Rapport dactivit 2014

2014

1
Commission daccs aux documents administratifs

RAPPORT DACTIVITE 2014

AVANT-PROPOS
Lanne 2014 qui est lobjet de ce rapport annuel aura t la dernire du mandat de mon prdcesseur, le
prsident Serge Dal, auquel je tiens rendre un hommage particulier. Par son expertise juridique, fruit
dune longue exprience au sein de la juridiction administrative, et ses qualits humaines, importantes
pour lanimation dune instance collgiale, Serge Dal incarnait des qualits qui limposaient comme
prsident de la Cada.
Traditionnellement, le rapport dactivit de la Cada inclut une synthse non seulement de ses avis et
conseils rendus dans lanne, mais aussi des principaux jugements et arrts des tribunaux et cours
administratives dappel, ainsi que des dcisions du Conseil dEtat. Ce qui apparat au travers de cette revue
de la jurisprudence administrative est que la Cada, en 2014, a continu exercer trs efficacement le rle
que lui a assign le lgislateur en matire de prvention du contentieux. Trs rares sont les cas o les avis
de la Cada sont infirms par le juge administratif, et, dans la plupart des cas o cela arrive, cest parce que
ce juge disposait, grce son instruction, dlments de fait qui navaient pas t ports la connaissance
de la commission. Le volume du contentieux relatif laccs aux documents administratifs est
relativement faible, en particulier au niveau du Conseil dEtat (seulement quatre dcisions pour toute
lanne 2014, qui ont toutes confirm la position exprime par la Cada). Ce rsultat est d la qualit
juridique des avis de la commission, fruit de lexpertise de ceux qui participent leur prparation, et est la
source de lautorit morale des avis rendus par une institution qui, pour lessentiel, est seulement
consultative.
Les questions relatives laccs aux documents administratifs ont continu en 2014 reprsenter
lessentiel de lactivit de la Cada, les saisines relatives la rutilisation des informations publiques
diminuant mme, pour reprsenter moins de 1,5 % du total. La lgre diminution du nombre des saisines
pour avis en 2014 ne doit pas tre interprte comme significative dune tendance. Nous savons dores et
dj que le chiffre sera nettement plus lev en 2015. Le nombre annuel de saisines de la Cada demeure
suprieur 5 000 par an. Mme si, comme le montre lanne 2014, laccs aux documents administratifs
rvle toujours des questions nouvelles et dlicates, il existe un volant structurel et significatif de saisines
qui auraient pu tre vites si ladministration avait spontanment appliqu les rgles dsormais bien
tablies par la jurisprudence. De telles saisines contribuent alourdir le travail la commission, qui
fonctionne en limite de ses moyens, et allonger le dlai dans lequel les avis sont rendus. Pour lavenir, il
nous faut trouver des solutions pour que, dune part, les administrations appliquent plus spontanment la
jurisprudence de la Cada lorsque celle-ci est bien tablie, et pour que la commission puisse, lorsque
laffaire le justifie, rendre ses avis selon une procdure plus simple.
Le faible nombre daffaires concernant la rutilisation des informations publiques montre dabord que la
loi ne suscite pas en la matire de litiges, ce qui est une preuve de sa qualit. Il nen reste pas moins que les
affaires de ce type portent en gnral sur des questions de principe importantes, et lun des avis majeurs
de lanne 2014 est celui par lequel la Cada a pos les principes relatifs au calcul des redevances de
rutilisation, principes qui conservent aujourdhui leur actualit mme si les rgles relatives
linstauration de redevances ont t profondment modifies par lentre en vigueur de la directive ISP et
par sa loi de transposition.
Assurer leffectivit de la libert daccs aux documents administratifs, dans le respect de la protection de
la vie prive et des secrets protgs par la loi, la mission assigne par le lgislateur la Cada depuis 1978
est aujourdhui au cur des exigences de lre numrique. Dans ce contexte, beaucoup est attendu de
notre institution. Son fonctionnement peut certainement tre amlior, mais il faut en mme temps veiller
prserver les ressorts qui lui ont permis, avec une remarquable conomie de moyens, de remplir
efficacement sa mission.
Marc Dandelot, Prsident de la CADA

SOMMAIRE
Avant-propos7
Chiffres cls de lanne 201411

Premire partie : doctrine et jurisprudence13

Les principaux avis et conseils rendus par la commission daccs aux
documents administratifs en 201415
Lactualit jurisprudentielle des tribunaux et des cours administratives
dappel37
La jurisprudence du Conseil dEtat51

Deuxime partie : analyse de lactivit de la Cada55

Lanalyse de lactivit de la Cada en 2014 : une continuit dans le rglement
des litiges entres les usagers et les autorits administratives 57
Le fonctionnement de la Cada 64

Annexes.67

10

Chiffres cls de lanne 2014

Nombre dentres brut/ Affaires totales traites
- dont dossiers non instruits
- dont dossiers instruits
- avis
- conseils

6 574
1 533
5 041
4 906
135

Dsistements

487

Rpartition des avis rendus

- Avis favorable
- Sans objet (communiqu ou inexistant)
- Avis dfavorable
- Avis dincomptence
- Irrecevabilit de la saisine

2 878
1 392
502
372
236

Dure moyenne dinstruction des dossiers

50,7 jours

Demandes de renseignements
- courriers et courriels
- tlphone
- PRADA

5 800
35 appels/jours
1 604

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12

Premire partie

DOCTRINE ET
JURISPRUDENCE

13

14

Les principaux avis et conseils rendus

par la commission dacce s aux
documents administratifs en 2014

Sur les questions gnrales : champ dapplication,
modalits daccs et procdure
En vertu de larticle 27 du dcret n 2005-1755 du 30 dcembre 20051, toute autorit administrative peut
saisir la commission dune demande de conseil sur les questions relatives lapplication des dispositions
qui rgissent laccs aux documents administratifs et la rutilisation des informations publiques. Hors le
cas des demandes de conseil qui pourraient tre prsentes par lautorit ministrielle pour les questions
susceptibles de se prsenter dans les limites de son portefeuille, la procdure ainsi prvue par le dcret
na pas pour objet de permettre une autorit administrative de consulter la commission sur le caractre
communicable de documents ou dinformations qui ne sont dtenus ni par cette autorit, ni par une
administration place sous sa tutelle (conseil n 20141525 du 5 juin 2014, comit conomique des produits
de sant).

La personne publique qui prsente une demande de communication de documents administratifs relatifs
une personne dcde en sa seule qualit de lgataire de cette personne et aux seules fins de la
succession ne doit pas tre regarde, pour lapplication de la loi du 17 juillet 1978, comme une autorit
administrative au sens de larticle 1er de cette loi et est fonde, par suite, se prvaloir de cette dernire
(avis n 20142234 du 18 dcembre 2014, direction gnrale des finances publiques).
Si les avocats ont qualit pour reprsenter leurs clients devant les administrations publiques sans avoir
justifier du mandat quils sont rputs avoir reu de ces derniers ds lors quils dclarent agir pour leur
compte, la prsentation dun tel mandat est en revanche requise devant une personne prive en charge
dune mission de service public telle que lURSSAF, notamment pour lexercice du droit daccs aux
documents administratifs (avis n 20142414 du 18 septembre 2014, URSSAF dle-de-France).

Le Conseil suprieur des messageries de presse, personne morale de droit priv institue par la loi du 2
avril 1947 relative au statut des entreprises de groupage et de distribution des journaux et publications
priodiques, doit tre regard comme charg dune mission de service public au sens de larticle 1er de la
loi du 17 juillet 1978 (avis n 20143281 du 2 octobre 2014, Conseil suprieur des messageries de presse).

Ladministration ne peut pas subordonner au paiement dun droit de 100 euros la communication dun
avis de non-imposition qui existe dj en ltat ou est susceptible dtre obtenu par un traitement
automatis dusage courant (avis n 20141791 du 5 juin 2014, prsident du conseil territorial de SaintMartin).

La loi du n78-753 du 17 juillet 1978, le dcret n2005-1755 du 30 dcembre 2005 et le dcret n2008-1281 du 8
er
dcembre 2008 ont t codifis dans le code des relations entre le public et ladministration, en vigueur compter du 1
janvier 2016.

15

Si larticle 79 du code civil local applicable dans les dpartements de la Moselle, du Bas-Rhin et du HautRhin prvoit explicitement que toute personne peut consulter le registre des associations ainsi que les
pices remises par lassociation au tribunal dinstance et obtenir copie des inscriptions, tout demandeur a
galement le droit dobtenir ses frais la dlivrance de photocopies de ces pices (avis n 20143367 du 30
octobre 2014, prsident du tribunal dinstance de Strasbourg ; cf. TA de Strasbourg, jugement du 18 juillet
2007, M. Rousselle, n 0500341).

Sur les domaines dapplication

Affaires trangres
Les actes dabornement, produits ou reus par les services de lEtat dans leur mission de matrialisation et
dentretien des frontires physiques de la France, revtent un caractre administratif et sont
communicables toute personne qui le demande, sauf dans le cas o cette communication porterait
atteinte la conduite de la politique extrieure de la France (avis n 20140069 du 13 fvrier 2014, direction
dpartementale des territoires et de la mer des Pyrnes-Atlantiques).

Affaires sociales
Une association qui regroupe les organismes dhabitat social dune rgion administrative afin dassurer la
promotion de ces organismes auprs des collectivits publiques nest pas en charge dune mission de
service public, et la commission nest donc pas comptente pour se prononcer sur une demande de
communication adresse cette union (avis n 20143349 du 16 octobre 2014, Union sociale pour lHabitat
des Pays de la Loire).
Si une entreprise sociale de lhabitat est charge dune mission de service public, au sens de la loi du 17
juillet 1978, en tant que bailleur social, les listes lectorales des lecteurs des reprsentants des locataires
au sein du conseil de surveillance ou du conseil dadministration de cette socit se rattachent au
fonctionnement interne de la socit, non ses missions de service public, et ne sont donc pas des
documents de nature administrative (avis n 20143551 du 16 octobre 2014, SAMO).
Les rapports dinspection concernant la socit agroalimentaire Spanghero Castelnaudary tablis par la
direction dpartementale de la cohsion sociale et de la protection des populations de lAude entre 2008
et 2012 sont communicables toute personne qui le demande, sous rserve de loccultation des mentions
protges par les dispositions du II de larticle 6 de la loi du 17 juillet 1978 (avis n 20141278 du 22 mai
2014).
Les parents exercent en commun lautorit parentale, et leur sparation est sans incidence sur les rgles
de dvolution de son exercice. Chacun des parents prsente ds lors lgard des informations concernant
les droits et obligations qui sy attachent la qualit de personne intresse au sens du II de larticle 6 de la
loi du 17 juillet 1978, par exemple sagissant dun dossier de demande de prestation dpos par lautre
parent pour le compte de leur enfant (avis n 20141326 du 22 mai 2014, Maison dpartementale des
personnes handicapes du Nord).

16

Dossiers mdicaux et sant

Le parent qui ne dispose plus de l'exercice de l'autorit parentale demeure titulaire de celle-ci au sens des
dispositions de l'article L. 1111-7 du code de la sant publique. Seul le parent qui s'est vu retirer cette
autorit en application des articles 378 et 378-1 du code civil doit tre regard comme tant priv de
l'autorit parentale et, par consquent, du droit d'obtenir la communication des informations mdicales
relatives son enfant mineur. Par suite, le dossier mdical de son fils mineur est communicable au pre
sans qu'y fasse obstacle la circonstance que la mre de son enfant se soit vu confier l'exercice exclusif de
l'autorit parentale par un jugement du tribunal de grande instance (avis n 20142924 du 18 septembre
2014, centre hospitalier du Val dArige).
Les enregistrements sonores des communications tlphoniques du SAMU passes entre un mdecin
rgulateur et un appelant contiennent en principe essentiellement des informations qui ont contribu
llaboration et au suivi du diagnostic de la personne, et les informations caractre mdical recueillies
auprs de lun des deux parents de lenfant ne constituent pas des informations recueillies auprs de tiers
nintervenant pas dans la prise en charge thrapeutique, au sens de larticle L. 1111-7 du code de la sant
publique. Elles sont donc communicables chacun des parents titulaires de lautorit parentale. En
revanche, les informations caractre non mdical recueillies dans ce cadre et relatives lun des deux
parents sont couvertes par le secret professionnel (avis n 20142528 du 18 septembre 2014, Centre
hospitalier et universitaire de Saint-Etienne).
La personne investie d'un mandat de protection future qui a dj pris effet peut accder aux informations
relatives la sant de son mandant, condition que le mandat s'tende la protection de la personne et
prvoie que le mandataire exercera les missions que le code de la sant publique confie au reprsentant
de la personne en tutelle (avis n 20143874 du 30 octobre 2014, tablissement dhbergement de personnes
ges dpendantes Le mas des Senes ).
Les bnficiaires dun legs particulier nacquirent pas, du seul fait de ce legs, la qualit dayant droit, au
sens de larticle L. 1110-4 du code de la sant publique. Par ailleurs, la dsignation de lgataires universels
ou, lorsquelle puise la quotit disponible de la succession, la dsignation de lgataires titre universel a
pour effet dexclure de la succession les personnes qui nont pas la qualit dhritiers rservataires, que
seuls prsentent les descendants du dfunt et le conjoint survivant. Elle prive en principe, par consquent,
de la qualit dayant droit au sens de ces dispositions, les personnes qui, sans cette dsignation, auraient
hrit de tout ou partie de la succession en vertu de la loi. Par consquent, dans le cas o lintgralit de la
succession ou, tout au moins, de la quotit disponible, hors legs particuliers, a t attribue par testament
un ou plusieurs lgataires universels ou titre universel, une personne qui, sans ce testament, aurait t
au nombre des hritiers du dfunt, sans toutefois prsenter la qualit dhritier rservataire, ne prsente
donc pas elle-mme, en principe, la qualit d'ayant droit, mme lorsque le testament la fait bnficier dun
legs particulier.
Toutefois, eu gard la finalit des dispositions de larticle L. 1110-4 du code de la sant publique, qui est
notamment de permettre aux ayants droit de faire valoir leurs propres droits, la commission considre
que les hritiers dsigns par la loi qui sont exclus de luniversalit de la succession par leffet dun
testament conservent le droit de recevoir les informations relatives la sant de la personne dcde
susceptibles de leur permettre de contester la validit de ce testament (conseil n 20141847 du 5 juin 2014,
Groupement hospitalier intercommunal du Vexin ; cf. avis n 20122050 du 7 juin 2012).
La sur de la dfunte ayant bnfici dun appareil de tlalarme est directement concerne par le suivi
des appels enregistrs chaque dclenchement de lappareil par un prestataire du centre communal
daction sociale, les jours prcdant le dcs de la bnficiaire, dans la mesure o ce document pourrait

17

clairer les circonstances du dcs et justifier ainsi des droits que pourrait faire valoir la sur de la
dfunte (conseil n 20142113 du 3 juillet 2014, maire de Valras).
La personne survivante qui a t prive de tout droit dans la succession de son conjoint dcd na pas la
qualit dayant droit du dfunt, au sens des articles L. 1110-4 et L. 1111-7 du code de la sant publique, et
nest donc pas titulaire dun droit propre daccs au dossier mdical du dfunt. Elle peut en revanche
obtenir communication dinformations mdicales relatives au dfunt pour le compte de leur enfant
mineur, qui reste ayant droit du dfunt et dont elle est le reprsentant lgal, moins que le dfunt ait
exprim avant son dcs la volont que les informations mdicales qui le concernent ne soient pas
dlivres son conjoint survivant. Il existerait dans ce dernier cas un antagonisme entre la volont du
dfunt et lexercice, par le reprsentant lgal de son ayant droit mineur, du droit daccs de ce dernier au
dossier mdical et un conflit qui ne pourrait se rsoudre que par la saisine du juge des tutelles en vue de
dsigner un tiers mandat pour reprsenter lenfant mineur dans lexercice de son droit daccs au dossier
mdical de son parent dcd (conseil n 20144122 du 27 novembre 2014, centre hospitalier de Chaumont ;
cf. avis n 20072173 du 7 juin 2007 et n 20120187 du 26 janvier 2012).
Les informations relatives la consultation du dossier mdical personnel informatis dun patient par le
personnel mdical, notamment la liste des personnels ayant eu accs ce dossier mdical sont
indissociables de la procdure daccs aux donnes caractre personnel contenues dans les fichiers
prvue par les articles 39 43 de la loi du 6 janvier 1978 relative linformatique, aux fichiers et aux
liberts. La commission daccs aux documents administratifs nest pas comptente pour connatre des
questions daccs relevant de ces dispositions, qui rgissent de manire exclusive laccs aux donnes
caractre personnel contenues dans les fichiers par les personnes autorises en vertu des textes qui les
crent, notamment les intresss eux-mmes (conseil n 20143587 du 30 octobre 2014, centre hospitalier
universitaire de Caen).
Lenregistrement, ralis par un service hospitalier durgence dune conversation tlphonique entre une
sage-femme et un praticien de ce service est communicable la sage-femme lorigine de cet appel, bien
qu'il contienne ncessairement des mentions protges par le secret mdical ou la protection de la vie
prive de la patiente concerne, les dispositions du II de larticle 6 de la loi du 17 juillet 1978 ne faisant
pas obstacle la divulgation cette sage-femme d'informations qu'elle a dj obtenues sous le couvert du
secret professionnel auquel elle est tenue en vertu de l'article R. 4127-303 du code de la sant publique et
qu'elle a elle-mme communiques au service des urgences dans le cadre de la prise en charge de sa
patiente (avis n 20140899 du 22 mai 2014, Centre hospitalier La Chartreuse).
Les donnes produites par un dfibrillateur cardiaque implantable, relatives lhistorique des
vnements cardiaques affectant le porteur du dispositif, sont des informations relatives la sant du
porteur rgies par les articles L.1110-4 et L.1111-7 du code de la sant publique (avis n 20141338 du 19
juin 2014, Centre hospitalier de Carcassonne), de mme que les images produites par IRM (avis
n 20142339 du 3 juillet 2014, Centre hospitalier Esquirol de Limoges).
Les informations relatives la consommation de Dompridone chez les femmes allaitant et chez les
nourrissons depuis 2006 susceptibles de figurer dans la base de donnes nationales SNIIRAM (Systme
national dinformation inter-rgimes de lassurance maladie) et qui nauraient pas encore fait lobjet dune
diffusion publique sur le site ameli.fr sont communicables toute personne qui le demande, sous rserve,
dune part, que ces informations puissent tre extraites par un traitement automatis d'usage courant, et,
d'autre part, qu'elles soient agrges un niveau tel que l'identification des personnes concernes ne soit
pas possible (avis n 20140831 du 27 mars 2014, CNAMTS).
Sont communicables, dans les mmes conditions, les informations relatives la consommation des
nouveaux anticoagulants oraux contenues dans le SNIIRAM, notamment les quantits consommes par
mois du 1er septembre 2012 au 30 novembre 2013, par dpartement, par rgion et lchelle nationale.

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Le secret en matire commerciale et industrielle nimpose pas que ces donnes fassent lobjet dune
agrgation ou dune anonymisation qui empcherait de distinguer les informations relatives lune et
lautre spcialit pharmaceutique, alors mme que chacune nest produite et commercialise que par un
seul laboratoire, ds lors que ces informations, qui en tout tat de cause ne se rapportent pas directement
la production et la vente de ces mdicaments mais seulement aux remboursements auxquels leur
dlivrance a donn lieu, nont pas t collectes auprs des fabricants et sont au contraire tires des
rsultats chiffrs propres aux rgimes de lassurance maladie dont elles manent (avis n 20140860 du 5
juin 2014, CNAMTS).

Economie, agriculture et industrie, contrats et marchs

LOrganisme professionnel de prvention du btiment et des travaux publics (OPPBTP) est charg de la
gestion dun service public. Cependant, les documents relatifs des plus ou moins-values gnres par des
prises de participation de cet organisme dans une Sicav ne prsentent pas un lien suffisamment direct
avec sa mission de service public et nont donc pas le caractre de documents administratifs au sens de
larticle 1er de la loi du 17 juillet 1978 (avis n 20142537 du 18 septembre 2014, Organisme professionnel de
prvention du btiment et des travaux publics OPPBTP).
Le stade Bollaert-Delelis de Lens, enceinte sportive slectionne pour le droulement des preuves du
championnat dEurope de football de lUEFA organis en France en 2016, a fait lobjet dun bail
emphytotique administratif conclu entre le Racing Club de Lens, socit anonyme sportive
professionnelle et la ville de Lens qui en est propritaire. Le Racing Club de Lens a confi la rgion la
mission de raliser la rnovation du stade en son nom et pour son compte. Si, par leffet du bail
emphytotique administratif, la rgion agit ainsi pour le compte dune personne prive, elle doit toutefois
tre regarde, eu gard tant lintrt public rgional que reprsente le stade Bollaert, ouvrage public
proprit dune personne publique, quaux finalits assignes lintervention de la rgion dans le cadre du
mandat qui lui a t confi, comme agissant dans le cadre de ses missions de service public. Le march de
travaux de droit priv pass par la rgion sollicit et les pices qui sy rapportent constituent donc des
documents administratifs soumis au droit d'accs institu par la loi du 17 juillet 1978 (conseil n 20141784
du 19 juin 2014, prsident du conseil rgional du Nord-Pas-de-Calais).
Lconomat des armes, constitu par larticle L. 3421-1 du code de la dfense en tablissement public de
lEtat de caractre commercial pour apporter un soutien logistique et fournir des services, des denres
et des marchandises diverses aux formations militaires en France et ltranger, est charg dune mission
de service public avec laquelle prsentent un lien suffisamment direct les contrats souscrits par
ltablissement en vue de rendre les mmes services au bnfice des oprations conduites sous lgide de
lUnion europenne, que ltablissement intervienne comme prestataire ou comme pouvoir adjudicateur,
par exemple pour la ralisation dun campement militaire en Rpublique Centrafricaine pour la mission
Eufor (avis n 20143434 du 18 dcembre 2014, Economat des armes).
En avril 2014, le rapport dvaluation des partenariats public-priv ralis par linspection gnrale des
finances en 2012 conservait un caractre prparatoire des dcisions qui navaient pas encore t
arrtes, ce qui sopposait temporairement la communication de ce document (avis n 20140874 du 10
avril 2014, inspection gnrale des finances).
Dans le cas le plus gnral, l'article L. 4132-16 du code gnral des collectivits territoriales a pour effet
de rendre communicables toute personne qui le demande les dlibrations de la commission
permanente du conseil rgional relatives l'attribution daides des entreprises, sans que les lments
permettant d'identifier les entreprises aient tre occults. La publication ventuelle de ces dlibrations,
qui ne prsentent pas de caractre rglementaire, devrait en revanche s'abstenir de faire apparatre

19

d'autre lment particulier chaque entreprise concerne que l'objet de la dcision de la commission
permanente, la raison sociale du bnficiaire et le montant de l'aide attribue, que ce soit au recueil des
actes administratifs de la rgion, sur l'internet ou sur tout autre support de publication.
Dans le cas particulier dune aide rserve aux entreprises faisant lobjet dune procdure de conciliation
ou dun mandat ad hoc, les particularits de ces procdures imposent des conditions de communication et
de publication plus restrictives. En effet, ces deux procdures juridictionnelles institues au chapitre Ier
du titre Ier du livre VI du code de commerce et destines prvenir les difficults des entreprises se
distinguent par leur confidentialit particulire, que le lgislateur a entendu assurer par plusieurs rgles
spcifiques, notamment lobligation de confidentialit laquelle est tenue toute personne ayant
connaissance, par ses fonctions, dune telle procdure. Cette obligation constitue un secret protg par la
loi au sens du h du 2 du I de larticle 6 de la loi du 17 juillet 1978, et les dispositions de l'article L. 4132-16
du CGCT ne sauraient tre interprtes, eu gard leur objectif d'information du public sur la gestion
rgionale, comme prescrivant la communication des dlibrations de la commission permanente faisant
apparatre, propos d'une entreprise identifiable, l'existence d'un mandat ad hoc ou d'une procdure de
conciliation. Ce nest que dans le cas o la procdure aboutit lhomologation dun accord entre
lentreprise et ses cranciers que le jugement d'homologation est dpos au greffe o tout intress peut
en prendre connaissance et fait l'objet d'une mesure de publicit , et ce en vertu de larticle L. 611-10 du
code de commerce. Cette mesure de publicit gnrale prive ncessairement de porte, au regard de la
communicabilit des dlibrations en cause, la rgle de confidentialit pose larticle L. 611-15 du code
de commerce qui cesse alors de faire obstacle tant au droit daccs prvu par larticle 2 de la loi du 17
juillet 1978 qu' celui dcoulant de l'article L. 4132-16 du CGCT.
Il en rsulte que les dlibrations de la commission permanente relatives lattribution dune aide une
entreprise faisant lobjet dune procdure de conciliation ou dun mandat ad hoc ne peuvent, en l'absence
de publication d'un jugement d'homologation, tre communiques qu'aprs occultation des mentions qui
permettraient d'identifier directement ou indirectement les entreprises ayant sollicit ou obtenu cette
aide. De mme, ces dlibrations ne sauraient tre publies que dans l'hypothse o un jugement
d'homologation mettant fin la procdure de conciliation aurait fait l'objet d'une mesure de publicit
(conseil n 20135432 du 13 mars 2014, prsident du conseil rgional dle-de-France).
Ds lors que lactivit dune personne morale ou dun organisme, mme chargs dune mission de service
public, sexerce dans un milieu concurrentiel, le secret en matire industrielle et commerciale trouve
sappliquer, notamment en ce qui concerne le secret des procds, qui protge les informations
susceptibles de dvoiler le savoir-faire, les techniques de fabrication ou les travaux de recherche de
lorganisme concern. Le rgime juridique administratif ou l'inverse industriel et commercial selon
lequel s'accomplit cette mission de service public est cet gard indiffrent. Bien que l'activit des
laboratoires danalyse dpartementaux mentionns larticle L. 202-1 du code rural et de la pche
maritime puisse s'inscrire dans un contexte en partie concurrentiel, les documents qui concernent la
ralisation danalyses officielles, pour le compte des services de lEtat, sont communicables toute
personne qui en fait la demande, y compris en tant quils comportent les tarifs des analyses fixs par voie
contractuelle et malgr le rythme annuel de renouvellement de ces contrats. Dans lhypothse o les
laboratoires concerns auraient conclu, avec les dpartements autres que ceux dont ils dpendent ou les
services de lEtat des marchs sinscrivant dans une suite rptitive, ladministration saisie serait fonde
occulter, avant de transmettre des tiers les contrats en cause, le dtail des prix pratiqus.
Par ailleurs, en vertu de larticle R. 202-17 du code rural et de la pche maritime, les analyses
mentionnes l'article R. 202-8 sont ralises par les laboratoires agrs conformment aux mthodes
officielles publies au Bulletin officiel du ministre charg de l'agriculture. Toutefois, le ministre charg de
l'agriculture peut autoriser un laboratoire agr utiliser d'autres mthodes sous rserve que la preuve
soit apporte de leur quivalence avec les mthodes officielles . Par suite, si elles figuraient dans les
contrats en cause, devraient seules faire lobjet dune occultation les mthodes non officielles, dans la

20

mesure o leur divulgation serait susceptible de porter atteinte au secret des procds des laboratoires
concerns (avis n 20141170 du 24 juillet 2014, Laboratoire de dveloppement et danalyses des Ctes
dArmor (LDA 22).
Les charges, produits et bilans de l'exploitation dun service public dlgu ne sont pas, dune manire
gnrale, couverts par le secret en matire commerciale et industrielle. Se rattachent en revanche ce
dernier la description dtaille des moyens techniques et humains de lentreprise dlgataire (avis
n 20141773 du 5 juin 2014, maire de Saint-Malo).
La convention passe avec une socit prive pour lattribution celle-ci dune subvention au titre du
Fonds europen de dveloppement rgional (FEDER) et les autres documents relatifs cette subvention
sont communicables aprs occultation des coordonnes bancaires du bnficiaire de la subvention, des
coordonnes personnelles du grant de la socit (adresse mail et numros de tlphone individuels), des
mentions relatives aux moyens techniques et humains de l'entreprise, ses capacits d'exploitation et au
montant de ses investissements. Les comptes fournis par l'entreprise et les mentions relatives au montant
ou aux modalits de calcul de la subvention sont communicables (avis n 20141783 du 18 dcembre 2014,
prfet des Vosges).
La communication de la liste des reus libratoires justifiant le versement par les entreprises de la
participation des employeurs leffort de construction (PEEC), mme dpourvue de lindication des
montants verss, porterait atteinte au secret en matire commerciale et industrielle (avis n 20142784 du
18 dcembre 2014, Direction rgionale de lenvironnement, de lamnagement et du logement de ProvenceAlpes-Cte-dAzur).
Les dispositions de larticle L. 111-72 du code de lnergie font obstacle la communication du contrat
ouvrant droit lobligation dachat dlectricit pass par ERDF avec un producteur (avis n 20142789 du
16 octobre 2014, ERDF).
Si le mmoire technique d'une entreprise attributaire d'un march public n'est pas communicable en tant
qu'il comporte des informations couvertes par le secret en matire commerciale et industrielle, est en
revanche communicable toute personne un tableau d'analyse de la valeur technique des offres ne
comportant pas d'informations techniques dtailles dont la nature ou le degr de prcision les ferait
entrer dans la champ dapplication de ce secret (avis n 20144050 du 13 novembre 2014, CROUS de RennesBretagne).
Les informations contenues dans un contrat d'assurance des risques statutaires du personnel, relatives
aux garanties proposes, l'assiette et aux taux de prime ainsi qu'aux ventuelles franchises, en tant
qu'elles permettent de connatre, d'une part, les conditions de prix arrtes entre l'administration et
l'entreprise retenue et, d'autre part, l'objet mme de la prestation acquise, ne relvent pas du secret en
matire industrielle et commerciale protg par le II de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978 (conseil
n 20144451 du 11 dcembre 2014, maire de Brianon).
La circonstance que le programme informatique dvelopp par une socit prive et fourni
ladministration ne puisse tre lu qu laide dun autre logiciel fourni par le prestataire ne peut constituer
un motif faisant obstacle sa communication, soit par la fourniture dune copie lisible, soit par
consultation sur place (avis n 20142953 du 16 octobre 2014, prsident du conseil gnral du Rhne).

Enseignement, culture, archives et loisirs

Depuis lintervention de la loi du 15 juillet 2008 relative aux archives, la commission nest plus
comptente pour connatre dune demande relative la communication darchives dtenues par

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lAssemble nationale ou le Snat (avis n 20143027 du 16 octobre 2014, prsident de lAssemble

nationale).
Sil appartient la commission de se prononcer sur une demande daccs au dossier darchives dune
affaire porte devant les juridictions, prsente sur le fondement de larticle L. 213-3 du code du
patrimoine et par drogation aux dlais fixs au 4 du I de larticle L. 213-2 de ce code, ainsi que de
qualifier ou non les mentions des jugements dinformations publiques au regard de lensemble des
dispositions lgislatives rgissant leur communication, aucune disposition ne lui donne comptence pour
mettre un avis sur un refus de communication fond sur les dispositions particulires relatives aux
jugements, vises au c de ce 4 (avis n 20140458 du 13 mars 2014, prsident du tribunal de grande instance
de Bourg-en-Bresse).
Les contrats conclus par une fdration sportive pour lachat de photocopieurs se rattachent aux besoins
du fonctionnement propre de la fdration et non directement lexcution de la mission de service public
qui lui est dvolue. Ils ne revtent ds lors pas une nature administrative au sens de la loi du 17 juillet
1978 (avis n 20143060 du 16 octobre 2014, fdration franaise de karat et disciplines associes).
Une tude sur lorganisation actuelle et la rorganisation des quipements scolaires et des structures ainsi
que des quipements priscolaires, acheve en dcembre 2010, ne peut plus, au dbut de lanne 2014,
tre regarde comme conservant un caractre prparatoire une dcision administrative qui naurait pas
encore t prise, relative un projet prcisment identifi (avis n 20140494 du 13 mars 2014, maire de
Guebwiller).
Lobligation de secret des dlibrations du conseil suprieur de laudiovisuel laquelle sont tenus ses
membres et anciens membres a pour objet de prohiber la divulgation des opinions formules par chacun
lors de lexamen des affaires mais ne fait pas obstacle la communication des documents ayant servi de
fondement aux dcisions adoptes par cette autorit (avis du 16 octobre 2014, conseil suprieur de
laudiovisuel).
Le document faisant apparatre la dtention, par les accompagnateurs denfants dans un centre de loisirs
de la commune, du brevet daptitude aux fonctions danimateur daccueils collectifs de mineurs,
rglementairement requis pour lexercice de ces fonctions, ne relve de ce fait pas de la vie prive de ces
animateurs mais est communicable toute personne qui en fait la demande, sous rserve de la seule
occultation des mentions couvertes par la vie prive de leurs titulaires, telles que la date et le lieu de leur
naissance, mais non de la date dobtention de ce diplme (avis n 20142424 du 24 juillet 2014, maire de
Chelles).
En cas de divorce ou de sparation des parents, sil importe que soient communiqus chacun dentre eux
les renseignements gnraux concernant leur enfant, certains lments ne peuvent tre communiqus
sans nuire au respect de la vie prive de chacun des parents.
Ainsi, en lespce, l'ensemble des documents tablis ou dtenus par l'cole et se rapportant la fille du
demandeur sont, en application du II de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978, communicables celui-ci,
ds lors quil est titulaire de lautorit parentale, sous rserve toutefois de loccultation des mentions
couvertes par le secret de la vie prive de tiers, notamment celle de la mre de l'enfant (telles que les
coordonnes personnelles et professionnelles de celle-ci, sa situation patrimoniale et financire, sa
situation matrimoniale).
En consquence, les autorisations parentales consenties par la mre de lenfant, y compris la liste des
personnes autorises venir chercher lenfant lcole, sont communicables au pre, sans quil y ait lieu
occultation du nom de ces dernires. Lindication de ladresse de la mre de lenfant est galement

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communicable son pre, si cette adresse est galement celle de lenfant (avis n 20135318 du 30 janvier
2014, cole maternelle Franoise Dolto).
Le pre ou la mre qui, en cas de sparation, n'exerce pas l'autorit parentale, sans pour autant qu'elle lui
ait t retire, conserve la qualit de personne intresse, au sens du II de l'article 6 de la loi du 17 juillet
1978, par les documents relatifs l'ducation et la scolarit de son enfant mineur, qui lui sont donc
communicables, sous rserve, le cas chant, de l'occultation des mentions dont la communication
porterait atteinte au respect de la vie prive de l'autre parent, y compris l'adresse de ce dernier, mais
seulement lorsqu'elle est diffrente de celle de l'enfant. Ce n'est que dans le cas o l'autorit parentale lui
a t retire par dcision de justice, ainsi que le prvoient les articles 378 381 du code civil, totalement
ou, si le retrait n'est que partiel, en ce qui concerne l'ducation de l'enfant, que le dossier de l'enfant n'est
plus communicable au parent concern, qui, alors seulement, a perdu en totalit ou en partie la qualit de
titulaire de l'autorit parentale.
De mme, dans le cas o l'autorit parentale n'est pas retire au pre ou la mre mais que son exercice
est dlgu un tiers par dcision du juge aux affaires familiales conformment aux articles 377 377-3
du code civil, le parent concern conserve la qualit de personne intresse par le dossier scolaire de
l'enfant mineur, moins que le jugement de dlgation n'en dispose autrement (avis n 20143747 du 30
octobre 2014, direction acadmique des services dpartementaux de lducation nationale de Seine-etMarne).
Les dossiers conservs par le centre de recherche et de restauration des muses de France au sujet de
lanalyse ou de la restauration duvres dart ne sont pas communicables sur le fondement de la loi du 17
juillet 1978, lorsquils se composent de documents raliss en excution d'un contrat de prestation de
services excut pour le compte d'une ou de plusieurs personnes dtermines dpourvues dune mission
de service public, ou hors du cadre de cette mission.
Les autres rapports danalyse et tudes pralables une restauration ne sont temporairement pas
communicables, tant quils conservent un caractre prparatoire la dcision ventuelle de restaurer une
uvre et, le cas chant, de passer un march public cette fin. Ils deviennent ensuite communicables,
comme les devis de restauration et les rapports de restauration qui rendent compte de lexcution des
travaux, sous rserve de loccultation des mentions ou de la disjonction des pices dont la divulgation
porterait atteinte au secret des procds, lequel relve du secret en matire commerciale et industrielle et
doit bnficier tant aux organismes privs quaux organismes publics qui ont pu produire les rapports
danalyse dtenus par le centre de recherche et de restauration, la suite dun appel doffres et dune mise
en concurrence. Les disjonctions ou occultations ainsi opres doivent cependant rester strictement
circonscrites ce quexige la protection du secret des procds, de manire viter de faire abusivement
obstacle une communication qui, sans porter atteinte ce secret, serait utile lapprciation critique des
travaux de restauration oprs sur des uvres dpendant des collections publiques.
Ne sont en revanche pas communicables les mentions qui dcrivent des lments du patrimoine de
personnes prives. De mme, les correspondances changes avec les marchands dart ne sont
communicables aux tiers quaprs occultation de lensemble des mentions susceptibles, en faisant
apparatre les oprations ralises ou projetes par le marchand dart, les domaines quil prospecte, ou
encore son niveau dactivit, de porter atteinte au secret en matire commerciale et industrielle.
Les corrigs types des preuves du certificat de capacit professionnelle de conducteur de taxi organises
par la prfecture de police sont des documents administratifs communicables toute personne qui en fait
la demande, sans quait dincidence la circonstance que la varit des sujets potentiels serait restreinte
(avis n 20142407 du 18 septembre 2014, prfet de police).
La commission est favorable la communication, lauteur dune recherche sur les fusills de la ville au
cours de la Seconde guerre mondiale en vue de vrifier les informations mentionnes sur le monument
aux morts de la ville de Dax, soutenue par la commune, dune copie du dossier du fichier central de la

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police judiciaire concernant une personne fusille par loccupant en 1942, dossier qui sera ds 2017
communicable toute personne qui le demande (avis n 20142662 du 16 octobre 2014, ministre de
lintrieur).

Environnement, dveloppement durable et transports

Relvent du champ dapplication des dispositions des articles L. 124-1 L. 124-8 du code de
lenvironnement les informations portant sur les espces protges par les stipulations de la convention
de Washington sur le commerce international des espces de faune et de flore menaces dextinction
contenues dans le rapport dexpertise tabli par un commissaire-priseur lappui dune demande de
rexportation dune uvre compose pour partie de carapaces de tortues marines (conseil n 20141770
du 22 mai 2014, ministre de lcologie, du dveloppement durable et de lnergie).
La communication de la rponse apporte par les autorits franaises la Commission europenne dans le
cadre de la procdure EU Pilot propos du respect des objectifs de la directive 2000/60/CE dans le
cadre du projet de retenue de Sivens (Tarn) porterait atteinte la conduite de la politique extrieure de la
France au sens du c) du 2 du I de larticle 6 de la loi du 17 juillet 1978 vis au 1 du I de larticle L. 124-4
du code de lenvironnement, qui couvre les relations de la France avec les organisations internationales,
leurs organes et leurs membres, sans prsenter pour la protection de lenvironnement un intrt suffisant
justifier une telle atteinte (avis n 20142873 du 2 octobre 2014, Premier ministre).
La communication un tiers du plan simple de gestion dune fort, prvu larticle L. 312-1 du code
forestier pour la gestion des bois et forts des particuliers, porterait atteinte la protection de la vie
prive des propritaires sans prsenter, au regard de la protection de lenvironnement, un intrt
suffisant justifier cette atteinte (avis n 20142683 du 4 septembre 2014, centre rgional de la proprit
forestire de Bretagne).

Finances publiques et fiscalit

Ladministration par la Caisse des dpts et consignations des fonds que les notaires sont tenus de
dposer auprs delle relve des missions de service public dont la Caisse est charge.
Toutefois, dans la mesure o les oprations ralises par la Caisse pour la gestion des comptes de
disponibilits courantes ouverts par les notaires sont soumises aux rgles du droit bancaire et ne mettent
en jeu, entre le tireur, le tir et le tiers bnficiaire, que des rapports de droit priv, les documents qui se
rapportent ces oprations, tel un chque tir sur la Caisse par un notaire, n'entrent pas dans le champ
d'application de la loi du 17 juillet 1978 (avis n 209135380 du 30 janvier 2014, direction gnrale des
finances publiques).
Une demande de subvention adresse une administration au titre de ses comptences est reue par
celle-ci dans le cadre de sa mission de service public et constitue, par suite, un document administratif
communicable toute personne qui en fait la demande, mme lorsque lautorit saisie dcide de ne pas
accorder la subvention (avis n 20135434 du 30 janvier 2014, prsident du conseil dpartemental de la
Meuse).
La facture dhonoraires, dbours et frais divers prsente par un notaire pour la rdaction de lacte de
vente dun fonds de commerce la commune, si elle a t tablie loccasion dune transaction prive
affectant le domaine priv de la commune et ne prsente ds lors pas le caractre dun document
administratif nen constitue pas moins une pice justificative des comptes de la commune, au sens de

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larticle L. 2121-26 du code gnral des collectivits territoriales, communicable ce titre toute
personne qui en fait la demande, sans que le secret professionnel des notaires puisse lgalement fonder
un refus de communiquer une telle pice (avis n 20141258 du 29 avril 2014, maire dAntibes-Juan-lesPins).
Le rapport sur les comptes de la Cour des comptes rdig par des commissaires aux comptes peut tre
regard comme une mesure dinstruction au sens de larticle L. 141-10 du code des juridictions
financires, auquel renvoie le 1 du I de larticle 6 de la loi du 17 juillet 1978, dans la mesure o ce rapport
a t command par la Cour des comptes elle-mme et alors que la certification des comptes des
administrations publiques dont la Cour est charge doit notamment, en ce qui concerne ses propres
comptes, sappuyer sur ce document (avis n 20142577 du 30 octobre 2014, Cour des comptes).
La Cour des comptes ne pourrait communiquer les documents quelle a utiliss pour parvenir aux
conclusions prsentes dans son rapport public consacr la gestion des enseignants sans mconnatre
les dispositions de larticle L. 141-7 du code des juridictions financires qui lui fait obligation de prendre
toutes dispositions pour garantir le secret de ses investigations (avis n 20140861 du 27 mars 2014, Cour
des comptes).
Le secret professionnel auquel sont astreints les agents des unions de recouvrement de la scurit sociale
et des allocations familiales et le secret en matire commerciale et industrielle font obstacle la
communication des tiers des documents relatifs la contribution mise la charge des tablissements de
vente en gros de spcialits pharmaceutiques et des entreprises assurant lexploitation dune ou plusieurs
spcialits pharmaceutiques, qui font apparatre les informations relatives aux rsultats dexploitation des
entreprises assujetties (avis n 20142377 du 24 juillet 2014, URSSAF dle-de-France).
En application de l'article 1406 du code gnral des impts, la dclaration modle H1 a pour objet le
recensement, en vue de l'tablissement de la valeur locative cadastrale, des constructions nouvelles et
changements de consistance ou d'affectation des proprits bties. Ni les dispositions de l'article L. 107 A
du livre des procdures fiscales, relatif la communication de certaines informations cadastrales
prcisment numres (les rfrences cadastrales, l'adresse ou, le cas chant, les autres lments
d'identification cadastrale des immeubles, la contenance cadastrale de la parcelle, la valeur locative
cadastrale des immeubles, ainsi que les noms et adresses des titulaires de droits sur ces immeubles), ni
l'article L. 107 B du mme livre, ne peuvent servir de fondement la communication aux tiers de ces
dclarations. A la diffrence des procs-verbaux de la commission dpartementale des impts (avis Cada
n 20102107 et CE 18 juillet 2011, ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de
la rforme de ltat, porte-parole du Gouvernement, c. socit GSM Consulting), ces dclarations ne
peuvent, en raison de leur objet et de la nature des informations qu'elles comportent, tre communiques
un tiers (avis n 20144327 du 11 dcembre 2014, direction gnrale des finances publiques).
La communication des tiers du document par lequel l'administration a notifi individuellement un
propritaire les rsultats, pour ce qui le concerne, de la rvision ou de la rfection du cadastre ou du
document sur lequel il a pu porter ses ventuelles observations, notamment dans le dlai de mise
disposition du nouveau plan cadastral la mairie, porterait atteinte la protection de la vie prive de ce
propritaire (avis n 20142181 du 3 juillet 2014, direction gnrale des finances publiques).
Selon larticle 10 de la loi du 12 avril 2000, le budget et les comptes de tout organisme de droit priv ayant
reu une subvention, la convention prvue par le mme article entre l'autorit administrative et le
bnficiaire de la subvention, ainsi que le compte rendu financier de la subvention, doivent tre
communiqus toute personne qui en fait la demande par l'autorit administrative ayant attribu la
subvention ou par les autorits administratives qui les dtiennent, dans les conditions prvues par la loi
du 17 juillet 1978. Ce renvoi aux conditions prvues par la loi du 17 juillet 1978 couvre tant les rgles
relatives aux modalits de communication que les rgles de fond rsultant de cette loi. S'appliquent ainsi

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les exceptions au droit d'accs prvues par l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978, notamment le secret en
matire commerciale et industrielle, sauf en ce qui concerne les lments que les dispositions de l'article
10 de la loi du 12 avril 2000 rendent ncessairement communicables toute personne qui le demande. Si
le secret en matire commerciale et industrielle soppose ainsi, en principe, la communication des
informations relevant du secret des procds, y compris les informations relatives aux moyens techniques
et humains de l'entreprise, du secret des stratgies commerciales et du secret des informations
conomiques et financires, sont nanmoins communicables, sur le fondement de l'article 10 de la loi du
12 avril 2000, le budget et les comptes remis par le bnficiaire de la subvention et les lments financiers
de la convention (avis n 20143073 et 20142839 du 18 dcembre 2014, prsident du conseil rgional de la
Runion).
L'article 20 de la loi n 2006-586 du 23 mai 2006 relative au volontariat et l'engagement ducatif impose
aux associations dont le budget annuel est suprieur 150 000 euros et qui reoivent une ou plusieurs
subventions de l'tat ou d'une collectivit territoriale dont le montant est suprieur 50 000 euros de
publier chaque anne dans le compte financier les rmunrations des trois plus hauts cadres dirigeants
bnvoles et salaris ainsi que leurs avantages en nature. Le lgislateur a, en prvoyant la publicit de ces
lments de rmunration dans le compte financier de ces associations, entendu s'inspirer des
dispositions de la loi de finances pour 2002 relatives au rgime d'imposition la taxe sur la valeur ajoute
des associations dont les dirigeants sont rmunrs, et a eu pour objet d'assurer une transparence
renforce de la gestion des fonds publics. Ds lors, le secret de la vie prive nonc par le II de l'article 6
de la loi du 17 juillet 1978 ne fait pas obstacle ce que les informations publies dans le compte financier
et relatives aux rmunrations de chacun des trois plus hauts cadres dirigeants bnvoles et salaris
d'une association relevant de l'obligation nonce par l'article 20 de la loi du 23 mai 2006, ainsi que leurs
avantages en nature, soient communiques des tiers (conseil n 20144478 du 11 dcembre 2014, conseil
rgional dle-de-France).
Les dispositions de larticle L. 107 A du livre des procdures fiscales obligent les services fiscaux et les
services municipaux, dans les conditions et limites fixes par les dispositions rglementaires dapplication
de cet article, communiquer aux demandeurs les informations cadastrales quelles numrent dans leur
dernier tat mais nont ni pour objet ni pour effet dimposer ladministration de rechercher ltat des
mmes informations des dates antrieures celle de la demande de communication (avis n 20142146
du 3 juillet 2014, maire de Terre-de-Bas).
Les documents dposs auprs des services chargs de la publicit foncire deviennent communicables de
plein droit selon les seules modalits prvues larticle 4 de la loi du 17 juillet 1978 auquel renvoie
larticle L. 213-1 du code du patrimoine, pass le dlai de cinquante ans prvu larticle 2449 du code civil
(avis n 20141788 du 22 mai 2014, direction gnrale des finances publiques).
Une demande de communication de lensemble des titres de recettes, mandats de paiement et factures
dune commune, pour lensemble dune longue priode (trois annes en lespce), parat trop gnrale
pour permettre au maire de distinguer les documents communicables de ceux qui ne le sont pas, dans la
limite des charges que le lgislateur a entendu faire peser sur ladministration (avis n 20141563 du 5 juin
2014, maire de La Chapelle-Viviers).

Justice, dfense, ordre public et scurit

Les dcisions dhabilitation prises par le procureur gnral prs la cour dappel pour permettre aux agents
des services fiscaux quil dsigne de procder des enqutes judiciaires sur rquisition du procureur de la
Rpublique ou sur commission rogatoire du juge dinstruction sont de nature judiciaire et ne relvent pas

26

du champ dapplication de la loi du 17 juillet 1978 (avis n 20140564 du 13 mars 2014, ministre de la
justice).
Parmi les documents relatifs une procdure dexpulsion locative, il y a lieu de distinguer les documents
tablis par lhuissier qui procde lexpulsion en excution dune dcision de justice, pour les besoins
propres de cette mission, qui ne prsentent pas un caractre administratif au sens de la loi du 17 juillet
1978, des documents produits par les services prfectoraux ou les forces de lordre, qui prsentent au
contraire un tel caractre et sont communicables sur le fondement et sous les rserves des articles 2 et 6
de la loi du 17 juillet 1978 (avis n 20140634 du 10 avril 2014, prfet du Bas-Rhin).
La demande dapostille, formalit authentificatrice instaure par la Convention de La Haye du 5 octobre
1961, prsente par une ambassade au procureur de la Rpublique, est dtachable de toute procdure
juridictionnelle et revt, quand bien mme elle viserait un document juridictionnel, un caractre
administratif (avis n 20141159 du 29 avril 2014, premier prsident de la cour dappel de Dijon).
Le procs-verbal de lassemble gnrale et du bureau de la Commission internationale de ltat civil sont
soumis au droit daccs garanti par la loi du 17 juillet 1978 ds lors quils sont reus par le ministre de la
justice dans le cadre de ses missions de service public relatives lorganisation gnrale de ltat civil,
sans quy fasse obstacle la circonstance que la Commission internationale de ltat civil est une
organisation intergouvernementale (avis n 20142296 du 18 septembre 2014, ministre de la justice).
Les documents se rapportant une procdure de recherche dans lintrt des familles, telle quelle tait
organise par les circulaires du ministre de lintrieur du 11 mai 1953, du 28 janvier 1959 et du 21 fvrier
1983 avant dtre supprime par celle du 26 avril 2013, revtent un caractre administratif et sont, avant
lexpiration du dlai de cinquante ans fix au 3 du I de larticle L. 213-2 du code du patrimoine,
communicables la personne recherche, directement concerne par un tel dossier, aprs, le cas chant,
occultation des mentions ou disjonction des pices dont la communication porterait atteinte la
protection de la vie prive dautres personnes ou qui feraient apparatre dautres personnes, y compris,
ventuellement, celles qui ont sollicit la recherche mene dans lintrt des familles, un comportement
dont la divulgation pourrait leur porter prjudice (avis n 20141589 du 13 mai 2014, prfet du Nord).
La convention passe par un barreau avec un tribunal de grande instance pour lorganisation matrielle
des permanences de garde vue et la participation financire de lEtat et les autres documents relatifs
cette convention se rattachent la mission de service public poursuivie par lordre des avocats et
prsentent ainsi la nature de documents administratifs (avis n 20144112 du 13 novembre 2014, ordre des
avocats au barreau de Lyon).
Le ministre de lintrieur ayant, dans une rponse en date du 29 juillet 2014 la question crite pose par
un dput, indiqu avoir approuv les recommandations contenues dans le rapport sur la lutte contre les
cyber-menaces en matire de scurit intrieure qui lui avait t remis le 31 mai prcdent et dsign un
dlgu ministriel charg notamment de veilleur leur mise en uvre effective, ce rapport ne prsentait
plus de caractre prparatoire des dcisions qui nauraient pas encore t prises, quel que soit ltat de
ralisation, en pratique, de ces propositions (avis n 20143687 du 27 novembre 2014, ministre de
lintrieur).
La communication des inventaires ministriels des documents classifis, susceptibles de faire apparatre
la localisation prcise de documents classifis, voire de permettre den dduire leur objet, serait de nature
porter atteinte au secret de la dfense nationale (avis n 20143973 du 11 dcembre 2014, secrtariat
gnral de la dfense et de la scurit nationale SGDSN).
Les documents relatifs la mise en place dune zone de scurit prioritaire sont en principe librement
communicables, sous rserve de la seule occultation dventuelles mentions susceptibles de porter

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atteinte la scurit publique ou la scurit des personnes. Les comptes rendus du conseil
intercommunal de scurit et de prvention de la dlinquance attach la zone de scurit prioritaire
sont eux-mmes susceptibles de contenir des informations dont la divulgation pourrait porter atteinte la
scurit publique. La communication des plans de situation des camras de vidosurveillance et des zones
quelles couvrent serait de nature porter atteinte la scurit publique (avis n 20140411 du 27 fvrier
2014, maire de Libourne).
Bien que par le pass la diffusion dinformations relatives la localisation de travaux de mme nature,
tendant la construction de la plateforme aroportuaire de Notre-Dame-des-Landes, ait donn lieu des
troubles importants lordre public et des atteintes la scurit des personnes, le dossier de dclaration
au titre de la loi sur leau dpos pour la mise en uvre de mesures compensatoires des amnagements
ayant une incidence sur lcoulement de cours deau, sur des plans deau ou sur des zones humides, ne
comporte pas lui-mme dinformations dont la rvlation serait de nature faciliter la commission dactes
de malveillance ou porter atteinte la scurit publique, ds lors quil se borne une analyse du milieu
et prsenter les caractristiques des amnagements devant tre raliss, et alors que la dcision
autorisant entreprendre les travaux correspondants a fait lobjet dune diffusion publique et comporte
lindication, la fois, du lieu de ralisation de ces travaux en mentionnant la zone prcise o ils doivent
tre excuts ainsi quune indication de temps, en prcisant que ces travaux pourront tre entrepris ds
rception de lautorisation du prfet. Ce dossier est donc communicable toute personne qui le demande
(avis n 20135300 du 30 janvier 2014, prfet de Loire-Atlantique).
Les risques datteinte la scurit publique ou la scurit des personnes, dans un contexte qui peut
laisser craindre que les informations relatives aux entreprises prestataires, si elles taient divulgues
auprs du public, puissent tre utilises de manire malveillante, sont suffisamment circonstancies pour
justifier loccultation pralable des mentions relatives aux entreprises intervenant dans la ralisation du
projet de plateforme aroportuaire de Notre-Dame-des-Landes et leurs coordonnes. Il ny a toutefois
pas lieu docculter les mentions relatives aux entreprises dont le nom et les coordonnes ont
ncessairement t divulgues au public, soit quelles aient t attributaires dun march public, soit,
sagissant plus prcisment des entreprises intervenant sur les chantiers de ralisation de la plateforme,
quelles aient t sujettes lobligation daffichage prvue larticle R. 8221-1 du code du travail (avis
n 20140418 du 27 fvrier 2014, prfet de Loire-Atlantique).
Il napparat pas que la communication des noms des personnalits et fonctionnaires composant les
organes de la Miviludes pourrait avoir, par elle-mme, pour effet d'affaiblir son action, ni, par suite, de
porter atteinte la scurit publique. En l'absence de toute menace directement porte sur les personnes
physiques participant aux travaux de la Mission, une telle communication ne peut pas non plus tre
regarde comme tant de nature porter atteinte la scurit des personnes en cause (avis n 20142494
du 24 juillet 2014, Mission interministrielle de vigilance et de lutte contre les drives sectaires - Miviludes).
Les rapports de linspection gnrale de ladministration sur les conditions daccueil des demandeurs de
visas, sur laccueil des trangers dans les prfectures et sur lvaluation de la conduite des procdures de
nationalisation en prfecture sont communicables toute personne qui le demande, lexception de
certains passages dont la communication porterait atteinte la conduite de la politique extrieure de la
France et dautres passages qui conservaient, en juillet 2014, un caractre prparatoire (avis n 20142702
du 24 juillet 2014, inspection gnrale de ladministration).
Le fichier informatique AGRIPPA relatif aux dclarations de possession darmes feu ne comporte aucune
mention dont la communication porterait atteinte la scurit publique (conseil n 20144005 du 11
dcembre 2014, sous-prfet dAncenis).

28

Travail, emploi, fonction publique

Lassociation rgie par la loi de 1901 et fonde par plusieurs collectivits territoriales pour contribuer la
cration, au dveloppement et la gestion des uvres sociales des personnels de ces collectivits mais
dans laquelle ladministration ne dispose que dun rle consultatif na pas reu de celle-ci une mission de
service public (avis n 20141912 du 19 juin 2014, comit des uvres sociales de Saint-Quentin).
La situation des agents de la RATP tant rgie par le droit du travail et la nomination dun agent la tte
dune unit de cet tablissement public restant par elle-mme sans incidence sur lorganisation et le
fonctionnement du service public, lacte de nomination dun directeur dunit oprationnelle ne revt pas
le caractre dun document administratif au sens de la loi du 17 juillet 1978 (avis n 20141650 du 3 juillet
2014, RATP).
Les comptes du comit dentreprise dun tablissement public ne prsentent pas le caractre de
documents administratifs. Pour autant, en application de larticle 10 de la loi du 12 avril 2000 relative aux
droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, ltablissement a lobligation de
communiquer toute personne qui le demande les comptes de ce comit, puisque, conformment aux
dispositions du code du travail, il lui verse une subvention (avis n 20141045 du 10 avril 2014, office public
de lhabitat Maisons-Alfort Habitat ).
Les documents relatifs la prise en charge par une collectivit publique de lallocation de retour lemploi
verse lun de ses anciens agents de droit public prsentent le caractre de documents administratifs
mais ne sont pas communicables aux tiers (avis n 20141451 du 13 mai 2014, prsident du conseil gnral
de Seine-Saint-Denis).
La seule qualit dayant droit dun fonctionnaire dcd ne confre pas celle de personne intresse
lgard du dossier individuel de cet agent. Cependant, lenfant mineur dun agent dcd est directement
concern tant par le relev des cotisations de lEtat lorganisme de prvoyance dont relevait lagent que
par les mentions de ses bulletins de paie relatives lensemble des lments de rmunration sur lesquels
sont assises les cotisations au rgime de retraite additionnelle de la fonction publique, en fonction
desquelles sont calculs les points ouvrant droit au versement de prestations de rversion aux orphelins
de ce fonctionnaire, ces deux types de documents tant ncessaires lintress pour faire valoir ses
droits (avis n 20142616 du 4 septembre 2014, ministre de la dfense).
La mre dun agent dcd, qui cherche rassembler lensemble des informations relatives aux
circonstances exactes du dcs de son fils et entend se prvaloir de ses droits ventuels raison du
contenu du document qui rend compte de la procdure administrative interne ayant mis en cause lagent
dans les heures ayant prcd le dcs est directement concerne par le contenu de ce document et
justifie ce titre de la qualit de personne intresse au sens du II de larticle 6 de la loi du 17 juillet 1978
(avis n 20141591 du 13 mai 2014, ministre de la dfense).
Sagissant du compte rendu dune runion dun groupe de travail au cours de laquelle sont prsentes, en
prsence de lagent concern, les conclusions du rapport dexperts de mdiation psycho-sociale relatif sa
situation personnelle, il y a lieu, eu gard lobjet de ce compte rendu et au caractre volontaire des
propos changs, dapprcier la qualit dintress de chacun des participants cette runion lgard des
mentions faisant apparatre le comportement de personnes physiques nommment dsignes non dans la
limite des propos que chacun a personnellement tenus mais lgard des dbats pris dans leur ensemble.
Ce compte rendu est ainsi communicable lagent concern sous rserve de loccultation des seules
mentions faisant apparatre, dans des conditions susceptibles de leur porter prjudice, le comportement

29

de personnes nommment dsignes qui ntaient pas prsentes (avis n 20140898 du 22 mai 2014, centre
hospitalier de Seclin).
Eu gard aux informations quils comportent ncessairement sur la structure, le fonctionnement et la
scurit du dispositif de vote lectronique utilis dans le cadre de lorganisation dlections
professionnelles, la communication de rapports dexpertise de ce dispositif remis la CNIL porterait
atteinte au secret en matire commerciale et industrielle, qui couvre notamment le secret des procds.
Leur communication pourrait galement faciliter des atteintes au secret du suffrage, garanti par la loi en
matire dlection des institutions reprsentatives du personnel, et ainsi porter atteinte un secret
protg par la loi au sens du h du 2 du I de larticle 6 de la loi du 17 juillet 1978 (avis n 20134647 du 13
mars 2014, CNIL).
Les informations relatives aux horaires et activits des agents ntant communicables qu chacun deux
pour ce qui le concerne seul, la communication lun deux des plannings collectifs de garde quotidiens,
dont ladministration ne dispose pas sur support informatique, imposerait loccultation manuelle de
lensemble des informations qui ne seraient pas communicables au demandeur. La lourdeur des
oprations matrielles quexigerait ainsi la communication des 1 800 documents sollicits excderait en
lespce les charges que le lgislateur a entendu faire peser sur ladministration (avis n 20140129 du 13
fvrier 2014, SDIS de la Charente).
Le rapport dun ergonome et celui dun agent de prvention quant aux amnagements susceptibles dtre
apports deux postes de travail afin de rpondre aux restrictions lemploi des deux agents qui les
occupent prescrites par la mdecine du travail apportent, indpendamment des lments propres la
pathologie affectant les deux agents concerns, des informations susceptibles de permettre une
amlioration plus gnrale des conditions de travail dans tous les postes comparables. Ils sont
communicables toute personne qui le demande, aprs occultation de lensemble des mentions relatives
ltat de sant des deux agents (avis n 20140134 du 13 fvrier 2014, centre de gestion de la fonction
publique territoriale de lEure).
Dans un tablissement public, la rmunration dun cadre dirigeant class hors catgorie n'ayant pu
tre dtermine par aucune rgle rgissant l'emploi concern et rsultant par suite ncessairement d'un
accord entre les parties au contrat, celle-ci nest pas communicable aux tiers, ds lors que la divulgation de
cette information est de nature rvler, au sens du II de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978,
l'apprciation porte sur leur bnficiaire (cf. CE, 24 avril 2013, Syndicat CFDT Culture, n 343024) - (avis
n 20141151 du 29 avril 2014, Institut Mines-Tlcom).
Le montant annuel de la part variable de lindemnit de responsabilit attribue aux prfets et sousprfets en poste territorial, fix en pourcentage du montant annuel de la part fonctionnelle de la mme
indemnit, lui-mme arrt pour chacune des classes fonctionnelles dont relvent les membres de ce
corps, tient compte de la manire de servir et des rsultats obtenus. Son montant individuel fait donc
apparatre le sens de lapprciation ou du jugement de valeur port sur lagent et nest de ce fait pas
communicable aux tiers. Lanonymisation des montants individuels minimum et maximum accords aux
membres du corps prfectoral dun dpartement dtermin ne rendrait pas impossible, au regard tant du
nombre limit de bnficiaires concerns que des modalits de la dtermination du montant individuel,
lidentification individuelle des bnficiaires de chacun de ces montants minimum et maximum, qui ne
sont donc pas non plus communicables. Est en revanche communicable le montant moyen de lindemnit
alloue dans le dpartement, puisque cette communication ne permet pas elle seule de dduire le sens
de lapprciation ou du jugement de valeur port sur chacun des bnficiaires de cette indemnit (avis
n 20141211 du 29 avril 2014, ministre de lintrieur).
La demande de promotion ou de mutation dun agent effectivement promu ou mut est communicable
toute personne qui le demande, sous rserve den occulter les mentions dont la communication porterait

30

atteinte la protection de leur vie prive, qui porteraient une apprciation ou un jugement de valeur sur
une personne physique ou qui feraient apparatre de la part de lagent ou dune autre personne un
comportement dont la divulgation pourrait lui porter prjudice. En revanche, la demande de promotion
ou de mutation dun agent qui na pas t promu ou mut nest pas communicable aux tiers (avis
n 20144115 du 27 novembre 2014, ministre de lintrieur).
La dclaration ladministration fiscale des avantages en nature concds certains agents, lorsque sa
communication est demande ladministration employeur, nest pas couverte par le secret professionnel
des agents du fisc et est communicable toute personne qui le demande (avis n 20143300 du 2 octobre
2014, prsident du conseil gnral des Deux-Svres).
La liste nominative des agents pour lesquels un syndicat sollicite, en leur qualit de reprsentants
syndicaux, des crdits de temps syndical sous forme de dcharges dactivit de service est communicable
toute personne qui le demande (avis n 20144260 du 18 dcembre 2014, ministre de lducation nationale,
de lenseignement suprieur et de la recherche).

Urbanisme, amnagement et logement

La procdure dappel projet que la commune peut dcider dorganiser pralablement la vente dun
bien de son domaine priv pour choisir un acqureur dtermin, alors mme quelle ny serait pas
lgalement tenue, est dtachable de lopration de vente et de lacte notari dont celle-ci fait lobjet. Les
documents se rapportant une telle procdure formalise de publicit et de mise en concurrence
constituent ainsi des documents administratifs soumis au droit daccs institu par la loi du 17 juillet 1978
(avis n 20135392 du 30 janvier 2014, maire de Vertou).
Le procs-verbal dress pour constater que les travaux de dmolition auxquels un propritaire a t
condamn sous astreinte par un jugement du tribunal correctionnel nont t que partiellement raliss
sinscrit dans le cadre dune procdure pnale et revt un caractre judiciaire, alors mme quil sert de
fondement larrt prfectoral portant liquidation de lastreinte, lequel peut faire lobjet dune
opposition excution devant la juridiction qui a prononc cette astreinte (avis n 20144031 du 13
novembre 2014, prfet de la Gironde).
Une socit anonyme dhabitations loyers modrs nest pas charge dune mission de service public en
rapport avec lenvironnement, ce qui fait obstacle ce que lui soient appliques les dispositions du code
de lenvironnement relatives laccs aux informations relatives lenvironnement (avis n 20144453 du
11 dcembre 2014, La Nantaise dHabitations).

Vie publique
La Cada nest pas comptente pour se prononcer sur la mise en uvre des dispositions de larticle LO.
135-2 du code lectoral et de larticle 7 du dcret n 2013-1212 du 23 dcembre 2013, qui organisent la
mise disposition des lecteurs, seule fin de consultation, de certains lments des dclarations de
situation patrimoniale remises par les parlementaires la Haute Autorit pour la transparence de la vie
publique, et les dispositions du 1 du I de larticle 6 de la loi du 17 juillet 1978 selon lesquelles les
documents labors ou dtenus par cette autorit dans le cadre des missions quelle tient de larticle 20 de
la loi du 11 octobre 2013 relative la transparence de la vie publique ne sont pas communicables vaut
tant pour les dclarations de situation patrimoniale quelle reoit que des documents quelle confectionne
partir de ces dclarations afin de les mettre disposition des lecteurs en prfecture (avis n 20142664
du 4 septembre 2014, prfet de lIsre).

31

Revenant sur sa doctrine antrieure (avis n 20080877 du 21 fvrier 2008), la commission considre que le
rgime de communication des listes lectorales dfini par les articles L. 28, R. 10 et R. 16 du code lectoral
stend aux registres des dcisions de la commission de rvision et, lorsqu'ils existent, aux comptes rendus
des runions de cette commission, dans la limite, toutefois, des informations de ces documents qui sont
indissociables des oprations dtablissement et de rvision des listes lectorales. Ces documents sont
donc communicables tout lecteur qui en fait la demande, l'exception de celles de leurs mentions qui
seraient relatives, en cas d'inscription sur la liste, l'adresse antrieure cette inscription et, en cas de
radiation de la liste, l'adresse dans la nouvelle commune o l'intress s'est fait inscrire (conseil
n 20134812 du 30 janvier 2014, maire de Saint-Gly-du-Fesc).
Les listes dmargement dposes la prfecture ou la sous-prfecture, dont les mentions rvlent le
choix dlecteurs nommment dsigns de se rendre ou non aux urnes, choix qui relve de leur vie prive,
ne sont communicables que sur le fondement de larticle L. 68 du code lectoral, tout lecteur qui le
requiert et sous rserve que la demande en soit formule avant lexpiration du dlai de dix jours
compter de llection que fixent ces dispositions. Laccs ces listes sexerce alors, au choix du demandeur,
soit par consultation gratuite sur place, soit par voie lectronique sans frais, soit par remise ou envoi de
copies sur papier, disquette ou cdrom, dans la limite des possibilits techniques de ladministration et
aux frais du demandeur, conformment aux dispositions de larticle 4 de la loi du 17 juillet 1978,
lesquelles sappliquent en labsence de dispositions expresses sur ce point dans le code lectoral. Ces listes
ntant pas communicables tous mais seulement aux lecteurs, les informations quelles comportent
nont pas le caractre dinformations publiques au sens de larticle 10 de la loi du 17 juillet 1978 (avis
n 20142064 du 19 juin 2014, prfet de lYonne).
Les rgles daccs aux dlibrations de la commission permanente dun conseil rgional dfinies par
larticle L. 4132-16 du code gnral des collectivits territoriales et par la jurisprudence (Conseil dEtat, 10
mars 2010, commune de Ste, n 303814) sont applicables aux comptes rendus ou procs-verbaux des
sances de cet organe (avis n 20142487 du 24 juillet 2014, prsident du conseil rgional de Rhne-Alpes).
Dans les dpartements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, les testaments et codicilles se
rapportant aux legs consentis un consistoire isralite ainsi que les actes de disposition ou les justificatifs
des libralits entre vifs consentis un tel tablissement public du culte, que le prfet a reus dans le
cadre de sa mission de service public afin quil puisse, avant 2007, les autoriser ou, compter de 2007, sy
opposer, constituent des documents administratifs au sens de larticle 1er de la loi du 17 juillet 1978, mais
ils ne sont communicables quaux seules personnes directement concernes (avis n 20144319 du 11
dcembre 2014, prfet du Bas-Rhin).
Lorsquelle se rapporte aux traitements de donnes personnelles mis en uvre par une personne charge
dune mission de service public dans le cadre de cette mission, lactivit du correspondant informatique et
libert revt elle-mme le caractre dune mission de service public et son bilan annuel dactivit celui
dun document administratif au sens de la loi du 17 juillet 1978 (avis n 20140108 du 13 fvrier 2014,
maire de Montpellier).
Les dispositions de larticle 38 de la loi organique du 29 mars 2011 relative au Dfenseur des droits, qui
astreignent cette autorit et ses agents au secret professionnel font obstacle la communication aux tiers
des documents recueillis par ces agents dans lexercice de leur mission, alors mme que le demandeur
serait partie la procdure engage par linstitution (avis n 20142672 du 16 octobre 2014, Dfenseur des
droits).
Lensemble des documents relatifs aux moyens allous un ancien prsident de la Rpublique sont
communicables toute personne qui le demande, sous rserve de loccultation pralable des mentions
dont la divulgation porterait atteinte sa scurit ou celle des personnes qui lentourent ou la

32

protection de sa vie prive, c'est--dire les dtails prcisant le niveau et les modalits de sa protection
physique, les adresses de ses rsidences, locaux de travail et lieux de sjour ou les dates et destinations de
ses dplacements privs (avis n 20144136 du 27 novembre 2014, Premier ministre).
La liste des personnes redevables de la participation pour voies et rseaux est un document administratif
communicable toute personne qui le demande sans occultation des adresses et numros de parcelles
concernes, ni des noms des redevables ou du montant appel, mais aprs occultation du montant
effectivement acquitt par chacun (conseil n 20140315 du 27 fvrier 2014, maire de Castelnau-le-Mdoc).
Les documents relatifs au montant des jetons de prsence ou indemnits allous aux membres du conseil
d'administration de la socit anonyme BPI-Groupe, ainsi que les documents relatifs aux autres
rmunrations, avantages ou compensations qui leur seraient galement attribus en leur qualit
d'administrateur ou raison d'autres fonctions exerces dans cette socit sont des documents
administratifs communicables toute personne qui en fait la demande, sous rserve de l'occultation
pralable des ventuelles mentions relevant du secret de la vie prive protg par le II de l'article 6 de la
loi, telles notamment que la date de naissance, les coordonnes bancaires ou les adresses personnelles de
leurs bnficiaires (avis n 20140261 du 27 mars 2014, Banque publique dinvestissement France).
Les dcisions administratives d'attribution d'une distinction honorifique ou de remise d'une mdaille
une personne sont, eu gard l'objet de telles dcorations ou rcompenses, communicables toute
personne qui en fait la demande, en application de l'article 2 de cette loi, aprs occultation d'ventuelles
mentions intressant la vie prive des rcipiendaires (adresse, date et lieu de naissance), de mme que les
discours prononcs par lautorit publique en faveur des rcipiendaires, sans quil y ait lieu docculter les
mentions laudatives des bnficiaires de ces rcompenses ni le rappel des faits qui en motivent
lattribution (avis n 20141119 du 29 avril 2014, maire de Grenoble).
Le registre des entres et des sorties des animaux de la fourrire municipale et le registre sanitaire et de
sant des animaux de compagnie sont communicables toute personne qui en fait la demande, sous
rserve de loccultation des noms et adresses des personnes qui sollicitent lintervention de la fourrire ou
dposent ou retirent des animaux dans ltablissement, ainsi que de toute mention, tels les numros de
tatouage des animaux, permettant didentifier leurs propritaires (avis n 20140710 du 5 juin 2014).
La liste des affaires confies par une commune une socit davocats est communicable toute personne
qui le demande, sans occultation ni du nom des parties concernes ni de lobjet de ces affaires (avis
n 20140080 du 27 fvrier 2014, maire de Plormel).
Lavis du Haut Conseil de la Polynsie franaise sur une loi de pays est communicable toute personne qui
le demande (avis n 20142508 du 24 juillet 2014, prsident de la Polynsie franaise).

Sur la rutilisation des informations publiques

En labsence daccord des intresss et de disposition lgislative ou rglementaire permettant sans cet
accord la rutilisation dinformations publiques qui comportent des donnes caractre personnel, il
incombe lautorit administrative, avant toute rutilisation par un tiers des donnes quelle dtient, de
sassurer que la reconstitution de lidentit des personnes concernes, notamment par recoupement ou
interconnexion de fichiers, nest pas raisonnablement prvisible (conseil n 20142131 du 4 septembre
2014, prsident du conseil rgional dle-de-France).
Les documents relatifs un march pass par la SNCF pour la construction dun pont-rail, qui sont en
principe communicables toute personne qui le demande, ont t produits ou reus par cet tablissement

33

public dans lexercice dune mission de service public caractre industriel et commercial, de sorte que
les informations quils comportent ne constituent pas des informations publiques au sens de larticle 10 de
la loi du 17 juillet 1978 et chappent donc au droit de rutilisation garanti par cet article. La rutilisation
de ces informations ne serait donc lgalement possible que dans le respect des droits de proprit
intellectuelle que pourraient dtenir sur ces informations non seulement les tiers mais galement la SNCF
elle-mme. La socit qui en a obtenu communication ne saurait par ailleurs utiliser ces informations en
vue de pratiques prohibes par le droit de la concurrence, en particulier les ententes illicites (avis
n 20141034 du 10 avril 2014, SNCF).
Une socit prive a le droit, en vue de raliser une tude comparative sur le cot de diffrentes mthodes
de traitement dun anvrisme de lartre poplite, dobtenir de lAgence technique de linformation sur
lhospitalisation des donnes issues de la base de donnes du programme de mdicalisation des systmes
d'information (PMSI) concernant les tablissements de sant privs, extraites des rsums standardiss
de facturation (RSF) dont auront t supprimes toutes les donnes susceptibles de permettre
lidentification des tablissements privs et des personnes concernes. Cette rutilisation est subordonne
au respect des dispositions de la loi du 6 janvier 1978 relative linformatique, aux fichiers et aux liberts
(conseil n 20144116 du 27 novembre 2014, Agence technique de linformation sur lhospitalisation ATIH).
Revenant sur la position adopte dans le conseil n 20081079 du 6 mars 2008, la commission estime,
dsormais, que les dispositions de larticle L. 5211-46 du code gnral des collectivits territoriales,
applicables aux tablissements publics de coopration intercommunale, et les dispositions similaires
applicables diffrentes catgories de collectivits territoriales peuvent, dans certaines hypothses,
constituer des dispositions lgislatives contraires , au sens de larticle 7 de la loi du 17 juillet 1978, dans
la mesure o ces dispositions prvoient, sagissant des arrts de lexcutif de ltablissement ou de la
collectivit et des dlibrations de son assemble dlibrante que : Chacun peut les publier sous sa
responsabilit , faisant ainsi exception linterdiction de publier des documents administratifs
comportant des donnes caractre personnel, pose de manire gnrale larticle 7 de la loi.
Cependant, parmi les arrts relatifs la situation individuelle des agents dune collectivit territoriale,
seuls ceux de ces arrts ou, aprs occultation, seules les parties de ces arrts qui sont, au regard de la
nature des informations quils comportent, communicables tous sont galement publiables, notamment
sur le site internet de donnes ouvertes tenu par la collectivit. Les arrts dont certaines mentions
doivent tre occultes avant communication un tiers ne peuvent tre publis quaprs avoir fait lobjet
dun traitement afin docculter ces mentions ou de rendre impossible lidentification des personnes qui y
sont nommes. Un tiers peut publier ces arrts dans les mmes conditions (conseil n 20144006 du 13
novembre 2014, communaut urbaine dArras).
Les mentions librement portes en toute connaissance de cause par certains usagers dans un registre, dit
livre dor , qui a pour vocation mme dtre ensuite laiss la consultation des autres usagers des
services de la commune, afin de permettre ceux-ci den prendre connaissance et de le complter sils le
souhaitent, ne relvent pas de la protection de la vie prive ou du comportement de leurs auteurs. Ce livre
dor est donc communicable toute personne qui en fait la demande. Sagissant en particulier de la page
signe par deux personnes dcdes en 1974 et 2010 respectivement, et en labsence dincidence directe
sur dautres personnes de la divulgation des informations quelle comporte, ces dernires ne prsentent
plus le caractre de donnes personnelles. Leur rutilisation nest donc pas soumise aux dispositions de
larticle 13 de la loi du 17 juillet 1978, qui imposent de recueillir laccord des personnes concernes. Elle
reste rgie par les dispositions de larticle 11, qui interdisent notamment den altrer le sens (conseil
n 20142300 du 4 septembre 2014, maire de Montaut-les-Crneaux).
Alors que larticle 6 de la directive 2003/98/CE du Parlement europen et du Conseil du 17 novembre
2003 concernant la rutilisation des informations du secteur public, dans sa rdaction antrieure sa
modification par la directive 2013/37/UE du 26 juin 2013, ne fixe quune rgle de plafonnement du total

34

des recettes produites par les redevances de rutilisation, en fonction de cots dont elle prcise les
modalits dvaluation comptable et dun retour sur investissement raisonnable , larticle 15 de la loi du
17 juillet 1978 prcise certaines des rgles mmes selon lesquelles les redevances doivent tre tablies,
dans le respect du plafond.
La commission en dduit que, pour ltablissement des redevances, ladministration peut combiner trois
types de facteurs :
- une contribution aux cots de mise disposition, de collecte ou de production des informations quelle a
effectivement supports ;
- une rmunration des investissements affrents quelle a effectivement consentis, raisonnablement
proportionne ces investissements ;
- lorsque ladministration dtient sur les documents contenant les informations susceptibles dtre
rutilises des droits de proprit intellectuelle caractre patrimonial, une rmunration de ces droits,
qui doit elle-mme rester raisonnable.
La commission estime que, dans ce cadre, ladministration, quelle opte pour une tarification forfaitaire,
pour une tarification lunit ou pour une tarification variant selon dautres facteurs, ne peut lgalement
tablir une redevance de rutilisation sur des bases trangres ces trois sries de facteurs. Ainsi,
contrairement la facult que la jurisprudence relative aux redevances pour services rendus (Conseil
dtat, Assemble, 16 juillet 2007, Syndicat national de dfense de l'exercice libral de la mdecine
l'hpital et Syndicat national de chirurgie plastique reconstructrice et esthtique, dcision n 293229293254 publie au Recueil Lebon), ouvre aux tablissements et institutions denseignement et de
recherche et aux tablissements, organismes ou services culturels, auxquels ne simposent pas les
dispositions de larticle 15 de la loi du 17 juillet 1978 (avis n 20111743 du 25 mai 2011 ; n 20122417 du 5
juillet 2012), les autres autorits administratives ne peuvent tablir une redevance de rutilisation des
informations quils fournissent en fonction de la valeur conomique de cette prestation pour son
bnficiaire, si ce nest, le cas chant, au titre de la rmunration de droits de proprit intellectuelle,
pour ltablissement de laquelle la loi ne donne aucune indication autre que lobligation quelle reste
raisonnable.
En outre, conformment la directive, la loi impose que le produit total des redevances, valu sur une
priode comptable approprie en fonction de lamortissement des investissements, ne dpasse pas le total
form par les diffrents facteurs qui peuvent tre pris en compte dans ltablissement des redevances.
Le cot que ladministration simpute elle-mme comme si elle se facturait le prix de lutilisation
commerciale de ses propres donnes doit tre inclus dans lvaluation du produit total des redevances et,
puisquil ne correspond pas un cot de collecte, de production ou de mise disposition des informations,
ne doit pas tre pris en compte dans la dtermination du plafond applicable ce produit.
Ce plafond doit tre respect tant globalement que pour chaque type de rutilisation faisant lobjet dune
tarification distincte.
Sagissant enfin de la priode approprie dvaluation des cots, dans le cas dinformations collectes,
produites et mises disposition moyennant des investissements rcurrents faisant lobjet dun
amortissement linaire, les cots peuvent tre valus sur la dure de lexercice comptable (avis
n 20141556 du 30 octobre 2014, Service hydrographique et ocanographique de la marine).

35

36

Lactualite jurisprudentielle des

tribunaux administratifs et des cours
administratives dappel
Demandeur
Les fiches dinfractions au plan doccupation des sols dresses par lassociation syndicale autorise du
parc de Maisons-Laffitte et adresses aux services comptents de la mairie, sont consultables par toute
personne membre de lassociation qui en fait la demande afin de leur permettre dexercer leurs droits. Ces
documents sont consultables sous rserve de loccultation, en application du II et du III de larticle 6 de la
loi du 17 juillet 1978, des mentions qui feraient apparatre le comportement ou lidentit d'une personne,
ds lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter prjudice et sous rserve quils
constituent des documents achevs. (TA Versailles, 12 mai 2014, M. S., n 1104557).
La loi du 17 juillet 1978 permet toute personne physique ou morale qui en fait la demande d'obtenir la
communication de documents administratifs, sous les seules rserves nonces son article 6 concernant
notamment les documents portant atteinte la protection de la vie prive, au secret mdical et au secret
en matire commerciale et industrielle. L'objet nonc l'article 2 des statuts de lassociation Pro Natura
en Prigord, ne saurait ds lors avoir pour effet de limiter son droit de communication aux seuls
documents ayant un lien avec l'objet qu'elle s'est assigne, tendant la protection de la nature et de
l'environnement, et faire ainsi obstacle son droit de communication de documents divers concernant la
commune de Monsaguel. (TA Bordeaux, 21 octobre 2014, association Pro Natura en Prigord, n 1400361).

Saisine de la commission
En vertu des dispositions de larticle 20 de la loi du 17 juillet 1978, la saisine de la commission daccs aux
documents administratifs pour avis est un pralable obligatoire lexercice dun recours contentieux
contre la dcision de ladministration refusant, aprs saisine de cette commission, de communiquer un
document. En lespce, il ne ressort pas des pices du dossier que M. V. aurait complt sa demande, alors
que par un courrier du 24 juin 2013, la commission d'accs aux documents administratifs lavait inform
que sa demande ne remplissait pas les conditions ncessaires pour pouvoir tre enregistre et ne pouvait,
par suite, tre examine en ltat. Dans ces conditions, la commission d'accs aux documents
administratifs nayant pas t rgulirement saisie par M. V., ce dernier nest pas recevable saisir
directement le juge administratif du refus oppos sa demande de communication. (TA Nmes, 10 avril
2014, M. V., n 1301741).

Documents privs dtenus par une personne publique

Lacte de vente conclu le 29 novembre 2011 entre lEtat et la commune de Vaujours, qui a pour objet la
cession des parcelles sises aux 26 et 28 rue de Meaux, sur le territoire de cette collectivit, constitue un
acte de gestion des domaines privs de ces deux personnes publiques. Il revt, ds lors, le caractre dun
contrat de droit priv nentrant pas dans le champ de larticle 1er de la loi du 17 juillet 1978. (TA Montreuil,
20 mars 2014, M.D., n 1300427).

37

Le contrat pass entre un particulier et une collectivit publique, propritaire d'un bien immobilier faisant
partie du domaine priv, n'est pas par sa nature et son objet, au nombre des documents qui, par
application des articles 1er de la loi du 17 juillet 1978 doivent tre communiqus. (TA Montpellier, 11 juillet
2014, M. P., n 1305561).
La circonstance que le terrain acquis par une commune aurait pour destination future lagrandissement de
la voie publique susceptible dtre incorpore au domaine public communal ne suffit pas donner lacte
sous seing priv pass entre une commune et des personnes prives, et qui porte sur des terrains faisant
partie du domaine priv de la commune, le caractre dun document administratif au sens de la loi du 17
juillet 1978. (TA Grenoble, 31 dcembre 2014, M. et Mme G., n 1200814).

Documents produits ou reus par une personne publique dans le cadre de sa

mission de service public
Documents ayant un caractre administratif
Les documents relevant de la comptabilit interne des ministres, relatifs la ventilation des crdits au
sein de chaque action revtent le caractre de documents administratifs au sens de larticle 1er de la loi
n 78-753 du 17 juillet 1978 et sont communicables toute personne qui en fait la demande, en
application de larticle 2 de cette loi et de larticle 10 de la loi n 2000-321 du 12 avril 2000. (TA Paris, 16
dcembre 2014, M. C., n 1312624/5-2).
Le rapport dactivit que la commission dpartementale des soins infirmiers doit annuellement tablir, en
vertu de larticle L. 3223-1 du code de la sant publique, a pour objet de retracer lexercice, par cette
commission administrative, des missions de service public qui lui sont confies et revt ainsi le caractre
dun document administratif. Il en va ncessairement de mme du tableau exposant les donnes
statistiques sur lequel il sappuie, qui en est une composante en vertu de larticle R. 3323-11 du mme
code, et qui doit se conformer au modle fix par un arrt ministriel du 26 juin 2012. Ainsi organises,
ces donnes statistiques prennent la forme dun document achev au sens des dispositions de la loi du 17
juillet 1978. (TA Lyon, 18 dcembre 2014, association commission des citoyens pour les droits de lhomme,
n 1402663, n 1402671, n 1402668, n 1402666).
Un accord transactionnel conclu entre la commune de Lentigny et des socits ayant pour objet de mettre
un terme au litige soulev par ces entreprises concernant lattribution du lot menuiseries intrieures
dun march de travaux pour la restructuration et lextension de btiments communaux, et qui na pas
trait la gestion d'activits de droit priv de la commune de Lentigny, constitue un document
administratif au sens de larticle 1er de la loi du 17 juillet 1978. (TA Lyon, 18 dcembre 2014, M. P. et M. P.,
n 1405455).
Documents dpourvus de caractre administratif
Alors mme quils ont t labors par des services administratifs en vertu des pouvoirs dinvestigation
qui leur sont confrs, des procs-verbaux et rapports denqute tablis en application de larticle L. 450-2
du code de commerce ne constituent pas, dans la mesure o ils constatent des pratiques qui ne sont
susceptibles dtre sanctionnes que par une dcision juridictionnelle, des documents administratifs. En
lespce, les documents litigieux dont la communication a t demande par la socit Speed Rabbit Pizza
qui ont pour objet la constatation des infractions aux rgles relatives aux dlais de paiement prvues par
larticle L. 443-1 du code de commerce, susceptibles seulement de sanctions prononces par le juge pnal,
ne constituent pas des documents administratifs au sens de larticle 1er de la loi du 17 juillet 1978. (TA
Toulouse, 11 juillet 2014, socit Speed Rabbit Pizza, n 1401273 ; TA Poitiers, 20 mars 2014, socit Speed
Rabbit Pizza, n 1102062 ; TA Paris, 20 mai 2014, socit Speed Rabbit Pizza, n 1115974/6-2 ; cf. CE, 19
fvrier 2014, Ministre de lconomie et des finances c/ socit Speed Rabbit Pizza, n 366707, 366708,
371215, 371216, B).
Les justificatifs de la publicit des dlibrations du conseil municipal de la commune de Saint-Wandrille
Ranon ne constituent pas des documents administratifs au sens et pour lapplication des dispositions des

38

articles 1 et 2 de la loi du 17 juillet 1978. (TA Rouen, 16 octobre 2014, Mme D. et autres, n 1302150,
1303225).
Les procs-verbaux constatant des infractions au code de lurbanisme sur le fondement de larticle L. 4801 de ce code sont labors pour tre transmis lautorit judiciaire. Ils ne prsentent donc pas un
caractre administratif au sens de larticle 1er de la loi du 17 juillet 1978. Il en va de mme pour toutes les
pices qui y sont jointes et sont indissociables de la procdure judiciaire. Ces documents ne sont ds lors
communicables que dans les formes et selon les modalits propres la procdure juridictionnelle prvue
larticle R. 156 du code de procdure pnale. (TA Toulon ord., 8 septembre 2014, M. F., n 1402333 ; TA
Lyon, 2 juillet 2014, SCEA Val de Sane et autres, n 1105163, 1206249).
Les procs-verbaux dinfractions de travail dissimul et demploi dun tranger sans titre de travail, tablis
dans le cadre de la procdure dapplication de la contribution spciale prvue larticle L. 8253-1 du code
du travail, qui relvent de lautorit judiciaire, ne constituent pas des documents administratifs au sens
des dispositions prcites de larticle 2 de la loi du 17 juillet 1978. (TA Cergy-Pontoise, 8 dcembre 2014,
SARL AKSU, n 1307245 ; TA Cayenne, 29 dcembre 2014, Mme C., n 1400115).
Une grille de correction dune preuve dexamen, qui constitue un document purement interne
lorganisation dun jury de concours, na pas le caractre dun document administratif au sens de la loi du
17 juillet 1978. (TA Paris, 3 juin 2014, Mme B., n 1218486).

Documents produits ou reus par une personne prive charge de lexcution

dune mission de service public
Documents ayant un caractre administratif
Selon larticle 1er de la loi du 17 juillet 1978, le droit daccs aux documents administratifs tel que dfini
par cette loi sapplique notamment aux personnes de droit priv charges dune mission de service public.
Telle est la situation de la CARSAT Bretagne. (TA Rennes, 31 janvier 2014, socit Agro Ouest Services,
n 1203679).
Par son objet, l'enseignement de la musique aux habitants de la commune de Cuers, lunion musicale de
Cuers constitue sous forme d'une association de la loi du 1er juillet 1901, est un organisme priv charg
d'une mission de service public. En consquence les documents qui se rattachent cette mission sont des
documents administratifs au sens de la loi du 17 juillet 1978. (TA Toulon, 6 mars 2014, M. et Mme C.,
n 1301535).
La caisse interprofessionnelle de prvoyance et d'assurance vieillesse, organisme de droit priv, est
charge de la mission de service public de gestion des rgimes obligatoires de base d'assurance vieillesse.
Les documents qu'elle produit ou reoit sont, lorsqu'ils se rapportent cette mission de service public,
soumis au droit d'accs ouvert par la loi du 17 juillet 1978. (TA Paris, 16 dcembre 2014, M. M.,
n 1400741/5-2).
Ds lors que les contreparties financires verses dans le cadre des contrats damlioration des
pratiques individuelles , pris en application de larticle L. 162-12-21 du code de la scurit sociale, le sont
en considration de lactivit professionnelle du signataire et dans le but damliorer la qualit des soins,
la prvention et la matrise des dpenses de sant, le nom des bnficiaires de ces aides nest couvert ni
par le secret mdical, ni par le secret de la vie prive, ni par celui des affaires, qui protge en revanche le
montant de laide perue en ce quil est susceptible de permettre de dduire le montant du chiffre
daffaires. Ainsi, aucun principe ne soppose ce que la caisse dassurance maladie de la Loire-Atlantique
communique M. Be., sans dvoiler le montant des aides perus par les signataires, la liste des mdecins
ayant sign un contrat damlioration des pratiques individuelles dans les communes de Nantes,
Orvault et Carquefou. (TA Nantes, 1er avril 2014, M. B., n 1109715).
Documents dpourvus de caractre administratif
Les coles prives autorises prparer les candidats au diplme d'Etat daide-soignant assurent une
activit d'intrt gnral pour laquelle elles ne sont investies d'aucune prrogative de puissance publique.
Ni l'autorisation laquelle l'article L. 4383-3 du code de la sant publique soumet l'ouverture de ces

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tablissements, ni l'agrment dont le directeur de l'cole doit justifier en application du mme article, ni
d'ailleurs la circonstance que les lves sont appels suivre des stages dans des tablissements publics
hospitaliers, n'ont pour effet de faire participer ces coles l'excution d'un service public. Dans ces
conditions, le document sollicit par la requrante qui na pas t labor dans le cadre dun service
public, ne constitue pas un document administratif au sens des dispositions prcites de larticle 1er de la
loi susvis du 17 juillet 1978 et nentre pas dans le champ dapplication de cette loi dont le contrle de
lapplication relve du seul juge administratif. (TA Versailles ord., 5 juin 2014, Mme Z., n 1402793).
Les documents dtenus par une personne morale de droit priv nont le caractre de document
administratif que sils se rapportent une mission de service public. La SADEV 94, quand bien mme son
capital serait dtenu par des collectivits publiques, est une socit dconomie mixte de droit priv.
Lobjet social de cette socit lui donne pour objectifs dintervenir dans les secteurs de lamnagement, de
la construction, et de la gestion des services, ouvrages ou quipements publics ou privs. Il ne ressort pas
de ces stipulations que la SADEV 94 serait charge dune mission de service public. Il nest pas tabli, ni
mme allgu, quil aurait t attribu cette socit des prrogatives de puissance publique. Si cette
socit a conclu avec la commune de Villejuif un contrat daide la matrise douvrage, il ne ressort pas
des pices du dossier, et il nest pas non plus allgu, que ce contrat confierait cette socit la gestion
dun service public. Il en rsulte que le litige qui oppose la SCI SREY la SADEV 94 sur la communication
de documents est un litige de droit priv relevant de la comptence des juridictions de lordre judiciaire.
(TA Melun, 20 aot 2014, SCI SREY, n 1403441).

Documents non communicables

Contrat de prestation de services
Le contrat dassistance sign le 8 avril 2005 entre le Consortium de ralisation (CDR) et la Caisse des
dpts et consignations (CDC) ainsi que les avenants qui ont pour objet de prciser les modalits de
lassistance technique et oprationnelle que la CDC apporte au CDR et ses filiales pour grer la phase
finale de la dfaisance du Crdit Lyonnais et qui comporte par ailleurs une clause attributive de
comptence au profit du tribunal de grande instance de Paris doit tre regard comme un contrat de
prestation de services conclu dans le cadre des activits concurrentielles de la CDC, au sens du 1 du I de
larticle 6 de la loi du 17 juillet 1978. Cest par une exacte application des dispositions de larticle 2 de
cette loi que le directeur gnral de la CDC en a refus la communication aux requrants. (TA Paris, 15 mai
2014, Mme L.S. et autres, n 1302438/6-3).
Sret de lEtat, scurit publique ou scurit des personnes
Les dcisions qui refusent lagrment pralable, mentionn larticle L. 2335-2 du code de la dfense,
lexportation de matriels de guerre et de matriels assimils sont au nombre de celles dont la
communication des motifs est de nature porter atteinte la scurit publique et qui nont donc pas tre
motives, en application des dispositions combines de larticle 1er de la loi du 11 juillet 1979 et de
larticle 6 de la loi du 17 juillet 1978. (CAA Versailles, Socit The Inner Arch, nos 13VE02489, 13VE02490,
13VE02492, 13V02493, 13VE02494).
Les lettres de tmoignage danciens adeptes des Tmoins de Jhovah qui relatent leur exprience, en
mentionnant les dates, les lieux, les personnes rencontres, les liens de parent et dnoncent les
agissements de certaines personnes Tmoins de Jhovah, font obstacle, en application de larticle 6 de la
loi la loi du 17 juillet 1978, leur communication, ds lors que la divulgation de ces documents, dans les
termes dans lesquels ils sont rdigs, personnels, prcis et circonstancis, serait de nature permettre
aisment lidentification de leurs auteurs ou leur porter prjudice, les donnes nominatives et
personnelles seraient-elles mme occultes, et serait susceptible ainsi de porter atteinte la protection de
la vie prive ou la scurit des personnes. La lettre de signalement adresse au procureur de la
Rpublique par les faits prcis et les dtails quelle contient sur les personnes dsignes nominativement
et les agissements dnoncs nest pas davantage communicable pour les mmes raisons que

40

prcdemment voques. (TA Paris, 22 dcembre 2014, Fdration chrtienne des tmoins de Jhovah de
France, n 0706726/6-3).
Il ressort de la note du 30 janvier 2001, adresse par le secrtaire gnral de la MILS au directeur de
cabinet de la ministre de lemploi et de la solidarit, que celui-ci dans le cadre de sa mission de
coordination de l'action prventive des pouvoirs publics l'encontre des agissements des mouvements
caractre sectaire met en garde un organisme public nommment dsign sur les menaces lordre public
que peuvent prsenter certains agissements des Tmoins de Jhovah. Si les mentions dsignant cet
organisme ou permettant de lidentifier et rvlant prcisment les circonstances de la mise en garde,
doivent tre occultes ou disjointes, ds lors que la divulgation de ces informations serait de nature
porter atteinte la sret de l'Etat, la scurit publique ou la scurit des personnes, protges par le I
de larticle 6 de la loi du 17 juillet 1978, il ne ressort pas des mentions portes au troisime paragraphe
exposant de faon gnrale les agissements qui sont reprochs aux Tmoins de Jhovah quelles ne
pourraient faire lobjet dune communication. Par suite, sous rserve de loccultation ou des disjonctions
ncessaires des mentions ainsi quil a t dit ci-dessus, cette note, sous une forme partielle, est
communicable. (TA Paris, 22 dcembre 2014, Fdration chrtienne des tmoins de Jhovah de France,
n 0712489/6-3).
Documents fiscaux et secret professionnel
La fiche de programmation de contrle fiscal comporte des informations susceptibles de renseigner les
contribuables sur les critres retenus par l'administration pour slectionner leurs dossiers afin
d'entreprendre lexamen de leur situation fiscale. Par suite, la divulgation de ce document porterait
atteinte la recherche des infractions fiscales au sens des dispositions prcites de l'article 6 de la loi du
17 juillet 1978. (CAA Paris, 27 mars 2014, M. B., n 13PA00996).
Secrets protgs par la loi
Il rsulte des dispositions des articles 16-8 du code civil, L. 1211-5, L. 1273-3 et R. 1244-5 du code de la
sant publique que lensemble des informations contenues dans le dossier dun donneur de gamtes
utiliss dans le cadre dune assistance mdicale la procration fait lobjet dun secret protg par la loi,
au sens de larticle 6 de la loi du 17 juillet 1978, garantissant en particulier la prservation de lanonymat
du donneur lgard de toute personne demandant y avoir accs et notamment de celle qui a t conue
partir de gamtes issus de ce don. Il ne peut tre drog cette rgle quen vertu des dispositions des
articles L. 1244-6 et L. 1131-1-2 du code de la sant publique, qui prvoient la communication de
certaines informations de nature mdicale par lintermdiaire dun mdecin. M. M. nest pas au nombre
des personnes et autorits auxquelles la loi rserve strictement laccs certaines donnes relatives aux
donneurs de gamtes. Par suite, lAssistance publique-hpitaux de Paris a pu, sans mconnatre les
dispositions de la loi du 17 juillet 1978, refuser de communiquer M. M. toute information concernant le
donneur lorigine de sa conception, que ces informations soient ou non identifiantes et de nature
mdicale. (TA Paris 27 janvier 2014, M. M., n 1121183/7-1 ; cf. CE, 13 juin 2013, M. M., n 362981).
Procdures engages devant les juridictions
Il rsulte du f) du 2 du I de larticle 6 de la loi du 17 juillet 1978, eu gard lexigence de transparence
impose aux personnes mentionnes par la loi du 17 juillet 1978, que la seule circonstance que la
communication dun document administratif soit de nature affecter les intrts dune partie une
procdure juridictionnelle, ou quun document ait t transmis une juridiction dans le cadre dune
instance engage devant elle, ne fait pas obstacle la communication par les personnes prcites de ces
documents ou des documents qui leur sont prparatoires. En revanche, pour assurer le respect tant du
principe constitutionnel dindpendance des juridictions, qui dcoule de larticle 16 de la Dclaration des
droits de lhomme et du citoyen, que de lobjectif de valeur constitutionnelle de bonne administration de la
justice, rsultant des articles 12, 15 et 16 de cette Dclaration, le lgislateur a pu exclure la communication
des documents administratifs, sauf autorisation donne par lautorit judiciaire ou par la juridiction
administrative comptente, dans lhypothse o cette communication risquerait dempiter sur les
comptences et prrogatives de cette autorit ou de cette juridiction, auxquelles il appartient seules, dans

41

le cadre des procdures engages devant elles et en vertu des principes et des textes qui leur sont
applicables, dassurer le respect des droits de la dfense et le caractre contradictoire de la procdure.
Par application de larticle 40 du code de procdure pnale, le rapport de lenqute qui sest droule de
septembre novembre 2013 sur les risques psychosociaux au sein de lusine Goodyear Dunlop Tires
France dAmiens Nord a t transmis au procureur de la Rpublique. La communication de ce rapport
empiterait sur les prrogatives du procureur de la Rpublique qui est seul habilit autoriser
lexpdition de pices de procdure. Il suit de l que la directrice rgionale des entreprises, de la
concurrence, de la consommation, du travail et de lemploi de Picardie tait tenue den refuser la
communication. (TA Amiens, 20 mars 2014, CHSCT de ltablissement dAmiens Nord de la socit Goodyear
Dunlop Tires France ; cf. CE, 26 dcembre 2013, socit Les laboratoires Servier, n 372230).

Documents communicables aux seuls intresss

Secret en matire commerciale et industrielle
La protection du secret commercial et industriel vise prvenir les consquences prjudiciables qui
dcouleraient de la divulgation dlments manifestant la stratgie mise en uvre par le candidat lors de
la procdure de passation dune dlgation de service public relative la gestion de structures destines
laccueil denfants en bas ge sous la forme dun affermage. Cette exception a notamment pour objet de
protger les informations relatives aux moyens humains et financiers exposant lorganisation interne de
lentit ayant soumissionn. Le secret instaur par la loi a galement pour objet de ne pas porter atteinte
la concurrence, notamment lors du renouvellement de la convention. Lexception la communication de
documents administratifs sur le fondement du secret en matire commerciale et industrielle doit tre
apprcie au regard de la nature de la convention et des donnes de lespce. Elle doit galement tre
analyse au regard de lorigine des pices dont la transmission est sollicite, limpratif de transparence
tant plus strictement apprci sagissant de lattributaire du contrat. La situation particulire de la
requrante, ancien dlgataire, doit galement tre prise en considration. Les oprateurs conomiques
non retenus lors de la procdure de passation bnficient dune protection renforce. (TA Strasbourg, 5
novembre 2014, Association de gestion des quipements sociaux, n 1303579).
Eu gard au caractre fortement concurrentiel du secteur des matriaux enrobs destins aux routes
nationales, notamment caractris par des carts de cots trs rduits entre socits concurrentes sur les
postes matriaux, matriel et transport, celles-ci sont contraintes de dvelopper des stratgies
commerciales trs spcifiques, en vue de prsenter les offres les plus comptitives. La communication des
pices demandes par la S.A. T., qui a pour objet la prise de connaissance de tels lments, doit ainsi tre
regarde comme tant de nature porter atteinte la concurrence et au secret en matire commerciale et
industrielle. (TA Rouen, 24 avril 2014, S.A. T., n 1203719).
Il rsulte des dispositions de la loi du 17 juillet 1978 que ladministration doit communiquer les
documents concerns par la loi, parmi lesquels figurent les documents relatifs aux marchs publics.
Toutefois, en vertu du II de larticle 6 de la mme loi, ce droit daccs doit sexercer dans le respect du
secret en matire commerciale et industrielle, lequel recouvre le secret des procds, le secret des
informations conomiques et financires, et le secret des stratgies commerciales. La communication de
certaines informations peut galement tre refuse lorsque celles-ci comportent un risque datteinte la
libre concurrence, compte tenu du mode de passation, de la dure, ou de lobjet du march. Il en est ainsi
notamment des informations relatives au dtail des prix, lorsque le march a pour objet de rpondre des
besoins susceptibles de se reproduire de manire frquente et de donner lieu la passation de nouveaux
marchs portant sur des prestations similaires et prsentant les mmes problmatiques de contenu de
prix. (TA Dijon, 7 aot 2014, socit Baudin Chteauneuf, n 1302610-1400472).

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Protection de la vie prive

Le document qui comporte notamment des pices dtat civil ou encore une notice de renseignements, est
un document dont la communication porterait atteinte la protection de la vie prive au sens des
dispositions du II de larticle 6 de la loi du 17 juillet 1978. Par suite, il ne peut tre communiqu quaux
personnes intresses. En lespce, la dcision de justice produite par un requrant ne lui confre pas la
qualit de descendant lgard de celui quil prsente comme son arrire-grand-pre. Dans ces conditions,
il ne peut tre regard comme une personne intresse, au sens des dispositions de larticle 6 de la loi du
17 juillet 1978, par la situation de M. B. en ce qui concerne les conditions dans lesquelles la nationalit
franaise de ce dernier a t reconnue. (TA Nantes, 16 dcembre 2014, M. H., n 1304353 ; cf. CE, 17 avril
2013, Ministre de limmigration, de lidentit nationale et du dveloppement solidaire c/ M. O., n 337194).
Si les fiches individuelles de notation et dvaluation des agents publics sont des documents administratifs
qui ne sont, en principe, communicables quaux seuls intresss, en application du II de larticle 6 de la loi
du 17 juillet 1978, ces documents, qui portent une apprciation sur les agents concerns, sont, toutefois,
communicables un tiers, mais aprs anonymisation et sous la stricte rserve que cette opration
permette dempcher toute identification des personnes qui y sont mentionnes. En lespce toutefois, eu
gard au petit nombre dagents concerns, lanonymisation de ces documents naurait pu faire obstacle
lidentification des intresss. (TA Besanon, union syndicale professionnelle des policiers municipaux,
n 1301094).
Documents ou dossiers mdicaux
La communaut de communes du V. a mentionn sur les plannings prvisionnels de travaux du mois de
fvrier 2011, destins aux agents du service dans lequel est affect M. G., que ce dernier ne devait pas
excuter certaines tches en raison dune contre-indication mdicale et quil devait viter les efforts trop
importants pour le genou droit et les travaux en position accroupie ou genoux terre . Contrairement
ce que soutient le requrant, ces mentions, dans les termes gnraux o elles sont rdiges, ne sont pas
de nature avoir port atteinte au secret mdical ou au respect de sa vie prive. (CAA Nancy, 18 juin 2014,
M. G., n 13NC01447).
1) Ni la loi du 4 mars 2002, ni aucun autre texte concernant la communication de documents dtenus par
l'administration, ni enfin aucun principe gnral du droit ne subordonne la communication du dossier
mdical dune personne dfunte par un tablissement hospitalier la condition quelle y soit dcde ou
quelle y ait t traite juste avant son dcs. Dans lhypothse o cette personne est dcde dune
pathologie pour laquelle elle a t soigne dans un hpital, ses ayants droit sont fonds demander les
pices du dossier mdical qui leur permettraient de connatre les causes du dcs, nonobstant le fait que
le dcs soit intervenu hors de cet hpital.
2) Si le secret mdical ne s'teint pas avec le dcs de la personne, il appartient lhpital qui dtient le
dossier mdical de rechercher, lorsquil est saisi dune demande dun ayant droit tendant connatre les
causes du dcs, les informations qui lui permettent datteindre cet objectif reconnu par la loi. Ainsi,
lAssistance publique - Hpitaux de Paris ne saurait sexonrer dune telle obligation au motif que M. P.
chercherait comprendre les causes du dcs de son frre et non les connatre.
(TA Paris, 14 octobre 2014, M. P., n 1306263/6-2, class en C+).
Il rsulte des dispositions des articles L. 1111-7 et L. 1110-4 du code de la sant publique, claires par les
travaux parlementaires de la loi du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et la qualit du systme
de sant dont elles sont issues, que le lgislateur a entendu autoriser la communication aux ayants droit
dune personne dcde des seules informations ncessaires la ralisation de lobjectif poursuivi par ces
ayants droit, savoir la connaissance des causes de la mort, la dfense de la mmoire du dfunt ou la
protection de leurs droits, et non de lensemble des informations contenues dans ce dossier. Sil estime
insuffisantes les informations ainsi communiques, cest layant droit qui en est destinataire quil
incombe de dmontrer que celles-ci ne lui permettent pas de poursuivre lun ou lautre des objectifs qui
ont motiv sa demande de communication. (TA Paris, 16 dcembre 2014, Mme. L., n 1401410/5-2).
Les cls de dchiffrement permettant daccder des donnes de sant protges ne sauraient tre
regardes comme des documents administratifs communicables au sens de la loi du 17 juillet 1978. Si la

43

socit Celtipharm fait valoir quelle nentend accder ces cls quaprs quelles aient t places dans
une bote noire inviolable , conformment la dlibration n 2011-246 de la Commission nationale de
l'informatique et des liberts, en date du 8 septembre 2011, autorisant, sur sa demande, la SA Celtipharm
mettre en uvre un traitement de donnes caractre personnel ayant pour objet la ralisation
d'tudes pidmiologiques partir de feuilles de soins anonymises bref dlai, et incluant l'utilisation de
cls de dchiffrement remis par le groupement d'intrt conomique SESAM-Vitale, les modalits de mise
en uvre de cette autorisation, incluant l'insertion de ces cls dans une bote noire, n'avaient pas t
dfinies la date de la demande prsente au titre de la loi du 17 juillet 1978. Ainsi, et quelles quen soient
les causes, en l'absence de dispositif appropri la date de la dcision attaque, les donnes issues des
feuilles de soins lectroniques demeuraient, en tout tat de cause, soumises la rgle nonce larticle 6
de la loi susvise du 17 juillet 1978, selon laquelle ne sont communicables qu' l'intress les documents
administratifs dont la communication porterait atteinte la protection de la vie prive ou au secret
mdical. (TA Nantes, 30 dcembre 2014, socit Celtipharm, n 1212021).
Sil est constant que les fiches cliniques et chographiques dont la communication est sollicite numrent
le nom et la date de naissance du patient, son sexe, son poids, sa taille, son indice de masse corporelle, les
ventuelles interventions chirurgicales quil a subies, le traitement suivi, les donnes issues des mesures
chocardiographiques ainsi que le nom du mdecin cardiologue layant examin et la ville o ce dernier
exerce, il nest pas tabli que ces fiches ne puissent tre anonymises. Ainsi, la communication de celles-ci
nest pas susceptible de porter atteinte la vie prive et au secret mdical des patients concerns la
condition quil y soit procd sous rserve de loccultation pralable des mentions qui seraient
susceptibles de porter atteinte lun des secrets protgs par le II de larticle 6 de la loi du 17 juillet 1978,
et notamment les noms, les jour et mois de naissance des patients concerns, ainsi que les noms et villes
dexercice des mdecins cardiologues les ayant renseignes. (TA Montreuil, 20 fvrier 2014, socit Les
Laboratoires Servier, n 1207812).

Documents juridictionnels ne relevant pas de la loi du 17 juillet 1978

Les documents, quelle que soit leur nature, qui sont dtenus par les juridictions et qui se rattachent la
fonction de juger dont elles sont investies, nont pas le caractre de document administratif pour
lapplication de la loi du 17 juillet 1978. Ainsi lavis, y compris son ventuelle copie dcran, par lequel le
prsident du Tribunal de grande instance de Paris a t inform de la demande daide juridictionnelle de
M. S., et dont ce dernier a demand la communication, a pour effet dobliger la juridiction surseoir
statuer. Il se rattache ainsi la fonction de juger dont le tribunal est investi. En consquence, il na pas le
caractre de document administratif et nentre donc pas dans le champ dapplication de la loi du 17 juillet
1978. (TA Paris, 6 juin 2014, M. S., n 1212126/6-3).

Demandes de communication ne pouvant pas tre satisfaites

Caractre abusif de la demande
Il rsulte des pices produites que Mme I. a consult trois reprises au cours de sa carrire de plus trente
ans son dossier administratif. LAgence rgionale de sant ne pouvait donc motiver un refus par le
caractre abusif et rptitif des demandes alors mme que si la prcdente consultation du 11 fvrier
2013 tait rcente, il rsulte des lments du dossier quil tait incomplet raison de pices en cours de
traitement en vue de la constitution dun dossier numrique et que Mme I. na pu vrifier si certains
documents, cits dans un mmoire en dfense par lagence rgionale de sant comme faisant partie de son
dossier, avaient effectivement t dposs dans son dossier administratif. (TA Saint-Denis, 29 dcembre
2014, Mme I., n 1301046).
Si la commune de Mjannes-le-Clap soutient que les demandes de M. R. seraient abusives, de par leur
caractre rpt et leur fin de nuisance et dintimidation de la commune dans le cadre dune procdure

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pnale en cours, ces demandes, faites une fois oralement, une fois par crit et une fois par voie dhuissier,
qui ne concernent quune liste de documents limite en lien avec les procdures juridictionnelles qui
opposent le requrant la commune, ne prsentent pas un caractre abusif. (TA Nmes, 20 fvrier 2014, M.
R., n 120198
Documents inexistants ou dtruits
Lobligation de communication institue par les dispositions de la loi du 17 juillet 1978 ne peut porter sur
des documents que ladministration est dans limpossibilit matrielle de produire. Il appartient au
tribunal dapprcier, compte tenu des allgations des parties, lexistence du document sollicit et la
circonstance quil serait dtenu par lautorit administrative. (TA Toulon, 7 mai 2014, Mme M.,
n 01601302820).
En se bornant allguer la perte des documents, sans tablir de preuve de cette perte ou de leur
destruction, ni aucun document justifiant de la recherche de ces pices, France Tlcom napporte pas
dlments de nature tablir les raisons de labsence de production des documents sollicits. (TA Rennes,
7 mars 2014, M. C., n 1104434).
Quelles que soient les conditions dans lesquelles ceux-ci devaient tre conservs, dtruits ou archivs,
lautorit administrative, qui n'a pas l'obligation de reconstituer les documents dtruits ou de rechercher
auprs dautres organismes des pices qui ne sont plus en sa possession, n'a ainsi pas mconnu les
dispositions de la loi susvise du 17 juillet 1978 en se fondant sur cette impossibilit matrielle de les
communiquer pour rejeter la demande dont elle tait saisie. (TA Marseille, 30 juin 2014, M. C., n 1302559).
Documents prparatoires ou inachevs
En application des dispositions de larticle 2 de la loi du 17 juillet 1978, le droit communication, sur le
fondement de cette loi, ne sapplique qu des documents achevs et ladministration nest pas tenue de
communiquer, en application de ces dispositions, les documents prparatoires une dcision
administrative en cours dlaboration. Il est constant que le projet de statuts rnovs de lassociation
foncire de remembrement de Plonvez-du-Faou, adopt par le bureau de cet organisme le 22 mars 2011,
devait ensuite tre soumis lapprobation de lassemble gnrale. Ainsi, lassociation foncire de
remembrement ntait pas tenue, en application de la loi du 17 juillet 1978, de faire droit la demande de
M. C. (TA Rennes, 14 novembre 2014, M. C., n 1102658).
Le deuxime alina de larticle 2 de la loi du 11 juillet 1978 prvoit que le droit communication ne
s'applique qu' des documents achevs, et ne concerne pas les documents prparatoires une dcision
administrative tant qu'elle est en cours d'laboration. Sagissant de la communication du plan local
d'urbanisme, il ressort des pices du dossier que, par une dlibration du 25 mars 2010, le conseil
municipal de Villeneuve-la-Garenne a dcid de prescrire llaboration dun plan local d'urbanisme et a
fix les modalits de la concertation. La commune fait valoir sans tre contredite sur ce point qu la date
de la dcision attaque, ce plan navait pas t approuv. Ainsi, le projet de plan local durbanisme en
cours dlaboration doit tre regard comme un document prparatoire son adoption au sens des
dispositions de larticle 2 de la loi du 11 juillet 1978. (TA Cergy-Pontoise, 10 octobre 2014, SCI de lEtoile,
n 1307366).
Documents ayant fait lobjet dune diffusion publique
Sont exclus du droit communication, en application des dispositions de larticle 2 de la loi du 17 juillet
1978, les articles de presse, qui, par nature, font lobjet dune diffusion publique (TA Paris, 22 dcembre
2014, Fdration chrtienne des Tmoins de Jhovah de France, n 0706726/6-3)
La mise disposition du registre au public se prsentant en mairie ne peut constituer une diffusion
publique au sens des dispositions de la loi du 17 juillet 1978. (TA Nmes, 20 fvrier 2014, M. R.,
n 1201984).

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Modalits de communication
Les documents sollicits relatifs aux plans doccupation des sols approuvs le 2 avril 1990 et le 1er juillet
1997, et dont la commune de Mareil-le-Guyon soutient quils ne sont plus dans ses archives, ni dans celles
des autres administrations concernes notamment celles de la prfecture des Yvelines, sont dune
anciennet telle quelle excde la dure normale de conservation des documents dans les archives des
administrations communales ou autres. Dans ces conditions, la commune de Mareil-le Guyon a pu
lgalement, par la dcision attaque, refuser la communication de ces documents, sans faire application
des dispositions prcites de larticle 2 de la loi susvise du 17 juillet 1978 faisant obligation une
administration, dans lhypothse dune demande de communication portant sur un document
administratif qu'elle ne dtient pas mais qui est dtenu par une autre administration, de la transmettre
cette dernire et den aviser l'intress. Au demeurant, cette obligation ne sapplique pas lhypothse o
ces documents sont dtenus par le service des archives dpartementales ou nationales et dont la
communication ne relve pas de la loi du 17 juillet 1978. (TA Versailles, 3 juillet 2014, GFA des Bergeries,
n 1106005).
Si, avant de communiquer les rapports sollicits par l'association requrante, l'administration doit
notamment occulter les donnes qui seraient susceptibles de porter atteinte la scurit publique et la
scurit des personnes, celle-ci n'tablit pas que la version papier de ces rapports manuellement ou
lectroniquement expurgs conformment aux prescriptions de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978, ne
pourrait pas faire l'objet d'une numrisation dans un format insusceptible de faire rapparaitre les
informations occultes ou de prvenir une utilisation malveillante des donnes transmises. Ainsi,
l'administration ne dmontre pas, par les arguments qu'elle invoque, que les documents sollicits ne
peuvent tre adresss au requrant par courrier lectronique. (TA Strasbourg, 5 fvrier 2014, Section
franaise de lobservatoire international des prisons, n 1202370).
Si aucune disposition de la loi du 17 juillet 1978 ne fait obligation une autorit administrative, saisie
d'une demande de communication de documents administratifs, de rechercher auprs d'autres
organismes les pices qui ne sont pas en sa possession, celle-ci est nanmoins tenue, en vertu de larticle
20 de la loi du 12 avril 2000, lorsquelle est saisie dune demande suffisamment prcise pour lui permettre
didentifier lautorit comptente, de la transmettre cette dernire. (TA Pau, 28 fvrier 2014, socit
Eurofins IPL Hydrologie, n 1301943).
Il rsulte des dispositions combines de larticle 4 de la loi du 17 juillet 1978, de larticle 35 du dcret du
30 dcembre 2005 et de larticle 2 de larrt du 1er octobre 2911, que, pour dfinir le tarif applicable la
communication dun document administratif, seuls doivent tre pris en compte le cot du support fourni
au demandeur, le cot damortissement et de fonctionnement du matriel utilis pour ce service et le cot
de laffranchissement. Il sen suit que lautorit territoriale ne saurait mettre la charge du demandeur un
montant correspondant ses charges de personnel ou tout autre cot qui nest pas expressment prvu
par ces dispositions. Ds lors, le tribunal annule une dlibration du conseil municipal de Neuves Maisons
en tant quelle met la charge du demandeur dun document administratif un montant de 10 euros par
quart dheure correspondant lensemble des frais de fonctionnement supports par la collectivits au
titre de la transmission du document. (TA Nancy, 14 octobre 2014, M. B., n 1300341).
M. H. demande la communication des originaux des documents, dans la mesure o, selon lui, un doute
srieux existe quant lauthenticit des documents mis en ligne par la commune de Ressons-le-Long.
Toutefois, une demande de communication de documents administratifs ne peut tre ralise que par la
dlivrance de copies de loriginal et non la communication de loriginal, sauf demander consulter sur
place ledit original, ce quil appartient au requrant de faire, sil sy croit fond. (TA Amiens, 13 fvrier
2014, M. H., n 1300325).
L'Association Ressons-le-Long Environnement soutient que la commune de Ressons-le-Long ne la pas
mise en mesure de procder un choix des modalits de communication des documents dont elle a t
destinataire, par courrier avec accus de rception. Il rsulte, toutefois, des dispositions de larticle 4 de la
loi du 17 juillet 1978 quil appartient toute personne souhaitant obtenir la communication de documents

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administratifs de prciser les modalits de celle-ci. Il ressort de la demande de communication de

documents administratifs en date du 25 fvrier 2013 que l'Association Ressons-le-Long Environnement
na pas prcis les modalits de la communication des documents sollicits. Il appartenait alors la
commune, sans quelle ne sollicite au pralable lassociation requrante sur ce point, de choisir les
modalits de communication permettant dassurer au mieux leffectivit du droit de communication. Afin
de sassurer de la bonne communication des documents, la commune de Ressons-le-Long a dcid de
procder la communication par dlivrance dune copie envoye par courrier avec accus de rception.
Par suite, et ds lors que l'Association Ressons-le-Long Environnement a effectivement reu les
documents demands, le maire de la commune de Resson-le-Long pouvait bon droit mettre sa charge
le cot de reprographie et denvoi des documents demands. (TA Amiens, 13 fvrier 2014, Association
Ressons-le-Long Environnement, n 1300840).

Procdure
Office du juge de lexcs de pouvoir
Il appartient au juge administratif de requrir de ladministration comptente la production de tous les
documents ncessaires la solution du litige dont il est saisi et susceptibles de permettre de vrifier les
allgations du demandeur. Le fait que la commission daccs aux documents administratifs, saisie pour
avis, ait considr que ces documents ntaient pas communicables des tiers en raison du secret de la vie
prive protg par le II de larticle 6 de la loi du 17 juillet 1978 ne saurait constituer un motif de refus par
le juge administratif duser de ses pouvoirs gnraux dinstruction. Ainsi, en sabstenant de faire usage de
ses pouvoirs dinstruction, le tribunal administratif a entach son jugement dirrgularit. (CAA Bordeaux,
15 juillet 2014, M. R., n 12BX02220).
A supposer que les dispositions de la loi du 17 juillet 1978 ainsi que celles de larticle L. 1111-7 du code de
la sant publique nautorisent pas que lidentit dune personne auteur dune demande dhospitalisation
sans consentement sur le fondement des dispositions de larticle L. 3212-1 du code de la sant publique
soit rvle la personne qui fait ou a fait lobjet dune telle mesure, elles ne peuvent faire obstacle ce
que ltablissement qui a pris une telle dcision faisant lobjet dun recours en excs de pouvoir
communique une copie intgrale de la demande la juridiction saisie de ce recours. (CAA Versailles, 23
septembre 2014, EPS de Ville-Evrard, n 13VE03364).
Office du juge des rfrs
Le juge des rfrs tient des dispositions de larticle L. 521-3 du code de justice administrative le pouvoir
dordonner la communication de documents administratifs, et non de documents prparatoires. Dans ces
conditions, la requte de M. R., qui demande la communication de documents prparatoires
ltablissement du budget de la commune de Saint-Martin-la-Garenne doit tre rejete. (TA Versailles ord.,
14 novembre 2014, M. R., n 1407799).
Responsabilit
La communication un tiers dinformations et documents composant le dossier universitaire dun
tudiant est susceptible de porter atteinte la protection de la vie prive de celui-ci. Un tel dossier se voit
donc appliquer les dispositions du II de larticle 6 de la loi du 17 juillet 1978. Les services dune universit
ne doivent ds lors, en principe, et sauf circonstances particulires, communiquer de telles informations
qu lintress, lorsque celui-ci en fait la demande.
Dans lhypothse o un administr soutient que des informations dtenues par une seule administration
auraient t indument communiques un tiers, il appartient seulement cet administr de soumettre au
juge des lments de fait susceptibles de faire prsumer lexistence dun tel agissement. Il incombe
ladministration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature combattre cette
prsomption. Tel est notamment le cas sagissant dinformations contenues dans le dossier universitaire

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dun tudiant dont les services de luniversit concerne sont, en principe, seuls dtenteurs. (CAA
Versailles, 18 juillet 2014, M. D., n 12VE03403).

Rgimes spciaux de communication

Listes lectorales
Il rsulte des dispositions des articles L. 28 et R. 16 du code lectoral, qui visent la fois garantir le droit
daccs aux listes lectorales et assurer la protection des donnes caractre personnel qui y figurent,
que les listes lectorales sont communicables tout candidat, parti ou groupement politique, ainsi qu
tout lecteur, la condition quil sengage ne pas en faire un usage purement commercial. Dans cette
perspective, le caractre purement commercial ou non de l'usage des listes lectorales au sens de larticle
R. 16 du code lectoral doit sapprcier au regard de lobjet de la rutilisation envisage et de lactivit
dans laquelle elle sinscrit, la forme juridique retenue par le rutilisateur pour poursuivre cette activit et
l'existence ou l'absence de ressources tires de cet usage constituant cet gard de simples indices, qui
peuvent conduire regarder comme purement commerciales non seulement la commercialisation des
donnes elles-mmes, le cas chant aprs retraitement, mais aussi leur utilisation dans le cadre d'une
activit but lucratif. Par suite, pour instruire une demande de communication dune liste lectorale,
ladministration sollicite cette fin et qui dispose dlments objectifs permettant de douter de la ralit
de lengagement pris par le demandeur, peut demander celui-ci tout complment dinformation lui
permettant de porter une apprciation claire sur lusage que ce dernier envisage den faire et sur la
porte de lengagement pris par le demandeur. (TA Nantes, 22 octobre 2014, M. H., n 1309977, class
en C+).
Environnement
Il rsulte des termes mmes de larticle L. 124-1 du code de lenvironnement que les dispositions de la loi
du 17 juillet 1978, qui dfinissent les rgles gnrales en matire de communication de documents
administratifs, ne sont applicables une demande de communication dun document en tant quil contient
des informations relatives lenvironnement que sous rserve que les dispositions du chapitre IV du Titre
II du Livre 1er du code de lenvironnement naient pas dfini des modalits particulires de
communication. Ds lors que les articles L. 124-4 et L. 124-5 de ce code numrent les motifs pour
lesquels les autorits publiques peuvent rejeter une demande dinformation relative lenvironnement,
seuls ces motifs peuvent justifier lgalement un refus de communiquer des informations relatives
lenvironnement : le caractre prparatoire des informations sollicites ne figure pas au nombre de ces
motifs.
Il ressort des pices du dossier que le rapport Interland et le contenu du scnario dit Belvdre du
comit final de pilotage de la commune dAult dont la communication est demande par lassociation
requrante portent sur la stratgie de dveloppement communal et de la gestion durable de lrosion
ctire ; que de tels documents portant sur la manire de lutter contre le phnomne drosion ctire
doivent tre considrs comme des documents qui comportent des informations relatives
lenvironnement au sens de larticle L. 124-1 du code de lenvironnement ; quen outre, la circonstance que
les conclusions du rapport dtudes Interland ne peuvent tre encore exploites par lautorit
administrative en labsence d adoption du nouveau plan de prvention des risques par le prfet de la
Somme ne remet pas en cause le caractre achev de ce document prparatoire ; que, de mme, le fait que
le conseil municipal dAult, seul organe comptent pour adopter une dcision concernant le scnario
retenir pour lutter contre lrosion ctire dans cette commune, ne se soit pas encore prononc sur ce
sujet souhaitant, au pralable, une phase de concertation avec la population locale ne permet pas de
contester utilement le caractre achev du contenu du scnario Belvdre rendu par le comit final de
pilotage de ladite commune qui est un document prparatoire cette dcision venir. (TA Amiens, 7 mai
2014, Association Ault Environnement, n 1301867, class en C+).

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Seuls les motifs prvus, notamment larticle L. 124-4 du code de lenvironnement, peuvent lgalement
fonder un refus de communiquer des informations relatives lenvironnement. Ainsi, le 1 du I de larticle
L. 124-4 du code de lenvironnement permet de refuser la communication de ces informations, dans le cas
o leur communication porterait atteinte aux intrts mentionns au 2 du I de larticle 6 de la loi du
17 juillet 1978, lexception de ceux viss ses e) et h). En revanche, il ne permet pas de sopposer leur
communication, au seul motif que les informations relatives lenvironnement seraient contenues dans
un avis du Conseil dEtat.
Le Conseil dEtat, auquel la loi a confi des attributions contentieuses et des attributions en matire
administrative et lgislative, ne participe pas aux dlibrations du Gouvernement et ne peut tre regard
comme auteur dun dcret en Conseil dEtat, du fait de sa consultation obligatoire avant diction de ce
dcret. Par suite, le ministre ne peut utilement soutenir que les dispositions du a) du 2 du I de larticle 6
de la loi du 17 juillet 1978 font obstacle la communication des informations relatives lenvironnement
qui assortiraient lavis du Conseil dEtat en cause. (TA Paris, 6 juin 2014, Association France Nature
Environnement, n 1217221/6-3).

Rutilisation des informations publiques

Les rsultats nominatifs dadmission aux examens, alors mme quils ne seraient pas accompagns des
notes des candidats, constituent des donnes caractre personnel ne concernant que lintress. Si leur
affichage ou leur publication sur le site ddi du ministre de lducation nationale leur fait perdre leur
caractre inachev et les rend donc communicables au sens de la loi du 17 juillet 1978, ces donnes nen
perdent pas pour autant leur caractre personnel, de sorte que leur communication ne peut se faire que
dans les conditions prvues larticle 13 de cette mme loi. Ainsi, la rutilisation de ces donnes, et,
notamment, leur communication des tiers, exige que les candidats y aient pralablement consenti. Ds
lors, les listes des rsultats nominatifs des examens ne pouvaient tre communiques la socit sans
quen soient pralablement retires les donnes relatives aux candidats nayant pas donn leur
consentement leur rutilisation. En admettant mme, comme le soutient la socit France Examen, que
de telles informations ne constituent pas des donnes caractre personnel, ds lors quelles ne
comportent pas les notes des candidats, il nen demeure pas moins que les intresss doivent avoir t mis
mme de sopposer la rutilisation des informations les concernant. En outre, il ne rsulte pas de
linstruction que le ministre de lducation nationale aurait omis de recueillir le consentement des
candidats ou laurait recueilli selon des modalits irrgulires. (CAA Paris, 30 juin 2014, Socit France
Examen, n 13PA00947).
Il rsulte des dispositions de la loi du 17 juillet 1978 que les informations publiques communicables de
plein droit, figurant dans les documents dtenus, quel que soit leur support, par une autorit
administrative relvent du droit de rutilisation consacr par cette loi. Il appartient toutefois lautorit
comptente, saisie dune demande de rutilisation de ces documents, de sassurer que cette rutilisation
satisfait notamment aux exigences quimposent les dispositions de larticle 13 de cette loi qui, sagissant
d'informations publiques comportant des donnes caractre personnel, renvoient aux dispositions de la
loi du 6 janvier 1978. A cet gard, seules constituent des donnes caractre personnel des informations
relatives une personne physique identifiable. (TA Paris, 3 juin 2014, M. D., n 1209761, 1311779/6-2).

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50

La jurisprudence du Conseil dEtat

CE, 19 fvrier 2014, Ministre de l'conomie et des finances c/ socit Speed Rabbit Pizza,
nos 366707, 366708, 371215, 371216, mentionner aux Tables

En labsence dquivalent aux dispositions prvues au 1 du I de larticle 6 de la loi du 17 juillet 1978 pour
lAutorit de la concurrence, dclarant non communicables les documents labors ou dtenus par cette
autorit dans le cadre de lexercice de ses pouvoirs denqute, dinstruction et de dcision, le Conseil dEtat
a se prononcer dans cette affaire sur la communicabilit de tels documents labors ou dtenus par la
DGCCRF. Ainsi, alors mme qu'ils ont t labors par des services administratifs en vertu des pouvoirs
d'investigation qui leur sont confrs, des procs-verbaux et rapports d'enqute tablis en application de
l'article L. 450-2 du code de commerce ne constituent pas, dans la mesure o ils constatent des pratiques
qui ne sont susceptibles d'tre sanctionnes que par une dcision juridictionnelle, des documents
administratifs.


CE, 26 mai 2014, Communaut d'agglomration de Bayonne-Anglet-Biarritz, n 342339,
mentionner aux Tables

Dans cette dcision, le Conseil dEtat tend aux bulletins de salaires la solution quil avait retenue pour les
contrats de travail dans sa dcision du 24 avril 2013, Syndicat CFDT Culture (n 343024, mentionner aux
Tables) concernant la communicabilit aux tiers des mentions relatives la rmunration figurant dans
ces documents. Le Conseil dEtat juge quil faut dsormais considrer tant le contrat de travail que le
bulletin de salaire d'un agent public comme des documents administratifs librement communicables
toute personne qui en fait la demande en application des dispositions de la loi n 78-753 du 17 juillet
1978, sous rserve que soient occultes, pralablement la communication, toutes les mentions qui
porteraient atteinte la protection de la vie prive ou comporteraient une apprciation ou un jugement
sur la valeur de l'agent public en cause. Lorsque la rmunration qui figure dans le contrat de travail et sur
le bulletin de salaire rsulte de l'application des rgles rgissant l'emploi concern, la communication
n'est pas susceptible de rvler une apprciation ou un jugement de valeur, au sens des dispositions du II
de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978, sur la personne recrute. En revanche, lorsqu'elle est arrte d'un
commun accord entre les parties sans rfrence des rgles la dterminant, la rmunration rvle
ncessairement une apprciation et un jugement de valeur ports sur cette personne. Dans ce cas, le
contrat de travail peut tre communiqu aprs occultation des lments relatifs la rmunration, tandis
que la communication du bulletin de salaire, qui serait prive de toute porte sans la rmunration, ne
peut tre opre.


CE, 15 octobre 2014, Ministre de l'conomie et des finances c/ Association de dfense des intrts
des fonctionnaires de l'Etat (ADIFE) - P & T et autres, nos 365058 365063, mentionner aux
Tables

Dans cette dcision qui concernait des documents dtenus par la socit France Tlcom devenue socit
Orange, le Conseil dEtat prcise les notions de document administratif et dadministration au sens de la
loi du 17 juillet 1978 et donne la teneur des obligations pesant sur les personnes de droit priv devant
tre regardes comme des administrations au sens de cette mme loi. En premier lieu, parmi les
documents dtenus par une personne de droit priv charge d'une mission de service public qui exerce
galement d'autres activits, revtent le caractre de documents administratifs communicables ceux qui
prsentent un lien suffisamment direct avec sa mission de service public. En second lieu, une telle

51

personne de droit priv doit tre regarde comme une administration au sens des dispositions de
l'article 2 de la loi du 17 juillet 1978. Lorsque l'Etat est saisi d'une demande de communication portant sur
un document administratif qu'il ne dtient pas et qu'il estime tre dtenu par une personne de droit priv
charge d'une mission de service public, il est tenu de la transmettre cette dernire, en vertu de l'article
2 de la loi du 17 juillet 1978, et d'en aviser le demandeur. Dans les mmes conditions, une personne de
droit priv charge d'une mission de service public est tenue de transmettre les demandes de
communication de documents administratifs qui lui ont t adresss tort et d'en aviser l'intress. Enfin,
l'issue des dlais de naissance des dcisions implicites de refus, fixs respectivement par les dispositions
des articles 17 et 19 du dcret n 2005-1755 du 30 dcembre 2005 relatif la libert d'accs aux
documents administratifs et la rutilisation des informations publiques, dont le premier court compter
de la date de sa rception par l'administration initialement saisie, la demande de communication de
documents est rpute avoir t implicitement rejete par l'administration qui dtient le document en
cause, que cette demande lui ait t ou non transmise.

CE, 30 dcembre 2014, Ministre dlgu charg du budget c/ SNC Miramar Crouesty, n 371225,
mentionner aux Tables
Elargissant la solution quil avait retenue dans Ministre du budget, des comptes publics, de la fonction
publique et de la rforme de l'Etat, porte-parole du Gouvernement c/ socit GSM Consulting (CE, 18 juillet
2011, n 345564, aux Tables), le Conseil dEtat juge dans cette dcision que les dispositions de larticle
L. 103 du livre des procdures fiscales (LPF) relatives au secret professionnel ne sauraient faire obstacle,
par elles-mmes, la communication un redevable de l'imposition rgie par l'article 1498 du code
gnral des impts (CGI) des lments utiles sa dfense, dans les conditions prvues par la loi n 78-753
du 17 juillet 1978. Ce droit communication ne saurait s'appliquer qu' des documents qui revtent un
caractre pertinent pour l'valuation des biens commerciaux. Il ne saurait, non plus, avoir pour
consquence de divulguer des informations couvertes par l'un des secrets protgs par l'article 6 de la loi
du 17 juillet 1978. Les procs-verbaux pertinents tablis pour une telle valuation sont, cet gard,
susceptibles d'tre communiqus un redevable de l'imposition rgie par l'article 1498 du code gnral
des impts mais tel n'est pas le cas des fiches de calcul tablies par l'administration fiscale cette mme
fin, moins que celles-ci ne revtent un caractre pertinent pour contester le principe du recours, par
l'administration, l'une ou l'autre des mthodes d'valuation, ou l'valuation de la valeur locative qui
rsulte de l'application de celle-ci. Le caractre pertinent de ces fiches de calcul peut rsulter, notamment,
de ce que le local auquel celles-ci se rfrent est un local-type inscrit au procs-verbal de la commune, ou
de la circonstance que des lments figurant dans ces fiches de calcul sont opposs au contribuable par
l'administration fiscale. Lorsqu'elle procde la communication de la fiche de calcul sollicite,
l'administration conserve, sous le contrle du juge, la possibilit d'occulter ou de disjoindre, dans les
conditions prvues par le III de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978, les informations contenues dans ce
document susceptibles d'tre couvertes par l'un des secrets prvus par le I et le II de cet article.

52

53

54

Deuxime partie

ANALYSE DE LACTIVITE
DE LA CADA

55

56

Lanalyse de lactivite de la Cada en

2014 : une continuite dans le re glement
des litiges entre les usagers et les
autorite s administratives
Lanne 2014 est caractrise par une lgre baisse du
nombre de saisines enregistres : la Cada a examin
5 041 avis et conseils en 2014 contre 5 486 en 2013.

Le nombre total de saisines enregistres en 2014 est lgrement infrieur celui constat en 2013. Ainsi,
4 906 demandes davis ont t enregistres en 2014 contre 5 306 en 2013. La part du nombre de
consultations de ladministration a lgrement diminu par rapport lanne 2013 : 135 conseils ont t
rendus en 2014 contre 178 en 2013.

La relative stabilit des saisines sur les deux dernires annes ne dment toutefois pas laugmentation
constante du nombre de saisines de la Cada sur le long terme. Aprs un pic de 5 593 saisines atteint en
2006, lactivit de la Cada sest stabilise autour du chiffre moyen de 5 000 dossiers par an depuis 2006.

Lanne 2014 est galement caractrise par une diminution importante du nombre de la part de dossiers
non instruits parmi lensemble des saisines de la Cada. Ainsi, on compte 1 533 dossiers non instruits en
2014 contre 2 318 en 2014. Cette volution sensible a notamment pour consquence une augmentation
des dlais de traitement, linstruction des dossiers constituant une charge de travail plus importante pour
les rapporteurs et le secrtariat gnral.

Toutefois, lanalyse des rsultats du premier semestre 2015 permet danticiper une hausse importante du
nombre de saisines de la Cada. Sil parat prmatur den tirer des conclusions dfinitives, cette hausse
pourrait notamment sexpliquer par une connaissance accrue de linstitution et par la diversit des sujets
en matire de transparence et de droit daccs dont sont saisies les administrations. Par ailleurs, lanne
2015 est galement caractrise par une augmentation du nombre de questions juridiques nouvelles qui
sont soumises la commission et qui ncessitent un examen plus approfondi des affaires qui lui sont
soumises.
Cette tendance devrait cependant se confirmer avec les volutions lgislatives concernant louverture des
donnes publiques et les questions de rutilisation et de redevance.

57

 Une rpartition stable des saisines par secteur

Thme

Nombre de
dossiers

2013 (%)

2014 (%)

Affaires sanitaires et sociales

Economie, industrie, agriculture
Enseignement, culture, loisirs
Environnement, dveloppement durable, transports
Finances publiques et fiscalit
Justice, ordre public et scurit
Modalits daccs- rutilisation des informations publiques
Travail et emploi
Urbanisme et amnagement du territoire
Vie publique

912
578
252
336
464
396
69
1074
626
349

13,2
11,4
5,6
8,5
6,7
11,1
15,4
17
5,3
5,8

18
11,4
5
6,6
9,2
7,8
1,4
21,2
12,4
6,9

Augmentation de la part des saisines en matire daffaires sociales, de travail et

emploi et durbanisme et amnagement du territoire.
Le thme affaires sociales recouvre les demandes daccs aux informations mdicales et en particulier aux
dossiers mdicaux ainsi que les litiges lis aux prestations sociales. La part des saisines dans cette matire
est passe de 13,2 % de lensemble des saisines en 2013 18 % du total des affaires en 2014. Parmi ces
saisines, 470 concernent les litiges daide sociale et les dossiers de prise en charge de maladie
professionnelle. Cette augmentation en part relative du nombre total des affaires dont a t saisie la Cada
reflte la tendance amorce en 2013 de la multiplication des affaires mettant en cause les CPAM.
Lintervention de la Cada vis--vis de lensemble des caisses primaires dassurance maladie afin de
prvenir au mieux ce type de litiges commence produire ses effets.
Les litiges regroups dans la catgorie Travail et emploi concernent le plus souvent les demandes
daccs des agents publics leur dossier administratif et lensemble des actes les concernant, ainsi que
les demandes daccs aux documents dtenus par les inspections du travail dans le cadre de conflits entre
employeurs et salaris.
En 2014, 948 dossiers concernent les dossiers individuels des agents publics, contre 806 en 2013. Cette
augmentation en nombre et en part relative dans le nombre total de dossiers traits par la Cada en 2014
dmontre quun travail de sensibilisation auprs des administrations, pourtant effectu depuis plusieurs
annes par la Cada tant par des formations quau travers de ses avis doit tre poursuivi, notamment sur
les accs aux documents concernant la notation et lavancement.
Le nombre daffaires en matire durbanisme est demeur stable, bien que sa proportion dans le nombre
des affaires instruites ait augment. Ainsi, comme en 2013, on compte 246 saisines en matire de permis
de construire. Cette part constante reflte, dune part, la persistance des litiges concernant la plupart du
temps des conflits de voisinage ainsi que la difficult pour certaines collectivits territoriales faire face
lafflux de ces demandes, souvent en raison dun manque de personnel ddi ces questions.

58

Baisse de la part des saisines en matire de modalits daccs et de rutilisation

des informations publiques
Les saisines de la Cada concernant les modalits daccs sont au nombre de 60 en 2014, contre plus de 120
en 2013. Les questions souleves par les affaires de rutilisation ont retrouv en 2014 un niveau plus
reprsentatif de lactivit de la Cada. En effet, en 2013, la Cada avait t saisie de plus de120 dossiers, mais
qui ne correspondaient en ralit qu 20 questions nouvelles.
La part des affaires de rutilisation dans lensemble des affaires traites par la Cada demeure un niveau
trs faible depuis 2010.

Les relations entre demandeurs et administrations

Catgories dadministrations mises en cause

Communes
Etat- AAI
Etablissement publics territoriaux
Organismes privs chargs dune mission de service public
Etablissements publics de lEtat
Dpartements
Rgions
Autres organismes

2010

2011

2012

2013

2014

32,3
29,1
20,4
7
5,4
4,6
0,8
0,1

31,5
32,5
17,3
7,3
6,9
3,4
0,7
0,1

32,5
32,8
16
7,4
5,8
4,3
0,8
0,8

32,6
30,3
18
7,5
6,6
4
0,6
0,2

33,1
31,4
12,4
9,7
6,4
5,7
1,1
0,3

Lanalyse de lvolution des administrations mises en cause fait notamment apparatre une baisse
significative de la mise en cause des tablissements territoriaux : 18 % en 2013 contre 12,4 % en 2014.
Cette diminution ne sexplique pas uniquement par une meilleure apprhension des questions relatives au
droit daccs par les autorits locales. En effet, lanne 2013 a t caractrise, dans un contexte li aux
lections locales, par une forte pression sur les excutifs locaux, qui sest notamment traduite par une
demande importante de documents auprs de ceux-ci.
Liste des administrations mises en cause dans plus de dix affaires
Direction gnrale des finances publiques (DGFIP)

173

Ministre de l'intrieur
Ministre de la dfense
Service dpartemental d'incendie et de secours du Cher (SDIS 18)
Ministre de la justice
Assistance Publique-Hpitaux de Paris (AP-HP)
Prfecture de police de Paris
Caisse primaire d'assurance maladie du Rhne (CPAM 69)
Ministre de l'cologie, du dveloppement durable et de l'nergie
Mairie de Paris
Orange Groupe
Service dpartemental d'incendie et de secours de la Charente (SDIS 16)
Prfecture de la Seine-Saint-Denis
Ministre des affaires trangres et du dveloppement international
Ministre de la culture et de la communication

86
83
77
69
66
44
39
38
37
34
34
32
30
28

59

Conseil suprieur de la mutualit (CSM)

La Poste
Caisse primaire d'assurance maladie du Morbihan (CPAM 56)
Ministre du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social
Ple emploi
Ministre de l'ducation nationale, de l'enseignement suprieur et de la recherche
Ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la fort
Communaut d'agglomration de Montpellier
Prfecture du Nord
Caisse primaire d'assurance maladie d'Ille-et-Vilaine (CPAM 35)
Ministre des affaires sociales, de la sant et des droits des femmes
Agence rgionale de sant d'Ile-de-France (ARS 75 - Sige)
Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salaris (CNAMTS)
Mairie de Rueil-Malmaison
Prfecture de Seine-et-Marne

24
21
21
20
20
17
17
16
16
15
14
14
13
13
12

Des rponses contrastes des administrations au cours de linstruction

Le dlai moyen de rponse de ladministration est de 12 jours en 2014. Sil est proche du dlai de 10 jours
prvu par larticle 18 du dcret n 2005-1755 du 30 dcembre 2005, il est mettre en relation avec le
nombre davis rendu en labsence de rponse de ladministration. Il slve 1806 en 2014 soit prs dun
tiers des saisines, ce qui est sensiblement quivalent au niveau constat en 2013.
Lobjectif que se fixe la commission afin de rduire ce taux est de renforcer lanimation du rseau des
PRADA et de dvelopper des actions de formation auprs de ladministration. Cette action ncessite
cependant que la commission soit en mesure de se concentrer sur cet objectif effectifs constants, dans un
contexte trs contraint daugmentation de son activit, constat en 2015.

Analyse des avis rendus par la Commission

Rpartition du sens des avis rendus par la Commission

Avis favorables
Demandes sans objet
Avis dfavorables
Avis dincomptence
Demandes irrecevables

2010

2011

2012

2013

2014

46
33,4
9,2
5
9,2

46,5
33,2
8,4
6,4
5,5

45 ,37
31,4
10,39
7,8
5,7

57,4
23
9,3
4,9
5,4

49,1
32
8,6
6,3
4,0

La diminution de la part des avis favorables s'explique par l'augmentation du nombre de demandes
devenues sans objet au moment o la Commission a rendu son avis. Cela s'explique, d'une part, par une
augmentation plutt faible du nombre de dsistements ou de documents communiqus, ce qui apparat un
rsultat plutt satisfaisant pour le travail de la commission, et dautre part, par laugmentation au sein de
cette catgorie de la part de documents dtruits ou inexistants.

60

Taux de rponse des administrations sur les suites donnes aux avis favorables (%)
65,9
66,7
63,5
47,15
63,15

2010
2011
2012
2013
2014

Le taux dinformation sur les suites davis a retrouv un niveau similaire celui constat en 2012,
notamment en raison de la rsorption en 2014 des difficults informatiques qui ne permettaient pas la
Commission un envoi automatique des lettres de relance. Toutefois, le taux de 63,15 % constat en 2014
peut tre amlior, notamment en continuant le travail auprs des administrations visant les informer
de la ncessit dinformer la commission des suites davis. Cette obligation est particulirement prgnante
dans le cas o lavis rendu par la Commission est un pralable une procdure auprs des juridictions
administratives.

Lanimation du rseau des personnes responsables (PRADA)

La Cada compte, en 2014, 1 722 personnes responsables, prsentes dans : 132 administrations dtat,
dont 7 ministres et 92 prfectures ; 6 rectorats, 28 tablissements publics administratifs ; dans 21
conseils rgionaux et 86 conseils gnraux ; 724 communes ; 622 tablissements publics territoriaux, dont
558 communauts de communes ; 34 centres hospitaliers, et 19 autres tablissements publics territoriaux
; 32 organismes privs chargs dune mission de service public.
La commission a recherch depuis plusieurs annes des solutions pour aider les personnes responsables
remplir leur mission, et le meilleur moyen a t de mettre leur disposition des outils dinformation,
effort qui a t poursuivi tout au long de lanne 2014 par la mise jour des synthses et des fiches
pratiques et lenvoi de la lettre dinformation.
Il reste que les PRADA sont particulirement demandeuses de formation comme le montre le succs des
journes organises Paris en 2014 autour de trois thmes : laccs aux dossiers de commande publique
(24 mars), laccs au dossier personnel, la protection de la vie prive et du comportement dans la loi Cada
(15 mai), et laccs aux documents durbanisme, aux enqutes publiques et aux informations
environnementales (13 juin).

Analyse de la performance de lactivit de la Cada

Conformment la charte de gestion du programme 308 Protection des droits et liberts , la Cada sest
inscrite dans une dmarche de performance. Elle inscrit ses rsultats correspondant lobjectif 1
dfendre et protger efficacement les droits et les liberts , en rpondant deux indicateurs : le nombre
de dossiers trait par agent et le dlai moyen dinstruction des dossiers.
Nombre de dossiers traits par an et par un ETP dagents traitants de la Cada

Nombre de dossiers traits par an et par ETP

de la Cada

Unit

2010

2011

2012

2013

2014

Jours

637

623

664

710

663

61

La Cada a rgulirement fait valoir que, dune part elle na aucun contrle sur le flux des demandes
mme si elle peut avoir une influence long terme par son travail dinformation auprs des
administrations et dautre part, que ses agents, les rdacteurs, chargs dune partie de linstruction des
demandes, ne peuvent raliser un travail de qualit sur les dossiers que sils y consacrent un temps
raisonnable de vrification et danalyse. Ce qui suppose le traitement, selon la difficult des affaires, dun
maximum de 7 10 saisines journellement et ce rythme tout au long de lanne est dj extrmement
lev.
Le dlai moyen dinstruction des dossiers

Dlai moyen dinstruction des

dossiers par la Cada

Unit

2010

2011

2012

2013

2014

Jours

37,2

39 ,9

39,1

40,3

50,1

Le dlai moyen de traitement des avis sest allong en semestre 2014 ce qui donne sur lanne un mauvais
rsultat. Plusieurs facteurs conjoncturels expliquent cet allongement :
- les saisines ont t nombreuses en juin et surtout en juillet-aot qui sont habituellement des mois plus
creux. Cet afflux, alors que la Commission ne se runit pas en aot a entran linscription dun nombre
record de dossiers sur les sances de lautomne dont la notification a t reporte sur le dbut danne
2015 ;
- enfin, plusieurs difficults informatiques ont retard lensemble des notifications.
Cette augmentation du dlai sexplique galement par la complexit croissante des affaires qui ont
ncessit une tude plus approfondie des sujets. 86 % des avis ont t notifis dans un dlai infrieur 50
jours ce qui reste un excellent rsultat.
Mme si, facialement, lallongement du dlai nest pas une bonne performance, il correspond souvent de la
part de la commission un besoin dapprofondir linstruction des dossiers et de rendre des avis plus
prcis sur le fond, donc de meilleure qualit.
Lanne 2015 sera vraisemblablement une anne record en termes de nombre de saisines. La complexit
des questions soumises la Cada est galement plus importante. Par ailleurs, lactualit lgislative trs
riche a considrablement charg le travail de la commission. Les avis sur les diffrents projets de texte ont
t rendus dans des dlais trs contraints ce qui a conduit la commission a devoir reporter lexamen de
certaines affaires. Le dlai de traitement des dossiers sen est donc trouv impact.

Budget et moyens de fonctionnement de la Cada

Les crdits qui sont allous la commission sont inscrits dans laction 6 Autres autorits indpendantes
du programme n 308 Protection des droits et liberts de la mission Direction de laction du
gouvernement . La Cada dispose dun BOP individualis depuis 2011.

62

2012

2013

2014

Titre 2

984 533 consomms :

958 952

1 000 477
consomms : 958 952

976 352
consomms : 761 349

Titre 3 crdits
limitatifs

64 927
consomms : 62 057

65 505
consomms : 58 807

78 118

13 ETPT

13 ETPT

13 ETPT

12,5

12,6

13

Plafond demploi
Consommation dETPT

Les crdits de fonctionnement

Les crdits de fonctionnement couvrent comme les annes prcdentes des dpenses de logistique. La
dotation de fonctionnement de 78 000 en 2014, a couvert les frais de fonctionnement dun montant de
48 000 . Lvolution de cette dotation a notamment permis de couvrir les volutions de lapplication
informatique, indispensable au bon fonctionnement.
Au total, la Cada dispose de marges limites, car mme si les postes de dpenses daffranchissement postal
et de papier baissent grce la dmatrialisation, dautres lies lentretien et au chauffage par exemple
augmentent, rduisant ainsi les possibilits en matire de communication et de formation.

Les crdits de rmunration

La Cada dispose de 13 ETPT pour son secrtariat gnral, les membres de la commission et les
rapporteurs, chargs de mission, et rapporteurs gnraux chargs de linstruction des dossiers tant
rmunrs sous forme dindemnits. Si les recrutements effectus en 2013 tant au secrtariat gnral que
parmi les rapporteurs et les chargs de mission ont permis de faire face lafflux des demandes, la
pression demeure importante sur les effectifs. La hausse des saisines constate depuis le dbut de lanne
2015 ne fait que confirmer cette tendance.
Effectifs du secrtariat gnral par catgorie

2014

Catgorie A
titulaires
3

titulaires
7

2015

Catgorie B
contractuels
0
1

63

Catgorie C
titulaires
contractuels
3
3

Le fonctionnement de la Cada


L'article 20 de la loi du 17 juillet 1978 dispose que la commission met des avis lorsqu'elle est saisie par
une personne qui est oppos un refus de communication d'un document administratif en application du
chapitre Ier, un refus de consultation ou de communication des documents d'archives publiques,
l'exception des documents mentionns au c de l'article L. 211-4 du code du patrimoine et des actes et
documents produits ou reus par les assembles parlementaires, ou une dcision dfavorable en matire
de rutilisation d'informations publiques .

La commission peut galement, en application de l'article 27 du dcret du 30 dcembre 2005, rpondre
aux demandes de conseil des administrations sur toute question relative l'interprtation des
dispositions de la loi du 17 juillet 1978. Les administrations, notamment les collectivits territoriales, ne
se privent pas d'utiliser ce droit de consultation.

Le terme de commission utilis par la loi du 17 juillet 1978 et son dcret d'application du 30 dcembre
2005, doit tre entendu au sens du collge de onze membres dont la composition est fixe par l'article 23
de la loi.

Le lgislateur a donn la composition de la commission une diversit qui permet que les avis et conseils
qu'elle rend soient la synthse de points de vue singuliers. Si la prsence au sein de la commission,
prside par un conseiller d'tat, de magistrats des ordres judiciaire et administratif (Cour de cassation et
Cour des comptes) et de professeurs de lenseignement suprieur garantit leur solidit juridique, les
personnalits qualifies en matire darchives, de protection des donnes caractre personnel, de
concurrence et de diffusion publique dinformations qui y sigent concourent, par leur expertise, la
pertinence de ces avis et la participation d'lus permet de mieux prendre en compte les besoins concrets
du public et de la socit. La rflexion de tous senrichit au contact des comptences de chacun.

Il convient cependant de souligner que les sances de la commission, qui constituent le point culminant du
processus de production des avis et conseils, ne pourraient avoir lieu sans le concours en coulisse d'autres
acteurs, qui de la rception d'un dossier la notification de l'avis ou du conseil correspondant, permettent
au collge de mener bien la mission qui lui a t confie par la loi.
La commission est en effet soutenue dans son activit par les deux ples que constituent d'une part son
secrtariat gnral et d'autre part son quipe de rapporteurs, superviss par un rapporteur gnral et un
rapporteur gnral adjoint.

La premire phase dinstruction des dossiers

par le secrtariat gnral de la Cada

Le secrtariat gnral de la Cada est le service administratif de la commission. Il sagit dune structure de
taille modeste qui comprend en tout treize agents permanents : une secrtaire gnrale, un secrtaire
gnral adjoint et un administrateur de lapplication informatique de traitement des dossiers, cadres A de
la fonction publique de l'tat, sept rdacteurs, cadres B, et trois secrtaires, de catgorie C. Cette quipe
prpare les sances du collge et, aprs les sances, notifie les avis et conseils rendus par celui-ci. Elle

64

assure galement un rle prenant de renseignement des administrations et des particuliers par tlphone
et par courrier lectronique.
Quotidiennement, le secrtariat gnral de la commission est destinataire d'environ quarante cinquante
demandes qui lui parviennent par courrier postal, tlcopie ou courrier lectronique. Ces demandes sont
enregistres par les trois agents du secrtariat dans l'application de traitement informatis dont est dot
le service.
Ces demandes peuvent appeler des traitements diffrencis : les demandes qui entrent dans le champ de
comptence de la commission et remplissent les conditions de recevabilit donnent lieu l'ouverture d'un
dossier dit instruit , destin tre inscrit sur la liste ou rle des affaires qui seront soumises au collge.
Les autres demandes non recevables, soit parce que leur objet est tranger au champ de comptence de la
commission, soit parce qu'elles sont incompltes ou prmatures, donnent lieu la cration d'un dossier
dit non instruit et l'envoi au demandeur d'une lettre lui indiquant le motif de rejet de sa demande.
Les dossiers dits instruits sont classs en fonction du thme auquel ils se rattachent et rpartis entre
les rdacteurs pour traitement. Les affaires dont est saisie la commission se caractrisent par une grande
varit de sujets : urbanisme, marchs publics, fonction publique, sant, fiscalit, finances publiques,
environnement, etc.
Le rdacteur auquel est confi un dossier en prend connaissance de faon exhaustive afin didentifier le ou
les documents qui font l'objet de la saisine. Il s'agit d'une tche danalyse parfois dlicate, notamment
lorsque le demandeur a joint son dossier des documents en nombre et sans rapport direct avec le refus
de communication de document allgu. Un rdacteur est charg en moyenne de prparer pour chaque
sance de la commission entre trente et quarante-cinq dossiers.
Aprs validation de cette premire phase de son travail par le secrtaire gnral ou le secrtaire gnral
adjoint, le rdacteur adresse au demandeur un courrier accusant rception de sa demande, et
l'administration mise en cause un courrier l'informant de la saisine et lui demandant d'apporter la
commission ses observations ainsi quun exemplaire du document administratif en cause, lorsque cela
reste utile. Il est demand aux administrations de produire leurs observations et pices dans le dlai trs
court de dix jours compter de la date de rception de la demande, la Cada tant elle-mme tenue par les
textes applicables de rendre ses avis dans le dlai lgal trs resserr dun mois.
Le rdacteur transmet alors le dossier un rapporteur. Pendant la phase d'instruction du dossier par le
rapporteur, c'est le rdacteur qui est charg de l'enregistrement dans le dossier des pices qui continuent
de parvenir au secrtariat gnral : observations des administrations, documents litigieux, courriers
complmentaires des demandeurs.

La deuxime phase d'instruction : llaboration des avis

et conseils par les rapporteurs et les rapporteurs
gnraux
Les rapporteurs sont actuellement au nombre de dix-sept et se voient confier chacun entre dix et vingt
dossiers chaque sance. Lindpendance et lexprience de lanalyse et de la rdaction juridiques que
ncessite lexercice de leur fonction conduisent les recruter pour lessentiel, comme le rapporteur et le
rapporteur gnral adjoint, parmi les membres du Conseil d'tat, des cours administratives dappel et des

65

tribunaux administratifs en activit dans ces juridictions. L'quipe actuelle compte galement un membre
de la Cour des comptes, deux membres de l'Inspection gnrale de l'administration et deux conservateurs
d'archives auxquels sont confis les dossiers portant sur les demandes d'accs aux archives par
drogation aux dlais lgaux de communication.
Le rapporteur tudie le dossier au fond au vu des lments fournis par le demandeur dans son dossier de
saisine et par l'administration dans sa rponse la demande d'observations qui lui a prcdemment t
adresse par le secrtariat gnral, et rdige un projet davis ou de conseil. Il peut s'appuyer cette fin sur
le considrable fonds d'avis et de conseils dj rendus par la Cada depuis sa cration, particulirement sur
les plus rcents qui refltent ltat actuel de la doctrine de la commission.
Une semaine avant la sance, les rapporteurs transmettent leurs projets d'avis et de conseils au
rapporteur gnral ou au rapporteur gnral adjoint ainsi qu'au prsident. Le rapporteur gnral et le
rapporteur gnral adjoint vrifient ces projets, et au besoin les rectifient en vue dassurer la cohrence et
la justesse juridiques des quelques deux cent cinquante soumis la commission lors de chaque sance.

La phase de dlibr des affaires par le collge : la sance

La commission se runit en gnral tous les quinze jours ; elle a ainsi tenu vingt-trois sances en 2014.
Pour pouvoir rendre environ cinq mille avis et conseils par an, il lui faut donc, comme il a t dit ci-dessus,
examiner environ deux cent cinquante affaires par sance, tous les quinze jours. Les membres reoivent
quelques jours avant la sance un inventaire exhaustif des affaires inscrites lordre du jour. La plupart ne
soulvent pas de difficult majeure et ncessitent seulement un rappel et lapplication au cas despce de
principes bien tablis par la loi, la jurisprudence contentieuse ou la doctrine de la commission. Les projets
davis et de conseils rpondant ces demandes font donc lobjet dune approbation densemble de la part
du collge, au vu du sens propos pour chacun deux par le rapporteur gnral et mentionn sur le rle de
la sance pour ces dossiers dits de partie III de cet ordre du jour, aprs, le cas chant, vocation plus
dtaille de telle ou telle affaire la demande dun membre de la commission.
La commission dlibre en revanche de manire approfondie de quelques dossiers, dont le nombre varie
gnralement de cinq dix, slectionns par le rapporteur gnral ou le rapporteur gnral adjoint en
accord avec le prsident, en raison de la nouveaut ou de la complexit des questions quils soulvent. Ces
affaires sont inscrites en partie II de lordre du jour, ou en partie I , lorsque ladministration
concerne est invite venir faire valoir son point de vue lors de la sance, avant que les membres
dlibrent hors de sa prsence. Les avis et conseils auxquels elles donnent lieu constituent le socle de la
doctrine de la commission et celle-ci veille une motivation particulirement prcise de ces avis.
Linvitation faite ladministration de venir prciser oralement sa position et rpondre aux questions des
membres de la commission est reste exceptionnelle au cours de certaines priodes dactivit de la
commission. Elle est devenue plus frquente en 2015, une ou deux affaires tant inscrites cette fin en
partie I de lordre du jour pour deux sances sur trois environ.
Dans les jours qui suivent la sance, les avis et conseils adopts par la commission sont alors notifis par
le secrtariat gnral, aprs une dernire relecture, au demandeur et ladministration concerne.

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ANNEXES

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COMPOSITION DE LA COMMISSION
(au 1er dcembre 2015)
Prsident : Marc DANDELOT, conseiller dtat
Conseillre d'Etat, prsidente supplante
Catherine DE SALINS
Magistrats de la Cour de Cassation
Stphanie GARGOULLAUD, titulaire
Claire CARBONARO, supplante
Magistrats de la Cour des Comptes
Philippe LIMOUZIN-LAMOTHE, titulaire
Esther MAC NAMARA, supplante
Dputs
Ren DOSIERE, titulaire
Eva SAS, supplante
Snateurs
Corinne BOUCHOUX, titulaire
Andr REICHARDT, supplant
lus d'une collectivit territoriale
Jean-Marie PLATET, titulaire
Nadine BELLUROT, supplant
Professeurs de l'enseignement suprieur
Bndicte DELAUNAY, titulaire
Antoine PROST, supplant
Personnalits qualifies en matire d'archives
Bruno RICARD, titulaire
Frdrique HAMM, supplante
Personnalits qualifies en matire de protection des donnes caractre personnel
Philippe LEMOINE, titulaire
Marie-Hlne MITJAVILE, supplante
Personnalits qualifies en matire de concurrence et de prix
Irne LUC, titulaire
Henri GENIN, supplant
Personnalits qualifies en matire de diffusion publique d'informations
Christian PHELINE, titulaire
Perica SUCEVIC, supplant
COMMISSAIRES DU GOUVERNEMENT
chargs de mission au Secrtariat gnral du Gouvernement
Vincent DROULLE
Herv CASSARA
Colas MORILLON, adjoint
Marie-Lorraine PESNEAUD, adjointe

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Rapporteurs
Rapporteur gnral
Nicolas POLGE, matre des requtes au Conseil dtat

Rapporteur gnral adjoint

Marie PREVOT, conseiller de tribunal administratif et de cour administrative dappel

Rapporteurs
Maximilien BECQ-GIRAUDON, inspecteur de l'administration
Bastien BRILLET, conseiller de tribunal administratif et de cour administrative dappel
Benjamin de MAILLARD, auditeur au Conseil dtat
Alix de PHILY, conseiller de tribunal administratif et de cour administrative dappel
Pierre-Olivier CAILLE, premier conseiller de tribunal administratif et de cour administrative dappel
Stphane CLOT, premier conseiller de tribunal administratif et de cour administrative dappel
Genevive ETIENNE, conservatrice gnrale du patrimoine
Tsiporah FRIED, rapporteur de la Cour des comptes
Olivier LEMAIRE, premier conseiller de tribunal administratif et de cour administrative dappel
Rmy MARTIN, conseiller de tribunal administratif et de cour administrative dappel
Jean-Franois MOUFFLET, conservateur du patrimoine
Manon PERRIERE, auditrice au Conseil dtat
Emmanuelle PETITDEMANGE , auditrice au Conseil dEtat
Frdric PICHON, inspecteur de l'administration
Benjamin ROHMER, premier conseiller de tribunal administratif et de cour administrative dappel
Sylvie STEFANCZYK, conseiller de tribunal administratif et de cour administrative dappel

Secrtariat gnral
Secrtaire gnrale
Christelle GUICHARD

Secrtaire gnral adjoint

Jean-Claude CLUZEL

Rdacteurs
Benot BONNE
Denis BRIN
Caroline DREZE
Brigitte DUFOUR
Anne FERRER
Nicolas FROGER
Richard FOSSE
Jol THIBEAU

Secrtariat
Frdric ALLOUCHERY
Monique JEAN
Catherine MERLHE

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Commission daccs aux documents administratifs

35 rue Saint-Dominique F-75007 Paris 07 SP
Tl.01 42 75 79 99 Fax 01 42 75 80 70 Courriel cada@cada.fr

http://www.cada.fr