(2006) Evaluacin de Modelos Institucionales para Unidades Ejecutoras de Proyectos de Inversin Pblica. 9,10, 162-164 pp. Lima. BID (2005): ANALISIS DE UNIDADES EJECUTORAS. De acuerdo al estudio del BID respecto a la ejecucin de los proyectos de inversin pblica que fueron financiados con endeudamiento externo, se plantearon y validaron 09 nueve hiptesis: 23El diseo de la estructura orgnica de los Proyectos y su insercin en el Sector no es la ms adecuada. Los objetivos y estrategias no guardan relacin con las prioridades sectoriales y la unidad coordinadora no tiene la competencia de manejar esta variable. El personal asignado como responsable de la ejecucin del proyecto no es el ms adecuado. El personal asignado como responsable de la ejecucin del proyecto carece de incentivos positivos. Las herramientas de planificacin utilizadas por los proyectos no son las ms apropiadas. El monitoreo de los proyectos no es sistemtico, carece de sistemas de supervisin adecuados. Carecen de sistemas de informacin adecuados que puedan proporcionar a las Unidades Ejecutoras herramientas para mejorar sus desempeos. Los recursos financieros asignados por el Ministerio de Economa y Finanzas a los proyectos no cumplen con lo previsto en los Contratos de Prstamo ni con la planificacin de los proyectos. La infraestructura y equipamiento de las Unidades Ejecutoras no son los ms apropiados para el buen desempeo de sus funciones. Adems, en el estudio en mencin se preciso que los Sistemas de Planificacin y la Administracin de Procesos son los ejes en los que se concentran las mayores deficiencias en las Unidades Ejecutoras. Asimismo, en un balance global solo un 28% de la cartera del BID analizada en su estudio han mostrado un desempeo adecuado, 39% regular y 33% deficiente. A partir del anlisis realizado por el BID ha sido posible determinar que no todas las variables afectan necesariamente el desempeo institucional o bien no estn absolutamente validadas en la muestra seleccionada. Respecto de cada una de las hiptesis planteadas el BID concluy lo siguiente: 1. No existe un nico modelo que pueda calificarse como "Optimo" para que una Unidad Ejecutora muestre un desempeo adecuado. Lo que puede concluirse, ms bien, es que el "mejor" diseo organizacional se logra con un mejor anlisis de la estructura macro (Ministerio. Organismos Pblicos Descentralizados, etc.) en la cual se insertar el proyecto. 2. Respecto a la hiptesis de que los objetivos de los proyectos no guardan relacin con las prioridades sectoriales, se ha podido verificar cmo el cambio de objetivos desnaturaliza el proyecto y trunca el desempeo de la Unidad Ejecutora. La alineacin entre objetivos y prioridades sectoriales es an imperfecta pero no ha revelado ser inadecuada. 168 3. En la muestra analizada, prcticamente no hay perfiles de competencias para la contratacin de personal. Importa incluir este aspecto en los reglamentos o manuales operativos, los mismos que en gran parte de los casos son formulados luego de iniciarse el proyecto y casi siempre como variable para "gatillar" el primer desembolso. 4. El anlisis realizado revelo que los incentivos monetarios son escasos y los no
monetarios, casi inexistentes. No solo no se han suscrito Convenios de
Administracin por Resultados una prctica que el Ministerio de Economa y Finanzas ha intentado pilotear durante varios aos en instituciones de diferente naturaleza- sino que existen rigideces propias de dicho esquema que impiden que el personal ms eficiente pueda realmente recibir un incentivo. 5. Un aspecto que se ha podido verificar es que falta incentivar el pensamiento estratgico en las Unidades Ejecutoras y su aplicacin prctica en la programacin y ejecucin. Los Planes Operativos Anuales constituyen en muchos casos un "trmite" que cumplir y no se convierten en verdaderas herramientas de gestin, pues no es posible controlar todas las variables involucradas en su diseo. 6. En general, prcticamente en ninguna de las Unidades Ejecutoras analizadas se ha identificado la existencia de lneas de base antes de empezar la ejecucin del proyecto ni sistemas de administracin por resultados. En el mejor de los casos las Lneas de base se elaboraron durante el primer ao de ejecucin. 7. Existe heterogeneidad en el grado de automatizacin de los sistemas de informacin de las Unidades Ejecutoras analizadas. 8. La falta de articulacin entre las propias reas del MEF, aunado a las excesivas presiones de demandas adicionales de recursos que se presentan a lo largo del ao, obligan a realizar recortes en los presupuestos inicialmente asignados a los proyectos. 9. Si bien es cierto que se pueden alcanzar mejores condiciones de espacio y equipamiento en las Unidades Ejecutoras analizadas, tambin lo es que la mayor parte de ellas han podido adquirir equipos de ltima generacin y cuentan con mobiliario de muy buena calidad (En Balczar, 2006: 9,10,162-164) 2.-ESTUDIO REALIZADO POR BALCAZAR SUAREZ, CECILIA (2006): EVALUACION DE MODELOS INSTITUCIONALES PARA UNIDADES EJECUTORAS DE PROYECTOS DE INVERSION PBLICA. LIMA Blcazar realiz un importante estudio de evaluacin de modelos institucionales para Unidades Ejecutoras que ejecutan Proyectos de Inversin Pblica que son financiados por endeudamiento externo, llegando a las siguientes conclusiones: 24a) Carencia de personal con las competencias adecuadas Definitivamente ninguno de los proyectos de la muestra que han sido analizados revela una definicin de perfiles de competencias durante su fase de diseo, en la medida que los reglamentos operativos han sido formulados luego de iniciarse el proyecto y casi siempre como variable para "gatillar" el primer desembolso, cuando el financiamiento proviene del BID y del BM. Una segunda comprobacin es que, en general, los reglamentos operativos se concentran ms en los aspectos administrativos y procedimientos para la recepcin y uso de los desembolsos, as como para la realizacin de las adquisiciones,
antes que en las caractersticas requeridas por el personal clave en
los proyectos Una visin en conjunto de los casos mencionados muestra que aunque de forma imperfecta, algunas Unidades Ejecutoras si cuentan con perfiles de competencias apropiados para los cargos clave, aunque no han sido elaborados en la fase de diseo sino ms con posterioridad al inicio de la ejecucin. El grado de discrecionalidad que puede estar involucrado en los procesos de evaluacin para la seleccin de profesionales en los cargos que cuentan con ese tipo de perfiles es, sin embargo, an muy elevado dado que no se han establecido criterios de evaluacin suficientemente objetivos para calificar las competencias requeridas en los perfiles o Trminos de Referencia. Los procesos de seleccin de personal bajo estndares de las normas de cooperacin internacional o bajo criterios bsicos de concurso pblico son excepciones entre las Unidades Ejecutoras analizadas. An cuando existen perfiles ms o menos adecuados, y directivas que establecen procedimientos detallados para la seleccin del personal clave, tambin se han creado mecanismos que han permitido "sacarle la vuelta" a estas normas. No se han conocido casos en que se haya tercerizado la seleccin del personal, aunque este mecanismo ya ha sido previsto en la nueva operacin que se ha iniciado en Prodesa, por ejemplo. En cualquier caso, debe tenerse en cuenta que la mayora de mecanismos para una seleccin de personal a travs de concursos pblicos son recientes y aplicables para las nuevas contrataciones. b) Incentivos para el personal En cuanto a los incentivos monetarios, no sorprende comprobar que ninguna de las Unidades Ejecutoras de la muestra analizada cuenta con un convenio de esta naturaleza suscrito con la Direccin Nacional de Presupuesto Pblico del Ministerio de Economa y Finanzas. Ella se debe a que el Bono de Productividad no es de aplicacin a los Contratos de Locacin de Servicios, modalidad de contratacin ms comn en la mayora de unidades ejecutoras. Si los incentivos monetarios son escasos, los no monetarios estn siendo una frmula ms utilizada pero en sentido negativo, es decir, a travs del establecimiento de mecanismos de sancin o penalidad en caso de incumplimientos de los contratos de prestacin de servicios. c) Adecuadas herramientas de planificacin No se cuenta con instrumentos eficientes que permitan realizar prospectiva en materia de desembolsos. La evolucin de los pagos de comisiones de compromiso en el caso peruano valida esta problemtica. En cuanto a aspectos normativos, buena parte de los equipos de trabajo en las Unidades Ejecutoras analizadas en la muestra sostienen que existe una falta de articulacin entre los criterios y normatividades establecidas en el mbito de la Direccin Nacional de Endeudamiento Pblico, la Direccin Nacional de Presupuesto Pblico y la Direccin General de Programacin Multianual del Sector Pblico, por lo que resulta prcticamente imposible cumplir con los cronogramas de desembolsos establecidos en los Contratos de Prstamo. Existe la percepcin general de que los Planes Operativos Anuales constituyen en muchos casos un "trmite" que cumplir, pero no se convierten en verdaderas herramientas de gestin en la medida que no es posible controlar todas las variables
involucradas en su diseo. La falta de compromiso de los funcionarios de
lnea respecto a la ejecucin del proyecto genera que algunos Planes Operativos Anuales se conviertan en un listado desarticulado de actividades cuya secuencia y oportunidad no ha sido adecuadamente evaluada antes de la formulacin del Plan. La necesidad de generar mecanismos de mejor articulacin con los equipos del MEF en la programacin de actividades tambin ha sido mencionada como uno de los factores que afecta este proceso. d) Necesidad de un monitoreo sistemtico de los proyectos Prcticamente ninguno de los proyectos analizados cont con una lnea de base al iniciar sus actividades. Es recin en el ao 2004 que se inician los esfuerzos por darle un carcter integral al seguimiento y monitoreo de la calidad del gasto pblico en el Per. Si bien es cierto las Unidades Ejecutoras han implementado reas de seguimiento y monitoreo en sus estructuras orgnicas, la mayor parte lo hacen con el fin de cumplir los requerimientos de informacin de los bancos y con poca efectividad para incorporar los resultados del seguimiento en la retroalimentacin de las actividades realizadas. La sistematizacin informtica para el seguimiento y monitoreo tambin ha sido dbil en muchos casos. e) Sistema de Informacin adecuados Lo que se ha podido verificar que todos los proyectos de la muestra cuentan con algn grado de automatizacin en el procesamiento de informacin, especialmente, bases de datos de indicadores y sistemas de gestin administrativa, contable, financiera y presupuestal. f) Asignacin de recursos financieros Todas las Unidades Ejecutoras analizadas en la muestra manifestaron explcitamente la problemtica que esta hiptesis plantea. Una vez ms la falta de articulacin entre las propias reas del MEF, aunado a las excesivas presiones de "demandas adicionales" de recursos que se presentan a lo largo del ao, obligan a realizar recortes en los presupuestos inicialmente asignados a los proyectos. g) Infraestructura y equipamiento en las Unidades Ejecutoras Si bien es cierto que se pueden alcanzar mejores condiciones de espacio y equipamiento en las Unidades Ejecutoras analizadas, tambin lo es que la mayor parte de ellas han podido adquirir equipos de ltima generacin principalmente en el rea de informtica y cuentan con mobiliario de caractersticas a veces muy superiores a los de las reas de lnea de los ministerios. Lo que si se ha podido percibir es la necesidad de ms amplios espacios para archivo documentario. Otro aspecto que es muy generalizado en las Unidades Ejecutoras analizadas es su desintegracin fsica de los ministerios o instituciones a las que estn adscritas. . 24 Balczar Surez, Cecilia (2006) Evaluacin de Modelos Institucionales para Unidades Ejecutoras de Proyectos de Inversin Pblica 141-161pp. Lima.