23 BID (2005) Anlisis de Unidades Ejecutoras.

En Balczar Surez, Cecilia

(2006) Evaluacin de Modelos Institucionales para Unidades Ejecutoras de
Proyectos de Inversin Pblica. 9,10, 162-164 pp. Lima.
BID (2005): ANALISIS DE UNIDADES EJECUTORAS. De acuerdo al estudio del
BID respecto a la ejecucin de los proyectos de inversin pblica que fueron
financiados con endeudamiento externo, se plantearon y validaron 09 nueve
hiptesis: 23El diseo de la estructura orgnica de los Proyectos y su
insercin en el Sector no es la ms adecuada. Los objetivos y estrategias no
guardan relacin con las prioridades sectoriales y la unidad coordinadora no
tiene la competencia de manejar esta variable. El personal asignado como
responsable de la ejecucin del proyecto no es el ms adecuado. El personal
asignado como responsable de la ejecucin del proyecto carece de
incentivos positivos. Las herramientas de planificacin utilizadas por los
proyectos no son las ms apropiadas. El monitoreo de los proyectos no es
sistemtico, carece de sistemas de supervisin adecuados.
Carecen de sistemas de informacin adecuados que puedan proporcionar a
las Unidades Ejecutoras herramientas para mejorar sus desempeos. Los
recursos financieros asignados por el Ministerio de Economa y Finanzas a
los proyectos no cumplen con lo previsto en los Contratos de Prstamo ni
con la planificacin de los proyectos. La infraestructura y equipamiento de
las Unidades Ejecutoras no son los ms apropiados para el buen desempeo
de sus funciones. Adems, en el estudio en mencin se preciso que los
Sistemas de Planificacin y la Administracin de Procesos son los ejes en los
que se concentran las mayores deficiencias en las Unidades Ejecutoras.
Asimismo, en un balance global solo un 28% de la cartera del BID analizada
en su estudio han mostrado un desempeo adecuado, 39% regular y 33%
deficiente. A partir del anlisis realizado por el BID ha sido posible
determinar que no todas las variables afectan necesariamente el
desempeo institucional o bien no estn absolutamente validadas en la
muestra seleccionada. Respecto de cada una de las hiptesis planteadas el
BID concluy lo siguiente: 1. No existe un nico modelo que pueda
calificarse como "Optimo" para que una Unidad Ejecutora muestre un
desempeo adecuado. Lo que puede concluirse, ms bien, es que el "mejor"
diseo organizacional se logra con un mejor anlisis de la estructura macro
(Ministerio. Organismos Pblicos Descentralizados, etc.) en la cual se
insertar el proyecto. 2. Respecto a la hiptesis de que los objetivos de los
proyectos no guardan relacin con las prioridades sectoriales, se ha podido
verificar cmo el cambio de objetivos desnaturaliza el proyecto y trunca el
desempeo de la Unidad Ejecutora. La alineacin entre objetivos y
prioridades sectoriales es an imperfecta pero no ha revelado ser
inadecuada. 168 3. En la muestra analizada, prcticamente no hay perfiles
de competencias para la contratacin de personal. Importa incluir este
aspecto en los reglamentos o manuales operativos, los mismos que en gran
parte de los casos son formulados luego de iniciarse el proyecto y casi
siempre como variable para "gatillar" el primer desembolso. 4. El anlisis
realizado revelo que los incentivos monetarios son escasos y los no

monetarios, casi inexistentes. No solo no se han suscrito Convenios de

Administracin por Resultados una prctica que el Ministerio de Economa y
Finanzas ha intentado pilotear durante varios aos en instituciones de
diferente naturaleza- sino que existen rigideces propias de dicho esquema
que impiden que el personal ms eficiente pueda realmente recibir un
incentivo.
5. Un aspecto que se ha podido verificar es que falta incentivar el
pensamiento estratgico en las Unidades Ejecutoras y su aplicacin prctica
en la programacin y ejecucin. Los Planes Operativos Anuales constituyen
en muchos casos un "trmite" que cumplir y no se convierten en verdaderas
herramientas de gestin, pues no es posible controlar todas las variables
involucradas en su diseo.
6. En general, prcticamente en ninguna de las Unidades Ejecutoras
analizadas se ha identificado la existencia de lneas de base antes de
empezar la ejecucin del proyecto ni sistemas de administracin por
resultados. En el mejor de los casos las Lneas de base se elaboraron
durante el primer ao de ejecucin.
7. Existe heterogeneidad en el grado de automatizacin de los sistemas de
informacin de las Unidades Ejecutoras analizadas.
8. La falta de articulacin entre las propias reas del MEF, aunado a las
excesivas presiones de demandas adicionales de recursos que se presentan
a lo largo del ao, obligan a realizar recortes en los presupuestos
inicialmente asignados a los proyectos. 9. Si bien es cierto que se pueden
alcanzar mejores condiciones de espacio y equipamiento en las Unidades
Ejecutoras analizadas, tambin lo es que la mayor parte de ellas han podido
adquirir equipos de ltima generacin y cuentan con mobiliario de muy
buena calidad (En Balczar, 2006: 9,10,162-164)
2.-ESTUDIO REALIZADO POR BALCAZAR SUAREZ, CECILIA (2006):
EVALUACION DE MODELOS INSTITUCIONALES PARA UNIDADES
EJECUTORAS DE PROYECTOS DE INVERSION PBLICA. LIMA Blcazar
realiz un importante estudio de evaluacin de modelos
institucionales para Unidades Ejecutoras que ejecutan Proyectos de
Inversin Pblica que son financiados por endeudamiento externo,
llegando a las siguientes conclusiones: 24a) Carencia de personal
con las competencias adecuadas Definitivamente ninguno de los
proyectos de la muestra que han sido analizados revela una
definicin de perfiles de competencias durante su fase de diseo,
en la medida que los reglamentos operativos han sido formulados
luego de iniciarse el proyecto y casi siempre como variable para
"gatillar" el primer desembolso, cuando el financiamiento proviene
del BID y del BM. Una segunda comprobacin es que, en general,
los reglamentos operativos se concentran ms en los aspectos
administrativos y procedimientos para la recepcin y uso de los
desembolsos, as como para la realizacin de las adquisiciones,

antes que en las caractersticas requeridas por el personal clave en

los proyectos Una visin en conjunto de los casos mencionados muestra
que aunque de forma imperfecta, algunas Unidades Ejecutoras si cuentan
con perfiles de competencias apropiados para los cargos clave, aunque no
han sido elaborados en la fase de diseo sino ms con posterioridad al inicio
de la ejecucin. El grado de discrecionalidad que puede estar involucrado en
los procesos de evaluacin para la seleccin de profesionales en los cargos
que cuentan con ese tipo de perfiles es, sin embargo, an muy elevado
dado que no se han establecido criterios de evaluacin suficientemente
objetivos para calificar las competencias requeridas en los perfiles o
Trminos de Referencia. Los procesos de seleccin de personal bajo
estndares de las normas de cooperacin internacional o bajo criterios
bsicos de concurso pblico son excepciones entre las Unidades Ejecutoras
analizadas. An cuando existen perfiles ms o menos adecuados, y
directivas que establecen procedimientos detallados para la seleccin del
personal clave, tambin se han creado mecanismos que han permitido
"sacarle la vuelta" a estas normas. No se han conocido casos en que se
haya tercerizado la seleccin del personal, aunque este mecanismo ya ha
sido previsto en la nueva operacin que se ha iniciado en Prodesa, por
ejemplo. En cualquier caso, debe tenerse en cuenta que la mayora de
mecanismos para una seleccin de personal a travs de concursos pblicos
son recientes y aplicables para las nuevas contrataciones. b) Incentivos para
el personal En cuanto a los incentivos monetarios, no sorprende comprobar
que ninguna de las Unidades Ejecutoras de la muestra analizada cuenta con
un convenio de esta naturaleza suscrito con la Direccin Nacional de
Presupuesto Pblico del Ministerio de Economa y Finanzas. Ella se debe a
que el Bono de Productividad no es de aplicacin a los Contratos de
Locacin de Servicios, modalidad de contratacin ms comn en la mayora
de unidades ejecutoras.
Si los incentivos monetarios son escasos, los no monetarios estn siendo
una frmula ms utilizada pero en sentido negativo, es decir, a travs del
establecimiento de mecanismos de sancin o penalidad en caso de
incumplimientos de los contratos de prestacin de servicios. c) Adecuadas
herramientas de planificacin No se cuenta con instrumentos eficientes que
permitan realizar prospectiva en materia de desembolsos. La evolucin de
los pagos de comisiones de compromiso en el caso peruano valida esta
problemtica. En cuanto a aspectos normativos, buena parte de los equipos
de trabajo en las Unidades Ejecutoras analizadas en la muestra sostienen
que existe una falta de articulacin entre los criterios y normatividades
establecidas en el mbito de la Direccin Nacional de Endeudamiento
Pblico, la Direccin Nacional de Presupuesto Pblico y la Direccin General
de Programacin Multianual del Sector Pblico, por lo que resulta
prcticamente imposible cumplir con los cronogramas de desembolsos
establecidos en los Contratos de Prstamo. Existe la percepcin general de
que los Planes Operativos Anuales constituyen en muchos casos un
"trmite" que cumplir, pero no se convierten en verdaderas herramientas de
gestin en la medida que no es posible controlar todas las variables

involucradas en su diseo. La falta de compromiso de los funcionarios de

lnea respecto a la ejecucin del proyecto genera que algunos Planes
Operativos Anuales se conviertan en un listado desarticulado de actividades
cuya secuencia y oportunidad no ha sido adecuadamente evaluada antes de
la formulacin del Plan. La necesidad de generar mecanismos de mejor
articulacin con los equipos del MEF en la programacin de actividades
tambin ha sido mencionada como uno de los factores que afecta este
proceso.
d) Necesidad de un monitoreo sistemtico de los proyectos Prcticamente
ninguno de los proyectos analizados cont con una lnea de base al iniciar
sus actividades. Es recin en el ao 2004 que se inician los esfuerzos por
darle un carcter integral al seguimiento y monitoreo de la calidad del gasto
pblico en el Per. Si bien es cierto las Unidades Ejecutoras han
implementado reas de seguimiento y monitoreo en sus estructuras
orgnicas, la mayor parte lo hacen con el fin de cumplir los requerimientos
de informacin de los bancos y con poca efectividad para incorporar los
resultados del seguimiento en la retroalimentacin de las actividades
realizadas. La sistematizacin informtica para el seguimiento y monitoreo
tambin ha sido dbil en muchos casos. e) Sistema de Informacin
adecuados Lo que se ha podido verificar que todos los proyectos de la
muestra cuentan con algn grado de automatizacin en el procesamiento
de informacin, especialmente, bases de datos de indicadores y sistemas de
gestin administrativa, contable, financiera y presupuestal. f) Asignacin de
recursos financieros Todas las Unidades Ejecutoras analizadas en la muestra
manifestaron explcitamente la problemtica que esta hiptesis plantea.
Una vez ms la falta de articulacin entre las propias reas del MEF, aunado
a las excesivas presiones de "demandas adicionales" de recursos que se
presentan a lo largo del ao, obligan a realizar recortes en los presupuestos
inicialmente asignados a los proyectos. g) Infraestructura y equipamiento en
las Unidades Ejecutoras Si bien es cierto que se pueden alcanzar mejores
condiciones de espacio y equipamiento en las Unidades Ejecutoras
analizadas, tambin lo es que la mayor parte de ellas han podido adquirir
equipos de ltima generacin principalmente en el rea de informtica y
cuentan con mobiliario de caractersticas a veces muy superiores a los de
las reas de lnea de los ministerios. Lo que si se ha podido percibir es la
necesidad de ms amplios espacios para archivo documentario. Otro
aspecto que es muy generalizado en las Unidades Ejecutoras analizadas es
su desintegracin fsica de los ministerios o instituciones a las que estn
adscritas.
. 24 Balczar Surez, Cecilia (2006) Evaluacin de Modelos
Institucionales para Unidades Ejecutoras de Proyectos de Inversin
Pblica 141-161pp. Lima.