12.2.

UNIDAD DOS: ESTRUCTURA DEL PRESUPUESTO PBLICO

Como ya lo sealamos, el presupuesto pblico contiene tres grandes

componentes: El presupuesto de rentas y recursos de capital (Presupuesto de
ingresos), el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones (el presupuesto de gastos)
y las disposiciones generales.

Ilustracin 1: Componentes del presupuesto pblico

Presupuesto de
Ingresos y
Rentas de
Capital

Presupuesto de
Gastos o
Ley de
Apropiaciones

Composicin del
presupuesto
publico
Disposiciones
Generales

12.2.1. EL PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL

Comprende la estimacin de lo que se aspiran recaudar los entes pblicos en el respectivo
ao fiscal por concepto de ingresos corrientes, recursos de capital, contribuciones
parafiscales, fondos especiales y los ingresos de los establecimientos pblicos. La base
para calcular las rentas es el recaudo efectivo de cada rengln rentstico sin considerar los
costos del recaudo. Aunque esta medida busca que los gastos que se autoricen cuenten
con los recursos para su pago y evitar de esta manera dficits fiscales y de caja, no es una
buena medida desde el punto de vista de gestin. El presupuesto debera mostrar la

totalidad de los ingresos potenciales que una entidad si se empleara a fondo pudiera
obtener en cierto tiempo, usualmente un ao, y no solamente aquellos que pueda
recaudar, as quedaran en evidencia las evasiones y elusiones como tambin, y es lo ms
importante, la poca capacidad de gestin de las autoridades para realizar los recaudos.
Claro que este procedimiento llevara a que se decretaran gastos por encima de las
disponibilidades de financiacin generando, como ya se advirti, dficit. Este
procedimiento extremo no resulta prctico, se reconoce, pero s debera incluirse en el
presupuesto aquellos ingresos que se causan en un perodo pero su cobro ocurre en otros
posteriores (aplicacin del principio de causacin y no el de caja). Es el caso de los
impuestos predial y de industria y comercio que en muchos municipios no slo tienen
bajas bases gravables, sino tambin baja efectividad en los recaudos debido a deficiencias
en la gestin de cobro. Si se incluyeran dentro del presupuesto los ingresos que se
causaran por estos impuestos, al final del perodo se podran comparar estas cifras con las
de recaudo efectivo y se obtendra un ndice de gestin. De esta manera se eliminara el
concepto presupuestal de ingreso actualmente denominado debido cobrar que hace
referencia a los ingresos que se recaudaran en una vigencia pero cuya causacin ocurri
en otra anterior.
Como quiera que en el mbito nacional y con la excepcin de algunos
establecimientos pblicos, los dems organismos y entidades cobijados por el Estatuto
Presupuestal no generan ingresos, la responsabilidad de su clculo le corresponde a la
Direccin General del Presupuesto Nacional -DGPN- que solicita a otras dependencias la
informacin que requiera para tal fin. Lo propio hacen los establecimientos pblicos
respecto de sus ingresos.

12.2.1.1.

La clasificacin tradicional del presupuesto

De manera tradicional el presupuesto de renta se presenta a la corporacin que

debe aprobarlo clasificado en los siguientes grandes grupos: ingresos corrientes,
recursos de capital, contribuciones parafiscales, ingresos de los establecimientos
pblicos y fondos especiales. Complementariamente tambin debe ser presentado en
los trminos de la clasificacin econmica. Sobre esto ltimo se recomienda repasar
la parte pertinente del anterior captulo.

Los ingresos corrientes

Son aquellos recursos financieros que reciben las entidades pblicas de manera
continua, sostenibles, o con cierta regularidad o periodicidad ms o menos predecible,
producto de impuestos, venta de servicios, multas, contribuciones, entre otros.

Ilustracin 2: Clasificacin del presupuesto de ingresos y recursos de capital

PRESUPUESTO DE INGRESOS Y
RENTAS DE CAPITAL

1-INGRESOS CORRIENTES
1.1 TRIBUTARIOS:
Indirectos

2-INGRESOS DE CAPITAL

2.1 -RECURSOS DEL

CREDITO
Interno
Externo

2.2 REGALIAS*

Directos

1.2 NO TRIBUTARIOS:

2.3 RECURSOS DEL

BALANCE:

Tasas

Supervit fiscal

Multas

Cancelacin de reservas

Contribuciones

2.4 OTROS

Rentas Contractuales

Rendimientos financieros

Otros

Diferencial cambiario

1.3 TRANSFERENCIAS*

Donaciones
Excedentes financieros

3ING.
PUBLICOS

ESTABLECIMIENTOS

4PARAFISCALES

5INGRESOS
ESPECIALES

POR

FONDOS

CONTRIBUCIONES
*Solo las reciben las entidades territoriales

Los ingresos corrientes se clasifican en tributarios y no tributarios; para el caso de las

entidades territoriales tambin se incluye en esta categora a las transferencias.
Los ingresos tributarios (son los mismo impuestos) se clasifican en directos e indirectos.
Los impuestos directos gravan la renta o la riqueza de las personas naturales o
jurdicas, consultando, por lo regular, la capacidad de pago de stas. Se denominan
directos porque se aplican y recaudan directamente de las personas que tienen los
ingresos o el patrimonio gravados. Por principio no se trasladan, pero la realidad
demuestra que en algunos casos s se produce traslacin. Ejemplos de impuestos
directos tenemos el de renta y complementarios, predial, vehculos, premios de loteras.
Los impuestos indirectos son los gravmenes que recaen sobre la produccin, la
venta de bienes, la prestacin de servicios, las importaciones, el consumo y no
consultan la capacidad de pago del contribuyente. Por principio se trasladan al
consumidor final a travs de sobre precios, pero todo depende de la elasticidad de las
ofertas y demandas de los bienes o servicios involucrados. Ejemplos de impuestos

indirectos tenemos los que gravan las importaciones, las ventas, de industria y
comercio, licores y, en general, todos los dems impuestos exceptuando los directos
arriba relacionados.
En razn a que no existe en todas las situaciones o circunstancias un impuesto
que se comporte absolutamente como directo o indirecto (esta es una clasificacin
ms acadmica que real) la distincin presupuestal entre impuestos directos e
indirectos es innecesaria.
Los ingresos no tributarios son aquellos en los que por lo regular existe una
contraprestacin por parte del ente pblico que los recibe. Incluye las tasas, multas,
rentas contractuales, contribuciones originadas por la construccin de obras o
decisiones administrativas (Contribucin de valorizacin y la plusvala urbanstica, que
por tener el carcter de obligatorios, algunas entidades los clasifican como tributarios),
venta de bienes y servicios, operaciones comerciales, aportes. En los
establecimientos pblicos son las rentas generadas por sus actividades propias, en
cumplimiento de su objeto social y se clasifican en venta de bienes y servicios, rentas
contractuales y operaciones comerciales.
Las transferencias son los recursos que fluyen de un ente pblico a otro sin que
medie una contraprestacin directa, aunque usualmente tienen una destinacin
especfica. Ejemplo de ellas tenemos al Sistema General de Participaciones,
cofinanciaciones y Fosyga.
Los recursos de capital

Los recursos de capital son ingresos extraordinarios que perciben la Nacin o las
entidades territoriales. Dentro de estos se incluyen: los recursos del balance, los
recursos del crdito interno y externo, los rendimientos financieros, el diferencial
cambiario originado por la monetizacin de los desembolsos del crdito externo, las
donaciones, los excedentes financieros de los establecimientos pblicos y de las
empresas industriales y comerciales del Estado y de las sociedades de economa
mixta, las utilidades del Banco de la Repblica.
Los recursos del crdito son los ingresos provenientes de emprstitos con
vencimiento mayor a un ao. De acuerdo con su fuente, se clasifican en externos e
internos.
Los recursos del crdito externo provienen de los bancos comerciales e inversionistas,
de las entidades de fomento, de los gobiernos extranjeros, de los organismos
multilaterales (BIRF, BID, etc.), de los proveedores y de la colocacin de ttulos en el
exterior.
Los recursos del crdito interno son los ingresos provenientes de las
autorizaciones dadas a la Nacin o a las entidades territoriales para contratar crditos
con entidades financieras, organismos nacionales o emisin de ttulos previamente

aprobados por las autoridades correspondientes.

Ambos tipos de crdito se clasifican en perfeccionados y autorizados. Son
perfeccionados cuando el contrato de emprstito se encuentra suscrito y se han
cumplido las formalidades que exige la ley para su perfeccionamiento. Son
autorizados cuando se cuenta con el acto administrativo o norma que autorice su
contratacin y de acuerdo con las estimaciones de la Direccin General de Crdito
Pblico, para el nivel nacional.
El acceso a los recursos del crdito por parte de las entidades territoriales est
restringido a su capacidad de pago (la relacin intereses a ahorro operacional no debe
superar el 40%) y a que el monto de su deuda no sea superior al 80% de sus ingresos
corrientes. Se recomienda aspectos del captulo dcimo. El nivel nacional al igual que
el territorial deben procurar que sus niveles de endeudamiento estn acorde con su
generacin de supervits primario, tal como se ver cuando se trate el tema del Marco
Fiscal de Mediano Plazo.
En el presupuesto no se incluyen los ingresos provenientes de las operaciones de
tesorera cuyo vencimiento sea menor a un ao y su destino sea cubrir las iliquideces
que transitoriamente se presentan por la estacionalidad en el recaudo de algunos
tributos.
Las regalas son las contraprestaciones econmicas que recibe el Estado por la
explotacin de un recurso natural no renovable y que manejan a travs del Sistema
General de Regalas.
Los recursos del balance son los provenientes de la liquidacin del ejercicio fiscal
del ao inmediatamente anterior, resultantes de la diferencia que se origina al
comparar el recaudo de los ingresos de libre disponibilidad, incluyendo los no
presupuestados y las disponibilidades iniciales en efectivo, frente a la suma de los
pagos efectuados durante la vigencia con cargo a las apropiaciones vigentes, las
reservas presupuestales y las cuentas por pagar constituidas al 31 de diciembre. Este
resultado debe ser incorporado al presupuesto como un servicio de deuda en el
evento de que los ingresos sean inferiores a los gastos (dficit fiscal); si por el
contrario la ejecucin de los ingresos es superior a la de los gastos (supervit fiscal),
sta diferencia se puede incluir en el presupuesto de ingresos.
Los rendimientos por operaciones financieras corresponde a los ingresos
obtenidos por la colocacin de recursos en el mercado de capitales o en ttulos
valores y se clasifican en intereses y correccin monetaria.
El diferencial cambiario se define como el mayor valor en pesos, originado por la
diferencia entre las tasas de cambio utilizadas en la incorporacin al presupuesto de
los recursos de crdito nominados en moneda extranjera y las tasas de cambio
vigentes a la fecha de su utilizacin o de su conversin en pesos.
Las donaciones son ingresos sin contraprestacin pero con la destinacin que
establezca el donante, recibidos de otros gobiernos o de instituciones pblicas o
privadas de carcter nacional o internacional.

Los recursos de asistencia o cooperacin internacional de carcter no

reembolsables, se incorporan al presupuesto como donaciones de capital mediante ley,
previa certificacin de su recaudo expedido por el rgano receptor.
Los excedentes y utilidades de los establecimientos pblicos y de la empresas
industriales y comerciales del Estado y asimiladas corresponde al monto de recursos que
cada ao el CONPES determina que entrarn a hacer parte de los recursos de capital al
Presupuesto Nacional.

Tabla 1: Esquema de la estructura del presupuesto de ingresos y rentas de capital:

Clasificacin tradicional y econmica
Clasificacin tradicional
1.

Rentas y recursos de capital

Clasificacin econmica
1. Rentas y recursos de capital

1.1 Ingresos corrientes

11

Rentas

1.1.1

111

Ingresos corrientes

Tributarios

1.1.1.1 Directos

1111 Tributarios

1.1.1.2 Indirectos

1112 No Tributarios

1.1.2

112

No tributarios

1.1. 2.1 Tasas

Fondos especiales

1.1.2.2 Multas

1121 Contribuciones especiales

1122
Otros ingresos de los fondos
especiales

1.1.2.3 Rentas contractuales

113

Rentas parafiscales

1.1.2.4 Otros

114

Rentas de la propiedad

1.2.3

Transferencias

1141 Ingresos financieros

1.2.

Ingresos de capital

1142 Derechos sobre bienes intangibles

1.2.1

Recursos del crdito

1143 Indemnizaciones

1.2.1.1 Interno

1144 Arrendamientos

1.2.1.2 Externo

115

1.2.2

1151 Transferencias del sector privado

Regalas

Transferencias corrientes

1.2.2.1 Directas

1152 Transferencias del sector pblico

1.2.2.2 Indirectas

12

1.2.3

1.2.3.2 Cancelacin de reservas

121 Venta de activos reales

1211 Enajenacin y disposicin
bienes
1212 Enajenacin y disposicin
Aportes de Capital

1.2.3.3 Excedentes financieros

1213 Otros Ingresos De Capital

1.2.3.4 Otros recursos de capital

122 Transferencias de capital

1221 Transferencias Del Sector Privado

Recursos del balance

1.2.3.1 Supervit fiscal

1.3. Contribuciones parafiscales

1.4.
Ingresos de los establecimientos
pblicos

Recursos de capital
de
de

1222 Transferencias Del Sector Pblico

1.5.

Financiamiento - fuentes

21

Operaciones de endeudamiento

211

Crdito externo

212

Crdito interno

22

Activos financieros

Ingresos por fondos especiales

221 Disponibilidades
222
Instrumentos financieros disposiciones
23

Prestamos - recuperaciones -

Contribuciones parafiscales
Son contribuciones parafiscales los gravmenes establecidos con carcter obligatorio
por la ley, que afectan a un determinado y nico grupo social o econmico y se utilizan
para beneficio del propio sector. El manejo, administracin y ejecucin de estos
recursos se debe hacer exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y
se deben destinar solo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y
excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable. No todas las
contribuciones parafiscales son manejadas por entes pblicos, algunas las administran
entidades privadas (cajas de compensacin, federacin nacional de cafeteros, de
ganaderos, de cacaoteros), en estos casos los recursos no se incorporan al
presupuesto pblico aunque existen propuestas para que las mismas sean incluidas1.
Recursos de los establecimientos pblicos
El presupuesto de rentas de los establecimientos pblicos se divide en: rentas propias
y recursos de capital. Las primeras estn conformadas por todos los ingresos
corrientes excluidos los aportes y transferencias de la Nacin. Los recursos de capital
lo conforman los recursos del crdito interno y externo, el diferencial cambiario,
rendimientos por operaciones financieras, los excedentes financieros que el CONPES
les reasigne y las donaciones.
Tabla 2: Estructura de los presupuesto de ingresos de los establecimientos pblicos

RECURSOS PROPIOS
Ingresos corrientes
Tributarios

1 Una excelente discusin sobre este aspecto se encuentra en Juan Carlos Echeverri, Leopoldo Fergusson y Pablo
Querubn; la batalla poltica por el presupuesto de la Nacin: inflexibilidades o supervivencia fiscal, documento Cede 200401, Issn 1657-7191 (edicin electrnica), enero de 2004

Impuestos
Contribuciones
No tributarios
Venta de bienes y servicios
Operaciones comerciales
Aportes patronales
Aportes afiliados
Aportes de otras entidades
Otros ingresos
Fondos especiales
Recursos de capital
Crdito externo
Perfeccionado
Autorizado
Crdito interno
Perfeccionado
Autorizado
Rendimientos financieros
Diferencial cambiarios
Recursos del balance
Excedentes financieros
Donaciones
Contribuciones parafiscales
APORTES DE LA NACIN, DEPARTAMENTO O MUNICIPIO
Fuente: Ministerio de hacienda y crdito pblico, aspectos generales del proceso
presupuestal colombiano, pgina 37.

En captulo anterior se hizo un anlisis de los diferentes ingresos pblicos.

Los fondos especiales
Los fondos especiales constituyen los ingresos creados y definidos en la ley para la
prestacin de un servicio pblico especfico, as como los pertenecientes a fondos sin
personera jurdica creados por el legislador. Dentro de estos fondos se mencionan el
de la Superintendencia del Subsidio Familiar, de la Superintendencia Bancaria,
Superintendencia de Puertos, Defensa Nacional, Junta Central de Contadores,
Comisiones de Regulacin, etc.
Dentro de la clasificacin econmica, fondos especiales se subdivide en
contribuciones especiales (Contribuciones sobre la propiedad, el ingreso, las
utilidades y las ganancias de capital, contribuciones sobre los bienes y servicios,
contribuciones para la regulacin) y otros ingresos de fondos especiales (Venta de
bienes y servicios, multas, sanciones pecuniarias y depsitos en caucin transferidos,
ingresos de operacin comercial)

12.2.1.2.

La clasificacin econmica de los ingresos

Esta clasificacin comparte algunos aspectos comunes con la tradicional, al igual

que otros divergentes. En materia de ingresos contiene dos grandes divisiones:

Rentas y Recursos de Capital, y Financiamiento - Fuentes.

Dicha clasificacin interpreta el concepto renta como "todas las operaciones
presupustales que tienen la caracterstica de crear, incrementar o mantener la
riqueza patrimonial del Gobierno Central y de las instituciones pblicas. Sus
componentes primarios son: los Ingresos y los Recursos de Capital 2.
La definicin de ingresos corrientes es la misma en ambas clasificaciones, solo
que en la econmica los ingresos corrientes tributarios tiene las siguientes
subdivisiones: Impuestos sobre el ingreso, las utilidades y las ganancias de capital;
impuesto sobre la propiedad; impuestos sobre los bienes y servicios, impuestos sobre
el comercio y las transacciones internacionales; otros Impuestos. A su vez la
subclasificacin ingresos corrientes no tributarios incluye: Venta de bienes y servicios,
multas, sanciones pecuniarias y depsitos en caucin transferidos, concesiones sobre
explotacin de bienes, derechos y servicios no agotables, servicios especficos,
ingresos de operacin comercial, Ingresos diversos.

12.2.1.3.

Los ingresos de las empresas industriales y comerciales del estado

Como se recordar, los presupuestos de las empresas industriales y comerciales

del estado y de las sociedades de economa mixtas dedicadas a actividades no
financieras, al igual que los de las asimiladas a unas u otras no los aprueba el
Congreso (para el caso del nivel nacional) sino el Consejo Superior de Poltica Fiscal,
mediante resolucin. Este tipo de entidades se caracterizan por desarrollar
actividades que les proporcionan algunos ingresos que les permite ser
financieramente autosuficientes.
La composicin de su presupuesto de ingresos contempla los siguientes
conceptos:
Disponibilidad inicial
Ingresos corrientes
Ingresos de capital
Tabla 3: Estructura del presupuesto de ingresos de las empresas industriales y
comerciales del Estado y asimiladas
DISPONIBILIDAD INICIAL
INGRESOS CORRIENTES
Ingresos de explotacin
Venta de bienes
Venta de servicios
Comercializacin de mercancas
Otros ingresos de explotacin

2 Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, Direccin general de presupuesto pblico nacional, manual de clasificacin
econmica del presupuesto, septiembre de 2008.

Aportes
Aportes de la nacin
Aportes de los establecimientos pblicos
Aportes municipales
Aportes departamentales
Aportes de seguridad social
Otros aportes
Otros ingresos corrientes
INGRESOS DE CAPITAL
Crdito externo
Crdito interno
Aportes de capital
Donaciones
Otros ingresos de capital
Fuente: Ministerio de hacienda y crdito pblico, aspectos generales del proceso
presupuestal colombiano, pgina 114.

Disponibilidad inicial representa la proyeccin de la suma de los saldos en caja,

bancos e inversiones temporales menos los recaudos a favor de terceros que se
aspira habr al comenzar la vigencia. Es tambin igual a la disponibilidad final del
perodo anterior.
Los ingresos corrientes son aquellos recursos que reciben dichos entes de manera
regular en desarrollo de su objeto social. Se dividen en Ingresos de Explotacin
(Venta de bienes y servicios, comercializacin de mercancas), Aportes (de la nacin,
departamentos, municipios, establecimientos pblicos, de otras empresas) y Otros
Ingresos.
Los ingresos de capital lo componen los recursos del crdito (interno y externo),
aportes de capital, donaciones y otros ingresos de capital.

Tabla 4: Composicin del presupuesto de rentas por mbito de gobierno

Nacin

Departamentos

Municipios

1. INGRESOS CORRIENTES

I. Ingresos
tributarios

A. Impuestos
directos

B. Impuestos
indirectos

Renta y
complementarios

Aduanas y recargos, impuesto

nacional a la gasolina y ACPM, al oro y
al platino.

Registro y anotacin, vehculos, loteras

Licores nacionales, licores extranjeros,

cigarrillos, vinos nacionales, vinos
extranjeros, tabaco, cerveza, juegos
permitidos, degello ganado mayor,
sobretasa a la gasolina.

Predial unificado, predial para la

CAR

Industria y comercio, avisos y

tableros, espectculos pblicos,
casinos y juegos permitidos,
degello ganado menor, rifas y
apuestas, ventas por el sistema de
clubes,
apuestas
mutuas,
estampillas, delineacin urbana,
usos del subsuelo, sobretasa a la
gasolina, ocupacin de vas, plazas

y lugares pblicos, registro de

patentes, marcas y herretes, pesas
y medidas.

II. Ingresos no
tributarios

A. Tasas, multas
y contribuciones

Otras tasas, multas y contribuciones no

especificadas, contribucin especial por
explotacin o exportacin de petrleo
crudo, gas libre, carbn y ferro nquel,
fondo de recursos del supervit de la
Nacin,
concesiones
portuarias,
concesin de larga distancia.

Valorizacin, otras tasas

Sistema general de participaciones,

cofinanciacin, Etesa, otras.

B. Transferencias
del nivel nacional

Tasa y tarifas, multas y sanciones,

aportes
y
transferencias
departamentales,
impuesto
al
transporte
por
oleoductos
y
gasoductos,
contribucin
de
valorizacin,
plusvala,
otros
ingresos no tributarios.
Sistema general de participaciones,
regalas,
cofinanciacin.
Otros
aportes nacionales.

2. RECURSOS DE CAPITAL

A.
externo

Crdito

B. Crdito interno

Banca comercial, banca de fomento

Banco de la Repblica,
sistema financiero.

bonos,

Nacin

C. Otros recursos
de capital

3. Rentas
parafiscales

4. Fondos
especiales

V. Ingresos de los
establecimientos

Recuperacin
de
rendimientos financieros,
enajenacin de activos,
otros
recursos
no
supervit, excedentes
entidades
descentralizadas

cartera,
donaciones,
reintegros y
apropiados,
financieros

Banca comercial, banca de fomento

Banca comercial, banca de fomento

Sistema financiero

Findeter,
fondo
desarrollo
departamental, Fondo Nacional de
Regalas,
Fonade,
sistema
financiero nacional.

Departamentos

Municipios

Rendimientos financieros, donaciones,

enajenacin de activos, supervit,
excedentes
financieros
entidades
descentralizadas

Recuperacin
de
cartera,
rendimientos
financieros,
excedentes financieros entidades
descentralizadas, otros

Fondo Departamental de Salud, Fondo

de Servicios Educativos.

Fondo Local de Salud, Fondo de

Servicios Educativos, Fondo de
Fomento y Desarrollo del Deporte,
Fondo de Reforestacin, Fondo de
Redistribucin del Ingreso en
Servicios Pblicos.

Fondo de prestaciones del magisterio

Contribucin entidades vigiladas por

la Contralora General
de la
Repblica,
contribucin
Superintendencia
del
Subsidio
Familiar,
contribuciones
Superintendencia
Bancaria,
Superintendencia
de
Industria
y
Comercio,
contribucin
para
la
descentralizacin, financiacin sector
justicia, Fondo de Defensa Nacional,
fondos internos Ministerio de Defensa

pblicos
A.
Recursos
propios, ingresos
corrientes

Tributarios,
no
tributarios, otros
ingresos
corrientes

Impuestos, contribuciones, venta de

bienes, operaciones comerciales,
aportes patronales, aportes de
afiliados, aportes de otras entidades,
fondos especiales

Impuestos, contribuciones, venta de

bienes,
operaciones
comerciales,
aportes patronales, aportes de afiliados,
aportes de otras entidades, fondos
especiales

Impuestos, contribuciones, venta de

bienes, operaciones comerciales,
aportes patronales, aportes de
afiliados,
aportes
de
otras
entidades, fondos especiales

Nacin

Departamentos

Municipios

Rendimientos financieros, diferencial

cambiario, recursos del balance,
donaciones, aportes de la Nacin

Rendimientos financieros, diferencial

cambiario,
recursos
del
balance,
donaciones, aportes de la Nacin

Rendimientos
financieros,
diferencial cambiario, recursos del
balance, donaciones, aportes de la
Nacin

B. Recursos de
capital

Crdito externo

Crdito interno

Otros recursos
de capital

C. Contribuciones
parafiscales

12.2.2. EL PRESUPUESTO DE GASTOS O LEY DE APROPIACIONES

Se entiende por apropiacin las autorizaciones mximas de gastos para un perodo de
tiempo determinado (ao fiscal) que le otorga el legislativo o corporacin
administrativa de eleccin popular (asambleas o concejos) al ejecutivo. O, dicho de
otra forma, los lmites mximos para asumir compromisos, contractuales y no
contractuales, con cargo al presupuesto nacional, o de los departamentos, distritos o
municipios, segn el caso.
Al igual que el presupuesto de ingresos, el de gastos debe ser preparado en el
nivel nacional por el Gobierno con la participacin de los ministros del despacho, el
DNP, los consejos regionales de planificacin y dems organismos y entidades. Se ha
previsto, tambin, para vincular al proceso a los departamentos que en sus capitales
funcione un delegado de Planeacin y Presupuesto. As mismo se ha previsto el
funcionamiento de comits funcionales de presupuestos conformados con
funcionarios del Ministerio de Hacienda, el DNP, de la Oficina de Planeacin del
Organismo y de aquellas dependencias que por la naturaleza de sus funciones el
Director General de Presupuesto lo considere pertinente. Todo para garantizar una

adecuada programacin integral.

El presupuesto de gastos se divide en tres grandes partes:
Gastos de funcionamiento
Gastos de inversin.
Servicio de la deuda pblica
En el presupuesto de gastos se consolidan y racionalizan decisiones tomadas con
anterioridad, por lo tanto a travs de la ley de presupuesto, y sus similares
territoriales, no se pueden crear nuevos gastos. As las cosas, y de acuerdo a la
Constitucin y al Estatuto Presupuestal, en el presupuesto de gastos slo se podrn
incluir apropiaciones o partidas que correspondan a:
Crditos judicialmente reconocidos,
Gastos decretados conforme a la Ley,
Las destinadas a dar cumplimiento a los planes y programas de desarrollo
econmico y social y a las de las obras pblicas de que tratan los artculos 339 y 341
de la Constitucin Poltica, que fueren aprobadas por el Congreso.
A las leyes que organizan a las entidades y dems rganos del poder pblico
Tabla 5: Estructura del presupuesto de gastos del nivel central

A . GASTOS DE FUNCIONAMIENTO
Gastos de personal
Servicios personales asociados a nmina
Sueldos personal de nmina
Horas extras y das festivos
Indemnizacin por vacaciones
Prima tcnica
Otros
Servicios personales indirectos
Contribuciones inherentes a la nmina sector privado
Contribuciones inherentes a la nmina sector pblico
Gastos generales
Adquisicin de bienes
Adquisicin de servicios
Impuestos y multas
Transferencias corrientes
Transferencias por convenios con el sector privado
Transferencias al sector pblico
Transferencias al exterior
Organismos internacionales
Transferencias previsin y seguridad social
Pensiones y jubilaciones
Cesantas
Sentencias y conciliaciones
Fondo de compensacin interministerial
Otras
Transferencias de capital
Sistema general de participaciones
Otras
Gastos de comercializacin y produccin
Comercial
Compra de bienes para la venta
Industrial

Materias primas
Agrcola
Materias primas
B. DEUDA PUBLICA
Servicio de la deuda externa
Amortizaciones
Intereses, comisiones y gastos
Servicio de la deuda interna
Amortizaciones
Intereses, comisiones y gastos
C. GASTOS DE INVERSIN

12.2.2.1.

Los gastos de funcionamiento

Son los necesarios para el normal desarrollo de las funciones propias de las
entidades. Comprenden los gastos de personal (servicios personales asociados a
nmina, servicios personales indirectos y contribuciones inherentes a nmina), los
generales, las transferencias y los gastos de comercializacin y produccin.
Servicios personales asociados a la nmina y contribuciones inherentes a sta
tienen a su vez unas desagregaciones. Para el clculo del presupuesto de las mismas
se procede as:
La partida para sueldos del personal de nmina se halla multiplicando el nmero
de cargos por sus respectivos sueldos, los resultados as obtenidos se sumarn y se
ajustarn por el incremento salarial proyectado por el Gobierno.
La bonificacin especial de recreacin equivale a dos das de la asignacin bsica
mensual de lo que le corresponda a los empleados pblicos y, segn lo contratado, a
los trabajadores oficiales en el momento de iniciar el disfrute del respectivo perodo
vacacional.
Asignacin bsica anual
180

Tabla 6: Estructura del presupuesto de gastos

Gastos de personal
Gastos generales
Funcionamiento

Transferencias
Gastos de
comercializacin

Estructura del
presupuesto de
gastos o ley de
apropiaciones

Sectores institucionales
Inversin

Servicio de la
deuda

Programas,
Subprogramas,
Proyectos
Interna (perfeccionado,
autorizado)
Externa
Contingencia

rganos de
control

Asambleas, concejos,
contraloras, persone

La bonificacin por servicios prestados, que es equivalente al 50% o al 35% del valor
resultante de la suma de la asignacin bsica ms los incrementos por antigedad y
de los gastos de representacin, se calcula as3:
Tabla 7: Esquema de la liquidacin de la bonificacin por servicios
Asignacin bsica mensual
+

Incremento por antigedad mensual

Gastos por representacin mensual

Prima tcnica factor salarial

Total x 35% o 50%

La prima de servicio, que es el pago a que tienen derecho los empleados pblicos
(y, segn lo contratado, los trabajadores oficiales) en forma proporcional al tiempo
laborado, se calcula as:
3

Ministerio de Hacienda. Aspectos generales del proceso presupuestal colombiano, Bogot, Impreandes, p. 47.

Tabla 8: Esquema de la liquidacin del la prima de servicio

Asignacin bsica anual
+

Incremento por antigedad

Gastos por representacin

Bonificacin por servicios prestados

Subsidio de alimentacin

Subsidio de transporte

Prima tcnica factor salarial

Total / 24

La prima de vacaciones es el pago a que tienen derecho los empleados pblicos y,

segn lo contratado, los trabajadores oficiales, pagadera con el presupuesto vigente
cualquiera que sea el ao de su causacin. Se calcula as:
Tabla 9: Esquema de la liquidacin de la prima de vacaciones
Asignacin bsica anual
+

Incremento por antigedad

Gastos por representacin

Bonificacin por servicios prestados

Subsidio de alimentacin

Subsidio de transporte

Prima tcnica factor salarial

Prima de servicio

Total / 12

La prima de navidad equivale a un mes de remuneracin o proporcional al tiempo laborado

y debe ser pagada durante la primera semana de diciembre. Se liquida as:

Tabla 10: Esquema de la liquidacin de la prima de navidad

Asignacin bsica anual
+

Incremento por antigedad

Gastos por representacin

Bonificacin por servicios prestados

Subsidio de alimentacin

Subsidio de transporte

Prima tcnica factor salarial

Prima de servicio
Total / 12

Contribuciones inherentes a nmina al igual que el aporte al Fondo Nacional del

Ahorro por concepto de cesantas se calculan as:
Tabla 11: Esquema de liquidacin de las contribuciones inherentes a la nmina
Asignacin bsica anual
+

Incremento por antigedad

Gastos por representacin

Bonificacin por servicios prestados

Subsidio de alimentacin

Subsidio de transporte

Prima tcnica factor salarial

Prima de servicio

Prima de vacaciones

Prima de navidad

Horas extras y das festivos

Total / 12

Procedimientos similares se siguen para calcular los otros factores salariales. Los
aportes para entidades como el ICBF (3%), Caja de Compensacin Familiar (4%),
Sena (0,5%), Escuelas Industriales e Institutos Tcnicos (1%) ESAP (0,5%) se calculan
aplicando el porcentaje que corresponda a la suma de factores salariales sealados
en el aparte anterior (Fondo Nacional de Ahorro).
Es preciso tener en cuenta que los aportes al SENA y al ICGF son obligatorios solo
por los trabajadores o funcionarios que deben menos de 10 salarios mnimos legales
mensuales.

Tabla 12: Modelo del presupuesto de nmina

Total

Instititu. Tcnicos

SENA

ICBF

Caja de Compensacin

Previsin ARP

Previsin salud

Previsin pensiones

Cesantas

Otras primas

Contribuciones inherentes a nmina

Priama de navidad

Bonficacin recreacin

Prima de vacaciones

Prima de servicios

Bonificacin servicios prestados

Prestaciones sociales legalese

Auxilio de transportes

Subsidio de alimentacin

Anual

Auxilios
Gastos de repres.

Mes

Prima antigedad

Grado

Denominacin
del cargo

No de cargos

Asignacin
bsica

NIVEL
DIRECTIVO

NIVEL
ASESOR

NIVEL
EJECUTIVO

NIVEL
PROFESIONAL

NIVEL
TCNICO

NIVEL
OPERATIVO

TOTAL
PLANTA
DE
PERSONAL

Los gastos generales, dentro de los cuales se incluyen los servicios pblicos,
usualmente se calculan tomando los valores ejecutados en el ao anterior y
aplicndoles un porcentaje que usualmente es el ndice proyectado de inflacin. En
otras organizaciones se utilizan los promedios de consumo de los ltimos aos o bien
la tcnica estadstica de proyeccin de mnimos cuadrados. Este procedimiento
aunque sencillo tiene el de efecto de perpetuar ineficiencias.

12.2.2.2.

Los lmites a los gastos de funcionamiento del nivel territorial

En cuanto a los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales, la Ley 617 de

2.000, dentro de un marco de racionalizacin de los gastos pblicos, fij unos lmites
teniendo en cuenta la categora de la respectiva entidad.
Con la nueva ley las entidades territoriales debern limitar sus gastos de
funcionamiento a un porcentaje de sus ingresos corrientes de libre destinacin ( ICLD),
que son aquellos que se reciben en forma regular o de flujo y que no tienen
destinacin especfica por ley o acto administrativo.
En todo caso las entidades territoriales no podrn destinar a gastos de
funcionamiento recursos tales como transferencias del Sistema General de
Participaciones (con excepcin de los municipios de 4, 5 y 6 categora que podrn
destinar un porcentaje de lo que reciban para propsitos generales); ingresos
recibidos a favor de terceros; los recursos del balance conformados con saldos de
apropiacin financiados con recursos de destinacin especifica; recursos de
cofinanciacin; regalas y compensaciones sobre recursos naturales renovables y no
renovables; las operaciones de crdito pblico, salvo las excepciones de ley; los
activos, inversiones y rentas titularizadas; sobretasa al ACPM; el producto de la venta
de activos fijos; otros aportes y transferencias de destinacin especfica de carcter
transitorio, y los rendimientos financieros de destinacin especfica.
Para el caso de las administraciones centrales de los departamentos, distritos y
municipios; concejos distritales y municipales; contraloras; personeras de municipios
de categora especial, primera y segunda, sus gastos de funcionamiento no podrn
sobrepasar cierto porcentaje de los ingresos corrientes de libre destinacin de la
respectiva entidad territorial. Para las asambleas departamentales el lmite est dado
por la remuneracin de los diputados ms un cierto porcentaje sobre esa
remuneracin.
Este tema fue tratado en el captulo anterior.

12.2.2.3.

Los gastos de inversin

A diferencia de los gastos de funcionamiento cuyos efectos son, en cierto modo,

efmeros, los de inversin tienen, por lo regular, una vocacin de ms largo plazo,
esto es, prolongan en el tiempo sus efectos. Por ello se incluyen en esta categora las
erogaciones destinadas a ampliar, mejorar o conservar la infraestructura productiva
(carreteras, puentes, aeropuertos, edificios) y social (educacin, salud, agua potable,
saneamiento bsico) del pas, de los entes territoriales y, en general, de todos los
entes pblicos. Tambin aquellas destinadas a la adquisicin de bienes durables

(mquinas, equipos de comunicacin, de transportes, mdicos, etc.) o que son

econmicamente productivas capaces de generar rendimientos (acciones o
participaciones en empresas).
No existe una forma nica para clasificar los gastos de inversin. La ms comn es la
que los organiza en programas, subprogramas y proyectos. Son programas los
constituidos por las apropiaciones destinadas a actividades homogneas en un sector
de accin econmica, social, financiera o administrativa a fin de cumplir con las metas
fijadas por el Gobierno Nacional, a travs de la integracin de esfuerzos con recursos
humanos, materiales y financieros asignados.
Son subprogramas el conjunto de proyectos de inversin destinados a facilitar la
ejecucin en un campo especfico en virtud del cual se fijan metas parciales que se
cumplen mediante acciones concretas que realizan determinados rganos. Es una
divisin de los programas.

Ilustracin 3: Estructura del presupuesto de inversin

Programas

Sub
programas

Proyectos

Constituidos por las apropiaciones destinadas a

actividades homogneas en un sector de accin
econmica, social, financiera o administrativa a
fin de cumplir con las metas fijadas por el
Gobierno Nacional, a travs de la integracin de
esfuerzos con recursos humanos, materiales y
financieros asignados.

Conjunto de proyectos de inversin destinados a

facilitar la ejecucin en un campo especfico en
virtud del cual se fijan metas parciales que se
cumplen mediante acciones concretas que realizan
determinados rganos.
Conjuntos de acciones especficas que utilizan
recursos para satisfacer una necesidad identificada

Los proyectos son conjuntos de acciones especficas que utilizan recursos para
satisfacer una necesidad identificada.
Otras veces los gastos de inversin se clasifican de acuerdo a los sectores hacia
los cuales vayan dirigidos (educacin, salud, agua potable, construccin de
infraestructura, agua potable, entre otros), o segn la fuente de financiacin (con
recursos propios, regalas, transferencias, crdito)

El monto del presupuesto de inversin ser igual a la suma de los proyectos que
se vayan a ejecutar en la vigencia. Para la seleccin de los proyectos se podrn
utilizar las tcnicas costo/beneficio, valor presente neto, tasa interna de retorno, etc.

12.2.2.4.

El servicio de la deuda

El servicio de la deuda, que incluye amortizacin, intereses y comisiones, se calcula

de acuerdo a lo pactado en el correspondiente contrato. Si es externa habr que tener
en cuenta la tasa de cambio.
El presupuesto para dicho tipo de gasto tiene la siguiente estructura:
Tabla 13: Modelo del presupuesto del servicio de la deuda
SERVICIO DE LA DEUDA EXTERNA
Amortizaciones
Banca comercial
Banca de fomento
Gobiernos
Organismos multilaterales
Proveedores
Ttulos valores
Otros
Intereses, comisiones y gastos
Banca comercial
Banca de fomento
Gobiernos
Organismos multilaterales
Proveedores
Ttulos valores
Otros
SERVICIO DE LA DEUDA INTERNA
Amortizaciones
Nacin
Departamentos
Municipios
Proveedores
Entidades financieras
Ttulos valores
Intereses, comisiones y gastos
Nacin
Departamentos
Municipios
Proveedores
Entidades financieras
Ttulos valores

12.2.3. LAS DISPOSICIONES GENERALES

Son normas que se expiden anualmente para la correcta ejecucin del presupuesto.

Definen los diferentes tipos tanto de ingresos como de gastos as como de los
requisitos para su ejecucin. Tienen como aspecto particular que slo rigen para el
ao para el cual se expiden.