CAP.

2 STATUL I POLITICILE SOCIALE

I. ROLUL STATULUI N MENINEREA BUNSTRII N PERIOADA DE TRANZIIE

n realizarea unei tranziii eficace i cu costuri sociale ct mai sczute politica social
are un rol crucial.
Protecia social ntr-o perioad de tranziie trebuie s rspund la cteva necesiti
prioritare:
x soluionarea problemelor sociale specifice unei perioade de tranziie la economia de pia
i democraia pluripartidist;
x minimizarea/ resorbia costurile sociale ale reformei economice, proces cu implicaii pe
termen mediu i lung asupra dezvoltrii durabile, n condiiile unor posibiliti financiare
limitate ale statului la nceputul perioadei de tranziie i innd seama de constrngerile
economice impuse de prioritilor economice n procesul de reforma i restructurare
(macrostabilizare, liberalizare, privatizare etc.).
n contextul tranziiei pot fi identificate dou funcii sociale ale statului:
1. Funcia de facilitare a tranziiei: crearea unui cadru social favorabil tranziiei, de
mobilizare a resurselor sociale ale ntregii colectiviti pentru a susine procesele de
schimbare social i economic, concomitent cu stimularea restructurrii, motivarea
performantelor i reorientarea adecvata pe piaa muncii etc.
2. Funcia compensatorie: minimizarea costurilor sociale inegal distribuite n
populaie, ale proceselor tranziiei.
Orice proces de reforma economica i politica se asociaz, inevitabil, cu o serie de
probleme sociale acute. De modul de abordare a acestor probleme sociale depind condiiile
evoluiei ulterioare: blocarea, sau dimpotriv, facilitarea, respectiv catalizarea proceselor
reformatoare. Din acest motiv, deciziile de politica social marcheaz practic puncte de
rscruce n procesul de reform.

Probleme i costuri sociale asociate proceselor de reform

Problemele i costurile sociale se refera n special la acele efecte negative ale
diferitelor procese, ce se rsfrng - att imediat ct i pe termen mediu sau lung -, asupra
dezvoltrii sociale i economice. Acestea dau natere, n timp, unor distorsiuni sociale greu de
corectat crescnd astfel costurile viitoare asociate unei dezvoltri durabile.
Principalele costuri sociale asociate tranziiei n Romnia se refer la:
a. procesul de srcire a unor segmente din ce n ce mai largi ale populaiei;
b. accentuarea polarizrii sociale, cu afectarea negativ a capitalului uman
c. creterea anomiei sociale
a. Srcirea unor segmente largi ale populaiei

Una dintre ateptrile fundamentale ale colectivitii, n perioada de tranziie, a fost

aceea de atenuare a ocurilor provocate de degradarea standardului de via. Primii ani ai
tranziiei s-au asociat cu un proces rapid de srcire a unor segmente din ce n ce mai largi ale
populaiei. Acest proces nu este specific Romniei, ci tuturor rilor n tranziie.
Utiliznd o metoda normativa de stabilire a necesitilor pentru o familie, cu ajutorul unui cos de produse i
servicii, ICCV a stabilit dou praguri: un prag de subzisten i un prag de trai decent.
n 1995, sub aceste praguri, utiliznd datele AIG-CNS, se gseau:
x 21.5% gospodarii respectiv 27.3% persoane sub pragul de subzisten;
x 43.4% gospodarii respectiv 50% persoane sub pragul de trai decent;
x
Nota:
1. s-a utilizat o scala de echivalenta de 1(cap de gospodrie adult sub 60 de ani) -0.7(al doilea adult)- 0.8 (copil
peste 14 ani sau cap de gospodrie peste 60 de ani) - 0.6 (copil sub 14 ani)
x
2. ca msur a bunstrii au fost luate n considerare cheltuielile totale ale gospodriei;
ICCV

Acest proces de degradare a nivelului de trai, ce a cuprins arii tot mai largi ale
societii romaneti, s-a datorat, n primul rnd, urmtorilor factori:
x erodrii rapide a veniturilor reale ale populaiei: n special a veniturilor salariale i a
transferurilor sociale, dar i eliminrii subveniilor la marea majoritate a produselor i
serviciilor de baz;
x creterii rapide a omajului: rata maxima a omajului a fost atins n 1994, ea ajungnd,
de la 3% n 1991 la 10.9%. Un fenomen ngrijortor este omajul n rndul tinerilor, rata
acestuia meninndu-se la o cota cel puin dubl fa de rata general a omajului (de
aproximativ 20% pentru ntreaga perioada ntre 1994 i 1997, cu un maxim de 22.5% n
1994). O alt surs de cretere a srciei este fenomenul de feminizare a omajului: dac
rata omajului, n general, este mai ridicat la femei dect la brbai, n cazul populaiei
tinere aceast discrepan este i mai accentuat.
x apariiei omajului de lung durat: incidena omajului de lung durat crete constant,
ajungnd n 1996 la aproximativ 30% omeri de peste doi ani din totalul omerilor.
Adncirea srciei i erodarea constant a nivelului de trai nu se rezum doar la
anumite segmente minoritare ale societilor n tranziie. Ele sunt procese ce cuprind, chiar
dac difereniat, segmente largi ale populaiei. Nevoia de protecie social nu se rezum strict
la cteva categorii defavorizate, dei putem vorbi de categorii cu risc crescut cum ar fi
omerii, femeile singure cu copii, familiile cu peste doi copii, muncitorii necalificai. Spre
deosebire de aceste grupuri, pensionarii, n ciuda erodrii mai rapide a veniturilor din pensii
n raport cu veniturile salariale, s-au dovedit a fi grupul cel mai puin expus srcirii, nu
numai n Romnia, dar n toate rile Europei Centrale i Estice.
Tabel 2.1 Ponderea persoanelor, copiilor, vrstnici aflai sub pragul relativ de srcie:
Pondere n total (%) sub pragul relativ

total persoane (inclusiv copii i vrstnici)

copii sub 15 ani
persoane vrstnice, de 60 de ani i peste
total persoane (inclusiv copii i vrstnici)
1996
copii sub 15 ani
persoane vrstnice, de 60 de ani i peste
Sursa datelor: CNS - AIG
1995

Pragul relativ de srcie, calculat ca procent din cheltuielile

medie de consum pe adult echivalent (scala calorica CNS)
40%
50%
60%
7.9
15.7
25.2
11.9
22.6
34.7
2.6
5.9
10.9
6.4
13.8
23.3
9.7
20.3
32.7
1.6
4.3
9.1

Conform datelor din Ancheta Integrat a Gospodriilor, att n 1995 ct i n 1996,

numrul de copii din gospodriile aflate n quintila 1 de venit este de peste 4 ori mai mare
dect cel al copiilor din quintila 5: de 4.5 ori mai mare n 1995, respectiv i de 5.5 ori mai
mare n 1996. Peste 60% din totalul copiilor aparin gospodriilor ce se afl n primele doua
quintile de venit: 61.2% n 1995, respectiv 63.6% n 1996 (date CNS- AIG).
Copiii - cel mai defavorizat grup social al tranziiei
Copii reprezint n Romnia segmentul de populaie care a pltit probabil cel mai ridicat cost al tranziiei. Politica
puternic pronatalist a regimului comunist, cu limitarea accesului la metode contraceptive dar i cu suport financiar
pentru familiile cu muli copii, a avut ca efect crearea unei curbe n form de u a natalitii, n raport cu veniturile
familiale. Cei cu venituri mai ridicate au reuit s i pstreze controlul asupra dimensiunii familiei, n timp ce aceia mai
sraci i-au crescut dimensiunile familiei, ajungndu-se practic la o polarizare a dimensiunii familiei att n funcie de
venituri, dar i n raport cu anumite grupuri sociale specifice, ca de exemplu grupul de rromi. Acelai fenomen de
polarizare se remarc i la nivel regional. Ca urmare a colapsului veniturilor salariale i a beneficiilor familiale, familiile
mari cu venituri mici sufer cea mai sever srcie. Aceast polarizare a rezultat ntr-o percepie colectiv a
iresponsabilitii acestor familii i grupuri, i ca o consecin nu a mai existat suportul politic pentru ...transferurile
monetare ctre familiile cu copii dup 1989 (C. Zamfir, 1997).

b. Accentuarea polarizrii sociale

Tranziia a fost caracterizat n principal printr-o cretere rapid a diferenierii
veniturilor, n parte dorit, legitim i funcional, n parte nelegitim, demoralizant,
cuprinznd riscul unei polarizri sociale cu consecine grave.
Un raport al OECD (Analiza Economica a Romniei 1997) indica pentru 1994 un
coeficient de inegalitate Gini de 30, scznd n 1996 la 28, la nivelul anului 1992. Aceste
valorile ale coeficientului de inegalitate Gini nu indica un nivel al inegalitii veniturilor att
de mare nct s produc perturbri n creterea economic i tensiuni sociale importante.
Dac pe ansamblu nu s-a atins n aceast privin o limit critic, dincolo de care s-ar
putea vorbi de o polarizare social cu consecine grave, exist totui cteva procese care
trebuie considerate cu toat atenia:
i)

O polarizare tot mai evident ntre un important segment al populaiei afundat rapid
ntr-o srcie extrem i un mic segment care a reuit n civa ani s acumuleze
averi spectaculoase.
Proporia mare de copii care triesc n condiii cu totul improprii formarii i
dezvoltrii lor estre aspectul cel mai ngrijortor. Este de asemenea alarmant situaia
unei proporii ridicate de tineri care se confrunta cu oportuniti reduse pe piaa munci
i cu dificulti enorme n ntemeierea propriei gospodrii.
ii)
Diferenieri de venituri n dezacord cu reprezentrile colective despre moralitate i
funcionalitate social-economic. Dou tipuri de asemenea situaii pot fi invocate:
x Diferenieri ale veniturilor salariale fr nici o justificare economic.
Decomprimarea veniturilor n baza unor criterii de performan economic, nalt
acceptate de colectivitate, dar i cu efecte funcionale asupra proceselor de
restructurare i re-echilibrare a economiei, nu s-a produs pe msura ateptrilor. S-au
produs ns o serie de diferenieri salariale nebazate pe criterii de performan
economic, ce au generat nemulumire la nivelul ntregii colectiviti.
Grila salarial bazat pe negocieri individuale n cadrul diferitelor sectoare i
ntreprinderi economice a dus la apariia unor disproporii nejustificate ntre
diferitele grupuri de salariai, salariile cele mai mari fiind obinute nu de ctre
ramurile i ntreprinderile cu cea mai crescut eficien economic ci n special de ctre
regiile autonome i monopoluri, datorit puterii mari de exercitare a unor presiuni

Castigul salarial nominal mediu net lunar fata de media pe salariul mediu pe
economie (%)
Sursa datelor: CNS

300
Extractia si prepararea
carbunelui
250

248.5

Extractia petrolului si a gazelor

naturale
Textuile si produse textile

205.2

200
174.8

187.1
176.8
174.9

180
166.4

150
142
126.3
123

100

97.8
96.5
94.1
88.8
87.6

144.5
132.4
114.3
107
97.4
94.9
83.7

151.9
147.9

187.7
173.7
171.4
165

143.3

190.3
184.3
161
150.4

161.1
143.9
120.1

Productia, transportul si
distributia energiei electrice si
termice, gazelor si apei calde

105.6

Posta si telecomunicatii

135.8
125.8

109.6

Masini si aparate electrice

177.5

114.6
101.4

98.1
97.3
87.3

92.3
92.2

92.8
88.9

71.7

72.5

71.5

76.3
71.3

73.9
71.5

76.2

Sanatate si asistenta sociala

50
Activitati financiare, bancare si
de asigurari
0
1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

sindicale i politice. Acest fenomen a dus nu numai la o cretere artificial a preurilor,

i deci a costurilor pentru ntreaga colectivitate, dar i la blocaje reale, n special pentru
acele ntreprinderi care acioneaz n condiii de concuren real.
Acest fenomen este de natur a genera adevrate spirale revendicative, crescnd astfel
costurile pentru ntreaga colectivitate n ansamblul ei, dar n special pentru anumite
grupuri sociale, fr putere de presiune sindical i politica.
x

iii)

Diferenieri tot mai evidente ntre veniturile legitime i acceptabile moral (salarii,
profituri din afaceri legale etc.), adesea foarte modeste, i veniturile obinute la
marginea legii sau dincolo de ea, adesea uriae n raport cu primele. Extinderea
corupiei i fraudei este o surs major de demoralizare colectiva. Ctigurile la
marginea legii au proliferat ca urmare a lipsei unor reglementari legislative riguroase i
coerente, n special n domeniul fiscalitii, dar i ca urmare a incapacitii statului de a
preveni, reaciona i sanciona fenomenele de corupie i activitile pe piaa neagr.
Scderea numrului de salariai, beneficiari de o protecie social actual i
viitoare adecvat, concomitent cu creterea numrului de persoane angrenate n
activiti ocazionale, adesea la limita legalitii, neacoperite de cheltuieli de
asigurri sociale. Creterea numrului acestei categorii de muncitori se reflect n
rata de cretere a numrului de contracte civile, contracte ce nu acoper nici o
cheltuial legata de asigurri sociale. Situaia devine i mai grav, dac lum n

considerare faptul ca aceste tendine se manifest pe fondul unei creteri mai mult
dect modeste a activitilor antreprenoriale pe cont propriu.
Tabel 2.2 Rata de cretere a numrului de salariai, n raport cu anul precedent (%):
1991
- 8.1
Sursa datelor: CNS

1992
-11.4

1993
-3.7

1994
-2.9

1995
-2.5

1996
-2.5

1997
-13

Dinamica numarului de salariati (1990=100)

Sursa datelor: CNS

100
90

91.9
81.4

80

78.4

76.2

70

74.3

72.4
63

60
50
1991

1992

1993

1994 1995

1996

1997

Numarul de contracte civile incheiate la data de:

Sursa datelor: MMPS

1500000
1299579

1412152

820743

1000000
528266

500000

390373

0
Ma Ap Ma Ju J Au Se Oc No De Ja Fe Ma Ap Ma Ju J Au Se Oc No De
r- r- y- n- ul- g- p- t- v- c- n- b- r- r- y- n- ul- g- p- t- v- c96 96 96 96 96 96 96 96 96 96 97 97 97 97 97 97 97 97 97 97 97 97

Acest fenomen este de natur a crete costurile viitoare de protecie social: un

segment tot mai larg al populaiei rmne descoperit n raport cu veniturile viitoare. Creterea
numrului de contracte civile, ncheiate pe perioade scurte de timp sau pentru munci pariale,
concomitent cu o cretere relativ redus a lucrtorilor pe cont propriu, face ca, n viitor, o
parte din ce n ce mai mare a actualei fore de munc s nu beneficieze de asigurri sociale de
stat adecvate, deplasndu-se din sfera beneficiilor contributive n sfera beneficilor noncontributive. Aceste costuri vor fi practic transferate asupra ntregii populaii, fr ca ele s
corespund contribuiilor prezente.

iv)

O cretere a polarizrii oportunitilor, decurgnd n mod special din

accentuarea polarizrii educaionale a populaiei. ncepnd cu 1990 s-a accentuat
un dublu proces: pe de-o parte, crete numrul de absolveni de studii superioare i, pe
de alt parte, crete numrul celor cu educaie sczut, datorit creterii abandonului
colar i participrii colare reduse, n special la nivelul nvmntului secundar.
Rata bruta de cuprindere scolara (%)
Sursa datelor: CNS

100
90.7

80

76.1
65.7

60

63.7

68.6

66.1

69.1

68.6

40

Invatamant secundar
(ciclul ll)
Invatamant superior

20

20.2
10.6

22.7

22.7

20.9

22.2

22.7

12.5

0
1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

c. Un alt cost al tranziiei este creterea anomiei sociale, concretizat prin criminalitate
ridicat (ponderea persoanelor condamnate creste de 3 ori n perioada 1990-1997, ponderea
minorilor i recidivitilor n totalul persoanelor condamnate se dubleaz iar numrul furturilor
i tlhriilor aproape se tripleaz n aceast perioad), corupie crescut, apelul populaiei la
forme mai degrab disperate de protest. Acest fenomen se manifest prin scderea ncrederii
indivizilor n instituiile i structurile legale, n justiia procedural a statului ct i n
capacitile acestuia de a controla i sanciona fenomenele de corupie nalt vizibile.
Aceste probleme sociale se accentueaz pe msur ce rezolvarea lor este ntrziat.
Ele sunt de natur a bloca procesele de reform n diferite moduri:
1. prin nencrederea colectivitii n capacitatea i voina sistemului politic de a proteja
interesele marii majoriti;
2. prin demotivarea creterii eficienei i prin micorarea presiunii de restructurare
economic;
3. prin nencrederea populaiei n justiia procedural a statului;
4. prin nencrederea populaiei n capacitate statului de a controla eficace corupia i de a
sanciona demonstrativ cazurile de corupie nalt vizibile;
5. prin paralizia spiritului antreprenorial mai ales n sferele productive, unde riscurile sunt
cele mai ridicate i profiturile cele mai modeste.

II. DINAMICA SISTEMULUI DE PROTECTIE SOCIALA

Analiza evaluativ a sistemului de protecie social poate fi realizat la dou nivele:

analiza dinamicii cadrului legislativ-instituional, pe de-o parte, i, analiza concret a
impactului serviciilor i transferurilor sociale asupra bunstrii populaiei, pe de alt parte.

1. DINAMICA LEGISLATIV N DOMENIUL PROTECIEI SOCIALE

Analiza cadrului legislativ este esenial ntr-o perioad de schimbare rapid, unde
vechile forme ale statului socialist al bunstrii sunt nlocuite prin noi forme, adecvate unei
economii de pia.
Unele componente ale sistemului de protecie social i-au pstrat, n mare parte i
dup 1989, structura legislativ, altele au suferit schimbri fundamentale nc de la nceputul
perioadei de tranziie, datorit inadecvrii lor la noile realiti sociale, iar altele, inexistente n
regimul socialist, s-au constituit ca rspuns la noile probleme sociale cu care se confrunt
Romnia n tranziie.
x

Sistemul de pensii de asigurri sociale

Sistemul de pensii motenit s-a dovedit a fi, cel puin pentru o faz iniial a
procesului de tranziie, suficient de bine structurat i cu un grad ridicat de cuprindere a
populaiei.
Pe lng pensiile pentru limit de vrst i munc depus, i pentru pierderea
capacitii de munc (foarte generoase, n special cele ce acopereau riscurile accidentelor de
munc), sistemul de pensii cuprindea nc dou tipuri de pensii, de data aceasta noncontributive: pensiile acordate orfanilor, veteranilor i vduvelor de rzboi (pensii IOVR) i
pensiile de ajutor social, oferite tuturor persoanelor de vrsta pensionabil, care nu aveau
dreptul la pensie de asigurri sociale (deci nu aveau zece ani n cmpul muncii) dar aveau
totui un minim de cinci ani de munc. Aceste pensii ofereau practic o protecie efectiv
aproape tuturor persoanelor vrstnice, cu condiia unui minim de munc depus. Numrul lor
este ns n continu scdere, astfel nct semnificaia lor devine din ce n ce mai redus.
Singura excepie o reprezint categoria ranilor pensionari. Nivelul pensiilor de
asigurri sociale pentru agricultori a fost deosebit de sczut i nainte de 1989. Nici dup 1989
situaia nu se schimb considerabil acestea rmnnd, n continuare, foarte sczute n raport
cu celelalte categorii de pensii, chiar i n raport cu pensiile de tip non-contributiv.
Raportul intre diferitele tipuri de pensii si pensia medie de
asigurari sociale de stat (exclusiv agricultori)
Sursa datelor: Anuarul Statistic - CNS

70
64.3

59.6

60.1

61

47.5

49.5

49.2

48.8

48.5

16.2

14.2

53.1

50
40

41.8
41.5

45.3
44.6

Pensii IOVR
Pensii ajutor social
Pensii agricultori

30.5

30
20

64

61

60

18.2

20
10.4

10

18.7

20.5

0
1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

Numrul de pensionari, att n termeni absolui ct i comparativ cu numrul de

salariai este n cretere ajungndu-se ca n 1997 numrul pensionarilor din sistemului de
asigurri sociale s l depeasc, n termeni absolui, cu 400.000 pe cel al salariailor.
Aceast cretere a numrului de pensionari se datoreaz, nu n ultimul rnd, numrului mai
mare a pensionarilor nainte de limit de vrst, chiar la nceputul perioadei de tranziie
(pentru a absorbi o parte a omajului potenial). Acest proces face ca schimbarea sistemului
de pensii de asigurri sociale s devin i mai presant.
Dei iniiativa de a promova o nou lege a pensiilor a existat chiar de la nceputul
anului 1991, aceasta a fost amnata pn n 1996, cnd a fost elaborat un prim proiect de lege,
pe baza Cartei Albe a Asigurrilor Sociale (adoptat n 1993 de Ministerul Muncii i
Proteciei Sociale), urmnd probabil a fi discutat i adoptat n 1998.
Sistemul actual prezint o serie de neajunsuri:
x n primul rnd o slab corelare a pensiei cu contribuia pe ntreaga perioad a vieii active,
datorit faptului c pensiile se calculeaz inndu-se cont de cei mai avantajoi cinci ani
consecutivi de munc din ultimii zece, ceea ce face ca numai numrul de ani de munc
depus, dar nu i ntreaga perioad de contribuie anterioar s devin semnificativ pentru
nivelul beneficiului.
x n al doilea rnd, lipsa unui sistem automat de indexare a pensiilor. Pensiile sunt indexate
cu mari ntrzieri n raport cu dinamica preurilor, prin ajustri procentuale diferite, cel mai
adesea aplicnd procente de indexare mai mici pentru pensiile mai mari. Un astfel de
sistem las ajustarea pensiilor la latitudinea factorului politic. Acest ultim aspect a dus, n
perioada de tranziie, pe de-o parte la erodarea mai puternic a pensiilor i rmnerea
acestora n urma fa de preuri, i, pe de alt parte, la aplatizarea nivelului pensiilor i deci
la o slab legtur ntre contribuiile iniiale i beneficiul actual.
Ce aduce nou proiectul de lege al pensiilor?
x Creterea treptat a vrstei de pensionare, ncercnd astfel s depeasc problemele
legate de creterea raportului de dependen, datorat vrstei relativ sczute de pensionare,
omajului ct i mbtrnirii populaiei;
x Creterea corelaiei ntre contribuia pe tot parcursul vieii active i beneficiu;
x mpiedicarea erodrii rapide a pensiilor ct i a aplatizrii distribuiei acestora prin
nlocuirea actualului sistem de indexare cu un sistem mai flexibil, de acumulare de puncte,
a cror valoarea se ajusteaz permanent, din mers, n funcie de inflaie;
x Schimbarea sistemului de contribuie la Fondul de Pensii de Asigurri Sociale prin
prevederea unei contribuii a persoanelor fizice de 50% din totalul contribuiei, urmnd ca
50% s fie pltii de ctre angajatori. Cei ce lucreaz pe cont propriu sau n agricultur
urmeaz s suporte o contribuie de 100%.
x Scderea pierderilor n sistem, datorate fie condiiilor prea laxe i demotivatoare impuse
pentru obinerea pensiilor i compensaiilor pentru incapacitate de munc (n prezent
acestea pltindu-se integral de la bugetul de stat), fie datorate modului de acordare a
concediilor de boal. Aceste insuficiente legislative ce duc la pierderi n sistem se ncearc
a fi compensate prin responsabilizarea att a asiguratorului ct i a angajatorului.
Problemele cu care se confrunta proiectul de lege (n forma n care a fost prezentat
cu cteva luni n urm):
1. O atitudine mai degrab discriminatorie i deloc stimulativ fa de lucrtorii pe
cont propriu, inclusiv agricultori. Acetia sunt obligai s plteasc 100% contribuiile la

Fondul de Asigurri Sociale, fa de doar 50% n cazul angajailor. Neplata acestei contribuii,
timp de 6 luni consecutive, atrage dup sine scoaterea persoanei n cauza din sistemul de
asigurri sociale, anulndu-se i contribuia pe care aceasta au fcut-o pn n acel moment,
fr drept de restituire. Acest sistem duce la demotivarea acestor categorii de a intra i de a
rmne n sistem, astfel nct caracterul obligatoriu al asigurrii putnd deveni cu uurin o
ficiune. Acest lucru poate duce, n timp, la creterea unui segment de populaie, neacoperit de
asigurri sociale, segment ce va trebui suportat printr-un sistem complementar de asisten
social, cu beneficii mult mai modeste, mutnd astfel responsabilitatea asupra statului, i,
implicit asupra ntregii colectiviti.
2. Fixarea unei limite superioare a bazei de calcul a pensiilor, la 2,5 salarii medii
brute, a fost gndit, probabil n perspectiva introducerii, complementar cu sistemul
asigurrilor sociale de stat, a unor sisteme private de asigurri. Stimularea populaiei pentru
participarea la astfel de sisteme private pare raional din punct de vedere economic.
Fezabilitatea unei astfel de soluii este ns mai degrab redus, n condiiile actuale. n
primul rnd datorit lipsei unui sector privat solid. n al doilea rnd datorit lipsei unor
mecanisme eficiente instituionalizate care s mpiedice corupia i crearea monopolurilor la
nivelul unor astfel de sisteme, concomitent cu stimularea de investiii ct mai bune a
fondurilor de pensii private. Managementul unor astfel de fonduri de pensii, ce substituie
principiul capitalizrii principiului solidaritii ntre generaii, este o problem dificil i
delicat - nerezolvat principial n totalitate nici n rile Europei Occidentale
ngrijorarea n legtura cu evoluia sistemului de pensii este legitim. Pe de-o parte,
noua lege trebuie s in seama i de eventualele disfunctionaliti generate de sistem n raport
cu cei ce lucreaz pe cont propriu, cu venituri mici. Pe de alt parte, legislaia actual prevede
un minim de venit sub care o persoan poate beneficia de ajutor social, bazat pe testarea
mijloacelor financiare. Este deci important de gndit sistemul de pensii i din aceast
perspectiva, pentru a evita - pe ct posibil - situaii generate de pensii sub nivelul pragului
fixat pentru ajutorul social. Principiul solidaritii sociale nu trebuie s se substituie
principiului contributoriu, ci s compenseze scprile acestuia.
x

Sistemul de protecie i reintegrare pe piaa muncii a omerilor

O alta componenta a sistemului de asigurri sociale este suportul financiar al
omerilor. Acest sistem a fost introdus n 1991 ca urmare fireasc a apariiei omajului ca
fenomen de mas, n procesul restructurrii economice - i completat, n 1994, prin
introducerea sistemului de creditare a ntreprinderilor mici i mijlocii, a ajutorului de
integrare profesional a tinerilor absolveni etc. Sistemul de suport financiar este relativ
generos, comparativ cu alte ri n tranziie, n special din punctul de vedere al duratei pe care
se acord aceste prestaii. Relaionat de nivelul contribuiei, i deci i de nivelul salariului,
este doar ajutorul de omaj, acordat pentru primele nou luni de omaj (iniial au fost ase,
extinzndu-se ulterior la nou luni). Un beneficiu non-contributiv, acordat tot din fondul
pentru omaj, este ajutorul de integrare profesional, oferit tinerilor absolveni de coli
profesionale, liceu sau facultate.
n 1997 guvernul adopta o nou msur pentru a face restructurarea unor mari
ntreprinderi sau ramuri industriale social acceptabil: plata unei compensaii de 6-12 salarii
medii din ramura respectiv, n cazul disponibilizrilor n mas. n lipsa unor programe de
sprijin efectiv de reorientare profesionale sau de suport a dezvoltrii de afaceri pe cont
propriu, apar reacii adverse la aceast form de discriminare ntre omeri. Compensaia a fost
justificat n termenii susinerii iniiativei antreprenoriale, informaiile din mass-media ct i
unele anchete de teren efectuate de institute de cercetare n domeniul social (printre care i

ICCV) despre modul de utilizare a acestora par ns s indice un comportament de consum

mai degrab dect de investiie a celor ce au beneficiat de aceste compensaii.
Suportul financiar al omerilor a fost completat i de o serie de msuri active, de
stimulare a reintegrrii pe piaa muncii. Pe lng prevederea unor programe active, de
reconversie, respectiv recalificare, profesional a fost stipulat i acordarea unor credite
pentru ntreprinderile mici i mijlocii, n vederea stimulrii angajrii omerilor. O alt msur
menit s stimuleze angajarea tinerilor absolveni a fost subvenionarea, pentru o prim
perioad de angajare, ntr-o anumit proporie, a salariului acestora. Programele active, dei ar
fi trebuit s dein o pondere important n cadrul cheltuielilor destinate omerilor, au fost
mai degrab reduse.
Tabel 2.3 Ponderea diferitelor beneficii i programe destinate omerilor, n totalul Fondului pentru omaj:

Transferuri bneti directe, din care:

Ajutorul de omaj
Alocaia de sprijin
Ajutorul de integrare profesionala
Ajutor pentru nclzirea locuinelor
Masuri active, din care:
Subvenionarea salariilor absolvenilor
Calificarea i recalificarea omerilor
Creditele acordate ntreprinderilor mici i mijlocii
Sursa datelor: Anuarul Statistic 1997, MMPS

1991
61.8%
61.8
2.8%
0.9
1.9
-

1992
78.8%
70.8
8
1.5%
0.7
0.8
-

1993
88.8%
62.1
26.7
1.1%
0.5
0.6
-

1994
88.2%
60.7
22.2
1
4.3
1.4%
1.1
0.3
-

1995
71.1%
28.6
32
8.3
2.2
14.7%
0.6
0.2
13.9

1996
58.5%
24.3
26.5
7.7
11.1%
0.6
0.4
10.1

Ponderea sumelor alocate transferurilor banesti directe si

masurilor active in totalul fondului pentru somaj
Sursa datelor: CNS, MMPS

90.00%

88.80% 88.20%

80.00%

78.80%
71.10%

70.00%
60.00%

61.80%

58.50%

50.00%

Transferuri banesti
directe

40.00%

Masuri active

30.00%
20.00%

14.70%

10.00%
2.80%

0.00%
1991

1.50%

1992

1.10%

1993

11.10%

1.40%

1994

1995

10

1996

Dei rata omajului a crescut de la 3% n 1991 la 8,8% n 1997 (cunoscnd o uoar

scdere n perioada 1994-1996, de la 10,9% la 6,6%), ponderea cheltuielilor destinate
programelor de calificare/ recalificare a sczut, de la 1,9% n 1991 la 0,2% n 1995
(nregistrnd o mic cretere doar la nivelul anului 1996, ajungnd astfel la 0,4%).
Ponderea omerilor cuprini n cursurile de calificare/ recalificare, n totalul omerilor,
este foarte redus. Aceasta crete de la 3,1% n 1991, la 4,2% n 1993, scznd n 1994 la
2,1%. Nici n 1997 nu depete 3%.
Tabel 2.4 Ponderea omerilor cuprini n programele de calificare/ recalificare, n totalul omerilor (%)
1991
1992
3.1
4
Sursa datelor: CNS

1993
4.2

1994
2.1

1995
2.3

1996
3.1

1997
2.7

Lipsa unor programe eficiente de reintegrare pe piaa muncii se resimte cu att mai
mult cu ct crete dramatic omajul de lung durat. n 1996 ponderea omerilor de peste un
an atinge 50.2% din totalul omerilor iar ponderea omerilor de peste doi ani se apropie de
30%.
n ceea ce privete motivaia omerilor de a participa n programe active, trebuie luat
n considerare i rolul jucat de piaa neagr: aceasta a oferit, ntr-o proporie ridicat,
posibilitatea unui ctig mai sigur dect ansa de a obine un loc de munc n urma unui curs
de recalificare.
Principalele msuri active de combatere a omajului i ocupare a forei de munc n 1997
n 1997 s-a ncercat extinderea cadrului legislativ n vederea promovrii unor msuri active eficiente de
combatere a omajului. Printre aceste prevederi pot fi enumerate:
x faciliti suplimentare acordate ntreprinderilor mici i mijlocii care solicit credite cu dobnd redus pentru crearea
de noi locuri de munc pentru omeri: mrirea duratei de rambursare de la 1 la 3 ani, acordarea unor credite cu
dobnd avantajoas i pentru nfiinarea sau dezvoltarea unitilor cooperatiste, cu obligativitatea acestora de a
menine persoanele angajate cel puin trei ani;
x mrirea perioadei de subvenionare a salariilor pentru absolveni de la o perioad de 9 luni la o perioad de 12 luni, cu
un grad de acoperire de 70% din salariul de baz net la data angajrii, cu condiia de a-i menine n activitate cel puin
3 ani;
x acordarea de pli compensatorii persoanelor ale cror contracte individuale de munc vor fi desfcute ca urmare a
concedierilor colective prin aplicarea programelor de restructurare, privatizare, lichidare, n vederea stimulrii
iniiativelor antreprenoriale;
x a fost depus la Parlament proiectul Legii de Organizare a Ageniei Naionale de Ocupare i Formare Profesional,
instituie publicautonom, ce urmeaz a fi condus de un consiliu de administraie tripartit, i care va organiza i
coordona - la nivel naional i local - activitatea de ocupare i formare a forei de munc.
x S-au constituit Comitete Judeene i Comitetul Naional de Coordonare a Msurilor Active pentru Combaterea
omajului, cu rol consultativ n aplicarea politicilor de msuri active.
x Elaborarea unui program regional de combatere a omajului incluznd o serie de msuri active printre care: sprijinul
financiar pentru crearea de noi locuri de munc n domeniul public, consiliere n demararea unor activiti pe cont
propriu, consilierea ntreprinderilor mici i mijlocii pentru ntocmirea unui plan de afaceri, servicii pentru planificarea
i dezvoltarea economiei locale, incubatoare de afaceri, job-cluburi, centre de informare i documentare privind piaa
muncii, etc. Un program special de acest tip a luat natere i n zona Valea Jiului, ca urmare a disponibilizrilor din
domeniul mineritului.

Sursa datelor: MMPS

11

Pentru Programul de Msuri Active pentru Combaterea omajului (PAEM), component a programului
PHARE pentru For de Munc i Dezvoltare Social anul 1997 a reprezentat anul terminal. Programul a fost
administrat n Romnia de FIMAN. Timp de trei ani prin acest program au fost finanate i coordonate
proiecte de msuri locale adresate att persoanelor aflate n cutarea unui loc de munc i ct celor interesai
sau implicai n promovarea i dezvoltarea spiritului antreprenorial. Activitatea PAEM n Romnia s-a
desfurat n jurul a dou idei de ordine: parteneriatul i descentralizarea. n ce privete parteneriatul este de
reinut antrenarea n structurile PAEM, la diferitele lor nivele, a reprezentanilor Ministerului Muncii i
Proteciei Sociale, a Ministerului Educaiei i nvmntului, a sindicatelor, a patronatului i - nu n ultimul
rnd - a autoritilor locale n msur s sprijine punerea n practic a proiectelor de msuri active. O alt
condiie pentru implementarea proiectelor a fost aceea a iniiativei i participrii locale (inclusiv sub aspect
financiar), considernd c astfel se poate rspunde mai bine specificului i necesitailor comunitarii. Dat fiind
puternicul accent pus pe iniiativa local, programele dezvoltate au fost foarte variate; ele au acoperit proiecte
de infomare, consultant i mediere, reconversie i orientare profesional n meserii cerute pe piaa muncii
locale sau dezvoltarea unor servicii necesare, dar deficitare n zon, precum i suport pentru dezvoltarea
spiritului antreprenorial. O alt caracteristic a programelor a fost focalizarea lor pe grupuri int, formate din
acele segmente ale populaiei preponderent expuse riscului de a rmne n afara pieei muncii. Un obiectiv
mai puin clar definit a fost acela de a ncuraja dezvoltarea capacittilor instituionale, care s continue
aplicarea programelor de msuri active i dup ncetarea finanrii PHARE. Puternicele particulariti zonale
exprimate prin varietatea proiectelor au condus la o atitudine reticent vis-a-vis de implementarea lor
generalizat, indiferent de performantele pe care le-au nregistrat la nivel local. n anul bilanului Programul
PAEM a numrat aproape 60 de centre locale, n a cror funcionare s-au implicat activ mai bine de 2000 de
persoane, prin intermediul crora au primit asistent peste 30000 de omeri. Este de menionat c nu toate
proiectele au funcionat la aceeai parametri de eficient, nu toate s-au putut susine dup ncetarea sprijinului
financiar PHARE, nu ntotdeauna grupurile int au fost clar definite i nu ntotdeauna odat definite ele au
fost urmrite ntocmai. Implementarea aceluiai tip de msur a produs parametrii de eficient diferii n
funcie gradul sau de oportunitate ntr-un anume context economic i social, de nivelul de performant al
proiectului i -nu n ultimul rnd- de cursivitatea dialogului ntre partenerii responsabili cu implementarea lui.
Pe ansamblu, experiena PAEM a dovedit existenta capacitilor locale de a proiecta i pune n practic
msuri active eficiente de suport a forei de munc n replic la fluctuaiile pieei muncii.
ICCV

Sistemul de asigurrilor de sntate

O componenta noua a sistemului de ocrotire a sntate o constituie asigurrile de
sntate. Acest sistem a fost adoptat abia n 1997 (Legea nr.145/1997), moment n care
sistemul de sntate public ajunsese deja n pragul colapsului.
Sistemul de asigurri de sntate aduce cu sine o schimbare a modalitii de
finanare a serviciilor de sntate, prin introducerea unui sistem de colectare a fondurilor, la
nivel local, nlocuind astfel sistemul mai rigid al finanrii de la bugetul de stat. Flexibilizarea
sistemului de finanare a serviciilor de sntate duce, n principiu, att la o cretere a calitii
actului medical dar i la posibilitatea dezvoltrii unui sistem privat de servicii medicale,
accesibil ntregii populaii.
Trecerea unor cheltuieli legate de sntate, de la bugetul de stat, la un fond cu
destinaie special, fondul pentru sntate, poate face acceptabila - intr-o oarecare msura - o
cretere a contribuiilor populaiei pentru sistemul de sntate. Se poate presupune ca
populaia este mai degrab dispus s contribuie la un fond avnd o destinaie clar dect la
bugetul de stat. n noul sistem fiecare persoana pltete din venitul total lunar un procent de
5% pentru fondul de sntate (procent dedus din impozit), iar angajatorul pltete 5% din
fondul de salarii.
Asigurrile de sntate nu pot reprezenta ns o soluie adecvata la criza n care se afl
sistemul sanitar public. Lipsa acuta de fonduri pentru ntreinere a sistemului public de
asisten medical este agravat i de degradarea tot mai accentuate a dotrilor medicale,
necesitnd investii serioase. Aceast situaie de criz, caracterizat prin lipsa fondurilor

12

necesare pentru ngrijirile minime n spitale i dispensare, pentru aparatur i medicamente,

i gsete de asemenea expresia n diferiii indicatori ai sntii colectivitii ca de exemplu:
rata mortalitii materne (dei a sczut fa de 1990, a rmas la cote foarte ridicate: 41,1 la
100.000 de nscui vii n 1996), procentul de decese evitabile, estimat pe ntreaga perioada
1989-1995 la 13-15% din totalul deceselor, etc.
Asigurrile de sntate nu pot, cel puin pe termen scurt i mediu, rezolva problema
precaritii sistemului sanitar. n ciuda fondurilor asigurrilor de sntate, se estimeaz
necesitatea creterii cheltuielilor de la bugetul de stat, n special pentru acoperirea unor
investiii absolut necesare n serviciile de sntate fundamentale, dar i pentru finanarea unor
programe de interes naional n domeniul medicinei preventive i a asistenei primare.
Cteva dintre problemele cu care este de ateptat s se confrunte, cel puin pe
termen scurt, sistemul de asigurri medicale:
x Legea asigurrilor de sntate prevede centralizarea a 7% din fondurile local colectate la
Casa Naional de Asigurri, cu scopul de a reduce inegalitile regionale, date de
diferenele ntre nevoi i venituri. Este ns discutabil dac acest procent, de 7% este
suficient pentru reducerea acestor dispariti, n contextul n care nsi modalitatea de
operaionalizare a acestor dispariti nu este nc rezolvat.
x n ceea ce privete sistemul doctorului de familie, acesta pare a nu putea s rezolve efectiv
- n viitorul apropiat - problema creia i este adresat. n primul rnd datorit numrului
insuficient de medici de familie (se estimeaz un optim de aproximativ 2000 de persoane
la un doctor de familie; numrul generalitilor n momentul de fa nu poate s acopere
ns aceasta cerere). n al doilea rnd datorit repartiiei actuale a acestora n teritoriu,
neadecvat din perspectiva unui astfel de sistem de supraveghere medical. Repartiia
doctorilor n teritoriu a urmat, pn n prezent, o alt logic, astfel nct procesul de redistribuire a doctorilor de familie n teritoriu reprezint o problem ce se va rezolva n
timp, lsnd n prezent, o serie de probleme nerezolvate. O a treia problem este, n sfrit,
legat de pregtirea medicilor de familie n vederea unei asistene generale i
comprehensive a pacienilor, pregtirea acestora fiind, din nou, un proces de durat.
x

Ajutorul social bazat pe testarea mijloacelor financiare

O alt component nou a sistemului de protecie social, de data aceasta de tip noncontributiv, bazat pe principiul solidaritii sociale, este sistemul de ajutor social bazat pe
testarea mijloacelor. Acest sistem de asisten social, de tip rezidualist, a fost adoptat n
1995 (legea 67/1995). Suportul politic pentru un astfel de sistem nu a fost niciodat prea
mare, iar presiunile de meninere/ susinere a acestuia, din partea populaiei, practic nu au
existat.
Sistemul, aa cum a fost conceput din punct de vedere legislativ, pune accentul pe o
form pasiv de suport - pe termen nelimitat - a celor mai sraci dintre sraci. Constituit ca
un drept social, ajutorul social, prea a fi un bun sistem de protecie pentru cei aflai n
nevoie, prin gradul sau teoretic nalt de focalizare. Costurile sale, att din punct de vedere
administrativ ct i din punctul de vedere al pierderilor n sistem (pli n exces i
neacoperirea efectiv a celor eligibili), s-au dovedit a fi cu mult mai mari dect beneficiile
sale. i aceasta, din dou motive. Pe de-o parte datorit dificultii de elaborarea a unor
criterii clare i neambigue de acordare a beneficiilor, ct i datorit inexistentei unei legislaii
valide care s reglementeze obligativitatea plii acestora de la bugetele locale. Pe de alt
parte, datorit veniturilor populaiei, adesea fluctuante, unele provenind chiar din economia
subteran, a cror evaluare este dificil, chiar i n condiiile unui sistem administrativ
adecvat.

13

Dac n primele patru luni de aplicare a legii ajutoarele sociale s-au pltit de la bugetul
de stat, ncepnd cu 1996 plata acestora a fost trecut n sarcina bugetelor locale. n lipsa unor
reglementari care s oblige plata acestor beneficii, i pe fondul unei nencrederi i lipsei de
legitimitate a unui sistem de suport pasiv (o populaie sraca nedispus s plteasc pentru o
populaie i mai sraca), sistemul de ajutor social a devenit rapid ineficient. n 1997, unele
administraii locale au hotrt chiar sistarea acestor beneficii i alocarea fondurilor destinate
asistenei sociale altor programe, de interes mai larg, comunitar. Muli dintre primarii care nu
au sistat beneficiile, le-au condiionat totui de prestarea unor munci social utile, chiar i n
pofida reglementarilor legale, ce nu stipulau obligativitatea acestora.
Ca o consecin, att eficacitatea ct i eficiena acestui sistem, s-au dovedit a fi
deosebit de modeste. Populaia int nu putea fi protejat efectiv de un beneficiu acordat mai
degrab ocazional.
x Alocaii familiale
Diferitele prestaii i msuri de protecie pentru familie au cunoscut, ncepnd cu
1990, un declin constant, pn n 1997. Dei n 1993 alocaia pentru copii devine un drept
universal al tuturor copiilor, nivelul acesteia cunoate o permanent scdere n termeni reali.
Acordarea acesteia a fost totui condiionat, pentru copiii de vrst colar, de participarea
colar. Aceasta condiionare a avut att efecte pozitive asupra ratei de participare colar ct
i efecte negative, ducnd la nencasarea acesteia tocmai de acele familii, n majoritatea lor
srace i cu muli copii, n care abandonul colar este o practic frecvent.
n 1997 valoarea alocaiei pentru copii a crescut n termeni reali, fr ns a ajunge la
nivelul din 1989. n acelai timp a fost introdus un nou tip de ajutor familial: alocaia
suplimentar pentru familiile cu doi sau mai muli copii (Legea 119/1997). O nou
facilitate o reprezint i Legea 120/1997, de mrire a perioadei concediului pltit pentru
ngrijirea copilului, de la un an, la doi ani, opional pentru oricare dintre prini.
x Politica de locuire
O problem a sistemului de protecie social se refer la lipsa unei politici coerente
n domeniul locuirii. Practic, dup 1989, nu se poate vorbi de o politic de locuire. Acest fapt
afecteaz n special familiile tinere.
Construcia de locuine sociale a fost marginal n aceast perioad, investiiile n
acest domeniu cunoscnd o uoar cretere ncepnd 1994: 1260 locuine sociale n 1994,
1414 n 1995 i 3910 n 1996 (Raportul Guvernului: Romnia 1993-1996) .
Rolul statului i al autoritilor locale n rezolvarea problemelor de locuire este
fundamental. ntr-o asemenea perioad rolul statului n acest domeniu ar trebui s fie: 1) de
stabilire a necesarului de locuine, i de identificare a grupurilor sociale n nevoie precum i a
zonelor socio-geografice unde aceast problem este critic; 2) de implicare n construcia de
locuine sociale i de dezvoltare de programe zonale n vederea ameliorrii condiiilor de
locuire; 3) de atragere a agenilor economici n construcia de locuine prin sprijinirea lor prin
reduceri de taxe i impozite, etc.; 4) de sprijinire a autoritilor locale prin resurse de la
bugetul de stat, suport tehnic i profesional, n vederea implicrii acestora n rezolvarea
problemelor de locuire pe plan local; 5) de ncurajare a construciei de locuine prin acordarea
de credite avantajoase.

14

2. EVOLUIA CAPACITILOR INSTITUIONALE I ORGANIZAIONALE ALE STATULUI

Dac unele componente ale politicilor sociale nu au necesitat o schimbare radical a
capacitilor instituional-organizaionale ale administraiei de stat, la diferitele ei nivele - att
central ct i local, cum este cazul sistemului de pensii, altele s-au dovedit a fi deosebit de
afectate de lipsa unor structuri administrative adecvate noii realiti sociale i noului cadru
legislativ.
Acest lucru a devenit evident n special n domenii care presupuneau, pe lng o
structur unitar de acordare a unor beneficii categoriale, i o serie de programe active i de
servicii sociale. Este vorba deci de acele domenii ce presupun crearea de noi instituii sociale.
Instituionalizarea anumitor forme de protecie social nu se rezum numai la cadrul
legislativ; acest proces presupune i constituirea unor sisteme organizaionale complexe,
inclusiv aspecte atitudinale i comportamentale, a unor norme i strategii sociale de adaptare
la noile realiti sociale.
n cazul programelor active de reintegrare pe piaa muncii a omerilor, cauzele
unei eficiente modeste, la nivel organizaional-administrativ sunt multiple. n primul rnd o
prospectare neadecvat a cerinelor actuale i viitoare ale pieei forei de munc. i ca o
consecin, o slab relaionare a cursurilor de recalificare cu cerinele efective ale pieei.
Apare astfel fenomenul de raritate i la nivelul cursurilor de recalificare, ceea ce duce la o
concuren adesea neloial pentru participarea la cursurile intr-adevr cerute pe piaa
muncii. n al doilea rnd, o slab motivare i stimulare a participrii omerilor. n al treilea
rnd, lipsa unor programe de creare de locuri de munc, att n sectorul economic propriu-zis,
ct i n domenii de interes public.
Capacitile instituionale i organizaionale sczute ale administraiei publice se
remarc i n domeniul asistenei sociale. Daca nainte de 1989 asistena social avea un
caracter mai mult ocazional, dup 1989 cererea de asisten social devine din ce n ce mai
mare. Introducerea sistemului de ajutor social bazat pe testarea mijloacelor duce la o evident
suprasolicitare a administraiilor locale, nestructurate astfel nct s ndeplineasc i aceste
funcii de furnizori de servicii de asisten social.
Dac nainte de 1989 majoritatea funciilor de protecie social reveneau
ntreprinderilor, administraiile publice locale i centrale avnd atribuii mai restrnse, dup
1990 ntreprinderea dispare practic ca furnizor de servicii i prestaii sociale, fiind nlocuit aproape n totalitate - de administraiile publice locale.
Acest transfer al funciilor de protecie social conduce la unele probleme structurale
cu care se confrunta nc sistemul de asisten social:
x lipsa unui sistem coerent de servicii de asisten social, care s dubleze asistena social
administrat birocratic;
x lipsa unei delimitri efective a responsabilitilor i competentelor att la nivel decizional
ct i acional a funcionarului public din administraiile locale n raport cu sistemul expert,
asistenii sociali profesioniti, n furnizarea anumitor servicii de asisten social. Aceast
ambiguitate structural a sistemului administraiei publice poate avea consecine negative
asupra eficienei oricrui program sau sistem de asisten social, ducnd la contopirea a
dou sisteme principial distincte: de acordare de beneficii sociale pe criterii administrativbirocratice i de prestare de servicii de asisten social.

15

x lipsa unor mecanisme efective de coordonare i control a activitilor de protecie social

ntre nivelele locale, regionale i centrale duce la adoptarea, de ctre administraiile locale,
a unor strategii proprii de adaptare. Astfel crete semnificativ gradul de arbitrar i discreie
la nivelul administraiilor locale, nu numai n ceea ce privete modul de aplicare a
anumitor acte i norme legislative, dar i n ceea ce privete orientarea fondurilor proprii i
iniierea diferitelor programe cu caracter social. O astfel de incoeren structural la nivel
organizaional duce nu numai la creterea ineficienei unor programe de asisten social,
dar i la inegaliti i dispariti ntre diferitele comune, orae, judee i regiuni ale rii n
ceea ce privete protecia efectiv a populaiei.
ncercri de mbuntire a activitilor pe plan local au existat nc de la nceputul
perioadei de tranziie. Iniierea unor structuri de cooperare ntre diferitele agenii
guvernamentale dar i ntre diferitele nivele administrative - regional/local/naional,
descentralizarea administraiilor publice, angajarea de asisteni sociali n cadrul
administraiilor publice locale - reprezint pai importani n procesul de adecvare a
structurilor instituionale i organizaionale ale statului la noile realiti sociale. Din pcate
aceste ncercri, care au dus la acumularea unei impresionante experiene sociale, dei
necesare, nu sunt nc suficiente pentru a constitui o baz pentru aciunile de suport activ ale
statului n domeniul proteciei sociale.
Revigorarea instituiilor publice - prin introducerea unor reguli i norme efective i
adecvate de aciune i comportament, cu scopul de a minimiza aciunile i deciziile arbitrare
i corupia - este un factor esenial n creterea eficientei oricrui program social de suport
activ a indivizilor i comunitilor.
3. DINAMICA CHELTUIELILOR PUBLICE SOCIALE I A TRANSFERURILOR SOCIALE DIRECTE
a. Cheltuielile publice sociale
Dinamica cheltuielilor publice sociale este un bun indicator nu numai al efortului unei
tari n domeniul proteciei sociale, dar pentru orientarea global a politicilor sociale - accente,
mod de abordare a problemelor de protecie social, alegeri n favoarea unei strategii sau a
alteia.
Tabel 2.5 Cheltuielile publice sociale ca procent din PIB
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
Cheltuieli publice sociale totale, din
16.6
17
16.5
15.2
15.5
16
15.7
15.9
care:
A. Sntate
2.9
3.3
3.3
2.7
3.1
2.9
2.8
2.6
3
3.6
3.6
3.2
3.1
3.4
3.6
3.3
B. Educaie, nvmnt
C. Securitate sociala, din care:
10.7
10.1
9.6
9.3
9.3
9.7
9.3
10
1. transferuri monetare directe:
10.7
9
9
8.9
8.8
9
8.6
8.4
- Pensii
6.5
6
6.4
6.5
6.5
6.9
6.9
5.6
- omaj
0
0.3
0.7
0.8
0.9
0.8
0.6
1
- Alocaii familiale
3.8
1.9
1.3
1
1
0.8
0.7
1.2
- Ajutor social1
0.03
0.1
0.1
0.03
0.1
0.1
0.1
- Asistenta sociala - transferuri n bani2
0.35
0.8
0.5
0.5
0.4
0.4
0.3
0.5
2. Transferuri indirecte:
0.02
1.1
0.6
0.4
0.5
0.7
0.7
1.6
- Protecie social servicii3
0.02
0.5
0.1
0.2
0.2
0.4
0.4
- alte cheltuieli sociale4
0
0.6
0.5
0.2
0.3
0.3
0.3
Note:
1 n categoria ajutorului social intr att pensiile de ajutor social, a cror numr a sczut puternic ncepnd cu 1994 (legea
fiind abrogat n 1977), ct i ajutorul social bazat pe testarea mijloacelor (adoptat n 1995).
2- Ajutoare speciale, ocazionale, indemnizaii de natere, indemnizaii pentru incapaciti temporare de munc, ajutoare
decese, proteze, etc.

16

3 - Servicii de asisten social, servicii publice dezcentralizate, Cmine btrni i pensionari, centre primire minori,
tratamente balneare
4- reduceri, gratuiti, compensaii
Sursa datelor: CNS

Cheltuielile publice sociale ca procent din PIB

Sursa datelor: CNS

Securitate sociala
transferuri indirecte
(servicii, reduceri,
gratuitati, compensatii)

20
18
16

0.02

1.1

0.6

14
12

10.7

10

0.4

0.5

0.7

0.7

8.9

8.8

8.6

3.2

3.1

3.4

3.6

3.3

1.6

8.4

Securitate sociala transferuri banesti

directe (pensii,
ajutor:alocatie somaj,
asistenta sociala)
Invatamant

8
6

3.6

3.6

2.9

3.3

3.3

2.7

3.1

2.9

2.8

2.6

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

Sanatate

La nceputul perioadei de tranziie Romnia se confrunta cu o situaie financiar

dificil, n ceea ce privete cheltuielile bugetare pentru protecia social. Pe de-o parte,
serviciile sociale fundamentale - nvmntul i sntate - ajunseser n 1989 la un grad
ridicat de degradare i precaritate. Efortul financiar de a menine aceste servicii n forma lor
existent, ct i costurile de aducere a acestora la un nivel acceptabil erau deosebit de ridicate.
Serviciile de asisten social erau practic inexistente.
Pe de alt parte, cheltuielile publice sociale ale Romniei, ca procent din PIB, la
nceputul perioadei de tranziie, erau cu mult mai mici dect cele ale celorlalte ri n
tranziie. Un procent de 14,4% din PIB plasa Romnia sub media rilor n tranziie. Cu toate
acestea creterea cheltuielilor sociale publice ale Romniei a fost cu mult mai redus dect
cea a celorlalte ri n tranziie
Dei dup 1989 cheltuielile publice sociale ale Romniei au nceput s creasc, nu
numai ritmul acestei creteri i nivelul efortului de protecie social n raport cu PIB-ul s-au
dovedit a fi modeste, dar i semnificaia real a acestor cheltuieli: pe fondul unei scderi
rapide n termeni reali ai PIB-ului, cheltuielile publice sociale nu au fost practic de natur a se
menine, n termeni reali, nici mcar la nivelul anului 1989.
Chiar i n termeni relativi la PIB, creterea cea mai mare s-a realizat la nivelul anului
1991 (o cretere procentual de 2.8%), urmnd apoi o scdere pn n 1993, urmat de o
cretere lent. n 1997 procentul cheltuielilor publice sociale din se afla sub nivelul celui din
1991. O astfel de evoluie este mai degrab netipic pentru spaiul central i est european.
Majoritatea rilor n tranziie, inclusiv tarile din CSI menin, dup 1992, efortul constant de
cretere a cheltuielilor de protecie social.
O alt caracteristica distinctiva a politicii sociale romaneti o reprezint evoluia
cheltuielilor bugetare pentru servicii publice n raport cu cele destinate transferurilor
directe ctre populaie. Dac toate rile foste comuniste tind s creasc cu preponderen

17

efortul n domeniul transferurilor directe ctre populaie, Romnia i canalizeaz cu

preponderen efortul de cretere a cheltuielilor publice n sfera serviciilor publice
fundamentale - sntate i educaie. Aceasta cretere a cheltuielilor sociale n sfera serviciilor
publice nu a fost ns de natur a rezolva criza din ce n ce mai accentuat i problemele din
ce n ce mai acute cu care se confrunt aceste sisteme, ci cel mult de meninere n funciune a
acestora. Acesta este cazul serviciilor de sntate, unde creterea cheltuielilor publice a fost
mai sczuta n raport cu creterea acestora n domeniul nvmntului i educaiei. n schimb,
cheltuielile destinate transferurilor directe ncep s scad ncepnd cu 1991 - att n termeni
reali ct i n procent fa de PIB -, n ciuda creterii numrului de omeri, scderii numrului
de salariai, creterii numrului de pensionari. Cea mai abrupta scdere o nregistreaz
alocaiile pentru copii.
b. Transferuri sociale monetare
Tabel 2.6 Dinamica diferitelor venituri i transferuri sociale (1989 = 100)
1990
1991
1992
1993
Salariul minim net
95.1
80.7
52.5
36.2
Salariul mediu net
104.5
84.9
74.1
61.6
Alocaia de stat pentru copii
97.8
59.1
38.4
29.0
Pensie asigurri sociale stat (fr 107.3
83.2
70
60.8
agricultori)
Pensie de asigurri sociale pentru 180.7
74.4
40.2
48
agricultori
Pensie pentru beneficiari ajutor social
114.5
94.7
88.8
71.9
Pensie IOVR
117.1
128.9
107.8
89.2
Ajutor omaj*)
100
60
47.3
Alocaie sprijin*)
100
67.3
Ajutor social* ,1)
*) - n preturi 1991, respectiv 1992 i 1995 n cazul ajutorului social
1)- ajutorul social corespunde unei familii formate dintr-o persoana

18

1994
33.4
61.7
25
58.2

1995
33.8
69.1
28.6
63.1

1996
35.5
75.5
28.6
65.5

1997
26.5
59.8
42.2
51.6

64.2

65.2

74.2

77.4

68.4
83.4
60.7
60.1

73.6
91.3
57.6
87.6
100

76
96.1
61.8
81.1
81.5

60.4
84.7
63.5
61.4
52.1

Sursa datelor: CNS

Dinamica diferitelor venituri si transferuri sociale (1989=100)
Sursa datelor: CNS
200
180

Salariul minim net

160

Salariul mediu net

140

Alocatia de stat pentru copii

120

Pensie asigurari sociale stat

(fara agricultori)

100

Pensie de asigurari sociale

pentru agricultori

80

Ajutor somaj

60

Alocatie sprijin

40

Ajutor social

20
0
1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

Majoritatea veniturilor populaiei - att din munc ct i din transferuri sociale, au

cunoscut o cretere, la nceputul perioadei de tranziie, n special n 1990, prezentnd ulterior
o constant erodare fa de nivelul acestora din 1989. Anul cel mai dramatic al scderii reale a
tuturor veniturilor pare a fi fost 1994. Dei la nivelul anilor 1995 i 1996 se nregistreaz o
uoar cretere a acestora, n raport cu 1994, nivelul lor nu depete pe cel al anilor
1992/1993. Anul 1997, din datele estimative disponibile, arat o nou erodare a acestora,
chiar sub nivelul anului 1994, n special a pensiilor din sistemul de asigurri de stat (mai puin
agricultorii) i salariului mediu net. Salariul minim net pe economie cunoate o scdere
constanta pe ntreaga perioad a tranziiei, ajungnd, la nivelul lui martie 1997 la 26,5% din
valoarea sa real din 1989.
Dei cheltuielile destinate pensiilor au crescut, ca procent fa de PIB, n 1995/96
(scznd n 1997 chiar sub nivelul anului 1990), aceast cretere a compensat cel mult
creterea numrului de pensionari, nu i scderea real a pensiilor.
Cu toate c pensiile de asigurri de stat au cunoscut o erodare mai puternic dect
veniturile salariale, acestea s-au meninut la un nivel mai crescut, n medie, fa de celelalte
transferuri sociale. Cu excepia Poloniei, toate tarile aflate n tranziie cunosc aceeai
dinamic a veniturilor din pensii.
2.7 Raportul intre pensia medie de asigurri sociale (fr agricultori) i salariul mediu net
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
46.4
47.4
45
43.5
45.3
43.2
41.7
Sursa datelor: CNS

19

1996
39.4

1997
40

O alt particularitate a transferurilor din pensii n Romnia o reprezint aplatizarea

distribuiei acestora. O erodare mai crescut a veniturilor din pensii o cunosc pensiile mai
mari, spre deosebire de cele mai mici a cror erodare este comparativ mai sczut. Acest fapt
se datoreaz indexrii, n cteva rnduri, a pensiilor cu un cuantum constant, ceea a dus la
aplatizarea distribuiei pensiilor i deci la scderea diferenelor dintre acestea.
Pe ansamblu, gospodriile de pensionari sunt mai favorizate dect gospodriile de
salariai.
Dac att n 1995 ct i n 1996 numrul de gospodrii de pensionari ce se plasa n
quintila 5 de venit era de aproximativ 2 ori mai mare dect numrul celor din quintila 1, n
cazul gospodriilor de omeri, dar i de salariai raportul se inverseaz. n 1995 numrul de
gospodrii de salariai din cele dou quintile extreme era aproximativ egal, n timp ce n 1996
numrul celor aflai n quintila 1 de venit crete, aceste gospodrii fiind de 1.2 ori mai multe
dect cele din quintila 5.
Tabelul 2.8 Raportul intre numrul de gospodarii n quintila 1 de venit i numrul de gospodarii n quintila 5 de venit
Gospodarii de pensionari
Gospodarii de salariati
Gospodarii de someri
1995
0.5
1
9.3
1996
0.5
1.2
10.5
Sursa datelor: AIG CNS

Ajutorul de omaj
Nivelul ajutorului de omaj a cunoscut o erodare mai rapida dect a salariului pe care
l nlocuiete.

Ajutorul mediu de somaj, respectiv alocatia de sprijin, ca procent din salariul

mediu net
Sursa datelor: CNS, Anuar Statistic

50
45

42.9

40

39.1
35.8

35
30

29.6

30.2
28

29.5

Ajutorul de somaj

25

Alocatia de sprijin

20

20

18.6
16.1

15

15.7

14.4

15.3

10
5
0
1991

1992

1993

1994

1995

20

1996

1997

Pn n 1996, scderea ajutorului de omaj, ca raport fa de salariul mediu, este mult

mai pronunat dect scderea raportului ntre pensie i salariul mediu net.
n 1995 ajutorul de omaj scade sub salariul minim net pe economie, n condiiile n
care acesta ajunsese n 1996 la 33% din valoarea sa real fa de 1989.
Alocaiile familiale cunosc cea mai dramatic erodarea dintre toate transferurile
sociale. Alocaia pentru copii, practic singura form de ajutor familial pentru familiile cu
copii pn n 1997, a sczut dramatic n termeni reali pn n 1997. Aceast scdere a avut loc
n paralel cu un alt fenomen care a afectat puternic bunstarea familiilor cu copii: eliminarea
subveniilor i gratuitilor la o serie de produse de baz i servicii fundamentale
Ajutorul social bazat pe testarea mijloacelor. Acest beneficiu scade la nivelul
anului 1996 n raport cu salariul mediu net dar i cu salariul minim. Dar chiar i n aceste
condiii, att la nivelul anului 1995 ct i 1996, valoarea sa n termeni absolui, pentru o
familie format dintr-o singur persoan, este mai mare dect alocaia de sprijin oferit n caz
de omaj. n aceeai situaie se afl i pensiile de asigurri de stat pentru agricultori, care
reprezint practic mai puin de jumtate din cuantumul ajutorului social fixat pentru familiile
formate dintr-o persoan. i aceasta innd cont de faptul c acest beneficiu se plaseaz sub
limita de subzisten pentru o persoan (Zamfir C., Dimensiuni ale Srciei, 1995).
Necorelarea celorlalte beneficii cu ajutorul social ngreuneaz i mai mult sistemul, i aa
depit n raport cu capacitile administrative dar i cu posibilitile financiare de plat ale
bugetelor locale.

Ponderea diferitele surse de venit si transferuri sociale in raport cu ajutorul

social pentru o familie formata dintr-o persoana (%) - 1995
Sursa datelo: Anuarul Statistic 1996

500

Salariul mediu net

469.7

450

Pensia medie de asigurari sociale

(fara agricultori)

400

Salariul minim net

350
300

Ajutorul de somaj mediu

250
200
150
100

Pensia medie IOVR

195.8
145.6 141.7

117.6

Pensia medie de ajutor social

95.5

87.3
Alocatia de sprijin
36.6

50

Pensia medie de asigurari pentru

agricultori

Potrivit datelor AIG, n 1996, fata de 1995, veniturile medii pe persoan arat o
cretere real semnificativ. Aceast cretere se datoreaz ns n principal creterii
consumului din resursele proprii ale gospodriei, i mai puin a veniturilor bneti. Veniturile
din prestaii de protecie social cresc mai mult dect cele din munc.

21

Datele par s indice o continuare a crizei standardului de via: n timp ce ponderea

veniturilor din munc - salariale dar i din activitile pe cont propriu - scade, crete ponderea
transferurilor sociale i a veniturilor din producia proprie.
Tabel 2.10 Venituri medii reale pe o persoana n 1996 n raport cu 1995 (%)
I. Venituri totale brute (A+B)
A. Venituri bneti, din care:
- Salarii i alte drepturi salariale
- Venituri din activiti pe cont propriu
- Venituri din vnzri
- Prestaii de protecie social, din care:
- pensii de asigurri sociale
- alocaii pentru copii
- burse pentru elevi, studeni
- ajutoare omaj, alocaii sprijin
- ajutoare sociale
- ajutoare speciale handicapai
B. Contravaloarea consumului de produse din resursele proprii
II. Taxe i impozite
III. Venituri totale nete (I - II)
Sursa datelor: CNS - AIG

107
102.5
102.1
90.4
110.7
105.3
112
109.3
92.2
60.4
103.4
95.7
118.6
101.3
107.8

n 1996 fa de 1995 pare s se nregistreze un revers al procesului de polarizare a

veniturilor: raportul dintre quintila 5 i quintila 1 de venit este n descretere la veniturile
totale, dar i la veniturile salariale i din activiti pe cont propriu. Ceea ce este mai puin
firesc este ns creterea disparitilor transferurilor sociale n favoarea quintilei 5, adic a
segmentului cu consumul cel mai ridicat.
Tabel 2.11 Raportul dintre veniturile medii pe persoana din quintila 5 i cele din quintila 1 de venit
1995
1996
3.5
3.3
I. Venituri totale brute (A+B)
4.1
3.8
A. Venituri bneti, din care:
- Salarii i alte drepturi salariale
3.7
3
- Venituri din activiti pe cont propriu
5
4
- Venituri din vnzri
7.5
8.1
- Prestaii de protecie social, din care:
3.1
3.5
- pensii de asigurri sociale
4.9
5.1
- alocaii pentru copii
0.4
0.4
- burse pentru elevi, studeni
2.8
2.5
- ajutoare omaj, alocaii sprijin
0.3
0.3
- ajutoare sociale
0.4
0.8
- ajutoare speciale handicapai
0.7
0.9
2.4
B. Contravaloarea consumului de produse din resursele 2.2
proprii
4.1
3.5
II. Taxe i impozite
3.4
3.3
III. Venituri totale nete (I - II)
Nota: Gruparea gospodriilor pe quintile s-a fcut dup cheltuielile medie de consum (n preturile lunii ianuarie) pe adult
echivalent (scala calorica CNS)
Sursa datelor: CNS - AIG
Coeficienii de concentraie, ca sunt msuri ale inegalitii, indica concentraia diferitelor surse de venit n
totalul veniturilor, reflectnd direcia ctre care se ndreapt diferitele venituri: ctre cei mai sraci respectiv ctre cei
mai bogai. Coeficienii variaz de la -1 la 1: o valoare negativ arat c intre respectiva surs de venit i venitul total al
gospodriei se stabilete o corelaie invers; o valoare mare a coeficientului de concentraie, n termeni absolui indic un
transfer focalizat asupra grupului de venit mic (sraci) n cazul unor valori negative, respectiv asupra grupului cu venituri
mari, n cazul unei valori pozitive.
Coeficienii de concentraie reprezint deci buni indicatori ai focalizrii transferurilor sociale.
x

Coeficienii de concentraie a diferitelor transferuri sociale, n veniturile nete totale, inclusiv autoconsum i

22

contravaloarea unor venituri n natura 1995

Ajutor de omaj
Alocaie de sprijin
Pensii de asigurri sociale de stat, exclusiv agricultori
Pensii de asigurri sociale pentru agricultori
Ajutoare pentru handicapai
Alocaii pentru copii
Asistenta sociala
Sursa datelor: AIG

- 41.1%
- 42.4%
- 36.7%
- 8.5%
- 44.5%
- 18.7%
- 17.3%

Nota metodologica:
1. Coeficienii de concentraie au fost calculai utilizndu-se o scal de echivalenta de 1( cap de gospodrie)-0.8 (al doilea
adult) -0.6 (copii sub 18 ani); att transferurile ct i rangurile pretransfer au fost calculate utilizndu-se scala de
echivalen;
2. Au fost calculai coeficienii de concentraie n veniturile totale nete ce includ i autoconsumul, dar i contravaloarea
transferurilor sociale n natura - produse, energie electrica, crbune etc.;

ICCV

Din analiza coeficienilor de concentraie a diferitelor transferuri sociale (ce reflect

practic gradul de focalizare al acestora n raport cu o populaie mai srac), putem deduce
urmtoarele:
x Cele mai focalizate transferuri sociale sunt ajutoarele de omaj i alocaiile de sprijin,
urmate de pensiile de asigurri sociale de stat. Practic aceste transferuri sociale sunt
direcionate cu precdere ctre gospodriile cu venituri totale mici.
x Dei transferurile sociale de tip contributiv nu sunt gndite s reduc inegalitatea, pensiile
de asigurri de stat, datorita sistemului de indexare utilizat au favorizat mai degrab
grupurile cu venituri sczute n raport cu grupurile cu venituri mai ridicate. Valoarea real
a pensiilor mici a sczut semnificativ mai ncet dect cea a pensiilor mai mari. Analizele
Bncii Mondiale atesta un grad ridicat de progresivitate a transferurilor de tip contributiv
(implicnd i un grad ridicat de focalizare asupra segmentelor srace) n toate Europa
Centrala i de Est.
x Alocaia pentru copii este un transfer relativ bine focalizat asupra segmentelor cu venituri
mici. Acest fapt este susinut i de ctre analiza segmentelor srace, ce relev o proporie
mai mare a familiilor cu trei sau mai muli copii n componen. n ciuda potenialului sau
relativ mare de focalizare, capacitatea sa real de a reduce inegalitatea este foarte limitate,
datorita erodrii constante a valorii sale reale pn n 1997.
x Transferurile de asisten social par a fi cele mai prost focalizate, n ciuda scopului
acestora de a fi direcionate ctre cei mai sraci dintre sraci (o focalizare chiar mai proast
dect n cazul alocaiilor pentru copii). Acest lucru este valabil n special pentru beneficiile
ocazionale, acordate pn la adoptarea legii ajutorului social n 1995 (aa cum indica i
analiza Bncii Mondiale asupra sracei n Romnia, 1996). Acest fapt se datoreaz lipsei
unui cadru legislativ bine definit i a lipsei unei organizri coerente i concertate a
serviciilor teritoriale, ce au permis pn n prezent un grad de discreie i arbitrar foarte
ridicat la nivel decizional.

4. EVOLUIA SERVICIILOR SOCIALE

23

Educaia
nainte de 1989 lipsa cronic a resurselor pentru meninerea unui nvmnt de
calitate la toate nivelurile educaionale a transferat o serie de costuri asupra populaiei, avnd
ca efect n principal accentuarea inegalitii de anse n special n faa nvmntului
superior, dar i n fata nvmntului secundar. Ca un complement la degradarea calitii
nvmntului instituional s-a produs o cretere a presiunilor pentru dezvoltarea unui
supliment privat de nvmnt, la care au acces n special copii familiilor cu venituri mari.
n plus, dup 1989 are loc o nou polarizare educaional, de data aceasta i mai
abrupt. Datorit costurilor din ce n ce mai ridicate asociate frecventrii tuturor formelor de
nvmnt (manuale, costuri de hran, etc.) dar i a erodrii valorii educaiei formale pentru
anumite segmente ale economiei (comer, industrie etc.), rata de cuprindere colar scade n
primii ani ai tranziiei, n special la nivelul nvmntului secundar. O excepie o constituie
nvmntul superior, unde se nregistreaz o cretere constanta a ratei brute de cuprindere.
Cea mai afectata zon este educaia precolar, datorit costurilor ce trebuie
suportate, aproape integral de ctre familie. Procentul de frecventare a grdinielor a sczut de
la 83% n 1989 la 50.2% n 1994. Acest procent creste ncepnd cu 1995 nedepind ns
63% nici n 1997. Costurile ridicate ale acestor servicii i calitatea lor nu ntotdeauna
satisfctoare, cuplate cu o degradare continu a nivelului de trai a familiilor cu copii, n
special a celor cu mai mult de doi copii, duce la renunarea masiv la aceste servicii. n plus,
apariia unor grdinie i cree particulare, la preuri relativ ridicate fa de posibilitile
populaiei, duce n timp la adncirea polarizrii anselor ntre copiii provenii din familii cu
venituri mari i cei din familii cu venituri mai modeste, ntre familiile cu unul-doi copii i
familiile cu mai muli copii.
nvmntul primar sufer practic cel mai puin n aceast perioad de tranziie.
Dei rata de cuprindere scade la 92.4% n 1992, acesta ncepe s creasc odat cu 1993, ceea
ce coincide cu momentul condiionrii alocaiei pentru copii de participarea colar. n 1996
rata bruta de cuprindere n nvmntul primar era de 99,1%, cunoscnd n 1997 o uoara
scdere de 1,6 puncte procentuale.
Gradul de alfabetizare, tradiional ridicat n Romnia crete dup 1989 ajungnd n
1997 la 97% (pentru populaia adult). Gradul de alfabetizare a populaiei feminine este puin
mai sczut dect cel al populaiei totale adulte, aceasta diferen ns nefiind deosebit de
semnificativa, avnd n vedere faptul ca majoritatea populaiei analfabete este practic foarte
mbtrnit. Pe ansamblu ns, rata de cuprindere colar, la toate nivelele, este mai ridicat
ncepnd cu 1995 pentru populaia feminina.
nvmntul gimnazial cunoate i el o scdere a ratei de participare, ceva mai
abrupta dect cea la nivelul educaiei primare, dar mai puin grav dect la nivelul
nvmntului secundar. Dup 1993/94 ratele de participare ncep s creasc, atingnd abia
n 1997 nivelul anului 1990.
Cea mai dramatica scdere a ratei de participare colar se nregistreaz la nivelul
nvmntului secundar: de la 90.7% n 1990 la 63.7% n 1993, cu o uoar cretere de 5
puncte procentuale n 1997. Lipsa unui curriculum adecvat noilor cerine sociale i
posibilitilor oferite de piaa muncii, dar i lipsa de resurse materiale fac ca aproximativ un
sfert dintre tinerii de 15-18 ani s ias din sistemul de nvmnt. Dei numrul de elevi
nscrii n licee i scoli profesionale era n 1994 de peste patru ori mai mare dect cel al
studenilor, cheltuielile pentru un elev de liceu sau scoal profesional erau, n medie, de trei
ori i jumtate mai mici dect pentru un student.
nvmntul superior a cunoscut o cretere important dup 1989. Rata de
cuprindere crete de la 10,6% la peste 20% n 1993. Numrul unitilor de nvmnt

24

superior particulare creste i el astfel ca n 1997 30,7% dintre studeni sunt cuprini n forme
de nvmnt superior particular. Cheltuielile pentru nvmntul superior cresc constant, ca
pondere n totalul cheltuielilor publice pentru nvmnt, n 1996 ponderea acestora
dublndu-se fa de 1990. Dei numrul burselor de studiu - att de merit ct i cele sociale au crescut dup 1989 att la nivelul nvmntului secundar ct i superior, proporia celor
acordate elevilor este mult mai mic dect cea acordat studenilor.
Dac cheltuielile de la bugetul de stat destinate nvmntul primar pot fi considerat
ca fiind mai bine focalizate n raport cu familiile cu venituri foarte sczute, cele destinate
nvmntului secundar sunt neutre n raport cu acestea iar cele destinate nvmntului
superior tind s favorizeze mai degrab grupurile cu venituri mai ridicate. Exista i o diferen
ntre mediul urban i rural cu o favorizare a populaiei urbane n raport cu cea rurala (Raportul
Bncii Mondiale asupra Srciei i Politicilor Sociale n Romnia 1996). Acesta regresivitate
a serviciilor educaionale indic o inegalitate a anselor copiilor provenii din diferite medii
sociale.
Aceste tendine, cuplate cu creterea cheltuielilor n domeniul educaiei de vrf i a
nvmntului superior, dar i cu rata mare de scdere a participrii colare la nivelele
inferioare duc la o i mai profund accentuare a polarizrilor educaionale, favoriznd o
scdere dramatic, pe ansamblu a capitalului educaional al viitoarelor generaii.
Sntate
Serviciile de sntate, n ciuda unor eforturi financiare, au continuat i dup 1989 s se
degradeze, att din punctul de vedere al dotrilor i cheltuielilor curente alocate acestora, ct
i din punct de vedere al calitii serviciilor oferite. Cheltuielile destinate sntii, ca procent
din PIB au cunoscut o cretere redus, chiar mai redus dect cea a cheltuielilor pentru
nvmnt.
Toi indicatorii ce reflect calitatea i nivelul asistenei medicale nregistreaz o
nrutire: numrul de paturi n spitale la 1000 de locuitori scade continuu n raport cu 1990,
numrul consultaiilor n dispensare cunoate o scdere uoar.
Efectele sistemului sanitar asupra strii de sntate a populaiei n perioada de
tranziie:
x Indicatorii de sntate indic o precaritate a nivelului de sntate al populaiei. Dei
specialitii estimeaz c starea de sntate a populaiei este numai n procent de 10%
determinat de asistena medical, 90% fiind influenat de factori socio-economici, putem
totui distinge civa indicatori ce reflect, ntr-o msur mai mare, calitatea serviciilor de
sntate, ca de exemplu mortalitatea matern, proporia deceselor evitabile, etc.
x Dou studii efectuate de ctre INSSC - n 1990, respectiv 1993 - indic nu numai o serie
de inegaliti teritoriale n starea de sntate i n asistena medical, dar totodat i o
lipsa a corelaiei ntre modul de distribuire a resurselor bugetare n teritoriu i nevoile
efective ale acestor zone. Sistemul sanitar nu a reuit deci s amelioreze disparitile
regionale n ceea ce privete starea de sntate a populaiei.
x Un studiu al Bncii Mondiale asupra politicilor sociale n Romnia (1996) atesta existena
unui dezechilibru ntre serviciile sanitare oferite n mediul rural i cele oferite n mediul
urban. Majoritatea populaiei rurale utilizeaz cu precdere serviciile de sntate primar,
dispensarele, comparativ cu populaia urban care apeleaz cu precdere la serviciile
policlinicilor i spitalelor. Cum resursele financiare sunt alocate cu precdere acestora din
urm, se poate observa o defavorizare a populaiei rurale comparativ cu populaia urban.

25

x Se remarc o cretere a polarizrii tipurilor de servicii de sntate ct i a cheltuielilor

per capita legate de acestea n funcie de veniturile populaiei. Majoritatea celor sraci
beneficiaz de asisten medical primar, prin dispensarii. Cu ct gospodriile devin mai
bogate, cu att ele tind s sar peste sistemul primar i s se adreseze direct policlinicilor
i spitalelor (Raportul Bncii Mondiale pe srcie i politici sociale n Romnia, 1996: 60).
Creterea proporiei de servicii de sntate private, neacoperite de nici un fel de asigurare
medical, tinde s accentueze aceast polarizare.
Asistena social
Dei Romnia se numra printre rile cu o tradiie puternic n domeniul serviciilor
de asisten social (datorit colii sociologice conduse de Gusti n perioada interbelic i
dup rzboi pn n 1969), n 1989 asisten social era practic desfiinat: profesia de
asistent social nerecunoscut, formarea de asisteni sociali sistat din 1969, iar ajutoarele
bneti de asisten social erau doar ocazionale i foarte rare.
ncepnd cu 1990 se reia procesul de formare a asistenilor sociali, iniial la nivel de
colegiu, din1991 la nivel universitar, astfel c n 1994 apare prima promoie de asisteni
sociali cu diplom universitar. ntre timp nvmntul de asisten social se extinde: pe
lng Bucureti, Cluj, Iai, apar i alte centre universitare cu nvmnt de specialitate ca de
ex. Timioara, Oradea, Alba Iulia, Piteti, Trgovite. ncepnd cu 1994, anual absolv n jur
de 300 de asisteni sociali, numr ce a crescut mult n ultimii ani datorita apariiei noilor secii
cu profil dublu, de teologie i asistenta sociala (E. Zamfir, 1998).
Dac procesul de formare a specialitilor a cunoscut o dezvoltare spectaculoas,
dezvoltarea serviciilor profesioniste a rmas cu mult n urma. Lipsete nc o lege a
asistentei sociale cat i o strategie guvernamental de dezvoltare a unui sistem de servicii de
asisten social la nivel naional. Ca urmare, dezvoltarea unor astfel de servicii a fost mai
degrab haotic i ca rspuns punctual la diferitele probleme presante.
Dei dezvoltarea acestor servicii pn n prezent se datoreaz n mare parte eforturilor
conjugate a organizaiilor non-guvernamentale, aceste organizaii au indus o abordare
punctual, concentrndu-se n special asupra ctorva arii considerate a fi problematice nc de
la nceputul anilor 90: copii abandonai, copii institutionalizai, copii strzii, copii cu HIV,
btrnii lipsii de sprijin, handicapaii, etc.
n lipsa unui sistem coerent de servicii sociale, au luat totui natere unele structuri de
cooperare ntre administraiile locale, Ministerul Muncii i Proteciei Sociale i
organizaiile non-guvernamentale:
x De remarcat sunt cele 41 de proiecte dezvoltate n cadrul programului SESAM-PHARE.
Multe dintre aceste proiecte pilot par a prezenta un grad ridicat de nesustenabilitate din
punct de vedere financiar, fiind n pericol de a nu mai putea supravieui odat ce sursele de
finanare externe dispar. Ele totui au dus att la diversificarea serviciilor sociale i la
acumularea unei experiene considerabile n domeniu, la schimbarea mentalitii colective
n ceea ce privete rolul societii civile.
x O dezvoltare semnificativa o reprezint i centrele de protecie a copiilor i familiilor cu
muli copii i risc ridicat de abandon iniiate n 7 judee din ar cu sprijinul organizaiei
non-guvernamentale Pentru Copiii Notri n colaborare cu Departamentul pentru Protecia
Copilului i cu Consiliile Judeene. Aceste servicii, dezvoltate iniial n afara structurilor
publice dar n parteneriat cu acestea, au fost preluate, n timp, de ctre Consiliile Judeene,
constituind nuclee ale unor viitoare sisteme de asisten social la nivel judeean.

26

Serviciile publice comunitare de asisten social sunt ns extrem de subdezvoltate.

Unele tendine de fortificare i dezvoltare a acestora pot fi totui menionate:
x Legea nr. 208/1997 privind generalizarea i extinderea cantinelor de ajutor social, n
vederea proteciei sociale a unor segmente din ce n ce mai largi; se estimeaz creterea
numrului de beneficiari de la 40000 persoane/zi la 100.000 persoane/zi, cu o cheltuiala de
200 miliarde lei n 1997.
x Angajarea n cadrul direciilor de Munc i Protecie Social de asisteni sociali; n
ciuda acestui fapt, statutul acestora nu este nc difereniat de cel al funcionarului public,
atribuiile acestora fiind n special de administrare a unor prestaii bneti.
x Angajarea i implicarea asistenilor sociali n cadrul comisiilor judeene de adopie i
protecie a copiilor
x Deschiderea posibilitii la nivelul autoritilor locale de dezvoltare a unor servicii
sociale specializate la nivel comunitar, n acord cu nevoile proprii ale comunitilor.
Aceasta posibilitate reprezint doar o opiune de descenztralizare, departe ns de a asigura
un cadru coerent i structurat de nfptuire a acesteia.
n momentul de fa primeaz nc formele de ajutor pasiv. Lipsete nu numai un
sistem naional de asisten social i o strategie coerent de dezvoltare a serviciilor sociale
la nivel comunitar, dar i o abordare de tip preventiv. Asisten social s-a centrat, pn n
prezent, pe rezolvarea anumitor probleme considerate a fi acute mai degrab de factori externi
dect de comunitile propriu-zise n care se desfoar aceste activiti.

III. ACCENTE ALE POLITICILOR SOCIALE N PERIOADA 1990-1997

Dinamica legislativa n perioada de tranziie reflect lipsa unei strategii coerente
i efective n domeniul proteciei sociale. Lipsa unei reforme a sistemului i a serviciilor de
asisten social, lipsa unui sistem funcional de ajutor social, lipsa unei politici efective de
locuire, i erodarea constant a singurului beneficiu acordat familiilor cu copii, alocaia pentru
copii, au dus la o degradare rapid i substanial a nivelului de trai, n special al familiilor cu
mai mult de doi copii.
Politica social a Romniei, n prima perioad a tranziiei, a avut mai degrab un
caracter reparatoriu, n raport cu anumite msuri din perioada regimului socialist,
considerate a fi inechitabile. Unele msuri reparatorii ca de exemplu, sporirea proteciei
sociale a unor categorii sociale (handicapai, persoane instituionalizate, orfani, etc.), s-au
dovedit a fi nu numai necesare, dar i nalt acceptate i susinute de ctre colectivitate. Altele
ns au generat frustrri datorit repartiiei inegale att a avantajelor ct i a costurilor
asociate: pe lng mobilizarea unor resurse rare ale ntregii colectiviti n procesul de
restabilirea a unei echiti sociale, o serie de costuri au fost transferate, nejustificat, asupra
unor segmente largi ale populaiei.
Reformele efective i restructurarea legislativ a diferitelor domenii de protecie
social au avut mai degrab un caracter reactiv (cu excepia ctorva reglementari cum ar fi
legislaia n domeniul proteciei omerilor), rspunznd unor probleme acute, dar cu o
capacitate foarte redus de inducere a unor efecte pozitive, respectiv de prevenire a unor
efecte negative, pe termen mediu sau lung.
n special ntrzierile reformei n domeniul serviciilor sociale au dus la creterea
costurilor viitoare ale acesteia, datorit degradrii rapide a sistemelor de servicii deja
existente.

27

Aspecte pozitive ale Politicilor Sociale n Perioada de Tranziie

1. Legislaia i iniiativa legislativa a cunoscut un boom n ultimii doi ani, n special n
domeniul:
x pensiilor: n 1996 se lanseaz proiectul de lege al pensiilor ce i propune
corectarea unor neajunsuri i probleme ridicate de vechea legislaie n domeniu, ca
de exemplu 1) o corelare mai bun a beneficiilor de asigurri sociale cu contribuia
pe ntreg parcursul vieii active; 2) mpiedicarea unei erodri rapide a pensiilor i a
aplatizrii distribuiei acestora prin nlocuirea sistemului actual de indexare cu un
sistem mai flexibil, de acumulare de puncte, a cror valoare se ajusteaz permanent,
din mers, n funcie de inflaie;
x msurilor active de reintegrare pe piaa muncii: n acest scop se preconizeaz
iniierea unor structuri de tipul unor Comitete Judeene dar i a unui Comitet
Naional de Coordonare a Msurilor Active, a unei Agenii Naionale de Ocupare i
Formare Profesionala, cu scopul de a coordona la nivel naional i regional
masurile active i de a le relaiona la nevoile reale ale pieei muncii pe plan local i
naional.
x sistemului de asigurri de sntate: prin introducerea unui sistem de finanare a
serviciilor de sntate mai flexibil; de colectare a resurselor de finanare a
sistemului sanitar la nivel regional, local;
x asistenei sociale: prin reglementari legislative mai adecvate a problemei
adopiilor, prevenirii abandonului i a respectrii drepturilor copilului, prin
stimularea dezvoltrii la nivel judeean de servicii de suport pentru copiii aflai n
situaia de abandon efectiv sau potenial, prin redefinirea sistemului de protecie a
copiilor abandonai, prin promovarea dezinstituionalizarii, prin elaborarea legii
sponsorizrii ONGurilor, care deschide posibilitatea de fructificare de resurse
suplimentare pentru protecia sociala.
2. Protecia social a vrstnicilor, prin sistemul actual de pensii: n ciuda problemelor i
neajunsurilor sale, acest sistem a reuit s menin populaia vrstnica, ntr-o proporie
mai mare dect orice alt categorie social, n afara srciei.
3. Sistemul de suportul financiar al omerilor, la care s-au adugat i compensaiile n
cazul concedierilor n mas, poate fi considerat relativ rezonabil, dei proporia omerilor
aflai n srcie este cu mult mai mare dect cea a altor grupuri sociale. S-a dovedit ns ca
simpla meninere a ajutorului de omaj la nivele sczute nu este suficient pentru a stimula
reintegrarea pe piaa legal a muncii, ncurajnd, n lipsa unor msuri active,
comprehensive i agresive, mai degrab participarea n economia subteran.
4. S-au pus bazele unui sistem de dialog i parteneriat social, mai avansat n relaiile cu
sindicatele. S-a nfiinat Consiliul Social-Economic, cu rol consultativ, n vederea unui
dialog social mai eficient. De asemenea a fost promovat parteneriatul ntre autoritile
publice i societatea civil.
5. Au fost elaborate o serie de programe sociale sectoriale: proiectarea Ageniei Naionale
de Ocupare i Formare Profesional, Ageniei pentru Dezvoltare n Valea Jiului, Fondului
pentru Dezvoltare Social, ca urmare a recunoaterii necesitii lansrii unor programe
regionale care s catalizeze i s activeze resursele i potenialul socio-economic local i
regional, n vederea depirii unor probleme i stri de criz generate de procesele de

28

reformare i restructurare economic; n 1997 a luat natere Comisia Prezideniala de

Combatere a Srciei;
6. S-a iniiat o micare ampl de dezcentralizare administrativ, care creeaz un cadru
stimulativ n activarea comunitilor n vedere rezolvrii propriilor probleme.
Probleme structurale ale politicii sociale actuale
1. Capacitile limitate ale statului. Amploarea problemelor sociale, adesea extrem de
grave, produse de primii ani ai tranziiei a depit cu mult resursele disponibile ale
sistemului de protecie social. Exist ns percepia c, dincolo de limitarea resurselor,
rspunsul statului nu a fost suficient de rapid, inovativ i mai ales eficient. Capacitile
limitate ale statului n sfera politicilor sociale au partea lor de responsabilitate pentru
efectele sociale disruptive ale tranziiei.
2. Caracterul mai degrab reactiv al politicilor i programelor de protecie social.
Politica social a evoluat fr o anumit strategie coerent sau prioriti n raport cu
costurile i problemele sociale ale tranziiei. O politic de tip rspuns la presiuni,
caracterizat i de o eficien uneori redus, este de natur a duce mai degrab la
escaladarea unor probleme sociale acute i la accentuarea polarizrii sociale.
3. Acceptarea unor elemente ale sistemului de securitate social, elaborate de experi
strini, fr ns o analiz a implicaiilor acestora i fr contextualizarea necesar,
crescnd astfel riscul unui sistem neomogen, lipsit de coerenta. Este cazul sistemului de
ajutor social.
4. Ritmul lent al reformelor n anumite sfere: sntate, servicii de asisten social,
sistemul de protecie a copilului, construcia de locuine;
5. Eecul unor msuri de suport social de tip pasiv de combatere a srciei, necuplate cu
participarea social i abandonul acestora la nivel administrativ - birocratic, n locul unor
forme de suport cu auto-focalizare. Un astfel de exemplu l constituie ajutorul social. Nu
numai nivelul sczut al capacitilor instituionale i organizaionale ale statului la nivel
local au dus la eecul acestui program, dar i lipsa de susinere la nivelul populaiei a unui
sistem de suport pasiv al unei categorii foarte srace, de ctre o colectivitate aflat ea
nsi la limita srciei.
6. Caracterul predominant pasiv la nivelul politicilor sociale, n special n sfera
omajului i a asistenei sociale. Se remarca n special lipsa unor programe i politici
active n domeniul crerii de locuri de munc i a stimulrii iniiativelor antreprenoriale,
prin programe active de consiliere, creditare, prin mecanisme de facilitare a plailor
impozitelor i asigurrilor sociale. n sfera asistenei sociale de remarc neglijarea
dezvoltrii unui sistem de servicii de asisten social profesionist, care s completeze
ajutorul social financiar de tip administrativ.
7. Dezcentralizarea haotica. n lipsa unui cadru legislativ care sa reglementeze att formele
de finanare a diferitelor servicii publice i programe locale ct i a responsabilitilor i
atribuiilor n raport cu acestea, exist riscul din ce n ce mai mare de abandon, din partea
statului, a proteciei sociale a unor grupuri aflate n dificultate. Lipsesc n special acele

29

proceduri de finanare i suport tehnic a autoritilor locale, care sa mbine veniturile

locale cu transferurile de la nivel naional pentru reducerea eventualelor dezechilibre
regionale.
8. Subdezvoltarea capacitilor instituionale i organizationale ale statului. Se refer n
special la slaba capacitate a administraiilor publice de diagnosticare a problemelor
sociale, de elaborare, evaluare i monitorizare de programe sociale;
9. Legislaia n domeniul proteciei sociale este nc lacunar. n ciuda multor avansuri
punctuale, se constata i o serie de necorelari i zone neacoperite legislativ, de exemplu n
domeniul proteciei copilului, legiferrii sistemului de asisten sociala, a legilor
mpotriva violentei n familie.
10. O foarte slaba protecie social a familiilor cu copii. Politica de suport pentru copii i
familiile cu copii, dei a cunoscut o uoar nviorare la nceputul anului 1997, tinde din
nou sa devin o preocupare secundar. Erodarea sistematic a acestor beneficii duce la
creterea polarizrii sociale, dar i la accentuarea unor probleme grave, nalt vizibile, ca
de exemplu abandonul copiilor, copii strzii. etc., cu efecte pe termen lung, tiut fiind
faptul ca copii reprezint categoria cea mai dezavantajat a tranziiei.
Direcii posibile i prioriti n dezvoltarea politicilor sociale
1. Elaborarea unei strategii de politic social, bazat pe un larg consens social, prin
mecanisme parteneriale
2. Coerentizarea cadrului legislativ, prin acoperirea zonelor albe i relaionarea diferitelor
masuri legislative existente
3. Dezvoltarea capacitilor statului - att la nivel local cat i la nivel central - n vederea:
x mobilizrii de resurse de protecie social, prin cooperarea cu sectorul privat,
ONGuri i comunitile locale;
x dezcentralizrii coerente, cu meninerea unor structuri de cooperare, coordonare i
monitorizare a diferitelor programe sociale i a unor mecanisme de suport tehnic;
4. Dezvoltarea cu precadere a msurilor i programelor active n domeniul crerii de noi
locuri de munc, integrrii omerilor pe piaa muncii i precum i n sfera combaterii
srciei;
5. nlocuirea beneficiilor de ajutor social necondiionate i pe termen nelimitat i
asocierea acestora cu munca i participare social
6. Dezvoltarea unui complex de programe de suport pentru copil i familiile cu copii:
suport financiar la un nivel suficient, dar i dezvoltarea legislaiei n domeniul proteciei
copilului, a serviciilor sociale nalt personalizate i disponibile
7. Iniierea i dezvoltarea unor forme de cooperare permanenta n vederea implicrii
sectorului economic, organizaiilor non-guvernamentale i comunitilor n creterea
resurselor de protecie social;

30

8. Iniierea de programe de dezvoltare comunitar, n vederea dezvoltrii capacitilor

colectivitilor de a mobiliza resursele disponibile i de a organiza programe socialeconomice de dezvoltare cu o larga participare a tuturor actorilor locali: autoriti locale,
sindicate, patronat, coala, biserica , ONGuri, etc.
9. Elaborarea unor strategii de suport pentru zonele srace i cu risc ridicat, n vederea
reducerii dezechilibrelor zonale n dezvoltarea social i economic. O prima ncercare de
acest tip o constituie Agenia pentru Dezvoltare n zona miniera Petroani.
10. Elaborarea unei strategii multinivelare i multisectoriale de prevenire i resorbie a
srciei.
Rolul statului nu trebuie identificat n funcie de opiunea pentru un stat universalist
versus un stat de tip rezidualist. O astfel de opiune este inoperant n momentul de fa.
Problema rolului statului trebuie pus n contextul concret al particularitilor economice,
sociale i politice ale unei perioade de tranziie, i n raport cu acestea. Datorita resurselor
financiare limitate i a constrngerilor economice relativ puternice, statul trebuie s pun
accentul, n primul rnd pe creterea capacitilor sale instituionale i mai puin pe creterea
resurselor de protecie social, pe implicarea agenilor economici i non-guvernamentali n
mobilizarea resurselor de protecie social, dar i pe activarea unor masuri de protecie
sociala, astfel nct s creasc potenialul de auto-ajutorare a indivizilor i comunitilor aflate
n nevoie.

31