,5% del
PIB, incluyendo varios megaproyectos en hidroelctricas,
autopistas y puertos. Per y Chile, con compromisos de
inversiones privadas en 2009 equivalentes a 1,4% y 1%
del PIB, respectivamente, tambin han sido relativamente exitosos. Con un monto total cercano al 1,2% del PIB
de la regin, estos compromisos de actividad privada en
el sector de infraestructura implicaron una recuperacin
con respecto a los deprimidos niveles de mediados de la
dcada del 2000, aunque insuficiente para alcanzar los
niveles nominales o con respecto al PIB de fines de la dcada de 1990. Un rasgo importante de la recuperacin reciente es la ausencia total de privatizaciones, en contraste
por ejemplo con 1998, cuando las privatizaciones fueron
responsables de la mitad de la actividad privada. Aunque
es incierto qu parte de estos compromisos se materializarn en inversiones efectivas, el renovado inters privado es indicativo de una nueva tendencia.

para el crecimiento
Puede concluirse, tentativamente, que la inversin total en los sectores de infraestructura en 2009 alcanz niveles dentro del rango de 4%-6% del PIB considerado necesario para la rpida modernizacin de los sectores de infraestructura. Ello fue posible gracias a que algunos de los grandes pases de la regin
pudieron movilizar cuantiosos recursos fiscales para enfrentar la recesin y/o
atraer capitales privados internacionales para financiar grandes proyectos de
inversin. Como se discute ms adelante, ser un reto mantener estos logros.
3,50
100 000
90 000
3,00
80 000
2,50
70 000
60 000
2,00
50 000
1,50
40 000
1,00
30 000
20 000
0,50
10 000
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
0,00
Grfico 4.
Participacin
privada en
proyectos de
infraestructura en
Amrica Latina
Millones de dlares americanos

Porcentaje del PIB
Fuente: Banco Mundial (2014).
Base de datos PPI. En: http://ppi.worldbank.org/.
[Acceso en agosto de 2014]
25
La cada de la inversin privada en infraestructura durante la primera mitad de

la dcada del 2000 fue causada, en parte, por falta de apoyo poltico, ya que la
opinin pblica se volvi opuesta a la PPI (participacin privada en la infraestructura), convirtindose en un grave obstculo para el funcionamiento de la
infraestructura privada en muchos pases.
En aos recientes se ha producido un incremento significativo del nmero de
proyectos de inversin privada en infraestructura en la regin, pasando de 75
en 2009, por un valor de 53 000 millones de dlares, equivalentes a 1,23% del
PIB, a 118 proyectos en 2013, por un valor de 62 292 millones de dlares, que
representan 1,13% del PIB.
Privatizaciones en Bolivia, Ecuador y Venezuela
(1998-2003)
Venezuela
Efectivamente, entre 1998 y 2003 se derrumb el apoyo

que alcanzaron a tener inicialmente las privatizaciones.
En Bolivia, Ecuador y Venezuela, donde cerca de la mitad de los electores crea en 1998 que las privatizaciones
eran beneficiosas, solo 19%, 21% y 32%, respectivamente,
tenan esa misma opinin cinco aos ms tarde. En toda
Amrica Latina, el apoyo a las privatizaciones pas de
46% a 22% en ese perodo (que fueron aos de muy mal
crecimiento por razones que nada tuvieron que ver con
las privatizaciones).
Ecuador
Privatizaciones en Bolivia, Ecuador y Venezuela

(2003-2010)
Bolivia
Sin embargo, desde 2003 el apoyo a las privatizaciones

ha aumentado en todos los pases, y en 2010 lleg al 36%
de los encuestados por Latinobarmetro, la cifra ms alta
desde 1998. Paradjicamente, algunos de los pases donde ms ha aumentado el apoyo a las privatizaciones han
sido aquellos que han adoptado estrategias ambiciosas
de re-nacionalizacin de las empresas de infraestructura
(y otros sectores): en 2010, el apoyo a las privatizaciones
alcanzaba ya el 45% en Bolivia, 53% en Ecuador y 43% en
Venezuela.
26

para el crecimiento
El rechazo de la opinin pblica contrasta con la valoracin generalmente positiva de los resultados de la privatizacin. En la mayor parte de los casos, la intervencin
privada aument la eficiencia, cobertura y calidad de los
servicios.2 Como vimos, la productividad de la mano de
obra mejor tambin, si bien, al menos inicialmente, debido, sobre todo, a los despidos. Adems, la mayor parte
de la reestructuracin asociada con la privatizacin incluidas las prdidas de empleo y las subidas de precios
ocurri de hecho en la transicin hacia la privatizacin,
y los cambios en los cinco aos precedentes fueron, en
general, mucho mayores que en los cinco aos siguientes
(Andrs, Foster y Guasch, 2005).
En contra de la opinin ms extendida, parece que las
empresas privadas proveedoras de servicios pblicos mediante arreglos de concesin no han conseguido beneficios excesivos. De hecho, las concesiones no han estado
exentas de riesgos: aproximadamente 40% quiz no llegue a ser rentable nunca, al menos si se mantienen las
condiciones originales (Sirtaine et al., 2005). Al parecer,
las nicas que han sido casi siempre rentables son las del
sector de las telecomunicaciones.
Estas conclusiones deben valorarse con cautela, ya que
estn basadas en estimaciones del costo de capital, poco
precisas, y los resultados reales dependen de la capacidad de renegociacin de los concesionarios. Pero la prdida de inters del sector privado por la PPI en la regin
durante buena parte de la dcada del 2000 demuestra la
ausencia de rendimientos extraordinarios. El rechazo popular de la PPI quiz se deba, en buena medida, a una gestin inadecuada de las opiniones y a algunas expectativas
poco razonables.
Adems, varios investigadores sostienen que las crisis
macroeconmicas dan lugar al rechazo general de los
Causas del rechazo

a la PPI
Gestin inadecuada
de las opiniones
Expectativas no
ajustadas a
la realidad
Excesivas
renegociaciones
Algunos fracasos
notorios
La privatizacin ha tenido,
en general, un efecto
positivo en los pobres,
sobre todo porque ellos
han sido los principales
beneficiarios del
aumento de la cobertura
conseguido por las
empresas privadas, en
muchos casos porque as
se les ha exigido.
2. Parte del aumento en la cobertura y calidad de los servicios se apoy en un aumento de tarifas. Poco se
hizo en materia de tarifa social en las primeras concesiones.
27
mecanismos de mercado y que las personas no distinguen entre las prdidas de empleo debidas a la recesin
y las asociadas con las privatizaciones. En trminos ms
generales, la transparencia y la equidad percibidas de una
transaccin influyen enormemente en la opinin pblica.
La oposicin a la PPI puede deberse, tambin, al excesivo nmero de renegociaciones y a algunos fracasos muy
notorios. El 30% de las concesiones de infraestructura de
la regin se ha renegociado, y la incidencia aument hasta un asombroso 74% en el sector de abastecimiento de
agua y saneamiento (Guasch, 2004). Cualquiera que sea
la motivacin (comportamiento oportunista de los gobiernos o los concesionarios, contratos mal diseados, o
factores exgenos), las renegociaciones frecuentes, en la
mayora de los casos, son costosas, perturbadoras y anticompetitivas, y refuerzan la impresin de falta de transparencia.
Con demasiado
optimismo se crey
que las reformas
lograran proteger
las inversiones en
infraestructura de las
influencias polticas.
Muchas dificultades de la PPI han sido consecuencia de

la falta de madurez de las instituciones y marcos reguladores. La introduccin de esta participacin impuso cambios radicales en los reglamentos, leyes e instituciones,
que muchas veces no se aplicaron plenamente cuando
comenz la participacin privada. Adems, los analistas
y reformadores valoraron con excesivo optimismo la capacidad de las reformas y reglamentos para proteger las
transacciones frente a la influencia poltica y para aplicar
a la regin modelos de regulacin diseados para los pases industriales, donde las redes de infraestructura estn
bien consolidadas y tienen plena cobertura.
Adems, la recuperacin de costos ha sido, muchas veces, un objetivo inalcanzable. Aunque ha mejorado en los
sectores del abastecimiento de agua, saneamiento y electricidad, este objetivo solo se ha alcanzado plenamente,
en la mayora de los casos, en las telecomunicaciones. No
obstante, con excepcin de los pases ms pobres de la
28

para el crecimiento
regin, la falta de capacidad de pago es un problema solo para una minora

de la poblacin. Para complicar las cosas, muchos gobiernos no quieren o no
pueden exigir el pago de los servicios, lo que constituye una queja frecuente
de los concesionarios.
Las tarifas sociales mal orientadas obstaculizan la recuperacin de costos y
sirven de poco a los pobres. En la mayor parte de los pases, las tarifas sociales
en los servicios de abastecimiento de agua y electricidad llegan a un nmero
demasiado elevado de personas que no son pobres.
Tarifas sociales: Guatemala, Honduras y Mxico

Por ejemplo, en Guatemala y Honduras, el consumo bsico
subsidiado, en 2008, tena un tope de 300 kilovatios-hora
al mes, cerca de tres veces el consumo promedio, de forma que beneficiaba al 95% de la poblacin de Guatemala
y al 85% de la de Honduras. En Mxico, las bajas tarifas de
la electricidad requirieron, en ese mismo ao, una subvencin pblica que represent 1,2% del PIB.
Con estos antecedentes, el fortalecimiento de los sectores
de infraestructura implica grandes desafos.
Guatemala
Mxico
Honduras
Cunto es
necesario gastar en
infraestructura?
29
V. ES NECESARIO GASTAR MS
EN INFRAESTRUCTURA
Como hemos visto, se necesita aproximadamente entre el 4% y el 6% del PIB
para que el pas latinoamericano promedio pueda alcanzar, en veinte aos,
el nivel de cobertura que haban alcanzado Corea o China a comienzos de
la dcada del 2000. Obviamente, el gasto en infraestructura no bastar para
que la regin consiga el tipo de crecimiento que han experimentado en los
ltimos decenios los pases utilizados como puntos de referencia. La relacin
es de doble sentido, ya que un fuerte crecimiento incrementa la demanda de
infraestructura (y el financiamiento disponible). Si tambin se tiene en cuenta
el mantenimiento, un escenario que permita aumentar el crecimiento y la competitividad requerira un gasto anual equivalente al 5%-7% del PIB. Este objetivo es ambicioso pero no imposible. Entre los ltimos aos de las dcadas de
1970 y 1990, varios pases como China, Indonesia, Corea y Malasia consiguieron
aumentos situados dentro de ese intervalo.
Para sostener estos niveles de gasto en infraestructura, sera preciso:
mantener los altos niveles de PPI de fines de la dcada del 2000, y
continuar con los montos de inversin pblica que se alcanzaron
con la introduccin de los paquetes de estmulo fiscal de 2009.
Ambas acciones son ambiciosas y requerirn tomar medidas en diversos frentes. En esta seccin mencionaremos las principales polticas necesarias para
mantener la inversin pblica en infraestructura sin amenazar la estabilidad
fiscal de los pases. Ms adelante, discutiremos las polticas que pueden ayudar
a mantener el inters de los inversionistas privados.
Los paquetes de estmulo fiscal fueron una medida temporal justificada por la
necesidad de reactivar las economas en medio de la crisis financiera mundial.
Sin embargo, en la mayora de pases, los niveles de gasto pblico en infraestructura conseguidos con esos paquetes no son sostenibles porque no existe
el espacio fiscal. Varios pases de Amrica Latina y, en particular, del Caribe
deben soportar una gran carga de la deuda. Muchos (Brasil, Colombia, Per)
sufren el problema de la rigidez presupuestal: ms del 90% del presupuesto
30

para el crecimiento
corresponde a partidas no discrecionales (pensiones, seguridad social, servicio de la deuda, salarios, transferencias a gobiernos subnacionales). Algunos
tienen cierto margen para aumentar la recaudacin de impuestos (Guatemala,
Honduras), pero otros no. En Brasil, donde los impuestos representan aproximadamente el 35% del PIB, el efecto negativo de un nuevo aumento de estos
contrarrestara con creces el crecimiento y las prestaciones sociales resultantes de un aumento de las inversiones en infraestructura (Ferreira y Gonalves
do Nascimento, 2005).
Con el fin de aumentar el espacio fiscal, se han propuesto varias opciones basadas en el argumento de que las normas actuales refuerzan la tendencia de
los polticos a recortar las inversiones ms que otros gastos corrientes, mucho
ms delicados desde el punto de vista poltico.
Un planteamiento podra ser adoptar normas alternativas, como la regla
de oro, que permiten el endeudamiento para financiar capital pero no los
gastos corrientes.
Otro podra ser la exencin de determinadas inversiones del clculo fiscal,
habida cuenta de su rentabilidad social o econmica.
El primer planteamiento ha sido rechazado por el Fondo Monetario Internacional, y el segundo ofrece pocas probabilidades de crear un espacio fiscal significativo. La solucin cambiar, probablemente, segn el pas, y estar basada
en la combinacin de medidas con la reasignacin de los gastos, la mejora de
la eficiencia del gasto, y el aumento de los ingresos resultante de un mayor
crecimiento.
Debido a las dificultades para crear espacio fiscal, tendr que darse prioridad
a conseguir una mayor recuperacin de costos en la prestacin de los servicios
de infraestructura. La recuperacin de costos se ha conseguido, en buena parte, en las telecomunicaciones, y es tcnicamente inviable en la mayor parte del
sector vial, por lo que no es previsible un gran cambio en ninguno de estos dos
sectores.3 En cambio, podra recuperarse una parte considerablemente mayor
de los costos a travs de las tarifas en los servicios de abastecimiento de agua,
saneamiento y electricidad aun cuando la recuperacin de costos en esos
3. Las carreteras de peaje requieren un volumen mnimo de trfico para que resulten comercialmente viables.
En consecuencia, incluso en los pases industriales, las carreteras de peaje representan solo entre 5% y 10%
de la red primaria, que a su vez constituye solo el 10%-20% de la red total (Heggie y Vickers, 1998). En los
Estados Unidos, por ejemplo, las carreteras de peaje representan el 0,08% de las carreteras pavimentadas.
31
sectores ya es ms elevada en Amrica Latina y el Caribe que en las otras regiones en desarrollo, y, probablemente, en los puertos y el transporte urbano.
El aumento de las tarifas es un objetivo normativo razonable nicamente cuando se trata de cifras asequibles. Las simulaciones revelan que la incapacidad
de pago es un problema nicamente para una pequea parte de la poblacin,
si se exceptan algunos de los pases con mayores tasas de pobreza extrema
de la regin (Guatemala, Honduras, Nicaragua), donde una factura de USD 10
mensuales por concepto de servicios pblicos representara una carga considerable para 30%-40% de los hogares cuyos ingresos no alcanzan a cubrir las
necesidades alimenticias bsicas (vase el mdulo sobre pobreza en el curso
sobre Realidad Social). El compromiso gubernamental es decisivo para una
mayor recuperacin de los costos, lo mismo que para lograr una mayor focalizacin de los subsidios. El mensaje de gastar ms tambin debe matizarse
en algunos de los pequeos pases insulares del Caribe. En la dcada del 2000,
varios de ellos realizaron gastos cuantiosos, aunque no siempre acertados, en
el sector de infraestructura, lo que contribuy a sus problemas de sobreendeudamiento pblico.
5.1. PERO TAMBIN HAY QUE GASTAR MEJOR

Una orientacin ms acertada de los subsidios a las tarifas de los servicios de
infraestructura contribuira notablemente a liberar recursos para inversiones y
mantenimiento, y hara ms viable, desde el punto de vista social, el aumento
de las mismas. Adems, la modificacin de la estructura de tarifas, en particular
la reduccin del tramo subvencionado de las tarifas por bloques crecientes, reducira el costo de los subsidios, aunque no siempre mejorara su selectividad.
El consumo de electricidad aumenta cuando suben los ingresos, pero la relacin es menos slida en el caso del abastecimiento de agua. Los pases que
ya tienen un sistema de asistencia social basado en la comprobacin de los
medios de vida disponibles, pueden utilizar las bases de datos existentes para
localizar a los pobres y determinar sus necesidades. La selectividad geogrfica
es otra posible opcin, aunque menos precisa. De todas formas, la reestructuracin o el completo desmonte de los subsidios al consumo pueden presentar
problemas polticos.
32

para el crecimiento
Asimismo, el gasto debe asignarse de mejor manera. En

particular, no se gasta suficientemente en mantenimiento. Muchos pases carecen de una fuente fiable de financiamiento para garantizar el mantenimiento peridico, en
particular de las carreteras, la mayora de las cuales se
financian con fondos pblicos, y, por lo tanto, estas estn
expuestas a las fluctuaciones de la situacin fiscal.
Las nuevas inversiones deberan centrarse en objetivos
estratgicos, como la terminacin de las redes. De todas
formas, la eliminacin de los obstculos no debera hacerse a expensas de la prestacin de servicios a los pobres, que puede conseguirse con un costo relativamente
bajo. En efecto, la cobertura universal de los servicios
de abastecimiento de agua, saneamiento y electricidad
podra conseguirse con una inversin de apenas el 0,25%
del PIB anual durante diez aos (Fay y Morrison, 2007).
La descentralizacin y la planificacin participativa pueden servir de ayuda, aunque a veces pueden complicar
la situacin.
Hay otros medios para aumentar la eficiencia de los gastos. La fiabilidad de los flujos financieros reducira el costo
de los programas de inversin y permitira un mantenimiento peridico.
Cmo se debe gastar

en infraestructura?
33
Brasil
Brasil
En Brasil, por ejemplo, los pagos a los contratistas del
sector vial muchas veces se ven retrasados por problemas de escasez presupuestaria y, en algunos casos, los
contratistas utilizan esos retrasos como argumento para
exigir clusulas de revisin de los precios. De la misma
manera, las instituciones pblicas suelen pagar mucho
ms por los bienes y servicios que el sector privado, debido a colusiones entre los vendedores, y a otros factores.
Un organismo eficaz encargado de las adquisiciones (o
de la competencia) puede reducir significativamente los
costos. En los pases pequeos, una posible solucin sera
la creacin de organismos de adquisicin de alcance regional (Fay y Morrison, 2007).
VI. EL ESTADO DEBE OCUPAR UN

LUGAR CENTRAL EN LA PROVISIN
DE INFRAESTRUCTURA
Con o sin participacin privada, el Estado contina siendo
el responsable de la provisin de los servicios de infraestructura, del establecimiento y aplicacin de las reglas bsicas del juego, y de la reglamentacin.
El logro de los objetivos de los proyectos de infraestructura depende de la capacidad y efectividad de las instituciones que intervienen en cada una de sus etapas. El Estado
tiene la responsabilidad de formular proyectos que respondan a polticas que establecen los objetivos de cada
sector, someter una cartera de proyectos seleccionada a
revisin, con base en un anlisis de costo-beneficio que
debera incluir dimensiones ambientales y sociales, establecer una priorizacin de los proyectos, y establecer las
fuentes de financiamiento. Especficamente, en la etapa
de planificacin, el Estado debe hacer frente a varios desafos, como la coordinacin entre las diferentes reas y
jurisdicciones del gobierno, y la seleccin basada en criterios de viabilidad econmica, financiera y ambiental. En la
etapa de ejecucin, el Estado deba ser capaz de controlar
y supervisar obras pblicas, haciendo frente a los retos
que imponen las demoras en los tiempos de construccin,
el riesgo de integridad y el elevado grado de conflictividad con empresas contratistas. Cuando las obras se realizan bajo esquemas de concesin o PPI, el Estado es responsable de la fiscalizacin y de la regulacin econmica
(BID, 2013).
Cules son las

responsabilidades
del Estado en
relacin a la
provisin de
infraestructura?
Los gobiernos son, tambin, responsables de los objetivos sociales. Con o sin PPI, el diseo, seguimiento y financiamiento de las polticas sociales son responsabilidades
pblicas (aunque los subsidios cruzados pueden ayudar
35
a pagarlas, sobre todo cuando se trata del abastecimiento de agua y electricidad). Pero el sector privado puede
apoyar, por ejemplo, con ayuda condicionada a los resultados.
Adems, los proveedores en pequea escala pueden ofrecer soluciones de bajo costo para prestar servicios a los
pobres.
Con o sin participacin

privada, el Estado
es responsable
de la provisin de
los servicios de
infraestructura, del
establecimiento y
aplicacin de las reglas
bsicas del juego, y de
la reglamentacin.
36
Establecer un marco de financiamiento para las inversiones en infraestructura a largo plazo es otra responsabilidad del Gobierno. Por ejemplo, es probable que los
inversionistas favorezcan proyectos con considerable financiamiento en moneda local. Esto puede conseguirse
desarrollando los mercados de capital o de deuda locales,
o utilizando prstamos en moneda nacional, productos
de cobertura de riesgos o estructuras de financiamiento
creativas ofrecidas por instituciones financieras privadas,
bilaterales o multilaterales. Las garantas parciales contra
riesgos ofrecidas por instituciones multilaterales pueden
proteger a los prestamistas o tenedores de bonos frente
a otros riesgos percibidos, lo que ofrecera las mejoras
crediticias que las compaas de los proyectos requieren
para recaudar financiamiento suficiente.
Los gobiernos pueden desempear un papel fundamental en la estructuracin de esas garantas o incluso en la
instauracin de servicios generales con ese fin. Finalmente, las entidades subnacionales deben poder endeudarse
para financiar la infraestructura de la que son responsables. Esto debe llevarse a cabo en el contexto de unas
normas de regulacin prudencial del endeudamiento
subnacional, que suponen, en muchos pases, reformas
considerables. A un plazo ms corto, las instituciones
multilaterales, como el Banco Mundial y el BID, cuentan
con instrumentos que permiten a los pases endeudarse y
volver a prestar, en monedas nacionales, a los gobiernos
subnacionales.

para el crecimiento
VII. CMO ATRAER

AL SECTOR PRIVADO
El sector privado es imprescindible para mejorar la infraestructura, por lo que se refiere tanto a los recursos financieros como a los conocimientos tcnicos y la capacidad
de gestin.
Un marco mejorado para la PPI, incluyendo diseos
ms adecuados de las concesiones y de los instrumentos de gestin de riesgos, es fundamental para
recuperar la confianza del sector privado.
Adems, es esencial que el Gobierno regule adecuadamente el sector privado, y ello requiere escoger el
marco normativo apropiado y fortalecer la capacidad institucional y tcnica de los reguladores.
Si se instaura un marco ms adecuado para la PPI, podran
reducirse los costos pblicos necesarios para atraer la inversin privada y aumentar sus beneficios.
Cules son las

condiciones
necesarias para
atraer al sector
privado?
7.1. NUEVAS FORMAS DE ASOCIACIN

ENTRE EL SECTOR PBLICO Y EL PRIVADO
En el modelo bsico de asociacin entre el sector pblico
y el privado, el Gobierno concierta contratos con el segundo para la prestacin de servicios mediante concesin.
Despus de la seleccin competitiva entre las diferentes
propuestas, se establece una empresa privada para prestar
esos servicios, que implican, en muchos casos, la creacin
de nueva infraestructura. La empresa tiene que construir,
explotar, mantener y financiar el activo, y prestar el servicio
a largo plazo (muchas veces entre 25 y 30 aos), a cambio
de pagos peridicos. Cuando vence el contrato de concesin, la gestin de ese activo vuelve al sector pblico.
37
Si bien este mecanismo puede conseguir resultados satisfactorios, las deficiencias fiscales y judiciales pueden ponerlo en peligro. Para que los efectos sean
positivos, deben darse dos condiciones institucionales:
1. En primer lugar, se necesitan mecanismos fiscales crebles para garantizar
que los pagos gubernamentales se realizarn a tiempo y en su integridad.
2. En segundo lugar, el sistema judicial y los mecanismos de solucin de conflictos deben ser lo bastante fuertes como para disuadir comportamientos
oportunistas de las partes contratantes una vez que se haya adjudicado el
contrato.
Es difcil que estas dos condiciones se den en la mayor parte de los pases latinoamericanos. Los dispositivos fiscales son, con frecuencia, inestables. Los sistemas judiciales y jurdicos suelen ser dbiles, lo que aumenta la probabilidad
de que los concesionarios multipliquen los beneficios de los proyectos, incluso
mediante conflictos jurdicos y renegociaciones con las autoridades encargadas de la concesin. Al mismo tiempo, un marco jurdico dbil crea el riesgo de
expropiacin larvada de una empresa que haya realizado una determinada
inversin no recuperable. Este ha sido uno de los frecuentes motivos de preocupacin en la regin.
Para evitar estos problemas, se pueden utilizar diferentes tipos de asociacin
entre el sector pblico y el privado. Para elegir el ms indicado, habr que tener
en cuenta la situacin fiscal del sector, el grado de observancia de los contratos y la rentabilidad autnoma de los proyectos. Entre las formas de asociacin
que pueden funcionar mejor que la versin bsica se incluyen las siguientes:
Distribucin de beneficios, si un proyecto es muy rentable pero no se
puede contar con que los tribunales protejan los derechos de propiedad de las empresas privadas. Como los beneficios se comparten, el
Gobierno tiene menos incentivos para expropiar al inversionista.
Un plan de obras civiles, con inclusin de contratistas privados para
la construccin y otro tipo de obras, si la rentabilidad del proyecto
y la observancia del contrato son dbiles pero el espacio fiscal es
amplio.
38

para el crecimiento
Concesiones complementadas por derechos

exclusivos de uso de la tierra para proyectos
viales, si no hay espacio fiscal y el proyecto es,
por lo dems, poco rentable, pero los tribunales
son crebles.
7.2. MEJORAR EL DISEO DE LAS

CONCESIONES Y LOS PROCESOS DE
ADJUDICACIN
Un buen diseo de las concesiones puede prevenir renegociaciones innecesarias, puede mejorar el desempeo
del sector y puede ayudar a identificar y asignar mejor
los riesgos. Si bien es cierto que las renegociaciones son
inevitables en algunas ocasiones, los contratos deberan
indicar claramente los motivos que las justificaran, y contener orientaciones sobre el proceso y los resultados. En
los contratos deberan especificarse tambin las circunstancias que daran lugar a ajustes de las tarifas y el alcance de esos ajustes (el tema de los riesgos se aborda ms
adelante).
Para mejorar las

opiniones sobre la
participacin privada
es crucial que las
concesiones se otorguen
de manera transparente,
que las renegociaciones
sean menos frecuentes
y que los gobiernos
asuman sus propias
responsabilidades como
lderes de las reformas
y como gestores de
los mecanismos de
proteccin social y de
compensacin a las
poblaciones pobres que
pueden salir perjudicadas
por las reformas.
Las concesiones deberan adjudicarse mediante procesos

transparentes y competitivos, basados en criterios cuidadosos de licitacin. Si es posible, los gobiernos deberan
evitar la adjudicacin directa y las negociaciones bilaterales en la adjudicacin de contratos. El recurso a un criterio
nico para determinar el adjudicatario resulta preferible
ya que el uso de criterios mltiples es menos transparente
y se presta ms a manipulacin, corrupcin e impugnacin por parte de los perdedores.
En la mayor parte de los contratos de concesin en Amrica Latina y el Caribe, en particular en el caso del abastecimiento de agua y las carreteras de peaje, el criterio de
adjudicacin ha sido la tarifa ms baja propuesta o una
39
combinacin de la evaluacin tcnica y la tarifa propuesta. Ambos planteamientos presentan deficiencias:

Las tarifas no constituyen una base slida para una
concesin, ya que normalmente son objeto de ajustes peridicos.
Asimismo, las propuestas tcnicas probablemente
dejarn de ser pertinentes conforme transcurran los
aos en una concesin a largo plazo, y su evaluacin
es algo subjetiva.
Por eso, quiz sea preferible establecer tarifas por adelantado, junto con normas claras sobre su ajuste, y adjudicar las concesiones a licitantes calificados que estn dispuestos a efectuar los mayores pagos por la concesin o
aceptar los subsidios ms bajos (cuando los servicios no
sean rentables). La calificacin previa puede ser un procedimiento til para eliminar a los licitantes que carecen
de experiencia o de propuestas tcnicas adecuadas.
Un buen diseo
de los contratos
de concesin
ayuda a prevenir
renegociaciones
innecesarias,
a mejorar el
desempeo del
sector, y a identificar
y asignar mejor
los riesgos.
40
En los contratos debera especificarse la informacin que

los concesionarios habrn de facilitar peridicamente.
Una reglamentacin eficaz requiere datos fiables y estandarizados sobre las empresas reguladas, con inclusin de
los costos, ingresos, precios, inversiones e indicadores de
desempeo y resultados. Con demasiada frecuencia, los
contratos no han contenido indicaciones precisas sobre
esas necesidades, y los datos generados han sido, en demasiados casos, de mala calidad, o se han presentado de
forma incoherente.
Un sistema claro de contabilidad normativa es imprescindible para obtener la informacin que los reguladores necesitan. En los contratos de concesin, deberan definirse
las normas de contabilidad normativa que se van a utilizar. Adems, en esta contabilidad, se deberan tener en
cuenta las prcticas cuestionables, incluidos los esfuerzos

para el crecimiento
por imponer tasas de gestin excesivas (muchas veces,

el equivalente de la mitad de los beneficios netos de una
empresa), contratar a filiales o compaas vinculadas para
prestar servicios o suministrar equipo a precios superiores
a los de mercado, sobrevalorar los beneficios de la inversin, transferir los beneficios acumulados sobre el capital
de otras zonas a la base de capital regulada, y valorar los
activos privatizados considerando el costo de sustitucin.
7.3. GESTIONAR Y ASIGNAR MEJOR LOS

RIESGOS
El financiamiento mediante proyectos requiere, generalmente, instrumentos de proteccin frente al riesgo para
conseguir coeficientes de riesgo-rentabilidad que sean
atractivos para los inversionistas. El financiamiento mediante proyectos es ms arriesgado que otros tipos de
inversin, ya que el financiamiento se ofrece con cargo
a los flujos de efectivo previstos, con poco o ningn recurso al capital de sus patrocinadores. Aunque los inversionistas en infraestructura de los pases en desarrollo se
han mostrado dispuestos a aceptar riesgos ms elevados
a cambio de una posible rentabilidad tambin mayor, se
han resistido a cargar con algunos tipos de riesgo que
podran ser de difcil gestin e implicar prdidas considerables. Por otro lado, si bien las garantas pueden ser
la condicin necesaria para atraer a los inversionistas, los
gobiernos deben tratar de no asumir muchos riesgos ni
prometer indemnizaciones excesivas si hubiera que pagar
las garantas.
Los contratos deben asignar los riesgos con prudencia.
Esta asignacin tiene importantes repercusiones en los
costos de capital y en los niveles de las tarifas. Debe estar basada en dos principios de asignacin de riesgos
(Guasch, 2004):
Debe asumir los

riesgos quien
mejor puede
controlarlos y
quien les tiene
menos aversin.
41
1. debera cargar con el riesgo la parte que es responsable o tiene ms control

de un factor de riesgo;
2. el riesgo debera asignarse a la parte que est en mejores condiciones de
soportarlo (que tiene menos aversin al riesgo).
En la Cuadro 4 se indican los principales riesgos de un proyecto tpico de infraestructura, y se especifica quin suele cargar con ellos y qu instrumentos
se han utilizado para su asignacin. No obstante, los mecanismos cambian
segn los pases y sectores.
Cuadro 4.
Principales
riesgos de los
proyectos de
infraestructura
Riesgo
Normalmente
recae sobre
Instrumento
utilizado para su
asignacin
Construccin
Riesgo de costos
excesivos o retraso
de la construccin
Sector privado
Contrato del
proyecto
Operacional
Riesgo de costos
operacionales
superiores a
los previstos,
desempeo de baja
calidad, etc.
Sector privado
Contrato del
proyecto
Guerra, catstrofe
natural u otra causa
de dao o retraso
que no dependan de
la compaa
Sector privado
Seguro, contrato
del proyecto
Riesgo de demanda
insuficiente,
incumplimiento de
los contratos con
los proveedores
o compradores
privados, etc.
Sector privado (a
veces, gobierno
anfitrin, en
parte)
Contrato del
proyecto (a
veces, garanta de
ingresos mnimos)
Fuerza mayor
Comercial
42
Descripcin

para el crecimiento
Riesgo
Descripcin
Normalmente
recae sobre
Instrumento
utilizado para su
asignacin
Financiero
Riesgo de
fluctuaciones
de las tasas de
inters, riesgos de
financiamiento, etc.
Sector privado
Contrato del
proyecto,
estructura de
financiamiento
Poltico
Riesgo de
expropiacin,
cancelacin
de permisos,
confiscacin
de activos e
imposibilidad de
convertir o transferir
las divisas, guerra,
disturbios civiles, etc.
Gobierno
anfitrin o
terceros
Garanta o seguro
frente al riesgo
poltico
Normativo
Riesgo de cambios
en las leyes y
reglamentos, normas
de fijacin de tarifas
y sistema tributario,
y de incumplimiento
de los contratos
con proveedores
o compradores
pblicos, etc.
Gobierno
anfitrin o
terceros
Contrato del
proyecto, garanta
parcial frente al
riesgo
Cambiario
Riesgo de
devaluacin o
depreciacin de la
moneda
Contrato del
Gobierno
proyecto, garanta
anfitrin (a veces,
cambiaria o
sector privado o
estructura de
terceros)
financiamiento
Fuente: Adaptado de Sirtaine (2005).
43
Los inversionistas y operadores financieros exigen cada

vez ms que los riesgos asociados con la reglamentacin
y con las fluctuaciones de la tasa de cambio recaigan sobre las terceras partes, adems de sobre el gobierno anfitrin. Cuando un Gobierno ofrece garantas u otras estructuras, los inversionistas quedan expuestos de todas
formas al riesgo soberano y a la clasificacin crediticia
de ese Gobierno. Esto puede resultar inaceptable para los
inversionistas extranjeros e incluso nacionales, que quiz
estn ya demasiado expuestos al riesgo soberano como
ocurre con muchas compaas de seguros y fondos de
pensiones de Amrica Latina, que invierten fundamentalmente en valores pblicos. En tales casos, es probable
que se necesiten garantas de terceros, con inclusin de
instituciones multilaterales, para diversificar la exposicin
al riesgo.
Chile
Incluso en un pas con buena calificacin crediticia, como
Chile, la mayor parte de las concesiones han necesitado
seguros o garantas de terceros para cubrir los riesgos de
determinados proyectos.
Chile
Estas garantas pueden ofrecer, tambin, la ventaja de

elevar la calificacin crediticia del proyecto hasta niveles
superiores al tope del pas.
7.4. MEJORAR LA ESTRUCTURA REGULATORIA Y LA

CAPACIDAD DE LOS ORGANISMOS REGULADORES
Una regulacin eficaz es condicin imprescindible para el buen desempeo de
los sectores de infraestructura cuando las industrias, privadas o pblicas, son
monopolsticas y, por tanto, no estn disciplinadas por la competencia. Una reglamentacin ineficaz puede tentar a los gobiernos, a las empresas estatales o
44

para el crecimiento
a las empresas privadas a comportarse en forma oportunista. Una reglamentacin slida puede reducir las necesidades de renegociacin con las empresas proveedoras de
los servicios de infraestructura y evitar el comportamiento oportunista.
La reduccin de la incertidumbre normativa puede disminuir el costo de capital de los concesionarios, ya que
el riesgo normativo eleva el costo del capital para la inversin en infraestructura entre el 2% y el 6% (Guasch y
Spiller, 1999). Puede ofrecer tambin beneficios significativos para los gobiernos, ya que hace posible tarifas o
subvenciones ms bajas y eleva los beneficios resultantes
de la adjudicacin de concesiones. Lograr que haya credibilidad normativa requiere no solo reformas sino tambin
tiempo para conseguir la confianza de los inversionistas
en los nuevos marcos regulatorios.
Los marcos normativos son ms slidos cuando estn
basados en medidas legislativas. Muchos gobiernos, en
particular cuando estn recin instaurados, tratan de modificar las concesiones y reglamentaciones existentes,
muchas veces por razones polticas ms que tcnicas.
Argentina, Bolivia, Brasil, Panam y Per
La incertidumbre
normativa es menor
cuando los marcos
normativos estn
definidos en la Ley, las
entidades de regulacin
son polticamente
independientes,
estn sometidas
a mecanismos de
rendicin de cuentas
y tienen el personal
tcnico adecuado.
Panam
Per
Argentina (abastecimiento de agua), Bolivia (varios sectores), Brasil (abastecimiento de agua, electricidad), Panam (electricidad) y Per (varios sectores) son algunos
de los pases donde se han dado esos resultados, con las
consiguientes injerencias en los presupuestos, escalas salariales, etc.
Bolivia
Brasil
Argentina
La posibilidad de esta injerencia eleva el riesgo normativo y, por tanto, la rentabilidad que las empresas deben
generar (y muchas veces las tarifas que tratarn de cobrar). No obstante, los marcos y organismos reguladores
45
son mucho ms difciles de cambiar si se instauran a travs de leyes, en vez de

decretos, contratos o procedimientos administrativos.
Los organismos reguladores deben ser autnomos. La autonoma tiene tres
dimensiones bsicas:
La autonoma poltica est constituida por los procedimientos, mecanismos e instrumentos que garantizan que el ente regulador sea
independiente de las autoridades polticas. Para otorgar autonoma
poltica a los entes regulatorios, es recomendable que las instituciones reguladoras estn oficialmente separadas de sus ministerios,
que los mandatos de sus directores no coincidan con los ciclos electorales, y que los directores solo puedan ser depuestos por situaciones comprobadas de incuria, incumplimiento, conflicto de inters o
comportamientos contrarios a la tica.
La autonoma gerencial es la libertad que tiene la entidad regulatoria
para dictarse su propia organizacin y para manejar su presupuesto.
Para este tipo de autonoma, es deseable que las instituciones reguladoras cuenten con sus propios recursos, es decir que no dependan
de los presupuestos pblicos generales sino de los gravmenes cargados a las industrias reguladas.
La autonoma regulatoria consiste en que las entidades regulatorias
tengan responsabilidades regulatorias bien definidas, y los instrumentos legales y las atribuciones correspondientes para poder regular efectivamente a las empresas del sector. Algunos estudios han
encontrado que esta dimensin de la autonoma es especialmente
importante para el desempeo de los sectores de infraestructura en
que participa activamente el sector privado (Andrs, Guasch y Azumendi, 2008).
La rendicin de cuentas es tambin fundamental para el buen funcionamiento
de las entidades reguladoras. Para esto se requiere transparencia, incluida una
toma de decisiones abierta, la publicacin de las decisiones y su justificacin.
La informacin pblica peridica debera incluir datos sobre las apelaciones de
las decisiones adoptadas por los organismos de reglamentacin, el examen del
46

para el crecimiento
desempeo por oficinas de auditora pblica y la supervisin presupuestaria por el organismo legislativo estatal.
La institucionalizacin de las audiencias pblicas y de los
procesos de consulta es tambin un medio de promover
la rendicin de cuentas.
Las instituciones reguladoras necesitan personal competente. Los miembros de las juntas de regulacin deben
tener la especializacin tcnica necesaria, y no realizar
actividades que representen conflictos de inters. Los salarios deben ser lo bastante elevados como para atraer a
profesionales de gran vala, aun cuando para ello haya que
ofrecer remuneraciones superiores a las previstas en las
habituales escalas de pago del sector pblico.
Muchos pases deben reforzar la capacidad de los ministerios y gobiernos locales. Los ministerios deben ser capaces de formular polticas sectoriales as como de comprender, configurar y supervisar los aspectos jurdicos,
financieros y tcnicos de las concesiones, incluida la gestin de riesgos. As ocurre especialmente en el caso de las
autoridades regionales y municipales, que controlan una
parte cada vez mayor de la infraestructura como consecuencia del progreso de la descentralizacin, pero tienen
menos recursos y menos capacidad institucional que los
gobiernos nacionales. Es tambin imprescindible reforzar
los organismos de competencia y antimonopolio en muchos pases.
Para el buen
funcionamiento
de las entidades
reguladoras
es necesario
establecer
mecanismos de
rendicin de
cuentas.
La importancia de contar con instituciones pblicas slidas ha aumentado debido al desarrollo de las concesiones y (especialmente) de las asociaciones entre el sector
pblico y el privado. Adems de otorgar a los gobiernos
ms responsabilidad, control e influencia que las ventas
de activos, las concesiones y las asociaciones entre el sector pblico y el privado requieren una funcin reguladora
de mayor alcance.
47
Esto se debe a la mayor amplitud de las condiciones y obligaciones implicadas,

que hacen todava ms importante la disponibilidad de un marco institucional
adecuado.
Puesto que no es razonable esperar que el sector privado asuma completamente la responsabilidad de la provisin de los servicios de infraestructura, es
importante preocuparse, tambin, por la calidad del manejo corporativo de las
empresas de propiedad estatal. Una buena estructura de gobierno corporativo
implica:
que la empresa estatal tenga una junta directiva independiente, orientada
hacia el desempeo de la empresa;
una planta de personal profesional;
polticas de transparencia y de publicacin de informacin; y
mecanismos claros de evaluacin de desempeo.
Puesto que el mayor riesgo de gobierno corporativo de las empresas estatales
es la interferencia poltica, la estructura de gobierno debe prevenir dicha interferencia, premiar el buen desempeo y alentar el escrutinio pblico. Las empresas estatales suelen estar sujetas a influencias de distintas autoridades de
gobierno, especialmente durante la etapa de planeacin. En lugar de enfocarse
en maximizar ganancias, las empresas estatales enfatizan objetivos sociales y
de mejoramiento del capital humano. Por estas razones, su buen desempeo
depende crticamente de la calidad de su personal y de su capacidad de operar
al margen de dichas influencias polticas.
Los retos gerenciales de las empresas estatales siempre son complejos porque:
tienen que atender a objetivos que no son fcilmente compatibles,
a menudo los departamentos dentro de la empresa tienen prioridades
diferentes y no necesariamente compatibles con los objetivos de la empresa, y
los canales de interferencia poltica suelen ser informales.
48

para el crecimiento
Como la falta de ingresos puede ser compensada con subsidios estatales, los
esfuerzos por hacer sostenible la empresa pueden quedar desplazados a un segundo lugar de prioridad. En este contexto, los sistemas de rendicin de cuentas son especialmente importantes. Puede haber mejor rendicin de cuentas
cuando hay un buen sistema de regulacin separado de la empresa y cuando
la gerencia de la misma opera con base en resultados. Tambin contribuye a
la rendicin de cuentas el que haya pesos y contrapesos externos, tales como
vigilancia parlamentaria y auditoria oficial.
Una buena estructura de gobierno corporativo tiende a reflejarse en altos niveles de desempeo.
Caractersticas de un buen gobierno corporativo
En un anlisis de 45 empresas estatales de agua y electricidad en distintos pases latinoamericanos, se encontr
que las caractersticas de un buen gobierno corporativo
ms estrechamente relacionadas con los resultados de
desempeo son la orientacin hacia resultados y el profesionalismo gerencial (Banco Mundial, 2009).
49
VIII. SNTESIS DEL MDULO

La deficiente provisin de los servicios de infraestructura es un obstculo para
la productividad y el crecimiento en Amrica Latina. En la dcada de 1990,
se crey que la participacin del sector privado sera decisiva para mejorar la
infraestructura, dadas las limitaciones de recursos fiscales y de capacidad de
gestin en el sector pblico. Aunque la regin fue lder en privatizaciones en el
mundo entero, el aumento de la inversin privada no lleg a compensar la reduccin en la inversin pblica. Las debilidades de las instituciones y prcticas
de negociacin, contratacin y regulacin limitaron el alcance y los beneficios
de las privatizaciones, generaron excesiva incertidumbre entre los inversionistas, y contribuyeron al rechazo popular de las privatizaciones a comienzos de
la dcada del 2000.
Para que los pases latinoamericanos puedan recuperarse

del atraso en infraestructura con respecto a los pases en
desarrollo de mayor crecimiento, es preciso que inviertan ms
y mejor. Esto no ser posible a menos que los gobiernos cumplan
el rol que les corresponde, y que, adems, pueda alentarse
al sector privado a participar.
Es responsabilidad del Estado:
regular y supervisar los servicios de infraestructura y pagar una parte
considerable de las inversiones,
movilizar sus propios recursos para inducir el mayor financiamiento complementario posible, y
velar por que los pobres tengan acceso a los servicios, utilizando, cuando
sea necesario, mecanismos redistributivos que no lesionen la viabilidad
financiera de las empresas.
Para asegurar la participacin del sector privado, es necesario balancear los
riesgos con la rentabilidad prevista de los proyectos.
50

para el crecimiento
Con este propsito, es deseable:

reducir el riesgo normativo,
asignar de forma ms eficiente los riesgos, y
adoptar mejores marcos regulatorios.
Para reducir los riesgos polticos y regulatorios, se requiere:
mayor transparencia,
un mejor diseo y supervisin de las transacciones, y
una mayor atencin a quienes pueden verse negativamente afectados
por la reestructuracin.
51
IX. BIBLIOGRAFA
9.1. FUENTES Y LECTURAS RECOMENDADAS
Este mdulo se basa principalmente en el libro de Marianne Fay y Mary Morrison (2007), Infraestructura en Amrica Latina y el Caribe: Acontecimientos
Recientes y Desafos Principales. Algunos apartados fueron actualizados y ampliados con base en Understanding Sector Performance: The Case of Utilities in
Latin America and the Caribbean (Banco Mundial, 2009). Ambos documentos
proveen una visin amplia de los logros y retos de los sectores de infraestructura. Se agradece al Banco Mundial por haber autorizado el uso de estos materiales y a Luis A. Andrs por su valioso apoyo en su actualizacin y adaptacin.
Para conocer la teora bsica y los estudios empricos existentes sobre la influencia de la infraestructura en el crecimiento, se recomienda el estudio de
Stphane Straub (2008), Infrastructure and Growth in Developing Countries:
Recent Advances and Research Challenges.
En relacin a la cuantificacin de la brecha entre los requerimientos de infraestructura y su provisin efectiva, se recomienda leer el artculo de Daniel E. Perrotti y Ricardo J. Snchez (2001).
9.2. FUENTES TCNICAS

La definicin de infraestructura proviene de la publicacin Un nuevo impulso a
la integracin de la infraestructura regional en Amrica del Sur. La estimacin
de que los pases latinoamericanos deberan dedicar entre 4% y 6% del PIB
para conseguir, en 20 aos, los estndares de infraestructura que alcanzaron
Corea o China a comienzos de la dcada del 2000; la estimacin de que la
cobertura universal de los servicios de abastecimiento de agua, saneamiento
y electricidad podra conseguirse con una inversin de apenas 0,25% del PIB
anual durante 10 aos, y la afirmacin de que los proyectos de infraestructura
con participacin privada descendieron durante la primera mitad de la dcada
del 2000 a menos de una cuarta parte del valor mximo que alcanzaron en el
pasado, provienen del libro de Fay y Morrison (2007).
52

para el crecimiento
La infraestructura y el crecimiento econmico: La afirmacin de que un 30%

de la brecha de crecimiento entre Amrica Latina y Asia Oriental se explica por
diferencias en la provisin de infraestructura, as como los datos del Grfico 1,
sobre los aumentos potenciales del crecimiento del PIB per cpita gracias a
posibles mejoras en la cantidad y la calidad de la infraestructura, y la estimacin de las tasas de crecimiento del PIB per cpita que obtendran otros pases
de Amrica Latina si llegaran a ponerse a la altura de los mejores pases de la
regin, provienen del artculo The effects of infrastructure development on
growth and income distribution(Caldern y Servn, 2004).
La afirmacin de que el uso ineficiente de los recursos dedicados a la infraestructura explica 25% de la diferencia entre las tasas de crecimiento de frica
y Asia Oriental, y ms de 40% de la diferencia entre los pases de bajo y alto
crecimiento proviene del artculo de Charles Hulten (1996). Las estimaciones
de que, aparentemente, la inversin en infraestructura se elev a fines de la
dcada del 2000 a 4-6% del PIB, gracias a los paquetes de estmulo fiscal para
moderar el efecto recesivo de la crisis financiera internacional y a un cierto repunte de la actividad privada en el sector, proviene del artculo Crisis in Latin
America: infrastructure investment, employment and the expectations of stimulus (Schwartz, Andrs y Dragoiu, 2009).
Los datos para Chile y Per sobre los costos logsticos en relacin al valor del
producto, as como el del promedio de la OCDE, provienen del libro de Jos
Luis Guash (2002), Logistics costs and their impact and determinants in Latin
America and the Caribbean. Los datos sobre el valor de los inventarios en relacin al PIB, para Estados Unidos y Amrica Latina, as como la estimacin
de los costos financieros de los inventarios adicionales exigidos por las deficiencias logsticas se encuentran en la publicacin Granting and renegotiating
infrastructure concessions: doing it right (Guash, 2004).
Las mejoras de la infraestructura: Los datos sobre la cobertura de los servicios
de telecomunicaciones, agua potable e instalaciones sanitarias, para Amrica
Latina y otras regiones, provienen de World Development Indicators (Banco
Mundial, 2014). Los datos sobre mejoras en la cobertura y la calidad de los servicios de infraestructura, as como la observacin sobre el patrn de mejoras
en la productividad laboral en los sectores de distribucin elctrica, de agua y
telecomunicaciones, provienen del Banco Mundial (2009).
53
La participacin privada no compens la cada de la inversin pblica: Los

clculos de la inversin en infraestructura hasta 2006 fueron tomados del artculo Infrastructure in Latin America (Caldern y Servn, 2010).
Los datos sobre los porcentajes de servicios pblicos gestionados por el sector
privado, en 1990 y 2003, se encuentran en el artculo Andrs, Foster y Guasch
(2005).
Los datos sobre los paquetes de estmulo fiscal y de inversin pblica de 2009
son del artculo de Schwartz, Andrs y Dragoiu (2009).
Las cifras en cuanto a compromisos de inversin privada, as como la afirmacin de que la inversin privada, hasta mediados de la dcada del 2000, se
centr en un pequeo nmero de pases y sectores, se basan en informacin
recogida por el Banco Mundial en Private Participation in Infrastructure Database .Los datos sobre el apoyo a las privatizaciones provienen del Latinobarmetro. La afirmacin de que la mayor parte de la reestructuracin asociada
con la privatizacin ocurri en la transicin hacia la privatizacin, y de que los
cambios en los cinco aos precedentes fueron, en general, mucho mayores
que en los cinco aos siguientes, viene del artculo ya mencionado de Andrs,
Foster y Guasch (2005). La afirmacin de que Amrica Latina, entre 1990 y
2001, capt ms de la mitad de las inversiones privadas en infraestructura en
el mundo en desarrollo, proviene de libro The impact of private sector participation in infrastructure: lights, shadows and the road ahead (Andrs, Guasch,
Haven y Foster, 2008).
La afirmacin referente a los riesgos de las concesiones, segn la cual cerca
de 40% de las mismas nunca ser rentable, proviene del artculo How profitable are private infrastructure concessions in Latin America? Empirical evidence
and regulatory implications (Sirtaine, Pinglo, Guasch y Foster, 2005).
La observacin de que 30% de las concesiones de infraestructura de la regin
se ha renegociado, y que la incidencia aument hasta un asombroso 74% en
el sector de abastecimiento de agua y el saneamiento, es de la publicacin de
Jos Luis Guasch (2004), ya mencionada.
54

para el crecimiento
Es necesario gastar ms en infraestructura: La observacin de que en Brasil, donde los impuestos representan aproximadamente 35% del PIB, el efecto
negativo de un nuevo aumento de los impuestos contrarrestara con creces
el crecimiento y las prestaciones sociales resultantes de un aumento de las
inversiones en infraestructura proviene del libro de Pedro Ferreira y Leandro
Gonalves do Nascimento (2005).
Pero tambin hay que gastar mejor: El ejemplo del caso brasilero proviene del
libro de Fay y Morrison (2007).
El Estado debe ocupar un lugar central en la provisin de infraestructura: La
descripcin del rol del Estado en las diferentes etapas de los proyectos de infraestructura proviene de Infraestructura sostenible para la competitividad y el
crecimiento inclusivo, (BID, 2013).
Cmo atraer al sector privado: Los dos principios de asignacin de riesgos
mencionados, en los que se debera basar la asignacin de contratos, provienen de Guasch (2004). La estimacin de que el riesgo normativo eleva el costo
del capital para la inversin en infraestructura entre 2% y 6% pertenece a la
publicacin de Jos Luis Guasch y Pablo Spiller (1999).
Los ejemplos de gobiernos que recientemente instaurados trataron de modificar las concesiones y reglamentaciones existentes bajo administraciones
anteriores provienen de Guasch (2004).
La discusin sobre la importancia de la autonoma regulatoria se apoya, por
una parte, en Regulatory Governance and Sector Performance: Methodology
and Evaluation for Electricity Distribution in Latin America (Andres, Guasch &
Lpez Azumendi, 2008).
La observacin sobre las caractersticas de buen gobierno corporativo de las
empresas estatales de agua y electricidad que estn ms relacionadas con
los resultados de desempeo proviene de la publicacin del Banco Mundial
(2009).
55
9.3. BIBLIOGRAFA GENERAL

Andrs, L., Foster, V. & y Guasch, J. L. (2005). The impact of privatization on
firms in the infrastructure sector in Latin American countries. Washington D.C.:
Banco Mundial.
Andrs, L., Guasch, J. L., Haven, T. & Foster, V. (2008). The impact of private sector participation in infrastructure: lights, shadows and the road ahead.
Washington D.C.: Banco Mundial.
Andres, L., Guasch, J. L. & Lpez Azumendi, S. (2008). Regulatory governance
and sector performance: methodology and evaluation for electricity distribution in Latin America. (Documento de trabajo N 4494). Washington D.C.: Banco Mundial.
Banco Interamericano de Desarrollo (BID). (2000). Un nuevo impulso a la integracin de la infraestructura regional en Amrica del Sur. Washington, D.C.:
BID.
BID. (2013). Infraestructura sostenible para la competitividad y el crecimiento
inclusivo. BID.
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Banco Mundial. (2013). World Bank Enterprise Survey.
Banco Mundial. (2014). World Bank Enterprise Survey
Caldern, C. & Servn, L. (2004). The effects of infrastructure development
on growth and income distribution. (Documento de Trabajo N 3400), Banco
Mundial, Washington D.C.
56

para el crecimiento
Caldern, C. & Servn, L. (2010). Infrastructure in Latin America. (Documento

de trabajo N 5317). Banco Mundial. Washington D.C.
Fay, M. y Morrison, M. (2007). Infraestructura en Amrica Latina y el Caribe: acontecimientos recientes y desafos principales. Washington D.C.: Banco Mundial.
Ferreira, P. & Gonalves do Nascimento, L. (2005). Welfare and growth effects
of alternative fiscal rules for infrastructure investment in Brazil. Washington
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Guash, J. L. (2002). Logistics costs and their impact and determinants in Latin
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doing it right. Washington D.C.: Banco Mundial.
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Hulten, C. (1996). Infrastructure capital and economic growth: How well you use
it may be more important than how much you have. (Documento de trabajo N
5847). National Bureau of Economic Resesarch. Cambridge.
Perrotti, D. E. y Snchez, R. J. (2001). La brecha de Infraestructura en Amrica
Latina y el Caribe. En: Serie Recursos Naturales e Infraestructura, (154). Santiago de Chile: CEPAL).
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Infrastructure Development, 1(2): 111-131.
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Straub, S. (2008). Infrastructure and growth in developing countries: recent
advances and research challenges. (Documento de Trabajo N 4460), Banco
Mundial, Washington D.C.
58

para el crecimiento

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Realidad Macroeconmica Latinoamericana

Curso Realidad Macroeconmica Latinoamericana

Revisor del mdulo, edicin 2015:

Autor del curso original:

Coordinador acadmico del curso:

Diseo pedaggico del curso:

Edicin, diseo y diagramacin:

Preguntas orientadoras de aprendizaje

II. La infraestructura y el crecimiento econmico

III. Las mejoras de la infraestructura

IV. La participacin privada no compens

4.1. Un poco de historia: crisis macroeconmicas

V. Es necesario gastar ms en infraestructura

5.1. Pero tambin hay que gastar mejor

VI. El Estado debe ocupar un lugar central en la provisin

VII. Cmo atraer al sector privado

7.1. Nuevas formas de asociacin entre el sector pblico y el privado

7.2. Mejorar el diseo de las concesiones y los procesos de adjudicacin

7.3. Gestionar y asignar mejor los riesgos

7.4. Mejorar la estructura regulatoria y la capacidad

VIII. Sntesis del mdulo

9.1. Fuentes y Lecturas recomendadas

9.2. Fuentes tcnicas

9.3. Bibliografa general

Mdulo IV. La Infraestructura

Realidad Macroeconmica Latinoamericana

Marco de financiamiento de la infraestructura

Marco de participacin del sector privado en infraestructura

Tipos de asociacin entre el sector pblico y el sector privado

Tipos de riesgo en proyectos de infraestructura

Mdulo IV. La Infraestructura

Realidad Macroeconmica Latinoamericana

Fuente: Banco Mundial. (2014). World Development Indicators

Mdulo IV. La Infraestructura

La infraestructura es el conjunto de estructuras de

Realidad Macroeconmica Latinoamericana

No obstante todos estos logros, los sectores de infraestructura presentan

Mdulo IV. La Infraestructura

Sin embargo, como se analiza en las dems secciones del

Para acelerar las tasas

responsabilizarse de planificar, regular y supervisar

Por qu las inversiones

Realidad Macroeconmica Latinoamericana

II. LA INFRAESTRUCTURA Y EL CRECIMIENTO

Mdulo IV. La Infraestructura

durante las cuales la infraestructura es escasa y no se ha

Realidad Macroeconmica Latinoamericana

Mdulo IV. La Infraestructura

Mejora hasta alcanzar los

Mejora hasta alcanzar la

Fuente: Caldern y Servn, 2004.

Realidad Macroeconmica Latinoamericana

Porcentaje de empresas que consideran que

Fuente: Banco Mundial (2014). World Bank Enterprise Survey.

Las deficiencias en la infraestructura de transporte contribuyen a elevar

Mdulo IV. La Infraestructura

La falta de infraestructura tambin repercute en el manejo de inventarios

Realidad Macroeconmica Latinoamericana

III. LAS MEJORAS DE

Las tasas de cobertura alcanzadas por Amrica Latina y

Mdulo IV. La Infraestructura

Agua potable (porcentaje de poblacin con acceso)

Instalaciones sanitarias (porcentaje de poblacin con acceso)