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OCTUBRE 2010
POLITICAS PUBLICAS E INCLUSIN SOCIAL. FACTORES
TERRITORIALES Y GOBIERNOS LOCALES
Joan Subirats
Instituto de Gobierno y Polticas Pblicas/UAB
que se acabara con el uso de sustancias txicas como el tabaco. La realidad nos
indica que muchos ciudadanos consideran como algo natural y propio de su
libertad de eleccin su consumo. Las polticas que se emprendan o que se
pretendan impulsar para reducir y tendencialmente eliminar ese consumo, han de
trabajar no tanto desde la perspectiva de lo deseable, como desde la perspectiva
de lo posible. El problema estriba en definir e impulsar polticas y medidas que
vayan en el sentido deseado y que congreguen el mximo consenso social
posible, ampliando los individuos y grupos sociales conscientes del problema, y
reduciendo y restringiendo la capacidad de maniobra y de alianza de los actores
que tratan de mantener el status quo.
Si seguimos con el ejemplo de los acidentes automovilsticos, la cosa se complica
cuando nos damos cuenta que cada actor implicado en esa situacin indeseada
tiene definiciones del problema distintas y contradictorias. Unos opinan que el
problema principal es el consumo de alcohol de los conductores, otros que es el
estado de las carreteras, estos que es la obsolescencia del parque
automovilstico, mientras que aquellos ven en el incumplimento del cdigo de
circulacin la causa principal... El gestor de la poltica sabe con qu recursos
cuenta, y por mucho que sepa que existen muchas causas y elementos que
confluyen en el caso, acaba por definir el problema desde las limitaciones en las
que opera, y desde la conciencia de la capacidad de influencia y presin del resto
de actores que rodean el escenario del automvil. Y ello le puede llevar a una
concepcin restringida del problema como incumplimiento del cdigo de
circulacin. As despliega radares, controles de alcoholemia, y multas de trfico,
aunque, consciente de los dems elementos que convergen en la situacin,
enva cartas a quin puede hacer algo sobre puntos negros en algunas
carreteras, o hace campaas de publicidad para sensibilizar a la poblacin.
Mientras, se sigue expendiendo alcohol en las reas de servicio de las carreteras
y autopistas, o se siguen considerando un elemento opcional de los automviles
el ABS y los airbags. En el escenario de las polticas pblicas, podramos afirmar
que lo que se acabe hacindo o decidindo no tiene que ser considerado muchas
veces como la solucin racional u ptima, sino simplemente como la definicin de
problema que ha resultado triunfante en el debate pblico entre actores y sus
La construccin de polticas
En la construccin de polticas son cruciales las ideas. La literatura reciente al
respecto habla de comunidades epistmicas. Con ese concepto se alude a un
grupo de personas o entidades que comparten una cierta percepcin sobre los
las llamadas
(los
que
deben
pagar
impuestos),
beneficios
tambin
concentrados (los que usan servicios pblicos especficos, sin tener que contribuir
proporcionalmente a su financiacin dada su precariedad econmica). Y
finalmente mencionaramos las polticas distributivas, que tienen costes difusos
(todos pagamos con nuestros impuestos un polideportivo en una poblacin), y
beneficios concentrados (los habitantes de ese municipio, que se beneficiarn de
ese polideportivo de forma privilegiada). Como podemos suponer, los polticos
acostumbran a preferir las polticas distributivas, ya que en ellas no acostumbran
a movilizarse los que se sienten afectados por las mismas (de hecho somos todos
los contribuyentes) y en cambio reciben el agradecimiento directo de los que van
a disfrutar del servicio o infraestructura.
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elementos
comunes.
Por
un
lado,
una
tradicin
democrtica
Nos referimos de manera genrica a los pases del Sur de Europa y de Amrica
Latina
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social-impotencia
institucional,
es
particularmente
dispuestos
generar
mecanismos
de
cogestin
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que mejor pueden responder a las nuevas exigencias y a los nuevos problemas,
desde la fortaleza de su tejido comunitario y asociativo. Es ah donde ms se nota
y se echa a faltar, en muchos pases, la falta de tradicin, la falta de asuncin de
responsabilidades, ese dficit crnico de sociedad civil, entendido como consenso
social sobre valores civiles compartidos entre grupos sociales y entre las diversas
culturas en que se expresan.
Los procesos de modernizacin recientes han tenido sin duda efectos
importantes. Se han producido cambios muy notables en la forma de operar del
mercado, mucho ms abierto y competitivo, menos protegido, y ello ha provocado
grandes y profundas transformaciones de los aparatos productivos y del tejido
empresarial. Se ha modernizado asimismo el mbito de los poderes pblicos,
descentralizando en algunos casos el poder y hacindolo formalmente ms
accountable ante la gente. Pero ese conjunto de cambios, han afectado de
forma relativamente superficial a esa falta de responsabilidad cvica que
comentbamos, y ello tiene el peligro de convertir la construccin de polticas
pblicas en el terreno privilegiado de unos pocos.
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Mercados
Mercantilizar
Desmercantilizar
Poderes
Estatalizar
POLITICAS
Familiarizar
Familias
SOCIALES
Pblicos
Desestatalizar
Desfamiliarizar
Comunitariza
r
Descomunitarizar
Asociaciones
Figura 1. Los mltiples papeles de las polticas sociales (Fuente: elab.propia)
Podramos por tanto afirmar, que las polticas sociales son de hecho, espacios de
gestin colectiva de los numerosos ejes de desigualdad de clase, de ciudadana, de gnero etc que atraviesan las distintas esferas pblica, mercantil,
asociativa, familiar que presentan las sociedades contemporneas.
En la literatura en polticas sociales y en estados de bienestar, no se ha
acostumbrado a tratar de las especificidades tipolgicas de los modelos de pases
de la Europa del Sur (Espaa, Grecia, Portugal y en parte Italia) y de los pases
de Latinoamrica. A partir de las transiciones democrticas en tales pases, y la
consolidacin de sistemas polticos democrticos, se ha ido produciendo la lenta
incorporacin de estos pases, con devidentes diferencias entre ellos, al universo
tipolgico de las polticas de bienestar. Para algunos, el modelo de estos pases
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se define sobre todo por los bajos niveles de gasto social con regmenes de
proteccin social y empleo de tipo socialcristiano.
Lo cierto es que en las dos ltimas dcadas asistimos en todo el mundo a un
significativo proceso de reestructuracin, que tiene notables dosis de complejidad
y presenta una gran multidimensionalidad y ritmos diferentes en distinas reas
geogrficas. Desde diferentes pticas se ha coincidido en caracterizar este ciclo
de reestructuracin como una fase de cambio de paradigma social, de alcance
similar al que represent la transicin del antiguo rgimen al estado liberalindustrial o de ste al estado de bienestar en pleno fordismo productivo. Lo cierto
es que la gran mayora de los parmetros socioeconmicos y culturales que
fundamentaron durante muchos aos la sociedad industrial estn quedando atrs.
Asistimos a una poca de transformaciones de fondo y a gran velocidad: los
vectores de cambio, en cualquier dimensin de la realidad, predominan sobre los
factores de estabilidad. Los instrumentos de nalisis y reflexin que hemos ido
desgranando y que apoyaron al llamado estado (fordista y keynesiano) de
bienestar resultan cada vez ms obsoletos. Repasemos muy brevemente las
dimensiones del cambio social en marcha, como requisito para sostener la
necesidad de desbordar el concepto clsico de pobreza hacia la idea compleja y
emergente de exclusin social.
Desde el punto de vista productivo, el impacto de los grandes cambios tecnolgicos ha modificado totalmente las coordenadas del industrialismo. Se han
superado las estructuras fordistas, aquellas en que grandes concentraciones de
trabajadores eran capaces de producir ingentes cantidades de productos de
consumo masivo a precios asequibles, sobre la base de una organizacin del
trabajo en cadena y a costa de una notable homogeneidad en la gama de bienes
producidos. La llamada globalizacin o mundializacin econmica, construida
sobre la base de la revolucin en los sistema de informacin, ha permitido
avanzar hacia un mercado mundial, en el que las distancias cuentan menos, y
dnde el aprovechamiento de los costes diferenciales a escala planetaria ha
desarticulado empresas y plantas de produccin. Palabras como flexibilizacin,
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Exclusin social
Este contexto complejo y lleno de preguntas sin respuesta es el nuevo marco en
el que se inscribe el concepto de exclusin social. Concepto que engloba a la
pobreza pero va ms all; la exclusin social se define tambin por la
imposibilidad o dificultad intensa de acceder a los mecanismos de desarrollo
personal e insercin socio-comunitaria y a los sistemas preestablecidos de
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modificaciones que pueda sufrir la funcin de vulnerabilidad de stos a dinmicas de marginacin. La distribucin de riesgos sociales en un contexto marcado
por la erosin progresiva de los anclajes de seguridad de la modernidad industrial se vuelve mucho ms compleja y generalizada. El riesgo de ruptura familiar
en un contexto de cambio en las relaciones de gnero, el riesgo de descualificacin en un marco de cambio tecnolgico acelerado, el riesgo de precariedad e
infrasalarizacin en un contexto de cambio en la naturaleza del vnculo laboral...,
todo ello y otros muchos ejemplos, pueden trasladar hacia zonas de
vulnerabilidad a la exclusin a personas y colectivos variables, en momentos muy
diversos de su ciclo de vida. Las fronteras de la exclusin son mviles y fluidas;
los ndices de riesgo presentan extensiones sociales e intensidades personales
altamente cambiantes.
Tampoco podemos explicar la exclusin social con arreglo a una sola causa. Ni
tampoco sus desventajas vienen solas: se presenta en cambio como un fenmeno
polidrico, formado por la articulacin de un cmulo de circunstancias
desfavorables, a menudo fuertemente interrelacionadas. En el apartado siguiente
consideraremos los varios factores que anidan en las races de la exclusin. Cabe
destacar ahora su carcter complejo, formado por mltiples vertientes. La
exclusin difcilmente admite definiciones segmentadas. Una sencilla explotacin
de las estadsticas nos muestra las altsimas correlaciones entre, por ejemplo,
fracaso escolar, precariedad laboral, desproteccin social, monoparentalidad y
gnero. O bien entre barrios guetizados, infravivienda, segregacin tnica,
pobreza y sobreincidencia de enfermedades. Todo ello conduce hacia la
imposibilidad de un tratamiento unidimensional y sectorial de la exclusin social.
La marginacin, como temtica de agenda pblica, requiere abordajes integrales
en su definicin, y horizontales o transversales en sus procesos de gestin.
No podemos tampoco aceptar que la exclusin social est inscrita de forma
fatalista en el destino de ninguna sociedad. Como no lo est ningn tipo de
desigualdad o marginacin. Al contrario, la exclusin es susceptible de ser
abordada desde los valores, desde la accin colectiva, desde la prctica
institucional y desde las polticas pblicas. Ms an, en cada sociedad concreta,
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personas. Creemos que el factor esencial de la lucha contra la exclusin hoy da,
pasa por la reconquista de los propios destinos vitales por parte de las personas
o colectivos afectados por esas dinmicas o procesos de exclusin social. Lo
cual, precisa armar un proceso colectivo que faculte el acceso a cada quin a
formar parte del tejido de actores sociales, y por tanto, no se trata slo de un
camino en solitario de cada uno hacia una hipottica inclusin. No se trata slo de
estar con los otros, se trata de estar entre los otros. Devolver a cada quin el
control de su propia vida, significa devolverle sus responsabilidades, y ya que
entendemos las relaciones vitales como relaciones sociales, de cooperacin y
conflicto, esa nueva asuncin de responsabilidades no se plantea slo como un
sentirse responsable de uno mismo, sino sentirse responsable con y entre los
otros. Queremos plantear algunas formulaciones que, desde nuestro punto de
vista, pueden permitir avanzar, desde estas perspectivas, en nuevas frmulas de
lucha contra la exclu- sin, prosiguiendo as la aspiracin milenaria de mejorar la
calidad de vida y el bienestar de los individuos de cualquier sociedad. Y lo
queremos hacer teniendo una especial sensibilidad hacia la importancia de la
territorializacin de esas polticas y la influencia en ellas de los gobiernos locales.
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La lucha por la inclusin tiene mucho que ver con la creacin de lazos de relacin
social. La labor de los profesionales dedicados al tema, de los poderes pblicos y
de las entidades o asociaciones que trabajan en la inclusin, ha de basarse,
pensamos, en entrar en relacin con la persona o el colectivo, ayudar a que se
reconozca, a que reconcilie con su imagen, a trabajar con las relaciones de la
persona con los dems, partiendo de los mbitos ms privados (nios,
familias,...), hasta los espacios pblicos ms cercanos (vecindario, comunidad,
barrio, ciudad) y las instituciones y entidades (escuelas, empresas, asociaciones,
poderes pblicos,...). De esta manera, la inclusin implica reconstruir su condicin
de actor social. Todo ello exige conocer los recursos del medio, para movilizarlos
y aprovecharlos. De esta manera, no slo se consigue que el proceso de inclusin
sea un proceso de reconstruccin de lazos y de relaciones, sino que sea tambin
un proceso compartido, no estrictamente profesionalizado, y que adems permita
que el entorno social, la comunidad, la esfera local, reconozca los problemas que
generan exclusin, convirtiendo el problema de unos pocos en un debate pblico
que a todos concierne. Por ello se habla de coproduccin de los procesos de
inclusin, en la que unos y otros asumen el riesgo de recrear lazos, de recuperar
vnculos, sin que sea posible, en una dinmica como la que apuntamos, anticipar
demasiado planes de accin y fijar resultados de antemano, ya que de la misma
manera que la exclusin ha sido debida a una multiplicidad de hechos y de
situaciones, tambin la inclusin deber ser objeto de una bsqueda en la accin.
Finalmente, si la lucha contra la exclusin tiene que abordarse desde
formas de hacer que habiliten y capaciten a las personas, las polticas
pblicas deben tender a incorporar procesos e instrumentos de
participacin, de activacin de roles personales y comunitarios, y de
fortalecimiento del capital humano y social en la esfera local
La inclusin no puede ser concebida como una aventura personal, en la que el
combatiente va pasando obstculos hasta llegar a un punto predeterminado por
los especialistas. Inclusin y exclusin son trminos cambiantes que se van
construyendo y reconstruyendo socialmente. Entendemos por tanto la inclusin
como un proceso de construccin colectiva no exenta de riesgos. En ese proceso
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los poderes pblicos actan ms como garantes que como gerentes. Se busca la
autonoma, no la dependencia. Se busca construir un rgimen de inclusin, y ello
quiere decir entender la inclusin como una proceso colectivo, en el que un grupo
de gente, relacionada informal y formalmente, desde posiciones pblicas y no
pblicas, tratan de conseguir un entorno de cohesin social para su comunidad.
Ello exige activar la colaboracin, generar incentivos, construir consenso. Y
aceptar los riesgos. Para todo ello, las personas y los colectivos han de tener la
opor- tunidad de participar desde el principio en el diseo y puesta en prctica de
las medidas de inclusin que les afecten. Si no les queda otra alternativa (no
pueden salir), han de poder participar (hacerse oir). Todo proceso de inclusin
es un proyecto personal y colectivo, en el que los implicados, los profesionales
encargados del acompaamiento, las instituciones implicadas en ello, y la
comunidad en la que se inserta todo ello, participan, asumen riesgos y
responsabilidades, y entienden el tema como un compromiso colectivo en el que
todos pueden ganar y todos pueden perder.
.En resumen y como hemos visto, la proximidad, la integralidad y la implicacin
social confluyen pues como criterios bsicos en la definicin de todo tipo de
respuesta contra la exclusin social, en la renovada lucha por mejorar el bienestar
ciudadano. Criterios transversales que deberan informar cualquier propuesta de
fondo, tenga sta el contenido que tenga. Deberamos insistir en la visin que el
espacio pblico y el bienestar colectivo como mbitos de corresponsabilidad entre
el conjunto de instituciones pblicas y representativas y la sociedad. Creemos que
una sociedad que cuenta con un tejido asociativo fuerte es una sociedad que
genera lazos de confianza y estos permiten avanzar en una concepcin de los
problemas pblicos (en este caso de la inclusin y del bienestar) como algo
compartido, y no nicamente de los poderes pblicos. En el caso de las polticas
de inclusin, este factor es, adems, estratgico, ya que, como hemos repetido, la
inclusin social y el bienestar colectico, requerirn abordajes desde la proximidad,
desde la integralidad de polticas y desde una lgica que permite y refuerze la
implicacin social en el proceso. Es evidente que la situacind e debilidad de los
gobiernos locales en el escenario del gobierno multinivel, no favorece
preisamente estos abordajes de proximidad, pero toda la experiencia acumulada
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