Sunteți pe pagina 1din 265

Lector univ. dr.

Rzvan VIORESCU

DREPT ADMINISTRATIV

Lector univ. dr. RZVAN VIORESCU

DREPT ADMINISTRATIV

Universul Juridic
Bucureti
- 2015 -

Editat de S.C. Universul Juridic S.R.L.


Copyright 2015, S.C. Universul Juridic S.R.L.
Toate drepturile asupra prezentei ediii aparin
S.C. Universul Juridic S.R.L.
Nicio parte din acest volum nu poate fi copiat fr acordul scris al
S.C. Universul Juridic S.R.L.
NICIUN EXEMPLAR DIN PREZENTUL TIRAJ NU VA FI
COMERCIALIZAT DECT NSOIT DE SEMNTURA I
TAMPILA EDITORULUI, APLICATE PE INTERIORUL
ULTIMEI COPERTE.

Descrierea CIP a Bibliotecii Naionale a Romniei


VIORESCU, RAZVAN
Drept administrativ / lector univ. dr. Rzvan Viorescu.
Bucureti : Universul Juridic, 2015
Bibliogr.
ISBN 978-606-673-637-4
342.9

REDACIE: tel./fax: 021.314.93.13


tel.:
0732.320.666
e-mail: redactie@universuljuridic.ro
DEPARTAMENTUL tel.:
021.314.93.15
DISTRIBUIE: fax:
021.314.93.16
e-mail: distributie@universuljuridic.ro

www.universuljuridic.ro

Dreptul administrativ ramur a dreptului public

Capitolul I
Dreptul administrativ ramur
a dreptului public
1. Noiuni generale privind administraia public
1.1. Scopul activitii administraiei publice
Administraia public, avnd drept scop realizarea unor interese
generale ale statului sau ale unei colectiviti distincte, recunoscute ca
atare de stat, este strns legat de puterea legiuitoare, care i circumscrie obiectul, dar i de puterea judectoreasc, ale crei hotrri
sunt aplicate i executate prin activiti administrative realizate de
ctre autoriti ale administraiei publice1.
Scopul activitii administraiei publice este att satisfacerea, n
mod regulat i continuu, a unor cerine eseniale, comune ntregii
colectiviti umane, care exced prin amploarea lor posibilitile particularilor, ct i satisfacerea unor cerine care, prin natura lor, sunt
nerentabile i nimeni nu s-ar oferi s le asigure.
1.2. Noiunea de administraie public
Este susceptibil de a cpta dou sensuri: unul material i unul
formal2.
n sens material/funcional, administraia public reprezint o
activitate de organizare a executrii i de executare n concret a legii,
realizat prin aciuni cu caracter de dispoziie sau aciuni cu caracter de
prestaie, de ctre autoritile care compun acest sistem n vederea
satisfacerii intereselor generale, scop care organizeaz i asigur buna
funcionare a serviciilor publice i execut anumite prestaii ctre
1

Preda Mircea, Tratat elementar de drept administrativ, ed. a II-a, Ed. Lumina
Lex, 1999, p. 9.
2
Negoi Al., Drept administrativ, Ed. Sylvi, Bucureti, 1996, p. 5.

Drept administrativ

populaie1, urmrindu-se satisfacerea interesului public prin asigurarea


bunei funcionri a serviciilor publice i prin executarea unor prestaii
ctre particulari. Prin activitile executive cu caracter de dispoziie se
organizeaz executarea legii, stabilindu-se reguli de conduit pentru
teri. Aceste activiti se realizeaz prin acte juridice, operaiuni administrative, fapte materiale nfptuite de titularii funciilor publice din
sistemul organelor administraiei publice.
Sub aspect funcional, administraia public reprezint activitatea
de organizare a executrii i executare n concret a legilor.
Sub aspect organizatoric, administraia public const ntr-un
ansamblu de autoriti publice prin care, n regim de putere public,
se aduc la ndeplinire legile sau n limitele legii, se presteaz servicii
publice.
Evocarea celor dou sensuri ale noiunii de administraie public
ridic n mod inevitabil, problema organismelor care o nfptuiesc,
denumite generic structuri administrative, n legislaie i implicit n
doctrin fiind utilizat cnd noiunea de autoritate a administraiei
publice, cnd cea de organ al administraiei publice.
Administraia public n sens material nu se poate reduce la activiti executive de dispoziie, de prescripie, ci ea const i n diferite
prestaii realizate pe baza i n executarea legii, pentru ndeplinirea
interesului general, prin organizarea i asigurarea de servicii publice.
Administraia public, ca activitate excede sfera organelor care
alctuiesc sistemul de organizare respectiv, aceasta putnd fi regsit
i n sistemul puterii legiuitoare sau judectoreti, precum i n cel al
unor organizaii nestatale care organizeaz executarea i execut n
concret legea.
n sens formal, structural sau organic administraia public
poate fi neleas ca un sistem de organe (ansamblul autoritilor i
instituiilor publice), cuprinznd diverse structuri administrative care
realizeaz activitatea de organizare a executrii i de executare n concret a legii, prin care, n regim de putere public, se aduc la ndeplinire legile sau n limitele legii, se presteaz servicii publice2.
1

Trilescu A., Tratat elementar de drept administrativ, Ed. All Beck, 2002,

p. XV.
2

p. 65.

Apostol Tofan D., Drept administrativ, vol. I, Ed. All Beck, Bucureti, 2008,

Dreptul administrativ ramur a dreptului public

Administraia public, n sensul de sistem de organe ale statului,


este alctuit din: Preedintele Romniei, Guvern, ministere i celelalte
organe ale administraiei publice centrale de specialitate, serviciile lor
descentralizate n judee, prefectul i autoritile administraiei publice
locale.
n opinia altui autor A. Iorgovan este necesar delimitarea
administraiei scop de administraia mijloc (pentru realizarea competenei) pe care o exercit autoritile publice care nu fac parte din
Executiv. A nu face o atare delimitare i a admite c Parlamentul,
Curtea Constituional, Avocatul Poporului, instanele judectoreti
fac i administraie public nseamn a le pune sub comanda Guvernului, deoarece Guvernul, potrivit art. 101 din Constituie exercit
conducerea general a administraiei publice. Toate aceste autoriti
publice desfoar o activitate administrativ (fiind organe de stat se
poate spune c este o anume administraie de stat), dar nu pentru a
realiza un program politic, ca n cazul Guvernului (evident i al efului
statului), ci pentru a-i realiza prerogativele prevzute de Constituie i
de legile organice.
Aceste aspecte de fond determin ca nici actul administrativ pe
care l emit s nu poat avea trsturile actului administrativ tipic emis
de autoritile executivului pentru realizarea administraiei publice.
Pentru A. Iorgovan, administraia public reprezint ansamblul
activitilor Preedintelui, Guvernului, autoritilor administraiei
autonome centrale, autoritilor administraiei autonome locale i,
dup caz, structurilor subordonate acestora, prin care, n regim de
putere public, se aduc la ndeplinire public legile sau, n limitele
legii, se presteaz servicii publice1.
1.3. Noiunea de instituie public2
Aa cum afirm Dana Apostol Tofan, aceasta nu se identific nici
cu noiunea de autoritate public i nici cu cea de autoritate a administraiei publice, n legislaie utilizndu-se de altfel, adeseori formularea autoritile i instituiile publice.
1

Iorgovan A., Drept administrativ. Tratat elementar, vol. I, Ed. Hercules, 1993,
p. 85-86.
2
Apostol Tofan D., op. cit., p. 68.

Drept administrativ

Fa de noiunea de autoritate public mai sus definit, noiunea


de instituie public are n vedere structurile subordonate unor autoriti ale administraiei publice, care funcioneaz din venituri bugetare
dar i din surse extrabugetare, potrivit legislaiei n vigoare.
Din definiiile de mai sus, identificm alte noiuni fundamentale
pentru studiul dreptului administrativ, i anume, noiunea de putere
public (prerogative de putere public) i cea de interes public.
1.4. Noiunea de putere public
Desemneaz drepturile speciale, exorbitante (prerogativele) de
care dispune orice autoritate a administraiei publice i implicit,
orice autoritate public, n vederea exercitrii atribuiilor sale i
pentru satisfacerea interesului public, care n cazul unui conflict cu
cel particular trebuie s se impun. n baza prerogativelor de putere
public de care dispun, msurile luate de aceste autoriti se aplic
direct iar n cazul n care nu sunt respectate, beneficiaz de fora de
constrngere a statului. Acest regim de putere public presupune
ntr-un stat democratic posibilitatea celor administrai de a aciona n
justiie mpotriva vtmrilor aduse prin actele administraiei publice
fiind vorba despre instituia contenciosului administrativ.
1.5. Noiunea de interes public
Desemneaz necesitile materiale i spirituale ale cetenilor, la
un moment dat, cu precizarea c aceast sintagm asemeni altora, ca
de exemplu, ordine public, bun public etc., este un concept ce
depinde de scopurile politice, sensul su putnd s se modifice o dat
cu schimbarea concepiilor politice, n cazul alternanei la putere.
1.6. Noiunea de serviciu public
La rndul ei, strns legat de noiunile mai sus definite precum i
de noiunea de administraie public, desemneaz activitatea cu
caracter continuu i regulat organizat sau autorizat de o autoritate
a administraiei publice n vederea satisfacerii unor necesiti de
interes public1.
1

Apostol Tofan D., op. cit., p. 69.

Dreptul administrativ ramur a dreptului public

Potrivit prof. A. Iorgovan, noiunea de serviciu public reprezint


activitatea organizat sau autorizat de o autoritate a administraiei
publice pentru satisfacerea unor necesiti de interes public, sau ntr-o
alt concepie, organismele sociale ntiinate pentru satisfacerea
cerinelor membrilor unei colectiviti umane.
Serviciile publice vor fi organizate la nivel naional, pentru ntreaga ar (serviciul public de transport aerian, feroviar etc.) sau la
nivel local (transportul n comun n cadrul unei localiti), n raport de
interesul public care se manifest la nivel local sau la nivel naional.
n doctrina interbelic romneasc i n mod constant, n doctrina
occidental liberti de apreciere, aflat la ndemna administraiei
publice, mai precis a funcionarului public chemat s aplice legea, a
permis, dezvoltarea teoriei puterii discreionare a administraiei, a
oricrei autoriti publice n general, dincolo de care se ajunge la exces
de putere.
1.7. Puterea discreionar sau dreptul de apreciere1
Reprezint acea marj de libertate lsat la libera apreciere a unei
autoriti astfel ca, n vederea atingerii scopului indicat de legiuitor, s
poat recurge la orice mijloc de aciune n limitele competenei sale.
Depirea acestor limite2, va determina ca autoritatea respectiv s
acioneze cu exces de putere, abuz care poate fi cenzurat n instana de
contencios administrativ.
Din enumerarea instituiilor juridice menionate rezult c nu
poate fi conceput administraia n absena resurselor umane din sectorul public, a celor care compun administraia, acionnd n cadrul
acesteia, punnd-o n micare (funcionarii publici sau angajaii contractuali).

2. Trsturile administraiei publice


mprtim opinia prof. Ioan Alexandru, care afirm c administraia public reprezint un corp intermediar ntre Guvern i public3,
iar caracteristicile fundamentale ale acestei activiti publice sunt:
1

Apostol Tofan D., op. cit., p. 70.


Petrescu R.N., Drept administrativ, Ed. Hamangiu, Bucureti, 2009, p. 337.
3
Alexandru I., Introducere n teoria administraiei publice, vol. I, Ed. Sylvi,
Bucureti, p. 45-50.
2

10

Drept administrativ

este subordonat ntotdeauna administraia public este


subordonat Guvernului, care i stabilete obiectivele, numete funcionarii publici, i furnizeaz mijloacele materiale i financiare. De
asemenea, administraia public este subordonat legii, care stvilete
arbitrariul n manifestarea puterii ei discreionare. Subordonarea nu
exclude anumite puteri pe care administraia public le exercit, ca
aceea de a aprecia oportunitatea, de rechiziie, de expropriere pentru
cauz de utilitate public, de a percepe impozite, de mobilizare a
rezervitilor etc.;
este ierarhizat i ordonat pentru a avea coeziune i a
asigura disciplina, n acest cadru ierarhic se exercit puterea de
comand, de instrucie, control i disciplin;
este egalitar furnizeaz servicii tuturor celor interesai, fr
discriminare;
este remunerat funciile publice prin care se realizeaz
sarcinile si atribuiile sunt salarizate;
este civil i nu militar;
este laic personalul su nu este clerical;
este permanent, necesitnd tehnicitate;
este formalist, scris, birocratic aciunea administraiei
publice se desfoar dup anumite proceduri;
este compartimentat ierarhic i orizontal.
n conformitate cu opinia profesorului A. Iorgovan1, se pot reine
urmtoarele trsturi ale administraiei publice:
activitate realizat numai de autoriti executive si administrative, numite autoriti ale administraiei publice;
activitate de aducere la ndeplinire a legii (ceea ce nseamn i
adoptarea de acte normative cu for juridic inferioar legii) sau, dup
caz, de organizare sau realizare efectiv a serviciilor;
activitate care se realizeaz n regim de putere public, adic
prin intermediul prerogativelor acordate de Constituie i legi, care fac
s prevaleze interesul public general atunci cnd este n conflict cu
interesul particular.
1

Iorgovan A., op. cit., p. 85-86.

Dreptul administrativ ramur a dreptului public

11

3. Definiia dreptului administrativ. Norma de drept


administrativ. Izvoare. Raportul de drept administrativ
3.1. Dreptul administrativ
Este o ramur a sistemului unitar al dreptului romn. Dreptul
romn se constituie din ansamblul regulilor de conduit instituite sau
sancionate de stat, reguli ce reflect voina poporului exprimat prin
intermediul puterii legislative, reguli a cror respectare i aplicare obligatorie se asigur prin contiina juridic a cetenilor iar, la nevoie, cu
ajutorul forei coercitive a statului. Achiesm la abordarea prof.
Iorgovan cu privire la cea mai cuprinztoare definiie ntlnit n doctrin: Dreptul administrativ este acea ramur a dreptului public
care reglementeaz relaiile sociale din sfera administraiei publice
precum i pe cele de natur conflictual, dintre autoritile publice
sau persoanele de drept privat care exercit atribuii de putere
public, pentru realizarea unui interes public, asimilate autoritilor
publice, pe de o parte, i cei vtmai n drepturile lor pe de alt
parte1.
Nici opinia prof. Narcisa Petrescu, nu trebuie neglijat, care ntr-o
exprimare concis, definete dreptul administrativ ca ramura sistemului de drept care cuprinde normele juridice ce reglementeaz raporturile sociale referitoare la organizarea i activitatea administraiei
publice pe baza i n executarea legii2.
Aceste reguli de conduit - cu caracter general obligatoriu - norme
juridice, orict ar fi de variate, de deosebite unele de altele, prin coninutul i forma lor, reprezint n cadrul fiecrui stat o unitate, un
ansamblu, fiind organizate ntr-un anumit sistem3.
Ca ramur distinct de drept, n cadrul sistemului dreptului nostru,
dreptul administrativ reglementeaz o grupare specific de raporturi
sociale, care se constituie n obiectul su.
1

Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ed. All Beck, Bucureti, 2004,

p. 201.
2

Petrescu R.N., Drept administrativ, Ed. Accent, Cluj-Napoca, 2004, p. 44.


Alexandru I., Popescu I., Cruan M., Dinc D., Drept administrativ,
Bucureti, 2002.
3

12

Drept administrativ

Dreptul administrativ se evideniaz ca o specie a dreptului


public, care cuprinde normele juridice care privesc statul, colectivitile publice i raporturile lor cu persoanele particulare atunci cnd
aceste raporturi privesc prerogativele subiectelor de drept public.
Dreptul administrativ (public) este dominat de interesul general,
n acest cadru reglementndu-se relaiile sociale din domeniul puterii
publice, distribuirea competenelor n stat, organizarea puterii la nivel
central i local, motiv pentru care raporturile juridice de drept public
prevaleaz voina statului, a colectivitilor publice1.
Dreptul administrativ nu poate cuprinde toate normele juridice
care reglementeaz administraia public, avnd legturi i cu celelalte
ramuri ale dreptului (unele relaii sociale din domenii de activitate ale
administraiei publice sunt reglementate de norme juridice care aparin
altor ramuri de drept: raporturile patrimoniale din cadrul administraiei publice sunt reglementate de dreptul civil, raporturile financiare de dreptul financiar, cele din domeniul relaiilor de munc de
dreptul muncii, cele din domeniul relaiilor de familie2.
n literatura de specialitate au fost exprimate numeroase opinii cu
privire la aceste relaii sociale3. n ceea ce ne privete, considerm c
obiectul dreptului administrativ l formeaz acele raporturi sociale
care constituie obiectul activitii administrative a statului i a colectivitilor locale, realizat, deci, n principal, de ctre autoritile
administraiei publice potrivit normelor legale, cu excepia raporturilor sociale care se nasc n procesul realizrii activitii financiare
a statului i a colectivitilor locale4.
Aadar, trebuie observat, n primul rnd, c obiectul dreptului
administrativ nu l formeaz toate raporturile sociale n care sunt
implicate autoritile administraiei publice prin diferite fapte juridice,
ci numai acelea n care autoritile administraiei publice nfptuiesc
puterea executiv, fiind purttoare a autoritii publice.
1
Vedina V., Drept administrativ, ed. a V-a revzut i actualizat, Bucureti,
2009, p. 7.
2
Mgureanu A., Dreptul familiei, Ed. Alma Mater, Sibiu, 2011.
3
Iorgovan A., op. cit., p. 123-130 i Ionescu R., Drept administrativ,
Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970.
4
Ionescu R., Drept administrativ, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970.

Dreptul administrativ ramur a dreptului public

13

n al doilea rnd, din aceast grupare de raporturi sociale, desprindem pe acelea care se nasc n procesul realizrii activitii financiare, deoarece datorit specificului puternic al acestora, ele fac
obiectul unei ramuri distincte de drept - dreptul financiar.
3.2. Izvoarele dreptului administrativ1
Noiunea de izvor de drept are dou nelesuri.
n sens material prin izvor de drept se neleg condiiile materiale
de existen care determin voina membrilor societii, exprimat n
normele juridice, iar n al doilea sens, se nelege forma specific de
exprimare a normelor juridice2.
Acest al doilea sens, tehnic-juridic, al expresiei izvor de drept,
este cel pe care l avem n vedere n cele ce urmeaz i care mai este
exprimat n formula izvor formal de drept.
Avnd n vedere cele de mai sus, izvorul de drept administrativ
poate fi definit ca forma specific de exprimare a normelor de
drept administrativ.
Deoarece nu exist numai o singur form de exprimare a normelor dreptului administrativ, ci mai multe, se vorbete despre izvoarele dreptului administrativ (actele normative care de altfel, n
ansamblu, formeaz un sistem).
n cadrul sistemului, ierarhia izvoarelor dreptului administrativ
privete raportul dintre diferitele acte normative i are la baz
supremaia legii.
Indiferent de felul actului administrativ, fora juridic obligatorie
este aceeai, iar actele normative subordonate sunt n consens cu cele
fa de care trebuie s se conformeze.
Aa cum am artat, principiul legalitii administraiei publice impune ca normele privitoare la organizarea i activitatea administraiei
publice s provin de la autoritile puterii legiuitoare, prin aceasta
1
A se vedea pe larg Iorgovan A, Tratat de drept administrativ, Ed. All Beck,
Bucureti, 2005, p. 114-120.
2
Vedina V., Drept administrativ i instituii politico-administrative. Manual
practic, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2002, p. 15-16.

14

Drept administrativ

manifestndu-se subordonarea administraiei publice n misiunea


acesteia de executare a legii1.
Cu toate acestea, n activitatea de executare a legii, autoritile
administraiei publice trebuie s aib posibilitatea de a emite acte
normative.
n afara normelor juridice care au ca izvor acte ce provin de la
puterea legiuitoare, exist deci i izvoare ale dreptului administrativ
care provin de la autoriti ale administraiei publice i aceasta
constituie o particularitate a dreptului administrativ2.
Competena autoritilor administraiei publice de a emite acte
normative comport dou aspecte care justific i limiteaz totodat
aceast competen.
Este vorba, n primul rnd, de emiterea unor acte normative cu
aplicaie n interiorul administraiei publice i care au ca obiect organizarea luntric a structurilor i aciunilor administraiei publice.
Alte acte normative provenind de la autoritile administraiei publice cuprind norme de drept ce reglementeaz activitatea administraiei publice n raport cu terii.
Autoritile administraiei publice, atunci cnd emit acte normative, acioneaz n baza i executarea legii, potrivit specializrii pe
care o au n diferite domenii sau ramuri de activitate fr a crea
valori politice noi, necuprinse n lege3, cu excepia ordonanelor date
n baza Constituiei sau a legii de abilitare.
Astfel, ntotdeauna actele normative care provin de la autoritile
administraiei publice sunt subordonate Constituiei i legii n sens
restrns i sunt emise pe baza i n executarea legii4.
Cel mai important izvor formal al dreptului administrativ l
constituie Constituia care este legea fundamental.
Constituia este cel mai important izvor al dreptului administrativ
nu prin aspectul cantitativ al normelor dreptului administrativ pe care
1

Negoi Al., op. cit., p. 37.


Preda M., Drept administrativ Partea general, Ed. Lumina Lex, Bucureti,
2000, p. 32.
3
Negoi Al., op. cit., p. 38.
4
Apostol Tofan D., op. cit., p. 40-42.
2

Dreptul administrativ ramur a dreptului public

15

le cuprinde, n raport de alte izvoare de drept, ci prin fora juridic


superioar a normelor de drept administrativ de ordin constituional.
n Constituie sunt cuprinse norme privind organizarea i funcionarea celor mai importante autoriti ale administraiei publice, norme
privind drepturile i ndatoririle fundamentale ale cetenilor a cror
realizare este o sarcin a autoritilor administrative, precum i norme
referitoare la raporturile autoritilor administrative cu celelalte autoriti, instituii etc.
Alte izvoare ale dreptului administrativ sunt legile constituionale
(de revizuire a Constituiei), legile organice i cele ordinare, atunci
cnd conin norme ce reglementeaz raporturi de drept administrativ.
Un alt izvor al dreptului administrativ este Decretul care eman
de la eful statului dar, cu toate acestea, are putere de lege, reglementnd relaii sociale din domeniul legii, pe care o poate modifica
sau nlocui1.
Hotrrile i ordonanele Guvernului, ordonanele de urgen, ordinele i instruciunile minitrilor i actele celorlalte
autoriti centrale de specialitate ale administraiei publice (hotrri,
decizii, ordine, dispoziii), precum i cele elaborate de unitile economice i instituiile publice n msura n care conin norme de drept
administrativ, sunt i ele izvoare ale ramurii drept administrativ.
Conveniile internaionale care sunt direct executorii n ordinea
juridic intern sunt considerate de unii autori izvoare ale dreptului
administrativ.
Ct privete principiile generale ale dreptului administrativ,
desprinse prin generalizare din prevederile mai multor acte normative,
acestea capt valoarea unor izvoare distincte de actele administrative
respective (de exemplu, principiul revocabilitii actelor administrative).
Unele precizri trebuie fcute n legtur cu unele denumiri ale
unor acte normative care sunt deosebite de cele amintite.
Astfel, denumirea de cod desemneaz o lege i reglementeaz
complet i sistematic o activitate ntr-un domeniu foarte important (de
1

Stelian I., Drept administrativ, Ed. Fundaiei Andrei aguna, Constana,


1998, p. 25-26.

16

Drept administrativ

exemplu, Codul silvic i Codul aerian cuprind multe norme de drept


administrativ).
Frecvent, se folosete denumirea de regulament pentru un act normativ ale crui norme reglementeaz raporturi juridice administrative.
Denumirea de regulament o poate purta o lege (regulamentul de
funcionare a camerelor Parlamentului), o hotrre a Guvernului, un
ordin ministerial sau al conductorului unei instituii (regulamentul de
funcionare sau cel de ordine interioar).
Unele acte normative poart denumirea de statut, altele de condiii
fundamentale iar acestea constituie izvoare ale dreptului administrativ
dar nu izvoare deosebite de actele normative pe care le desemneaz
denumirile respective.
Dei teza unanim acceptat n ara noastr1, cu privire la jurispruden i la doctrin2, este n sensul c acestea nu constituie
izvoare de drept, apreciem c acestea au un rol important n elucidarea sensului legii i n aplicarea uniform a acesteia, fiind incidente
dispoziii normative supranaionale (legislaia primar/secundar a
Uniunii Europene, Tratatele i conveniile internaionale la care
Romnia este parte) i jurisprudeniale (deciziile Curii Constituionale, Deciziile CCJ privind soluionarea recursurilor n interesul
legii ori n dezlegarea unor chestiuni de drept, deciziile CEDO,
deciziile CJUE), abordarea practic lsnd n desuetudine abordarea
doctrinar.
3.3. Normele de drept administrativ
Fac parte din acea categorie de norme juridice care reglementeaz, ordonnd i organiznd, raporturile sociale care constituie
obiectul activitii administrative a statului i a colectivitilor locale,
cu excepia raporturilor sociale care se nasc n procesul realizrii
activitii financiare3.
1
Petrescu R.N., Drept administrativ, Ed. Cordial Lex, Cluj Napoca, 2001,
p. 24-27.
2
Apostol Tofan D., Drept administrativ, vol. I, Ed. All Beck, Bucureti, 2003,
p. 40-42.
3
Negoi Al., Drept administrativ i tiina administraiei, Ed. Ateneum,
Bucureti, 1991 i Ed. Atlas Lex SRL, Bucureti, 1993.

Dreptul administrativ ramur a dreptului public

17

Normele de drept administrativ sunt acele norme ce reglementeaz raporturile sociale care apar ntre autoritile administraiei
publice n realizarea sarcinilor executive, ntre acestea i particulari1.
Normele de drept administrativ sunt norme de conduit ale
subiecilor care particip, ntr-o form sau alta, la realizarea administraiei publice2.
Normele de drept administrativ pot fi emise att de ctre
Parlament, ca autoritate public ce deine puterea legislativ, ct i de
Preedintele Republicii, Guvern i celelalte autoriti ale administraiei
publice centrale sau locale.
De asemenea, nu trebuie s confundm noiunea de norm de
drept administrativ - care se poate gsi att ntr-un act juridic normativ
emis de Parlament ca autoritate public ce deine puterea legislativ,
ct i ntr-un act juridic normativ emis de o autoritate a administraiei
publice centrale sau locale ce in de puterea executiv - cu noiunea de
act administrativ cu caracter normativ, care este un act juridic ce
cuprinde norme de conduit i care este emis numai de ctre o
autoritate a administraiei publice centrale sau locale.
Formnd o categorie special de norme juridice, deoarece reglementeaz o anumit grupare de raporturi sociale, normele de drept
administrativ se pot referi la o secven sau alta a activitii administrative a statului sau a colectivitilor locale.
Referitor la clasificarea normelor de drept administrativ3, acestea
pot fi mprite n mai multe categorii, avnd la baz diferite criterii.
Astfel, n doctrina postbelic4 au fost propuse mai multe criterii
pentru clasificarea normelor de drept administrativ, cum ar fi: criteriul
sectorului de activitate, criteriul ramurii i domeniului activitii
executive (identic pe fond cu cel mai nainte menionat) sau criteriul
obiectului de reglementare, respectiv al sferei de cuprindere.
1

p. 59.

Apostol Tofan D., Drept administrativ, vol. I, Ed. All Beck, Bucureti, 2003,

Petrescu R.N., Drept administrativ, Ed. Cordial Lex, Cluj Napoca, 2001, p. 24.
Apostol Tofan D., Drept administrativ, vol. I, Ed. All Beck, 2003, p. 60-61.
4
Petrescu R.N., Drept administrativ, Ed. Cordial Lex, Cluj Napoca, 2001,
p. 25-26.
3

18

Drept administrativ

Dup criteriul obiectului de reglementare au fost identificate


urmtoarele categorii de norme de drept administrativ: norme organice (cele care reglementeaz nfiinarea, organizarea i funcionarea
structurilor administrative), norme de drept material (cele care
reglementeaz drepturile i obligaiile unor structuri administrative
i/sau ale unor categorii de particulari) i norme de drept procesual
(cele care reglementeaz aspecte procedurale n domeniul contraveniilor).
Dup criteriul sferei de cuprindere exist: norme generale, avnd
o sfer larg de reglementare, norme speciale, care reglementeaz o
anumit grup de raporturi sociale, bine determinate i norme excepionale, adoptate n cazuri de excepie, pentru a reglementa situaii
aprute n mod excepional1.
Clasificarea normelor de drept dup criteriul sferei lor de cuprindere, s-a apreciat n doctrin prezint importan n opera de
interpretare i aplicare a lor. Spre exemplu, o norm special sau una
excepional poate deroga de la normele generale de acelai rang
pentru c primele au fost adoptate sau emise pentru a reglementa o
situaie special sau una excepional2.
n doctrina actual, n plus fa de aceste criterii i implicit clasificri fundamentate de doctrina postbelic, a fost adugat i criteriul
funciei dreptului administrativ, care se realizeaz prin norma respectiv, potrivit cruia distingem ntre: norme organice, norme de
structurare n sistem a altor categorii de norme juridice, norme de
garantare a aplicrii altor categorii de norme juridice, norme de
aprare a valorilor sociale cu caracter generic i norme de contencios
administrativ.
Dup un alt criteriu, al specificului raporturilor sociale pe care le
reglementeaz, normele de drept administrativ pot fi: norme care
reglementeaz organizarea i funcionarea autoritilor administraiei
publice i raporturile dintre ele, norme care au ca obiect raporturile
dintre autoritile administraiei publice, pe de-o parte, i persoane
fizice i juridice, pe de alt parte, norme referitoare la statutul funcio1

Iorgovan A., Tratat de drept administrativ, Ed. All Beck, Bucureti, 2005,
p. 145-147.
2
Negoi Al., Drept administrativ, Ed. Sylvi, Bucureti, 1996, p. 40-51.

Dreptul administrativ ramur a dreptului public

19

narului public, norme care reglementeaz rspunderea administrativ, norme care reglementeaz controlul administrativ, norme care
reglementeaz instituia contenciosului administrativ i norme
procesuale, care reglementeaz principiile i procedura dup care se
desfoar activitatea autoritilor administraiei publice.
Dup criteriul gradului de impunere a normelor sau caracterul
dispoziiei, se mai poate distinge ntre norme cu caracter imperativ,
adic norme obligatorii de executat sau de realizat; norme cu caracter
prohibitiv, adic normele prin care se interzic anumite fapte sau acte
administrative i norme cu caracter permisiv, prin care subiectelor
raporturilor juridice administrative li se permite s fac sau s nu fac
un anumit act sau fapt.
3.4. Raporturile de drept administrativ
Pot fi considerate acele raporturi juridice care apar prin intervenia
normei juridice asupra raporturilor sociale care constituie obiectul activitii administrative a statului - sau a colectivitilor locale - realizat
aadar, de ctre autoritile administraiei publice potrivit normelor
legale, cu excepia raporturilor sociale care se nasc n procesul realizrii activitii financiare1.
Cu alte cuvinte, raporturile de drept administrativ sunt relaii
sociale ce se formeaz, n principal, n legtur cu organizarea i exercitarea competenei organelor administraiei publice, relaii sociale ce
sunt supuse reglementrilor normelor dreptului administrativ.
Ele se nasc, se modific sau se sting n condiiile prevzute de
normele dreptului administrativ. Pentru ca norma juridic s acioneze,
s se pun n micare i s dea natere, s modifice sau s sting un
raport de drept administrativ este necesar s intervin ceva exterior ei,
un fapt de care nsi norma juridic leag aplicarea sa. Este vorba
despre fapte juridice administrative, ce pot fi independente de voina
omului sau de aciuni ori inaciuni ale omului.
1

Iorgovan A, Drept administrativ, vol. I, Ed. Atlas Lex, Bucureti, 1994


p. 138-152.

20

Drept administrativ

ncercnd o particularizare a raportului de drept administrativ, ne


vom opri asupra unor caracteristici juridice specifice a elementelor
sale: subiectul, obiectul i coninutul1.
Referindu-ne la subiecii raportului de drept administrativ, trebuie
artat c ntotdeauna cel puin unul este o autoritate a administraiei
publice. Naterea, modificarea sau stingerea raportului de drept administrativ este expresia manifestrii unilaterale de voin a autoritii
administrative purttoare a autoritii publice (de stat sau a colectivitilor locale).
n acest sens, distingem mai multe posibiliti. Astfel, un raport de
drept administrativ se poate stabili ntre:
dou autoriti ale administraiei publice;
o autoritate a administraiei publice sau o alt autoritate public
(n ceea ce privete natura juridic a raporturilor dintre Parlament i
autoritile administraiei publice, suntem de prere c acestea, de
regul, sunt raporturi de drept constituional);
o autoritate a administraiei publice i un organism
non-guvernamental;
o autoritate a administraiei publice i o instituie social-cultural
sau un agent economic (regie autonom sau o societate comercial);
o autoritate a administraiei publice i o persoan fizic.
Raporturile de drept administrativ se caracterizeaz prin dou
trsturi eseniale2.
n primul rnd, unul dintre subiecte este ntotdeauna un purttor
al autoritii publice, determinnd, n condiiile legii, un anumit comportament din partea celuilalt subiect.
n al doilea rnd, este vorba de raporturi de putere care apar n
sfera relaiilor sociale, reglementate de dreptul administrativ.
Prima trstur urmrete s individualizeze raporturile de drept
administrativ fa de raporturile de drept civil, n care pot intra i
autoriti ale administraiei publice, autoriti publice sau structuri
nestatale, n timp ce prin cea de-a doua trstur se urmrete deli1
Priscaru V.I., Tratat de drept administrative romn- Partea general,
ed. a III-a, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2002, p. 39-44.
2
Iorgovan A., Tratat de drept administrativ, Ed. All Beck, Bucureti, 2005,
p. 149-154.

Dreptul administrativ ramur a dreptului public

21

mitarea raporturilor de drept administrativ de celelalte raporturi de


drept public1.
Ca n orice raport juridic, obiectul raportului de drept administrativ l formeaz aciunea sau inaciunea prilor. Specificitatea const
n aceea c aciunea sau inaciunea subiecilor se ncadreaz n activitatea administrativ a statului sau a colectivitilor locale, deci n
cadrul exercitrii puterii executive2.
Particulariznd coninutul raportului de drept administrativ,
trebuie subliniat c exercitarea drepturilor i obligaiilor nu este lsat
la latitudinea prilor, ci constituie o obligaie legal pentru acestea.
Naterea, modificarea sau stingerea raportului de drept administrativ
nu depind de voina subiectiv a prilor, ci constituie o ndatorire
legal chiar i pentru autoritile administraiei publice, a cror raiune
de a fi const tocmai n realizarea obligatorie a atribuiilor, a competenelor cu care au fost nvestite3.
Aadar, coninutul raportului juridic este reprezentat de drepturile i obligaiile subiectelor ntre care se desfoar relaia social
reglementat de norma juridic.
O particularitate a raporturilor de drept administrativ o constituie faptul c exercitarea drepturilor autoritilor administraiei publice
reprezint i o obligaie a acestora, ele neputnd s decid singure dac
le exercit sau nu4.
n principiu, drepturile i obligaiile autoritilor administraiei
publice nu pot fi transmise sau cedate unei alte autoriti administrative, excepiile fiind stabilite expres prin lege.
Complexitatea administraiei publice, caracterizat printr-o
extrem diversitate impune ca raporturile juridice nscute din aplicarea
normelor de drept administrativ s fie foarte diverse.
1
Coman Kund F., Ciobanu A., Drept administrativ - Sinteze teoretice i exerciii
practice pentru activitatea de seminar, Partea I, Ed. Universul Juridic, Bucureti 2007,
p. 78-80.
2
Preda M., Drept administrativ partea general, Ed. Lumina Lex, Bucureti,
2000, p. 41-43.
3
Petrescu R.N., Drept administrativ, Ed. Cordial Lex, Cluj Napoca, 2001,
p. 30-37.
4
Apostol Tofan D., Drept administrativ, vol. I, Ed. C.H. Beck, Bucureti, 2009,
p. 59.

22

Drept administrativ

O prim categorie o reprezint raporturile care se formeaz n


cadrul administraiei publice, n special cu privire la organizarea i
funcionarea administraiei publice. Ele pot fi raporturi de subordonare, de colaborare i de participare.
n cazul raporturilor de subordonare, unul din subiecte acioneaz ca o autoritate ierarhic superioar, avnd dreptul de a conduce,
ndruma, controla i anula actele emise de organul ierarhic inferior i
eventual de a-l sanciona pe cel subordonat. n acest caz, subiectul
supraordonat dispune cu privire la comportamentul celuilalt subiect.
n cazul raporturilor de colaborare, subiectele raporturilor de
drept administrativ se afl pe aceeai poziie i acioneaz mpreun n
vederea realizrii unui scop comun. n aceast categorie de raporturi
juridice, subiectele realizeaz acte de drept public sau de drept privat.
n cazul raporturilor de participare, subiecii particip la exercitarea unor atribuii pe care legea le d n competena unui organism
colegial, fa de care subiecii se pot afla n raporturi de subordonare1.
A doua categorie mare de raporturi o reprezint raporturile care
se formeaz ntre un subiect ce aparine administraiei publice i
unul din afara acestui sistem.
n aceste situaii, subiectele din afara sistemului intr n raporturi
juridice cu reprezentanii administraiei publice. i aceste raporturi pot
fi: de subordonare, de colaborare i de participare.
n doctrin se apreciaz c, acest gen de raporturi ar fi cel mai
rspndit, el avnd ponderea cea mai ridicat n ansamblul raporturilor
juridice administrative2.
Unii autori au identificat i categoria raporturilor juridice de
utilizare a serviciilor publice, n cadrul crora subiectele active acioneaz tot pe baza i n executarea legii, dar n calitatea lor de servicii
publice nfiinate pentru desfurarea de activiti cu caracter de
prestaie n vederea satisfacerii unor necesiti de interes public3.
1

Santai I, Drept administrativ i tiina administraiei, vol. I, Ed. RISOPRINT,


Cluj-Napoca, 1988, p. 70-77.
2
Iorgovan A., Tratat de drept administrativ, Ed. All Beck, Bucureti, 2005,
p. 149-154.
3
Coman Kund F., Ciobanu A., Drept administrativ - Sinteze teoretice i exerciii
practice pentru activitatea de seminar, Partea I, Ed. Universul Juridic, Bucureti 2007,
p. 82-84.

Dreptul administrativ ramur a dreptului public

23

De asemenea, mai poate fi adugat categoria raporturilor care


privesc soluionarea conflictelor juridice dintre o autoritate a administraiei publice, sau chiar o autoritate public, n general, i alte
structuri administrative sau particulari (persoane fizice sau juridice),
fiind vorba despre raporturi de natur procesual1.

Apostol Tofan D., Drept administrativ, vol. I, Ed. All Beck, Bucureti, 2003,
p. 66-67.

24

Drept administrativ

Capitolul II
Componente ale sistemului
administraiei publice centrale
1. Preedintele Romniei
1.1. Cadrul legal
Potrivit art. 80 din Constituia republicat:
(1). Preedintele Romniei reprezint statul romn i este
garantul independenei naionale, al unitii i al integritii teritoriale
a rii. (2). Preedintele Romniei vegheaz la respectarea Constituiei i la buna funcionare a autoritilor publice. n acest scop,
Preedintele exercit funcia de mediere ntre puterile statului, precum
i ntre stat i societate.
Problematica instituiei prezideniale va fi analizat succint,
deoarece ea face obiectul de studiu detaliat al disciplinei dreptului
constituional1.
Preedintele Romniei2 este, alturi de Guvern, eful executivului,
ntre cele dou autoriti publice neexistnd raporturi de subordonare3.

A se vedea, pe larg, Drganu T., Drept constituional i instituii politice, tratat


elementar, vol. II, Ed. Lumina Lex, 1998, p. 239 i urm.; Deleanu I., Instituii i
proceduri constituionale, vol. II, Ed. C.H. Beck, Bucureti, 2006, p. 320 i urm.;
Ionescu C., Tratat de drept constituional contemporan, ed. a 2-a, Ed. C.H. Beck,
Bucureti, 2008, p. 230 i urm.; Muraru I., Tnsescu S., Drept constituional i
instituii politice, ed. a XIV-a, Ed. C.H. Beck, 2008, p. 465 i urm.
2
Dragos D., Drept administrativ: actele i contractele administrative, funcia
public, contenciosul administrativ. Curs universitar, Ed. Accent, Cluj Napoca, 2005,
p. 25.
3
Petrescu R.N., Drept administrativ, ed. actualizat, Ed. Accent, Cluj Napoca,
2004, p. 75.

Componente ale sistemului administraiei publice centrale

25

1.2. Funciile Preedintelui Romniei


Sunt acelea de ef de stat n exercitarea creia reprezint statul
romn n raporturile interne i externe, ncheie tratate internaionale,
acrediteaz i recheam reprezentanii diplomatici etc.; ca ef al executivului, alturi de Guvern, Preedintele garanteaz independena
naional, integritatea teritorial, exercit atribuii n domeniul aprrii
comandant al forelor armate i preedinte al Consiliului Suprem de
Aprare a rii; este garantul Constituiei i mediator1 ntre puterile
statului, precum i ntre stat i societate (art. 80 din Constituie)2.
Constituia Romniei reglementeaz un ef de stat cu atribuii ce-l
apropie de preedintele dintr-o republic parlamentar, cu singura
diferen c este ales direct de corpul electoral3. Aceast construcie
constituional este, din perspectiva a peste 15 ani de democraie, discutabil, deoarece determin un clivaj ntre ateptrile corpului electoral de la instituia prezidenial i mijloacele concrete de aciune ale
preedintelui; aceast realitate nu a fost luat n considerare, din
pcate, la revizuirea legii fundamentale din 2003, care nu a schimbat
nimic n acest sens4.
Preedintele nu poate fi membru al unui partid politic dup dobndirea funciei (i nici nu poate cumula o alt funcie public sau
privat), prin aceast prevedere ncercndu-se o poziionare neutr a
instituiei fa de forele politice, n msur s-i confere posibilitatea de
a-i exercita funcia de mediator sau de arbitraj ntre puterile statului i
ntre acestea i societate.
Preedintele Romniei se bucur de imunitate, n sensul c nu
poate fi tras la rspundere juridic pentru voturile sau pentru opiniile
politice exprimate n exercitarea mandatului5.
1

Apostol Tofan D., op. cit., p. 103.


A se vedea Iorgovan A., Tratat..., op. cit., 2001, p. 290; Rodica Narcisa
Petrescu, op. cit., p. 76.
3
A se vedea, pe larg, Vrabie G., Rolul i funciile Preedintelui Romniei, n
Revista de drept public nr. 2/1995, p. 69 i urm.; Brezoianu D., Drept administrativ
romn, Ed. All Beck, 2004, p. 30.
4
Iorgovan A, Tratat...., op. cit., p. 294 i urm.
5
A se vedea pe larg, Turianu C., Discuie n legtur cu eventuala modificare a
reglementrii imunitii parlamentare i a efului statului, n Dreptul nr. 7/2001, p. 30
i urm.
2

26

Drept administrativ

Mandatul Preedintelui Romniei este, ncepnd cu alegerile din


2004, de 5 ani, i poate fi prelungit numai n caz de rzboi sau
catastrof, prin lege organic. Aa cum s-a precizat n doctrin, aici
legea fundamental introduce un concept nedeterminat, cel de
catastrof, i n consecin o putere discreionar pentru Parlament
de a decide prelungirea mandatului Preedintelui1.
Modificarea mandatului de la 4 ani la 5 ani se impunea n vederea
decalrii alegerilor parlamentare de cele prezideniale i a desprinderii
partidelor politice de locomotiva pe care candidatul la preedinie o
reprezenta; pe de alt parte, astfel s-a urmrit pstrarea unei continuiti a instituiei prezideniale.
n Constituia revizuit s-a pstrat prevederea conform creia
nicio persoan nu poate ndeplini funcia dect pentru cel mult dou
mandate, care ns pot fi i succesive. Mandatul se exercit de la
depunerea jurmntului pn la depunerea jurmntului de ctre noul
preedinte ales.
1.3. Atribuiile Preedintelui Romniei
Atribuiile efului statului romn2 pot fi clasificate dup cum
urmeaz:
n relaia cu Guvernul (art. 85-87 din Constituie):
a) Numirea Guvernului - Preedintele Romniei desemneaz un
candidat pentru funcia de prim-ministru i numete Guvernul pe baza
votului de ncredere acordat de Parlament.
b) Revocarea i numirea minitrilor n caz de remaniere guvernamental sau de vacan a postului, la propunerea primului-ministru.
Dac ns prin propunerea de remaniere se schimb structura sau compoziia politic a Guvernului, Preedintele Romniei va putea exercita
aceast atribuie numai pe baza aprobrii Parlamentului, acordat la
propunerea primului-ministru.
c) Consultarea Guvernului - Preedintele Romniei poate consulta
Guvernul cu privire la probleme urgente i de importan deosebit.
1

Constantinescu M., Deleanu I., Iorgovan A., Muraru I., Vasilescu F., Vida I.,
Constituia Romniei comentat i adnotat, Ed. Monitorul Oficial, 1992, p. 188.
2
A se vedea, pe larg, Deleanu I, Instituii, op. cit., p. 352 i urm.

Componente ale sistemului administraiei publice centrale

27

d) Participarea la edinele Guvernului. Preedintele Romniei


poate lua parte la edinele Guvernului n care se dezbat probleme de
interes naional privind politica extern, aprarea rii, asigurarea
ordinii publice i, la cererea primului-ministru, n alte situaii.
Preedintele prezideaz edinele Guvernului la care particip.
n relaia cu Parlamentul:
a) Preedintele adreseaz Parlamentului mesaje cu privire la principalele probleme ale naiunii. n principiu, mesajele sunt facultative,
dar uneori o astfel de problem este indicat chiar de legea fundamental: este cazul art. 92, care impune adresarea unui mesaj de ntiinare
a Parlamentului imediat dup ce Preedintele ia, n calitatea sa de ef
al forelor armate, msuri urgente pentru respingerea unei agresiuni
armate contra rii1.
Mesajul preedintelui are rolul de a atrage atenia asupra unor
probleme, fr a avea vreun efect juridic asupra Parlamentului, care
rmne singurul abilitat s decid luarea unor msuri pe baza
mesajului.
Sub aspectul formei de adresare a mesajului, doctrina apreciaz c
el poate fi prezentat direct de ctre Preedinte, printr-un consilier
prezidenial sau printr-o scrisoare public2.
b) Dizolvarea Parlamentului. Dup consultarea preedinilor celor
dou Camere i a liderilor grupurilor parlamentare, Preedintele
Romniei poate s dizolve Parlamentul, dac acesta nu a acordat votul
de ncredere pentru formarea Guvernului n termen de 60 de zile de la
prima solicitare i numai dup respingerea a cel puin dou solicitri
de investitur. n cursul unui an, Parlamentul poate fi dizolvat o
singur dat. De asemenea, Parlamentul nu poate fi dizolvat n
ultimele 6 luni ale mandatului Preedintelui Romniei i nici n timpul
strii de mobilizare, de rzboi, de asediu sau de urgen.
i n acest domeniu Preedintele este condiionat n aciunea sa de
votul negativ al Parlamentului, prin urmare el nu poate dizolva
Parlamentul n cazul unui alt tip de blocaj instituional. Reglementarea
restrictiv face ca aceast instituie juridic a statului de drept, menit
1

A se vedea, pe larg, Vedina V., Drept administrativ i instituii politicoadministrative, Ed. Lumina Lex, 2002, p. 256.
2
A se vedea Apostol Tofan D., op. cit., p. 114.

28

Drept administrativ

a rezolva situaii politice de criz, are foarte puine anse de aplicare n


practic.
Pe de alt parte, pe parcursul mandatului guvernamental,
dizolvarea poate fi decis numai cu participarea Guvernului, care
trebuie s-i dea demisia pentru a declana formarea unui nou Guvern.
Toate aceste aspecte arat, n definitiv, poziia destul de ubred pe
care Preedintele o are n sistemul nostru constituional fa de Guvern
i mai ales de Parlament, n flagrant contradicie cu raportul dintre
legitimitatea sa democratic, rezultat din alegere, i ce a corpului
legiuitor sau a executivului.
c) Preedintele convoac Parlamentul nou ales n prima sesiune, i
poate cere ntrunirea Parlamentului n sesiune extraordinar.
Literatura de specialitate se exprim n sensul c poate fi convocat n sesiune extraordinar i numai o camer, dac sunt motive
suficiente pentru aceast opiune1.
De asemenea, trebuie remarcat c Parlamentul nu este convocat
automat prin solicitarea Preedintelui, i c preedinii Camerelor au
competena s convoace Camerele n sesiune extraordinar, pe baza
solicitrii Preedintelui. Ct despre posibilitatea de a refuza ntrunirea
Camerelor, n doctrin sunt criticate dispoziiile din Regulamentele
celor dou Camere, care permit respingerea ordinii de zi n orice
situaie i, n consecin, nentrunirea n sesiune extraordinar2.
d) Preedintele promulg legea, investind-o astfel cu formul
executorie i oblignd autoritile publice s treac la aplicarea ei3.
Prin promulgare Preedintele autentific textul legii i atest
regularitatea adoptrii sale4.
n relaia cu electoratul:
Dup consultarea Parlamentului, preedintele poate cere poporului
s-i exprime, prin referendum, voina cu privire la probleme de
interes naional5. Aceast atribuie nu a fost nc exercitat de eful
statului.
1

Iorgovan A., Tratat...., op. cit., vol. I, p. 303.


Apostol Tofan D., op. cit., p. 116.
3
A se vedea, pe larg, Deleanu I., Instituii, op. cit., p. 314 i urm.
4
Muraru I., Tnsescu S. op. cit., p. 489.
5
Art. 90 din Constituie.
2

Componente ale sistemului administraiei publice centrale

29

Consultarea alegtorilor prin referendum semnific mbinarea


democraiei reprezentative cu procedee ale democraiei semi-directe1.
Textul constituional a fost criticat deoarece are un caracter prea
general, toate problemele importante militare, politice, economice,
fiind de interes naional. Cu toate acestea, el poate deveni, la nivel
informal, o arm de presiune asupra legislativului2. Legea nr. 3/2000
privind organizarea i desfurarea referendumului vine s exemplifice
cteva probleme care pot fi considerate de interes naional: adoptarea
unor msuri privind reforma i strategia de dezvoltare economic i
social a rii; adoptarea unor decizii politice deosebite cu privire la: a)
regimul general al proprietii publice i private; b) organizarea administraiei publice locale, a teritoriului, precum i regimul general
privind autonomia local; c) organizarea general a nvmntului; d)
structura sistemului naional de aprare, organizarea armatei, participarea forelor armate la unele operaiuni internaionale; e) ncheierea,
semnarea sau ratificarea unor acte internaionale pe durata nedeterminat sau pe o perioada mai mare de 10 ani; f) integrarea Romniei n
structurile europene i euroatlantice; g) regimul general al cultelor; h)
reforma justiiei i combaterea corupiei.
n ceea ce privete consultarea Parlamentului nainte de organizarea referendumului, ea are menirea de a asocia corpul legiuitor la
iniiativa prezidenial, necesar n vederea adoptrii ulterior a unei
legi care s pun n practic voina popular, tiut fiind faptul c
referendumul nu are caracter legislativ iar Preedintele nu are iniiativ
legislativ.
n relaia cu justiia i alte autoriti jurisdicionale:
Atribuiile Preedintelui n raporturile cu justiia, n mod obinuit,
privesc dou categorii de atribuii i anume: numirea magistrailor i
acordarea graierii individuale.
n conformitate cu modificrile profunde aduse dispoziiilor
constituionale referitoare la autoritatea judectoreasc, prin Legea de
revizuire din 2003, i n special, fa de noua configuraie a Consiliului
1
Vida I., Puterea executiv i administraia public, Ed. Monitorul Oficial,
Bucureti, 1994, p. 63.
2
Drganu T., Introducere n teoria i practica statului de drept, Ed. Dacia, Cluj
Napoca, 1992, p. 40.

30

Drept administrativ

Superior al Magistraturii, se impune a aduga i atribuia


Preedintelui de a putea participa la edinele acestui organism.
Astfel, art. 133 alin. (1) din Constituia republicat, consacr
expres rolul Consiliului Superior al Magistraturii de garant al independenei justiiei, esenial pentru meninerea stabilitii n raporturile
juridice, pentru ordinea de drept i constituional, n general. Potrivit
alin. (6) al aceluiai articol, Preedintele Romniei prezideaz
lucrrile Consiliului Superior al Magistraturii la care particip.
n cadrul constituional referitor la numirea magistrailor, se poate
observa implicarea Preedintelui Romniei care va proceda la numire
n baza unei competene legate.
n considerarea unor situaii aprute n jurisprudena constituional n doctrina romneasc actual s-a admis c, Preedintele poate
refuza numirea unor persoane dar nu poate aduga niciun nume pe
lista propus de Consiliul Superior al Magistraturii.
Numirea judectorilor semnific dobndirea inamovibilitii,
privit ca un statut juridic special care presupune protecia judectorilor n faa oricror imixtiuni exterioare, acetia neputnd fi
transferai, detaai i nici chiar promovai fr acordul lor.
Potrivit art. 94 litera d) din Constituia republicat, Preedintele
acord graierea individual. Acordarea graierii individuale este un
drept universal al efului de stat, ce const ntr-o msur de clemen
n virtutea creia o persoan condamnat penal este scutit de executarea total sau parial a pedepsei stabilite prin hotrre judectoreasc de condamnare rmas definitiv.
Fa de aceast prevedere, n doctrin au fost formulate dou
concluzii i anume: graierea poate fi i colectiv, caz n care ea va fi
acordat doar prin lege organic conform art. 73 lit. i) din Constituie;
acordarea graierii individuale este o atribuie exclusiv a
Preedintelui Romniei, fiind exercitat fr vreo alt condiionare
prealabil, dar nu i ulterioar, decretele emise de Preedinte n exercitarea acestei atribuii urmnd a fi contrasemnate de primul-ministru.
Referitor la relaiile Preedintelui cu Curtea Constituional,
reglementat n titlul V din Constituie (art. 142-147), se poate reine
c potrivit art. 142 alin. (3), Preedintele Romniei numete trei din
judectorii Curii Constituionale, trei fiind numii de Camera
Deputailor i trei de ctre Senat.

Componente ale sistemului administraiei publice centrale

31

n plus, potrivit art. 146 lit. a), Preedintele poate sesiza Curtea
Constituional, cu privire la neconstituionalitatea unei legi, nainte
de promulgare.
Printre cele mai importante raporturi dintre Preedinte i Curtea
Constituional se nscriu i cele referitoare la: sesizarea Curii, alturi
de alte subiecte de sesizare, pentru soluionarea conflictelor juridice
de natur constituional dintre autoritile publice [art. 146 lit. e) din
Constituia republicat, atribuie introdus n anul 2003]; controlul
respectrii procedurii alegerii Preedintelui Romniei i confirmrii
rezultatelor sufragiului, de ctre Curte [art. 146 lit. f) din Constituia
republicat]; constatarea existenei mprejurrilor care justific interimatul n exercitarea funciei de Preedinte al Romniei i comunicarea celor constatate Parlamentului i Guvernului, de ctre Curte
[art. 146 lit. g) din Constituia republicat]; acordarea unui aviz consultativ pentru propunerea de suspendare din funcie a Preedintelui
Romniei, de ctre Curte [art. 146 litera h) din Constituie].
Atribuii n domeniul politicii externe1:
a) Preedintele ncheie tratate internaionale n numele Romniei,
negociate de Guvern, i le supune spre ratificare Parlamentului, ntr-un
termen rezonabil. Celelalte tratate i acorduri internaionale se ncheie,
se aprob sau se ratific potrivit procedurii stabilite prin lege.
Dup cum s-a remarcat n doctrin, legea fundamental face
distincie ntre tratatele internaional mai importante, negociate de
Guvern, i alte tratate, de importan mai redus, negociate de experii
din ministere i semnate de minitri sau aprobate de Guvern2.
b) Preedintele, la propunerea Guvernului, acrediteaz i recheam reprezentanii diplomatici ai Romniei i aprob nfiinarea,
desfiinarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice. Decretele
Preedintelui de acreditare i rechemare a reprezentanilor diplomatici
trebuie contrasemnate de primul-ministru, n conformitate cu art. 100
alin. (2) din Constituie.
1
Popescu C.L., Autoritile publice competente s participe la elaborarea
tratatelor internaionale, n Dreptul nr. 7/1996, p. 42 i urm.
2
Constantinescu M., Muraru I., Iorgovan A., Revizuirea Constituiei, explicaii i
comentarii, Ed. Rosetti, Bucureti, 2003, p. 77.

32

Drept administrativ

De asemenea, reprezentanii diplomatici ai altor state sunt


acreditai pe lng Preedintele Romniei. Ei sunt supui ns i unui
vot consultativ n Parlament, n comisiile de specialitate ale celor dou
Camere, cerin care la nceput a fost cutumiar dar acum este
prevzut expres n Regulamentele de organizare i funcionare a
Camerelor1.
Atribuii n domeniul aprrii
Preedintele Romniei este eful forelor armate i ndeplinete
funcia de preedinte al Consiliului Suprem de Aprare a rii. El
poate declara, cu aprobarea prealabil a Parlamentului, mobilizarea
parial sau total a forelor armate. Numai n cazuri excepionale,
hotrrea Preedintelui se supune ulterior aprobrii Parlamentului, n
cel mult 5 zile de la adoptare; aceast prevedere ine seama i de faptul
c numai Camerele reunite n edin comun pot hotr declararea
mobilizrii totale sau pariale [art. 65 alin. (2) lit. c) din Constituie].
Atribuii n situaii excepionale2
Preedintele Romniei instituie, potrivit legii, starea de asediu sau
starea de urgen n ntreaga ar ori n unele uniti administrativteritoriale i solicit Parlamentului ncuviinarea msurii adoptate, n
cel mult 5 zile de la luarea acesteia. Dac Parlamentul nu se afl n
sesiune, el se convoac de drept n cel mult 48 de ore de la instituirea
strii de asediu sau a strii de urgen i funcioneaz pe toat durata
acestora.
1.4. Rspunderea Preedintelui Romniei
Este de dou feluri: politic prin suspendarea din funcie de
ctre Parlament, n cazul svririi unor fapte grave care ncalc
Constituia i legile, urmat de demiterea din funcie prin referendum
i juridic declanat de punerea sub acuzare pentru nalt trdare,
de ctre Parlament, i judecarea sa de ctre Curtea Suprem de Justiie.
Rspunderea politic
n cazul svririi unor fapte grave prin care ncalc prevederile
Constituiei, Preedintele Romniei poate fi suspendat din funcie de
1
2

Apostol Tofan D., op. cit., p. 130.


Art. 93 din Constituie.

Componente ale sistemului administraiei publice centrale

33

Camera Deputailor i de Senat, n edina comun, cu votul majoritii


deputailor i senatorilor, dup consultarea Curii Constituionale.
Preedintele are posibilitatea de a da Parlamentului explicaii cu
privire la faptele ce i se imput.
Propunerea de suspendare din funcie poate fi iniiat de cel puin
o treime din numrul deputailor i senatorilor i se aduce, nentrziat,
la cunotina Preedintelui. Dac propunerea de suspendare din funcie
este aprobat, n cel mult 30 de zile se organizeaz un referendum
pentru demiterea Preedintelui1.
n cazul n care referendumul este favorabil demiterii, funcia de
ef de stat devine vacant; dimpotriv, dac soluia este negativ,
Preedintele continu exercitarea mandatului. n doctrin se arat
ntr-o opinie2 c votul negativ n cadrul referendumului constituie
totodat un vot de blam adresat Parlamentului, care ar putea pune n
discuie dizolvarea legislativului. n ce ne privete ne alturm opiniei
contrare3, i nu putem fi de acord cu aceast susinere, atta vreme ct
Constituia nu o susine printr-un text expres.
Legea nr. 3/2000 privind organizarea i desfurarea referendumului dezvolt dispoziiile constituionale privind demiterea efului
statului, preciznd anumite aspecte tehnice de organizare a referendumului. Astfel, Curtea constituional este cea chemat s constate
printr-un raport prezentat Parlamentului desfurarea referendumului
n bune condiii i rezultatele acestuia.
Msura demiterii devine efectiv de la publicarea n Monitorul
Oficial al Romniei, Partea I, a deciziei Curii Constituionale de
confirmare a rezultatului referendumului [art. 45 alin. (2) din Legea
nr. 3/2000], i nu de la data organizrii referendumului, cum se apreciaz ntr-o opinie4.
Punerea sub acuzare pentru nalt trdare (regimul rspunderii
penale a Preedintelui)
Camera Deputailor i Senatul, n edin comun, cu votul a cel
puin dou treimi din numrul deputailor i senatorilor, pot hotr
1

Art. 95 din Constituie.


Iorgovan I., Tratat...., op. cit., vol. I, p. 332.
3
Apostol Tofan D., op. cit., p. 140.
4
Apostol Tofan D, op. cit., p. 141.
2

34

Drept administrativ

punerea sub acuzare a Preedintelui Romniei pentru nalt trdare.


Sintagma nalt trdare depete sfera strict a conceptelor
juridice, avnd mai ales o semnificaie politic, putnd fi definit ca
cea mai grav nclcare a jurmntului i intereselor poporului i rii,
n exerciiul atribuiilor prezideniale1.
Propunerea de punere sub acuzare poate fi iniiat de majoritatea
deputailor i senatorilor i se aduce, nentrziat, la cunotina
Preedintelui Romniei pentru a putea da explicaii cu privire la faptele
ce i se imput. De la data punerii sub acuzare i pana la data demiterii
Preedintele este suspendat de drept. Competena de judecat aparine
naltei Curi de Casaie i Justiie. Preedintele este demis de drept la
data rmnerii definitive a hotrrii de condamnare.
1.5. Actele preedintelui
n exercitarea atribuiilor sale (inclusiv politice), Preedintele
Romniei emite decrete, ca acte juridice cu caracter individual.
Decretele Preedintelui Romniei sunt supuse contrasemnrii de
ctre primul-ministru, precum i publicitii prin Monitorul Oficial al
Romniei.
Nepublicarea atrage sanciunea inexistenei decretului [art. 100
alin. (1) din Constituia Romniei, republicat].
Decretele Preedintelui Romniei sunt acte juridice cu caracter
administrativ, care pot fi supuse controlului de legalitate pe calea
aciunii la instana de contencios administrativ, n condiiile Legii
nr. 554/20042.
n ce privete natura juridic a decretelor Preedintelui, acestea
sunt calificate de specialiti ca fiind acte administrative, productoare
de efecte juridice.
Prin urmare, decretele pot fi atacate n instana de contencios
administrativ, potrivit legii speciale n materie, cu excepia decretelor
care intr n sfera actelor exceptate de la controlul n contencios
administrativ.
1

Apostol Tofan D, op. cit., p. 140.


Publicat n M. Of. nr. 1154 din 07 decembrie 2004, modificat recent prin
Legea nr. 262/2007, publicat n M. Of. nr. 510 din 30 iulie 2007.
2

Componente ale sistemului administraiei publice centrale

35

Dei o parte a doctrinei actuale susine c, decretele Preedintelui


pot fi i acte administrative normative, exemplificnd cu decretele de
mobilizare parial sau total a forelor armate sau cu cele de instituire
a strii de asediu sau de urgen emise n condiiile art. 92 i 93 din
Constituie, achiesm alturi de ali autori, la opinia c ele nu pot fi
dect acte administrative individuale1.

2. Guvernul
2.1. Guvernul
Este definit n Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor2 ca autoritatea public a
puterii executive, care funcioneaz n baza votului de ncredere
acordat de Parlament i care asigur realizarea politicii interne i
externe a rii i exercit conducerea general a administraiei
publice.
n Constituia Romniei republicat, Guvernul este reglementat n
titlul III (Autoritile publice), n capitolul III, la art. 102-110, dar
prevederi cu privire la aceast autoritate public se regsesc i n
capitolul urmtor, intitulat Raporturile Parlamentului cu Guvernul
(art. 111-115) precum i n alte capitole, cum ar fi: cel consacrat
Preedintelui (art. 85, art. 86, art. 87 etc.) sau n cel consacrat
Parlamentului, cum ar fi art. 74 privitor la iniiativa legislativ.
Guvernul i exercit mandatul ncepnd de la data depunerii
jurmntului prevzut la art. 82 din Constituia Romniei pn la data
validrii alegerilor parlamentare generale, dac nu este demis n
condiiile art. 110 combinat cu art. 114 alin. (2) din Constituia
Romniei, republicat.
Procedura de nvestire a guvernului cuprinde urmtoarele etape:
a) desemnarea candidatului pentru funcia de prim-ministru;
b) alctuirea listei noului Guvern i a programului de guvernare;
c) acordarea votului de ncredere n Parlament;
1
2

Apostol Tofan D., op. cit., p. 141.


Publicat n M. Of. nr. 164 din 2 aprilie 2001.

36

Drept administrativ

d) numirea Guvernului, n baza votului de ncredere, de ctre


Preedintele Romniei.
Un rol nsemnat n procedura de nvestire a Guvernului l are
Preedintele Romniei. Acesta, n virtutea rolului su de a veghea la
buna funcionare a autoritilor publice, declaneaz procedura de
nvestire i, prin numirea Guvernului pe baza votului de ncredere
acordat de Parlament, o ncheie.
Sunt incidente n materie dispoziiile art. 80 alin. (2) i 85 din
Constituia Romniei.
Aa cum subliniaz autorii studiului anterior evocat, ntre atribuiile exercitate de preedinte n aceste dou etape exist o diferen
esenial.
Astfel, prima etap este aceea a unor negocieri politice, n cadrul
creia Preedintele ndeplinete un rol activ de analiz, selecie,
mediere, sfrind cu desemnarea candidatului la funcia de
prim-ministru.
Conform dispoziiilor art. 103 alin. (1) din Constituia Romniei,
republicat, ndeplinirea atribuiei corespunztoare acestei funcii nu
este arbitrar, ntruct desemnarea candidatului se face de preedinte n
urma consultrii partidului care are majoritatea absolut n Parlament
ori, dac nu exist o asemenea majoritate, a partidelor reprezentate n
Parlament. Deci, scopul constituional al acestor consultri l reprezint configurarea sprijinului politic pentru viitorul candidat, respectiv
constituirea unei majoriti parlamentare absolute din rndul membrilor celor dou Camere, ntruct, potrivit alin. (3) al art. 103 din
Constituie, votul de ncredere se acord cu aceast majoritate n
edina comun a Camerei Deputailor i Senatului. n cazul n care
niciun partid nu deine n Parlament o asemenea majoritate, sprijinul
politic poate rezulta fie dintr-o alian parlamentar, ce nu implic
reprezentarea n guvern a tuturor partidelor care l acord, fie dintr-o
coaliie de guvernare, cnd partidele ce sprijin guvernul sunt reprezentate n compoziia politic a acestuia, fie dintr-o combinaie a
acestor dou modaliti.
Prin exercitarea atribuiei de desemnare a candidatului la funcia
de prim-ministru, Preedintele Romniei prefigureaz sprijinul parlamentarilor de care acesta se va bucura n vederea acordrii votului de

Componente ale sistemului administraiei publice centrale

37

ncredere. De aceea, innd seama de negocierile ce au loc, iniiate i


conduse de preedinte, etapa de realizare a atribuiei respective este
prin excelen politic, iar n relaia cu parlamentul, ea are semnificaia
unei colaborri iniiale i indispensabile dintre preedinte i parlament,
pentru formarea guvernului. Este faza iniial de formare a acordului
dintre cele dou autoriti alese direct de corpul electoral, Parlament i
Preedinte pentru formarea Guvernului, acord ce rezult prin
prerogativa prezidenial de desemnare a candidatului la funcia de
prim-ministru i din acordarea votului de ncredere al parlamentului
pentru guvernul propus de acest candidat. Deci, n formarea acestui
acord, Preedintele ndeplinete exclusiv rolul unui iniiator, desemnarea fiind expresia unei prerogative prezideniale, iar Parlamentul pe
acela de autoritate decizional, ntruct nvestirea guvernului se face
numai pe baza votului de ncredere acordat. Tocmai de aceea se
apreciaz c, n regimul nostru constituional, guvernul este de
sorginte parlamentar, ceea ce caracterizeaz esenial definirea regimului nostru politic.
Numirea Guvernului de ctre Preedintele Romniei, pe baza
votului de ncredere acordat de Parlament, este apreciat n literatura
juridic ca manifestarea unei competene legate.
Cu alte cuvinte, Preedintele nu ar putea s refuze numirea, el este
obligat s o fac, ntruct nu implic posibilitatea unei aprecieri de
oportunitate sau de alt natur. Aceasta nu nseamn, n vreun fel, c
numirea ar fi un act exclusiv formal al Preedintelui Romniei. Dimpotriv, ea are un caracter solemn, semnificnd ncheierea procedurii
de nvestitur. De aceea, membrii Guvernului depun n faa
Preedintelui, potrivit art. 104 din Constituie, jurmntul de credin,
moment de la care intr n exerciiul mandatului ce le-a fost ncredinat
de parlament prin votul de ncredere exprimat. De asemenea, numirea
este temeiul exercitrii atribuiilor prezideniale n raporturile cu
Guvernul, atribuii privitoare la remanierea acestuia, la diferite
consultri ori la prezidarea unor edine de guvern, la ncheierea
tratatelor negociate de Guvern etc. Actul numirii reflect unitatea de
esen a executivului, cu toat structura sa bicefal, fundamentnd,
astfel, conlucrarea celor dou autoriti publice care l alctuiesc,
Preedintele Romniei i Guvernul.

38

Drept administrativ

Alctuirea listei membrilor guvernului i a programului de


guvernare, faza a doua n procedura de nvestitur, este exclusiv n
sarcina candidatului desemnat la funcia de prim-ministru. n realizarea acestei sarcini, candidatul la funcia de prim-ministru este inut
s aib n vedere att programele partidelor politice pe care se va
sprijini n acordarea votului de ncredere, ct i negocierile anterioare
purtate de preedinte pentru desemnarea sa, spre a nu le compromite.
Termenul pentru ndeplinirea de ctre candidat a acestor obligaii i
prezentarea lor n Parlament, a listei noului guvern i a programului de
guvernare, este, potrivit alin. (2) al art. 103 din Constituie, de 10 zile
de la data desemnrii. Considerm c termenul de 10 zile prevzut de
art. 103 alin. (2) din Constituia Romniei nu are caracter extinctiv, n
sensul c la mplinirea lui desemnarea ar nceta, ci are ca efect faptul
c, nuntrul su, Preedintele Romniei nu poate revoca desemnarea
candidatului numit, asupra cruia ns ar putea reveni dup mplinirea
termenului deoarece, n ultim analiz, sesizarea Parlamentului cu
propunerea de investire a Guvernului este n responsabilitatea sa i nu
poate fi conceput ca, n exercitarea rolului su constituional, s asiste
pasiv la nendeplinirea unei obligaii constituionale de ctre candidatul pe care l-a desemnat, indiferent de motivul ce a condus la o
asemenea situaie.
Faza parlamentar, a treia i cea mai important n cadrul
procedurii de nvestitur, are loc n cel mult 15 zile de la prezentarea
listei guvernului i a programului de guvernare de ctre candidatul la
funcia de prim-ministru. Ea cuprinde o procedur prealabil dezbaterilor n plenul Camerelor reunite n edin comun, n cadrul creia
candidaii pentru funciile menionate pe lista guvernului sunt audiai
de ctre comisiile permanente de profil ale celor dou Camere, n edine comune, n funcie de specificul departamentului sau de domeniul de activitate pe care l vor conduce sau coordona. n urma acestei
audieri, comisiile prezint candidatului la funcia de prim-ministru un
aviz consultativ, motivat. Astfel se creeaz posibilitatea nlocuirii de
pe list a unor candidai fa de care ar exista o opoziie de natur s
pun n pericol acordarea votului de ncredere nsui. Este consecina
faptului c lista guvernului constituie o list blocat, parlamentul
pronunndu-se prin vot nu asupra fiecrui membru n parte, ci, dup

Componente ale sistemului administraiei publice centrale

39

cum prevede art. 103 alin. (2) din Constituie, asupra ntregii liste a
Guvernului.
Rezult, din cele artate, c nvestirea Guvernului este colectiv,
iar nu individual, chiar dac depunerea jurmntului de credin n
faa Preedintelui Romniei, n cadrul ultimei faze a procedurii de
nvestire, este individual. A doua consecin este c programul de
guvernare acceptat este exclusiv al guvernului i nu angajeaz
Parlamentul sau majoritatea care i-a acordat ncrederea. De aceea,
nendeplinirea acestui program poate constitui temei pentru retragerea
ncrederii acordate, prin adoptarea unei moiuni de cenzur.
Dup epuizarea fazei parlamentare urmeaz ultima etap a
procedurii de nvestire care const n numirea Guvernului de ctre
Preedintele Romniei.
ncetarea mandatului Guvernului poate avea loc i n condiiile
art. 110 combinat cu art. 114 alin. (2) din Constituia Romniei, republicat.
Dintre ipotezele prevzute la art. 106 din Constituie, n practica
postrevoluionar s-a ntlnit situaia ncetrii mandatului guvernului
ca urmare a demisiei primului-ministru.
n aceast situaie, Preedintele Romniei d curs prevederilor art.
85 alin. (2) din Constituie: n caz de remaniere guvernamental sau
de vacan a postului, Preedintele revoc i numete, la propunerea
primului ministru, pe unii membri ai Guvernului.
Pn n prezent, Preedintele a emis acte juridice de revocare din
funcie i n cazul demisiei, dei aceasta reprezint o iniiativ i o
manifestare de voin a demisionarului, care nu poate fi convertit n
revocare, fr a se realiza o confuzie inadmisibil ntre voinele
protagonitilor revocrii.
Guvernul, n ntregul su, i fiecare dintre membrii acestuia sunt
obligai s i ndeplineasc mandatul cu respectarea Constituiei i a
legilor rii, precum i a programului de guvernare acceptat de
Parlament.
2.2. Rspunderea Guvernului
Guvernul rspunde politic numai n faa Parlamentului, ca urmare
a votului de ncredere acordat de ctre acesta cu prilejul nvestiturii.

40

Drept administrativ

Fiecare membru al Guvernului rspunde politic n mod solidar cu


ceilali membri pentru activitatea Guvernului i pentru actele acestuia.
Rspunderea politic a Guvernului se manifest prin demiterea
acestuia, ca urmare a retragerii ncrederii acordate de ctre Parlament,
prin adoptarea unei moiuni de cenzur, n condiiile prevederilor
art. 113 i 114 din Constituia Romniei, republicat.
Guvernul i celelalte organe ale administraiei publice sunt obligate s prezinte Camerei Deputailor i Senatului, precum i comisiilor
parlamentare informaiile i documentele cerute n temeiul art. 111
alin. (1) din Constituie, republicat, n termen de maxim 20 de zile de
la primirea solicitrii [art. 3 alin. (3) din Legea nr. 115/1999 privind
rspunderea ministerial, republicat1].
Guvernul i fiecare dintre membrii si sunt obligai s rspund la
ntrebrile sau la interpelrile formulate de deputai sau de ctre
senatori, n temeiul art. 112 alin. (1) din Constituie, republicat, n
condiiile prevzute de regulamentele celor dou camere ale
Parlamentului [art. 3 alin. (3) din Legea nr. 115/1999 republicat].
Dup ncetarea mandatului Guvernului sau al unuia dintre
membri, potrivit art. 106 i 110 din Constituia Romniei, acetia sunt
obligai s prezinte, n termen de 15 zile de la data ncetrii mandatului, situaia privind gestionarea activitii ministeriale de care au
rspuns, precum i a problemelor aflate n curs de derulare, pe baza unui
protocol de predare-primire [art. 4 alin. (1) din Legea nr. 115/1999,
republicat].
Pe lng rspunderea politic, membrii Guvernului pot
rspunde i civil, contravenional, disciplinar sau penal, dup caz,
potrivit dreptului comun din aceste materii, pentru fapte svrite n
exerciiul funciei lor.
Sunt considerate infraciuni, potrivit Legii nr. 115/1999 privind
responsabilitatea ministerial, republicat, ca lege special, urmtoarele fapte svrite de membrii Guvernului, n exerciiul funciei lor:
1

Legea nr. 115 din 28/06/1999 privind responsabilitatea ministerial, publicat n


M. Of. nr. 200 din 23 martie 2007, ultima modificare fiind fcut prin O.U.G.
nr. 95/2007 publicat n M. Of. nr. 678 din 04 octombrie 2007.

Componente ale sistemului administraiei publice centrale

41

a) mpiedicarea, prin ameninare, violen ori prin folosirea de


mijloace frauduloase a exercitrii cu bun-credin a drepturilor i
libertilor vreunui cetean [art. 8 alin. (1) lit. a)];
b) prezentarea, cu rea-credin, de date inexacte Parlamentului sau
Preedintelui Romniei cu privire la activitatea Guvernului sau a unui
minister, pentru a ascunde svrirea unor fapte de natur s aduc
atingere intereselor statului [art. 8 alin. (1) lit. b)];
c) refuzul nejustificat de a prezenta Camerei Deputailor,
Senatului sau comisiilor permanente ale acestora, n termen de 20 de
zile de la solicitare, informaiile i documentele cerute de acestea n
cadrul activitii de informare a Parlamentului de ctre membrii
Guvernului, potrivit art. 111 alin. (1) din Constituie [art. 8 alin. (2)
lit. a)];
d) emiterea unor ordine normative sau instruciuni, cu caracter
discriminatoriu pe temei de ras, naionalitate, etnie, limb, religie,
categorie social, convingeri, vrst, sex sau orientare sexual, apartenen politic, avere sau origine social, de natur s aduc atingere
drepturilor omului [art. 8 alin. (2) lit. b)].
Tentativa faptelor prevzute la lit. a) i b) se pedepsete.
Membrii Guvernului, n exerciiul funciei lor, pot svri i alte
infraciuni dect cele prevzute de Legea nr. 115/1999, republicat,
situaie n care pedeapsa aplicabil este cea prevzut de legea penal
pentru acea infraciune.
Numai Camera Deputailor, Senatul i Preedintele Romniei au
dreptul s cear urmrirea penal a membrilor Guvernului pentru
faptele svrite n exerciiul funciei lor.
Procedura de urmrire penal i de judecat n astfel de cazuri este
cea prevzut n Capitolul III al Legii privind responsabilitatea
ministerial, republicat, care se completeaz, potrivit art. 23 alin. (1)
din aceast lege, cu regulile de procedur cuprinse n regulamentele
celor dou camere ale Parlamentului i n Codul de procedur penal,
n msura n care Legea nr. 115/1999, republicat, nu dispune altfel.
Membrul Guvernului, condamnat printr-o hotrre judectoreasc
definitiv, va fi demis din funcie de ctre Preedintele Romniei, la
propunerea primului ministru, funcia sa ncetnd n baza art. 106 din
Constituia Romniei, republicat.

42

Drept administrativ

2.3. Organizarea i funcionarea Guvernului Romniei


Este reglementat de Legea nr. 90/20011.
Potrivit acestei legi, pentru realizarea Programului de guvernare,
Guvernul exercit urmtoarele funcii:
a) funcia de strategie, prin care se asigur elaborarea strategiei de
punere n aplicare a Programului de guvernare;
b) funcia de reglementare, prin care se asigur elaborarea
cadrului normativ i instituional necesar n vederea realizrii obiectivelor strategice;
c) funcia de administrare a proprietii statului, prin care se
asigur administrarea proprietii publice i private a statului, precum
i gestionarea serviciilor pentru care statul este responsabil;
d) funcia de reprezentare, prin care se asigur, n numele statului
romn, reprezentarea pe plan intern i extern;
e) funcia de autoritate de stat, prin care se asigur urmrirea i
controlul aplicrii i respectrii reglementrilor n domeniul aprrii,
ordinii publice i siguranei naionale, precum i n domeniile economic i social i al funcionrii instituiilor i organismelor care i
desfoar activitatea n subordinea sau sub autoritatea Guvernului.
Pot fi membri ai Guvernului persoanele care au numai cetenia
romn i domiciliul n ar, se bucur de exerciiul drepturilor
electorale, nu au suferit condamnri penale i nu se gsesc n unul
dintre cazurile de incompatibilitate prevzute n Cartea I Titlul IV din
Legea nr. 161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice i n mediul de afaceri,
prevenirea i sancionarea corupiei, cu modificrile i completrile
ulterioare.
Guvernul este alctuit din prim-ministru i minitri.
Din Guvern pot face parte i minitri de stat, precum i
minitri-delegai cu nsrcinri speciale pe lng prim-ministru, prevzui n lista Guvernului prezentat Parlamentului pentru acordarea
votului de ncredere.
1

M. Of. nr. 164 din 2 aprilie 2001, modificat succesiv, ultima modificare fiind
fcut prin O.U.G. nr. 87/2007 publicat n M. Of. nr. 634 din 14 septembrie 2007.

Componente ale sistemului administraiei publice centrale

43

2.4. Incompatibiliti
Potrivit art. 84 din Legea nr. 161/20031 privind unele msuri
pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice i n
mediul de afaceri, prevenirea i soluionarea corupiei, funcia de
membru al Guvernului este incompatibil cu:
a) orice alt funcie public de autoritate, cu excepia celei de
deputat sau de senator ori a altor situaii prevzute de Constituie;
b) o funcie de reprezentare profesional salarizat n cadrul
organizaiilor cu scop comercial;
c) funcia de preedinte, vicepreedinte, director general, director,
administrator, membru al consiliului de administraie sau cenzor la
societile comerciale, inclusiv bncile sau alte instituii de credit,
societile de asigurare i cele financiare, precum i la instituiile
publice;
d) funcia de preedinte sau de secretar al adunrilor generale ale
acionarilor sau asociailor la societile comerciale prevzute la lit. c);
e) funcia de reprezentant al statului n adunrile generale ale
societilor comerciale prevzute la lit. c);
f) funcia de manager sau membru al consiliilor de administraie
ale regiilor autonome, companiilor i societilor naionale;
g) calitatea de comerciant persoan fizic;
h) calitatea de membru al unui grup de interes economic;
i) o funcie public ncredinat de un stat strin, cu excepia
acelor funcii prevzute n acordurile i conveniile la care Romnia
este parte.
Constatarea strii de incompatibilitate se face de prim-ministru,
care dispune msurile necesare pentru ncetarea acesteia.
2.5. ncetarea calitii de membru al Guvernului
Funcia de membru al Guvernului nceteaz n urma demisiei, a
revocrii, a pierderii drepturilor electorale, a strii de incompatibilitate,
a decesului i a demiterii.
1

Publicat n M. Of. nr. 279 din 21 aprilie 2003, ultima modificare fiind fcut
prin Legea nr. 144 din 21/05/2007 publicat n M. Of. nr. 359 din 25 mai 2007.

44

Drept administrativ

Demisia din funcia de membru al Guvernului se anun public, se


prezint n scris primului-ministru i devine irevocabil din momentul
n care s-a luat act de depunerea ei, dar nu mai trziu de 15 zile de la
data depunerii.
Revocarea din funcia de membru al Guvernului se face de ctre
Preedintele Romniei, prin decret, la propunerea primului-ministru.
Aceasta are loc n caz de remaniere guvernamental.
n cazul n care ncetarea calitii de membru al Guvernului
intervine ca urmare a demisiei, a pierderii drepturilor electorale, a
incompatibilitii, a decesului i, n alte situaii prevzute de lege,
Preedintele Romniei, la propunerea primului-ministru, ia act de
aceasta i declar vacant funcia de membru al Guvernului, n situaia
n care un membru al Guvernului a fost condamnat penal printr-o
hotrre judectoreasc definitiv sau averea sa a fost declarat, n tot
sau n parte, ca fiind dobndit n mod ilicit, printr-o hotrre judectoreasc irevocabil, el este demis de ctre Preedintele Romniei, la
propunerea primului-ministru.
Dac primul-ministru se afl n una dintre situaiile prevzute la
art. 106 din Constituie sau este n imposibilitate de a-i exercita
atribuiile, Preedintele Romniei va desemna un alt membru al
Guvernului ca prim-ministru interimar, pentru a ndeplini atribuiile
primului-ministru, pn la formarea noului Guvern. Interimatul pe
perioada imposibilitii exercitrii atribuiilor nceteaz dac prim-ministrul i reia activitatea n Guvern n cel mult 45 de zile.
Prevederile de mai sus se aplic n mod corespunztor i celorlali
membri ai Guvernului, la propunerea primului-ministru, pentru o
perioad de cel mult 45 de zile, timp n care primul-ministru va iniia
procedurile prevzute de lege pentru numirea unui alt membru al
Guvernului.
Numirea n funcia de membru al Guvernului, n caz de remaniere
guvernamental sau de vacan a postului, se face de Preedintele
Romniei, prin decret, la propunerea primului-ministru.
2.6. Atribuiile Guvernului
n realizarea funciilor sale, Guvernul ndeplinete urmtoarele
atribuii principale:
a) exercit conducerea general a administraiei publice;

Componente ale sistemului administraiei publice centrale

45

b) iniiaz proiecte de lege i le supune spre adoptare Parlamentului;


b1) emite puncte de vedere asupra propunerilor legislative, iniiate
cu respectarea Constituiei, i le transmite Parlamentului, n termen de
60 de zile de la data solicitrii. Nerespectarea acestui termen echivaleaz cu susinerea implicit a formei iniiatorului;
c) emite hotrri pentru organizarea executrii legilor, ordonane
n temeiul unei legi speciale de abilitare i ordonane de urgen
potrivit Constituiei;
d) asigur executarea de ctre autoritile administraiei publice a
legilor i a celorlalte dispoziii normative date n aplicarea acestora;
e) elaboreaz proiectele de lege a bugetului de stat i a bugetului
asigurrilor sociale de stat i le supune spre adoptare Parlamentului;
f) aprob strategiile i programele de dezvoltare economic a rii,
pe ramuri i domenii de activitate;
g) asigur realizarea politicii n domeniul social potrivit Programului de guvernare;
h) asigur aprarea ordinii de drept, a linitii publice i siguranei
ceteanului, precum i a drepturilor i libertilor cetenilor, n condiiile prevzute de lege;
i) aduce la ndeplinire msurile adoptate, potrivit legii, pentru
aprarea rii, scop n care organizeaz i nzestreaz forele armate;
j) asigur realizarea politicii externe a rii i, n acest cadru,
integrarea Romniei n structurile europene i internaionale;
k) negociaz tratatele, acordurile i conveniile internaionale care
angajeaz statul romn; negociaz i ncheie, n condiiile legii,
convenii i alte nelegeri internaionale la nivel guvernamental;
1) conduce i controleaz activitatea ministerelor i a celorlalte
organe centrale de specialitate din subordinea sa;
m) asigur administrarea proprietii publice i private a statului1;
o) nfiineaz, cu avizul Curii de Conturi, organe de specialitate
n subordinea sa;
p) coopereaz cu organismele sociale interesate n ndeplinirea
atribuiilor sale;
1

Lit. n) a fost abrogat prin O.U.G. nr. 87/2007 (M. Of. nr. 634 din 14
septembrie 2007).

46

Drept administrativ

r) ndeplinete orice alte atribuii prevzute de lege sau care


decurg din rolul i funciile Guvernului.
Pentru rezolvarea unor probleme din competena sa, Guvernul
poate constitui organisme cu caracter consultativ.
n scopul elaborrii, integrrii, corelrii i monitorizrii de politici
Guvernul poate constitui consilii, comisii i comitete interministeriale.
Guvernul este alctuit din primul-ministru i minitri. Din Guvern
pot face parte i minitri-delegai, cu nsrcinri speciale pe lng
primul-ministru, prevzui n lista Guvernului prezentat Parlamentului pentru acordarea votului de ncredere.
2.7. Primul-ministru
Figura central - politic i administrativ - a Guvernului este reprezentat de persoana primului-ministru.
Art. 107 din Constituia republicat are ca titlu concis
Primul-ministru, iar Legea nr. 90/2001 i consacr acestuia o ntreag
seciune (a 4-a) n capitolul privitor la organizarea i funcionarea
Guvernului.
Potrivit art. 107 alin. (1) din Constituie i art. 13 din Legea
nr. 90/2001: Primul-ministru conduce Guvernul i coordoneaz activitatea membrilor acestuia, respectnd atribuiile ce le revin. De
asemenea, prezint Camerei Deputailor sau Senatului rapoarte i
declaraii cu privire la politica Guvernului, care se dezbat cu
prioritate.
n plus, fa de teza a doua a art. 107 alin. (1) din Constituia
republicat, Legea nr. 90/2001 mai precizeaz: Primul-ministru
prezint Camerei Deputailor i Senatului rapoarte i declaraii cu
privire la politica Guvernului i rspunde la ntrebrile ori interpelrile care i sunt adresate de deputai sau senatori, putnd desemna
un membru al Guvernului, n acest scop, n funcie de domeniul de
activitate ce formeaz obiectul interpelrii.
Primul-ministru conduce Guvernul i coordoneaz activitatea
membrilor acestuia, cu respectarea atribuiilor legale care le revin.
Primul-ministru reprezint Guvernul n relaiile acestuia cu
Parlamentul, Preedintele Romniei, Curtea Suprem de Justiie,
Curtea Constituional, Curtea de Conturi, Consiliul Legislativ,

Componente ale sistemului administraiei publice centrale

47

Ministerul Public, celelalte autoriti i instituii publice, partidele i


alianele politice, sindicatele, cu alte organizaii neguvernamentale,
precum i n relaiile internaionale.
De asemenea, primul-ministru este vicepreedintele Consiliului
Suprem de Aprare a rii i exercit toate atribuiile, care deriv din
aceast calitate. eful Guvernului numete i elibereaz din funcie:
a) conductorii organelor de specialitate din subordinea Guvernului,
cu excepia persoanelor care au calitatea de membru al Guvernului;
b) secretarul general i secretarii generali adjunci ai Guvernului,
n cazul utilizrii acestor funcii;
c) personalul din cadrul Cancelariei Primului-ministru;
d) secretarii de stat;
e) alte persoane care ndeplinesc funcii publice, n cazurile prevzute de lege. Primul-ministru este obligat de raporturile constituionale
s prezinte Camerei Deputailor i Senatului rapoarte i declaraii cu
privire la politica Guvernului i s rspund la ntrebrile ori interpelrile care i sunt adresate de ctre deputai sau senatori.
Primul-ministru contrasemneaz decretele emise de Preedintele
Romniei, n cazul n care Constituia prevede obligativitatea constrasemnrii acestora.
Primul-ministru ndeplinete orice alte atribuii prevzute n
Constituie i de lege sau care decurg din rolul i funciile Guvernului.
n ndeplinirea atribuiilor ce i revin, primul-ministru emite
decizii ca acte administrative individuale. Deciziile primului-ministru
se public n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I. Nepublicarea
atrage inexistena deciziilor.
Pe lng Guvern se afl numeroase servicii, ceea ce marcheaz
proeminena acestuia n materie administrativ, alctuind aparatul de
lucru al acestuia.
Legea organic privind organizarea i funcionarea Guvernului
Romniei i a ministerelor, Legea nr. 90/2001 reglementeaz n
seciunea a 5-a organizarea aparatului de lucru al Guvernului i n
seciunea a 6-a, funcionarea acestuia.
Potrivit art. 20 din Legea nr. 90/2001, astfel cum acesta a fost
modificat prin Legea nr. 23/2004, aparatul de lucru al Guvernului este
alctuit din Cancelaria primului-ministru, Secretariatul General al

48

Drept administrativ

Guvernului, departamente i alte asemenea structuri organizatorice cu


atribuii specifice stabilite prin hotrre a Guvernului, fiind prevzut
deci, o structur trihotomic a acestuia.
Cancelaria Primului-ministru are personalitate juridic i este
coordonat direct de Primul-ministru. Cancelaria Primului-ministru
este condus de eful cancelariei care are rang de ministru i
calitatea de ordonator principal de credite. Organizarea i
funcionarea Cancelariei Primului-ministru se aprob prin decizie a
primului-ministru. Conducerea compartimentelor din cadrul
Cancelariei Primului-ministru se asigur, dup caz, de personal cu
funcii de conducere sau de demnitari.
Personalului Cancelariei Primului-ministru nu i se aplic prevederile Legii privind statutul funcionarilor publici. Din dispoziia
final se subnelege c, este vorba despre un personal administrativ,
ce poate fi angajat pe criterii exclusiv politice, ce vine i eventual,
pleac o dat cu primul-ministru.
Guvernul are un Secretariat General, potrivit art. 22 din Legea
nr. 90/2001, condus de secretarul general al Guvernului, care poate
avea rang de ministru, ajutat de unul sau mai muli secretari generali
adjunci, care pot avea rang de secretar de stat, numii prin decizie a
primului-ministru.
Secretariatul General face parte din aparatul de lucru al
Guvernului i asigur derularea operaiunilor tehnice aferente actelor
de guvernare, rezolvarea problemelor organizatorice, juridice, economice i tehnice ale activitii Guvernului, precum i reprezentarea
Guvernului n faa instanelor judectoreti.
Organizarea i atribuiile Secretariatului General al Guvernului se
stabilesc prin hotrre a Guvernului.
Aparatul de lucru al primului-ministru este alctuit din:
a) corpul de consilieri ai primului-ministru; b) corpul de control al
primului-ministru; c) aparatul tehnic al corpului de consilieri; d) cabinetul primului-ministru; e) cancelaria primului-ministru; f) compartimentul cu probleme speciale; g) compartimentul documente secrete;
h) compartimentul care asigur protocolul primului-ministru.
Activitatea corpului de consilieri i a aparatului tehnic al acestuia
este coordonat de unul dintre consilieri, desemnat prin decizie a
primului-ministru.

Componente ale sistemului administraiei publice centrale

49

Atribuiile aparatului de lucru al primului-ministru se stabilesc


prin decizie a acestuia.
Departamentul este o structur organizatoric, fr personalitate
juridic i fr uniti subordonate, aflat n subordinea premierului,
avnd rolul de coordonare i sintez n domenii de interes general, n
conformitate cu atribuiile Guvernului. Departamentul este condus de
un demnitar, care n exercitarea atribuiilor emite ordine cu caracter
individual.
Pe lng Guvern mai pot funciona agenii, oficii, secretariate
etc., ca structuri specializate i auxiliare ale Guvernului, ale cror
conductori nu fac parte din Guvern, avnd atribuii, structuri i
personal stabilite prin Hotrri ale Guvernului sau decizii ale
primului-ministru.
n realizarea funciei sale de conducere general a administraiei
publice Guvernul exercit controlul ierarhic asupra ministerelor,
organelor de specialitate din subordinea sa, precum i asupra prefecilor. n exercitarea controlului ierarhic Guvernul are dreptul s
anuleze actele administrative ilegale sau inoportune emise de autoritile administraiei publice din subordinea sa, precum i ale
prefecilor.
Guvernul se afl n raporturi de colaborare cu autoritile administrative autonome.
Guvernul numete cte un prefect n fiecare jude i n municipiul
Bucureti. Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local. n
aceast calitate prefectul rspunde de aplicarea politicii Guvernului n
unitile administrativ-teritoriale, avnd obligaia de a asigura executarea actelor Guvernului, precum i pe cele ale ministerelor i celorlalte organe de specialitate din subordinea Guvernului ori a ministerelor. Prefectul conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale din unitile administrativteritoriale i exercit controlul asupra legalitii actelor administrative
ale consiliului local, ale primarului, ale consiliului judeean i ale
preedintelui consiliului judeean.
Guvernul organizeaz, prin Regia Autonom Administraia
Patrimoniului Protocolului de Stat i prin Regia Autonom Locato1,
1

Art. 33 alin. (2) din lege, Secretariatul General al Guvernului ndeplinete atribuiile de minister de resort fa de Regia Autonom Administraia Patrimoniului
Protocolului de Stat i fa de Regia Autonom Locato.

50

Drept administrativ

administrarea bunurilor proprietate public i privat a statului,


destinate unor aciuni de reprezentare i protocol ale Camerei
Deputailor, Senatului, Preedintelui Romniei i Guvernului.
2.8. Actele Guvernului. Delegarea legislativ
Constituia Romniei reglementeaz n art. 108, intitulat Actele
Guvernului, cadrul general n ceea ce privete regimul actelor, iar n
art. 115 consacr regimul delegrii legislative (art. 115).
Potrivit art. 108 din Constituia republicat: (1) Guvernul adopt
hotrri i ordonane. (2) Hotrrile se emit pentru organizarea
executrii legilor. (3) Ordonanele se emit n temeiul unei legi speciale
de abilitare, n limitele i n condiiile prevzute de aceasta. (4)
Hotrrile i ordonanele adoptate de Guvern se semneaz de
primul-ministru, se contrasemneaz de minitrii care au obligaia
punerii lor n executare i se public n Monitorul Oficial al Romniei.
Nepublicarea atrage inexistena hotrrii sau a ordonanei. Hotrrile care au caracter militar se comunic numai instituiilor
interesate.
n exercitarea atribuiilor sale Guvernul adopt hotrri i ordonane. Hotrrile se emit pentru organizarea executrii legilor.
Ordonanele se emit n temeiul unei legi speciale de abilitare sau, n
cazuri excepionale, se pot emite ordonane de urgen, potrivit
art. 114 alin. (4) din Constituie.
Membrii Guvernului pot propune proiecte de hotrri i de
ordonane; de asemenea, pot propune Guvernului proiecte de lege, n
vederea exercitrii dreptului de iniiativ legislativ a acestuia.
Metodologia de elaborare i naintare la Guvern a acestor proiecte de
acte normative este aprobat prin hotrre a Guvernului.
n cazul ncetrii mandatului su, n condiiile prevzute de
Constituie, pn la depunerea jurmntului de ctre membrii noului
cabinet, Guvernul continu s ndeplineasc numai actele cu caracter
individual sau normativ, necesare pentru administrarea treburilor
publice, fr a promova politici noi. n aceast perioad, Guvernul nu
poate emite ordonane i nu poate iniia proiecte de lege.
Guvernul adopt hotrri i ordonane n prezena majoritii
membrilor si. Hotrrile i ordonanele se adopt prin consens. Dac

Componente ale sistemului administraiei publice centrale

51

nu se realizeaz consensul, Legea nr. 90/2001 stabilete c cel care


hotrte este primul-ministru.
Hotrrile i ordonanele Guvernului se semneaz de prim-ministru,
se contrasemneaz de minitrii care au obligaia punerii lor n executare i se public n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I.
Nepublicarea atrage inexistena hotrrii sau a ordonanei. Hotrrile
care au caracter militar se comunic numai instituiilor interesate.
O analiz a celor dou tipuri de acte ale Guvernului presupune
delimitarea acestora, ca acte juridice avnd o natur juridic diferit.
Astfel, n ce privete hotrrile Guvernului, n doctrina administrativ este unanim admis c, acestea sunt acte administrative
normative sau acte administrative individuale, reprezentnd expresia
unei competene originare a Guvernului, prevzut de Constituie,
tipic pentru rolul acestuia de autoritate public a puterii executive.
Hotrrea Guvernului intervine atunci cnd, n mod natural,
executarea unor prevederi din lege presupune stabilirea de msuri sau
a unor reguli subsecvente, care s asigure corecta aplicare a acestora.
Hotrrea reprezint prin excelen, actul prin care Guvernul i
realizeaz rolul de exercitare a conducerii generale a administraiei
publice, reglementnd relaii sociale care sunt prin natura lor inferioare
ca importan fa de cele reglementate de lege.
Deci, hotrrile se adopt ntotdeauna n baza legii, fiind
secundum legem i urmrind organizarea executrii i executarea n
concret a legii, sau ntr-o formul mai sintetic, punerea n aplicare
sau aducerea la ndeplinire a legilor.
Regimul juridic aplicabil ordonanelor Guvernului, rezult att
din art. 108 din Constituia republicat, mai sus menionat, ct i din
art. 115, consacrat instituiei delegrii legislative.
Instituia delegrii legislative rezum n esen posibilitatea acordat Guvernului, ca n anumite limite i cu respectarea unor condiii,
s adopte ordonane, acte ce conin norme cu putere de lege.
Potrivit art. 114 din Constituia din 1991: (1) Parlamentul poate
adopta o lege special de abilitare a Guvernului pentru a emite
ordonane n domenii care nu fac obiectul legilor organice. (2) Legea
de abilitare va stabili, n mod obligatoriu, domeniul i data pn la

52

Drept administrativ

care se pot emite ordonane. (3) Dac legea de abilitare o cere,


ordonanele se supun aprobrii Parlamentului, potrivit procedurii
legislative, pn la mplinirea termenului de abilitare. Nerespectarea
termenului atrage ncetarea efectelor ordonanei. (4) n cazuri
excepionale, Guvernul poate adopta ordonane de urgen. Acestea
intr n vigoare numai dup depunerea lor spre aprobare la
Parlament. Dac Parlamentul nu se afl n sesiune, el se convoac n
mod obligatoriu. (5) Aprobarea sau respingerea ordonanelor se face
printr-o lege n care vor fi cuprinse i ordonanele ale cror efecte au
ncetat potrivit alineatului (3).
Din analiza acestor prevederi, rezult c, ordonanele Guvernului
pot fi de dou feluri: simple i de urgen.
Ordonanele simple sau legale se adopt ntotdeauna n baza unei
legi de abilitare care conine dou elemente obligatorii i un element
facultativ.
Cele dou categorii de dispoziii obligatorii privesc perioada de
abilitare i domeniile n care se pot adopta ordonanele, domenii care
nu pot intra n sfera legii organice, domenii identificate prin eliminare,
sfera legilor organice fiind expres i limitativ prevzut n art. 73
alin. (3) din Constituia republicat. Elementul facultativ lsat la libera
apreciere a parlamentarilor se refer la supunerea acestora, spre
aprobare Parlamentului.
Dei, norma constituional nu conine vreo precizare expres n
acest sens, n practica de stat s-a format regula abilitrii Guvernului, pe
perioada vacanei parlamentare. Nimic nu oprete ns, ca Parlamentul
s abiliteze Guvernul s adopte ordonane i n timpul sesiunilor sale.
O problem constituional frecvent, ntlnit n activitatea
Guvernului ca urmare a excesului de ordonane simple i de urgen, a
fost soluionat prin legea de revizuire a Constituiei, n anul 2003,
prin clarificrile aduse regimului instituiei delegrii legislative,
viznd n mod direct emiterea ordonanelor de urgen.
Astfel, dac primele trei alineate au rmas neschimbate, alin. (4)
al art. 115 din Constituia republicat are n prezent urmtorul cuprins:
Guvernul poate adopta ordonane de urgen numai n situaii
extraordinare a cror reglementare nu poate fi amnat, avnd
obligaia de a motiva urgena n cuprinsul acestora.

Componente ale sistemului administraiei publice centrale

53

ntr-o interpretare sintetic, observm c, formularea iniial


cazuri excepionale a fost nlocuit cu sintagma situaii extraordinare, tot un concept juridic nedeterminat, a crui interpretare este
lsat n continuare la discreia Guvernului. ns, spre deosebire de
varianta iniial, prin actuala dispoziie constituional se ncearc
clarificarea acestui concept, precizndu-se c, reglementarea nu
poate fi amnat. Firete c, fiind vorba despre situaii extraordinare,
reglementarea lor este i urgent, ea urmnd s intervin imediat, i
deci neputnd s fie amnat, dar aceast condiie rezult din
caracterul de urgen al acestor ordonane, stabilit chiar prin
denumirea lor. Nimeni nu contest la ora actual, acest caracter, ca o a
doua condiie de adoptare a acestui tip de ordonane, Curtea
Constituional emind i decizii n acest sens, cu privire la existena
celor dou condiii.
n conformitate cu dispoziiile constituionale modificate [alin. (4)
al art. 115] se definete de fapt, sensul noiunii de urgen, pe care
nimeni nu-l contest, dar pe care nici Guvernul nu-l respecta dect
rareori, atunci cnd recurgea la adoptarea de ordonane de urgen.
Noua dispoziie coninut n teza final a art. 126 alin. (6) din
Constituia republicat care prevede competena instanelor de
contencios administrativ de a soluiona cererile persoanelor vtmate
prin ordonane sau, dup caz, prin dispoziii din ordonane declarate
neconstituionale, va rezolva situaii concrete, dar nu poate contribui
decisiv la schimbarea opticii n aplicarea instituiei delegrii
legislative.
Considerm c, dei prin revizuirea dispoziiilor constituionale n
materie s-ar prea c s-a ncercat soluionarea limitrii aplicrii
instituiei delegrii legislative, n dorina de a restrnge sfera ei de
aplicare, practica constant a abuzului deja existent n materie a
continuat i n ultimii ani, instituia fiind lsat n continuare la
discreia Guvernului.
Alturi de instituia angajrii rspunderii Guvernului, delegarea
legislativ a permis n timp, n special, datorit caracterului prea
general al redactrii, transformarea excepiei n regul.

54

Drept administrativ

3. Ministerele (administraia central de specialitate)


3.1. Reglementare
n dreptul pozitiv, normele juridice privind organizarea i funcionarea ministerelor i au sediul n Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor.
Ministerele sunt componente ale administraiei publice centrale de
specialitate (potrivit Titlului III, Capitolul V din Constituia Romniei).
3.2. Organizarea i funcionarea ministerelor
Ministerele se organizeaz i funcioneaz numai n subordinea
Guvernului i au rolul de a realiza politica guvernamental n domeniile lor de activitate, fiind conduse de ctre persoane care au calitatea
de minitri. Ministerele i minitrii se aprob de ctre Parlament, prin
acordarea votului de ncredere asupra Programului de guvernare i
ntregii liste a Guvernului, la nvestitur. Organizarea i funcionarea
ministerelor privind aprarea naional i ordinea public sunt
reglementate prin legi speciale. Restul ministerelor pot fi nfiinate prin
hotrre de Guvern, dup aprobarea lor de ctre Parlament, prin
acordarea votului de ncredere asupra Programului de guvernare i
ntregii liste a Guvernului, la nvestitur. Primul-ministru poate cere
Parlamentului modificarea structurii Guvernului prin nfiinarea,
desfiinarea sau, dup caz, divizarea ori comasarea unor ministere1.
Cu privire la personalitatea juridic a ministerelor, apreciem c
este vorba att de o personalitate de drept public, ct i de una de drept
privat, ministerul putnd fi subiect att n raporturile juridice de drept
public, ct i n cele de drept privat.
Rolul, funciile, atribuiile, structura organizatoric i numrul de
posturi ale ministerelor se stabilesc n raport cu importana, volumul,
complexitatea, specificul activitii desfurate i se aprob prin
hotrre a Guvernului.
1

n astfel de situaii prevederile art. 36 din lege se aplic n mod corespunztor,


adic se cere aprobarea Parlamentului.

Componente ale sistemului administraiei publice centrale

55

nfiinarea sau desfiinarea serviciilor publice ale ministerelor i


ale celorlalte organe centrale din unitile administrativ-teritoriale,
obiectul de activitate, structura organizatoric, numrul i ncadrarea
personalului, criteriile de constituire a compartimentelor i funciile de
conducere ale acestora se aprob prin ordin al ministrului, respectiv al
conductorului organului de specialitate n subordinea cruia aceste
servicii sau organe i desfoar activitatea.
Ministerele1 sunt privite n doctrin ca organe de ramur. Dup
natura activitii pe care o realizeaz sunt clasificate n: ministere cu
activitate economic (ca de exemplu, Ministerul Economiei,
Comerului i Turismului, Ministerul Dezvoltrii Regionale i
Administraiei Publice, Ministerul Mediului, apelor i Pdurilor,
Ministerul Transporturilor), ministere cu activitate social-cultural i
tiinific (ca de ex. Ministerul Educaiei i Cercetrii tiinifice) i
ministere cu activitate politico-administrativ (ca de ex. Ministerul
Afacerilor Interne).
La rndul lor, organele centrale de specialitate la care se refer
art. 116 alin. (2) din Constituia republicat, se pot nfiina, n subordinea Guvernului i a ministerelor, potrivit art. 117 alin. (2) din
Constituia republicat, doar cu avizul Curii de Conturi, numai dac
legea le recunoate aceast competen.
nfiinarea organelor administraiei publice centrale de specialitate cu alte denumiri dect ministerele a fost determinat fie de
necesitatea desfurrii unei activiti coordonate i unitare n rezolvarea unor probleme de specialitate, fie de volumul mai restrns de
activitate care nu reclama organizarea unui minister.
3.3. Conducerea ministerelor
Se exercit de minitri. Ministrul numete i elibereaz din funcie
conductorii organelor de specialitate din subordinea ministerului.
Ministrul reprezint ministerul n raporturile cu celelalte autoriti
publice, cu persoanele juridice i fizice din ar i din strintate,
precum i n justiie.
1

Structura actual a Guvernului poate fi consultat la www.gov.ro

56

Drept administrativ

Art. 37 din lege prevede c n activitatea de conducere a ministerului ministrul este ajutat de unul sau mai muli secretari de stat,
potrivit hotrrii Guvernului de organizare i funcionare a ministerului. Secretarii de stat exercit atribuiile delegate de ctre ministru.
Secretarul general al ministerului este funcionar public de
carier, numit prin concurs sau examen, pe criterii de profesionalism.
Acesta asigur stabilitatea funcionrii ministerului, continuitatea
conducerii i realizarea legturilor funcionale ntre structurile
ministerului.
3.4. Actele Guvernului
Instrumentele juridice pe care le are la dispoziie ministrul sunt
ordinele i instruciunile.
Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru
elaborarea actelor normative republicat n 2004 stabilete expres, n
capitolul consacrat dispoziiilor generale, obligativitatea publicrii n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, n vederea intrrii lor n
vigoare, a legilor i celorlalte acte normative adoptate de Parlament,
ordonanelor i hotrrilor Guvernului, actelor normative ale autoritilor administrative autonome, precum i ordinelor, instruciunilor i
altor acte normative emise de organele administraiei publice centrale
de specialitate.
De asemenea, legea conine un capitol distinct intitulat Norme cu
privire la ordinele, instruciunile i celelalte acte normative emise de
conductorii ministerelor i ai altor organe ale administraiei publice
centrale de specialitate sau de autoritile administrative autonome.
Astfel, potrivit dispoziiilor coninute n acest capitol, ordinele cu
caracter normativ, instruciunile i alte asemenea acte ale conductorilor ministerelor i ai celorlalte organe ale administraiei publice
centrale de specialitate sau ale autoritilor administrative autonome
se emit numai pe baza i n executarea legilor, a hotrrilor i a
ordonanelor Guvernului. n preambulul acestor acte se indic expres
actul normativ superior pe care se ntemeiaz.
n ce privete sfera reglementrii, ordinele, instruciunile i alte
asemenea acte trebuie s se limiteze strict la cadrul stabilit de actele

Componente ale sistemului administraiei publice centrale

57

pe baza i n executarea crora au fost emise i nu pot conine soluii


care s contravin prevederilor acestora.
n sfrit, n ce privete termenul de emitere, ordinele i
instruciunile se vor elabora n termenul prevzut de actul superior
sau, dup caz, ntr-un termen util care s fac posibil aducerea lor la
ndeplinire.
Prin instruciuni se stabilesc reguli generale n ramura din
competena ministerului, pentru structurile subordonate acestuia, iar
ordinele reprezint actele prin care minitrii rezolv anumite probleme
concrete.
La rndul lor, circularele sunt acte cu caracter explicativ i de
ndrumare cu privire la modul n care trebuie s se desfoare unele
activiti de competena ministerului iar rezoluiile sunt acte prin care
se soluioneaz probleme concrete.
Nu trebuie s facem abstracie de posibilitatea de control asupra
actelor autoritilor centrale de specialitate, sens n care reinem c ele
pot fi atacate n instana de contencios administrativ, fiind incidente
dispoziiile art. 52 din Constituie i Legii nr. 554/2004 privind
contenciosul administrativ.
Potrivit art. 75 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic
legislativ, pentru elaborarea actelor normative, ordinele cu caracter
normativ, instruciunile i alte asemenea acte ale conductorilor
ministerelor i ai celorlalte organe ale administraiei publice centrale
de specialitate sau ale autoritilor administrative autonome se emit
numai pe baza i n executarea legilor, a hotrrilor i a ordonanelor
Guvernului.
Desigur, ministrul nu dispune de putere de reglementare primar a
relaiilor sociale, care revine numai Parlamentului i, n anumite
condiii, Guvernului, dar, n mod evident, acesta pregtete, cu ajutorul
colaboratorilor din serviciile ministerului, proiecte i acte normative
care privesc sectorul su de administraie, contrasemneaz hotrrile
Guvernului n domeniu i le pune n aplicare.
n activitatea de conducere a ministerului, ministrul este ajutat de
unul sau mai muli secretari de stat, potrivit hotrrii Guvernului de
organizare i funcionare a ministerului.

58

Drept administrativ

Secretarii de stat exercit atribuiile delegate de ctre ministru. n


structura fiecrui minister exist un secretariat general condus de ctre
secretarul general.
Secretarul general al ministerului este funcionar public de carier,
numit prin concurs sau examen, pe criterii de profesionalism. Acesta
asigur stabilitatea funcionrii ministerului, continuitatea conducerii
i realizarea legturilor funcionale ntre structurile ministerului.
n serviciile ministerelor activeaz att funcionari publici, ct i
persoane aflate m raporturi de munc.
Guvernul poate dispune prin hotrre modificri n organizarea i
funcionarea ministerelor, precum i transferul unei activiti de la un
minister la altul ori la organe de specialitate din subordinea
Guvernului.
Organizarea i funcionarea fiecrui minister n parte este reglementat de ctre Guvern, prin hotrre, cu excepia ministerelor
privind aprarea naional i ordinea public, care sunt reglementate
prin legi speciale.

4. Autoritile administrative autonome


4.1. Reglementare
Administraia public central de specialitate cuprinde anumite
persoane administrative care nu se afl n raporturi de subordonare fa
de Guvern, ci de colaborare, numite la art. 116 alin. (2) din Constituie
autoritile administrative autonome.
n ce privete organizarea administraiei centrale autonome,
Constituia republicat stabilete n art. 117 alin. (3), principiul potrivit
cruia, autoriti administrative autonome se pot nfiina prin lege
organic.
Aceste structuri nu se subordoneaz ierarhic Guvernului, avnd,
de regul, o conducere desemnat de ctre Parlament i fiind de regul,
obligate s depun rapoarte de activitate care sunt supuse dezbaterii i
aprobrii acestuia.
Sub aspectul structurii i conducerii autoritilor administrative
autonome, aceasta poate fi colegial sau unipersonal.

Componente ale sistemului administraiei publice centrale

59

Cu titlu de exemplu, enumerm printre autoritile administrative


autonome: Consiliul Suprem de Aprare a rii, Banca Naional a
Romniei, Consiliul Naional al Audiovizualului, Serviciul Romn de
Informaii, Serviciul de Informaii Externe, Serviciul de Protecie i
Paz .a.m.d. Observm c unele dintre ele sunt prevzute expres i n
Constituie, cum ar fi, Consiliul Suprem de Aprare a rii (art. 119)
sau Serviciul Romn de Informaii.
Toate aceste autoriti administrative autonome prevzute sau nu
expres n Constituie, sunt organizate i funcioneaz n baza unor legi
organice.
Ele au organe proprii de conducere stabilite prin actul de nfiinare, o structur organizatoric proprie i atribuii de specialitate, care
le fac s se deosebeasc de celelalte organe de specialitate ale
administraiei publice centrale.
Aceste organisme nu se subordoneaz ierarhic Guvernului. Ele au
o conducere desemnat de ctre Parlament i sunt obligate s depun
rapoarte de activitate care sunt supuse dezbaterii i aprobrii acestuia.
Pornind de la aceste aspecte se poate aprecia c ne aflm n faa unui
guvernmnt de adunare, n faa unei activiti executive dependente
de Parlament, care i asum astfel competena aplicrii legii n
anumite sectoare de activitate social.
Alte autoriti administrative autonome au fost nfiinate prin legi
organice, pornind de la textul art. 116 alin. (2) din Legea fundamental: Banca Naional, Consiliul Economic i Social, Consiliul Naional
al Audiovizualului, Comisia Naional de Valori Mobiliare, Consiliul
Naional de Evaluare i Acreditare Academic, Academia Romn .a.
De-a lungul timpului, practica democratic a impus necesitatea
unor autoriti (organe) la nivel central, cu sarcini de coordonare sau
de control, inclusiv jurisdicional, care s fie independente fa de
Guvern, uneori chiar fa de eful statului.
Dintre acestea, unele, fie prin Constituie, fie prin legi speciale, au
fost instituite ca autoriti (de natur administrativ) dependente de
parlament, altele nu.
n opinia noastr, organele de stat care, prin atribuiile lor, nu pot
fi ncadrate nici n categoria organelor legislative i nici n cea a
instanelor judectoreti, trebuie s fie ncadrate, cu tot specificul lor,
n categoria organelor executive, administrative, pentru c ceea ce este

60

Drept administrativ

esenial la aceste organe este faptul c ntreaga lor activitate se


desfoar pe baza legii i n vederea executri legii. Faptul c unele
din aceste organe prezint, anual, Parlamentului rapoarte asupra activitii desfurate sau c organele lor de conducere sunt desemnate de
ctre Parlament nu sunt argumente care s le schimbe natura lor
juridic: organe ale administraiei publice autonome sau, cum le
numete Constituia - art. 116 alin. (2), autoriti administrative
autonome.
ntre autoritile autonome ale administraiei publice cu statut
constituional i cele cu statut legal [n sensul c sunt create prin lege
organic, n temeiul art. 117 alin. (3) din Constituie] exist deosebiri
eseniale, n special cu privire la gradul de dependen fa de Guvern.
Astfel, autoritile autonome instituite de Constituie se supun
Guvernului numai n msura n care emite ordonane sau hotrri sub
incidena crora cad i aceste subiecte de drept (de exemplu:
ordonanele sau hotrrile care se refer la limitarea consumului de
carburani). Cu privire la celelalte autoriti autonome ale administraiei publice, regula cuprins n art. 102 alin. (1) din Constituie,
potrivit creia Guvernul exercit conducerea general a administraiei
publice, are un grad mai mare de cuprindere. Activitatea acestora din
urm nu poate face abstracie de activitatea guvernului, astfel c ele,
exercitnd atribuii legale n complementaritate cu guvernul, nici nu se
pot substitui acestuia i nici nu pot decide fr a ine seama de ce s-a
decis la acest nivel. Ca atare, n realizarea atribuiilor stabilite de lege,
aceste autoriti autonome trebuie s acioneze n cadrul limitelor
stabilite de guvern pentru realizarea acestor servicii publice prin
ordonane sau hotrri.
Aceste autoriti nu sunt supuse tutelei administrative, dar nu pot
aciona n contradicie cu hotrrile sau ordonanele guvernului.

5. Prefectul
5.1. Cadrul legal
Instituia prefectului este reglementat n primul rnd n legea
fundamental, care n art. 123 precizeaz aspectele eseniale ale
regimului juridic ce guverneaz funcionarea acestei instituii:

Componente ale sistemului administraiei publice centrale

61

Guvernul numete un prefect n fiecare jude i n municipiul


Bucureti. Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local i
conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale
celorlalte organe ale administraiei publice centrale din unitile
administrativ-teritoriale. Atribuiile prefectului se stabilesc prin lege
organic. ntre prefeci, pe de o parte, consiliile locale i primari,
precum i consiliile judeene i preedinii acestora, pe de alt parte,
nu exist raporturi de subordonare. Prefectul poate ataca, n faa
instanei de contencios administrativ, un act al consiliului judeean, al
celui local sau al primarului, n cazul n care consider actul ilegal.
Actul atacat este suspendat de drept, iar prerogativele conferite
prefectului sunt materializate prin Legea administraiei publice locale
nr. 215/2001, Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor
publici, Legea nr. 340/2004 privind instituia prefectului1 sau prin
alte acte normative, care stipuleaz c activitatea prefectului se ntemeiaz pe principiile: a) legalitii, imparialitii i obiectivitii;
b) transparenei i liberului acces la informaiile de interes public;
c) eficienei; d) responsabilitii; e) profesionalizrii; f) orientrii ctre
cetean.
Instituia prefectului n Constituie
Instituia prefectului este tratat n Constituie astfel:
- Guvernul numete un prefect n fiecare jude i n municipiul
Bucureti;
- Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local i conduce
serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe
ale administraiei publice centrale din unitile administrativ teritoriale;
- Atribuiile prefectului se stabilesc prin lege organic.
Instituia prefectului n Legea administraiei publice locale
nr. 215/2001
n mod similar tratrii constituionale, Legea administraiei
publice locale nr. 215/2001 a inclus n structura sa un capitol distinct
1
Legea nr. 340/2004 a fost modificat de O.U.G. nr. 179/2006 pentru modificarea i completarea Legii nr. 340/2004 privind instituia prefectului, care a fost
aprobat de Legea nr. 181/2006 privind aprobarea Ordonanei de urgen a Guvernului
nr. 179/2005 pentru modificarea i completarea Legii nr. 340/2004 privind instituia
prefectului, republicat la data de 24/03/2008.

62

Drept administrativ

referitor la instituia prefectului, asimilat autoritilor administraiei


publice locale.
Legea nr. 340/2004 privind instituia prefectului
Conform Legii nr. 340/2004, art. 1-5, Prefectul este reprezentantul
Guvernului pe plan local. Guvernul numete cte un prefect n fiecare
jude i n municipiul Bucureti, la propunerea Ministerului Administraiei i Internelor.
Prefectul conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor
i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din subordinea Guvernului, organizate la nivelul unitilor administrativteritoriale. Lista serviciilor publice deconcentrate se aprob prin
decizie a primului-ministru i se actualizeaz la propunerea ministrului
administraiei i internelor.
Activitatea prefectului se ntemeiaz pe principiile:
a) legalitii, imparialitii i obiectivitii;
b) transparenei i liberului acces la informaiile de interes public;
c) eficienei;
d) responsabilitii;
e) profesionalizrii;
f) orientrii ctre cetean.
Capacitatea juridic de drept public a instituiei prefectului se
exercit n exclusivitate de ctre prefect. Exercitarea drepturilor i
asumarea obligaiilor civile ale instituiei prefectului se realizeaz de
ctre prefect sau de ctre o persoan anume desemnat prin ordin al
acestuia.
Pentru ndeplinirea atribuiilor i prerogativelor care i revin
potrivit legii, prefectul este ajutat de 2 subprefeci. Prefectul municipiului Bucureti este ajutat de 3 subprefeci.
Subprefecii ndeplinesc, n numele prefectului, atribuii n
domeniul conducerii serviciilor publice deconcentrate, al conducerii
operative a instituiei prefectului, precum i alte atribuii prevzute de
lege ori sarcini date de Ministerul Internelor i Reformei Administrative sau de ctre prefect1.
1

Hotrrea Guvernului nr. 460/2006 pentru aplicarea unor prevederi ale Legii
nr. 340/2004 privind prefectul i instituia prefectului.

Componente ale sistemului administraiei publice centrale

63

5.2. Competene
Constituia Romniei din anul 1991 se refer la prefect fr s
prevad o instituie cu denumirea de prefectur. Potrivit acestei
Constituii (art. 123), prefectul este un organ unipersonal, competent s
emit, n exercitarea prerogativelor sale i n condiiile prevzute de
lege, pe calea unor manifestri de voin unilaterale, acte juridice
obligatorii. Pentru faptele svrite n exercitarea competenei sale
prefectul poate rspunde juridic, dup caz: disciplinar, administrativ,
civil sau penal.
Dei organ unipersonal, aa cum se ntmpl n cazul celor mai
multe organe de acest fel, n practic, i prefectul, pentru a-i ndeplini
atribuiile, este ncadrat ntr-o structur organizatoric, format n
cea mai mare parte din funcionari publici, dotat cu mijloace
materiale i financiare, a crei sarcin este s desfoare o activitate de
pregtire a msurilor luate de el sau s contribuie la punerea lor n
executare, fr ca aceti funcionari s fie investii cu competena de a
emite ei nii, pe cale unilateral, acte obligatorii, n numele organului
pe lng care funcioneaz.
Aceast structur organizatoric, format dintr-un numr de
servicii funcionale, avnd n frunte pe prefect, creia i revine sarcina
de a sta la dispoziia prefectului, n vederea ndeplinirii atribuiilor
care nu revin conform Constituiei i legii organice, formeaz
instituia prefecturii1.
Modificarea Legii nr. 188/1999 privind statutul funcionarilor
publici a adus includerea prefectului n categoria funcionarilor
publici al cror post este la discreia guvernului. Legea nu recunoate prefectului un drept la funcie, ci numai cu privire la exerciiul
atributelor acestuia.
Dei funcionar public, prefectul rmne subordonat politic guvernului n funcie. El este nsrcinat cu punerea n aplicare a orientrilor
politice ale guvernului n funcie, avnd i o misiune general de
1
Hotrrea Guvernului nr. 460/2006 pentru aplicarea unor prevederi ale Legii
nr. 340/2004 privind prefectul i instituia prefectului a abrogat Hotrrea Guvernului
nr. 1844 din 28 octombrie 2004 privind aparatul de specialitate al prefectului, publicat
n M. Of. nr. 1079 din 19 noiembrie 2004.

64

Drept administrativ

informare a puterii asupra strii judeului su. Acest mod de organizare


este o rezultant a fenomenului general de imixtiune a politicului i
administrativului n societate.
Activitatea prefectului n ara noastr poart amprenta caracterului
politic al funciei, caracter consacrat de statutul actual al acesteia.
Dincolo de rolul su politic i protocolar, prefectul exercit
importante atribuii administrative: reprezentarea statului, meninerea
ordinii publice, controlul colectivitilor locale.
n prezent, organizarea exercitrii acestor atribuii n ara noastr
este mai mult schiat i, de aceea, trebuie construit un sistem coerent
de relaii n jurul prefectului.
Se poate afirma existena unei duble dimensiuni, politice i
tehnice a prefectului.
Pe de o parte, acesta este reprezentantul puterii, iar pe de
alt parte, este depozitarul autoritii statului n jude. Prefectul
este subordonat politic Guvernului care 1-a desemnat. El este
nsrcinat cu punerea n aplicare a orientrilor politice ale Guvernului
n funcie, avnd i o misiune general de informare a Puterii
Executive asupra strii judeului n care acioneaz. Dincolo de rolul
su politic i protocolar, prefectul exercit importante atribuii administrative: reprezentarea statului, meninerea ordinii publice,
controlul activitii autoritilor locale. De asemenea, prefectul este
singurul competent a se exprima n numele statului n faa consiliului
judeean.
n temeiul Constituiei, prefectul apare n raporturile lui cu
celelalte autoriti ale administraiei publice i cu administraii, n trei
ipostaze diferite:
reprezentantul Guvernului pe plan local;
Fiind strict dependent de Guvern - care l poate revoca oricnd - al
crui program de aciune este chemat s-l aplice pe plan local,
prefectul este recrutat pe baza fidelitii lui fa de partidul (coaliia) de
guvernare, de unde rezult c acesta este un funcionar politic, i nu de
carier, aa cum a fost n perioada interbelic.
conductorul serviciilor publice ale ministerelor i celorlalte
organe centrale deconcentrate n unitile administrativ teritoriale;

Componente ale sistemului administraiei publice centrale

65

Astfel, numirea i eliberarea din funcie a conductorilor serviciilor publice desconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte autoriti
ale administraiei publice centrale de specialitate, se fac cu avizul
consultativ al prefectului, n situaii bine motivate, prefectul i poate
retrage avizul acordat, propunnd eliberarea din funcie a conductorilor acestora.
autoritate de tutel administrativ, chemat s vegheze la
respectarea legii de ctre autoritile publice locale.
Ca urmare a exercitrii controlului asupra legalitii actelor
adoptate sau emise de autoritile administraiei publice locale sau
judeene, precum i de preedintele consiliului judeean, prefectul
poate ataca n faa instanei de contencios administrativ aceste acte, n
termen de 30 de zile de la comunicare, dac le consider ilegale.
n lipsa prefectului, subprefectul ndeplinete atribuiile ce revin
acestuia.
Ca atribuii proprii, subprefectul urmrete activitatea privind
realizarea programului i a strategiilor guvernamentale i teritoriale,
asigur organizarea i funcionarea comisiei consultative de dialog
social ntre administraia public, sindicate i patronat, ndeplinete i
alte atribuii prevzute de lege, ori nsrcinri date de ctre Guvern.
5.3. Atribuii
n calitate de reprezentant al Guvernului, prefectul ndeplinete
urmtoarele atribuii principale:
a) asigur, la nivelul judeului sau, dup caz, al municipiului
Bucureti, aplicarea i respectarea Constituiei, a legilor, a ordonanelor i a hotrrilor Guvernului, a celorlalte acte normative,
precum i a ordinii publice;
b) acioneaz pentru realizarea n jude, respectiv n municipiul
Bucureti, a obiectivelor cuprinse n Programul de guvernare i
dispune msurile necesare pentru ndeplinirea lor, n conformitate cu
competenele i atribuiile ce i revin, potrivit legii;
c) acioneaz pentru asigurarea climatului de pace social, meninerea unei comunicri permanente cu toate nivelurile instituionale i
sociale, acordnd o atenie constant prevenirii tensiunilor sociale;

66

Drept administrativ

d) stabilete, mpreun cu autoritile administraiei publice


locale, prioritile de dezvoltare teritorial;
e) verific legalitatea actelor administrative ale consiliului
judeean, ale consiliului local sau ale primarului;
f) asigur, mpreun cu autoritile i organele abilitate, ducerea la
ndeplinire, n condiiile stabilite prin lege, a msurilor de pregtire
pentru situaii de urgen;
g) dispune, n calitate de preedinte al Comitetului judeean pentru
situaii de urgen, msurile care se impun pentru prevenirea i
gestionarea acestora i folosete n acest sens sumele special prevzute
n bugetul propriu cu aceast destinaie;
h) utilizeaz, n calitate de ef al proteciei civile, fondurile special
alocate de la bugetul de stat i baza logistic de intervenie n situaii
de criz, n scopul desfurrii n bune condiii a acestei activiti;
i) dispune msurile corespunztoare pentru prevenirea infraciunilor i aprarea drepturilor i a siguranei cetenilor, prin organele
legal abilitate;
j) asigur realizarea planului de msuri pentru integrare european;
k) dispune msuri de aplicare a politicilor naionale hotrte de
Guvern i a politicilor de integrare european;
l) hotrte, n condiiile legii, cooperarea sau asocierea cu
instituii similare din ar i din strintate, n vederea promovrii
intereselor comune;
m) asigur folosirea, n condiiile legii, a limbii materne n raporturile dintre cetenii aparinnd minoritilor naionale i serviciile
publice deconcentrate n unitile administrativ-teritoriale n care
acetia au o pondere de peste 20%;
n) prefectul poate verifica msurile ntreprinse de primar sau de
preedintele consiliului judeean n calitatea lor de reprezentani ai
statului n unitatea administrativ-teritorial i poate sesiza organele
competente n vederea stabilirii msurilor necesare, n condiiile legii;
o) conductorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor
i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din subordinea Guvernului au obligaia s transmit prefectului proiectul de
buget. Dup avizarea acestuia, prefectul nainteaz proiectul de buget
conductorului instituiei ierarhic superioare serviciului public
deconcentrat.

Componente ale sistemului administraiei publice centrale

67

De asemenea, situaiile financiare privind execuia bugetar,


ntocmite de serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale
celorlalte organe ale administraiei publice centrale din subordinea
Guvernului, se transmit prefectului pentru avizare. Dup avizare,
prefectul nainteaz situaiile financiare conductorului instituiei
ierarhic superioare serviciului public deconcentrat.
n ambele cazuri, avizul prefectului are caracter consultativ.
p) minitrii i conductorii celorlalte organe ale administraiei
publice centrale din subordinea Guvernului pot delega prefectului
unele dintre atribuiile lor de conducere i control cu privire la
activitatea serviciilor publice deconcentrate din subordine. Atribuiile
care pot fi delegate se stabilesc prin hotrre a Guvernului (aceast
hotrre nu a fost nc adoptat).
De asemenea, prefectul poate propune ministerelor i celorlalte
organe ale administraiei publice centrale msuri pentru mbuntirea
activitii serviciilor publice deconcentrate, organizate la nivelul unitilor administrativ-teritoriale. La rndul lor, ministerele i celelalte
organe ale administraiei publice centrale sunt obligate s comunice de
ndat prefecilor actele cu caracter normativ emise n domeniul de
activitate al serviciilor publice deconcentrate.
r) din comisia de concurs pentru ocuparea postului de conductor
al unui serviciu public deconcentrat face parte obligatoriu i un reprezentant al instituiei prefectului din judeul n care i are sediul
serviciul public, desemnat prin ordin al prefectului, n condiiile legii;
s) prefectul poate propune minitrilor i conductorilor celorlalte
organe ale administraiei publice centrale organizate la nivelul unitilor administrativ-teritoriale sancionarea conductorilor serviciilor
publice deconcentrate din subordinea acestora;
) prefectul poate solicita primarului sau preedintelui consiliului
judeean, dup caz, convocarea unei edine extraordinare a consiliului
local, a consiliului judeean sau a Consiliului General al Municipiului
Bucureti n cazuri care necesit adoptarea de msuri imediate pentru
prevenirea, limitarea sau nlturarea urmrilor calamitilor, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor sau epizootiilor, precum i pentru
aprarea ordinii i linitii publice;

68

Drept administrativ

La fel, n caz de for major i de maxim urgen pentru rezolvarea intereselor locuitorilor unitilor administrativ-teritoriale, prefectul poate solicita convocarea de ndat a consiliului local, a consiliului judeean sau a Consiliului General al Municipiului Bucureti.
n situaii de urgen sau de criz autoritile militare i organele
locale ale Ministerului Internelor i Reformei Administrative au
obligaia s informeze i s sprijine prefectul pentru rezolvarea oricrei
probleme care pune n pericol ori afecteaz sigurana populaiei, a
bunurilor, a valorilor i a mediului nconjurtor.
t) Prefectul ndeplinete i alte atribuii prevzute de lege i de
celelalte acte normative, precum i nsrcinrile stabilite de Guvern.
Pentru ndeplinirea atribuiilor care i revin prefectul poate solicita
instituiilor publice i autoritilor administraiei publice locale documentaii, date i informaii, iar acestea sunt obligate s i le furnizeze cu
celeritate i n mod gratuit.
5.4. Tutela administrativ
Avnd n vedere rolul important de supraveghetor al respectrii
legii n activitatea autoritilor locale, putem reliefa relaiile de control
n care se afl prefectul cu consiliile locale, primarii i consiliul
judeean. Este vorba de un control prin delegare de autoritate i nu de
unul izvort din relaii de subordonare ierarhic.
n exercitarea atribuiei cu privire la verificarea legalitii actelor
administrative ale consiliului judeean, ale consiliului local sau ale
primarului, prefectul, cu cel puin 10 zile naintea introducerii aciunii
n contenciosul administrativ, va solicita autoritilor care au emis
actul, cu motivarea necesar, reanalizarea actului socotit nelegal, n
vederea modificrii sau, dup caz, a revocrii acestuia.
Aciunea introdus de ctre prefect pentru anularea unui act
administrativ al autoritilor administraiei publice locale socotit
nelegal este scutit de taxa de timbru i se judec n regim de urgen.
Termenele de judecat nu pot fi mai mari de 10 zile. Prile sunt legal
citate, dac citaia le-a fost comunicat cel puin cu o zi naintea
judecrii.

Componente ale sistemului administraiei publice centrale

69

Hotrrile prin care se soluioneaz fondul cauzei se pronun n


ziua n care au luat sfrit dezbaterile. n situaii deosebite pronunarea
poate fi amnat cel mult dou zile. Dispoziiile Legii nr. 340/2004
referitoare la procedura de verificare a legalitii actelor administrative
ale autoritilor administraiei publice locale ori judeene se completeaz n mod corespunztor cu prevederile Legii contenciosului
administrativ.
5.5. Actele prefectului
Conform prevederilor art. 137 din Legea administraiei publice
locale nr. 215/2001, pentru ndeplinirea atribuiilor ce i revin, prefectul emite ordine cu caracter individual sau normativ; ordinele prin
care se stabilesc msuri cu caracter tehnic sau de specialitate sunt
emise dup consultarea conductorului serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice
centrale din subordinea Guvernului, organizate la nivelul unitilor
administrativ-teritoriale.
Ordinul prefectului, care conine dispoziii normative, devine
executoriu numai dup ce a fost adus la cunotina public prin
publicare, iar ordinul cu caracter individual de la data comunicrii
ctre persoanele interesate. Ordinele emise de prefect n calitate de
preedinte al Comitetului judeean pentru situaii de urgen produc
efecte juridice de la data aducerii lor la cunotin i sunt executorii.
Ordinele cu caracter normativ se comunic de ndat Ministerului
Administraiei i Internelor, care poate propune Guvernului anularea
ordinelor emise de prefect, dac le consider nelegale sau netemeinice.
Prefecii sunt obligai s comunice ordinele cu caracter tehnic
conductorului instituiei ierarhic superioare serviciului public deconcentrat. Ministerele i celelalte organe ale administraiei publice
centrale pot propune Guvernului msuri de anulare a ordinelor emise
de prefect, dac le consider nelegale.
Ministerele i celelalte autoriti ale administraiei publice
centrale de specialitate au obligaia s comunice prefecilor, imediat
dup emitere, ordinele i celelalte dispoziii cu caracter normativ emise
n domeniul de activitate al serviciilor publice deconcentrate.

70

Drept administrativ

5.6. Cancelaria prefectului


n cadrul instituiei prefectului se organizeaz i funcioneaz
cancelaria prefectului, compartiment organizatoric distinct care
cuprinde ca funcii de execuie de specialitate specifice directorul
cancelariei, 2 consilieri, un consultant i secretarul cancelariei.
Personalul din cadrul cancelariei prefectului este numit sau
eliberat din funcie de ctre prefect. Personalul din cadrul cancelariei
prefectului i desfoar activitatea n baza unui contract individual de
munc ncheiat, n condiiile legii, pe durata exercitrii funciei publice
de ctre naltul funcionar public. Activitatea cancelariei prefectului
este coordonat de director, care rspunde n faa prefectului n acest
sens.
Colegiul prefectural. n fiecare jude funcioneaz un colegiu
prefectural compus din prefect, subprefeci i conductorii serviciilor
publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale
administraiei publice centrale din subordinea Guvernului, care i au
sediul n judeul respectiv.
La lucrrile colegiului prefectural pot fi invitate i alte persoane a
cror prezen este considerat necesar.
Atribuiile colegiului prefectural privesc armonizarea activitii
serviciilor publice deconcentrate care au sediul n judeul respectiv,
precum i implementarea programelor, politicilor, strategiilor i planurilor de aciune ale Guvernului la nivelul judeului sau al localitilor
acestuia i vor fi reglementate prin hotrre a Guvernului.
Oficiile prefecturale. Prefectul poate organiza, prin ordin, n
cadrul numrului de posturi i al fondurilor aprobate anual, oficii
prefecturale. n municipiul Bucureti se pot organiza oficii prefecturale
n fiecare sector.
Observm c actuala reglementare nu mai impune justificarea
dup criteriul teritorial a nfiinrii oficiilor prefecturale, adic cerina
ca ele s fie organizate numai n localiti aflate la distan mare de
municipiul reedin de jude sau de alte oficii prefecturale.

Componente ale sistemului administraiei publice centrale

71

Ordinul prefectului de nfiinare i organizare a oficiilor


prefecturale se emite numai cu avizul conform al Ministerului Dezvoltrii Regionale i Administraiei Publice1.
Oficiile prefecturale fac parte integrant din instituia prefectului,
fiind conduse de ctre un ef al oficiului prefectural, funcie echivalent cu funcia de director executiv. Numirea, modificarea, suspendarea i ncetarea raportului de serviciu al efului oficiului prefectural
se fac de ctre prefect, n condiiile legii.

www.gov.ro

72

Drept administrativ

Capitolul III
Componente ale sistemului administraiei
publice locale
1. Principiile organizrii administraiei publice locale n
Romnia
1.1. Principii de organizare i funcionare
a administraiei locale
n conformitate cu art. 2 din Legea nr. 215/2001 a administraiei
publice locale, care reia parial textul art. 120 din legea fundamental,
administraia public n unitile administrativ-teritoriale se organizeaz i funcioneaz n temeiul principiilor descentralizrii, autonomiei locale, deconcentrrii serviciilor publice, eligibilitii autoritilor administraiei publice locale, legalitii i al consultrii
cetenilor n soluionarea problemelor locale de interes deosebit.
Aplicarea acestor principii nu poate aduce ns atingere caracterului de
stat naional, unitar i indivizibil al Romniei.
La baza organizrii administraiei publice locale stau principiile
de deconcentrare i descentralizare administrativ care caracterizeaz
raporturile dintre autoritatea local i autoritatea central. Aceste
raporturi au grade diferite de dependen fa de centru, iar soluionarea problemelor administraiei de stat depinde de existena unei
administraii centrale i unei administraii locale organizate n toate
unitile administrativteritoriale.
Pe baza dispoziiilor constituionale, Legea administraiei publice
locale nr. 215/2001, republicat1, reglementeaz, n prezent, regimul
general al autonomiei locale, precum i organizarea i funcionarea
autoritilor administraiei publice locale.
1

Publicat n M. Of. nr. 123 din 20 februarie 2007.

Componente ale sistemului administraiei publice locale

73

Dreptul pozitiv reglementeaz unicitatea statutului colectivitilor


comunale, oreneti, municipale, care trebuie s ndeplineasc
aceleai competene, s soluioneze i s gestioneze treburile publice
ale colectivitii.
1.2. Descentralizarea
Este reglementat de Legea cadru nr. 195/2006, legea descentralizrii1. Potrivit Legii nr. 195/2006, art. 2, lit. l), descentralizarea
reprezint transferul de competen administrativ i financiar de la
nivelul administraiei publice centrale la nivelul administraiei publice
locale sau ctre sectorul privat.
Descentralizarea ca i regim administrativ asigur acel climat
prielnic pentru ca interesele locale s se dezvolte i s se realizeze n
conformitate cu obiceiurile i cerinele reale ale localnicilor. Datorit
acestui fapt, descentralizarea prezint urmtoarele elemente definitorii:
- regimul descentralizat se bazeaz pe recunoaterea prin lege a
colectivitilor locale ce sunt organizate n unitile administrativterioriale; aceste colectiviti au nevoi i interese specifice, care se
disting de cele generale i naionale;
- n regimul descentralizat statul poate conferi unor autoriti
publice locale dreptul de a exercita anumite competene, n rezolvarea
problemelor ce in de ordinea public sau de stabilirea impozitelor ori
a celor de nvmnt, sntate i altele;
- descentralizarea presupune recunoaterea personalitii juridice
a unitilor administrativ-teritoriale i a colectivitilor locale respective, de asemenea, precum i existena autoritilor locale, alese
care le reprezint;
- autoritile centrale au natur statal, iar autoritile din teritoriu
sunt persoane publice autonome, alese de colectivitile teritoriale2;
- autoritile administraiei publice locale sunt alese n mod liber;
- statutul colectivitilor locale decurge din lege, motiv pentru
care acestea nu pot s introduc modificri, ci ele trebuie s se supun
eventualelor modificri de care are dreptul s le opereze numai statul;
1

Legea nr. 195/2006, publicat n M. Of. nr. 453 din 25 mai 2006.
Persoanele care compun autoritile administraiei publice locale sunt consilierii
locali i judeeni i primarii i sunt alei de corpul electoral.
2

74

Drept administrativ

- colectivitile descentralizate nu au dect autonomie de ordin


administrativ i totdeauna ele rmn sub controlul statului, care are
dreptul de a verifica legalitatea aciunilor lor;
- rezolvarea problemelor locale care intereseaz comuna, oraul
sau judeul este dat n competena autoritilor administraiei publice
locale, acestea avnd o competen material general, adic drepturile
i obligaiile de a rezolva problemele din unitatea administrativteritorial, dar i o competen financiar proprie ce ajut la rezolvarea
problemelor locale;
- ntre autoritile administraiei publice centrale i autoritile
administraiei publice locale nu exist acel raport de subordonare
ierarhic;
- Constituia Romniei, republicat prevede faptul c administraia public din unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe
principiul autonomiei locale, motiv pentru care nu exist o subordonare a autoritilor administraiei publice locale fa de cele
centrale1;
- un alt element specific al descentralizrii face referire la imposibilitatea autoritilor centrale de a anula actele autoritilor locale
alese. n acest sens, autorul Mircea Preda constat c nicio autoritate a
administraiei publice centrale nu are competena s anuleze, s
modifice sau s suspende un act adoptat sau emis de ctre consiliul
local, consiliul judeean sau primar;
- regimul descentralizrii i are fundamentul pe libertatea2 n
decizii i independena fa de organele statale;
- fiecare dintre unitile administrativ-teritoriale, comun, ora,
municipiu, jude, dispune de un patrimoniu distinct de cel al statului i
de un buget propriu, pe care le gestioneaz n condiiile legii, n
vederea satisfacerii intereselor i trebuinelor locale;
- regimul descentralizat dispune de un control care este exercitat
de ctre organele puterii centrale asupra administraiei publice locale.
1

Art. 123, alin. (4), Constituia Romniei prevede c ntre prefect, pe de o parte,
consiliile locale i primar, precum i consiliile judeene i preedinii acestora, pe de o
parte, nu exist raporturi de subordonare.
2
Este vorba despre libertatea de a conduce cum crede de cuviin interesele
comunitii, cu mijloacele de care dispun, ns ncadrndu-se n limitele legii.

Componente ale sistemului administraiei publice locale

75

Acest control este de dou feluri i anume controlul ierarhic ce se


exercit asupra autoritilor locale deconcentrate1 i controlul de tutel
administrativ.
Descentralizarea genereaz spiritul de iniiativ individual,
sentimente de libertate local, iar autoritatea poate satisface operativ
interesele locale2. Se poate afirma c descentralizarea se asigur de
ctre ceteni prin participarea lor la rezolvarea problemelor de interes
local, prin alegerea reprezentanilor lor, care ntr-un final vor constitui
autoritile administraiei publice locale.
Descentralizarea teritorial presupune existena unor interese
proprii locuitorilor din cadrul unor diviziuni administrativ-teritoriale
ale statului, interese care sunt distincte de interesele naionale, a cror
realizare este asigurat de ctre autoritile locale alese care dispun de
competena material general3. Descentralizarea teritorial trebuie
privit i analizat n strns corelare cu recunoaterea drepturilor
colectivitilor locale de a se administra singure i de a dispune de
anumite competene proprii i exclusive i n acelai timp aceasta este
determinat de necesitatea repartizrii afacerilor administrative pentru
rezolvarea diversitii sociale n teritoriul statului.
Se impune a preciza c att principiile ct i modurile de organizare a administraiei publice locale nu ar fi complete dac nu am
sublinia concordana lor i cu principiile formulate de Carta European
a Autonomiei Locale4. n vederea realizrii criteriilor de aderare la UE,
pentru a-i ntri treptat capacitatea administrativ de a face fa
obligaiilor ce i revin n calitate de viitor stat membru, administraia
public local va urmri realizarea reformei administrative, avnd ca
obiective fundamentale: descentralizarea serviciilor publice, consolidarea autonomiei administrative i financiare i armonizarea cadrului
legislativ cu reglementrile din UE. Aceasta se va realiza prin
1

Controlul ierarhic este controlul pe care l exercit Guvernul asupra prefecilor,


att din punct de vedere al oportunitii ct i din punct de vedere al legalitii actelor.
2
Ivan S., Bdescu M., op. cit., p. 35.
3
Coman-Kund F., Ciobanu A.S., Drept administrativ, Ed. Universul Juridic,
ed. a III-a, Bucureti, 2009, p. 203.
4
Carta european a autonomiei locale, adoptat la Strasbourg la 15 octombrie
1985 i adoptat n dreptul intern prin Legea nr. 199/1997, publicat n M. Of. nr. 331
din 26 noiembrie 1997.

76

Drept administrativ

asigurarea coerenei i a stabilitii pe termen lung a cadrului legislativ


n domeniul administraiei publice locale, dar i prin mbuntirea
reglementrilor existente cu altele noi care s rspund efectiv
exigenelor normelor europene.
Astfel, pe coordonatele principiilor constituionale aplicabile
administraiei publice att n plan structuralorganizatoric, ct i n cel
materialfuncional, n virtutea principiului autonomiei locale consacrat de Constituie i legea organic (Legea nr. 215/ 2001), administraia public local va dobndi o identitate proprie i va genera o
configuraie inedit n sistemul global al administraiei publice din
Romnia.
1.3. Principiul autonomiei locale
Este principiul fundamental care guverneaz administraia public
local i activitatea autoritilor acesteia, care const n dreptul
unitilor administrativ-teritoriale de a-i satisface interesele proprii
fr amestecul autoritilor centrale, principiu care atrage dup sine
descentralizarea administrativ, autonomia fiind un drept iar descentralizarea, un sistem care implic autonomia1.
Autonomia local, privit exclusiv din punct de vedere administrativ, nu apare dect ca o ultim treapt de dezvoltare a descentralizrii administrative, o form modern a principiului, ca atare. n
esen, aceasta reprezint transferarea unor competene de la nivel
central ctre diverse organe sau autoriti administrative, care funcioneaz autonom n unitile administrativ-teritoriale, autoriti alese de
ctre colectivitile locale respective, considerate i corpuri administrative autonome2.
n opinia unui alt autor, autonomia local const n repartizarea
puterii de decizie ntre guvernul central, pe de o parte, i agenii
locali, pe de alt parte (primari, consilii locale) care sunt ntr-o
anumit msur independeni de puterea central, adic au dreptul de
1

Teodorescu A., Tratat de drept administrativ, vol. I, Bucureti, 1929, p. 286.


Manda C., Manda C.C., Dreptul colectivitilor locale, Lumina Lex, Bucureti,
2002, p. 131.
2

Componente ale sistemului administraiei publice locale

77

a lua diferite msuri fr a fi cenzurai sau fr a cere aprobarea


guvernului central1.
Colectivitatea local nglobeaz totalitatea locuitorilor din
unitatea administrativ-teritorial, precizare necesar dac se dorete
nelegerea mecanismelor de exercitare a dreptului la autonomie
local. Astfel, dreptul la autonomie local aparine colectivitii locale,
ns nu poate fi exercitat de aceasta n mod direct, ci doar prin
reprezentani, care sunt autoritile administraiei publice locale2. Din
acest motiv, legea prevede n mod expres faptul c dreptul la
autonomie local se exercit de consiliile locale i primari, precum i
de consiliile judeene, nu n nume propriu ci n numele i interesul
colectivitii locale3, i c aceste dispoziii nu aduc atingere posibilitii de a recurge la consultarea locuitorilor prin referendum sau
prin orice alt form de participare direct a cetenilor la treburile
publice (art. 3 din Legea nr. 215/2001). Se face trimitere, prin urmare,
la mijloacele democraiei semi-directe, n spe la referendumul local,
reglementat de Legea nr. 3/2000.
1.4. Principiul deconcentrrii administrative
n opinia autorilor de drept administrativ4, reprezint acel regim
administrativ intermediar ntre centralizare i descentralizare n care
autoritile locale pot avea iniiative proprii, pot decide n funcie de
interesele colectivitilor pe care le reprezint i n care funcionarii de
decizie, inclusiv cei care compun aceste autoriti administrative sunt
numii de autoritatea public ierarhic superioar, creia i se subordoneaz, dar n raport cu care se bucur de o bun stabilitate n funcie.
Deconcentrarea ca i regim administrativ trebuie vzut din dou
perspective: n raport cu teritoriul i fa de colectivitile locale i n
1

Ionescu C., Drept constituional i instituii politice. Teoria general a


instituiilor politice, vol. I, Lumina Lex, 1997, p. 70 i urm.
2
A se vedea Drago D., Principalele elemente de noutate ale Legii nr. 215/2001
a administraiei publice locale, Dreptul nr. 10/2001, p. 3 i urm.
3
A se vedea i Popescu C.L., Autonomia local i integrarea european, Ed. All
Beck, 1999, p. 170.
4
Corbeanu I., Drept administrativ, Ed. Lumina Lex, ed. a II-a, Bucureti, 2010,
p. 240.

78

Drept administrativ

raport cu teritoriul i fa de diferite organe, autoriti, servicii


teritoriale. Ca i form diminuat a regimului centralizrii, deconcentrarea face s creasc viteza de reacie a autoritilor statului fa de
nevoile colectivitilor teritoriale i s responsabilizeze autoritile
locale1. Deconcentrarea administrativ se remarc prin caracteristici
cum sunt:
- deconcentrarea reprezint o form specific a centralizrii, n
care att autoritile administraiei publice centrale ct i autoritile
administraiei publice locale sunt de natur statal;
- autoritatea local rmne parte integrant din ierarhia central;
- organele centrale exercit controlul ierarhic, cu toate prerogativele acestuia asupra deciziilor luate de autoritile administraiei
publice locale;
- titularii puterii locale sunt numii de autoritatea central, dar ei
au competena s rezolve problemele locale fr s cear aprobarea
,,centrului, fiind totui supui controlului acestuia2.
Deconcentrarea mbrac dou forme, astfel nct exist: deconcentrare pe vertical i deconcentrare pe orizontal.
Deconcentrarea pe vertical este acea form a deconcentrrii, n
care se sporesc competenele serviciilor exterioare ale ministerelor i
ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale i n acelai
timp aceste servicii sunt aezate dup o anumit ierarhie direct, n
care eful serviciului depinde doar de ministerul de resort.
Deconcentrarea pe orizontal concentreaz autoritatea teritorial,
n minile prefectului, ca i reprezentant unic al Guvernului n
teritoriu.
n ceea ce privete cele dou forme ale deconcentrrii administrative, s-a ajuns la concluzia c, n ara noastr s-a adoptat varianta
deconcentrrii orizontale, fr a fi nevoie de analiza individual a unor
servicii publice, pentru a identifica pentru care dintre acestea, ar fi util
deconcentrarea vertical.
Deconcentrarea sistemului administrativ este destinat echilibrrii
att a tendinelor centralizatoare, care vor s concentreze deciziile ce
1

Ibidem.
Autoritile locale nu mai sunt nvestite doar cu competena exclusiv de
execuie, ci ele au o anumit putere decizional care le-a fost transferat de la centru.
2

Componente ale sistemului administraiei publice locale

79

sunt luate la nivelul administraiei publice centrale, ct i a tendinelor


de teritorializare a puterilor prin care se dorete apropierea de nevoile
reale ale trii.
Regimul deconcentrrii administrative menine o administraie
unitar, care poate adopta la specificul local msurile i ordinile
transmise de la centru i de asemenea aceasta menine puterea ierarhic n detrimentul autonomiei locale.
1.5. Principiile care decurg din principiul autonomiei
locale
Autonomia este un principiu fundamental al administraiei publice
locale, care guverneaz att administraia public local ct i activitatea autoritilor din unitile administrativ-teritoriale. Ca i principii
care decurg din principiul autonomiei locale sunt: principiul subsidiaritii, principiul descentralizrii serviciilor publice, principiul eligibilitii autoritilor administraiei publice locale, principiul legalitii
i principiul consultrii cetenilor n problemele locale de interes
deosebit.
- principiul subsidiaritii
Principiul subsidiaritii este definit de legea-cadru a descentralizrii1 ca fiind acel principiu care const n exercitarea competenelor de ctre autoritatea administraiei publice locale situate la nivelul
administrativ cel mai apropiat de cetean i care dispune de capacitate
administrativ necesar. Acest principiu are menirea de a asigura
luarea deciziilor ct mai aproape de cetean, n sensul c cetenii au
dreptul de a participa la rezolvarea treburilor publice. De asemenea,
dimensiunea subsidiaritii se gsete n relaiile dintre autoritile locale
i cele judeene, precum i ntre autoritile locale i cele centrale.
- principiul descentralizrii serviciilor publice
Acest principiu este reglementat de legea fundamental i const
de fapt n transferul de competen administrativ i financiar de la
nivelul administraiei publice centrale la nivelul administraiei publice
locale. Potrivit acestui principiu exist o serie de servicii publice, care
pot fi organizate doar la nivel local, cum ar fi transportul persoanelor i
1

Legea nr. 195/2006, art. 3 lit. a).

80

Drept administrativ

mrfurilor n interiorul localitii, repararea strzilor, curenia, sau la


nivel judeean cum ar fi ntreinerea cilor de comunicaie ntre localiti; se poate spune despre toate aceste servicii c ele sunt organizate
n mod descentralizat.
- principiul eligibilitii autoritilor administraiei publice locale
Principiul eligibilitii nu este expres stabilit de normele legii
fundamentale, ns se arat c autoritile publice prin care se realizeaz autonomia locala n comune i orae sunt consiliile locale i
primarii alei n condiiile legii, respectiv consiliul judeean. De asemenea, acest principiu precizeaz faptul c autoritile administraiei
publice locale se aleg de ctre cetenii cu drept de vot, prin vot
universal, egal, direct, secret i liber exprimat.
Astfel, potrivit principiului eligibilitii, consiliile locale i judeene se aleg pe circumscripii electorale prin intermediul unui vot
exprimat pe baza reprezentrii proporionale, n cadrul unui scrutin de
list, iar primarii comunelor i oraelor sunt alei pe circumscripii
electorale prin vot exprimat pe baza scrutinului uninominal.
- principiul legalitii
Principiul legalitii presupune stabilirea prin lege a atribuiilor,
dar i a modului de organizare i funcionare a administraiei publice
locale, relaiile cu celelalte autoriti i instituii publice, obligaii,
rspunderi. Acest principiu aste aezat la baza administraiei publice
locale din unitile administrativ-teritoriale, motiv pentru care constituie unul dintre elementele eseniale ale conceptului statului de drept,
potrivit cruia, toate subiectele de drept, att persoanele fizice ct i
persoanele juridice sau autoritile administraiei publice trebuie s se
supun legalitii. De asemenea, principiul legalitii reprezint limita
i fundamentul aciunii administrative a administraiei publice locale i
creeaz obligaia pentru administraia public local de a aciona
numai n conformitate cu respectarea legii.
- principiul consultrii cetenilor n problemele locale de interes deosebit
Acest principiu este consacrat de legea administraiei publice
locale i se realizeaz prin intermediul referendumului local1. Legea
1

Referendumul local reprezint forma i mijlocul principal de consultare direct


i de exprimare a voinei colectivitilor locale cu privire la problemele de interes
deosebit din unitile administrativ-teritoriale corespunztoare.

Componente ale sistemului administraiei publice locale

81

instituionalizeaz referendumul ca fiind o form principal de


consultare a colectivitilor locale, fr a se rezuma doar la aceasta.
Alte metode de consultare a cetenilor cu privire la problemele de
interes deosebit ale colectivitilor sunt: efectuarea unor sondaje de
opinie, a unor anchete, convocarea unor adunri ceteneti ori luarea
n consideraie a semnalelor mass-mediei la problemele comunitii
locale.
- principiul subsidiaritii1
Conform art. 3 din Legea nr. 195/2006, principiul subsidiaritii
const n exercitarea competenelor de ctre autoritatea administraiei
publice locale situat la nivelul administrativ cel mai apropiat de
cetean i care dispune de capacitate administrativ necesar. Textul
legii romne red, n esen, art. 4 pct. 3 din Carta european a autonomiei locale, conform cruia exerciiul responsabilitilor trebuie, de
o manier general, s revin de preferin acelor autoriti care sunt
cele mai apropiate de ceteni. Atribuirea unei responsabiliti unei alte
autoriti trebuie s in cont de amploarea i de natura sarcinii i de
exigenele de eficacitate i de economie2.
- principiul obligaiei de consultare a structurilor asociative ale
autoritilor locale n procesul normativ desfurat la nivel central.
Legea prevede n mod expres (art. 8) obligaia autoritilor administraiei publice centrale de a consulta, nainte de adoptarea oricrei
decizii, structurile asociative ale autoritilor administraiei publice
locale, n toate problemele care le privesc n mod direct.
Structurile asociative ale autoritilor administraiei publice locale
sunt: a) Asociaia Comunelor din Romnia; b) Asociaia Oraelor din
Romnia; c) Asociaia Municipiilor din Romnia; d) Uniunea
Naional a Consiliilor Judeene din Romnia; e) alte forme asociative
de interes general, constituite potrivit legii.
1

Dragos D., Drept administrativ: actele i contractele administrative, funcia


public, contenciosul administrativ. Curs universitar, Ed. Accent, Cluj Napoca, 2005,
p. 134.
2
Principiul subsidiaritii, a fost consacrat de dreptul comunitar, iar pe baza lui
Comunitatea european poate aciona n domeniile n care au competen i statele
membre doar dac obiectivele aciunii nu pot fi realizate satisfctor de acestea din
urm - O. Manolache, Drept comunitar, vol. I, Instituii comunitare, Ed. All Beck,
1999, p. 74; Lang A. van, Gondouin G., Inserguet-Brisset V., op. cit., p. 271.

82

Drept administrativ

n aplicarea acestei prevederi legale i a dispoziiilor Cartei


europene a autonomiei locale, a fost emis Hotrrea Guvernului
nr. 521/2005 privind procedura de consultare a structurilor asociative
ale autoritilor administraiei publice locale la elaborarea proiectelor
de acte normative1.
Ea se adreseaz ministerelor, organelor de specialitate i autoritilor administrative autonome, care sunt obligate s consulte Asociaia
Comunelor din Romnia, Asociaia Oraelor din Romnia, Asociaia
Municipiilor din Romnia, Uniunea Naional a Consiliilor Judeene
din Romnia i Federaia Autoritilor Locale din Romnia (aceasta
din urm nu este amintit n Legea nr. 215/2001 modificat n 2006),
ca structuri asociative ale autoritilor locale, ori de cte ori se intenioneaz adoptarea unui act normativ care le privesc n mod direct.
- principiul recunoaterii drepturilor minoritilor naionale2
Legea nr. 215/2001 promoveaz o nou concepie n ceea ce
privete reglementarea raporturilor dintre cetenii aparinnd minoritilor naionale i autoritile administraiei publice. La scurt timp
dup adoptarea legii, Guvernul a aprobat prin Hotrrea nr. 1206/2001
Norme de aplicare a dispoziiilor din Legea nr. 215/2001 privitoare la
dreptul cetenilor aparinnd unei minoriti naionale de a folosi
limba matern n administraia public local3:
a) n art. 17 este enunat principiul conform cruia n unitile
administrativ-teritoriale n care cetenii aparinnd minoritilor
naionale au o pondere de peste 20% din numrul locuitorilor, autoritile administraiei publice locale, instituiile publice aflate n
subordinea acestora, precum i serviciile publice deconcentrate
asigur folosirea, n raporturile cu acetia, i a limbii materne, n
conformitate cu prevederile Constituiei, ale prezentei legi i ale
tratatelor internaionale la care Romnia este parte. Prevederile
privind folosirea limbii minoritare n administraie sunt aplicabile i n
cazul n care, din diferite motive, ponderea cetenilor aparinnd unei
minoriti naionale scade sub procentul de 20%.
1

Publicat n M. Of. nr. 529 din 22 iunie 2005.


Dragos D., Drept administrativ: actele i contractele administrative, funcia
public, contenciosul administrativ. Curs universitar, Ed. Accent, Cluj Napoca, 2005,
p. 135.
3
Publicat n M. Of. nr. 781 din 7 decembrie 2001.
2

Componente ale sistemului administraiei publice locale

83

Se observ, n ceea ce privete referirea textului legal la


Constituie, c art. 6 al actului fundamental, referitor la minoritile
naionale, recunoate dreptul la identitate a acestora, ns nu poate fi
considerat ca temei pentru asigurarea dreptului la folosirea limbii
materne n raport cu autoritile publice. Exprimarea, pstrarea i
dezvoltarea identitii etnice, culturale, lingvistice i religioase nu
implic, n mod necesar, i dreptul acestor persoane de a se adresa
autoritilor publice n alt limb dect cea oficial.
Prevederea n discuie i gsete ns corespondent n art. 10
alin. (2) din Convenia-cadru privind protecia minoritilor naionale,
ratificat de Romnia n 19951, n conformitate cu care, n ariile
locuite tradiional sau n numr substanial de persoane aparinnd
minoritilor naionale, dac aceste persoane solicit acest lucru i
acolo unde aceast cerere este corespunztoare unei nevoi reale,
prile se vor strdui s asigure, n msura posibilului, condiii care
s permit folosirea limbii minoritare n raporturile dintre aceste
persoane i autoritile administrative.
b) Alte texte se refer la folosirea limbii materne n diferite
momente ale funcionrii consiliilor locale sau judeene.
Astfel, art. 40 alin. (7) i art. 106 alin. (8) ale legii prevd c n
comunele, oraele i judeele n care cetenii aparinnd unei minoriti naionale2 au o pondere de peste 20% din numrul locuitorilor,
ordinea de zi a edinelor consiliului local se aduce la cunotin
public i n limba minoritii respective3.
1

Legea nr. 33/1995, publicat n M. Of. nr. 82 din 4 mai 1995.


Dragos D., Drept administrativ: actele i contractele administrative, funcia
public, contenciosul administrativ. Curs universitar, Ed. Accent, Cluj Napoca, 2005,
p. 135.
3
Normele de aplicare - Hotrrea Guvernului nr. 1206/2001, vin s precizeze n
art. 5 c ordinea de zi a edinei consiliului local sau judeean se aduce la cunotin
public prin mass-media sau prin orice alt mijloc de publicitate i n limba lor matern.
n acest scop, primarii, respectiv preedinii consiliilor judeene, vor asigura traducerea
n limba matern a minoritii naionale a ordinii de zi, iar aceasta va fi adus la
cunotina public prin grija secretarului unitii administrativ-teritoriale, prin aceleai
mijloace i n acelai termen cu cele ale difuzrii n limba romn. Aducerea la
cunostin public, n limba matern, a ordinii de zi a edinei consiliului local sau
judeean se consemneaz n procesul-verbal al edinei, iar n dosarul de edin se vor
ataa actele doveditoare, inclusiv ordinea de zi n limba oficial i n versiunea tradus
n limba matern.
2

84

Drept administrativ

De asemenea, conform art. 43 alin. (2) n consiliile locale n care


consilierii locali aparinnd unei minoriti naionale reprezint cel
puin o cincime din numrul total, la edinele de consiliu se poate
folosi i limba matern. n aceste cazuri se va asigura, prin grija primarului, traducerea n limba romn. n toate cazurile, documentele
edinelor de consiliu se ntocmesc n limba romn.
Nu n ultimul rnd, n temeiul art. 51, n unitile
administrativ-teritoriale n care cetenii aparinnd unei minoriti
naionale au o pondere de peste 20% din numrul locuitorilor, hotrrile cu caracter normativ se aduc la cunotina public i n limba
matern a cetenilor aparinnd minoritii respective, iar cele cu
caracter individual se comunic, la cerere, i n limba matern.

2. Consiliile locale
2.1. Cadrul legal
Domeniul administraiei publice locale este reglementat n primul
rnd n Constituie (art. 120-123), care conine dispoziii cu rang de
principii de baz, n Legea general a administraiei publice locale
nr. 215/20011, precum i n numeroase legi speciale, dintre care
amintim doar Legea prefectului nr. 340/2004, Legea nr. 393/2004
privind statutul aleilor locali, Legea nr. 67/2004 privind alegerea
autoritilor administraiei locale.
Descentralizarea administrativ la nivel teritorial a dus la recunoaterea autonomiei locale a colectivitilor comunale, oreneti,
municipale i judeene.
Dreptul colectivitilor locale la autonomie administrativ se
exercit prin dou categorii de persoane administrative i anume:
- deliberative: consiliile comunale, oreneti, municipale i judeene;
- executive: primarii.
1
Publicat n M. Of. nr. 204 din 23 aprilie 2001, cu modificrile i completrile
aduse de Ordonana de urgen a Guvernului nr. 74/2001; Legea nr. 738/2001; Legea
nr. 216/2002; Legea nr. 161/2003; Legea nr. 141/2004; Legea nr. 340/2004; Legea nr.
393/2004; Legea nr. 286/2006.

Componente ale sistemului administraiei publice locale

85

Autoritile deliberative ale colectivitilor locale sunt consiliile


locale constituite n comune, orae, municipii i judee. Dei, uneori,
se folosete sintagma consilii locale i judeene, apreciem c aceasta
este pleonastic ntruct consiliile judeene sunt o categorie de consilii
locale, sunt autoriti ale administraiei publice locale aa cum le
definesc normele juridice cuprinse n Seciunea a 2-a din Capitolul I Dispoziii generale ale Legii administraiei publice locale nr. 215/2001.
2.2. Organizarea i funcionarea consiliului local
Consiliul local este o autoritate colegial a administraiei publice
locale, aleas n vederea soluionrii problemelor de interes local ale
comunei, oraului sau municipiului.
Aceast autoritate delibereaz asupra intereselor specifice ale
colectivitilor locale i hotrte, n limitele legii, cu privire la modul
de realizare a acestora, fr vreun amestec din partea autoritilor
administraiei publice judeene sau altor autoriti.
Consiliile locale, aa cum au rezultat ele din alegeri, sunt responsabile, n exclusivitate de modul de gestionare a acestor interese.
Rspunderea lor politic este numai de ordin electoral, pentru c ele
sunt nzestrate cu competena specific administraiei locale, pentru a
decide asupra modului de soluionare a problemelor administrative ale
colectivitii locale. Autonomia acestor autoriti colegiale rezid n
autoorganizarea acestora, sub toate aspectele. Ele recepioneaz
cererile i informaiile din mediul local i adopt hotrri privitoare la
administrarea treburilor publice locale.
Compunerea consiliului local. Consiliile locale sunt compuse
din consilieri locali alei prin vot universal, egal, direct, secret i liber
exprimat, n condiiile stabilite de Legea nr. 67/2004 privind alegerile locale i de Legea nr. 393/20041 privind Statutul aleilor
locali care are ca obiect stabilirea condiiilor de exercitare a
mandatului de ctre aleii locali, a drepturilor i obligaiilor ce le
revin n baza mandatului ncredinat. Reglementarea legal a
1

Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali, publicat n M. Of. nr. 912
din 7 octombrie 2004

86

Drept administrativ

statutului aleilor locali cuprins n Legea nr. 393/20041 nlocuiete


astfel anumite prevederi ale Legii administraiei publice locale.
Numrul membrilor fiecrui consiliu local se stabilete prin ordin
al prefectului, n funcie de populaia comunei sau a oraului, raportat
de Institutul Naional de Statistic i Studii Economice la data de 1
ianuarie a anului n curs sau, dup caz, la data de 1 iulie a anului care
preced alegerile. n consecin, un consiliu local poate avea ntre 9 i
27 de consilieri, iar Consiliul General al Municipiului Bucureti este
compus din 31 de consilieri.
n Legea administraiei publice locale nr. 215/2001 se precizeaz
c organul deliberativ l constituie consiliul local, iar cel executiv
este primarul. Calitatea primarului de organ executiv deriv att din
faptul c el este cel care rspunde de aducerea la ndeplinire a hotrrilor consiliului local, ct i din faptul c el este cel care trebuie s
pun n practic dispoziiile privitoare la realizarea n colectivitile
umane de baz a dispoziiilor legii i a celorlalte acte normative.
Consiliile locale sunt alese pe baza reprezentrii proporionale, n cadrul unui scrutin de list.
Pentru a fi ales n consiliul local, candidatul trebuie s ndeplineasc unele condiii stabilite de Constituie i de Legea nr. 67/2004
privind alegerile autoritilor administraiei publice locale. Condiiile de eligibilitate sunt cumulative i privesc:
cetenia romn;
calitatea de alegtor;
vrsta de cel puin 23 ani, pn n ziua alegerilor, inclusiv;
domiciliul n unitatea administrativ pentru al crui consiliu
local candideaz;
nu pot fi alei cei crora, potrivit art. 37 alin. (3) din Constituia
Romniei, le este interzis asocierea n partide politice i anume:
1

Publicat n M. Of. nr. 912 din 07 octombrie 2004, modificat de urmtoarele

acte:
- Legea nr. 216/2005
- Legea nr. 249/2006
- Legea nr. 215/2001
- Legea nr. 286/2006
- Legea nr. 144/2007.

Componente ale sistemului administraiei publice locale

87

judectorii Curii Constituionale, avocatul poporului, magistraii,


membrii activi ai armatei, poliitii, precum i alte categorii de funcii
stabilite prin lege organic;
s nu fie condamnat prin hotrre judectoreasc definitiv
pentru abuzuri n funcii politice, juridice sau administrative, pentru
nclcarea drepturilor fundamentale ale omului, pentru alte infraciuni
intenionate, dac nu a fost reabilitat.
Condiiile de eligibilitate trebuie ndeplinite la data depunerii
candidaturii n alegeri, mai puin vrsta care poate fi mplinit pn
n ziua alegerilor, inclusiv.
n cazul n care un candidat ndeplinete condiiile de eligibilitate
i devine consilier, el trebuie s se supun i regulilor privitoare la
incompatibiliti, pentru exercitarea mandatului n consiliul local.
Potrivit Legii administraiei publice locale nr. 215/2001 (art. 30),
calitatea de consilier este incompatibil cu :
funcia de prefect i subprefect;
calitatea de funcionar n aparatul propriu de specialitate al autoritilor administraiei publice centrale i locale; calitatea de funcionar
public n aparatul propriu de specialitate al consiliului judeean, al
prefectului, al serviciilor publice de interes local sau judeean, al serviciilor publice descentralizate (corect desconcentrate) ale ministerelor
i ale celorlalte autoriti ale administraiei publice centrale;
calitatea de angajat n cadrul autoritilor administraiei publice
locale respective sau n cadrul aparatului propriu al prefectului din
judeul respectiv; funcia de manager sau membru n consiliul de
administraie al regiilor autonome ori de conductor al societilor
comerciale nfiinate de consiliile locale sau de consiliile judeene;
calitatea de primar;
calitatea de senator, deputat, ministru, secretar de stat, subsecretar de stat i cele asimilate acestora.
Alte incompatibiliti se pot stabili prin lege1.
Spre deosebire de mandatul consiliului local, mandatul consilierului se exercit dup constituirea legal a consiliului, res1

Potrivit art. 30 alin. (3) al Legii administraiei publice locale nr. 215/2001.

88

Drept administrativ

pectiv la data depunerii jurmntului, ncetarea mandatului de


consilier poate avea loc1:
la data ncheierii mandatului consiliului, la 4 ani;
naintea ncheierii acestui termen,
n caz de dizolvare a consiliului;
la data demiterii acestuia la propunerea prefectului, prin hotrre a Guvernului; demisie;
incompatibilitate;
pierdere a drepturilor electorale;
schimbarea domiciliului ntr-o alt unitate administrativteritorial;
imposibilitatea exercitrii mandatului pe o perioad mai mare de
6 luni consecutiv, cu excepia cazului suspendrii mandatului n
situaia arestrii preventive;
constatarea, dup validarea mandatului, c alegerea s-a fcut
prin fraud electoral sau prin orice alt nclcare a Legii privind
alegerile locale;
condamnarea, prin hotrre judectoreasc rmas definitiv, la
o pedeaps privativ de libertate;
punerea sub interdicie judectoreasc;
lipsa nemotivat de la 3 edine ordinare consecutive ale
consiliului.
Legea administraiei publice locale nr. 215/2001 este consecvent
n principiul potrivit cruia consiliile locale pot decide n orice problem de interes local, cu excepia celor date prin lege n competena
altor autoriti publice.
Constituirea consiliilor locale se face n termen de 25 de zile de
la data desfurrii alegerilor. Convocarea consilierilor locali alei i
validai n funcie se face de ctre prefect, n maximum 5 zile de la
pronunarea hotrrii de validare. La edina de constituire particip
prefectul sau reprezentantul su, precum i primarul sau, dup caz,
candidatul declarat ctigtor la alegerile pentru funcia de primar
[art. 31 alin. (1)].
1

Art. 38 alin. (1), art. 57, art. 58, art. 60 alin. (1), al Legii administraiei publice
locale nr. 215/2001.

Componente ale sistemului administraiei publice locale

89

Validarea consilierilor n funcie. Validarea alegerii consilierilor


se face de ctre judectoria n raza creia se afl unitatea
administrativ-teritorial, de ctre un judector desemnat de
preedintele instanei. Cererea de validare a consilierilor locali se
depune n termen de 3 zile de la data constatrii rezultatelor alegerilor,
n condiiile legii, i se judec n edin public, fr citarea prilor,
de urgen i cu precdere, n termen de 10 zile de la data depunerii,
prin hotrre executorie.
Suspendarea mandatului de consilier local. Mandatul de
consilier local se suspend de drept numai n cazul n care acesta a fost
arestat preventiv. Msura arestrii preventive se comunic de ndat de
ctre instana de judecat prefectului, care, prin ordin, constat
suspendarea mandatului.
Suspendarea dureaz pn la ncetarea situaiei prevzute mai sus.
Ordinul de suspendare se comunic de ndat consilierului local. n
cazul n care consilierul local al crui mandat a fost suspendat a fost
gsit nevinovat, acesta are dreptul la despgubiri, n condiiile legii.
ncetarea de drept a mandatului de consilier local sau judeean (art. 9 din Legea nr. 393/2004). Calitatea de consilier local sau de
consilier judeean nceteaz la data declarrii ca legal constituit a
noului consiliu ales.
Calitatea de consilier local sau de consilier judeean nceteaz de
drept, nainte de expirarea duratei normale a mandatului, n urmtoarele cazuri:
a) demisie1;
b) incompatibilitate;
c) schimbarea domiciliului ntr-o alt unitate administrativteritorial, inclusiv ca urmare a reorganizrii acesteia2;
d) lipsa nemotivat de la mai mult de 3 edine ordinare consecutive ale consiliului;
1

Consilierii locali i consilierii judeeni pot demisiona, anunnd n scris


preedintele de edin, respectiv preedintele consiliului judeean, care ia act de
aceasta. Preedintele propune consiliului adoptarea unei hotrri prin care se ia act de
demisie i se declar locul vacant.
2
ncetarea mandatului de consilier n cazul schimbrii domiciliului n alt unitate
administrativ-teritorial poate interveni numai dup efectuarea n actul de identitate al
celui n cauz a meniunii corespunztoare, de ctre organul abilitat potrivit legii.

90

Drept administrativ

e) imposibilitatea exercitrii mandatului pe o perioad mai mare


de 6 luni consecutive, cu excepia cazurilor prevzute de lege1;
f) condamnarea, prin hotrre judectoreasc rmas definitiv, la
o pedeaps privativ de libertate;
g) punerea sub interdicie judectoreasc;
h) pierderea drepturilor electorale;
h) pierderea calitii de membru al partidului politic sau al
organizaiei minoritilor naionale pe a crei list a fost ales (se aplic
i viceprimarului)2;
i) deces.
2.3. Atribuiile consiliului local
Consiliul local are iniiativ i hotrte, n condiiile legii, n
toate problemele de interes local, cu excepia celor care sunt date prin
lege n competena altor autoriti publice, locale sau centrale.
Consiliul local exercit urmtoarele categorii de atribuii
[art. 38, alin. (2)]:
2.3.1. Atribuii privind organizarea i funcionarea aparatului de specialitate al primarului, ale instituiilor i
serviciilor publice de interes local i ale societilor
comerciale i regiilor autonome de interes local
a) aprob statutul comunei, oraului sau municipiului, precum i
regulamentul de organizare i funcionare a consiliului local;
b) aprob, n condiiile legii, la propunerea primarului, nfiinarea,
organizarea i statul de funcii ale aparatului de specialitate al
primarului, ale instituiilor i serviciilor publice de interes local,
precum i reorganizarea i statul de funcii ale regiilor autonome de
1

Prevederile lit. e) nu se aplic n cazul n care consilierul a fost nsrcinat de


ctre consiliul din care face parte, de ctre Guvern sau de ctre Parlament cu
exercitarea unei misiuni n ar sau n strintate. Pe durata exercitrii misiunii
ncredinate exercitarea mandatului se suspend.
2
Secretarul general al judeului, respectiv secretarul general al municipiului
Bucureti, este obligat s publice situaia apartenenei politice a aleilor locali n
monitorul oficial al judeului, respectiv al municipiului Bucureti.

Componente ale sistemului administraiei publice locale

91

interes local; c) exercit, n numele unitii administrativ-teritoriale,


toate drepturile i obligaiile corespunztoare participaiilor deinute la
societi comerciale sau regii autonome, n condiiile legii.
2.3.2. Atribuii privind dezvoltarea economico-social i de
mediu a comunei, oraului sau municipiului
a) aprob, la propunerea primarului, bugetul local, virrile de
credite, modul de utilizare a rezervei bugetare i contul de ncheiere a
exerciiului bugetar; b) aprob, la propunerea primarului, contractarea
i/sau garantarea mprumuturilor, precum i contractarea de datorie
public local prin emisiuni de titluri de valoare n numele unitii
administrativ-teritoriale, n condiiile legii; c) stabilete i aprob
impozitele i taxele locale, n condiiile legii; d) aprob, la propunerea
primarului, documentaiile tehnico-economice pentru lucrrile de
investiii de interes local, n condiiile legii; e) aprob strategiile
privind dezvoltarea economic, social i de mediu a unitii
administrativ-teritoriale; f) asigur realizarea lucrrilor i ia msurile
necesare implementrii i conformrii cu prevederile angajamentelor
asumate n procesul de integrare european n domeniul proteciei
mediului i gospodririi apelor pentru serviciile furnizate cetenilor.
2.3.3. Atribuii privind administrarea domeniului public i
privat al comunei, oraului sau municipiului
a) hotrte darea n administrare, concesionarea sau nchirierea
bunurilor proprietate public a comunei, oraului sau municipiului,
dup caz, precum i a serviciilor publice de interes local, n condiiile
legii; b) hotrte vnzarea, concesionarea sau nchirierea bunurilor
proprietate privat a comunei, oraului sau municipiului, dup caz, n
condiiile legii; c) avizeaz sau aprob, n condiiile legii, documentaiile de amenajare a teritoriului i urbanism ale localitilor; d) atribuie sau schimb, n condiiile legii, denumiri de strzi, de piee i de
obiective de interes public local.

92

Drept administrativ

2.3.4. Atribuii privind gestionarea serviciilor furnizate ctre


ceteni
a) asigur, potrivit competenelor sale i n condiiile legii, cadrul
necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes local privind:
1. educaia; 2. serviciile sociale pentru protecia copilului, a persoanelor cu handicap, a persoanelor vrstnice, a familiei i a altor persoane sau grupuri aflate n nevoie social; 3. sntatea; 4. cultura;
5. tineretul; 6. sportul; 7. ordinea public; 8. situaiile de urgen;
9. protecia i refacerea mediului nconjurtor; 10. conservarea, restaurarea i punerea n valoare a monumentelor istorice i de arhitectur, a
parcurilor, grdinilor publice i rezervaiilor naturale; 11. dezvoltarea
urban; 12. evidena persoanelor; 13. podurile i drumurile publice;
14. serviciile comunitare de utilitate public: alimentare cu ap, gaz
natural, canalizare, salubrizare, energie termic, iluminat public i
transport public local, dup caz.
2.3.5. Atribuii privind cooperarea interinstituional pe plan
intern i extern
a) hotrte, n condiiile legii, cooperarea sau asocierea cu persoane juridice romne sau strine, n vederea finanrii i realizrii n
comun a unor aciuni, lucrri, servicii sau proiecte de interes public
local; b) hotrte, n condiiile legii, nfrirea comunei, oraului sau
municipiului cu uniti administrativ-teritoriale din alte ri; c) hotrte, n condiiile legii, cooperarea sau asocierea cu alte uniti
administrativ-teritoriale din ar sau din strintate, precum i aderarea
la asociaii naionale i internaionale ale autoritilor administraiei
publice locale, n vederea promovrii unor interese comune.
Funcionarea consiliilor locale. Comisiile de specialitate. Dup
constituire, consiliul local i organizeaz comisii de specialitate, pe
principalele domenii de activitate. Pot fi membri ai comisiilor de
specialitate numai consilierii locali.
Comisiile de specialitate i aleg cte un preedinte i un secretar.
Comisiile analizeaz i avizeaz proiectele de hotrre din domeniul
lor de activitate. Activitatea acestora se desfoar n plen i iau
hotrri cu votul majoritii membrilor lor. Organizarea, funcionarea

Componente ale sistemului administraiei publice locale

93

i atribuiile comisiilor de specialitate se stabilesc prin regulamentul de


organizare i funcionare a consiliului local respectndu-se configuraia politica rezultat n urma alegerilor locale.
Consiliile locale pot organiza, din proprie iniiativ sau la iniiativa primarului, dup caz, comisii speciale de analiz i verificare,
pe perioad determinat. Componenta comisiei speciale de analiz i
verificare, obiectivele i perioada de desfurare a activitilor acesteia
se stabilesc prin hotrre a consiliului local. Membrii comisiei acioneaz n limitele stabilite prin hotrre.
Preedintele de edin al Consiliului local. Dup declararea ca
legal constituit, consiliul local alege dintre membrii si, prin hotrre
adoptat cu votul deschis al majoritii consilierilor locali n funcie,
un preedinte de edin, pe o perioad de cel mult 3 luni, care va
conduce edinele consiliului i va semna hotrrile adoptate de acesta.
Consilierul local ales n condiiile de mai sus poate fi schimbat din
funcie, la iniiativa a cel puin unei treimi din numrul consilierilor
locali, prin votul majoritii consilierilor locali n funcie.
edinele consiliului local. Consiliul local i exercit mandatul
de 4 ani de la data constituirii pn la data declarrii ca legal constituit
a consiliului nou-ales. Consiliul local se ntrunete n edine ordinare,
lunar, la convocarea primarului. De asemenea, se poate ntruni i n
edine extraordinare, la cererea primarului sau a cel puin unei treimi
din numrul membrilor consiliului.
Convocarea consiliului local se face n scris, prin intermediul
secretarului unitii administrativ-teritoriale, cu cel puin 5 zile naintea
edinelor ordinare sau cu cel puin 3 zile nainte de edinele extraordinare. Odat cu notificarea convocrii, sunt puse la dispoziie consilierilor locali materialele nscrise pe ordinea de zi. n caz de for
major i de maxim urgen pentru rezolvarea intereselor locuitorilor
comunei, oraului sau municipiului sau n alte situaii stabilite de
regulamentul de organizare i funcionare a consiliului local, convocarea consiliului local se poate face de ndat. n toate cazurile, convocarea se consemneaz n procesul-verbal al edinei.
Primarul, sau cel puin o treime din numrul membrilor consiliului pot cere convocarea unei edine extraordinare1. edinele
1

Art. 40 alin. (2) al Legii administraiei publice locale nr. 215/2001.

94

Drept administrativ

ordinare se convoac cu cel puin 5 zile nainte de data inerii acestora,


iar cele extraordinare cu cel puin 3 zile nainte de aceeai dat.
Consilierii sunt invitai la edin n scris, precizndu-se ordinea de zi,
ora i locul de desfurare a edinei. Concomitent, ordinea de zi se
aduce la cunotina populaiei, asigurndu-se exercitarea dreptului
persoanelor interesate de a participa la aceste edine.
Conform prevederilor art. 43 alin. (1) al Legii administraiei
publice locale nr. 215/2001, edinele consiliilor locale sunt publice,
cu excepia cazurilor n care consilierii decid, cu majoritatea voturilor
celor prezeni, ca aceasta s se desfoare cu uile nchise. Ca atare, de
regul, la edinele consiliilor locale pot lua parte persoanele
interesate.
Cvorumul cerut de lege pentru desfurarea legal a edinei este
ntrunit dac este prezent majoritatea consilierilor.
2.4. Actele consiliului local
n exercitarea atribuiilor ce i revin consiliul local adopt
hotrri. Proiectele de hotrri pot fi propuse de consilieri locali, de
primar, viceprimar sau de ceteni. Promovarea unui proiect de
hotrre poate fi iniiat de unul sau de mai muli ceteni cu drept de
vot, dac acesta este susinut prin semnturi de cel puin 5% din
populaia cu drept de vot a unitii administrativ-teritoriale respective.
Redactarea proiectelor se face de cei care le propun, cu sprijinul
secretarului unitii administrativ-teritoriale i al serviciilor din cadrul
aparatului de specialitate al primarului.
Iniiatorii depun la secretarul unitii administrativ-teritoriale
forma propus pentru proiectul de hotrre. Proiectul va fi afiat spre
informare public prin grija secretarului, iar iniiatorii asigur ntocmirea listelor de susintori1 pe formulare puse la dispoziie de
secretar. Listele de susintori pot fi semnate numai de cetenii cu
drept de vot care au domiciliul pe raza unitii administrativ-teritoriale
respective. Dup depunerea documentaiei i verificarea acesteia de
1

Listele de susintori vor cuprinde numele, prenumele i domiciliul, seria i


numrul actului de identitate i semnturile susintorilor [art. 1202 alin. (3) din Legea
administraiei locale].

Componente ale sistemului administraiei publice locale

95

ctre secretarul unitii administrativ-teritoriale, proiectul de hotrre


va urma procedurile regulamentare de lucru ale consiliului local sau
judeean, dup caz.
n exercitarea atribuiilor sale, consiliul adopt hotrri [art. 46
alin. (1)], cu votul majoritii membrilor prezeni, n afar de cazurile
n care legea sau regulamentul de organizare i funcionare a consiliului cere o alt majoritate. Adoptarea hotrrilor se face prin vot
deschis sau prin vot secret, dup cum decide consiliul.
Hotrrile cu caracter individual, cu privire la persoane, vor fi
luate, ntotdeauna, prin vot secret, cu excepiile prevzute de lege.
Hotrrile consiliului local se semneaz de ctre preedintele
edinei i se contrasemneaz, pentru legalitate, de ctre secretarul
unitii administrativ-teritoriale.
Hotrrile cu caracter individual se comunic persoanelor
interesate, iar cele cu caracter normativ devin obligatorii numai dup
aducerea lor la cunotin public, n unitile administrativ-teritoriale
n care cetenii aparinnd unei minoriti naionale au o pondere de
peste 20% din numrul locuitorilor, hotrrile cu caracter normativ se
aduc la cunotina public i n limba matern a cetenilor aparinnd
minoritii respective, iar cele cu caracter individual se comunic, la
cerere, i n limba matern.
Regula de adoptare a hotrrilor majoritatea simpl1. Regula
este aceea c hotrrile se adopt cu votul majoritii membrilor prezeni, n afar de cazurile n care legea sau regulamentul de organizare
i funcionare a consiliului cere o alt majoritate.
Majoritatea absolut. Se adopt cu votul majoritii consilierilor
locali n funcie urmtoarele hotrri ale consiliului local: a) hotrrile
privind bugetul local; b) hotrrile privind contractarea de mprumuturi, n condiiile legii; c) hotrrile prin care se stabilesc impozite
i taxe locale; d) hotrrile privind participarea la programe de dezvoltare judeean, regional, zonal sau de cooperare transfrontalier;
e) hotrrile privind organizarea i dezvoltarea urbanistic a localitilor i amenajarea teritoriului; f) hotrrile privind asocierea sau
1

Dragos D., Drept administrativ: actele i contractele administrative, funcia


public, contenciosul administrativ. Curs universitar, Ed. Accent, Cluj Napoca, 2005,
p. 118.

96

Drept administrativ

cooperarea cu alte autoriti publice, cu persoane juridice romne


sau strine.
Dac bugetul local nu poate fi adoptat dup dou edine consecutive, care vor avea loc la un interval de cel mult 7 zile, activitatea se
va desfura pe baza bugetului anului precedent pn la adoptarea
noului buget, dar nu mai trziu de 45 de zile de la data publicrii legii
bugetului de stat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I.
Majoritatea calificat. Hotrrile privind patrimoniul se adopt cu
votul a dou treimi din numrul total al consilierilor locali n funcie.
Caracterul votului. Consiliul local stabilete ca unele hotrri s
fie luate prin vot secret. Hotrrile cu caracter individual cu privire la
persoane vor fi luate ntotdeauna prin vot secret, cu excepiile prevzute de lege. Procedurile de votare vor fi stabilite prin regulamentul de
organizare i funcionare a consiliului local.
Nulitatea de drept a hotrrii. Consacrarea unei aciuni de
contencios administrativ obiectiv. n conformitate cu art. 47 din legea
administraiei locale, nu poate lua parte la deliberare i la adoptarea
hotrrilor consilierul local care, fie personal, fie prin so, soie, afini
sau rude pn la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial n problema supus dezbaterilor consiliului local. Hotrrile
adoptate de consiliul local cu nclcarea acestor dispoziii sunt nule
de drept. Nulitatea se constat de ctre instana de contencios administrativ. Aciunea poate fi introdus de orice persoan interesat .
Hotrrile cu caracter normativ devin obligatorii i produc efecte
de la data aducerii lor la cunotin public, iar cele individuale, de la
data comunicrii. Aducerea la cunotin public a hotrrilor cu
caracter normativ se face n termen de 5 zile de la data comunicrii
oficiale ctre prefect.
2.5. Dizolvarea consiliului local
Sanciunea nclcrii dispoziiilor legale sau a blocajului instituional n care consiliul local se poate afla la un moment dat este
dizolvarea. Consiliul local se dizolv de drept sau prin referendum
local [art. 58 alin. (1)].
Dizolvarea de drept. Consiliul local se dizolv de drept n trei
cazuri:
a) n cazul n care acesta nu se ntrunete timp de dou luni
consecutive;

Componente ale sistemului administraiei publice locale

97

b) n cazul n care nu a adoptat n 3 edine ordinare consecutive


nicio hotrre;
c) n situaia n care numrul consilierilor locali se reduce sub
jumtate plus unu i nu se poate completa prin supleani.
Primarul, viceprimarul, secretarul unitii administrativ-teritoriale
sau orice alt persoan interesat sesizeaz instana de contencios
administrativ cu privire la cazurile prevzute pentru dizolvarea de
drept a consiliului local. Instana analizeaz situaia de fapt i se
pronun cu privire la dizolvarea consiliului local. Hotrrea instanei
este definitiv i se comunic prefectului.
Dizolvarea consiliului local prin referendum. Consiliul local
poate fi dizolvat prin referendum local, organizat n condiiile legii.
Referendumul se organizeaz ca urmare a cererii adresate n acest sens
prefectului de cel puin 25% din numrul cetenilor cu drept de vot
nscrii pe listele electorale ale unitii administrativ-teritoriale.
Cheltuielile pentru organizarea referendumului se suport din bugetul
local.
Referendumul local este organizat, n condiiile legii, de ctre o
comisie numit prin ordin al prefectului, compus dintr-un reprezentant al prefectului, cte un reprezentant al primarului, al consiliului
local i al consiliului judeean i un judector de la judectoria n a
crei jurisdicie se afl unitatea administrativ-teritorial n cauz.
Secretarul comisiei este asigurat de instituia prefectului.
Referendumul este valabil dac s-au prezentat la urne cel puin
jumtate plus unu din numrul total al locuitorilor cu drept de vot.
Activitatea consiliului local nceteaz nainte de termen dac s-au
pronunat n acest sens cel puin jumtate plus unu din numrul total al
voturilor valabil exprimate.

3. Primarul i viceprimarul
3.1. Reglementare juridic
Primarul este autoritatea executiv a colectivitilor locale care
ndeplinete, n acelai timp, i rolul de reprezentant al statului n
unitatea administrativ-teritorial n care este ales.

98

Drept administrativ

Voina administrativ a colectivitilor locale se formeaz n consiliile alese de acetia, organisme colegiale, cu activitate discontinu i
este pus n practic de ctre primari, ca autoriti executive.
n fiecare comun, ora i municipiu se alege prin vot direct un
primar, iar n municipiul Bucureti un primar general. Se aleg primari
i n sectoarele municipiului Bucureti, care se afl n relaii de
subordonare fa de primarul general al municipiului Bucureti.
Potrivit art. 57 alin. (1) al Legii administraiei publice locale
nr. 215/20011, n activitatea sa, primarul este ajutat de unul sau doi
viceprimari care sunt alei, dintre consilieri, de consiliul local pentru
un mandat de 4 ani, mandat care este egal cu cel al consiliului local.
Alegerea primarului are loc n condiiile stabilite de Legea
nr. 67/2004 privind alegerile autoritilor administraiei publice
locale. Pentru funcia de primar, alegerile se desfoar n circumscripiile electorale organizate pentru alegerea consiliilor locale i sub
conducerea acelorai instane electorale.
Rolul primarului i viceprimarului n administraia local.
Comunele, oraele i municipiile au cte un primar i un viceprimar,
iar municipiile reedin de jude au un primar i 2 viceprimari, alei n
condiiile legii. Pe durata exercitrii mandatului, viceprimarul i pstreaz statutul de consilier local, fr a beneficia de indemnizaia
aferent acestui statut.
Primarul ndeplinete o funcie de autoritate public. Primarul
asigur respectarea drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor, a prevederilor Constituiei, precum i punerea n aplicare a
legilor, a decretelor Preedintelui Romniei, a hotrrilor i ordonanelor Guvernului, a hotrrilor consiliului local; dispune msurile
necesare i acord sprijin pentru aplicarea ordinelor i instruciunilor
cu caracter normativ ale minitrilor, ale celorlali conductori ai autoritilor administraiei publice centrale, ale prefectului, precum i a
hotrrilor consiliului judeean, n condiiile legii.
Pentru punerea n aplicare a activitilor date n competena sa,
primarul beneficiaz de un aparat de specialitate, pe care l conduce.
Aparatul de specialitate al primarului este structurat pe compartimente
1

Publicat n M. Of. nr. 204 din 23 aprilie 2001, republicat n M. Of. nr. 123 din
20 februarie 2007.

Componente ale sistemului administraiei publice locale

99

funcionale, n condiiile legii. Compartimentele funcionale ale


acestuia sunt ncadrate cu funcionari publici i personal contractual.
Primarul conduce serviciile publice locale. Primarul reprezint unitatea
administrativ-teritorial n relaiile cu alte autoriti publice, cu
persoanele fizice sau juridice romne ori strine, precum i n justiie1.
Viceprimarul este subordonat primarului i nlocuitorul de drept al
acestuia, care i poate delega atribuiile sale. n practica administrativ se
observ uneori o reinere a primarilor de a-i delega atribuiile.
Viceprimarul este ales cu votul majoritii consilierilor locali n
funcie, din rndul membrilor acestuia. Schimbarea din funcie a
viceprimarului se poate face de consiliul local, prin hotrre adoptat
cu votul majoritii consilierilor n funcie, la propunerea primarului
sau a unei treimi din numrul consilierilor locali n funcie2.
Alegerea primarului se face n cadrul unui scrutin uninominal, n
dou tururi de scrutin.
Validarea n funcie a primarului ales n condiiile Legii
nr. 67/2004 a alegerilor locale, prin vot uninominal, se face potrivit
prevederilor potrivit crora se realizeaz validarea alegerii consilierilor, care se aplic n mod corespunztor. Legea mai precizeaz c
rezultatul validrii sau invalidrii alegerii primarului se aduce la
cunotina prefectului i se prezint n edina de constituire a consiliului local sau, dup caz, ntr-o edin extraordinar, de ctre un
judector desemnat de preedintele judectoriei.
n caz de invalidare a alegerii primarului, Guvernul, la propunerea
prefectului, va stabili data alegerilor. Acestea se organizeaz n termen
de maximum 90 de zile de la data invalidrii sau, dup caz, de la data
rmnerii definitive i irevocabile a hotrrii judectoreti, n condiiile
legii. Primarul depune n faa consiliului local un jurmnt, iar refuzul
depunerii jurmntului atrage demisia de drept.
1

Semnul distinctiv al primarului este o earf n culorile drapelului naional al


Romniei. Earfa va fi purtat, n mod obligatoriu, la solemniti, recepii, ceremonii
publice i la celebrarea cstoriilor. Modelul earfei se stabilete prin hotrre a
Guvernului.
2
Prevederile privind eliberarea din funcie a viceprimarilor, a preedinilor i
vicepreedinilor consiliilor judeene se aplic dup alegerile autoritilor administraiei
publice locale din anul 2008.

100

Drept administrativ

3.2. Atribuiile primarului


Primarul ndeplinete urmtoarele categorii principale de atribuii:
3.2.1. Atribuii exercitate n calitate de reprezentant al
statului
ndeplinete funcia de ofier de stare civil i de autoritate
tutelar i asigur funcionarea serviciilor publice locale de profil,
atribuii privind organizarea i desfurarea alegerilor, referendumului
i a recensmntului.
Exercitarea acestor atribuii de ctre primar se face nu n calitatea
sa de autoritate local autonom, ci n calitate de reprezentant al
statului n comuna sau n oraul n care a fost ales; n consecin,
asupra acestor atribuii Ministerul Internelor i Reformei Administrative exercit prin intermediul Prefectului un control ierarhic, nu unul
de tutel administrativ. n aceast calitate, primarul poate solicita
prefectului, n condiiile legii, sprijinul conductorilor serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale din unitile administrativteritoriale, dac sarcinile ce i revin nu pot fi rezolvate prin aparatul de
specialitate.
3.2.2. Atribuii referitoare la relaia cu consiliul local
a) prezint consiliului local, n primul trimestru, un raport anual
privind starea economic, social i de mediu a unitii administrativteritoriale;
b) prezint, la solicitarea consiliului local, alte rapoarte i
informri;
c) elaboreaz proiectele de strategii privind starea economic,
social i de mediu a unitii administrativ-teritoriale i le supune aprobrii consiliului local.
3.2.3. Atribuii referitoare la bugetul local
a) exercit funcia de ordonator principal de credite;
b) ntocmete proiectul bugetului local i contul de ncheiere a
exerciiului bugetar i le supune spre aprobare consiliului local;

Componente ale sistemului administraiei publice locale

101

c) iniiaz, n condiiile legii, negocieri pentru contractarea de


mprumuturi i emiterea de titluri de valoare n numele unitii
administrativ-teritoriale;
d) verific, prin compartimentele de specialitate, corecta nregistrare fiscal a contribuabililor la organul fiscal teritorial, att a
sediului social principal, ct i a sediului secundar.
3.2.4. Atribuii privind serviciile publice asigurate cetenilor
a) coordoneaz realizarea serviciilor publice de interes local,
prestate prin intermediul aparatului de specialitate sau prin intermediul
organismelor prestatoare de servicii publice i de utilitate public de
interes local;
b) ia msuri pentru prevenirea i, dup caz, gestionarea situaiilor
de urgen;
3.2.5. Alte atribuii stabilite prin lege
Pentru exercitarea corespunztoare a atribuiilor sale, primarul
colaboreaz cu serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i
celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale din
unitile administrativ-teritoriale, precum i cu consiliul judeean.
Numirea conductorilor instituiilor i serviciilor publice de
interes local se face pe baza concursului organizat potrivit procedurilor
i criteriilor aprobate de consiliul local, la propunerea primarului, n
condiiile legii. Numirea se face prin dispoziia primarului, avnd
anexat contractul de management.
Delegarea atribuiilor primarului. Legea nr. 215/2001 modificat n 2006 prevede posibilitatea delegrii unora dintre atribuiile
primarului, deci o delegare facultativ. Astfel, art. 70 precizeaz c
atribuiile de ofier de stare civil i de autoritate tutelar pot fi delegate i secretarului unitii administrativ-teritoriale sau altor funcionari publici din aparatul de specialitate cu competente n acest
domeniu, potrivit legii.

102

Drept administrativ

3.3. Actele primarului


n exercitarea atribuiilor sale primarul emite dispoziii cu caracter
normativ sau individual. Acestea devin executorii numai dup ce sunt
aduse la cunotin public sau dup ce au fost comunicate persoanelor
interesate, dup caz. Dispoziiile legii privind hotrrile de consiliu
local referitoare la contrasemnarea de ctre secretar, comunicarea
actului i aducerea la cunotin public a actelor normative se aplic
i n cazul dispoziiilor primarului.
3.4. Delegarea atribuiilor primarului
Legea nr. 215/2001 modificat n 2006 prevede posibilitatea
delegrii unora dintre atribuiile primarului, deci o delegare facultativ. Astfel art. 70 precizeaz c atribuiile de ofier de stare civil i
de autoritate tutelar pot fi delegate i secretarului unitii
administrativ-teritoriale sau altor funcionari publici din aparatul de
specialitate cu competente n acest domeniu, potrivit legii.
3.5. ncetarea de drept a mandatului de primar
Aceast problematic este reglementat n prezent n art. 15 din
Legea nr. 393/2004 privind statutul aleilor locali1 i de Legea
nr. 215/2001.
Astfel, calitatea de primar nceteaz, de drept, nainte de expirarea
duratei normale a mandatului, potrivit Legii nr. 393/2004, n urmtoarele cazuri:
a) demisie2;
1

Publicat n M. Of. nr. 912 din 07 octombrie 2004, modificat de urmtoarele

acte:
- Legea nr. 216/2005
- Legea nr. 249/2006
- Legea nr. 215/2001
- Legea nr. 286/2006
- Legea nr. 144/2007.
2
Primarul poate demisiona, anunnd n scris consiliul local i prefectul. La
prima edina a consiliului, preedintele de edin ia act de aceast situaie, care se
consemneaz n procesul-verbal, urmnd ca prefectul s ia act de demisie. Ordinul

Componente ale sistemului administraiei publice locale

103

b) incompatibilitate;
c) schimbarea domiciliului ntr-o alt unitate administrativteritorial1;
d) imposibilitatea de a o fi exercitat pe o perioad mai mare de
6 luni consecutive, cu excepia cazurilor prevzute de lege2;
e) condamnarea, prin hotrre judectoreasc rmas definitiv, la
o pedeaps privativ de libertate;
f) punerea sub interdicie judectoreasc;
g) pierderea drepturilor electorale;
h) deces.
Mandatul primarului nceteaz de drept i n urmtoarele situaii
prevzute de Legea nr. 215/2001:
a) dac acesta se afl n imposibilitatea exercitrii funciei datorit
unei boli grave, certificate, care nu permite desfurarea activitii n
bune condiii timp de 6 luni pe parcursul unui an calendaristic;
b) dac acesta nu i exercit, n mod nejustificat, mandatul timp
de 45 de zile consecutiv.
n aceste cazuri prefectul, prin ordin, ia act de ncetarea mandatului primarului. Ordinul prefectului poate fi atacat de primar la
instana de contencios administrativ n termen de 10 zile de la comunicare. Instana de contencios administrativ este obligat se pronune
n termen de 30 de zile. n acest caz procedura prealabil nu se mai
efectueaz, iar hotrrea primei instane este definitiv i irevocabil.
Data organizrii alegerilor pentru funcia de primar se stabilete
de Guvern, la propunerea prefectului. Acestea se organizeaz n
termen de maximum 90 de zile de la expirarea termenului de 10 zile n
care primarul putea ataca ordinul prefectului sau de la data pronunrii
hotrrii instanei, n condiiile prezentate mai sus.
prefectului, mpreun cu un extras din procesul-verbal al edinei, se nainteaz
Ministerului Afacerilor Interne i Administraiei Publice, care va propune Guvernului
stabilirea datei desfurrii alegerilor pentru un nou primar.
1
ncetarea mandatului de consilier n cazul schimbrii domiciliului n alt unitate
administrativ-teritorial poate interveni numai dup efectuarea n actul de identitate al
celui n cauz a meniunii corespunztoare, de ctre organul abilitat potrivit legii.
2
Prevederile lit. d) nu se aplic n cazul n care primarul a fost nsrcinat de ctre
consiliul local, de ctre Guvern sau de ctre Parlament cu exercitarea unei misiuni n
ar sau n strintate. Pe durata exercitrii misiunii ncredinate exercitarea mandatului
se suspend.

104

Drept administrativ

ncetarea mandatului primarului prin referendum local. n


conformitate cu art. 70 din Legea nr. 215/2001, mandatul primarului
nceteaz, de asemenea, nainte de termen ca urmare a rezultatului
unui referendum local, avnd ca obiect demiterea acestuia, organizat n
condiiile legii, conform procedurii prevzute pentru consiliul local.
Referendumul pentru ncetarea mandatului primarului se organizeaz ca urmare a cererii1 adresate n acest sens prefectului de
locuitorii comunei, oraului sau municipiului, ca urmare a nesocotirii
de ctre acesta a intereselor generale ale colectivitii locale sau a
neexercitrii atribuiilor ce i revin, potrivit legii, inclusiv a celor pe
care le exercit ca reprezentant al statului.
Organizarea referendumului trebuie s fie solicitat, n scris, de
cel puin 25% dintre locuitorii cu drept de vot. Acest procent trebuie s
fie realizat n fiecare dintre localitile componente ale comunei,
oraului sau municipiului.
3.6. Suspendarea mandatului primarului
i a viceprimarului
Mandatul primarului, respectiv al viceprimarului se suspend de
drept numai n cazul n care acesta a fost arestat preventiv. Msura
arestrii preventive se comunic de ndat de ctre instana de judecat
prefectului, care, prin ordin, constat suspendarea mandatului. Ordinul
de suspendare se comunic de ndat primarului.
Suspendarea dureaz pn la ncetarea situaiei arestrii preventive. Dac primarul suspendat din funcie a fost gsit nevinovat,
acesta are dreptul, n condiiile legii, la plata drepturilor salariale
corespunztoare perioadei n care a fost suspendat. Aceste prevederi se
aplic i viceprimarului.
3.7. Administratorul public
n conformitate cu amendamentele aduse de Legea nr. 286/2006
de modificare a Legii nr. 215/2001 (art. 112-114 din Legii nr. 215/2001
1

Cererea va cuprinde motivele ce au stat la baza acesteia, numele i prenumele,


data i locul naterii, seria i numrul buletinului sau ale crii de identitate i semntura olograf ale cetenilor care au solicitat organizarea referendumului.

Componente ale sistemului administraiei publice locale

105

republicat n 2007) la nivelul comunelor i oraelor, primarul poate


propune consiliului local nfiinarea funciei de administrator public, n
limita numrului maxim de posturi aprobate. Numirea i eliberarea din
funcie a administratorului public se face de primar, pe baza unor
criterii, proceduri i atribuii specifice, aprobate de consiliul local.
Numirea n funcie se face pe baz de concurs.
Administratorul public poate ndeplini, n baza unui contract de
management, ncheiat n acest sens cu primarul, atribuii de coordonare a aparatului de specialitate sau a serviciilor publice de interes
local. Primarul poate delega ctre administratorul public, n condiiile
legii, calitatea de ordonator principal de credite.
De asemenea, la nivelul judeelor, preedintele consiliului judeean poate propune consiliului judeean nfiinarea funciei de administrator public, n limita numrului maxim de posturi aprobate.
Numirea i eliberarea din funcie a administratorului public se fac de
preedintele consiliului judeean, pe baza unor criterii, proceduri i
atribuii specifice, aprobate de consiliul judeean. Numirea n funcie
se face pe baz de concurs.

4. Secretarul unitii administrativ-teritoriale


4.1. Secretarul unitii administrativ-teritoriale cadru
legal de reglementare
Fiecare comun, ora i subdiviziune administrativ-teritorial a
municipiului are un secretar salarizat din bugetul local (Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, art. 116-117).
Potrivit Legii administraiei publice locale, nr. 215/2001 republicat: Fiecare unitate administrativ-teritorial i subdiviziune
administrativ-teritorial a municipiilor are un secretar salarizat din
bugetul local. Secretarul comunei, oraului, municipiului, judeului i
al subdiviziunii administrativ-teritoriale a municipiilor este funcionar
public de conducere, cu studii superioare juridice sau administrative.
Subliniem c legea precizeaz expres posibilitatea ca funcia de
secretar al unei uniti administrativ-teritoriale s poat fi ocupat i de

106

Drept administrativ

absolveni ai unei forme de pregtire universitar n domeniul administraiei publice, al tiinelor administrative n general. Secretarul nu
poate fi membru al unui partid sau al unei formaiuni politice, sub
sanciunea eliberrii din funcie. Secretarul nu poate fi so, soie sau
rud de gradul nti cu primarul sau cu viceprimarul.
Numirea secretarului se face de ctre prefect pe baza propunerii
consiliului local, la iniiativa primarului, pe baz de concurs sau de
examen. Secretarul unitii administrativ-teritoriale nu poate fi
membru al unui partid politic, sub sanciunea destituirii din funcie.
Secretarul unitii administrativ-teritoriale nu poate fi so, soie sau
rud de gradul nti cu primarul sau cu viceprimarul, respectiv cu
preedintele sau vicepreedintele consiliului judeean, sub sanciunea
eliberrii din funcie.
4.2. Atribuii
Secretarul unitii administrativ-teritoriale ndeplinete, n condiiile legii, urmtoarele atribuii:
a) avizeaz, pentru legalitate, dispoziiile primarului i ale
preedintelui consiliului judeean, hotrrile consiliului local, respectiv
ale consiliului judeean;
b) particip la edinele consiliului local, respectiv ale consiliului
judeean;
c) asigur gestionarea procedurilor administrative privind relaia
dintre consiliul local i primar, respectiv consiliul judeean i
preedintele acestuia, precum i ntre acetia i prefect;
d) organizeaz arhiva i evidena statistic a hotrrilor consiliului
local i a dispoziiilor primarului, respectiv a hotrrilor consiliului
judeean i a dispoziiilor preedintelui consiliului judeean;
e) asigur transparena i comunicarea ctre autoritile, instituiile
publice i persoanele interesate a actelor prevzute la lit. c), n
condiiile Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informaiile de
interes public;
f) asigur procedurile de convocare a consiliului local, respectiv a
consiliului judeean, i efectuarea lucrrilor de secretariat, comunic
ordinea de zi, ntocmete procesul-verbal al edinelor consiliului

Componente ale sistemului administraiei publice locale

107

local, respectiv ale consiliului judeean, i redacteaz hotrrile consiliului local, respectiv ale consiliului judeean;
g) pregtete lucrrile supuse dezbaterii consiliului local, respectiv
a consiliului judeean, i comisiilor de specialitate ale acestuia;
h) alte atribuii prevzute de lege sau nsrcinri date de consiliul
local, de primar, de consiliul judeean sau de preedintele consiliului
judeean, dup caz.
Secretarul ndeplinete i alte atribuii prevzute de lege sau
ncredinate de ctre consiliul local sau de ctre primar. De asemenea,
poate coordona i alte servicii ale aparatului propriu de specialitate al
autoritilor administraiei publice locale, stabilite de primar.

5. Consiliul judeean
5.1. Consiliul judeean i preedintele consiliului
judeean
Conform art. 122 din Constituie, consiliul judeean reprezint o
autoritate a administraiei publice pentru coordonarea activitii consiliilor comunale i oreneti, n vederea realizrii serviciilor publice
de interes judeean.
Legea administraiei publice locale nr. 215/2001 definete consiliul judeean ca autoritate a administraiei publice judeene, consacrnd n mod implicit, regula potrivit creia judeul este o colectivitate
local, intermediar ntre orae i comune, pe de o parte, i stat, pe de
alt parte. Aceast colectivitate local dispune de propria sa administraie, aleas n condiiile legii. Consiliile judeene sunt compuse
din consilieri, numrul acestora fiind determinat de lege, n funcie de
numrul populaiei: 31 n cazul judeelor cu o populaie de pn la
350.000 locuitori, 33 n cel al judeelor al cror numr de locuitori se
situeaz ntre 350.000 i 500.000 de locuitori, 35 n cel al cror numr
de locuitori se situeaz ntre 500.000 i 650.000 i 37 n judeele cu
peste 650.000 locuitori.
Alegerea consilierilor judeeni are loc prin vot direct, n condiiile
Legii nr. 67/2004 privind alegerile autoritilor administraiei
publice locale, republicat.

108

Drept administrativ

Rolul i componena consiliului judeean. Consiliul judeean


este autoritatea administraiei publice locale, constituit la nivel
judeean pentru coordonarea activitii consiliilor comunale, oreneti i municipale, n vederea realizrii serviciilor publice de
interes judeean.
Consiliul judeean este compus din consilieri alei prin vot
universal, egal, direct, secret i liber exprimat, n condiiile stabilite de
Legea privind alegerile locale nr. 67/2004.
5.2. Atribuiile consiliului judeean
Consiliul judeean, ca autoritate deliberativ a administraiei
publice locale constituit la nivel judeean, ndeplinete urmtoarele
categorii principale de atribuii:
5.2.1. Atribuii privind organizarea i funcionarea aparatului de specialitate al consiliului judeean, ale instituiilor i serviciilor publice de interes judeean i ale
societilor comerciale i regiilor autonome de
interes judeean
a) alege, din rndul consilierilor judeeni, un preedinte i 2 vicepreedini; b) hotrte nfiinarea sau reorganizarea de instituii,
servicii publice i societi comerciale de interes judeean, precum i
reorganizarea regiilor autonome de interes judeean, n condiiile legii;
c) aprob regulamentul de organizare i funcionare a consiliului judeean, organigrama, statul de funcii, regulamentul de organizare i
funcionare ale aparatului de specialitate, precum i ale instituiilor i
serviciilor publice de interes judeean i ale societilor comerciale i
regiilor autonome de interes judeean; d) exercit, n numele judeului,
toate drepturile i obligaiile corespunztoare participaiilor deinute la
societi comerciale sau regii autonome, n condiiile legii; e) numete,
sancioneaz i dispune suspendarea, modificarea i ncetarea raporturilor de serviciu sau, dup caz, a raporturilor de munc, n condiiile
legii, pentru conductorii instituiilor i serviciilor publice de interes
judeean.

Componente ale sistemului administraiei publice locale

109

5.2.2. Atribuii privind dezvoltarea economico-social a


judeului
a) aprob, la propunerea preedintelui consiliului judeean,
bugetul propriu al judeului, virrile de credite, modul de utilizare a
rezervei bugetare i contul de ncheiere a exerciiului bugetar;
b) aprob, la propunerea preedintelui consiliului judeean, contractarea i/sau garantarea mprumuturilor, precum i contractarea de
datorie public local prin emisiuni de titluri de valoare n numele
judeului, n condiiile legii; c) stabilete impozite i taxe judeene, n
condiiile legii; d) adopt strategii, prognoze i programe de dezvoltare
economico-social i de mediu a judeului, pe baza propunerilor
primite de la consiliile locale; dispune, aprob i urmrete, n cooperare cu autoritile administraiei publice locale comunale i oreneti interesate, msurile necesare, inclusiv cele de ordin financiar,
pentru realizarea acestora;
5.2.3. Atribuii privind gestionarea patrimoniului judeului
a) hotrte darea n administrare, concesionarea sau nchirierea
bunurilor proprietate public a judeului, dup caz, precum i a serviciilor publice de interes judeean, n condiiile legii; b) hotrte vnzarea, concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietate privat a
judeului, dup caz, n condiiile legii; c) atribuie, n condiiile legii,
denumiri de obiective de interes judeean.
5.2.4. Atribuii privind gestionarea serviciilor publice din
subordine
a) asigur, potrivit competentelor sale i n condiiile legii, cadrul
necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes judeean
privind: 1. educaia; 2. serviciile sociale pentru protecia copilului, a
persoanelor cu handicap, a persoanelor vrstnice, a familiei i a altor
persoane sau grupuri aflate n nevoie social; 3. sntatea; 4. cultura;
5. tineretul; 6. sportul; 7. ordinea public; 8. situaiile de urgen;
9. protecia i refacerea mediului nconjurtor; 10. conservarea, restaurarea i punerea n valoare a monumentelor istorice i de arhitectur, a
parcurilor, grdinilor publice i rezervaiilor naturale; 11. evidena

110

Drept administrativ

persoanelor; 12. podurile i drumurile publice; 13. serviciile comunitare de utilitate public de interes judeean, precum i alimentarea cu
gaz metan; 14. alte servicii publice stabilite prin lege; b) sprijin, n
condiiile legii, activitatea cultelor religioase; c) emite avizele, acordurile i autorizaiile date n competena sa prin lege; d) acord
consultan n domenii specifice, n condiiile legii, unitilor
administrativ-teritoriale din jude, la cererea acestora.
5.2.5. Atribuii privind cooperarea interinstituional
a) hotrte, n condiiile legii, cooperarea sau asocierea cu persoane juridice romne ori strine, inclusiv cu parteneri din societatea
civil, n vederea finanrii i realizrii n comun a unor aciuni,
lucrri, servicii sau proiecte de interes public judeean; b) hotrte, n
condiiile legii, nfrirea judeului cu uniti administrativ-teritoriale
din alte ri; c) hotrte, n condiiile legii, cooperarea sau asocierea
cu alte uniti administrativ-teritoriale din ar ori din strintate,
precum i aderarea la asociaii naionale i internaionale ale autoritilor administraiei publice locale, n vederea promovrii unor
interese comune.
5.2.6. Persoanele mputernicite s reprezinte interesele
unitii administrativ-teritoriale
- n societi comerciale, regii autonome de interes judeean,
asociaii de dezvoltare intercomunitar i alte organisme de cooperare
sau parteneriat sunt desemnate prin hotrre a consiliului judeean, n
condiiile legii, respectnd configuraia politic rezultat dup alegerile
locale.
5.2.7. Alte atribuii prevzute de lege.
5.3. Funcionarea consiliului judeean
Consiliul judeean se ntrunete n edin ordinar n fiecare lun,
la convocarea preedintelui consiliului judeean. Consiliul judeean se
poate ntruni i n edine extraordinare ori de cte ori este necesar, la
cererea preedintelui sau a cel puin unei treimi din numrul mem-

Componente ale sistemului administraiei publice locale

111

brilor consiliului ori la solicitarea prefectului, adresat preedintelui


consiliului judeean, n cazuri excepionale care necesit adoptarea de
msuri imediate pentru prevenirea, limitarea sau nlturarea urmrilor
calamitilor, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor sau epizootiilor,
precum i pentru aprarea ordinii i linitii publice.
Convocarea consiliului judeean se face n scris, prin intermediul
secretarului general al judeului, cu cel puin 5 zile naintea edinelor
ordinare sau cu cel mult 3 zile naintea celor extraordinare.
5.4. Actele consiliului judeean
n exercitarea atribuiilor ce i revin, consiliul judeean adopt
hotrri cu votul majoritii membrilor prezeni, n afar de cazurile n
care legea sau regulamentul de organizare i funcionare a consiliului
cere o alt majoritate.
Proiectele de hotrri pot fi propuse de consilieri judeeni, de
preedintele consiliului judeean, de vicepreedinii consiliului judeean sau de ceteni. Redactarea proiectelor se face de ctre cei care le
propun, cu sprijinul secretarului unitii administrativ-teritoriale i al
serviciilor din cadrul aparatului de specialitate al consiliului judeean.
n ceea ce privete iniiativa ceteneasc, sunt aplicabile aceleai prevederi de la consiliul local.
Hotrrile se semneaz de preedinte sau, n lipsa acestuia, de
vicepreedintele consiliului judeean care a condus edina i se contrasemneaz de secretarul judeului.
Dispoziiile privind actele i funcionarea consiliilor locale
art. 43-47, 49-54 i ale art. 56 se aplic n mod corespunztor.
Executivul consiliului judeean: preedintele i vicepreedinii.
Consiliul judeean alege dintre membrii si un preedinte i 2
vicepreedini. Preedintele i vicepreedinii se aleg cu votul secret al
majoritii consilierilor judeeni n funcie.
Eliberarea din funcie a preedintelui sau a vicepreedinilor
consiliului judeean se face cu votul secret al majoritii consilierilor n
funcie, la propunerea a cel puin o treime din numrul acestora.
Eliberarea din funcie a preedintelui sau a vicepreedinilor consiliului
judeean nu se poate face n ultimele 6 luni ale mandatului consiliului
judeean.

112

Drept administrativ

Preedintele consiliului judeean rspunde de buna funcionare a


aparatului de specialitate al consiliului judeean, pe care l conduce.
Coordonarea unor compartimente din aparatul de specialitate poate fi
delegat, prin dispoziie a preedintelui consiliului judeean, vicepreedinilor sau altor persoane, n condiiile legii.
Preedintele consiliului judeean asigur respectarea prevederilor
Constituiei, punerea n aplicare a legilor, a decretelor Preedintelui
Romniei, a hotrrilor i ordonanelor Guvernului, a hotrrilor consiliului judeean, precum i a altor acte normative.
5.5. Atribuiile preedintelui consiliului judeean
Preedintele consiliului judeean ndeplinete, n condiiile legii,
urmtoarele categorii principale de atribuii:
1. atribuii privind funcionarea aparatului de specialitate al consiliului judeean, a instituiilor i serviciilor publice de interes judeean
i a societilor comerciale i regiilor autonome de interes judeean:
a) ntocmete i supune spre aprobare consiliului judeean regulamentul
de organizare i funcionare a acestuia, organigrama, statul de funcii i
regulamentul de organizare i funcionare a aparatului de specialitate,
precum i ale instituiilor i serviciilor publice de interes judeean i ale
societilor comerciale i regiilor autonome de interes judeean;
b) numete, sancioneaz i dispune suspendarea, modificarea i ncetarea raporturilor de serviciu sau, dup caz, a raporturilor de munc, n
condiiile legii, pentru personalul din cadrul aparatului de specialitate
al consiliului judeean;
2. atribuii privind relaia cu consiliul judeean: a) conduce
edinele consiliului judeean i dispune msurile necesare pentru pregtirea i desfurarea n bune condiii a acestora; b) prezint
consiliului judeean, anual sau la cerere, rapoarte cu privire la modul
de ndeplinire a atribuiilor sale i a hotrrilor consiliului judeean; c)
propune consiliului judeean numirea, sancionarea, modificarea i
ncetarea raporturilor de serviciu sau, dup caz, a raporturilor de
munc, n condiiile legii, pentru conductorii instituiilor i serviciilor
publice de interes judeean;
3. atribuii privind bugetul propriu al judeului: a) exercit funcia
de ordonator principal de credite; b) ntocmete proiectul bugetului

Componente ale sistemului administraiei publice locale

113

judeului i contul de ncheiere a exerciiului bugetar i le supune spre


aprobare consiliului judeean, n condiiile i la termenele prevzute de
lege; c) urmrete modul de realizare a veniturilor bugetare i propune
consiliului judeean adoptarea msurilor necesare pentru ncasarea
acestora la termen; d) iniiaz, cu aprobarea consiliului judeean,
negocieri pentru contractarea de mprumuturi i emisiuni de titluri de
valoare n numele judeului;
4. atribuii privind relaia cu alte autoriti ale administraiei
publice locale i serviciile publice: a) ndrum metodologic, prin
aparatul de specialitate al consiliului judeean, activitile de stare
civil i autoritate tutelar desfurate n comune i orae; b) poate
acorda, fr plat, prin aparatul de specialitate al consiliului judeean,
sprijin, asisten tehnic, juridic i de orice alt natur consiliilor
locale sau primarilor, la cererea expres a acestora;
5. atribuii privind serviciile publice de interes judeean: a) coordoneaz realizarea serviciilor publice i de utilitate public de interes
judeean prestate prin intermediul aparatului de specialitate al
consiliului judeean sau prin intermediul organismelor prestatoare de
servicii publice i de utilitate public de interes judeean;
6. alte atribuii prevzute de lege sau sarcini date de consiliul
judeean.
Preedintele consiliului judeean poate delega vicepreedinilor,
prin dispoziie, atribuiile prevzute la pct. 5, respectiv atribuiile
privind serviciile publice de interes judeean.
5.6. Actele preedintelui consiliului judeean
n exercitarea atribuiilor prevzute de lege, preedintele
consiliului judeean emite dispoziii cu caracter individual, ele fiind
supuse controlului judectoresc, fie n baza Legii contenciosului
administrativ nr. 554/2004, fie n baza normelor dreptului comun.
Acestea devin executorii numai dup ce sunt aduse la cunotina
public sau dup ce au fost comunicate persoanelor interesate, dup
caz. Prevederile art. 49 i ale art. 50 alin. (2) se aplic n mod
corespunztor.
n cazul suspendrii preedintelui, atribuiile acestuia vor fi exercitate de unul dintre vicepreedini, desemnat de consiliul judeean prin

114

Drept administrativ

votul secret al majoritii consilierilor judeeni n funcie. n celelalte


cazuri de absen a preedintelui atribuiile sale vor fi exercitate, n
numele acestuia, de unul dintre vicepreedini, desemnat de preedinte
prin dispoziie (art. 118).
Preedintele i vicepreedinii consiliului judeean i pstreaz
calitatea de consilier judeean. Prevederile art. 72 (referitor la durata
mandatului i ncetarea de drept a mandatului primarului) i art. 77
(referitor la suspendarea mandatului primarului) se aplic n mod
corespunztor i preedintelui consiliului judeean.
5.7. Dizolvarea de drept a consiliului judeean i
ncetarea mandatului de consilier judeean
Consiliul judeean se dizolv de drept n condiiile n care se
dizolv de drept consiliul local, sau prin referendum judeean.
a) Dizolvarea de drept. Secretarul judeului sau orice alt persoan interesat sesizeaz instana de contencios administrativ cu
privire la cazurile de dizolvare. Instana analizeaz situaia de fapt i se
pronun cu privire la dizolvarea consiliului judeean. Hotrrea
instanei este definitiv i se comunic prefectului.
b) Dizolvarea prin referendum judeean. Consiliul judeean poate
fi dizolvat prin referendum judeean, organizat n condiiile legii.
Referendumul se organizeaz ca urmare a cererii adresate n acest sens
prefectului de cel puin 20% din numrul cetenilor cu drept de vot,
nscrii pe listele electorale ale unitii administrativ-teritoriale.
Cheltuielile pentru organizarea referendumului se suport din bugetul
judeean.
Referendumul judeean este organizat, n condiiile legii, de o
comisie compus din prefect, un reprezentant al consiliului judeean
desemnat prin hotrre a consiliului judeean i un judector de la
tribunal. Secretariatul comisiei este asigurat de instituia prefectului.
Referendumul este valabil dac s-au prezentat la urne cel puin
jumtate plus unu din numrul total al locuitorilor cu drept de vot.
Activitatea consiliului judeean nceteaz nainte de termen dac s-au
pronunat n acest sens cel puin jumtate plus unu din numrul total al
voturilor valabil exprimate.

Componente ale sistemului administraiei publice locale

115

6. Statutul aleilor locali


6.1. Reglementarea legal a statutului aleilor locali
Este cuprins n Legea nr. 393/20041, care nlocuiete astfel
anumite prevederi ale Legii administraiei publice locale.
6.2. Aleii locali. Noiune. Alegere
Sub denumirea de alei locali nelegem primarul, viceprimarul,
preedintele consiliului judeean, vicepreedinii consiliului judeean,
consilierii locali i consilierii judeeni. Este asimilat aleilor locali i
delegatul stesc.
Consilierii locali i consilierii judeeni, precum i primarii se aleg
prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat de ctre cetenii cu drept de vot din unitatea administrativ-teritorial n care
urmeaz s-i exercite mandatul, potrivit Legii nr. 67/2004 pentru
alegerea autoritilor administraiei publice locale, iar viceprimarii,
preedinii i vicepreedinii consiliilor judeene sunt alei prin vot
secret indirect, potrivit prevederilor Legii administraiei publice locale
nr. 215/2001, cu modificrile i completrile ulterioare; tot potrivit
legii administraiei locale este ales i delegatul stesc.
6.3. Incompatibilitile aleilor locali
Sunt reglementate n prezent prin art. 87-93 din Legea nr. 161/2003.
6.3.1. Incompatibilitile calitii de primar/viceprimar,
preedinte/vicepreedinte al consiliului judeean
Astfel, funcia de primar i viceprimar, primar general i
viceprimar al municipiului Bucureti, preedinte i vicepreedinte al
consiliului judeean este incompatibil cu: a) funcia de consilier local;
b) funcia de prefect sau subprefect; c) calitatea de funcionar public
1

Publicat n M. Of. nr. 912 din 7 octombrie 2004, cu modificrile aduse de


Legea nr. 216/2005, Legea nr. 249 din 22 iunie 2006; Legea nr. 286 din 6 iulie 2006 i
Legea nr. 35 din 13 martie /2008.

116

Drept administrativ

sau angajat cu contract individual de munc, indiferent de durata


acestuia; d) funcia de preedinte, vicepreedinte, director general,
director, manager, administrator, membru al consiliului de administraie ori cenzor sau orice funcie de conducere ori de execuie la societile comerciale, inclusiv bncile sau alte instituii de credit,
societile de asigurare i cele financiare, la regiile autonome de interes
naional sau local, la companiile i societile naionale, precum i la
instituiile publice; e) funcia de preedinte sau de secretar al adunrilor generale ale acionarilor sau asociailor la o societate comercial; f) funcia de reprezentant al unitii administrativ-teritoriale n
adunrile generale ale societilor comerciale de interes local sau de
reprezentant al statului n adunarea general a unei societi comerciale de interes naional; g) calitatea de comerciant persoan fizic; h)
calitatea de membru al unui grup de interes economic; i) calitatea de
deputat sau senator; j) funcia de ministru, secretar de stat, subsecretar
de stat sau o alt funcie asimilat acestora; k) orice alte funcii publice
sau activiti remunerate, n ar sau n strintate, cu excepia funciei
de cadru didactic sau a funciilor n cadrul unor asociaii, fundaii sau
alte organizaii neguvernamentale.
Primarii i viceprimarii, primarul general i viceprimarii municipiului Bucureti nu pot deine, pe durata exercitrii mandatului, funcia
de consilier judeean, ns ei pot exercita funcii sau activiti n
domeniul didactic, al cercetrii tiinifice i al creaiei literar-artistice.
6.3.2. Incompatibilitile calitii de consilier local/judeean
Funcia de consilier local sau consilier judeean este incompatibil
cu: a) funcia de primar sau viceprimar; b) funcia de prefect sau
subprefect; c) calitatea de funcionar public sau angajat cu contract
individual de munc n aparatul propriu al consiliului local respectiv
sau n aparatul propriu al consiliului judeean ori al prefecturii din
judeul respectiv; d) funcia de preedinte, vicepreedinte, director
general, director, manager, asociat, administrator, membru al consiliului de administraie sau cenzor la regiile autonome i societile
comerciale de interes local nfiinate sau aflate sub autoritatea consiliului local ori a consiliului judeean respectiv sau la regiile autonome
i societile comerciale de interes naional care i au sediul sau care

Componente ale sistemului administraiei publice locale

117

dein filiale n unitatea administrativ-teritorial respectiv; e) funcia


de preedinte sau de secretar al adunrilor generale ale acionarilor sau
asociailor la o societate comercial de interes local ori la o societate
comercial de interes naional care i are sediul sau care deine filiale
n unitatea administrativ-teritorial respectiv; f) funcia de reprezentant al statului la o societate comercial care i are sediul ori care
deine filiale n unitatea administrativ-teritorial respectiv; g) calitatea
de deputat sau senator; h) funcia de ministru, secretar de stat,
subsecretar de stat i funciile asimilate acestora.
O persoan nu poate exercita n acelai timp un mandat de
consilier local i un mandat de consilier judeean.
Starea de incompatibilitate intervine: a) numai dup validarea
mandatului, dac funcia incompatibil este deinut la data alegerilor;
b) dup validarea celui de-al doilea mandat, n cazul alegerii n dou
caliti de consilier (local i judeean); c) dup numirea sau angajarea
alesului local, ulterior validrii mandatului, ntr-o funcie incompatibil cu cea de ales local.
6.3.3. Incompatibiliti comune ale aleilor locali
Calitatea de ales local este incompatibil i cu calitatea de
acionar semnificativ la o societate comercial nfiinat de consiliul
local, respectiv de consiliul judeean. Incompatibilitatea exist i n
situaia n care soul sau rudele de gradul I ale alesului local dein
aceast calitate. Prin acionar semnificativ se nelege persoana care
exercit drepturi aferente unor aciuni care, cumulate, reprezint cel
puin 10% din capitalul social sau i confer cel puin 10% din totalul
drepturilor de vot n adunarea general. Incompatibilitatea cu calitatea
de ales local intervine la data la care alesul local, soul sau ruda de
gradul I a acestuia devin acionari.
Alesul local poate renuna la funcia deinut: a) nainte de a fi
numit sau ales sau b) n cel mult 15 zile de la numirea sau alegerea n
aceast funcie.
n situaia n care alesul local aflat n stare de incompatibilitate nu
renun la una dintre cele dou funcii incompatibile n termenul legal,
prefectul va emite un ordin prin care constat ncetarea de drept a
mandatului de ales local la data mplinirii termenului de 15 zile, la

118

Drept administrativ

propunerea secretarului unitii administrativ-teritoriale. Orice


persoan poate sesiza secretarul unitii administrativ-teritoriale.
Ordinul emis de prefect poate fi atacat la instana de contencios
administrativ competent. n cazul primarilor, prefectul va propune
Guvernului stabilirea datei pentru alegerea unui nou primar, iar n
cazul consilierilor locali i consilierilor judeeni, se va proceda la
validarea mandatului unui supleant, potrivit prevederilor Legii
nr. 67/2004 privind alegerile locale.
6.3.4. Interdicia consilierilor de a ncheia contracte cu
administraia public local creia i aparin
O alt incompatibilitate este exprimat printr-o obligaie de abinere.
Astfel, consilierii locali i consilierii judeeni care au funcia de
preedinte, vicepreedinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administraie sau cenzor ori alte
funcii de conducere, precum i calitatea de acionar sau asociat la
societile comerciale cu capital privat sau cu capital majoritar de stat
ori cu capital al unei uniti administrativ-teritoriale nu pot ncheia
contracte comerciale de prestri de servicii, de executare de lucrri, de
furnizare de produse sau contracte de asociere cu autoritile administraiei publice locale din care fac parte, cu instituiile sau regiile
autonome de interes local aflate n subordinea ori sub autoritatea
consiliului local sau judeean respectiv ori cu societile comerciale
nfiinate de consiliile locale sau consiliile judeene respective.
Aceast interdicie se aplic i n cazul n care funciile sau
calitile respective sunt deinute de soul sau rudele de gradul I ale
alesului local.
nclcarea interdiciei atrage ncetarea de drept a mandatului de
ales local la data ncheierii contractelor. Constatarea ncetrii mandatului de consilier local sau consilier judeean se face prin ordin al
prefectului, la propunerea secretarului unitii administrativ-teritoriale.
Constatarea nu mai are loc dac, pn la emiterea ordinului de ctre
prefect, se face dovada c nclcarea interdiciei a ncetat. Ordinul de
constatare emis de prefect poate fi atacat la instana de contencios
administrativ competent.

Componente ale sistemului administraiei publice locale

119

Interdicia de ncheiere a contractelor se aplic i persoanelor


ncadrate cu contract individual de munc n aparatul propriu al
consiliului local sau al consiliului judeean ori la regiile autonome
aflate sub autoritatea consiliilor respective sau la societile nfiinate
de consiliile locale sau consiliile judeene respective. nclcarea de
ctre persoanele ncadrate cu contract de munc a interdiciei atrage
ncetarea de drept a raporturilor de munc, constatat prin ordin sau
dispoziie a conductorilor autoritilor publice sau ai agenilor economici. Actul de constatare nu se mai emite dac pn la acest
moment se dovedete c nclcarea interdiciei a ncetat.
6.4. Suspendarea mandatului de consilier i a celui de
primar/viceprimar, preedinte/vicepreedinte al
consiliului judeean
n conformitate cu art. 77 i art. 1191 din Legea nr. 215/2001,
mandatul alesului local se suspend de drept numai n cazul n care
acesta a fost arestat preventiv. Msura arestrii preventive se comunic
de ndat de ctre de instana de judecat prefectului care, prin ordin,
constat suspendarea mandatului.
Suspendarea dureaz pn la soluionarea definitiv a cauzei.
Ordinul de suspendare se comunic de ndat alesului local.
n cazul n care consilierul local suspendat a fost gsit nevinovat
acesta are dreptul la despgubiri n condiiile legii, iar n cazul
primarului art. 77 alin. (4) prevede c dac primarul suspendat din
funcie a fost gsit nevinovat, acesta are dreptul, n condiiile legii, la
plata drepturilor salariale corespunztoare perioadei n care a fost
suspendat (prevederi valabile i pentru preedintele consiliului
judeean).
1

Legea nr. 215/2001 n art. 119 alin. (2) se refer n mod expres, din pcate,
numai la preedinte, ns o interpretare sistematic a dispoziiilor legii duce la
concluzia c vicepreedinii sunt asimilai, din punctul de vedere al regimului de
suspendare i ncetare a mandatului, preedintelui, aa cum viceprimarul este asimilat
primarului.

120

Drept administrativ

6.5. Protecia legal a aleilor locali


Potrivit Legii nr. 393/20041, n exercitarea mandatului, aleii
locali sunt n serviciul colectivitii, fiind ocrotii de lege. Libertatea de
opinie i de aciune n exercitarea mandatului alesului local este garantat. Aleii locali nu pot fi trai la rspundere juridic pentru opiniile
politice exprimate n exercitarea mandatului, n acelai timp, reinerea,
arestarea sau trimiterea n judecat penal ori contravenional a
aleilor locali, precum i faptele svrite care au determinat luarea
msurilor trebuie aduse la cunotin att autoritii administraiei
publice din care fac parte, ct i prefectului, n termen de cel mult 24
de ore, de ctre organele care au dispus msurile respective.
Pe ntreaga durat a mandatului, aleii locali se consider a fi n
exerciiul autoritii publice i se bucur de protecia prevzut de
legea penal. De aceeai protecie juridic beneficiaz i membrii
familiei - so, soie i copii - n cazul n care agresiunea mpotriva
acestora urmrete nemijlocit exercitarea de presiuni asupra alesului
local n legtur cu exercitarea mandatului su.
O serie special de prevederi are ca scop protejarea funciilor
deinute de autoritile executive de la nivel local nainte de obinerea
mandatului i posibilitatea de revenire a acestora pe vechile funcii
dup ncheierea mandatului.
Astfel, pe timpul exercitrii mandatului, contractul de munc sau
actul de numire n cadrul unei instituii ori autoriti publice, respectiv
la regii autonome sau la societi comerciale cu capital integral ori
majoritar de stat sau ale unitilor administrativ-teritoriale a primarului, viceprimarului, preedintelui sau vicepreedintelui consiliului
judeean se suspend. Legea prevede ns c n aceste funcii pot fi
numite sau angajate alte persoane, numai pe durat determinat, iar
funciile de conducere pot fi ocupate numai prin delegare, pe durata
exercitrii mandatului de ctre titular.
n cazul n care, pe durata exercitrii mandatului de ctre persoanele care ocup funciile de alei locali au loc reorganizri ale
persoanei juridice, acestea sunt obligate s comunice persoanelor ale
cror contracte de munc sau acte de numire au fost suspendate noile
1

A se vedea art. 20, art. 21, art. 22, art. 23 din lege.

Componente ale sistemului administraiei publice locale

121

locuri de munc stabilite, corespunztor celor deinute de acestea, cu


respectarea legislaiei n vigoare.
Sunt exceptate de la suspendarea contractului de munc sau a
actului de numire cadrele didactice, mai puin educatorii i nvtorii,
precum i cercettorii tiinifici, ziaritii cu atestat profesional, oamenii
de cultur i art.
La ncetarea mandatului de primar, de viceprimar, de preedinte
sau vicepreedinte al consiliului judeean persoanele n cauz i reiau
activitatea n executarea acelorai contracte de munc sau acte de
numire; la stabilirea clasei i gradului de ncadrare se vor lua n calcul
i perioadele lucrate n funciile de demnitate public alese.
n cazul n care conducerea persoanei juridice refuz reluarea
activitii n funcia deinut anterior alegerii, persoana n cauz se va
putea adresa instanei de judecat competente, cererea fiind scutit de
taxa de timbru judiciar.
Timp de 2 ani de la data ncetrii mandatului, persoanelor astfel
rencadrate nu li se poate modifica sau desface contractul de munc ori
acestea nu pot fi eliberate din funcie pentru motive ce nu le sunt
imputabile.
La ncetarea mandatului, primarii i viceprimarii, preedinii i
vicepreedinii consiliilor judeene, care ndeplinesc condiiile prevzute de lege pentru pensionare sau sunt pensionari, beneficiaz, la
cerere, de calcularea sau, dup caz, de recalcularea pensiei, lundu-se
n calcul i indemnizaiile lunare primite, n condiiile legii.
6.6. Grupurile de consilieri
Conform art. 24 din Legea nr. 393/2004, consilierii se pot
constitui n grupuri, n funcie de partidele sau alianele politice pe ale
cror liste au fost alei, dac sunt n numr de cel puin 3. Consilierii
care nu ndeplinesc aceste condiii pot constitui un grup prin asociere.
Grupul de consilieri este condus de un lider, ales prin votul deschis al
majoritii membrilor grupului. De asemenea, consilierii independeni
pot constitui grupuri n aceleai condiii ca i cei aparinnd partidelor
politice.
Nu se pot ns forma grupuri n numele unor partide care nu au
participat la alegeri sau care nu au ntrunit numrul de voturi necesar
pentru a intra n consiliu cu cel puin un consilier.

122

Drept administrativ

n cazul fuzionrii, dou sau mai multe partide, care sunt


reprezentate n consiliu sau care au deja constituite grupuri, pot forma
un grup distinct.
6.7. Drepturile aleilor locali
a) Aleii locali au dreptul de iniiativ n promovarea actelor
administrative, individual sau n grup.
b) Pentru participarea la lucrrile consiliului i ale comisiilor de
specialitate, consilierii au dreptul la o indemnizaie de edin1, n
cuantum de pn la 5% din indemnizaia lunar a primarului, preedintelui consiliului judeean sau primarului general al municipiului
Bucureti, dup caz. Preedinilor i vicepreedinilor consiliilor judeene nu li se acord indemnizaie de edin.
c) Consilierii au dreptul la decontarea cheltuielilor pe care le-au
fcut n exercitarea mandatului, n condiiile legii. De acelai drept
beneficiaz i delegatul stesc.
d) Primarii i viceprimarii, precum i preedinii i vicepreedinii
consiliilor judeene au dreptul la o indemnizaie lunar, stabilit
potrivit legii. De asemenea, ei au dreptul la decontarea, n condiiile
legii, a cheltuielilor legate de exercitarea mandatului.
e) Drepturile bneti cuvenite aleilor locali, potrivit legii, pot fi
cumulate cu pensia sau cu alte venituri, n condiiile legii.
f) Consilierii i delegatul stesc, care particip la edinele de
consiliu organizate n mod excepional n timpul programului de lucru,
se consider nvoii de drept, fr a le fi afectat salariul i celelalte
drepturi ce le revin potrivit legii, de la locul de munc.
g) Primarii i viceprimarii, preedinii i vicepreedinii consiliilor
judeene beneficiaz de concedii de odihn, concedii medicale, concedii fr plat, precum i de concedii pltite n cazul unor evenimente
familiale deosebite, potrivit legii.
1
Numrul maxim de edine pentru care se poate acorda indemnizaia, este de o
edin de consiliu i 1-2 edine de comisii de specialitate pe lun. Plata indemnizaiilor se efectueaz exclusiv din veniturile proprii ale bugetelor locale, respectiv
judeene.

Componente ale sistemului administraiei publice locale

123

h) pentru a beneficia de concediu fr plat sau de concedii pltite


n cazul unor evenimente familiale deosebite, primarii i preedinii
consiliilor judeene au obligaia de a informa, n prealabil, consiliul
local sau judeean, dup caz, indicnd durata acestora i perioada n
care vor avea loc. n cazuri de urgen, informarea se va face n prima
edin de consiliu, organizat dup terminarea concediului.
Concediile fr plat sau pentru evenimente familiale deosebite,
precum i durata acestora, n cazul viceprimarilor i vicepreedinilor
consiliilor judeene, se aprob de ctre primar, respectiv de ctre
preedinte.
i) Durata exercitrii mandatului de primar i de viceprimar, de
preedinte i de vicepreedinte al consiliului judeean constituie
vechime n munc i n specialitate i se ia n calcul la promovare i la
acordarea tuturor drepturilor bneti rezultate din aceasta, inclusiv la
calcularea i la recalcularea pensiei.
j) Aleii locali care folosesc autoturismul proprietate personal
sau mijloacele de transport n comun pentru a se deplasa din localitatea
n care domiciliaz n localitatea n care se desfoar edina
consiliului local, a consiliului judeean sau a comisiilor de specialitate
vor primi contravaloarea transportului.
k) Aleii locali beneficiaz de plata cursurilor de pregtire,
formare i perfecionare profesional organizate de instituii specializate, n decursul mandatului, conform hotrrii consiliului local sau
judeean.
l) Dreptul aleilor locali de a avea acces la orice informaie de
interes public nu poate fi ngrdit. Autoritile administraiei publice
centrale i locale, instituiile, serviciile publice, precum i persoanele
juridice de drept privat sunt obligate s asigure informarea corect a
aleilor locali, potrivit competenelor ce le revin, asupra treburilor
publice i asupra problemelor de interes local.
m) Dreptul de asociere este garantat aleilor locali. n virtutea
mandatului reprezentativ acordat de colectivitile locale, structurile
asociative legal constituite ale aleilor locali vor fi consultate de ctre
autoritile administraiei publice centrale n toate problemele de
interes local.

124

Drept administrativ

6.8. Obligaiile aleilor locali


Obligaiile aleilor locali sunt reglementate de o manier criticabil, fiind plasate att n seciunea referitoare la drepturi ct i n
seciunea referitoare la obligaii a Legii nr. 393/2004.
a) Aleii locali, n calitate de reprezentani ai colectivitii locale,
au ndatorirea de a participa, pe durata mandatului, la exercitarea
funciilor autoritilor administraiei publice locale din care fac parte
sau pe care le reprezint, cu bun-credin i fidelitate fa de ar i de
colectivitatea care i-a ales.
b) Consilierii locali i consilierii judeeni sunt obligai s respecte
Constituia i legile rii, precum i regulamentul de funcionare a
consiliului, s se supun regulilor de curtoazie i disciplin i s nu
foloseasc n cuvntul lor sau n relaiile cu cetenii expresii
injurioase, ofensatoare ori calomnioase.
c) Aleii locali sunt obligai s menioneze expres situaiile n care
interesele lor personale contravin intereselor generale. n cazurile n
care interesul personal nu are caracter patrimonial, consiliile locale pot
permite participarea la vot a consilierului.
d) Aleii locali sunt obligai la probitate i discreie profesional.
e) Aleii locali sunt obligai s dea dovad de cinste i corectitudine; este interzis alesului local s cear, pentru sine sau pentru altul,
bani, foloase materiale sau alte avantaje.
f) Aleii locali au obligaia de a aduce la cunotina cetenilor
toate faptele i actele administrative ce intereseaz colectivitatea
local.
g) Aleii locali sunt obligai ca, n exercitarea mandatului, s
organizeze periodic, cel puin o dat pe trimestru, ntlniri cu cetenii,
s acorde audiene i s prezinte n consiliul local o informare privind
problemele ridicate la ntlnirea cu cetenii.
h) Comisiile de specialitate sunt obligate s prezinte consiliului un
raport anual de activitate, care va fi fcut public prin grija secretarului
comunei sau oraului, respectiv a secretarului general al judeului sau
al municipiului Bucureti
i) Aleii locali au ndatorirea de a-i perfeciona pregtirea n
domeniul administraiei publice locale, urmnd cursurile de pregtire,
formare i perfecionare organizate n acest scop de instituiile abilitate;

Componente ale sistemului administraiei publice locale

125

j) Consilierii locali i consilierii judeeni, preedinii i vicepreedinii consiliilor judeene nu pot lipsi de la lucrrile consiliului sau
ale comisiilor de specialitate din care fac parte dect n situaiile
prevzute n regulamentul de funcionare.
k) Nu se consider absent consilierul care nu particip la lucrri
ntruct se afl n ndeplinirea unei nsrcinri oficiale, precum i n
alte cazuri stabilite prin regulamentul de funcionare a consiliului.
l) n urma ndeplinirii unor misiuni oficiale, aleii locali sunt
obligai s prezinte, la prima edin ordinar de consiliu, un raport
privind deplasrile efectuate.
n cazul primarului, viceprimarului i consilierilor locali, termenul
maxim de depunere a raportului este de 30 de zile, iar n cazul
consilierilor judeeni este de 45 de zile de la data ncheierii misiunii.
Nerespectarea acestor prevederi, atrage suportarea cheltuielilor deplasrii de ctre aleii locali.
m) Aleii locali nu pot face uz i nu se pot prevala de aceast
calitate n exercitarea unei activiti private.
n) Primarii i viceprimarii sunt obligai s depun declaraia de
avere la prefect, n termen de 3 zile de la validare, n cazul primarului,
respectiv de la alegere, n cazul viceprimarului. Preedinii i
vicepreedinii consiliilor judeene depun declaraia de avere n termen
de 10 zile de la alegere, la Ministerul Administraiei i Internelor.
6.9. Rspunderea aleilor locali
Aleii locali rspund, n condiiile legii, administrativ, civil sau
penal, dup caz, pentru faptele svrite n exercitarea atribuiilor ce le
revin.
Consilierii rspund n nume propriu, pentru activitatea desfurat
n exercitarea mandatului, precum i solidar, pentru activitatea
consiliului din care fac parte i pentru hotrrile pe care le-au votat.
n procesul-verbal al edinei consiliului va fi consemnat rezultatul votului, iar, la cererea consilierului, se va meniona n mod expres
votul acestuia.
nclcarea de ctre consilieri a prevederilor Legii administraiei
locale, a Legii statutului aleilor locali i ale regulamentului de organizare i funcionare a consiliului atrage aplicarea urmtoarelor sanci-

126

Drept administrativ

uni: a) avertismentul; b) chemarea la ordine; c) retragerea cuvntului;


d) eliminarea din sala de edin; e) excluderea temporar de la
lucrrile consiliului i ale comisiei de specialitate1; f) retragerea
indemnizaiei de edina, pentru 1-2 edine.
Primele patru sanciuni se aplic de ctre preedintele de edin,
iar cele de ultimele dou de ctre consiliu, prin hotrre adoptat cu
votul a cel puin dou treimi din numrul consilierilor n funcie. Pe
perioada aplicrii sanciunii, consilierii n cauz sunt scoi din
cvorumul de lucru.
La prima abatere, preedintele de edin atrage atenia consilierului n culp i l invit s respecte regulamentul. Consilierii care
nesocotesc avertismentul i invitaia preedintelui i continu s se
abat de la regulament, precum i cei care ncalc n mod grav, chiar
pentru prima dat, dispoziiile regulamentului, vor fi chemai la ordine.
Chemarea la ordine se nscrie n procesul-verbal de edin. nainte de
a fi chemat la ordine, consilierul este invitat de ctre preedinte s i
retrag sau s explice cuvntul ori expresiile care au generat incidentul
i care ar atrage aplicarea sanciunii. Dac expresia ntrebuinat a fost
retras ori dac explicaiile date sunt apreciate de preedinte ca
satisfctoare, sanciunea nu se mai aplic.
n cazul n care dup chemarea la ordine un consilier continu s
se abat de la regulament, preedintele i va retrage cuvntul, iar dac
persist, l va elimina din sal. Eliminarea din sal echivaleaz cu
absena nemotivat de la edin.
n cazul unor abateri grave, svrite n mod repetat, sau al unor
abateri deosebit de grave, consiliul poate aplica sanciunea excluderii
temporare a consilierului de la lucrrile consiliului i ale comisiilor de
specialitate. Gravitatea abaterii va fi stabilit de comisia de specialitate
care are n obiectul de activitate aspecte juridice, n cel mult 10 zile de
la sesizare. Excluderea temporar de la lucrrile consiliului i ale
comisiilor de specialitate nu poate depi dou edine consecutive, i
1
Pentru aplicarea sanciunilor prevzute la lit. e), cazul se va transmite comisiei
de specialitate care are n obiectul de activitate i aspectele juridice, aceasta prezentnd
un raport ntocmit pe baza cercetrilor efectuate, inclusiv a explicaiilor furnizate de cel
n cauz.

Componente ale sistemului administraiei publice locale

127

are drept consecin neacordarea indemnizaiei de edin pe perioada


respectiv.
n caz de opunere, interzicerea participrii la edine se execut cu
ajutorul forei publice puse la dispoziie preedintelui.
Pentru meninerea ordinii n edinele comisiilor de specialitate,
preedinii acestora au aceleai drepturi ca i preedintele de edin.
Ei pot aplica sanciunile prevzute la lit. a)-d).
Preedintelui, vicepreedinilor consiliului judeean i viceprimarilor li se pot aplica dou categorii de sanciuni:
a) n calitate de consilier, pentru abaterile svrite n aceast
calitate cu prilejul participrii la edinele consiliului, li se aplic
sanciunile prevzute de art. 57 pentru consilieri. Aplicarea sanciunilor nu are ns niciun efect asupra exercitrii de ctre cei n cauz a
mandatului ncredinat de consiliu.
b) Pentru abateri grave i repetate, svrite n exercitarea
mandatului de viceprimar, de preedinte sau de vicepreedinte al
consiliului judeean, li se pot aplica urmtoarele sanciuni, prevzute
de art. 69 din Legea nr. 393/2004: a) mustrare; b) avertisment; c)
diminuarea indemnizaiei cu 5-10% pe timp de 1-3 luni; d) eliberarea
din funcie1.
Primele dou sanciuni se aplic prin hotrre a consiliului, la
propunerea motivat a primarului, respectiv a preedintelui consiliului
judeean. n cazul preedintelui consiliului judeean, propunerea
trebuie fcut de cel puin o treime din numrul consilierilor n funcie
i va fi temeinic motivat (motivele care justific propunerea vor fi
aduse la cunotina consilierilor cu cel puin 5 zile naintea edinei).
n cazul sanciunilor prevzute la lit. a) i b), hotrrea se adopt
cu votul deschis al majoritii consilierilor n funcie, iar n cazul
sanciunilor prevzute la lit. c) i d), cu votul secret a cel puin dou
treimi din numrul consilierilor n funcie. Aplicarea sanciunilor
prevzute la lit. c) i d) poate fi fcut numai dac se face dovada c
viceprimarul, preedintele sau vicepreedintele consiliului judeean a
1
La eliberarea din funcie se aplic n mod corespunztor prevederile Legii nr.
215/2001, cu modificrile i completrile ulterioare. Aceast sanciune nu are niciun
efect asupra mandatului de consilier al preedintelui sau al vicepreedintelui consiliului
judeean.

128

Drept administrativ

nclcat Constituia, celelalte legi ale rii sau a prejudiciat interesele


rii, ale unitii administrativ-teritoriale sau ale locuitorilor din unitatea administrativ-teritorial respectiv. mpotriva sanciunii prevzute la lit. c) i d) persoana n cauz se poate adresa instanei de
contencios administrativ competente. Procedura prealabil nu este
obligatorie.
Consilierii locali sau judeeni, dup caz, primarii, viceprimarii,
primarul general al municipiului Bucureti, primarii i viceprimarii
subdiviziunilor administrativ-teritoriale, preedinii i vicepreedinii
consiliilor judeene, secretarii unitilor administrativ-teritoriale i
personalul din aparatul de specialitate al primarului, respectiv al
consiliului judeean, rspund, dup caz, contravenional, administrativ,
civil sau penal pentru faptele svrite n exercitarea atribuiilor ce le
revin, n condiiile legii (art. 154).
Contravenii i sanciuni. Constituie contravenii i se sancioneaz cu amend de la 1.000 lei la 5.000 lei urmtoarele fapte:
a) nepunerea n aplicare, cu rea-credin, a hotrrilor consiliului local
de ctre primar; b) nepunerea n aplicare, cu rea-credin, a hotrrilor
consiliului judeean de ctre preedintele consiliului judeean; c)
neprezentarea n termenul prevzut de Legea finanelor publice locale
a proiectului bugetului unitii administrativ-teritoriale de ctre primar,
respectiv preedintele consiliului judeean, din culpa lor; d) neprezentarea de ctre primar sau preedintele consiliului judeean a rapoartelor prevzute de lege, din culpa lor; e) neluarea msurilor necesare,
stabilite de lege, de ctre primar sau preedintele consiliului judeean,
n calitatea acestora de reprezentani ai statului n unitile
administrativ-teritoriale. Constatarea contraveniilor i aplicarea amenzilor se fac de ctre prefect, n calitatea sa de autoritate public, reprezentant al Guvernului pe plan local. Aceste dispoziii se completeaz
n mod corespunztor cu prevederile Ordonanei Guvernului nr. 2/2001
privind regimul juridic al contraveniilor, aprobat cu modificri i
completri prin Legea nr. 180/2002, cu modificrile i completrile
ulterioare (art. 120).
6.10. Registrul de interese. Aleii locali sunt obligai s i
fac publice interesele personale printr-o declaraie pe propria

Componente ale sistemului administraiei publice locale

129

rspundere1, depus n dublu exemplar la secretarul unitii administrativ teritoriale. Declaraia privind interesele personale se depune:
a) n termen de 15 zile de la data declarrii consiliului ca legal
constituit, n cazul consilierilor judeeni i al consilierilor locali; b) n
termen de 15 zile de la depunerea jurmntului, n cazul primarilor; c)
n termen de 15 zile de la alegere, n cazul preedinilor i
vicepreedinilor consiliilor judeene i al viceprimarilor.
Aleii locali au obligaia s reactualizeze declaraia privind
interesele personale la nceputul fiecrui an, dar nu mai trziu de 1
februarie, dac au intervenit modificri semnificative fa de declaraia
anterioar2.
Nedepunerea declaraiei privind interesele personale n termenul
legal atrage suspendarea de drept a mandatului, pana la depunerea
declaraiei. Refuzul depunerii declaraiei ncetarea de drept a mandatului. Att suspendarea sa ct i ncetarea mandatului se constat
prin hotrre a consiliului local, respectiv judeean.
Un exemplar al declaraiei privind interesele personale se pstreaz de ctre secretar ntr-un dosar special, denumit registru de
interese, iar al doilea exemplar se transmite la secretarul general al
prefecturii, care le va pstra ntr-un dosar special, denumit registru
general de interese. Registrul de interese are caracter public, putnd fi
consultat de ctre orice persoan, n condiiile prevzute de Legea
nr. 554/2001 privind liberul acces la informaiile de interes public.
Aleii locali au un interes personal ntr-o anumit problem, dac
au posibilitatea s anticipeze c o decizie a autoritii publice din care
fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine
sau pentru: a) so, soie, rude sau afini pn la gradul al doilea inclusiv;
b) orice persoan fizic sau juridic cu care au o relaie de angajament,
indiferent de natura acestuia; c) o societate comercial la care dein
calitatea de asociat unic, funcia de administrator sau de la care obin
venituri; d) o alt autoritate din care fac parte; e) orice persoan fizic
1
Fapta aleilor locali de a face declaraii privind interesele personale, care nu
corespund adevrului, constituie infraciunea de fals n declaraii i se pedepsete
potrivit Codului penal (art. 84 din Legea nr. 393/2004).
2
Secretarul unitii administrativ-teritoriale va transmite la rndul su secretarului general al prefecturii, pn la data de 1 martie a fiecrui an, un exemplar al
declaraiilor reactualizate.

130

Drept administrativ

sau juridic, alta dect autoritatea din care fac parte, care a fcut o
plat ctre acetia sau a efectuat orice fel de cheltuieli ale acestora; f) o
asociaie sau fundaie din care fac parte.
n declaraia privind interesele personale, aleii locali vor specifica: a) funciile deinute n cadrul societilor comerciale, autoritilor i instituiilor publice, asociaiilor i fundaiilor; b) veniturile
obinute din colaborarea cu orice persoan fizic sau juridic i natura
colaborrii respective; c) participarea la capitalul societilor comerciale, dac aceasta depete 5% din capitalul societii; d) participarea
la capitalul societilor comerciale, dac aceasta nu depete 5% din
capitalul societii, dar depete valoarea de 100.000.000 lei; e)
asociaiile i fundaiile ai cror membri sunt; f) bunurile imobile
deinute n proprietate sau n concesiune; g) funciile deinute n cadrul
societilor comerciale, autoritilor sau instituiilor publice de ctre
so/soie; h) bunurile imobile deinute n proprietate sau n concesiune
de ctre so/soie i copii minori; i) lista proprietilor deinute pe raza
unitii administrativ-teritoriale din ale cror autoriti ale administraiei publice locale fac parte; j) cadourile i orice beneficii
materiale sau avantaje fcute de orice persoan fizic ori juridic,
legate sau decurgnd din funcia deinut n cadrul autoritii
administraiei publice locale1; orice cadou sau donaie primit de aleii
locali ntr-o ocazie public sau festiv devin proprietatea acelei
instituii ori autoriti; k) orice alte interese, stabilite prin hotrre a
consiliului local, n cazul primarilor, viceprimarilor i consilierilor
locali, sau prin hotrre a consiliului judeean, n cazul preedintelui i
vicepreedintelui acestuia i al consilierilor judeeni.
Consilierii judeeni i consilierii locali nu pot lua parte la deliberarea i adoptarea de hotrri dac au un interes personal n
problema supus dezbaterii. n aceste situaii consilierii sunt obligai s
anune, la nceputul dezbaterilor, interesul personal pe care l au n
problema respectiv. Anunarea interesului personal i abinerea de la
vot se consemneaz n mod obligatoriu n procesul-verbal al edinei.

Cadourile i orice beneficii materiale nedeclarate potrivit acestor prevederi sunt


supuse confiscrii (art. 83 din Legea nr. 393/2004).

131

Actul administrativ

Capitolul IV
Actul administrativ
1. Noiunea, trsturile caracteristice i regimul juridic al
actelor administrative
1.1. Teoria actului administrativ
n mod constant, n doctrina dreptului administrativ1, sunt considerate forme de activitate ale administraiei publice:
a) actele juridice actele administrative, contractele administrative, contractele civile. Dintre acestea, dreptul administrativ studiaz
doar actele i contractele administrative, actele civile fcnd obiectul
de studiu al dreptului civil.
b) actele cu caracter exclusiv politic sunt emise fie de autoritile
centrale Guvern, Preedinte fie de autoriti locale (Primarul,
Consiliul local, Prefectul) i, avnd caracter declarativ, nu sunt studiate
de dreptul administrativ.
Sunt astfel de acte: declaraiile Guvernului cu privire la anumite
evenimente, mesajul Preedintelui Republicii cu prilejul semnrii unui
acord internaional, apelul Primarului ctre ceteni cu privire la un
aspect de politic public local etc.
Actele cu caracter politic nu produc efecte juridice, eventuala lor
autoritate fiind dat de prestigiul i poziia n stat a emitentului2.
1

Drganu T., Actele de drept administrativ, Ed. tiinific, Bucureti, 1959,


p. 3-17; Idem, Actele administrative i faptele asimilate lor supuse controlului
judectoresc pe baza Legii nr. 1/1967, Ed. Dacia, Cluj-Napoca, 1970, p. 73 i urm.;
Iovna I., Drept administrativ, vol II, Ed. Servo Sat, 1997, p. 52; Petrescu Rodica
Narcisa, Drept administrativ, Ed. Accent, Cluj-Napoca, 2004, p. 275 i urm.; Chiriac
L., Activitatea autoritilor administraiei publice, Ed. Accent, Cluj-Napoca, 2001,
p. 12; pentru o clasificarea diferit, a se vedea Iorgovan A., Tratat de drept
administrativ, vol. II, ed. a III-a, Ed. All Beck, 2002, p. 8.
2
Drganu T., Drept constituional i instituii politice, vol. I, Ed. Lumina Lex,
1998, p. 102.

132

Drept administrativ

c) faptele administrative sunt fapte materiale juridice care intervin


n sfera administraiei publice, adic transformri n lumea nconjurtoare care produc efecte juridice, independent de existena unei manifestri de voin n acest sens a autoritilor publice (de exemplu,
construirea de ctre primrie a unei cldiri pe terenul proprietatea
localitii, omisiunea de a rspunde la o cerere de informaii de interes
public etc.), ci doar n baza legii.
Varietatea sarcinilor pe care le ndeplinesc organele administraiei
publice determin adoptarea unor diverse tipuri de acte. n aceast
categorie intr n primul rnd actele administrative. Actul administrativ sau actul de drept administrativ (cele dou noiuni exprim
acelai coninut) face parte din categoria formelor concrete de realizare
a activitii administraiei publice productoare de efecte juridice.
Cnd afirmm c o form concret de activitate d natere la efecte
juridice, nelegem c aceasta d natere, modific sau stinge raporturi
juridice, n aceast categorie mai pot fi incluse i contractele administrative.
A doua categorie o constituie formele de activitate ale administraiei publice care nu produc efecte juridice proprii, n care se cuprind
operaiunile tehnico-administrative precum i actele exclusiv politice
ale acesteia1.
1.2. Noiunea i trsturile actului juridic administrativ
Actul administrativ constituie o categorie de acte juridice date,
n principal, de autoritile i persoanele care i desfoar activitatea
n administraia public, precum i de instituiile i persoanele care i
desfoar activitatea n administraia public, precum i de instituiile
publice i regiile autonome, fiind o modalitate de lucru a acestora prin
care se asigur realizarea puterii executive i nfptuirea sarcinilor care
revin administraiei publice.
Actul administrativ este un act juridic unilateral, care eman de la
o autoritate public, n temeiul puterii publice, pe baza i n vederea
executrii legii.2
1

lovna I., Drept administrativ, Ed. Servo-Sat, Arad, 1997, p. 9 i urm.


Drganu T., Actele administrative i faptele asimilate lor, op. cit., p. 77;
Petrescu R.N., op. cit., p. 277.
2

Actul administrativ

133

Prof. Antonie Iorgovan1, definete actul administrativ ca fiind


forma juridic principal de activitate a autoritilor administraiei
publice i n secundar a altor autoriti publice, ce const ntr-o manifestare unilateral i expres de voin de a da natere, a modifica sau a
stinge drepturi i obligaii n realizarea puterii publice, sub controlul
principal de legalitate al instanelor judectoreti.
n opinia autoarei Verginia Vedina2, actul administrativ reprezint o manifestare de voin expres unilateral i supus unui regim
de putere public precum i controlului de legalitate al instanelor
judectoreti, care eman de la autoritile administrative sau de la
persoane private autorizate de acestea, prin care se nasc, modific sau
sting drepturi i obligaii corelative.
Legea contenciosului administrativ nr. 554/20043 definete actul
administrativ ca fiind, actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate public, n vederea organizrii executrii
legii sau a executrii n concret a legii, care d natere, modific sau
stinge raporturi juridice.
Prin noiunea de act administrativ n lumina dreptului colectivitilor locale innd cont de cele dou sensuri formal i sensul
material se nelege acea form juridic principal a activitii autoritilor administraiei publice locale, care exprim o manifestare
unilateral i expres de voin, n scopul de a da natere, de a
modifica i de a stinge, drepturi i obligaii n sfera vieii colectivitilor locale, pe baza i n vederea organizrii i executrii n
concret a legii4.
n ceea ce trsturile actului administrativ, n doctrin s-au
exprimat opinii diferite uneori contradictorii, ceea ce evideniaz
diversitatea activitii autoritilor administraiei publice, a structurilor
de decizie care realizeaz administraia5.
1

Iorgovan A., op. cit., p. 25.


Vedina Verginia, Drept administativ i instituii politico-administrative,
Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2002, p. 84.
3
Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, publicat n M. Of. nr. 1154
din 7 decembrie 2004.
4
Manda Corneliu, Manda Cezar C., op. cit., p. 277.
5
Corbeanu Ion, op. cit., p. 78.
2

134

Drept administrativ

Prima trstur caracteristic este aceea c actele administrative sunt acte juridice. Aceast caracterizare distinge actul
administrativ de operaiunile tehnico-administrative1.
Actul administrativ este o manifestare unilateral de voin
juridic.
Actul administrativ este unilateral nu pentru faptul c ar fi opera
unei singure persoane - la emiterea sa putnd participa mai multe
persoane - ci pentru c el degaj o singur voin juridic, care provine
de la o autoritate public2. Prin aceast caracteristic, el se deosebete
de actele contractuale ale administraiei, fie ele guvernate de regimul
juridic de drept public sau de regimul juridic privat.
Actul administrativ i pstreaz caracterul unilateral i n cazul n
care este emis n urma unei cereri a particularilor (de exemplu,
autorizaia de construcie)3, cnd este adoptat de dou sau mai multe
autoriti administrative mpreun (un ordin comun al mai multor
minitri, spre exemplu), sau cu participarea mai multor persoane fizice
(actele organelor colegiale, cum ar fi Consiliul local, Consiliul
judeean, Guvernul).
Actul administrativ reprezint o manifestare de voin expres.
Principala caracteristic a manifestrii de voin din actele administrative este unilateralitatea acesteia.
Caracterul unilateral reprezint acea calitate a actului administrativ potrivit creia el este emis fr participarea sau consimmntul subiectelor de drept crora le este destinat sau cu privire la
actul care genereaz drepturi sau obligaii4. Totodat scopul n vederea
cruia aceast manifestare de voin a fost fcut, este necesar ca legea
s-i atribuie efectele urmrite de autorul ei, astfel spus este necesar s
existe o deplin concordan ntre voin, scopul manifestrii de voin
i efectele pe care legea i le recunoate. Aadar, un act administrativ
1

A se vedea Negulescu P., Tratat de drept administrativ, vol. I, Ed. Institutului


de arte Grafice Marvan, 1934, p. 296.
2
Trilescu A., Actele administraiei publice locale, Ed. All Beck, Bucureti,
2002, p. 28.
3
Petrescu R.N., op. cit., p. 289.
4
Santai Ioan, Drept administrativ i stiina administraiei, vol. II, Ed. Risoprint,
Cluj-Napoca, 2008, p. 62.

Actul administrativ

135

nu poate cuprinde o rugminte, o constatare, o prere sau expresia unui


sentiment, ci numai o voin.
Actul administrativ este o manifestare de voin care eman, n
primul rnd, de la o autoritate a administraiei publice.
Manifestarea de voin, unilateral, trebuie s emane de la o
autoritate public. Prin manifestarea de voin se realizeaz autoritatea
public, fcnd s se modifice ordinea juridic, prin crearea unor
situaii juridice noi. Actul administrativ concretizeaz voina autoritii
publice ca subiect de drept special, nvestit cu putere public, i, n
consecin, produce efecte juridice care vor fi guvernate de regimul
juridic de drept public.
Manifestarea de voin are loc n temeiul puterii publice.
Datorit acestui fapt, actul administrativ este obligatoriu i
executoriu prin el nsui. Obligativitatea actelor administrative, trebuie
neleas sub mai multe aspecte astfel:
- actul administrativ este obligatoriu pentru toate subiectele de
drept care intr sub incidena dispoziiilor sale;
- actul administrativ este obligatoriu pentru autoritatea emitent
atta vreme ct el nu a fost abrogat, revocat sau anulat iar obligaia
organului emitent de a-i respecta propriile acte exist numai dac este
vorba de acte de natur i for juridic diferit;
- actul administrativ este obligatoriu i pentru autoritatea administrativ ierarhic superioar celei emitente, situaie n care trebuie
fcut distincie ntre actele administrative normative i actele administrative individuale.
Afirmaia necesit ns anumite precizri:
- obligativitatea actului administrativ nceteaz n primul caz prin
revocare sau anulare;
- n cel de-al doilea caz, de asemenea, autoritatea public poate
revoca actul, sau el poate fi abrogat sau anulat de autoritatea public
superioar, respectiv anulat de instana judectoreasc;
- n fine, sub aspectul obligativitii pentru autoritatea public
superioar, exist mai multe ipoteze: a) autoritatea superioar este
inut la respectarea actelor normative ale autoritilor inferioare pn
cnd emite un act normativ cu coninut contrar, care abrog total sau
parial actul autoritii inferioare; b) autoritatea superioar va respecta

136

Drept administrativ

actul individual al autoritii inferioare, pn cnd l anuleaz, emind


n locul lui un act propriu, sau, atunci cnd legea nu-i d aceast
posibilitate, oblignd autoritatea inferioar s emit un act legal.
Actul administrativ este executoriu din oficiu, n sensul c poate fi
executat imediat dup aducerea la cunotina persoanelor interesate,
respectiv publicarea sa, aadar din momentul din care produce efecte
juridice, fr a mai fi nevoie de intervenia unui alt act n acest sens.
Din aceast perspectiv, actele administrative se deosebesc de
hotrrile judectoreti, care au nevoie de o procedur posterioar, de
nvestire cu formul executorie, pentru a putea fi puse n executare.
Din alt perspectiv, actul administrativ are for executorie i
impune unilateral fr ca, de regul, contestarea sa s aib efect
suspensiv de executare1. Prin excepie, unele legi pot prevedea efectul
suspensiv de executare al recursului administrativ sau al aciunii n
contencios administrativ, ns o astfel de soluie nu este mbriat ca
un principiu de drept administrativ n sistemul nostru de drept2.
Actul administrativ este emis n vederea executrii legii.
Aceast caracteristic decurge din raiunea de a fi a administraiei
publice, aceea de a organiza i a executa n concret legea, neleas n
accepiunea sa larg, nu numai de act al Parlamentului.

2. Categorii de acte administrative


n ceea ce privete clasificarea actelor administrative, n doctrin
se regsesc mai multe variante, efect firesc al concepiilor diferite
asupra coninutului i sferei actului administrativ, implicit cu privire la
administraia public3.
Cu alte cuvinte, actele administrative prezint o mare varietate,
innd seama de diversitatea de situaii i de relaii sociale n care sunt
angajate organele administraiei publice.
1

Drago D., Procedura contenciosului administrativ, Ed. All Beck, 2002, p. 545

i urm.
2

Drago D., Recursul administrativ i contenciosul administrativ, Ed. All Beck,


2001, p. 117.
3
Iorgovan A., op. cit., p. 38.

Actul administrativ

137

n opinia autorului Ion Corbeanu rolul clasificrilor este, n cazul


actelor administrative, n primul rnd de ordin practic, determinat de
ierarhia administrativ i de fora juridic a actului.
Administraia public local adopt acte normative i acte
individuale. O sintez a concepiilor autorilor de drept administrativ
privind clasificarea actelor administrative ar putea fi urmtoarea:
Dup categoria organului de la care eman1, se disting:
Acte care emana de la autoriti ale administraiei publice
centrale, acte care eman de la alte autoriti publice dect cele ale
administraiei publice centrale, acte care eman de la autoriti de stat
n teritoriu, acte care eman de la autoritile administraiei publice
locale, acte care eman de la structuri private, n baza mputernicirii
date prin lege sau de o autoritate public (acte administrative prin
delegaie).
Dup natura autoritilor administrative locale care le emit actele
administrative sunt2:
- emise de ctre organele i autoritile administraiei publice
locale executive (dispoziiile primarului i ale preedintelui consiliului
judeean ori deciziile delegaiei permanente ale consiliului judeean);
- adoptate de ctre autoritile administraiei publice locale deliberative (hotrrile consiliilor locale i judeene).
Dup competena material a autoritilor emitente delimitm:
- acte administrative cu caracter general specifice tuturor autoritilor locale sau acte de administrare general, aparinnd autoritilor administraiei publice cu competen material general, pe de o
parte
- acte administrative de specialitate sau acte de administrare
special, aparinnd autoritilor administraiei publice cu competen
material special, pe de alt parte.
Importana unei asemenea clasificri const n faptul c actele de
administraie special trebuie s fie conforme cu actele de administraie general, ca urmare a relaiilor de subordonare a organelor de
specialitate fa de organele cu competen material general3.
1

Rusu I., Drept administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2001, p. 209-210.
Manda Corneliu, Manda Cezar C., op. cit., p. 279.
3
Brezoianu Dumitru, Drept administrativ romn, Ed. All Beck, Bucureti, 2004,
2

p. 73.

138

Drept administrativ

Dup competena teritorial a autoritilor emitente:


- acte administrative ale autoritilor administraiei publice
centrale, ce produc efecte pe ntreg teritoriul rii,
- acte administrative ale autoritilor administraiei publice locale,
ce produc efecte n limitele unitii administrativ-teritoriale n care
funcioneaz autoritile care le emit, pe de alt parte1.
Autoarea Dana Apostol Tofan subliniaz faptul c ntotdeauna
actele emise de organul de competen teritorial mai restrns, nu
trebuie s ncalce actele organelor cu competen teritorial mai larg.
Astfel, actele autoritilor administraiei publice locale nu pot conine
reglementri contrare celor prevzute n actele autoritilor administraiei publice locale ierarhic superioare.
Dup gradul de ntindere al efectelor juridice2 putem meniona:
- acte administrative cu caracter normativ, care produc efecte
juridice cu caracter general i impersonal;
- acte administrative cu caracter individual, care produc efecte
juridice numai pentru una sau mai multe persoane, determinante
dinainte, cum ar fi, numirea conductorilor serviciilor publice locale.
Importana distinciei ntre actele administrative normative i
actele administrative individuale, s-a mai apreciat n doctrin, constnd
n faptul c niciodat actele individuale nu pot nclca actele
normative.
La rndul lor dup coninutul efectelor, actele administrative
individuale pot fi: acte prin care se stabilesc drepturi sau obligaii
determinate pentru subiectul cruia i se adreseaz, acte de atribuire a
unui statut personal, acte de aplicare a constrngerii administrative i
acte cu caracter jurisdicional.
Actele administrative pot fi clasificate i dup autorul actului,
dup cum urmeaz: decrete emise de ctre Preedintele Romniei;
hotrri i ordonane emise de ctre Guvern; instruciuni i ordine
emise de ctre minitri sau conductorii altor organe ale administraiei
publice centrale de specialitate; ordine ale prefecilor; hotrri ale
consiliilor judeene, municipale, oreneti i comunale; dispoziii ale
primarilor.
1
2

Apostol Tofan Dana, op. cit., p. 20.


Vedina Verginia, op. cit., p. 90.

Actul administrativ

139

Dup natura lor juridic:


- acte administrative de autoritate;
- acte administrative de gestiune;
- actele administrative jurisdicionale1.
Astfel, n doctrina actual, actele administrative de autoritate,
calificate i ca acte administrative de putere public, sunt actele emise
sau adoptate de o autoritate public, n mod unilateral, pe baza i n
vederea executrii legii, n scopul naterii, modificrii sau stingerii
unor raporturi de drept administrativ.
n opinia autoarei Dana Apostol Tofan, actele administrative de
gestiune sunt acte bilaterale ce se ncheie de serviciile publice administrative cu persoane fizice sau juridice i privesc buna gestionare a
domeniului public al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale.
Din punct de vedere al obiectului lor, un alt autor clasific
actele administrative n trei categorii de acte care au ca obiect:
- o dispoziie general precum actele-reguli;
- o situaie juridic individual;
- actele-subiective sau aplicarea la un caz individual a unui statut
general, precum sunt actele-condiie.
Actele-reguli sunt acelea prin care se formuleaz regulile de drept
generale i impersonale sau se stabilesc situaiile juridice de aceeai
natur.
Actele-subiective sunt actele juridice prin care se stabilesc, se
modific sau se suprim drepturile sau situaiile juridice individuale i
subiective.
Actelecondiie sunt acele acte prin intermediul crora se aplic
unei persoane sau unei categorii determinate de persoane o situaie
general legal.
Dup numrul manifestrilor de voin pe care le ncorporeaz se disting:
- acte administrative care conin o singur manifestare de voin;
- acte administrative complexe care conin dou sau mai multe
manifestri de voin.
Cele mai multe acte administrative reprezint manifestri unilaterale de voin care eman de la o singur autoritate administrativ.
1

Preda Mircea, op. cit., p. 185.

140

Drept administrativ

Exist ns i cazuri, cnd actele administrative iau natere prin


contopirea ntr-un acord a dou sau mai multor manifestri de voin,
ce provin de la organe diferite.
Faptul c actele complexe cuprind mai multe manifestri de
voin atrage dou consecine practice. n primul rnd, un asemenea
act nu i-ar putea nceta producerea efectelor juridice printr-un act ce
ar conine manifestarea de voin numai a unuia sau a unora dintre
organele care au participat la adoptarea lui, ci ar fi necesar un act
cuprinznd manifestrile de voin ale tuturor organelor ce au elaborat
n comun actul anterior ori un act al unui organ superior tuturor celor
emitente. n al doilea rnd, aciunea n justiie se va ndrepta mpotriva
tuturor organelor participante la emiterea lui1.

3. Legalitatea actelor administrative


3.1. Emiterea actelor administrative
Reprezint rezultatul exercitrii competenei cu care sunt nzestrate persoanele administrative.
Competena administrativ este format din ansamblul atribuiilor ce revin unei autoriti, compartiment funcional sau persoane
(funcionar de stat) i limitele exerciiului lor. Ca element component
al competenei, atribuia const din prerogativele ce revin unui organ,
compartiment funcional sau funcionar public, n temeiul unui act
normativ.
Pentru a se stabili legalitatea unui act administrativ, se analizeaz:
competena material, neleas ca grad de ntindere a atribuiilor, sau sfera de cuprindere a lor;
competena teritorial, ea desemnnd cadrul teritorial n care
se execut atribuiile de ctre o autoritate public. Spre exemplu
utilizarea competenei teritoriale drept criteriu de clasificare, permite
distincia ntre autoritile centrale ale administraiei publice (cu o
competen teritorial extins la ntreg teritoriul naional), autoritile
teritoriale (cu competen la nivelul unei pri din teritoriul naional) i
1

Apostol Tofan Dana, op. cit., p. 22.

Actul administrativ

141

autoritile locale (competente a-i exercita atribuiile la nivelul unitii


administrativ-teritoriale - comun, ora, municipiu, jude);
competena personal, evoc ansamblul atribuiilor ce revin
unei persoane care ocup o anumit funcie, n acest sens, o anumit
competen revine primarului i o alta preedintelui consiliului
judeean.
3.2. Condiii de valabilitate privind emiterea actelor
administrative
Pentru ca actul administrativ s fie legal, el trebuie, n primul
rnd, s fie, aa cum am menionat, emis de ctre autoritatea administrativ competent, adic de ctre autoritatea creia legea i
confer dreptul i, totodat, n anumite cazuri, obligaia de a emite acel
act administrativ. Problema competenei, n emiterea actelor administrative, privete nu numai autoritatea de la care eman actul, ci i
persoana din cadrul acelei autoriti, funcionarul care emite actul.
Totodat, actul administrativ trebuie s fie n conformitate cu
legea, el fiind emis tocmai pe baza i n vederea executrii legii.
De asemenea, la emiterea actelor administrative trebuie respectate
condiiile de form i de procedur prescrise de lege pentru emiterea
actelor respective. Nerespectarea acestor condiii duce la neluarea n
considerare a acelor acte.
n marea lor majoritate, actele administrative sunt emise n form
scris, ntruct aceasta prezint o serie de avantaje. Actul administrativ
fiind o manifestare unilateral de voin emanat de o autoritate
public investit cu putere public, care acioneaz n regim de putere
public, mbrac n majoritatea cazurilor forma scris. La actele
administrative cu caracter normativ, forma scris se impune nu numai
ca mijloc de prob a manifestrii de voin ci, constituie o modalitate
de existen a acestora numai dup ce au fost publicate.
Regula formei scrise este impus i de faptul c uneori actele
administrative au un coninut complex ce trebuie cunoscut i neles de
ctre cei crora li se aplic, c pe baza unor acte administrative se
ncheie acte juridice cu efecte n alte ramuri ale dreptului dreptul
civil, dreptul comercial, dreptul muncii. Tot astfel, actele administrative au caracter de acte autentice, emise n numele i cu autoritatea

142

Drept administrativ

Statului. Dar forma scris se impune i din considerente practice. Pe de


o parte, legea dispune pentru anumite categorii de acte administrative
cine trebuie s le semneze sau s le contrasemneze, iar niciun text de
lege nu dispune expres c funcionarii publici pot emite acte administrative verbale, fr ns a le interzice [spre exemplu, decizia
agentului de poliie care impune conductorilor auto un anumit comportament pe drumul public, poate fi luat i oral (verbal), dar efectul
acestui act se consum pe loc, iar forma scris ar fi pgubitoare pentru
cei crora li se adreseaz i pentru agentul de poliie nsrcinat cu
aceast misiune public]1.
Astfel, forma scris este recomandat spre a se putea cunoate
exact coninutul actului administrativ, astfel nct acesta s poat fi
executat ntocmai de ctre cei care au aceast obligaie. Totodat,
forma scris constituie un puternic mijloc de prob pentru a se putea
dovedi, n caz de litigiu, prin nscrisul respectiv, drepturile i ndatoririle pe care le conine.
Totodat, forma scris asigur cele mai bune condiii pentru
exercitarea controlului asupra legalitii actelor administrative.
Forma scris este absolut necesar n cazul actelor administrative
cu caracter normativ, precum i n alte situaii ca, de exemplu, n ceea
ce privete legitimaiile, diplomele, certificatele, adeverinele,
procesele-verbale etc.
Forma oral (verbal) a actelor administrative este utilizat, de
regul, n caz de urgen cnd, pentru desfurarea anumitor aciuni, n
timpul oportun, nu mai este posibil emiterea unui act scris, ntruct
prin acesta s-ar ntrzia prea mult aciunea respectiv, care trebuie
nfptuit imediat i de regul sunt urmate de confirmarea scris.
Conform dispoziiilor Legii contenciosului administrativ, tcerea
autoritii administraiei publice este socotit ca refuz de a rezolva
favorabil cererea ce i-a fost adresat. Este o soluie fireasc, deoarece,
n caz contrar, nu se mai justific aciunea n justiie a persoanei
interesate.
Alteori, ns, tcerea ar putea fi interpretat ca aprobare, potrivit
adagiului qui tacit consentire videtur (cine tace consimte). De pild, un
1

Vezi n acest sens, Legea nr. 52/2003 privind transparena decizional n administraia public, publicat n M. Of. nr. 70 din 3 februarie 2003.

Actul administrativ

143

organ inferior solicit organului superior aprobarea pentru a aciona


ntr-un anume fel. n acest caz, tcerea ar putea fi considerat ca o
aprobare.
n ceea ce privete procedura emiterii actelor administrative,
forma scris reprezint o condiie ad validitatem1 nici motivarea
actului nu se situeaz departe de aceast condiie. Actul administrativ,
ca act de autoritate creeaz sau modific situaii juridice, impune
particularilor sau unor servicii publice anumite conduite, iar motivarea
face ca actul s poat fi mai bine neles.
Pentru aceasta, motivarea2 se impune ca o condiie obligatorie i
n special la actele cu caracter normativ, la actele care creeaz o
situaie juridic, un statut nou unei persoane, cum ar fi actul de numire
sau de eliberare dintr-o funcie public. De aceea prin Legea
nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea
actelor normative3, se stabilesc regulile privitoare la motivarea proiectelor de acte normative: art. 29 alin. (1) dispune c proiectele de acte
normative trebuie nsoite de urmtoarele documente de motivare:
- expuneri de motive;
- note de fundamentare n cazul ordonanelor i al hotrrii
Guvernului; ordonanele care trebuie supuse aprobrii Parlamentului
potrivit legii de abilitare, precum i ordonanele de urgen se transmit
Parlamentului nsoite de expunerea de motive la proiectul legii de
aprobare a acestora;
- referate de aprobare pentru celelalte acte normative.
Expunerile de motive, notele de fundamentare i referatele de
aprobare, constituie instrumente de prezentare i motivare a noilor
reglementri propuse.
Aceeai Lege nr. 24/2000, care constituie dreptul comun n
materie de tehnic legislativ, reglementeaz modalitile i cerinele
privitoare la Ordinele, instruciunile i celelalte acte normative emise
de conductorii ministerelor i ai altor organe ale administraiei
publice centrale de specialitate sau de autoritile administrative auto1

Iorgovan A., op. cit., p. 304.


Ibidem.
3
Legea nr. 24/2000 a fost publicat n M. Of. nr. 139 din 31 martie 2000 i
republicat n M. Of. nr. 777 din 25 august 2004.
2

144

Drept administrativ

nome, stabilind obligativitatea pentru autoritile i organele administraiei publice de a indica actul normativ superior pe care se
ntemeiaz proiectul de act normativ ce l emit, termenul de emitere a
acestor acte normative administrative, publicarea lor n Monitorul
Oficial al Romniei.
3.3. Procedura de emitere a actelor administrative
Formele procedurale ce intervin n procesul de elaborare a actelor
administrative sunt clasificate de unii autori n trei categorii:
a) forme anterioare;
b) forme concomitente;
c) forme posterioare emiterii actelor administrative1.
3.3.1. Formele
procedurale
anterioare/premergtoare
emiterii actului administrativ
Emiterea unui act administrativ presupune de cele mai multe ori o
activitate premergtoare, complex n special cnd actul administrativ
ce urmeaz a fi emis va avea caracter normativ sau cnd privete
modificri substaniale ale ordinii juridice sau a situaiei juridice a unei
persoane. Activitile premergtoare emiterii actului administrativ se
pot concretiza sub forma unor2 avize, acorduri, propuneri, rapoarte,
studii, sesizri, declaraii, aprobri etc. Unele dintre acestea au rol
deosebit n configuraia juridic a actului. Aceste operaiuni premergtoare emiterii actului administrativ au caracter preparator; pregtesc
condiiile tehnice, operative pe baza crora funcionarul sau organul
administraiei publice va lua decizia - emite actul.
a) Avizele - sunt opinii exprimate de un funcionar sau un organ
al administraiei publice la cererea organului sau funcionarului administrativ ce urmeaz a emite actul administrativ. Avizele sunt prevzute n diferite acte normative, inclusiv n Legea nr. 24/2000 la care
ne-am referit anterior. Avizele sunt de cele mai multe ori opinii ale
unor specialiti care tind s lmureasc dac proiectul de act admi1

Petrescu Rodica Narcisa, op. cit., p. 238; Iorgovan A., op. cit., p. 53 i urm.
Ibidem, op. cit., p. 305, Priscaru V., Tratat de drept administrativ romn,
partea general, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1993, p. 261 i urm.
2

Actul administrativ

145

nistrativ corespunde din punct de vedere legal, tehnic, al oportunitii


astfel nct autoritatea competent s ia o anumit decizie, care de
multe ori nu are o pregtire n specialitatea domeniului n care se emite
actul administrativ, cnd este vorba de o autoritate uninominal
(prefect, primar) s poat opta pentru o decizie corect, legal,
operaional. Nu de puine ori n ultimii ai am asistat la luarea unor
decizii pripite, nefundamentate suficient, ceea ce a dus la reveniri
asupra actelor iniiale, cu prejudicierea unor interese publice sau
private, demonstrndu-se neprofesionalismul celor care decid.
Cum am artat, avizele i n general aceste acte preparatorii,
premergtoare emiterii actului administrativ pot proveni de la o
structur intern sau de la una exterioar.
Astfel, potrivit art. 117, alin. (2) din Constituie, Guvernul i
ministerele, cu avizul Curii de Conturi, pot nfiina organe de
specialitate, n subordinea lor, numai dac legea le recunoate aceast
competen.
n doctrina romn1 i strin s-a conturat urmtoarea clasificare a
avizelor:
- avize facultative;
- avize consultative;
- avize conforme.
avizele facultative (avize prudeniale) se caracterizeaz prin
aceea c organul competent s emit actul administrativ este liber s
solicite avizul sau avizele, iar atunci cnd l-a solicitat i l-a primit,
poate s in sau nu seama de el, avnd deci o libertate, o autonomie
sporit n emiterea actului. Caracterul facultativ al avizului n condiiile artate face din acesta o norm de pruden pus la dispoziia
organului administrativ competent s emit un act administrativ.
Credem c, n special, n cazul actelor administrative complexe i cu
caracter normativ, avizele facultative pot ajuta substanial autoritatea
competent n emiterea actului administrativ care, n lipsa opiniei
tehnice sau de legalitate exprimate prin aviz ar fi lipsit de o arie larg
de apreciere, de temeinic cunoatere a situaiei naintea lurii deciziei,
respectiv a emiterii actului administrativ.
1

Iorgovan A., op. cit., p. 307; Petrescu Rodica Narcisa, op. cit., p. 238; Priscaru
V., op. cit., p. 302, 303; Lazr Rozalia Ana, op. cit., p. 126-135.

146

Drept administrativ

avizele consultative (de responsabilitate) sunt caracterizate


prin faptul c organul competent s emit actul administrativ, este
obligat s cear avizul unui alt organ sau unei structuri interne, dar, are
latitudinea, libertatea de apreciere, de a se supune coninutului avizului
sau nu. Problema care se pune este ce consecine va avea asupra
organului care a emis actul administrativ dac nu a cerut avizul
consultativ sau dac l-a cerut dar l-a nesocotit dei el era negativ i n
cele din urm actul administrativ este declarat nul i prejudiciant al
intereselor publice? Apreciem c, n astfel de situaii, rmne la
latitudinea instanei de contencios administrativ s aprecieze dac, n
condiiile n care s-a emis actul administrativ, emitentul a fost sau nu
suficient de prudent, a fost de bun-credin sau nu. Poate, n
perspectiva modificrii legii privind responsabilitatea ministerial, ori
a legii privind statutul funcionarului public, problema amintit mai
sus s constituie obiect de reflexie, deoarece, n practica autoritilor
administraiei publice, nu puine sunt cazurile cnd conductorii
acestora, fr experien sau cu o capacitate de conducere modest
emit acte administrative vdit nelegale sau, care prejudiciaz interese
private sau publice i nu pot fi n niciun fel sancionai, deoarece legea
nu prevede sau este prea blnd.
avizele conforme (de legalitate) aa cum le este i denumirea
sunt obligatorii pentru organul competent s emit un act administrativ, att s le solicite ct i s li se conformeze. Aceast categorie de
avize, oblig organul competent att s le cear ct i s li se conformeze. Dac avizul este negativ, organul competent s emit actul
administrativ de autoritate poate reveni, mai documentat, cu o nou
cerere de aviz, ori este pus n situaia de a nu emite actul preconizat1.
De regul, avizele conforme sunt calificate expres de legiuitor aa cum
prevede art. 35 alin. (3) din Legea nr. 31/19902 sau art. 48, art. 51
alin. (1) din Legea apelor nr. 107/19963. n prezent, foarte multe
funcii de decizie din administraie sunt ocupate pe criterii politice sau
politice-administrative, ceea ce d activitii de conducere un caracter
nespecializat care poate fi suplinit prin nfiinarea unor structuri cu
1

Drgan T., Actele de drept administrativ, op. cit., p. 127.


Legea nr. 31/1990, modificat a fost republicat n M. Of. nr. 33/1998.
3
Legea apelor s-a publicat n M. Of. nr. 244/1996.
2

Actul administrativ

147

atribuii consultative, influennd ntr-un anume mod actul de decizie


(ex.: oficiul juridic, inspectoratul de mediu, inspectoratul de protecie
antiseismic etc.) sau cazul actului de numire al conductorilor
serviciilor publice de concentrare sau de eliberare din funcie care se ia
cu avizul prefectului, n calitate de conductor al serviciilor publice
descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale
art. 123 alin. (2) Constituie. Considerm c un astfel de aviz este unul
conform, altminteri s-ar ajunge la disfuncionaliti n activitatea
serviciilor publice descentralizate ale ministerelor1. Prefectul ca reprezentant al Guvernului n teritoriu trebuie s aib instrumentul juridic
de control asupra activitii acestor servicii publice.
b) Acordurile reprezint puncte de vedere comune, consimmntul dat de un organ al administraiei publice competent, unui alt
organ al administraiei publice care are competena emiterii unui act
administrativ de autoritate2.
Acordul poate fi prealabil, concomitent sau posterior emiterii
actului administrativ. n fapt, acordul ia forma unui act administrativ
emis de un alt organ administrativ. Acordul poate preexista sau
urmeaz a fi emis. Cnd legea cere acordul unui organ al administraiei publice, autoritatea administrativ care urmeaz a emite
actul poate uneori s aprecieze momentul cnd va solicita acordul. n
principiu, acordul este obligatoriu, este o condiie de conformare. Dac
acordul s-a cerut, autoritatea administrativ solicitant poate reveni
asupra hotrrii sale de a emite actul preconizat pentru care s-a obinut
acordul. Deci emiterea acordului solicitat nu oblig autoritatea n
cauz s emit actul, aceasta putnd s se abin.
c) Autorizarea, aprobarea, sunt operaiuni cu caracter juridic
i/sau tehnic ce implic participarea ntr-o msur mai mare sau mai
restrns a altor organe sau structuri interne administrative la emiterea
actelor administrative.
1

Pentru un punct de vedere contrar a se vedea Popescu Corneliu-Liviu, Avizul


Prefectului pentru numirea sau eliberarea din funcie a conductorilor serviciilor
publice (deconcentrate), n revista Dreptul nr. 5/1998, p. 51 i urm.
2
n acest sens, vezi i Lazr Rozalia Ana, op. cit., p. 135 i urm., unde se face
trimitere la dispoziii din legi care prevd expres necesitatea obinerii acordului n
unele situaii.

148

Drept administrativ

d) Alte operaiuni, proceduri prealabile, precum propuneri,


rapoarte, anchete, certificate, care prin ele nsele nu produc efecte
juridice. Este cazul Certificatului de urbanism prevzut de art. 6 din
Legea nr. 50/19911 care st la baza emiterii actului administrativ
autorizaia de construcie (art. 5 din aceeai lege). Certificatul de urbanism nu produce niciun efect, din punct de vedere juridic, ns
legiuitorul a prevzut aceast procedur dintr-un considerent de protecie a unor reguli de dezvoltare urbanistic echilibrat a localitilor
i a rii i cu respectarea tradiiilor locale. De altfel, art. 6 din legea
citat definete certificatul de urbanism ca fiind actul de informare
din care trebuie s rezulte regimul juridic, economic i tehnic al terenurilor i construciilor existente la data solicitrii i stabilesc cerinele
urbanistice care trebuie ndeplinite.
Proceduri concomitente emiterii actului administrativ. Organul
emitent al actului administrativ poate fi unul colegial sau unipersonal.
De aceea, n special privitor la organele administrative colegiale,
trebuie ndeplinite mai multe condiii concomitente emiterii actului
precum: cvorumul, majoritatea cerut pentru adoptarea actului, semnarea, contrasemnarea actului, motivarea acestuia etc.
a) Cvorumul - reprezint numrul de membri prezeni la dezbaterea i adoptarea actului administrativ prin raportare la numrul total
ce constituie organul colegial. Cvorumul este obligatoriu n primul
rnd pentru ca organul s funcioneze legal. De principiu, cvorumul
presupune prezena a cel puin jumtate plus unu din membrii ce
compun organul colegial.
b) Majoritatea - reprezint numrul de voturi exprimate n
favoarea proiectului actului administrativ pentru ca hotrrea s fie
valabil luat i s dobndeasc caracter de obligativitate2. Majoritatea
poate fi absolut, simpl sau calificat.
1

Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executrii lucrrilor de construcii a fost


republicat, urmare a mai multor modificri, n M. Of. nr. 933 din 13 octombrie 2004.
2
Art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 publicat n M. Of. nr. 204 din 23
aprilie 2001 prevede consiliul local adopt hotrri cu votul a cel puin jumtate plus
unu din numrul membrilor prezeni, n afara cazurilor cnd legea sau regulamentul
(consiliului) cere o alt majoritate, aa cum este cazul hotrrilor privind administrarea
domeniului public i privat al comunei i al oraului cnd se cere votul a cel puin

Actul administrativ

149

Majoritatea absolut presupune votul majoritii membrilor ce


compun organul colegial i corespunde de multe ori cu cvorumul
minim.
Majoritatea simpl reprezint procedura de adoptare a unui act
administrativ cu votul majoritii membrilor organului colegial
participani la edin.
Majoritatea calificat este procedura de adoptare a actului
administrativ de autoritate cu votul a dou treimi sau a trei ptrimi din
numrul membrilor ce compun organul administrativ colegial
(Guvern, consiliul judeean, consiliul local etc.).
Trebuie precizat c cvorumul reprezint numrul minim de
membri ce trebuie s fie prezeni pentru ca organul colegial s poat
funciona legal, s poat adopta acte administrative pe cnd majoritatea, n oricare din variantele enunate mai sus reprezint numrul de
membri prezeni care voteaz pentru adoptarea actului. Legea poate
prevedea i variantele ca abinerile s poat fi calificate voturi
pentru.
c) Semnarea i contrasemnarea actelor administrative de
autoritate
Dup deliberare i emiterea lor, actele administrative se semneaz
de autoritatea care le-a emis, dac suntem n prezena unui organ
unipersonal (Preedintele Romniei, Ministru, Prefect, Primar etc.) sau
de conductorul organului colegial actele administrative emise de
Guvern (hotrri, ordonane) sunt semnate de Primul Ministru [art. 105
alin. (4) din Constituie]. Actele adoptate de consiliile locale sunt
semnate de preedintele de edin al consiliului (art. 48 din Legea
nr. 215/2001), iar actele consiliului judeean se semneaz de
Preedintele consiliului ori, n lipsa acestuia, de ctre vicepreedintele
care a condus edina [art. 109 alin. (2) din Legea nr. 215/2001].
Atunci cnd legea sau regulamentul de funcionare prevede c
anumite categorii de acte sunt contrasemnate de alte persoane crora le
revine misiunea aducerii la ndeplinire sau au responsabiliti n
domeniul de reglementare al actului administrativ, contrasemnarea
este obligatorie.
dou treimi din numrul consilierilor n funcie [art. 46 alin. (2)] sau dispoziiilor
art. 46 alin. (3) care prevd condiiile pentru luarea hotrrilor privind bugetul local i
taxele locale care se adopt cu votul majoritii consilierilor n funcie.

150

Drept administrativ

n acest sens putem da cteva exemple; astfel, potrivit art. 100


alin. (2) din Constituia Romniei, revizuit, decretele emise de
Preedintele Romniei n exercitarea atribuiilor sale n domenii ca:
ncheierea de tratate internaionale negociate de Guvern, acreditarea i
rechemarea reprezentanilor diplomatici ai Romniei, nfiinarea,
desfiinarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice [art. 91
alin. (1) i (2)], declararea mobilizrii pariale sau generale a forelor
armate, luarea msurilor pentru respingerea unei agresiuni armate
mpotriva Romniei [art. 92 alin. (2) i (3)], instituirea unor msuri
excepionale precum stare de asediu sau starea de urgen [art. 93
alin (1)] ori atunci cnd acord grade de mareal, de general i de
amiral, confer decoraii i titluri de onoare sau numete n funciile
publice prevzute de lege [art. 94 lit. a), b) i c)] sunt contrasemnate de
Primul Ministru. Potrivit art. 108 alin. (4) din Constituie, hotrrile i
Ordonanele Guvernului semnate de Primul Ministru, se contrasemneaz de minitrii care au obligaia punerii lor n executare, dup care
se public n Monitorul Oficial. Tot astfel, hotrrile consiliului
judeean se semneaz de preedintele acestuia n condiiile artate i se
contrasemneaz de secretarul general al judeului [art. 109 alin. (2) din
Legea nr. 215/2001] aa cum se ntmpl i n cazul hotrrilor
consiliului local care se contrasemneaz de secretarul localitii ori de
secretarul general al municipiului Bucureti [art. 48 alin. (1) Legea
nr. 215/2001]. De asemenea, ordinele Prefectului care stabilesc msuri
cu caracter tehnic i de specialitate sunt contrasemnate de conductorii
organelor sau serviciilor de specialitate, care sunt consultai nainte de
emiterea ordinului1.
Forme procedurale posterioare emiterii actului administrativ.
Actul administrativ fie c are caracter normativ sau individual produce
efecte juridice crend situaii juridice noi ce pot afecta sau crea
drepturi i obligaii terilor. De aceea, coninutul actului administrativ
trebuie cunoscut n general, ceea ce presupune pe de o parte comunicarea sau publicarea actului administrativ n funcie de caracterul su
individual sau normativ, pentru ca toi cei interesai s poat cunoate
noua reglementare.
1

Conform art. 32 alin. (2) din Legea nr. 340/2004 privind instituia prefectului,
publicat n M. Of. nr. 658 din 21 iulie 2004.

Actul administrativ

151

De asemenea, pentru unele acte administrative se cere aprobarea


sau confirmarea din partea altor autoriti administrative ierarhic
superioare.
a) Comunicarea - actelor administrative este modalitatea prin
care organul administrativ emitent aduce la cunotina celui sau celor
interesai un act administrativ prin nmnare direct, comunicare prin
serviciul potal, afiare la sediul autoritii emitente sau prin alte
mijloace. Astfel, art. 50 alin. (1) din Legea administraiei publice
locale prevede c Hotrrile cu caracter individual ale consiliilor
locale devin obligatorii de la data comunicrii. i actele cu caracter
jurisdicional trebuiesc comunicate celor interesai pentru a li se da
posibilitatea formulrii unor ci de atac sau pentru a le fi opozabile,
tiindu-se c actele administrativ jurisdicionale pot fi atacate cu recurs
la Curtea Suprem de Justiie.
b) Publicarea1 - reprezint operaiunea material prin care un act
administrativ este adus la cunotina cetenilor i instituiilor publice
ori agenilor economici. Publicarea se face n special pentru actele
administrative normative, unde ea este obligatorie sub sanciunea
inexistenei actului aa cum prevd dispoziiile art. 99 alin. (1) din
Constituie, pentru actele (decretele) Preedintelui Romniei sau ale
art. 108 alin. (4), fraza ultim din legea fundamental, pentru actele
administrative emise de Guvern. Nepublicarea actelor celor dou
autoriti publice ale Puterii executive atrage sanciunea inexistenei
ceea ce conduce la concluzia c una din condiiile de validitate a
actelor administrative este publicarea. Publicarea actelor administrative ale consiliilor locale constituie o condiie de obligativitate a
acestor acte numai dup data aducerii lor la cunotina public
[art. 50 alin. (1) din Legea 215/2001].
c) Aprobarea - este privit ca o condiie posterioar emiterii unui
act administrativ ce se materializeaz printr-o manifestare de voin a
unui alt organ al administraiei publice, ierarhic superior, care face s
dea putere juridic actului administrativ originar. Fr aceast
aprobare posterioar actul administrativ nu este valabil2. Aprobarea
poate avea n vedere actele emise de un organ al administraiei publice
1
2

Petrescu Rodica Narcisa, op. cit., p. 244.


Iorgovan A., op. cit., p. 312.

152

Drept administrativ

pe baza unei delegri de competen. De dorit este ca actele


administrative a cror existen sau efecte in de astfel de aprobri,
s fie ct mai reduse ca numr, dnd posibilitate autoritilor i instituiilor administrative s se manifeste plenar, nestingherit, asumndu-i
rspunderea actelor proprii i fr a prejudicia interesele generale care
ar avea de suferit prin trecerea timpului.
d) Confirmarea - reprezint o manifestare de voin productoare
de efecte juridice prin care un subiect de drept interesat comunic
altui subiect, organ administrativ, c nelege s menin un act
administrativ anterior1. Confirmarea poate avea caracter retroactiv
fiindc ea produce efecte n privina unui act emis anterior, deci
retroactiveaz fcnd corp comun cu actul administrativ confirmat.
e) Ratificarea - este o procedur mai rar n activitatea autoritilor administraiei publice. Pe baza Constituiei din 21 august 1965,
potrivit art. 95 al acesteia exista un caz de ratificare. n prezent nu
exist un precedent (dup 1990). Numai Tratatele internaionale la
care Romnia este cosemnatar sau stat aderant sunt supuse ratificrii
de ctre Parlamentul Romniei.
Potrivit art. 70 din Legea nr. 24/2000, republicat, exist situaii n
care i Conveniile sau alte nelegeri internaionale ncheiat de
Romnia sunt supuse spre ratificare nu Parlamentului ci Guvernului
[alin. (2)]. Hotrrea de Guvern care va fi adoptat n astfel de cazuri
va cuprinde denumirea integral a nelegerii internaionale, data i
locul semnrii acesteia. Actele de ratificare sau de aprobare se public
nsoite de textele tratatelor internaionale i de nelegerile aprobate
(art. 74 din Legea nr. 24/2000, republicat).
3.4. Punerea n aplicare a actelor administrative
Odat emise, sau adoptate, dup caz (adoptarea este specific
autoritilor colegiale), actele administrative trebuie s fie aplicate.
Cu privire la aplicarea actelor administrative se impune examinarea succesiv a dou probleme: intrarea n vigoare a actelor administrative i executarea actelor administrative.
1

Ibidem.

Actul administrativ

153

3.4.1. Intrarea n vigoare actelor administrative


Ct privete intrarea n vigoare a actelor administrative, ea
reprezint momentul din care actul administrativ este susceptibil a fi
pus n executare (a produce efecte juridice).
a) Susceptibilitatea actului administrativ de a produce efecte
juridice, reprezint momentul de plecare, n aplicarea unui act administrativ i se refer la aplicarea pentru viitor a actului administrativ.
Autoritile administraiei publice nu pot s dea actelor administrative pe care le emit efecte retroactive.
Drepturile i obligaiile consfinite prin aceste acte administrative,
se situeaz n timp nainte de emiterea lor.
Unii autori consider cazul actelor amintite o excepie de la
principiul neretroactivitii i tot o astfel de excepie este considerat i
situaia actelor administrative cu caracter jurisdicional prin care se
rezolv un litigiu i se face referire la drepturi i obligaii existente la
momentul ivirii litigiului privitor la acele acte.
b) O alt problem o presupune susceptibilitatea de executare a
actelor administrative.
Actele administrative fiind susceptibile de executare, trebuie
aduse la ndeplinire att de autoritile administraiei publice competente s fac acest lucru, ct i de persoanele fizice i juridice care
trebuie s se subordoneze, s se conformeze dispoziiilor acestor acte.
Pentru a putea fi puse n executare, actele administrative trebuie
s fie aduse la cunotina celor competeni s le execute ( s intre n
circuitul civil).
3.4.2. Suspendarea actelor administrative
Prin suspendarea actelor administrative se nelege ntreruperea
vremelnic a efectelor juridice ale acestor acte i apare necesar
pentru garantarea respectrii legii n emiterea i executarea acestor
acte.
Suspendarea poate avea loc ntr-o prim situaie ca efect al
dispoziiilor exprese ale legii.
n alte cazuri suspendarea actelor administrative poate fi pronunat de instanele judectoreti, bineneles, atunci cnd legea le
confer aceast competen.

154

Drept administrativ

Alteori, suspendarea poate fi pronunat i de alte autoriti ale


administraiei publice care nu se situeaz n ierarhie cu autoritatea care
a emis actul. O astfel de suspendare este admis doar dac legea
confer acelei autoriti competena suspendrii.
Suspendarea efectelor actelor administrative poate fi i opera
autoritii care a emis actul.
Suspendarea reprezint pe lng ntreruperea temporar a
efectelor actului administrativ i o garanie a asigurrii legalitii,
oprindu-se astfel producerea efectelor juridice ale actului nelegal.
Astfel, potrivit art. 26 din Legea nr. 340/2004, actele emise de
autoritile locale consiliul judeean, preedintele consiliului judeean, consiliul local sau primar pot fi atacate la instana de contencios
administrativ, de ctre prefect, dac sunt considerate nelegale. Actul
atacat este suspendat de drept. Aceasta presupune c actul fie nu
intrase n vigoare, nu produsese efecte sau intrase n vigoare dar, odat
cu introducerea aciunii la instana de contencios administrativ se va
comunica autorului actului faptul ca atare. Suspendarea actelor
administrative trebuie fcut cu pruden pentru a nu se stopa aciunea
administraiei. Suspendarea amn punerea n execuie a actului,
acesta rmnnd n vigoare pe toat perioada suspendrii. Suspendarea
poate fi motivat de o aparen de ilegalitate a actului administrativ, de
o problem de oportunitate, de alegere a momentului cnd actul
administrativ legal emis, dar inoportun n raport cu data stabilit a
produce efecte juridice nu este cea mai potrivit, n anumite
circumstane legal stabilite.
De asemenea, suspendarea poate interveni i n cazul cnd s-au
schimbat condiiile de fapt, ntre momentul emiterii actului i data
intrrii lui n vigoare sau, chiar dup intrarea n vigoare ori, pentru
armonizarea coninutului actului administrativ cu acte ale autoritilor
superioare ierarhic. Suspendarea nu trebuie fcut pe o perioad
nelimitat de timp fiindc actele administrative prin natura efectelor
dorite de emitentul lor urmresc s soluioneze nevoi stringente ale
societi sau ale cetenilor1.
1

Iorgovan A., op. cit., p. 95.

Actul administrativ

155

Moduri de suspendare
a) Suspendarea de drept. Intervine n temeiul unei norme
juridice dac sunt ndeplinite condiiile prevzute n norm. Un caz de
suspendare de drept este cel al actului emis de autoritile administraiei publice locale mpotriva crora prefectul a formulat aciune
de anulare la instana de contencios administrativ, conform art. 3
alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 i art. 26
alin. (1) din Legea nr. 340/2004 privind instituia prefectului. Deci,
simplul fapt al promovrii aciunii la instana de contencios de ctre
prefect presupune ndeplinirea condiiei legale pentru suspendarea
actului.
b) Pe baza actului autoritii ierarhic superioare, care, n
virtutea relaiei de subordonare ierarhic sau de autoritate ce exist, va
putea suspenda actul autoritii ierarhic inferioare sau subordonate.
c) Suspendarea la iniiativa emitentului actului. i organul
emitent al actului poate dispune suspendarea actului pn la o dat
ulterioar, dac actul nc nu a intrat n vigoare, caz n care suntem n
prezena unei modificri a actului, sau a unei ntreruperi a efectelor
actului juridic administrativ.
d) Suspendarea n temeiul unei hotrri judectoreti sau a
unei ordonane a Ministerului Public1. Potrivit art. 14 din Legea
nr. 554/2004, instana de judecat n cazuri bine justificate i pentru a
preveni producerea unei pagube iminente, la cererea reclamantului
poate s dispun suspendarea executrii actului administrativ pn la
pronunarea instanei de fond. Acelai text impune instanei judectoreti soluionarea cererii de suspendare, de urgen, chiar i fr
citarea prilor, caz n care hotrrea pronunat este executorie de
drept. Referitor la suspendarea actului administrativ, potrivit unui
punct de vedere instana de contencios poate soluiona chiar i printr-o
cerere de Ordonan preedinial de suspendare a actului administrativ.
Suspendarea actelor administrative poate interveni i n virtutea
unui act al autoritii legiuitoare, atunci cnd aceasta apreciaz c
protejeaz un interes general, suspendnd actul administrativ.
1

Vezi i Iorgovan A., op. cit., p. 346.

156

Drept administrativ

3.4.3. Retragerea actelor administrative


Retragerea actelor administrative este necesar uneori, i se
justific prin aceea c evoluia societii este ntr-o continu schimbare
i actele administrative trebuie uneori modificate pentru a ine pasul cu
aceast evoluie.
Administraia este fcut de oameni i trebuie admis c uneori
acetia greesc i c este necesar a fi ndreptate erorile respective,
pentru c altfel s-ar duna interesului public.
De aceea trebuie admis posibilitatea modificrii sau retragerii
actelor administrative, principiul revocabilitii actelor administrative
fiind fundamental n regimul juridic al acestor acte.
Modificarea sau retragerea actului poate s fie obligatorie sau
facultativ.
Atunci cnd legea stabilete ilegalitatea acestor acte, retragerea lor
de ctre administraia public este obligatorie.
3.4.4. Desfiinarea (nulitatea) actelor administrative.
Inexistena lor
Nerespectarea condiiilor de fond i forma prevzute de lege cu
privire la emiterea unui act administrativ conduce la aplicarea sanciunii nulitii actului administrativ respectiv.
Condiia este ca la momentul emiterii actului s se fi nclcat
anumite dispoziii ale legii i s nu fie vorba de nclcri ulterioare sau
de neconformitate a actului cu dispoziii legale aprute ulterior emiterii
actului.
Unii autori au apreciat c sunt cazuri n care la ntocmirea actului
s-au nclcat regulile prevzute expres de lege, ntr-un mod att de
grosolan, nct actul administrativ respectiv poate fi considerat ca
inexistent1.
Se consider astfel c sunt cazuri de inexisten urmtoarele :
1. cnd un act administrativ nu poate fi materialmente dovedit,
pentru c nu exist nicio urm a lui n arhive;
2. actul administrativ a fost emis n baza unei legi care a fost
abrogat;
1

Negoi Al., op. cit., p. 169.

Actul administrativ

157

3. cnd actul poart semntura unei persoane manifest incompetent;


4. cnd printr-un act administrativ, organul administraiei publice
rezolv, spre exemplu, un litigiu de competena instanelor judectoreti.
Se consider c nclcarea legii n ultimele cazuri este att de
evident nct nu mai este necesar invocarea nelegalitii actelor
respective i pronunarea nulitii.
Aceste acte sunt lovite de vicii att de vizibile nct nimeni nu le
poate atribui caracterul de acte juridice obligatorii. Pentru aceste acte
nu opereaz prezumia de legalitate i nimeni nu poate fi inut s se
supun prescripiilor exprimate n astfel de acte.
De aceea, s-a considerat c pentru anumite nclcri ale normelor
juridice, cu ocazia emiterii actelor administrative, s se considere
aplicabil sanciunea nulitii relative.
n acele cazuri n care s-au nclcat regulile juridice, mai ales de
procedur, dac nu sunt eseniale pentru validitatea actului administrativ, s fie sancionate cu anularea, i nu cu nulitatea absolut.

158

Drept administrativ

Capitolul V
Funcia public i funcionarii publici
1. Noiune, principii i condiii de ocupare a funciilor
publice
1.1. Cadrul juridic existent
Cadrul legal de reglementare a Statutului funcionarilor publici l
reprezint Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici,
publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 600 din 8
decembrie 1999, cu modificrile i completrile ulterioare1.
Prin statut se reglementeaz regimul general al raporturilor juridice dintre funcionarii publici i stat sau administraia public local,
prin autoritile administrative autonome ori prin autoritile i instituiile publice ale administraiei publice centrale i locale, denumite n
continuare raporturi de serviciu.
Scopul statutului constituie asigurarea, n conformitate cu dispoziiile legale, a unui serviciu public stabil, profesionist, transparent,
eficient i imparial, n interesul cetenilor, precum i al autoritilor i
instituiilor publice din administraia public central i local.
Cadrul general al reglementrii situaiei statutare a funciei
publice este completat de o bogat legislaie complementar.
1.2. Funcia public
Funcia public reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor, stabilite n temeiul legii, n scopul realizrii prerogativelor
1

Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, publicat n M. Of.


nr. 600 din 8 decembrie 1999, republicat n M. Of. nr. 365 din 29 mai 2007, modificat succesiv.

Funcia public i funcionarii publici

159

de putere public de ctre administraia public central, administraia public local i autoritile administrative autonome1.
Funcia public este un complex de atribuii specifice, prestabilite
legal, cu care sunt nzestrate serviciile publice, atribuii exercitate n
mod continuu de ctre persoane fizice legal investite, n vederea satisfacerii intereselor generale ale membrilor societii.
Funciile publice se organizeaz n cadrul unui serviciu public
n raport de sarcinile pe care acesta trebuie s le ndeplineasc
pentru satisfacerea intereselor generale ale membrilor societii, la
nivel naional ori local. n acest sens, Al. Negoi afirma c
interesul general, pe care l susine sistemul administraiei publice
n raport cu societatea global este formulat n cadrul sistemului
politic, de ctre organele care au atribuii n aceast privin i n
primul rnd de organele care dein puterea n stat2.
Cnd interesele sunt publice, naionale sau locale, i rezolvarea lor
se face n regim de drept public, funciile care concur la satisfacerea
acestor interese sunt considerate funcii publice n sens larg. n cazul
administraiei publice, funcia public are ca obiectiv organizarea executrii i executarea n concret a legii, n regim de drept administrativ.
Lund n considerare doar personalul administraiei publice care
i desfoar activitatea n regim de drept administrativ, i anume
funcionarii publici, trebuie s se aib n vedere, n primul rnd, natura
juridic a funciei publice precum i legalitatea funciei i funcionarului administraiei publice.
Determinant pentru noiunea de funcie public este legtura sa
strns cu serviciul public, dat fiind c numai n cadrul unui serviciu
public pot exista funcii publice i mai ales funcionari publici, persoane cu o anumit pregtire de specialitate, care ocup astfel de
funcii publice.
Fiecare funcionar al administraiei publice, susine Al. Negoi,
deine o anumit funcie care grupeaz o serie de atribuiuni prin care
sunt ndeplinite sarcinile instituiei din care face parte funcionarul. Cei
ce ndeplinesc aceste sarcini stabilite prin lege, n cadrul organelor
administraiei publice, au calitatea de funcionari ai acestora.
1
2

Art. 2 din Legea nr. 188/1999 modificat.


Negoi Al., Drept administrativ, Ed. Sylvi, Bucureti, 1993, p. 45.

160

Drept administrativ

Crearea unei funcii publice este determinat de nevoile publice,


fr a avea n vedere persoana ce o va ocupa. Atribuiile, competena
funciei publice este stabilit anterior prin lege sau prin acte juridice
date n baza legii, n vederea satisfacerii unui interes general, i nu
pentru a fi ocupat de un funcionar.
Prin urmare, nu poate fi vorba de crearea unei funcii publice
pentru un funcionar, ci pentru realizarea unui interes public. De
aceea, funcia public preexist funcionarului public, recrutat ulterior
prin concurs pe baza criteriilor obiective, ea reprezentnd mobilul
raportului juridic de serviciu n sensul art. 2 din Legea nr. 188/1999.
Este necesar s se fac diferena ntre titularii unei funcii, care i
desfoar activitatea ntr-un regim de drept public, statutar i salariaii
obinuii care i desfoar activitatea n cadrul sistemului administraiei publice, n aparatul organelor de stat sau al colectivitilor
locale, desfurnd chiar o activitate tehnico-administrativ, dar n
regim de dreptul muncii, n baza unui contract individual de munc,
cum sunt cei la care se refer art. 5 din Statut cnd delimiteaz categoriile de personal care nu sunt funcionari publici.
n contextul definirii noiunii de funcie public pot fi identificate
urmtoarele trsturi:
1. Orice funcie public este o totalitate de atribuii (drepturi
i obligaii) din cele ce formeaz competena cu care este dotat un
serviciu public (autoritate sau instituie public) n vederea nfptuirii
sarcinilor/prerogativelor acestuia de organizare a executrii i de
executare a legii, n regim de putere public. Aceast totalitate de
atribuii trebuie s fie un ansamblu omogen, astfel dimensionat nct s
fie ndeplinite sarcinile serviciului public n condiii de calitate i
eficien maxim.
Complexul unitar i interdependent de drepturi i obligaii reprezint o situaie juridic i nu un simplu coninut de raport juridic,
caracterizat cel mai adesea prin opozabilitatea, uneori reciproc, a
drepturilor i obligaiilor ce revin prilor participante la acel raport
juridic1.
1

Santai I., Drept administrativ i tiina administraiei, vol. 1, Ed. Risoprint,


Sibiu, 2002, p. 92.

Funcia public i funcionarii publici

161

2. Atribuiile care formeaz coninutul funciei publice trebuie


s aib un caracter legal, s fie prevzute pentru fiecare funcie
public prin lege sau prin acte emise n baza i n executarea legii, s
fie aadar expresia legii.
Sub acest aspect se poate spune c drepturile i obligaiile care
intr n coninutul funciei publice sunt prestabilite. De aceea ele nu
pot fi modificate, nlocuite sau suprimate, extinse sau restrnse de
titularul lor sau de ctre alte subiecte de drept, chiar supraordonate,
crora legea nu le-a conferit un asemenea drept.
Modificarea sau desfiinarea funciei publice se realizeaz
aadar prin lege, sau de ctre instituia care a nfiinat-o prin acte
juridice de aceeai natur, date n baza legii.
3. Competena, atribuiile ce constituie coninutul funciei
publice nu pot fi stabilite printr-un contract, ci doar prin lege, sau
prin acte emise pe baza i n executarea legii, dat fiind c prin funcia
public se realizeaz interese generale, ce nu pot fi negociate ntre
subiectele raportului de funcie public, raport ce este de drept
administrativ. Competena administrativ este conferit n primul rnd
organelor administraiei publice i n subsidiar celorlalte subiecte de
drept din alte sisteme, iar n baza acestei competene, subiectele de
drept active (inclusiv funcionarii publici) pot face numai actele juridice sau operaiunile administrative i materiale prevzute de normele
juridice.
4. Atribuiile corespunztoare funciilor publice sunt stabilite
n raport de sarcinile specifice, pe care fiecare serviciu public le
exercit pentru satisfacerea unui anumit interes general.
Gruparea atribuiilor i responsabilitilor pe funcii se face n
raport de sarcinile serviciului public, prin respectarea principiilor ierarhiei celei mai eficiente a compartimentelor, specializrii, profesionalizrii i a raportului corespunztor ntre atribuiile de conducere i de
execuie, fiindc n competena unei funcii publice se gsesc att
atribuii de conducere fa de funciile inferioare ct i atribuii de
subordonare fa de funciile superioare. Aceste duble atribuii
exprim de altfel regimul de drept administrativ, creat pe baza legii n
activitatea de organizare a executrii i de executare a legii1.
1

Dabu V., Responsabilitatea juridic a funcionarului public, Ed. Global Lex,


Bucureti, p. 113, 114.

162

Drept administrativ

5. Prin exercitarea funciei publice se contribuie la realizarea


puterii publice, n mod direct, n cazul funciilor de conducere i
decizie, care presupun emiterea actelor juridice de putere, de autoritate, sau n mod indirect, prin aciunile de pregtire, executare i
control strns legate, sau n legtur cu exerciiul autoritii publice.
Activitatea de baz a funciei publice const n exercitarea puterii de
ctre autoritatea (instituia) public n care se integreaz funcia
respectiv.
6. Funcia public este creat pentru a satisface un interes
general, i nu un interes individual.
7. Funcia public exist a priori, nainte de a fi numit pe postul
respectiv viitorul funcionar public.
Crearea funciei publice se face, de regul, odat cu nfiinarea
serviciului public i rareori, ulterior, n raport de noile interese publice,
naionale sau locale.
Aa cum arta i M. Hauriou1 situaia funcionarului este o
situaie juridic legal, guvernat de dreptul obiectiv i supus
variaiunilor acestui drept. Ea nu este creat prin actul de numire.
Numirea are drept scop aplicarea unei situaii existente, respectiv,
funcia, unui individ oarecare.
8. Funcia public are caracter continuu, n sensul c este creat
pentru a da satisfacie intereselor generale pe toat perioada existenei
lor (i activitatea serviciului public este continu). Totui, acest lucru
nu nseamn c activitatea prin care se realizeaz funcia public nu ar
putea fi exercitat intermitent, o singur dat sau niciodat, n funcie
de cazul concret. Cu privire la acest aspect, prof. Romulus Ionescu2
arta c nu trebuie confundat existena funciei cu realizarea ei, n
conformitate cu specificul ei.
Nu trebuie confundat caracterul de continuitate al funciei publice
cu cel de permanen, care nseamn existena ei pe o perioad
nedeterminat. Caracterul continuu al funciei publice, indiferent c
este nfiinat pe durat nedeterminat sau determinat presupune
1
Hauriou M., Precis de droit administratif et de droit public, Paris, 1919, p. 597.
A se vedea i Dabu V., op. cit., p. 113.
2
Ionescu R., Drept administrativ, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970,
p. 177.

Funcia public i funcionarii publici

163

exercitarea ei cu continuitate, ori de cte ori este necesar, pe ntreaga


durat de existen a funciei publice.
9. Funcia public are un caracter obligatoriu, aa cum a artat i
I. Santai1, n sensul c drepturile i obligaiile ce-i alctuiesc coninutul
trebuie exercitate, existnd o ndatorire n acest sens i nu o facultate, o
posibilitate, de genul dreptului subiectiv conferit persoanelor fizice sau
juridice i fa de care exist latitudinea de a intra sau nu, dup propria
voin, n raporturi juridice conform interesului propriu.
10. Prin exerciiul efectiv al funciei publice se realizeaz competena autoritii sau instituiei publice conform atribuiilor de
specialitate, legal stabilite. Pentru realizarea acestui lucru, funcia
trebuie ncredinat unei persoane fizice, care ndeplinete condiii
prevzute de lege pentru ocuparea unei funcii publice.
11. Finanarea funciilor publice este asigurat de la bugetul
de stat sau de la bugetele locale.
Factorul comun i definitoriu pentru toate funciile publice este
existena unui complex de atribuii (drepturi i obligaii) prevzute de
lege, pe care unii l denumesc situaie juridic obiectiv2.
Aceste atribuii reprezint de altfel competena unei anumite
instituii din administraia public, ntr-un anumit domeniu al activitii de organizare a executrii i de executare a legii i a celorlalte
acte normative. Atribuiile stabilite prin lege sau potrivit legii dau
competena celor care ndeplinesc funciile respective, ca n regim de
drept administrativ s fac acte juridice, operaiuni administrative sau
materiale n mod legal3.
Din punct de vedere al funcionarilor publici, atribuiile cu care
sunt dotate funciile publice reprezint drepturi i obligaii reglementate prin lege, sau prin acte juridice emise n baza i n executarea legii.
Totalitatea funciilor dintr-o autoritate sau instituie public,
potrivit schemei de organizare, cu diviziunile i subdiviziunile sale
structurale componente, constituie statul de funcii al respectivei autoriti sau instituii4, aprobat potrivit legii.
1

Santai I., op. cit., vol. I, p. 93.


Iovna Ilie, Drept administrativ, Ed. Servo Sat, Arad, 1997, p. 175.
3
Negoi Al., op. cit., 1996, p. 42.
4
Ionescu R., op. cit., p. 171; Santai I., op. cit., p. 79.
2

164

Drept administrativ

n cadrul organizrii sistemului administraiei publice, atribuiile


unei funcii publice, se mpart pe posturi1.
Postul este funcia public individualizat, atribuiile unei funcii
publice fcnd necesar adesea organizarea mai multor posturi.
Coninutul concret al drepturilor i obligaiilor decurgnd din funcia
public i care revin titularului, se stabilesc prin fia postului, aceasta
exprimnd i diferenierile fa de alte posturi similare.
1.3. Funcionarii publici
Conform legii, funcionarul public este persoana numit, n
condiiile prezentei legi, ntr-o funcie public. Persoana creia i-a
ncetat raportul de serviciu din motive neimputabile ei i pstreaz
calitatea de funcionar public, continund s fac parte din corpul de
rezerv al funcionarilor publici.
n doctrina juridic, noiunea de funcionar a fost definit n sens
larg, adic orice persoan care lucreaz n sectorul public, n cadrul
administraiei publice centrale i locale i a altor servicii publice, chiar
dac sunt organizate de ctre organisme private (care desfoar o
activitate de interes public), i n sens restrns, adic persoana care
lucreaz n sectorul bugetar n cadrul autoritilor i instituiilor
publice. Acesta din urm este nelesul noiunii de funcionar public
care rezult din prevederile Legii nr. 188/19992.
Astfel, nu toi funcionarii administraiei publice sunt funcionari
publici. Nu toate persoanele care lucreaz n sectorul bugetar au
calitatea de funcionar public, ci numai acelea care sunt nvestite cu o
funcie public. Funcionarii publici au acest statut n temeiul legii i
sunt supui unui regim juridic special de drept public3.
Activitile desfurate de funcionarii publici, care implic
exercitarea prerogativelor de putere public, sunt urmtoarele4:
a) punerea n executare a legilor i a celorlalte acte normative;
1

Negoi Al., op. cit., 1996, p. 97.


Trilescu A., Drept administrativ, Ed. All Beck, 2002, p. 104.
3
Trilescu A., Drept administrativ, Ed. All Beck, 2002, p. 105.
4
Art. 2 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici.
2

Funcia public i funcionarii publici

165

b) elaborarea proiectelor de acte normative i a altor reglementri


specifice autoritii sau instituiei publice, precum i asigurarea avizrii
acestora;
c) elaborarea proiectelor politicilor i strategiilor, a programelor, a
studiilor, analizelor i statisticilor necesare realizrii i implementrii
politicilor publice, precum i a documentaiei necesare executrii
legilor, n vederea realizrii competenei autoritii sau instituiei
publice;
d) consilierea, controlul i auditul public intern;
e) gestionarea resurselor umane i a resurselor financiare;
f) colectarea creanelor bugetare;
g) reprezentarea intereselor autoritii sau instituiei publice n
raporturile acesteia cu persoane fizice sau juridice de drept public sau
privat, din ar i strintate, n limita competenelor stabilite de conductorul autoritii sau instituiei publice, precum i reprezentarea n
justiie a autoritii sau instituiei publice n care i desfoar
activitatea;
h) realizarea de activiti n conformitate cu strategia de informatizare a administraiei publice.
Totalitatea funcionarilor publici din cadrul autoritilor administrative autonome i din cadrul autoritilor i instituiilor publice din
administraia public central i local constituie corpul funcionarilor publici.
Prin numirea n funcia public, funcionarul este investit cu un
statut legal n care sunt prevzute drepturile i obligaiile acestuia.
Situaia juridic a funcionarului public este aadar statutar.
Pot beneficia de statute speciale funcionarii publici care i
desfoar activitatea n cadrul urmtoarelor servicii publice1:
a) structurile de specialitate ale Parlamentului Romniei;
b) structurile de specialitate ale Administraiei Prezideniale;
c) structurile de specialitate ale Consiliului Legislativ;
d) serviciile diplomatice i consulare;
e) autoritatea vamal;
f) poliia i alte structuri ale Ministerului Internelor i Reformei
Administrative;
g) alte servicii publice stabilite prin lege.
1

Art. 5 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici.

166

Drept administrativ

Prevederile Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor


publici nu se aplic1:
a) personalului contractual salariat din aparatul propriu al autoritilor i instituiilor publice, care desfoar activiti de secretariat,
administrative, protocol, gospodrire, ntreinere-reparaii i de deservire, paz, precum i altor categorii de personal care nu exercit
prerogative de putere public. Persoanele care ocup aceste funcii nu
au calitatea de funcionar public i li se aplic legislaia muncii;
b) personalului salariat ncadrat, pe baza ncrederii personale, la
cabinetul demnitarului;
c) corpului magistrailor;
d) cadrelor didactice;
e) persoanelor numite sau alese n funcii de demnitate public.
Legea nr. 188/1999 face distincie ntre noiunea de funcie
public i noiunea de demnitate public, fr a o defini pe aceasta din
urm. Acest text de lege prevede doar c persoanele numite sau alese
n funcii de demnitate public nu intr sub incidena Statutului
funcionarilor publici. Astfel, demnitarii publici nu beneficiaz de
stabilitate n funcie, acetia fiind revocabili din funciile pe care le
dein.
Funcia de demnitate public poate fi definit ca fiind acea funcie
public care poate fi ocupat prin mandat obinut direct, prin alegeri
organizate, sau prin numire, n mod indirect, conform legii.
Deci, demnitarii publici sunt acele persoane numite sau alese
ntr-o funcie de demnitate public n urma alegerilor generale sau
locale. E cazul Preedintelui Romniei, primului-ministru, minitrilor,
secretarilor i subsecretarilor de stat, prefecilor, preedinilor de
consilii judeene, primarii etc. Statutul demnitarilor publici este
reglementat prin dispoziii constituionale (n cazul Preedintelui
Romniei, primului-ministru, minitrilor) sau prin legi speciale (n
cazul prefecilor, preedinilor de consilii judeene i primarilor
Legea nr. 215/2001)2.
1
2

Art. 6 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici.


Trilescu A., Drept administrativ, Ed. All Beck, 2002, p. 106.

Funcia public i funcionarii publici

167

2. Clasificarea funciilor publice i a funcionarilor


publici
n conformitate cu prevederile Legii nr. 188/1999, funciile
publice se clasific dup cum urmeaz:
2.1. Funcii publice generale i funcii publice specifice
Funciile publice generale reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor cu caracter general i comun tuturor autoritilor i
instituiilor publice, n vederea realizrii competenelor lor generale.
Funciile publice specifice reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor cu caracter specific unor autoriti i instituii publice,
n vederea realizrii competenelor lor specifice.
Lista funciilor publice generale i specifice este cuprins n
Anexa la Legea nr. 188/19991, ea putnd fi completat cu denumirile
altor funcii publice care se stabilesc de autoritile i instituiile
publice cu avizul conform al Ageniei Naionale a Funcionarilor
Publici.
I. Funcii publice generale
A. Funcii publice corespunztoare categoriei nalilor funcionari publici
secretar general al Guvernului;
secretar general adjunct al Guvernului;
secretar general din ministere i alte organe de specialitate ale
administraiei publice centrale;
secretar general adjunct din ministere i alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale;
prefect;
subprefect;
inspector guvernamental.
B. Funcii publice de conducere
director general din cadrul autoritilor administrative autonome, al ministerelor i al celorlalte organe de specialitate ale
administraiei publice centrale;
1

Aa cum a fost modificat prin Anexa la Titlul III din Legea nr. 161/2003
publicat n M. Of. nr. 279 din 21 aprilie 2003.

168

Drept administrativ

director general adjunct din cadrul autoritilor administrative


autonome, din aparatul ministerelor i al celorlalte organe de
specialitate ale administraiei publice centrale;
secretar al judeului i al municipiului Bucureti;
director din cadrul autoritilor administrative autonome, din
aparatul ministerelor i al celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, director executiv n cadrul serviciilor
publice deconcentrate ale ministerelor i ale altor organe de specialitate ale administraiei publice centrale, precum i n cadrul autoritilor administraiei publice locale i al instituiilor publice
subordonate acestora;
director adjunct din cadrul autoritilor administrative autonome, din aparatul ministerelor i al celorlalte organe de specialitate
ale administraiei publice centrale, director executiv adjunct n cadrul
serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale altor organe de
specialitate ale administraiei publice centrale, precum i n cadrul
autoritilor administraiei publice locale i al instituiilor publice
subordonate acestora;
secretar al municipiului, al sectorului municipiului Bucureti, al
oraului i comunei;
ef serviciu;
ef birou.
C. Funcii publice de execuie
consilier, consilier juridic, auditor, expert, inspector;
referent de specialitate;
referent.
II. Funcii publice specifice
A. Funcii publice de conducere
arhitect-ef.
B. Funcii publice de execuie
inspector de concuren;
inspector vamal;
inspector de munc;
controlor delegat;
expert n tehnologia informaiilor i a telecomunicaiilor;
comisar.

Funcia public i funcionarii publici

169

C. Alte funcii publice specifice


manager public.
NOT:
Funciile publice specifice, altele dect cele prevzute la pct. II, se
pot stabili de autoritile i instituiile publice, cu avizul Ageniei
Naionale a Funcionarilor Publici.
2.2. n raport cu nivelul studiilor necesare ocuprii
funciei publice
Acestea se mpart n trei clase, definite, dup cum urmeaz:
clasa I cuprinde funciile publice pentru a cror ocupare se cer
studii superioare de lung durat cu diplom de licen sau
echivalent;
clasa a II-a cuprinde funciile publice pentru a cror ocupare
se cer studii superioare de scurt durat cu diplom;
clasa a III-a cuprinde funciile publice pentru a cror ocupare
se cer studii medii liceale cu diplom.
2.3. Dup nivelul atribuiilor titularului funciei publice
Funciile publice se mpart n trei categorii dup cum urmeaz:
funcii publice corespunztoare categoriei nalilor funcionari
publici;
funcii publice corespunztoare categoriei funcionarilor publici
de conducere;
funcii publice corespunztoare categoriei funcionarilor publici
de execuie.
Funcionarii publici numii n funciile publice din clasele a II-a i
a III-a pot ocupa numai funcii publice de execuie, cu excepiile
prevzute de legile speciale.
2.4. Dup gradul de acces la funcia public
Funciile publice se mai pot clasifica, n funcii ocupate de:
funcionari debutani;
funcionari definitivi.

170

Drept administrativ

Pot fi numii funcionari publici debutani persoanele care au promovat concursul pentru ocuparea unei funcii publice i nu ndeplinesc
condiiile prevzute de lege pentru ocuparea unei funcii publice
definitive.
Pot fi numii funcionari publici definitivi:
- funcionarii publici debutani, care au efectuat perioada de stagiu
prevzut de lege i au obinut rezultat corespunztor la evaluare;
- persoanele care intr n corpul funcionarilor publici prin
concurs i care au vechimea n specialitatea corespunztoare funciei
publice, de minim 12 luni, 8 luni i respectiv 6 luni, n funcie de
nivelul studiilor absolvite;
- persoanele care au promovat programe de formare i
perfecionare n administraia public.
2.5. Dup natura atribuiilor stabilite n realizarea
competenei unei instituii publice
Funciile publice se mpart n trei categorii:
funcii publice corespunztoare categoriei nalilor funcionari
publici:
funcii publice corespunztoare categoriei funcionarilor publici
de conducere;
funcii publice corespunztoare categoriei funcionarilor publici
de execuie.
Instituia nalilor funcionari publici reprezint un sistem
structurat i recunoscut al managementului de personal destinat celor
mai nalte poziii non-politice (funciile managerilor publici) din cadrul
Guvernului i altor autoriti. Aceast instituie trebuie s reprezinte un
serviciu public de carier, avnd ca scop asigurarea stabilitii i a
profesionalismului nucleului de top-manageri, oferind concomitent
i flexibilitatea necesar pentru a face fa schimbrilor n componena
Guvernului1.
Numirea nalilor funcionari publici se face de ctre:
- Guvern, pentru funciile publice prevzute la art. 12 lit. a) i d) Legea nr. 188/1999;
1

Cerchez C., Dimitriu M., Reglementarea instituiei nalilor funcionari publici,


Revista de Economie i Administraie Local, nr. 12/decembrie 2002, p. 29.

Funcia public i funcionarii publici

171

- primul-ministru, pentru funciile publice prevzute la art. 12


lit. b), c), e) - Legea nr. 188/1999;
- ministrul administraiei publice, pentru funciile publice prevzute la art. 12 lit. f) - Legea nr. 188/1999;
Pentru numirea n funciile publice din categoria nalilor
funcionari publici se constituie o comisie de concurs, format din
cinci personaliti, recunoscute ca specialiti n administraia public,
numite prin decizia primului-ministru, la propunerea ministrului
administraiei publice.
Corpul nalilor funcionari publici constituie un mijloc de asigurare a continuitii i coerenei deciziilor administrative necesare
implementrii politicilor publice, precum i existena unei voine clare
i constante la nivelul superior al serviciului public1.
Distincia dintre funciile de conducere i funciile de execuie
const i n gradul diferit de rspundere i independen2. Prima
categorie este format din funcionari de decizie i control.
Se poate afirma c funciile de conducere nelese n sensul larg al
conducerii (prevedere, organizare, coordonare, ndrumare, control)
sunt n acelai timp i funcii de decizie. Este posibil ca unele funcii
de conducere s priveasc, n mod preponderent, anumite atribute ale
procesului decizional (organizare, coordonare, control etc.), n funcie
de competena material a organului administrativ respectiv.
Categoria funcionarilor publici de conducere cuprinde persoanele
numite n una din urmtoarele funcii publice:
- secretar al municipiului, al sectorului municipiului Bucureti, al
oraului i comunei;
- director general adjunct, director i director adjunct din aparatul
ministerelor i celorlalte organe de specialitate ale administraiei
publice centrale;
- director executiv i director executiv adjunct ai serviciilor publice desconcentrate ale acestora, precum i n cadrul aparatului
propriu al autoritilor publice locale;
- ef serviciu;
- ef birou.
1

Postelnicu R.P., Propuneri privind profesionalizarea funciei de prefect,


Revista de Economie i Administraie Public Local, nr. 12/2002, p. 30.
2
Iovna R., Drept administrativ, Ed. Servo Sat, Arad, 1997. p. 178.

172

Drept administrativ

Funcionarii publici de execuie din clasa I (studii superioare de


lung durat) sunt persoanele numite n urmtoarele funcii: expert,
consilier, inspector, consilier juridic i auditor.
Funcionarii publici de execuie din clasa a II-a (studii superioare
de scurt durat) sunt persoanele numite n funcia public de referent
de specialitate.
Funcionarii publici de execuie din clasa a III-a (studii medii)
sunt persoanele numite n funcia public de referent.
Guvernul Romniei a adoptat, ca legislaie secundar, H.G.
nr. 611/2008 pentru aprobarea normelor privind organizarea i dezvoltarea carierei funcionarilor publici1.
Funcionarul public i pstreaz clasa i gradul avute i atunci
cnd nu mai deine funcia public din motive neimputabile acestuia.
n acest caz, Agenia Naional a Funcionarilor Publici i va asigura
funcionarului public ncadrarea n alt funcie public, n limita
posturilor disponibile i potrivit pregtirii lui profesionale.

3. Drepturile i obligaiile funcionarului public


Drepturile funcionarilor sunt unanim marcate la nivel european
de categoria drepturilor care se exercit n mod colectiv, aceasta fiind
i una dintre temele avute n vedere la diverse congrese i simpozioane
internaionale pe tema funcionarului i a funciei publice (de exemplu
congresul de la Atena din 1994). Este astzi o certitudine recunoaterea dreptului la asociere n sindicate i a dreptului la grev pentru
funcionarii publici, dei exist nc o serie de restricii i limitri cu
privire la exerciiul efectiv al acestui din urm drept.
Din punct de vedere al drepturilor recunoscute funcionarilor
publici, ntreaga legislaie occidental european vizeaz apropierea
funcionarilor publici de regimul recunoscut celorlali salariai n
general, dei diferenele sunt notabile, mergnd de la exemplul Italiei
unde se vorbete despre o revoluie a funciei publice la Germania i
Olanda care menin prevederile conservatoare statutare.
1

Publicat n M. Of. nr. 530 din 14 iulie 2008.

Funcia public i funcionarii publici

173

n esen, doctrina european de drept administrative reine urmtoarele categorii de drepturi pentru funcionarul public:
- dreptul la protecie, care are dou laturi (garantarea stabilitii n
funcie i aprarea mpotriva defimrii, insultei, ameninrii, ultrajului,
respective repararea prejudiciilor suferite n exerciiul funciunii);
- dreptul la salarizare pentru serviciul prestat, la odihn i la
asigurri sociale;
- dreptul de a participa, prin organismele consultative, la organizarea serviciilor publice i elaborarea regulilor statutare;
- dreptul de a beneficia de o perfecionare profesional permanent; dreptul la carier, inclusiv posibilitatea de a avansa n grade i
funcii;
- dreptul a se asocia n sindicate i a participa la activitatea organizaiilor sindicale (n Frana, acest drept nu este recunoscut militarilor);
- dreptul la grev;
- dreptul la opinie politic, sindical, filozofic i religioas,
limitat n exercitarea sa de obligaia de neutralitate i de rezerv n
momentul prestrii serviciului public.
n concordan cu prevederile art. 8 din Convenia European a
Drepturilor Omului, dreptul la grev este supus unor restricii ce deriv
din principiul continuitii serviciului public, nefiind recunoscut pentru
anumite categorii de funcionari. De exemplu, n Frana, nu au dreptul
la grev poliia naional, administraia penitenciarelor, militarii.
Restricii cu privire la dreptul la grev ntlnim i n Grecia, Spania,
Italia i Luxemburg pe cnd n ri ca Belgia, Danemarca, Germania i
Portugalia dreptul la grev este interzis tuturor funcionarilor, n sensul
strict al termenului.
Dreptul la grev nu este singurul drept constituional care n cazul
funcionarilor cunoate o serie de restricii, n aceeai categorie intr i
dreptul la liber exprimare cu privire la exprimarea opiniilor politice i
dreptul la libertate economic, cu privire la interdicia de a deveni
comerciant.
Statutul funcionarului public din Romnia cuprinde prevederi
exprese cu privire la drepturile i ndatoririle acestei categorii sociale,
cu explicaii detaliate a situaiilor ce pot aprea. Astfel, la capitolul 5

174

Drept administrativ

din lege sunt prezentate urmtoarele drepturi recunoscute i garantate


funcionarilor publici:
Dreptul la opinie
Este interzis orice discriminare ntre funcionarii publici pe
criterii politice, sindicale, religioase, etnice, de sex, stare material,
origine social sau de orice alt natur.
Observm c legiuitorul romn a neles s nu fac niciun fel de
restricii cu privire la dreptul la opinie, ns anumite restricii exist
totui, mai ales prin prisma obligaiilor de confidenialitate i de
pstrare a secretului.
Dreptul de asociere sindical
Cei interesai pot, n mod liber, s nfiineze organizaii sindicale,
s adere la ele i s exercite orice mandat n cadrul acestora. Funcionarii publici se pot asocia n organizaii profesionale sau n alte
organizaii avnd ca scop reprezentarea intereselor proprii, promovarea pregtirii profesionale i protejarea statutului lor.
Dreptul la grev, n condiiile legii
Se face trimitere direct la legea cu privire la soluionarea
conflictelor colective de munc, care distinge ntre conflictele de
interese i conflictele de drepturi, i care reglementeaz o ntreag
procedur pentru exercitarea legal a dreptului la grev.
Dreptul la salariu pentru activitatea depus, care se compune din
salariul de baz, sporuri i indemnizaii.
Sistemul de salarizare a funcionarilor publici se stabilete prin
lege, avndu-se n vedere urmtoarele:
- necesitatea de a restrnge costurile administraiei publice, n
condiiile n care funcionarii publici competeni trebuie motivai i
recompensai n mod corespunztor;
- crearea unei ierarhii a sistemului de salarizare pe categorii,
grade, clase i trepte, bazate pe evaluarea postului;
- stabilirea unui raport just ntre partea fix i partea variabil a
salariului, care s in seama de activitatea depus i de importana ei.
Dreptul la uniform
Funcionarii publici care, potrivit legii, sunt obligai s poarte
uniforma n timpul serviciului o primesc gratuit.

Funcia public i funcionarii publici

175

Dreptul la plata orelor suplimentare sau la recuperarea lor


Durata normal a timpului de lucru pentru funcionarii publici este
de 8 ore pe zi i de 40 de ore pe sptmn. Pentru orele lucrate din
dispoziia conductorului autoritii sau instituiei publice peste durata
normal a timpului de lucru sau n zilele de srbtori legale ori
declarate zile nelucrtoare, funcionarii publici de execuie au dreptul
la recuperare sau la plata majorat cu un spor de 100% din salariul de
baz. Numrul orelor pltite cu sporul de 100% nu poate depi 360
ntr-un an.
Dreptul la concediu de odihn, la concedii medicale i la alte
concedii
Conform prevederilor statutului funcionarului public, acetia au
dreptul, pe lng indemnizaia de concediu, la o prim egal cu salariul
de baz din luna anterioar plecrii n concediu, care se impoziteaz
separat.
n perioada concediilor de boal, a concediilor de maternitate i a
celor pentru creterea i ngrijirea copiilor, raporturile de serviciu nu
pot nceta i nu pot fi modificate dect din iniiativa funcionarului
public n cauz.
Dreptul la condiii normale de munc i igien, pentru
ocrotirea sntii i integritii fizice
Ca o consecin a recunoaterii acestui drept, pentru motive de
sntate funcionarilor publici li se poate aproba, n mod excepional,
schimbarea compartimentului sau a autoritii ori a instituiei publice
n care i desfoar activitatea, cu pstrarea gradului, clasei i treptei
avute. Schimbarea se poate face numai dac funcionarul public n
cauz este apt profesional s ndeplineasc noile atribuii ce i revin.
Dreptul la asisten medical, proteze i medicamente, n
condiiile legii
Dreptul la pensii, precum celelalte drepturi de asigurri sociale
de stat, potrivit legii.
Dreptul la pensie de urma
n caz de deces al funcionarului public, membrii familiei, care au,
potrivit legii, dreptul la pensie de urma, primesc pe o perioada de 3
luni echivalentul salariului de baz din ultima lun de activitate a
funcionarului public decedat. Dac decizia pentru pensia de urma nu

176

Drept administrativ

a fost emis din vina autoritii sau a instituiei publice n termen de 3


luni de la data decesului, aceasta va achita n continuare drepturile
prevzute de lege pn la emiterea deciziei pentru pensia de urma.
Dreptul de a benefica n exercitarea atribuiilor de serviciu de
protecia legii
Autoritatea sau instituia public n care funcionarul public i
desfoar activitatea este obligat s i asigure protecie mpotriva
ameninrilor, violenelor, faptelor de ultraj crora le-ar putea fi
victim n exercitarea funciei sau n legtur cu aceasta. Autoritatea
sau instituia public este obligat s l despgubeasc pe funcionarul
public n situaia n care acesta a suferit, din culpa autoritii sau a
instituiei publice, un prejudiciu material n timpul ndeplinirii
atribuiilor de serviciu.
Dac ne referim la obligaiile ce revin funcionarilor publici, n
sistem european predomin ideea fidelitii, a ndeplinirii cu profesionalism i imparialitate a prerogativelor funciei, existnd o
procedur disciplinar pentru sancionarea greelilor, peste tot fiind
reglementat i sanciunea revocrii din funcie, ca fiind sanciunea cea
mai sever ce poate fi luat mpotriva unui funcionar public, cu
excepia sanciunii de retragere a dreptului la pensie, prevzut n
dreptul francez1.
Din cercetarea legislaiilor statelor comunitare reinem ca obligaii
comune reinute n sarcina funcionarilor publici urmtoarele:
obligaia ndeplinirii serviciului;
obligaia de supunere ierarhic;
obligaia de imparialitate, neleas ca obligaie de a se abine de
la orice favoritism sau nepotism i asigurarea egalitii de tratament;
obligaia de rezerv, neleas ca obligaie de a se abine de la
exprimarea opiniilor personale i mai ales a celor politice, ideologice,
religioase, inclusiv de a se abine s comenteze activitatea instituiei
publice n care funcioneaz, funcionarul public trebuie s se manifeste cu pruden i msur;
obligaia de discreie i de pstrare a secretului profesional.
1
n asemenea cazuri funcionarul public are obligaia s motiveze n scris refuzul
ndeplinirii dispoziiei primite. Dac funcionarul public care a dat dispoziia struie n
executarea acesteia, va trebui s o formuleze n scris. n aceast situaie, dispoziia va fi
executat de cel care a primit-o.

Funcia public i funcionarii publici

177

Statutul funcionarilor publici din Romnia nu neglijeaz nici


reglementarea ndatoririlor funcionarilor publici, prezentate n
continuarea drepturilor analizate mai sus. Astfel, funcionarii publici
au, n viziunea legiuitorului romn urmtoarele ndatoriri:
obligaia de ndeplini cu profesionalism, loialitate, corectitudine
i n mod contiincios ndatoririle de serviciu;
obligaia de a se abine de la orice fapt care ar putea s aduc
prejudicii autoritii sau instituiei publice n care i desfoar
activitatea;
obligaia ca, n exercitarea atribuiilor ce le revin s se abin de
la exprimarea sau manifestarea convingerilor lor politice;
obligaia de a rspunde de ndeplinirea atribuiilor ce le revin
din funcia public pe care o dein, precum i a atribuiilor ce le sunt
delegate;
obligaia de a se conforma dispoziiilor date de funcionarii cu
funcii publice de conducere crora le sunt subordonai direct, cu
excepia cazurilor n care apreciaz c aceste dispoziii sunt ilegale;
obligaia de a pstra secretul de stat i secretul de serviciu i
confidenialitatea n legtur cu faptele, informaiile sau documentele
de care iau cunotin n exercitarea funciei;
obligaia de a nu solicita sau accepta, direct sau indirect, pentru
ei sau pentru alii, n considerarea funciei lor publice, daruri sau alte
avantaje;
obligaia ca, la numirea dar i la eliberarea din funcie, s
prezinte, n condiiile legii, conductorului autoritii sau instituiei
publice declaraia de avere (inclusiv declaraia de interese, conform
reglementrilor de dat recent);
obligaia de a rezolva lucrrile repartizate de conductorul compartimentului n care funcioneaz;
obligaia de a-i perfeciona pregtirea profesional fie n cadrul
autoritii sau instituiei publice, fie urmnd cursuri de perfecionare
organizate n acest scop.
Funcionarii publici sunt obligai s urmeze forme de perfecionare profesional, organizate de Institutul Naional de Administraie sau alte instituii abilitate potrivit legii, a cror durat
cumulat este de minimum 7 zile pe an. Funcionarii publici care

178

Drept administrativ

urmeaz programe de formare specializat n administraia public cu


o durat mai mare de 90 de zile, organizate de Institutul Naional de
Administraie sau de alte instituii similare din strintate, finanate din
bugetul de stat sau local, sunt obligai s se angajeze n scris, c vor
lucra n administraia public, cel puin 5 ani de la terminarea
programelor. n cazul nerespectrii angajamentului, funcionarii
publici sunt obligai s restituie instituiei sau autoritii publice
contravaloarea cheltuielilor efectuate pentru perfecionare, calculate n
condiiile legii.
Funcionarii publici au obligaia ca, n exercitarea atribuiilor ce le
revin, s se abin de la exprimarea sau manifestarea public a
convingerilor i preferinelor lor politice, s nu favorizeze vreun partid
politic i s nu participe la activiti politice n timpul programului de
lucru. Funcionarilor publici le este interzis s fac parte din
organele de conducere ale partidelor politice.
La numirea ntr-o funcie public, precum i la ncetarea
raportului de serviciu, funcionarii publici sunt obligai s prezinte, n
condiiile legii, conductorului autoritii sau instituiei publice,
declaraia de avere. Declaraia de avere se actualizeaz anual,
potrivit legii.
n cazul n care cursurile de perfecionare sunt organizate n alt
localitate dect cea de domiciliu, funcionarii publici beneficiaz de
drepturile de delegare iar cei care urmeaz o form de specializare sau
de perfecionare cu o durat mai mare de 3 luni i primesc pe aceast
perioad drepturile salariale sunt obligai s se angajeze n scris c vor
lucra 1-5 ani n cadrul autoritii sau instituiei publice respective. n
cazul nerespectrii acestui angajament, acetia vor suporta cheltuielile
autoritii sau instituiei publice, proporional cu timpul rmas pn la
mplinirea termenului.

4. Agenia Naional a Funcionarilor Publici


Diversitatea i complexitatea funciilor publice, organizarea i
exercitarea lor la nivel micro-social sau macrosocial, ncepnd cu
autoritile i instituiile publice locale i pn la nivelul de vrf al
autoritilor i instituiilor publice ridic i problema gestionrii lor

Funcia public i funcionarii publici

179

ntr-un sistem global coerent i bazat pe principii i norme comune


tuturor funciilor publice, aplicabile tuturor funcionarilor publici.
Ca atare, ansamblul funciilor publice, exprimnd prin fiecare
dintre ele un interes general, trebuie s fie organizat i s funcioneze
ca un mecanism bine pus la punct, dnd satisfacie interesului social pe
care l exprim.
Sub acest aspect, Statutul funcionarilor publici reglementeaz
ntr-un capitol special - Managementul funciilor publice i al
funcionarilor publici, iar literatura de specialitate vorbete de
gestiunea funciei publice.
Aa cum administraia, n general, i administraia public, n
particular, este definit n literatura de specialitate att sub aspect
organizatoric (ca structuri organizatorice), ct i ca activitate (sub
forma actelor administrative i operaiilor tehnico-administrative), tot
aa i gestionarea funciilor publice poate fi privit i analizat sub
aceste aspecte, ea constituind, n fapt i n drept, un segment
determinat al activitii administrative, deci al unor anumite structuri
ale administraiei publice.
n plan funcional, managementul funciilor publice presupune un
ansamblu de activiti care vizeaz, n principal: elaborarea politicilor
i a strategiilor n aceast problem, a proiectelor de acte normative
referitoare la funcia i funcionarul public, precum i aplicarea
acestora; salarizarea funcionarilor publici; evaluarea activitii lor pe
criterii obiective; pregtirea i perfecionarea lor profesional, intrarea
n corpul funcionarilor publici i promovarea lor profesional,
asigurarea aplicrii normelor ce constituie statutul funcionarilor
publici, n general, inclusiv al unor categorii de funcionari publici cu
statute speciale.
n plan organizatoric, managementul funciilor publice presupune
constituirea unor structuri organizatorice speciale, care s ndeplineasc activitile menionate mai sus i s funcioneze corelat, pe
baza unor principii i norme juridice.
n considerarea celor de mai sus, am putea defini managementul
funciilor publice ca fiind ansamblul activitilor desfurate, n condiiile legii, de ctre structuri organizatorice anume create pentru
elaborarea i aplicarea politicii i strategiei, precum i a reglementrilor referitoare la funcionarii publici.

180

Drept administrativ

Pentru gestionarea funciilor publice, Statutul funcionarilor


publici a instituit organizarea i funcionarea unor structuri organizatorice speciale n subordinea unor autoriti sau instituii publice,
centrale sau de interes local, crora le-a precizat i competena.
Aceste structuri organizatorice sunt urmtoarele:
- Agenia Naional a Funcionarilor Publici;
- compartimentele de resurse umane;
- comisiile paritare;
- comisiile de disciplin.
Aplicarea la nivel naional a strategiei i a Programului de
guvernare n domeniul managementului funciei publice i al funcionarilor publici este asigurat de ctre MIRA i ca organ de specialitate
al administraiei publice centrale, cu personalitate juridic. Acest rol,
ministerul i-l realizeaz prin structuri organizatorice adecvate din
aparatul propriu i prin structuri de specialitate subordonate, organizate ca organe sau ca instituii publice.
Pentru crearea i dezvoltarea unui corp de funcionari publici
profesionist, stabil i imparial s-a nfiinat n subordinea Ministerului
Internelor i Reformei Administrative, Agenia Naional a
Funcionarilor Publici, organ de specialitate al administraiei publice
centrale, cu personalitate juridic.
Agenia Naional a Funcionarilor Publici este condus de un
preedinte, cu rang de secretar de stat, numit de ctre primul-ministru,
la propunerea ministrului internelor i reformei administrative. n
exercitarea atribuiilor care i revin, preedintele Ageniei Naionale a
Funcionarilor Publici emite ordine cu caracter normativ i individual.
Agenia Naional a Funcionarilor Publici este o instituie public
finanat de la bugetul de stat.
Potrivit legii, Agenia Naional a Funcionarilor Publici are
urmtoarele atribuii:
a) elaboreaz politicile i strategiile privind managementul
funciei publice i al funcionarilor publici;
b) elaboreaz i avizeaz proiecte de acte normative privind
funcia public i funcionarii publici;
c) monitorizeaz i controleaz modul de aplicare a legislaiei
privind funcia public i funcionarii publici n cadrul autoritilor i
instituiilor publice;

Funcia public i funcionarii publici

181

d) elaboreaz reglementri comune, aplicabile tuturor autoritilor


i instituiilor publice, privind funciile publice, precum i instruciuni
privind aplicarea unitar a legislaiei n domeniul funciei publice i al
funcionarilor publici;
e) elaboreaz proiectul legii privind stabilirea sistemului unitar de
salarizare pentru funcionarii publici;
f) stabilete criteriile pentru evaluarea activitii funcionarilor
publici;
g) centralizeaz propunerile de instruire a funcionarilor publici,
stabilite ca urmare a evalurii performanelor profesionale individuale
ale funcionarilor publici;
h) colaboreaz cu Institutul Naional de Administraie la stabilirea
tematicii specifice programelor de formare specializat n administrarea public i de perfecionare a funcionarilor publici;
i) ntocmete i administreaz baza de date cuprinznd evidena
funciilor publice i a funcionarilor publici;
j) aprob condiiile de participare i procedura de organizare a
recrutrii i promovrii pentru funciile publice pentru care organizeaz concurs, avizeaz i monitorizeaz recrutarea i promovarea
pentru celelalte funcii publice, n condiiile prezentei legi;
k) realizeaz redistribuirea funcionarilor publici crora le-au
ncetat raporturile de serviciu din motive neimputabile lor;
1) acord asisten de specialitate i coordoneaz metodologic
compartimentele de resurse umane din cadrul autoritilor i instituiilor administraiei publice centrale i locale;
m) particip la negocierile dintre organizaiile sindicale reprezentative ale funcionarilor publici i Ministerul Internelor i Reformei
Administrative;
n) colaboreaz cu organisme i cu organizaii internaionale din
domeniul su de activitate;
o) elaboreaz anual, cu consultarea autoritilor, i instituiilor
publice, Planul de ocupare a funciilor publice, pe care l supune spre
aprobare Guvernului;
p) ntocmete raportul anual cu privire la managementul funciilor
publice i al funcionarilor publici, pe care l prezint Guvernului;
q) constat contravenii i aplic sanciuni, n condiiile legii.

182

Drept administrativ

De asemenea, Agenia Naional a Funcionarilor Publici ndeplinete orice alte atribuii stabilite prin lege.
Gestiunea curent a resurselor umane i a funciilor publice este
organizat i realizat, n cadrul fiecrei autoriti i instituii publice,
de ctre un compartiment specializat, care colaboreaz direct cu
Agenia Naional a Funcionarilor Publici.
Agenia Naional a Funcionarilor Publici administreaz evidena
naional a funciilor publice i a funcionarilor publici, pe baza datelor
transmise de autoritile i instituiile publice.
Evidena funciilor publice i a funcionarilor publici se ine n
cadrul fiecrei autoriti sau instituii publice, potrivit formatului
stabilit de ctre Agenia Naional a Funcionarilor Publici. Autoritile
i instituiile publice au obligaia de a transmite Ageniei Naionale a
Funcionarilor Publici toate informaiile cuprinse n evidena funciilor
publice i a funcionarilor publici din cadrul acestora.
n scopul asigurrii gestionrii eficiente a resurselor umane,
precum i pentru urmrirea carierei funcionarului public, autoritile
i instituiile publice ntocmesc dosarul profesional pentru fiecare
funcionar public.
Formatul standard al evidenei funciilor publice i a funcionarilor publici, precum i coninutul dosarului profesional se stabilesc
prin hotrre a Guvernului, la propunerea Ageniei Naionale a
Funcionarilor Publici.
Autoritile i instituiile publice rspund de ntocmirea i
actualizarea dosarelor profesionale ale funcionarilor publici i asigur
pstrarea acestora n condiii de siguran.
n cazurile de transfer sau de ncetare a raporturilor de serviciu,
autoritatea sau instituia public pstreaz o copie a dosarului
profesional i nmneaz originalul funcionarului public, pe baz de
semntur.
Autoritile i instituiile publice au obligaia de a comunica
Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, n termen de 10 zile
lucrtoare, orice modificare intervenit n situaia funcionarilor
publici.
Persoanele care au acces la datele cuprinse n evidena naional a
funciilor publice i a funcionarilor publici, precum i la dosarul pro-

Funcia public i funcionarii publici

183

fesional al funcionarului public au obligaia de a pstra confidenialitatea datelor cu caracter personal, n condiiile legii.
La solicitarea funcionarului public, autoritatea sau instituia
public este obligat s elibereze un document care s ateste activitatea
desfurat de acesta, vechimea n munc, n specialitate i n funcia
public.

5. Cariera funcionarilor publici. Recrutarea funcionarilor publici. Condiiile de acces pentru ocuparea
funciilor publice. Numirea i avansarea
5.1. Cariera n funcia public
Cuprinde ansamblul situaiilor juridice i efectele produse, care
intervin de la data naterii raportului de serviciu al funcionarului
public pn n momentul ncetrii acestui raport, n condiiile legii.
Modalitile de dezvoltare a carierei n funcia public sunt promovarea ntr-o funcie public superioar i avansarea n gradele de
salarizare.
Pentru nvestirea cu o funcie public, persoana care aspir la
aceasta trebuie s ndeplineasc urmtoarele condiii:
a) are cetenia romn i domiciliul n Romnia
n prezent, aceast condiie rezult din dispoziiile art. 16 alin. (3)
din Constituie unde se arat c funciile i demnitile publice, civile
sau militare, pot fi ocupate de persoanele care au numai cetenia
romn i domiciliul n ar.
Coninutul dispoziiilor art. 16 alin. (3) din Constituie referitoare la cetenia romn exclusiv i la domiciliul n ar vizeaz att
funciile publice ct i demnitile publice, deopotriv pe cele civile i
militare, i se refer att la ocuparea i promovarea, ct i la exerciiul
propriu-zis. Aceast condiie este de altfel n legtur cu obligaia
constituional de fidelitate fa de ar i cu limitele n care funcionarul public i poate exercita dreptul la opinie.
b) cunoate limba romn, scris i vorbit
Aceast condiie are la baz reglementarea prevzut n art. 13
din Constituie potrivit creia n Romnia limba oficial este limba
romn, i c nu se poate vorbi de funcii publice n afara oficialitii.

184

Drept administrativ

c) are vrsta de minim 18 ani mplinii


Legiuitorul a prevzut expres mplinirea acestei vrste, considernd c n acest moment o persoan fizic are discernmntul
faptelor sale. Cu toate acestea nu este suficient ca o persoan s fi
mplinit vrsta de 18 ani sau mai mult, ci s aib efectiv discernmnt
i s nu fie declarat interzis - judectorete, pentru c n acest ultim
caz, dei vrsta de 18 ani ndreptete persoana la deplin capacitate
de exerciiu, n realitate nu o are.
d) are capacitate deplin de exerciiu
O alt condiie este ca persoana s aib capacitatea deplin de
exerciiu pentru exercitarea drepturilor i obligaiilor, capacitate pe
care o dobndete la mplinirea vrstei de 18 ani. Prin lege special se
poate prevedea ns o vrst mai mare, pentru ocuparea unei funcii
publice.
e) are o stare de sntate corespunztoare funciei publice
pentru care candideaz, stare de sntate atestat pe baz de
examen medical de specialitate
f) ndeplinete condiiile de studii prevzute de lege pentru
funcia public respectiv
Pentru a avea un corp al funcionarilor de profesie n administraia public, trebuie ca funcionarul public s aib studii n specialitatea funciei i nu studii, fie c sunt superioare sau medii. n
prezent, pentru unele funcii publice se cer studii superioare, pentru
altele studii medii sau generale, iar pentru alte funcii se cere o anumit
specialitate cum ar fi arhitect, inginer, economist, jurist etc. Condiia
studiilor superioare administrative n condiiile n care au fost create
instituii de nvmnt superior n profilul administraie public, de
nivel universitar, de lung i scurt durat, precum i instituii de
nvmnt postuniversitar cu durata de pn la 2 ani. Instituiile
menionate sunt att de stat ct i particulare, dar autorizate de stat.
g) ndeplinete condiiilor specifice pentru ocuparea funciei
publice
Pentru a fi numit ntr-o funcie public se poate cere, potrivit legii,
ndeplinirea i a altor condiii specifice cum sunt cele referitoare la vrst,
aptitudini, efectuarea unui stagiu de specialitate, cunoaterea uneia sau
mai multor limbi strine, s nu fac parte din partide politice etc.

Funcia public i funcionarii publici

185

h) nu a fost condamnat pentru svrirea unei infraciuni


contra umanitii, contra statului sau contra autoritii, de serviciu sau n legtur cu serviciu, care mpiedic nfptuirea
justiiei, de fals sau a unor fapte de corupie sau a unei infraciuni
svrite cu intenie care ar face-o incompatibil cu exercitarea
funciei publice, cu excepia situaiei n care a intervenit reabilitarea
i) nu a fost destituit din funcia public n ultimii ase ani
j) nu a desfurat activitate de poliie politic, astfel cum este
definit prin lege.
Prin poliie politic se neleg conform dispoziiilor O.U.G.
nr. 24/20081 toate acele structuri ale securitii, create pentru instaurarea
i meninerea puterii totalitar-comuniste, precum i pentru suprimarea
sau ngrdirea drepturilor i libertilor fundamentale ale omului.
Ocuparea funciilor publice vacante se poate face prin promovare,
transfer, redistribuire i concurs.
Condiiile de participare i procedura de organizare a concursului
vor fi stabilite:
- de ctre comisia de concurs prevzut de Legea nr. 188/1999,
pentru nalii funcionari publici;
- de ctre Agenia Naional a Funcionarilor Publici, pentru ocuparea funciilor publice de conducere vacante, cu excepia funciilor
publice de ef birou i ef serviciu;
- de ctre autoriti i instituii publice din administraia public
central i local, pentru ocuparea funciilor publice de ef birou i ef
serviciu, precum i pentru ocuparea funciilor publice de execuie i
respectiv, funciile publice specifice vacante, cu avizul Ageniei
Naionale a Funcionarilor Publici;
- de ctre Institutul Naional de Administraie, cu avizul Ageniei
Naionale a Funcionarilor Publici, pentru admiterea la programele de
formare specializat n administraia public, organizate n scopul
numirii ntr-o funcie public.
Numirea ntr-o funcie public se face, de regul, prin concurs, n
ordinea descresctoare a mediilor obinute. n cazul n care, din diferite
motive, pentru ocuparea unei funcii publice vacante se prezint un
1

Publicat n M. Of. nr. 182 din 10 martie 2008.

186

Drept administrativ

singur candidat i urmare acestui fapt nu se poate organiza concurs,


numirea persoanei se poate face i n urma promovrii examenului
(sistemul concursului sau examenului sunt cele mai adecvate).
S-a apreciat astfel c modul cel mai bun de testare a cunotinelor
i aptitudinilor celor care doresc s ocupe funcii publice, este
concursul.
Persoanele care particip la concurs trebuie s ndeplineasc condiiile de vechime n specialitatea funciilor publice, prevzute de prezenta lege. Procedura de organizare i desfurare a concursurilor s-a
stabilit prin Hotrrea Guvernului nr. 611/2008 pentru aprobarea
normelor privind organizarea i dezvoltarea carierei funcionarilor
publici1.
Principiile care stau la baza organizrii i desfurrii
concursurilor sunt:
a) competena, principiu potrivit cruia persoanele care doresc s
accead sau s promoveze ntr-o funcie public trebuie s dein i s
confirme cunotinele i aptitudinile necesare exercitrii funciei publice respective;
b) competiia, principiu potrivit cruia confirmarea cunotinelor
i aptitudinilor necesare exercitrii unei funcii publice se face prin
concurs sau examen;
c) egalitatea de anse, prin recunoaterea vocaiei la carier n
funcia public a oricrei persoane care ndeplinete condiiile stabilite
potrivit legii;
d) profesionalismul, principiu potrivit cruia exercitarea funciei
publice se face cu respectarea principiilor prevzute de lege;
e) motivarea, principiu potrivit cruia, n vederea dezvoltrii
carierei, autoritile i instituiile publice au obligaia s identifice i s
aplice, n condiiile legii, instrumente de motivare moral i material
a funcionarilor publici, precum i s sprijine iniiativele privind
dezvoltarea profesional individual a acestora;
f) transparena, principiu potrivit cruia autoritile i instituiile
publice au obligaia de a pune la dispoziie tuturor celor interesai
informaiile de interes public referitoare la cariera n funcia public.
1

Publicat n M. Of. nr. 530 din 14 iulie 2008.

Funcia public i funcionarii publici

187

Condiiile de desfurare a concursului vor fi publicate n


Monitorul Oficial, cu cel puin 30 de zile nainte de data desfurrii
concursului. Anunul conine n mod obligatoriu:
a) denumirea i sediul autoritii sau instituiei publice organizatoare a concursului;
b) locul, data i ora desfurrii concursului;
c) denumirea, categoria, clasa i gradul funciei publice pentru
care se organizeaz concurs;
d) condiiile generale de participare;
e) data pn la care se pot depune dosarele de nscriere;
f) numrul de telefon de unde se pot afla informaii suplimentare.
Concursul va consta n selectarea dosarelor de nscriere, o proba
scris i o prob oral sau interviu.
Selectarea dosarelor de nscriere reprezint o etap eliminatorie i const n verificarea de ctre comisia de concurs a
ndeplinirii condiiilor de ocupare a funciei publice vacante pe
baza actelor depuse i a formularului de nscriere.
Proba scris const n redactarea, n prezena comisiei, a unei
lucrri scrise sau n completarea unui test gril. Interviul se susine n
faa comisiei de concurs, de regul n aceeai zi cu proba scris, dar nu
mai trziu de 3 zile de la data susinerii acesteia. Trebuie menionat
faptul c sunt interzise adresarea unor ntrebri care pot fi interpretate
ca forme de discriminare. Probele scrise i orale vor fi notate cu note
de la 1 la 10 de fiecare membru al comisiei de examinare, nota final a
concursului fiind dat de media aritmetic a notelor finale acordate la
cele dou probe.
Pentru a fi declarai admii candidaii trebuie s obin la fiecare
prob cel puin nota 7. Sunt declarai admii, n limita funciilor
publice vacante scoase la concurs, candidaii care au obinut notele
finale cele mai mari, dar cel puin egale cu nota minim de promovare
a concursului. La medii egale, comisia va stabili candidatul reuit n
raport cu datele personale cuprinse n recomandri sau cu cele referitoare la nivelul studiilor de baz sau suplimentare (doctorat, cursuri
postuniversitare .a.).

188

Drept administrativ

5.2. Perioada de stagiu a funcionarilor publici


Conform legii, pot fi numii funcionari publici debutani persoanele care au promovat concursul pentru ocuparea unei funcii publice
i nu ndeplinesc condiiile prevzute de lege pentru ocuparea unei
funcii publice definitive.
Pentru a se definitiva n funcia public deinut, funcionarii
publici debutani trebuie s efectueze mai nti o perioad de stagiu, iar
n urma evalurii activitii desfurate n aceast perioad s fie
corespunztori funciei publice respective.
Perioada de stagiu este etapa carierei funcionarului public,
cuprins ntre data numirii ca funcionar public debutant, n urma
promovrii concursului de intrare n corpul funcionarilor publici de
carier, i data numirii ca funcionar public definitiv1.
Perioada de stagiu are ca obiect verificarea aptitudinilor profesionale n ndeplinirea atribuiilor i responsabilitilor unei funcii
publice, formarea practic a funcionarilor publici debutani, precum i
cunoaterea de ctre acetia a specificului administraiei publice i a
exigenelor acesteia. Durata perioadei de stagiu este de 12 luni pentru
funcionarii publici de execuie din clasa I, 8 luni pentru cei din clasa
a II-a i 6 luni pentru cei din clasa a III-a, calculat de la data numirii
ca funcionari publici debutani. Perioada n care o persoan a urmat i
a promovat programe de formare specializat n administraia public,
pentru numirea ntr-o funcie public definitiv este asimilat perioadei
de stagiu.
Pe parcursul perioadei de stagiu, activitatea funcionarului public
debutant se desfoar sub ndrumarea unui funcionar public definitiv,
de regul, din cadrul aceluiai compartiment, denumit n continuare
ndrumtor. ndrumtorul este numit de conductorul autoritii sau
instituiei publice, de regul, la propunerea conductorului compartimentului n care i desfoar activitatea funcionarul public debutant.
Nu poate avea calitatea de ndrumtor funcionarul public care:
a) a fost sancionat cu una dintre sanciunile prevzute de Legea
nr. 188/1999, cu modificrile i completrile ulterioare;
1

Trilescu A., Drept administrativ, Ed. All Beck, 2002, p. 125.

Funcia public i funcionarii publici

189

b) este so, soie, afin ori rud pn la gradul al IV-lea inclusiv cu


funcionarul public debutant.
ndrumtorul are urmtoarele atribuii:
a) coordoneaz activitatea funcionarului public debutant pe
parcursul perioadei de stagiu;
b) propune modaliti de rezolvare a lucrrilor repartizate funcionarului public debutant;
c) supravegheaz modul de ndeplinire a atribuiilor de serviciu de
ctre funcionarul public debutant;
d) propune conductorului compartimentului cursurile de perfecionare profesional la care trebuie s participe funcionarul public
debutant;
e) ntocmete un referat n vederea evalurii funcionarului public
debutant.
La terminarea perioadei de stagiu, activitatea funcionarilor
publici debutani este evaluat n conformitate cu Procedura de
evaluare a activitii funcionarilor publici debutani, prevzut n
anexa nr. 4A din Hotrrea Guvernului nr. 611/2008 pentru aprobarea
normelor privind organizarea i dezvoltarea carierei funcionarilor
publici.
Funcionarii publici debutani care au obinut la evaluarea activitii calificativul corespunztor vor fi numii, prin transformarea
postului, funcionari publici definitivi ntr-o funcie public de execuie din clasa corespunztoare studiilor absolvite, n gradul profesional asistent, n termen de 5 zile lucrtoare de la data mplinirii
termenului de 6 luni, 8 luni, respectiv 12 luni de la data numirii ca
funcionari publici debutani prin actul administrativ emis de conductorul autoritii sau instituiei publice.
5.3. Numirea funcionarilor publici
Numirea n funciile publice din categoria nalilor funcionari
publici se face n conformitate cu dispoziiile Legii nr. 188/1999 i ale
art. 76 din Hotrrea Guvernului nr. 611/2008 pentru aprobarea
normelor privind organizarea i dezvoltarea carierei funcionarilor
publici.

190

Drept administrativ

Numirea n funciile publice pentru care se organizeaz concurs n


condiiile legii se face prin actul administrativ emis de ctre conductorii autoritilor sau instituiilor publice din administraia public
central i local, la propunerea Ageniei Naionale a Funcionarilor
Publici. Numirea n funciile publice pentru care se organizeaz
concurs n condiiile Legii nr. 188/1999 se face prin actul administrativ
emis de ctre conductorii autoritilor i instituiilor publice din administraia public central i local.
Funcionarul public este numit de ctre autoritatea public, competent potrivit legii i investit n mod legal cu atribuiile unei funcii
publice, cu o activitate pe care s o desfoare n scopul asigurrii
funcionrii continue a unui serviciu public.
Pentru respectarea principiului legalitii administraiei publice nu
este suficient ca atribuiile care formeaz diferitele funcii publice n
cadrul structurilor administraiei s aib caracter legal, ci mai este
necesar s fie deinute n mod legal de ctre cei care le exercit, deci
acetia s fie abilitai, investii legal.
nvestirea legal prin numire, genereaz abilitarea legal a
funcionarului public de a exercita competena care constituie coninutul funciei publice.
Funcionarii publici sunt investii n funcie printr-un act administrativ de numire, unilateral. Funcionarul public este investit cu atribuiile care i determin competena, nu de ctre cel care l-a numit, ci
de ctre lege, care organizeaz funcia n vederea satisfacerii unui
interes general. Legea organizeaz funcia cu atribuiile stabilite
pentru aceasta i oricare persoan, care ntrunete condiiile legii,
poate aspira la accesul i exercitarea funciei respective.
Prin individualizarea efectuat la investirea n funcia public,
dreptul su la funcia public poate fi aprat de titular n conformitate
cu prevederile legale. Astfel de drepturi sunt publice, iar funcionarul
le deine pe durata exercitrii funciei, fiind conferite n interes
general, cu scopul de a acorda titularului funciei garanii n ndeplinirea atribuiilor sale. Funcionarul public poate, s-i apere drepturile
conferite de lege n condiiile procedurii contenciosului administrativ.

Funcia public i funcionarii publici

191

Trsturile actului de numire n funcia public n comparaie


cu contractul individual de munc sunt urmtoarele:
a) este un act juridic, anume o manifestare de voin fcut cu
scopul de a nate, modifica sau stinge drepturi i obligaii ce constituie
de altfel coninutul raportului juridic de serviciu (funcie public);
b) actul de numire este un act juridic unilateral la care
consimte i cel n considerarea cruia se emite cu ocazia jurmntului
prestat (de cele mai multe ori, chiar persoana solicit prin cerere scris
participarea la concursul organizat pentru ocuparea unei funcii
publice).
Spre deosebire de caracterul unilateral al actului de numire, contractul individual de munc este un act bilateral, sinalagmatic, n care
prile negociaz termenii actului respectiv, n condiiile legii.
Statutul de funcionar public se dobndete din momentul numirii
i se exercit din momentul depunerii jurmntului1. De aici rezult
actele emise de un funcionar public care nu a depus nc jurmntul
s fie, de regul, lovite de nulitate.
Spre deosebire de libertatea de voin ntlnit n cazul
contractului individual de munc, libertate care privete toate aspectele
negocierii, n cazul actului de numire n funcie, condiiile n care
urmeaz a se exercita prerogativele se deduc din lege, att libertatea
instituiei publice ct i a funcionarului limitndu-se la consimmntul de a respecta condiiile pe care legiuitorul le-a stabilit, pentru
c o trstur a competentei materiale este caracterul su legal2;
c) actul de numire are un caracter formal i mbrac ntotdeauna forma scris.
Se impune ca actul de numire s conin temeiul legal al numirii,
numele funcionarului public, denumirea funciei publice, data de la
care urmeaz s exercite funcia public, drepturile salariale, precum i
locul de desfurare a activitii. Fiind un act administrativ, forma
scris este cerut ad validitatem i n aceast form este adus la
cunotin titularului funciei.
1
2

Vedina V., Statutul funcionarului public, Ed. Nemira, Bucureti, 1998, p. 136.
Iorgovan A., op. cit., vol. I, p. 558.

192

Drept administrativ

Spre deosebire de actul de numire, contractul individual de munc


are un caracter consensual, fiind ncheiat solo consensu, forma scris
fiind cerut ad probationem nu ad validitatem.
d) actul de numire are un caracter personal, n sensul c
vizeaz capacitatea fizic i moral a ceteanului, care prin numire
devine funcionar public i este nvestit cu prerogative de putere
public;
e) actul de numire provine ntotdeauna numai de la o autoritate sau instituie public1.
Raporturile de serviciu se nasc i se exercit pe baza actului
administrativ de numire, emis n condiiile legii. Exercitarea raporturilor de serviciu se realizeaz pe durat nedeterminat. Prin excepie,
funciile publice pot fi ocupate pe perioad determinat, n condiiile
expres prevzute de lege.
Actul administrativ de numire are form scris i trebuie s
conin temeiul legal al numirii, numele funcionarului public,
denumirea funciei publice, data de la care urmeaz s exercite
funcia public, drepturile salariale, precum i locul de desfurare a
activitii. Fia postului aferent funciei publice se anexeaz la actul
administrativ de numire, iar o copie a acesteia se nmneaz funcionarului public.
La intrarea n corpul funcionarilor publici, funcionarul public
depune jurmntul de credin n termen de trei zile de la emiterea
actului de numire n funcia public definitiv. Jurmntul are urmtoarea formul: Jur s respect Constituia, drepturile i libertile
fundamentale ale omului, s aplic n mod corect i fr prtinire legile
rii, s ndeplinesc contiincios ndatoririle ce mi revin n funcia
public n care am fost numit, s pstrez secretul profesional i s
respect normele de conduit profesional i civic. Aa s-mi ajute
1

Vedina V. reine c emitentul actului de numire poate fi, n afar de autoritatea


public, i un agent privat autorizat, caz n care avem de-a face cu un raport juridic
atipic de funcie public. Cu privire la statutul juridic al personalului structurilor
private autorizate, autoarea arat c este asimilat funcionarului public ceea ce face s-i
numeasc funcionari atipici, iar actele emise de aceste servicii publice prestate de
structuri private s fie calificate de doctrina de drept public acte administrative emise
prin delegaie; Vedina V., Statutul funcionarului public, Ed. Nemira, Bucureti,
1998, p. 137.

Funcia public i funcionarii publici

193

Dumnezeu. Formula religioas de ncheiere va respecta libertatea


convingerilor religioase. Refuzul depunerii jurmntului prevzut la
alin. (6) se consemneaz n scris i atrage revocarea actului administrativ de numire n funcia public.
5.4. Conflictul de interese i incompatibilitile n
exercitarea funciilor publice
Potrivit art. 70 din Titlul IV, Legea nr. 161/2003, prin conflict de
interese se nelege situaia n care persoana ce exercit o demnitate
public sau o funcie public are un interes personal de natur patrimonial care ar putea influena ndeplinirea cu obiectivitate a atribuiilor care i revin, potrivit Constituiei i altor acte normative.
Principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese n
exercitarea funciilor publice sunt: imparialitatea, integritatea, transparena deciziei i supremaia interesului public.
Funcionarul public este n conflict de interese, dac se afl n
una dintre urmtoarele situaii1:
a) este chemat s rezolve cereri, s ia decizii sau s participe la
luarea deciziilor cu privire la persoane fizice i juridice cu care are
relaii cu caracter patrimonial;
b) particip n cadrul aceleiai comisii constituite conform legii,
cu funcionari publici care au calitatea de so sau rud de gradul I;
c) interesele sale patrimoniale, ale soului sau rudelor acestuia de
gradul I, pot influena deciziile pe care trebuie s le ia n exercitarea
funciei publice.
Potrivit prevederilor art. 111 din Titlul IV, Legea nr. 161/2003,
persoanele care exercit funciile publice vor depune o declaraie de
interese, pe proprie rspundere, cu privire la funciile i activitile pe
care le desfoar, cu excepia celor legate de mandatul sau funcia
public pe care o exercit.
Funciile i activitile care vor fi menionate n declaraia de
interese sunt:
a) funciile deinute n cadrul unor asociaii, fundaii sau alte
organizaii neguvernamentale ori partide politice;
1

Potrivit art. 79, Titlul IV din Legea nr. 161/2003.

194

Drept administrativ

b) activitile profesionale remunerate;


c) calitatea de acionar sau asociat la societi comerciale, inclusiv
bnci sau alte instituii de credit, societi de asigurare i financiare.
Potrivit prevederilor art. 94 alin. (1)1 din Titlul IV, Legea
nr. 161/2003, calitatea de funcionar public este incompatibil cu orice
alt funcie public dect cea pentru care a fost numit, precum i cu
funciile de demnitate public.
Funcionarii publici nu pot deine alte funcii i nu pot desfura
alte activiti, remunerate sau neremunerate, dup cum urmeaz:
a) n cadrul autoritilor sau instituiilor publice;
b) n cadrul cabinetului demnitarului, cu excepia cazului n care
funcionarul public este suspendat din funcia public, n condiiile
legii, pe durata numirii sale;
La ncheierea mandatului demnitarului, funcionarul public
este rencadrat n funcia public deinut sau ntr-o funcie
similar.
c) n cadrul regiilor autonome, societilor comerciale ori n alte
uniti cu scop lucrativ, din sectorul public sau privat, n cadrul unei
asociaii familiale sau ca persoan fizic autorizat;
d) n calitate de membru al unui grup de interes economic.
Funcionarii publici care, n exercitarea funciei publice, au
desfurat activiti de monitorizare i control cu privire la
societi comerciale sau alte uniti cu scop lucrativ, nu pot s-i
desfoare activitatea i nu pot acorda consultan de specialitate
la aceste societi timp de 3 ani, dup ieirea din corpul funcionarilor publici.
De asemenea, funcionarii publici nu pot fi mandatari ai unor
persoane n ceea ce privete efectuarea unor acte n legtur cu funcia
public pe care o exercit.
La ocuparea funciilor publice sunt prevzute i incompatibiliti, conform Legii nr. 188/1999. Astfel, funcionarii publici:
- nu pot deine dou funcii publice n acelai timp, cu excepia
celor didactice;
- nu pot deine funcii n regiile autonome, societile comerciale
ori n alte uniti cu scop lucrativ;
1

Potrivit art. 94 alin. (1), Titlul IV din Legea nr. 161/2003.

Funcia public i funcionarii publici

195

- nu pot exercita la societi comerciale cu capital privat activiti


cu scop lucrativ care au legtur cu atribuiile ce le revin din funciile
publice pe care le dein i nu pot fi mandatari ai unor persoane n
ceea ce privete efectuarea unor acte n legtur cu funcia pe care o
ndeplinesc.
Prin urmare, funcionarii publici au obligaia de a se abine de la
efectuarea oricror activiti cu scop lucrativ care contravin demnitii,
prestigiului i normelor de comportare ce decurg din poziia lor
oficial.
5.5. Promovarea funcionarilor publici i evaluarea
performanelor profesionale
n carier, funcionarul public beneficiaz de dreptul de a promova n funcia public i de a avansa n gradele de salarizare.
Promovarea este modalitatea de dezvoltare a carierei prin
ocuparea unei funcii publice superioare vacante. Promovarea ntr-o
funcie public superioar vacant se face prin concurs sau examen.
Pentru a participa la concursul pentru promovarea ntr-o funcie
public de execuie din gradul profesional principal, funcionarii
publici trebuie s ndeplineasc urmtoarele condiii minime:
- s aib o vechime minim de doi ani n funciile publice de execuie din gradul profesional asistent, n clasa corespunztoare studiilor
absolvite;
- s fi obinut la evaluarea performanelor profesionale individuale
din ultimii 2 ani, cel puin calificativul foarte bun;
- s ndeplineasc cerinele specifice prevzute n fia postului.
Pentru a participa la concursul pentru promovarea ntr-o funcie
public de execuie din gradul profesional superior, funcionarii
publici trebuie s ndeplineasc urmtoarele condiii minime:
- s aib o vechime minim de 2 ani n funciile publice de execuie din gradul profesional principal sau 4 ani n funciile publice de
execuie din gradul profesional asistent, n clasa corespunztoare
studiilor absolvite;
- s fi obinut la evaluarea performanelor profesionale individuale
din ultimii 2 ani, cel puin calificativul foarte bun;
- s ndeplineasc cerinele specifice prevzute n fia postului.

196

Drept administrativ

Au dreptul de a participa la concursul organizat n vederea ocuprii funciilor publice de conducere vacante persoanele care
ndeplinesc urmtoarele condiii:
- sunt absolvente ale programelor de formare specializat i
perfecionare n administraia public organizate de ctre Institutul
Naional de Administraie, centrele regionale de formare continu
pentru administraia public local, precum i de alte instituii
specializate, din ar sau strintate;
- au fost numite ntr-o funcie public din clasa I;
- ndeplinesc cerinele specifice prevzute n fia postului, precum
i condiiile de vechime prevzute la alin. (2).
Evaluarea performanelor profesionale individuale ale funcionarilor publici se face anual. Procedura de evaluare are ca scop:
- avansarea n gradele de salarizare;
- retrogradarea n gradele de salarizare;
- promovarea ntr-o funcie public superioar;
- eliberarea din funcia public;
- stabilirea cerinelor de formare profesional a funcionarilor
publici.
n urma evalurii performanelor profesionale individuale funcionarului public i se acord unul din urmtoarele calificative: excepional, foarte bun, bun, satisfctor, nesatisfctor.
Evaluarea performanelor profesionale individuale ale nalilor
funcionari publici se face de ctre o comisie de evaluare, compus din
cinci personaliti, recunoscute ca specialiti n administraia public,
propuse de ministrul administraiei publice i numite de primul-ministru.
Metodologia de evaluare a performanelor profesionale individuale ale funcionarilor publici se aprob prin hotrre a Guvernului1, la propunerea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, dup
consultarea organizaiilor sindicale ale funcionarilor publici, reprezentative la nivel naional.
1
Metodologia de evaluare a performanelor profesionale individuale ale
funcionarilor publici, precum i de contestare a calificativelor acordate a fost aprobat
prin H.G. nr. 1029/2003 care abrog H.G. nr. 1084/2001, publicat n M. Of. nr. 707
din 7 noiembrie 2001.

Funcia public i funcionarii publici

197

6. Modificarea, suspendarea i ncetarea raporturilor de


serviciu
6.1. Modificarea raportului de serviciu
Funcionarii publici pot fi delegai sau detaai de conducerea
autoritii sau instituiei n care i desfoar activitatea pentru a ndeplini anumite activiti n afara locului de munc, n condiiile legii.
Modificarea raportului de serviciu are loc prin:
delegare;
detaare;
transfer;
mutarea n cadrul altui compartiment sau altei structuri fr
personalitate juridic a autoritii sau instituiei publice;
exercitarea cu caracter temporar a unei funcii publice de conducere.
Delegarea se dispune n interesul autoritii sau instituiei publice
n care este ncadrat funcionarul public, pe o perioad de cel mult 60
de zile calendaristice ntr-un an.
Funcionarul public poate refuza delegarea dac se afl n una
dintre urmtoarele situaii:
a) graviditate;
b) i crete singur copilul minor;
c) starea sntii, dovedit cu certificat medical, face contraindicat delegarea.
Delegarea pe o perioad mai mare de 60 de zile calendaristice n
cursul unui an calendaristic se poate dispune numai cu acordul scris al
funcionarului public.
Pe timpul delegrii funcionarul public i pstreaz funcia
public i salariul, iar autoritatea sau instituia public care l deleag
este obligat s suporte costul integral al transportului, cazrii i al
indemnizaiei de delegare.
Detaarea se dispune n interesul autoritii sau instituiei publice
n care urmeaz s i desfoare activitatea funcionarul public, pentru
o perioad de cel mult 6 luni. n cursul unui an calendaristic un
funcionar public poate fi detaat mai mult de 6 luni numai cu acordul
su scris.

198

Drept administrativ

Funcionarul public poate refuza detaarea dac se afl n una


dintre urmtoarele situaii:
a) graviditate;
b) i crete singur copilul minor;
c) starea sntii, dovedit cu certificat medical, face contraindicat detaarea;
d) detaarea se face ntr-o localitate n care nu i se asigur condiii
corespunztoare de cazare;
e) este singurul ntreintor de familie;
f) motive familiale temeinice justific refuzul de a da curs
detarii.
Transferul poate avea loc dup cum urmeaz:
a) n interesul serviciului;
b) la cererea funcionarului public.
Transferul se poate face ntr-o funcie public pentru care sunt
ndeplinite condiiile specifice prevzute n fia postului.
Transferul n interesul serviciului se poate face numai cu acordul
scris al funcionarului public transferat. n cazul transferului n interesul serviciului n alt localitate, funcionarul public transferat are
dreptul la o indemnizaie egal cu salariul net calculat la nivelul
salariului din luna anterioar celei n care se transfer, la acoperirea
tuturor cheltuielilor de transport i la un concediu pltit de 5 zile. Plata
acestor drepturi se suport de autoritatea sau instituia public la care
se face transferul, n termen de cel mult 15 zile de la data aprobrii
transferului.
Autoritile sau instituiile publice au obligaia de a asigura
publicitatea funciilor publice vacante care pot fi ocupate prin transfer
la cerere. n situaia n care doi sau mai muli funcionari publici
solicit ocuparea unei funcii publice vacante prin transfer la cerere,
selecia se face pe baz de interviu.
Mutarea n cadrul altui compartiment al autoritii sau
instituiei publice poate fi definitiv sau temporar.
Mutarea definitiv n cadrul altui compartiment poate avea loc n
urmtoarele situaii:
a) cnd se dispune de ctre conductorul autoritii sau instituiei
publice n care i desfoar activitatea funcionarul public, pe o

Funcia public i funcionarii publici

199

funcie public vacant de aceeai categorie, clas i grad profesional


sau cu repartizarea postului corespunztor funciei publice deinute, cu
respectarea pregtirii profesionale a funcionarului public i a salariului acestuia. n acest caz este necesar acordul scris al funcionarului
public;
b) la solicitarea justificat a funcionarului public, cu aprobarea
conductorului autoritii sau instituiei publice, pe o funcie public
de aceeai categorie, clas i grad profesional, cu respectarea pregtirii
profesionale a funcionarului public;
c) n alte situaii prevzute de dispoziiile legale.
Mutarea temporar n cadrul altui compartiment se dispune
motivat, n interesul autoritii sau instituiei publice, de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice, pe o perioad de maximum
6 luni ntr-un an, cu respectarea pregtirii profesionale i a salariului
pe care l are funcionarul public.
Mutarea temporar sau definitiv n cadrul altui compartiment
poate fi solicitat de funcionarul public n cazul n care starea
sntii, dovedit cu certificat medical, nu i mai permite desfurarea
activitii n acel compartiment. Mutarea se poate face pe o funcie
public corespunztoare, dac funcionarul public n cauz este apt
profesional s ndeplineasc noile atribuii care i revin.
Funcionarul public poate refuza mutarea n cadrul altei structuri a
autoritii sau instituiei publice n alt localitate, dac se afl n una
dintre situaiile prevzute pentru detaare.
Exercitarea cu caracter temporar a unei funcii publice de
conducere se realizeaz prin promovarea temporar a unui funcionar
public care ndeplinete condiiile specifice pentru ocuparea acestei
funcii publice i care nu are n cazierul administrativ sanciuni disciplinare neradiate n condiiile prezentei legi.
Dac funcia public este vacant, msura prevzut se dispune
de ctre persoana care are competena numirii n funcia public, pe o
perioad de maximum 6 luni ntr-un an calendaristic, astfel:
a) cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, pentru
funciile din cadrul autoritilor i instituiilor publice din administraia
public central;

200

Drept administrativ

b) cu obligaia ntiinrii nainte cu cel puin 10 zile a Ageniei


Naionale a Funcionarilor Publici, pentru funciile publice din cadrul
autoritilor i instituiilor publice din administraia public local. n
situaia n care Agenia Naional a Funcionarilor Publici constat c
nu sunt ndeplinite condiiile legale privind exercitarea cu caracter
temporar a unei funcii publice de conducere, dispune neefectuarea
msurii sau, dup caz, ncetarea acesteia.
Dac funcia public este temporar vacant, msura prevzut la
alin. (1) se dispune de ctre persoana care are competena numirii n
funcia public, pn la data ncetrii suspendrii din funcia public, a
detarii titularului funciei publice.
6.2. Suspendarea raportului de serviciu
Raportul de serviciu se suspend de drept atunci cnd funcionarul
public se afl n una dintre urmtoarele situaii:
a) este numit sau ales ntr-o funcie de demnitate public, pentru
perioada respectiv;
b) este ncadrat la cabinetul unui demnitar;
c) este desemnat de ctre autoritatea sau instituia public s
desfoare activiti n cadrul unor misiuni diplomatice ale Romniei
ori n cadrul unor organisme sau instituii internaionale, pentru perioada respectiv;
d) desfoar activitate sindical pentru care este prevzut
suspendarea n condiiile legii;
e) efectueaz stagiul militar, serviciul militar alternativ, este
concentrat sau mobilizat;
f) este arestat preventiv;
g) efectueaz tratament medical n strintate, dac funcionarul
public nu se afl n concediu medical pentru incapacitate temporar de
munc, precum i pentru nsoirea soului sau, dup caz, a soiei ori a
unei rude pn la gradul I inclusiv, n condiiile legii;
h) se afl n concediu pentru incapacitate temporar de munc, pe
o perioad mai mare de o lun, n condiiile legii;
i) carantin, n condiiile legii;
j) concediu de maternitate, n condiiile legii;

Funcia public i funcionarii publici

201

k) este disprut, iar dispariia a fost constatat prin hotrre


judectoreasc irevocabil;
l) fora major;
m) n cazul n care s-a dispus trimiterea n judecat pentru svrirea unei infraciuni contra umanitii, contra statului sau contra
autoritii, de serviciu sau n legtur cu serviciul, care mpiedic
nfptuirea justiiei, de fals ori a unor fapte de corupie sau a unei
infraciuni svrite cu intenie, care ar face-o incompatibil cu exercitarea funciei publice, cu excepia situaiei n care a intervenit
reabilitarea;
n) pe perioada cercetrii administrative, n situaia n care funcionarul public care a svrit o abatere disciplinar poate influena cercetarea administrativ, la propunerea motivat a comisiei de disciplin;
o) n alte cazuri expres prevzute de lege.
n termen de 15 zile calendaristice nainte de data ncetrii
motivului de suspendare de drept, dar nu mai trziu de data lurii la
cunotin de motivul ncetrii suspendrii de drept, funcionarul
public este obligat s informeze n scris persoana care are competena
legal de numire n funcia public despre acest fapt. Neinformarea
persoanei care are competena legal de numire n funcia public
atrage ncetarea de drept a raportului de serviciu al funcionarului
public.
Raportul de serviciu se suspend la iniiativa funcionarului
public n urmtoarele situaii:
a) concediu pentru creterea copilului n vrst de pn la 2 ani
sau, n cazul copilului cu handicap, pn la mplinirea vrstei de 3 ani,
n condiiile legii;
b) concediu pentru ngrijirea copilului bolnav n vrst de pn la
7 ani sau, n cazul copilului cu handicap pentru afeciunile intercurente, pn la mplinirea vrstei de 18 ani;
c) desfurarea unei activiti n cadrul unor organisme sau instituii internaionale
d) pentru participare la campania electoral;
e) pentru participarea la grev, n condiiile legii.
Reluarea activitii se dispune prin act administrativ al persoanei
care are competena legal de numire n funcia public.
Actul administrativ prin care se constat, respectiv se aprob
suspendarea raportului de serviciu, precum i cel prin care se dispune

202

Drept administrativ

reluarea activitii de ctre funcionarul public se comunic Ageniei


Naionale a Funcionarilor Publici, n termen de 10 zile lucrtoare de la
data emiterii.
6.3. ncetarea raportului de serviciu
ncetarea raporturilor de serviciu ale funcionarilor publici se face
prin act administrativ al persoanei care are competena legal de
numire n funcia public i are loc n urmtoarele condiii:
a) de drept;
b) prin acordul prilor, consemnat n scris;
c) prin eliberare din funcia public;
d) prin destituire din funcia public;
e) prin demisie.
Raportul de serviciu nceteaz de drept:
a) la data decesului funcionarului public;
b) la data rmnerii irevocabile a hotrrii judectoreti de declarare a morii funcionarului public;
c) dac funcionarul public nu mai ndeplinete una dintre condiiile prevzute de Statut;
d) la data ndeplinirii cumulative a condiiilor de vrst standard i
a stagiului minim de cotizare pentru pensionare sau, dup caz, la data
comunicrii deciziei de pensionare pentru limit de vrst, pensionare
anticipat, pensionare anticipat parial ori invaliditate a funcionarului public, potrivit legii;
e) ca urmare a constatrii nulitii absolute a actului administrativ
de numire n funcia public, de la data la care nulitatea a fost
constatat prin hotrre judectoreasc definitiv i irevocabil;
f) cnd funcionarul public a fost condamnat printr-o hotrre
judectoreasc definitiv pentru o fapt prevzut la art. 54 lit. h) din
Statut sau prin care s-a dispus aplicarea unei sanciuni privative de
libertate, la data rmnerii definitive i irevocabile a hotrrii de
condamnare;
g) ca urmare a interzicerii exercitrii profesiei sau funciei, ca
msur de siguran ori ca pedeaps complementar, de la data rmnerii definitive a hotrrii judectoreti prin care s-a dispus interdicia;
h) la data expirrii termenului n care a fost ocupat pe perioad
determinat funcia public.

Servicii publice. Evoluii i particulariti

203

Capitolul VI
Serviciile publice. Evoluii i particulariti
1. Noiunea de serviciu public
Administraia public urmrete satisfacerea interesului public, a
utilitii publice (hran, locuin, transport, cultur, sntate etc.), n
mod dezinteresat, prin realizarea de servicii publice.
Noiunea de serviciu public a aprut i s-a dezvoltat treptat n
contextul sporirii nevoilor generale ale societii omeneti. Termenul
de serviciu public a aprut pentru prima dat n doctrina juridic
francez, n prima ediie a Tratatului de drept administrativ, aprut sub
redacia prof. Maurice Hauriou (1892). De la naterea sa termenul de
serviciu public a putut fi ntlnit sub diverse aspecte, cum ar fi de
exemplu interes public, utilitate public, interes general.
Noiunea de serviciu public este definit din mai multe de vedere,
existnd o mare varietate de servicii publice. Mircea Djuvara considera noiunea de serviciu public ca fiind o noiune relativ recent n
dreptul administrativ, care a aprut pentru satisfacerea cerinelor
membrilor unei colectiviti umane.
Trebuie fcut precizarea c nu este suficient existena interesului unei persoane sau grup restrns de persoane pentru apariia
unui serviciu public, fiind nevoie de interesele unei colectiviti pentru
anumite cerine.
Termenul de serviciu public este utilizat att n sens organizatoric,
de organism social, ct i n sens funcional, de activitate desfurat
de acest organism1.
Dat fiind complexitatea cerinelor sociale, exist i o mare
varietate de servicii publice.
1

n acest sens, Iorgovan A., Drept administrativ. Tratat elementar, 1994;


Negoi Al., Drept administrativ, 1997; Alexandru A., Structuri, mecanisme i
instituii administrative, 1996, Bucureti.

204

Drept administrativ

De aceea, se impune a se face distincie ntre serviciu public i


serviciu de utilitate public.
Distincia ntre cele dou servicii const n faptul c primul este
nfptuit de o organizaie statal, iar cel de-al doilea de o organizaie
nestatal (asociaie, fundaie etc.).
Serviciul public de legiferare are ca scop adoptarea de norme
juridice obligatorii, care s reglementeze, n mod uniform, la nivelul
ntregii ri, raporturile sociale; serviciul judiciar soluioneaz, cu
putere de adevr legal, conflictele juridice i sancioneaz pe cei care
ncalc legea; serviciile administrative asigur executarea legilor i a
hotrrilor judectoreti, ordinea public, sigurana naional i
creeaz condiiile de desfurare a activitii n domenii privind sntatea, instrucia public, cultur, transport etc.
Pentru a fi n prezena unui serviciu public, sunt necesare urmtoarele condiii:
satisfacerea cerinelor membrilor societii;
nfiinarea lor s se fac prin acte de autoritate. Astfel, ministerele
se nfiineaz prin lege, organele de specialitate din subordinea
Guvernului se nfiineaz prin hotrre a Guvernului, iar cele din
subordinea ministerelor prin ordin al ministrului; potrivit Legii administraiei publice locale nr. 215/2001, consiliile judeene pot nfiina prin
hotrre, instituii social-culturale i sanitare de interes judeean etc.;
activitatea lor se desfoar n realizarea autoritii publice,
personalul lor avnd, n principal, calitatea de funcionar public;
sunt persoane juridice, avnd toate drepturile i obligaiile
specifice ale acestora;
mijloacele lor materiale sunt asigurate fie prin subvenii
bugetare, fie din venituri proprii.
De aceea, serviciul public poate fi definit ca fiind acea organizaie de stat sau a colectivitii locale, nfiinat de autoritile
competente, cu scopul de a asigura satisfacerea unor cerine ale
membrilor societii, n regim de drept administrativ sau civil, n
procesul de executare a legii.
Serviciile publice poart denumiri diferite ca, de exemplu,
secretariate, agenii, institute, administraii, secii, oficii, spitale, coli,
regii autonome, societi.

Servicii publice. Evoluii i particulariti

205

Organizaiile care presteaz servicii publice pot fi grupate n trei


categorii:
autoriti ale administraiei publice;
instituii publice;
regii autonome de interes public.
Aceast grupare se ntemeiaz pe o serie de deosebiri, i anume:
activitatea autoritilor administraiei publice se caracterizeaz
prin adoptarea sau emiterea de acte administrative, activitatea instituiilor publice prin aceea c este mai mult o activitate intelectual, iar
cea a regiilor autonome este preponderent economic;
mijloacele financiare necesare desfurrii activitii autoritilor administraiei publice i, n mai mic msur a instituiilor
publice, se asigur de la bugetul statului, iar regiile autonome de
interes public i asigur mijloacele bneti, n mare parte, din
veniturile obinute din activitatea proprie;
autoritile administraiei publice i instituiile publice i
desfoar activitatea, de regul, n mod gratuit, regiile autonome, de
regul, contra cost;
n activitatea autoritilor administraiei publice preponderent
este emiterea de acte administrative; n activitatea instituiilor publice
aceasta este mai redus, iar n activitatea regiilor autonome.
Doctrina francez susine existena a dou accepiuni asupra
noiunii de serviciu public. Conceptul de serviciu public trebuie conceput, n primul rnd, ca o activitate desfurat de autoritile publice
n vederea satisfacerii intereselor generale, pentru c serviciul public
nu apare dect atunci cnd colectivitatea scoate n eviden o anumit
nevoie general.
Aceast definiie comport dou componente: o component
material i o component formal-organizatoric.
Din punct de vedere al componentei materiale, serviciul public
prevede o activitate de interes general, ce mbrac multiple forme n
funcie de natura cerinelor sociale.
Scond n eviden coninutul material al serviciului public,
marele profesor Antonie Iorgovan, definete serviciul public ca fiind
forma aciunii administrative prin care o persoan public i asum
satisfacerea unei nevoi de interes general.

206

Drept administrativ

O alt modalitate de definire a serviciului public este realizat de


Rodica Narcisa Petrescu, care arat c, ne aflm n prezena unui
serviciu public dac:
- o activitate de interes general sau public este desfurat de o
autoritate a administraiei publice sau o persoan juridic public
organizat de aceasta;
- dac o persoan juridic privat este autorizat de administraia
public s presteze anumite activiti de interes general.
ntr-un alt studiu, serviciul public este definit ca fiind: acel
organism administrativ nfiinat prin lege sau pe baza legii, de ctre
stat, jude sau comun pentru satisfacerea n mod continuu a unor
interese specifice ale membrilor societii.
Dup cum se poate observa, acest tip de definiie ncearc s
mbine concepiile unor autori interbelici, respectiv a profesorilor P.
Negulescu i A. Teodorescu.
n ceea ce privete componenta formal-organizatoric, aceasta
este strns legat de componenta material, pentru c nu poate fi
conceput un serviciu public fr ansamblul de ageni i de mijloace
materiale, alocate n vederea mplinirii intereselor specifice.
Paul Negulescu accentueaz caracterul formal al serviciului
public, definindu-l ca fiind un organism administrativ creat de stat,
jude sau comun, cu o competen i puteri determinate, cu mijloace
financiare procurate din patrimoniul general al administraiei publice
creatoare, pus la dispoziiunea publicului pentru a satisface n mod
regulat i continuu o nevoie cu caracter general, creia iniiativa privat nu ar putea s-i dea dect o satisfacie incomplet i intermitent.
De aceea, serviciul public poate fi definit ca fiind acea organizaie de stat sau a colectivitii locale, nfiinat de autoritile competente, cu scopul de a asigura satisfacerea unor cerine ale membrilor societii, n regim de drept administrativ sau civil, n procesul
de executare a legii.
Se mai poate spune c serviciile publice, nelese n sens larg,
sunt ansambluri de persoane i bunuri create n vederea satisfacerii
unei nevoi publice de ctre o colectivitate public, supuse autoritii i
controlului acesteia.

Servicii publice. Evoluii i particulariti

207

Aceast definiie, nsuit de majoritatea autorilor n materie, face


s apar ideea de ansamblu de mijloace avute n vedere pentru
satisfacerea unui scop.
Este vorba de mijloace de personal i materiale, completate cu
posibilitatea utilizrii, uneori, a procedurilor juridice excepionale.
Cheltuielile serviciilor sunt, n principiu, suportate de ctre
colectivitatea care a instituit i organizat serviciul. Ele pot fi acoperite
total sau parial din veniturile provenite din funcionarea serviciului
sau cu concursul particularilor i sunt ntotdeauna sub control i sub
dependena colectivitii care le-a creat.

2. Tipologia serviciilor publice


n doctrin, avnd n vedere tipologia serviciilor publice, o prim
distincie se realizeaz ntre:
serviciu public de legiferare;
serviciu public judiciar;
serviciile publice administrative.
Serviciul public de legiferare este realizat de ctre Parlament i
const n adoptarea normelor juridice obligatorii care reglementeaz
raporturile sociale, la nivelul ntregii ri.
Serviciul public judiciar este realizat de ctre instanele judectoreti ce au ca scop soluionarea conflictelor juridice i sancionarea
celor care ncalc legea.
Serviciile publice administrative asigur executarea legilor i a
hotrrilor judectoreti, ordinea public, sigurana naional i asigur
desfurarea activitilor pentru toate domeniile.
Dup modul de finanare a serviciilor publice, acestea pot fi:
servicii publice finanate de la bugetul public;
servicii publice finanate din surse extrabugetare;
servicii publice finanate din combinaii bugetare i extrabugetare;
servicii publice finanate din activitatea proprie.
O distincie se poate realiza ntre serviciul public i serviciul de
utilitate public, distincie care const n faptul c primul este realizat

208

Drept administrativ

de o organizaie statal, iar cel de al doilea de o organizaie nestatal


(asociaii, fundaii).
Alte criterii menionate n literatura de specialitate sunt:
1. Dup nivelul de realizare/gradul de extensie:
servicii publice naionale ce sunt organizate pentru ntreaga ar;
servicii publice locale care sunt create la nivel local n vederea
satisfacerii cerinelor colectivitii din respectiva unitate administrativ
teritorial.
2. Dup modul de cooperare la satisfacerea interesului public:
servicii publice la realizarea crora nu sunt implicate alte persoane din rndul clienilor i care au ca scop satisfacerea direct i
individual a particularilor;
servicii publice la realizarea crora particip n mod indirect i
alte persoane. Aici clientul este utilizator i nu beneficiar, de exemplu,
ntreinerea reelei de drumuri;
servicii publice la realizarea crora sunt implicate persoane din
afar, de exemplu, aprarea naional.
3. Dup forma de proprietate:
servicii publice monopolizate, oferite doar de instituiile administrative care dein i monopolul asupra activitilor respective;
servicii publice pe care administraia public le exercit n
paralel cu persoanele particulare autorizate;
servicii publice exercitate de persoane private autorizate sub
controlul unei autoriti a administraiei publice.
4. Dup modul de organizare:
autoriti administrative (ministere, departamente, direcii, oficii,
serviciile din primrii i consiliile judeene);
instituii publice (coli, universiti);
regii autonome de interes public;
asociaii i fundaii.
5. Dup importana social:
servicii publice vitale (alimentare cu ap, canalizare, distribuie
energic);
servicii publice facultative (amenajarea de parcuri de distracii,
centre de informare).

Servicii publice. Evoluii i particulariti

209

3. Serviciile publice ale administraiei centrale din


Romnia1
Se tie c administraia public reprezint sistemul n care se
desfoar activitatea de organizare a executrii i de execuie concret
a legii. Aceast activitate se realizeaz de ctre autoritile administrative centrale sau locale, putnd avea caracter:
de dispoziie reglementri elaborate i emise pe baz de lege
i n interesul execuiei legii;
de prestaie servicii publice de interes general sau local.
Avnd n vedere faptul c nevoile i cerinele societii n general
sau ale fiecrui cetean n parte sufer modificri frecvente n timp i
spaiu, administraia public trebuie s aib un caracter dinamic s se
adapteze la aceste realiti, fapt pentru care i creeaz i organizeaz
structuri care s rspund acestor cerine i nevoi reclamate de
societate. Aceste cerine i nevoi pot fi:
generale la nivelul ntregii comuniti organizate de ctre stat
(aprare, ordine public, educaie, sntate);
specifice la nivelul colectivitilor din judee, orae sau comune
(alimentare cu ap, gaze, lumin, energie termic, salubrizare).
Autoritile administrative au menirea de a transpune n practic
prevederile legii, executnd-o sau organiznd executarea acesteia. n
acest scop, ele dispun de resurse (financiare, materiale, umane) i de
competene atribuite corespunztor sarcinilor ce revin fiecreia.
Instituiile publice centrale prestatoare de servicii publice
centrale sunt:
Preedinia Romniei prin administraia prezidenial;
Guvernul prin aparatul de lucru al Guvernului;
Administraia central de specialitate prin intermediul ministerelor, autoritilor subordonate ministerelor i autoritilor autonome. Celelalte autoriti centrale ale administraiei publice se mpart
n dou categorii:
1

2002.

A se vedea detaliat Alexandru I., Drept administrativ, SNSPA, Ed. Economica,

210

Drept administrativ

1. Autoriti subordonate Guvernului (Agenia Naional a


Funcionarilor Publici, Institutul Naional de Administraie, Oficiul
Concurenei, Garda Financiar, Oficiului de Stat pentru Invenii i
Mrci, Regia Naional a Pdurilor etc.);
2. Autoritile administrative autonome nu se subordoneaz
Guvernului, ministerelor sau altor organe centrale. Ele se grupeaz n
dou categorii:
a) Nominalizate n dispoziiile constituionale (Consiliul Suprem
de Aprare a rii, Serviciul Romn de Informaii, Curtea de Conturi,
Avocatul Poporului, Consiliul Legislativ, Curtea Constituional,
Serviciile Publice de Radio i Televiziune etc.);
b) Nenominalizate prin Constituie, care se nfiineaz prin lege
organic (Consiliul Naional al Cinematografiei, Consiliul Naional al
Audiovizualului, Banca Naional etc.).

4. Serviciile publice ale administraiei publice locale din


Romnia
Seciunea a 2-a a Capitolului IV al Legii administraiei publice
locale nr. 215/2001, este intitulat: Serviciile publice ale comunei,
oraului i aparatul propriu de specialitate al autoritilor administraiei publice locale, iar n cuprinsul articolelor din aceast
seciune, sunt utilizate sintagmele servicii publice ale comunei sau
oraului. Este vorba despre dou categorii de servicii publice locale:
servicii publice organizate de autoritile administraiei
publice locale;
servicii publice subordonate autoritilor administraiei
publice locale.
Categorii de servicii publice locale
Autoritile administraiei publice locale pot nfiina servicii
publice n condiiile Legii nr. 215/2001 n orice domeniu de activitate.
Pentru funcionarea normal a oricrei comuniti, sunt necesare o
serie de activiti specifice de interes general, cum ar fi alimentarea cu
ap, transportul de energie termic, distribuirea gazelor, canalizare,
salubritate etc. Aceste activiti care satisfac interese generale trebuie

Servicii publice. Evoluii i particulariti

211

asigurate de ctre autoritile publice locale n virtutea faptului c ele


rspund fa de cetenii care le-au desemnat pentru a le reprezenta
interesele.
Ca atare, serviciul public este mijlocul administraiei prin care se
presteaz cetenilor servicii de interes general, n regim de putere
politic.
n Romnia, nfiinarea serviciilor publice este atributul
exclusiv al autoritilor deliberative, respectiv al consiliilor locale,
iar organizarea i funcionarea lor constituie atributul autoritilor
executive, adic al primarilor. Totui majoritatea serviciilor publice
locale sunt constituite prin deconcentrarea serviciilor publice ale administraiei centrale la nivel local teritorial, aflate sub controlul prefectului (reprezentantul puterii centrale). Astfel, nu este vorba de o
descentralizare exclusiv real a serviciilor publice, ci mai exact de o
deconcentrare a majoritii serviciilor publice.
n categoria serviciilor publice locale se includ:
servicii publice cu caracter statal (serviciul de paz, asigurat
de corpul gardienilor publici; serviciul public de protecie civil,
serviciul de autorizare a construciilor, serviciul de paz asigurat de
corpul gardienilor publici);
serviciile comunitare nfiinate la nivel local, dar i judeean
(serviciile privind evidena populaiei, serviciile privind evidena
paapoartelor1, serviciile pentru situaii de urgen2 i serviciile
comunitare pentru cadastru i agricultur3, poliia comunitar care
1

O.G. nr. 84/3 august 2001, privind nfiinarea, organizarea i funcionarea


serviciilor publice comunitare de eviden a persoanelor, modificat de O.U.G.
nr. 50/2004 pentru modificarea i completarea unor acte normative n vederea stabilirii
cadrului organizatoric i funcional corespunztor desfurrii activitilor de eliberare
i eviden a crilor de identitate, actelor de stare civil, paapoartelor simple, permiselor de conducere i certificatelor de nmatriculare a vehiculelor.
2
Ordonana Guvernului nr. 88/30.08.2001, privind nfiinarea, organizarea i
funcionarea serviciilor publice comunitare pentru situaii de urgen, publicat n M.
Of. nr. 544 din 01 septembrie 2001, aprobat de Legea nr. 363/2002 i modificat de
O.U.G. nr. 25/2004 pentru modificarea i completarea O.G. nr. 88/2001 privind
nfiinarea, organizarea i funcionarea serviciilor publice comunitare pentru situaii de
urgen.
3
O.G. nr. 13/26 iulie 2001 privind nfiinarea, organizarea i funcionarea
serviciilor comunitare pentru cadastru i agricultur, publicat n M. Of. nr. 461 din 13
august 2001.

212

Drept administrativ

exercit atribuii privind aprarea drepturilor i libertilor fundamentale ale persoanei, a proprietii private i publice, prevenirea i descoperirea infraciunilor, respectarea ordinii i linitii public);
servicii publice de gospodrie comunal1 (Ap i canalizare;
Producia i distribuia energiei termice; Salubritate2, Transport public
local de cltori3; Drumuri i spaii verzi; Distribuie energie electric
n localiti; Distribuie gaze naturale n localiti);
alte servicii publice locale - care nu fac parte din categoria
serviciilor de gospodrie comunal (administrarea domeniului public);
servicii publice comerciale (organizarea i funcionarea pieelor agroalimentare; serviciul de exploatare a parcajelor publice;
licenierea transportului privat de cltori; expunerea firmelor i
reclamelor publicitare; organizarea i funcionarea cimitirelor; serviciul public de ecarisaj);
serviciul public pentru activiti culturale.
Principalele obiective i prioriti ale serviciilor publice locale
din Romnia
Pentru a atinge cele dou deziderate fundamentale ale serviciilor
publice de interes economic general sunt: calitate la standarde europene i accesibilitate din partea tuturor consumatorilor fr discriminri de nicio natur, inclusiv prin pre. Aceste obiective pot fi
realizate prin descentralizarea serviciilor publice i creterea responsabilitii autoritilor locale cu privire la calitatea serviciilor
asigurate populaiei.
1

Legea nr. 326/2001 a serviciilor publice de gospodrie comunal, mpreun cu


reglementrile anterioare, respectiv Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale,
Legea nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia i Legea
nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor creeaz un cadru coerent, pe baza cruia se
pot organiza i administra serviciile de gospodrie comunal. Legea nr. 326/2001 va fi
abrogat de Legea nr. 51/2006 - Legea serviciilor comunitare de utiliti publice la data
de 21.03.2007.
2
O.G. nr. 87/30.08.2001 privind serviciile publice de salubrizare a localitilor,
care va fi abrogat de Legea nr. 101/2006 la data de 8.05.2007.
3
O.G. nr. 86/30.08.2001 privind serviciile publice de salubrizare a localitilor.

Servicii publice. Evoluii i particulariti

213

5. Forme de gestiune a serviciilor publice


n literatura de specialitate sunt identificate urmtoarele moduri de
gestionare a serviciilor publice:
1. Administrarea prin regii autonome sau instituii publice;
2. Contractul de concesionare;
3. Contractul de nchiriere;
4. Locaia de gestiune;
5. Contractul civil;
6. Contractul comercial.
Autoritatea public nsrcinat cu crearea unui serviciu public
poate alege s l gestioneze ea nsi, utiliznd propriul personal i
propriile bunuri. Este vorba de ceea ce numim gestiune direct sau
gestiune n regie.
Formele cunoscute ale gestiunii directe sunt: regia direct, regia
depersonalizat, regia autonom.
n multe cazuri, autoritatea public nsrcinat cu crearea unui
serviciu public ncredineaz gestiunea unei ntreprinderi publice sau
private, pstrndu-i ns controlul asupra acesteia. Aceast situaie
este cunoscut sub denumirea de gestiune indirect sau gestiune
delegat.
n acest caz, autoritatea public trebuie s stabileasc misiunea
general a ntreprinderii., adic serviciile cu care aceasta este nsrcinat, misiunea de serviciu public i s stabileasc obligaii precise
prin care s se asigure acest serviciu - obligaii de serviciu public.
Aceast misiune i obligaiile sunt stabilite prin diferite proceduri sau
tehnici de delegare a serviciului public.
Delegarea se poate realiza printr-o procedur unilateral, prin
care misiunea i obligaiile sunt stabilite prin lege sau regulament. Este
cazul ntreprinderilor publice, pentru care misiunea i obligaiile sunt
stabilite prin textul legislativ de nfiinare.
Delegarea se poate realiza i printr-o procedur contractual,.
Aceasta presupune faptul c misiunea i obligaiile trebuie s fie
incluse ntr-o convenie ncheiat ntre colectivitatea public i ntreprinderea nsrcinat cu prestarea serviciului. Este situaia delegrii
ctre o ntreprindere privat, dar se impune din ce n ce mai mult i

214

Drept administrativ

procedura contractual de delegare a serviciilor publice ctre ntreprinderi publice, mai ales pentru stabilirea obligaiilor de serviciu
public.
Conveniile de serviciu public, se disting n funcie de natura
obligaiilor autoritilor i operatorilor i dup modul de remunerare a
acestora.
O prim situaie este aceea n care operatorul se comport ca un
veritabil antreprenor, realiznd activitatea cu care este nsrcinat pe
propriul su risc. Autoritatea public i ncredineaz asigurarea unui
serviciu, dar nu l remunereaz direct, acest lucru realizndu-se prin
exploatare, prin perceperea de redevene de la utilizatori. Aceast
situaie cunoate dou modaliti:
a) operatorul este nsrcinat nu doar cu asigurarea serviciului, ci i
cu realizarea cadrului necesar - de exemplu, instalarea conductelor
pentru alimentare cu ap. Pentru aceste lucrri, autoritatea public nu
este implicat financiar, urmnd ca operatorul s-i recupereze
investiia din exploatare. Lucrrile nu reprezint proprietatea operatorului ci a colectivitii, care intr n posesia acestora la finele contractului. Aceast tehnic este denumit concesiune, autoritatea
public fiind concedent iar operatorul - concesionar1;
b) lucrrile necesare funcionrii serviciului sunt puse la dispoziie
de ctre autoritatea public, iar operatorul pltete o redeven. Acest
procedeu poart de numirea de affermage, dar n legislaia
romneasc nu se deosebete de concesiune.
Deosebirea dintre affermage i concesiune const n perioada
contractului: pentru concesiune este o perioad mai mare,
urmrindu-se recuperarea investiiilor. Alte deosebiri eseniale nu
exist; concesionarul i fermier- ul au aceleai obligaii i aceleai
drepturi stabilite prin contract, condiii care fixeaz principiile generale
i caietul de sarcini unde sunt stabilite detaliat condiiile de
funcionare.
A doua modalitate de delegare contractual a serviciului are n
vedere un operator remunerat direct de ctre colectivitatea public.
1

O.U.G. nr. 34 din 19 aprilie 2006, privind atribuirea contractelor de achiziie


public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune
de servicii, M. Of. nr. 418 din 15 mai 2006.

Servicii publice. Evoluii i particulariti

215

Acesta nu percepe redevene sau taxe de la utilizatori, acest lucru fiind


realizat de ctre colectivitate. Remunerarea operatorului depinde de
rezultatele activitii sale, de obicei fiind vorba de un procent din cifra
de afaceri.
Pe lng gestiunea direct i cea delegat, exist i gestiunea
semidirect care reprezint un proces de administrare mixt a
serviciului public, n sensul exploatrii n regie direct alturi de
prestarea unei pri a serviciului public de ctre o ntreprindere
exterioar (din sectorul privat).
n Romnia, potrivit legislaiei n vigoare1, gestiunea serviciilor de
utiliti publice se organizeaz i se realizeaz n urmtoarele
modaliti:
a) gestiune direct;
b) gestiune delegat.
Gestiunea direct este modalitatea de gestiune n care autoritile
administraiei publice locale sau asociaiile de dezvoltare comunitar,
dup caz, i asum, n calitate de operator, toate sarcinile i responsabilitile ce le revin potrivit legii cu privire la furnizarea/prestarea
serviciilor de utiliti publice i la administrarea i exploatarea sistemelor de utiliti publice aferente.
Gestiunea delegat este modalitatea de gestiune n care autoritile
administraiei publice locale sau asociaiile de dezvoltare comunitar,
dup caz, transfer unuia sau mai multor operatori toate sarcinile i
responsabilitile privind furnizarea/prestarea serviciilor de utiliti
publice, precum i administrarea i exploatarea sistemelor de utiliti
publice aferente acestora, pe baza unui contract, denumit n continuare
contract de delegare a gestiunii.

Legea nr. 51/2006, art. 29 i art. 30, modificat prin O.U.G. nr. 13/2008
publicat n M. Of. nr. 145 din 26 februarie 2008.

216

Drept administrativ

Capitolul VII
Rspunderea n dreptul administrativ
1. Noiunea de rspundere
Problema esenial a jurisprudenei etice privete noiunea de responsabilitate, n ce mprejurri sunt ndreptite instanele judectoreti
s considere rspunztor un om pentru actele (sau omisiunile) lui? n
legtur cu aceasta a beneficiat de ample analize filozofice strvechea
maxim actes non facit reum nisi mens sit rea (un act nu face vinovat
pe un om dac mintea lui nu e vinovat)1.
n ce anume const elementul mental (mens rea) presupus a fi o
condiie necesar a vinoviei? Pe urmele tradiiei aristotelice care face
din elementul voin condiia de baz a responsabilitii, muli juriti
au definit mens rea n termenii unui act prealabil de voin. Acest
punct de vedere nu d un rspuns adecvat acelor cazuri n care cineva
este inut rspunztor pentru inadverten sau neglijent (de exemplu,
neobservarea luminii roii a semaforului).
Potrivit conceptelor filozofiei, responsabilitatea presupune dou
condiii principale:
- c persoana tie ce face;
- c aceasta dorete sau intenioneaz s joace un rol n act sau
omisiune. Rspunderea juridic ns este atras i pentru acte neintenionale (precum neglijena) sau pentru urmrile neintenionale ale
actelor svrite.
Regulile responsabilitii sunt reguli eseniale ale tuturor ordinilor
juridice determinate, iar rspunderea juridic reprezint garania
libertii.
Rspunderea juridic administrativ este explicat de ctre unii
teoreticieni ai dreptului public pornind de la conceptul de constrngere.
1

Blan E., Instituii administrative, Ed. C.H. Beck, Bucureti, 2008, p. 193-225.

Rspunderea n dreptul administrativ

217

Astfel, constrngerea administrativ reprezint ansamblul de


msuri (acte juridice, operaiuni administrative, fapte materiale), luate
de ctre autoritile administraiei publice n temeiul legii, cu folosirea
puterii de stat i, dac este cazul, mpotriva voinei unor persoane,
pentru a preveni svrirea unor fapte antisociale, a apra drepturile
cetenilor, precum i pentru a sanciona nclcarea normelor de drept
administrativ.
Dac prin constrngerea administrativ se urmrete autoreglarea
sistemului social, rspunderea urmrete restabilirea ordinii normative
nclcate, precum i condamnarea faptei negative i a autorului
acesteia.
Constrngerea administrativ cuprinde urmtoarele categorii de
msuri:
a) msuri cu caracter sancionator, atrase de rspunderea administrativ, cum ar fi: avertisment, revocare din funcie, amend,
nchisoare contravenional etc.;
b) msuri speciale de poliie administrativ, care apar ca msuri
de siguran, protecie i prevenire, de exemplu: carantina obligatorie,
oprirea fabricaiei unui produs, reinerea autovehiculelor, controlul
medical obligatoriu etc.
Rspunderea juridic este definit n literatura juridic din
Romnia ca fiind un complex de drepturi i obligaii care, potrivit
legii, se nasc ca urmare a svririi unor fapte ilicite i care constituie
cadrul de realizare a constrngerii de stat, prin aplicarea sanciunilor
juridice n scopul asigurrii stabilitii raporturilor sociale i a
ndrumrii membrilor societii n spiritul respectrii ordinii de
drept.
n funcie de felul normei juridice nclcate se face distincie ntre
faptele ilicite (penale, administrative, civile etc.) care constituie
temeiul unui anumit fel de rspundere i de sanciune juridic.
Deci, nclcarea unei norme juridice de drept administrativ atrage
rspunderea administrativ pentru autorul faptei ilicite.
Ca o component a rspunderii juridice, rspunderea administrativ cuprinde urmtoarele forme:
- rspunderea administrativ-disciplinar;
- rspunderea administrativ-contravenional;
- rspunderea administrativ-patrimonial.

218

Drept administrativ

2. Rspunderea administrativ-disciplinar
Fapta de nclcare cu vinovie a normelor dreptului administrativ
poart numele de abatere administrativ.
Trsturile principale ale rspunderii administrativ-disciplinare
sunt:
a) se ntemeiaz, n general, pe nclcarea unui raport de drept
administrativ, dar poate fi atras i de abaterile administrative rezultate
din nclcarea legii penale;
b) autorul abaterii poate fi:
- un organ al administraiei publice;
- un funcionar public;
- un organism nestatal;
- o persoan fizic;
c) subiectul activ al raporturilor juridice de tragere la rspundere
este ntotdeauna o autoritate public;
d) se ntemeiaz pe vinovia (culpa) subiectului pasiv, care are
capacitate juridic.
Sanciunile pentru abaterile administrativ disciplinare mbrac
mai multe modaliti, cum ar fi:
- amenda;
- majorri de ntrziere pentru neplata la timp a obligaiilor
bugetare privind impozite, taxe, contribuii etc.;
- dizolvarea organului ales (de exemplu, consiliul local care a
adoptat, n mod repetat, hotrri anulate de instan ca nelegale);
- demiterea primarului etc.
Procedura de aplicare a sanciunilor administrativ-disciplinare
trebuie s fie una contencioas. Aceasta cuprinde norme cu privire la:
- constatarea faptei, a legturii de cauzalitate ntre fapt i rezultatul vtmtor;
- termenele de prescripie sau de decdere;
- stabilirea organului administraiei publice competent care s
constate svrirea abaterii i coninutul actului de constatare;
- exercitarea cilor de atac;
- modaliti de executare etc.

Rspunderea n dreptul administrativ

219

3. Rspunderea administrativ-contravenional
La origini, materia contraveniilor a fost de natur penal, ulterior
aceasta devenind extra-penal i intrnd n sfera de reglementare a
dreptului administrativ, iar n prezent, n conformitate cu jurisprudena
CEDO, procedura contravenional a recptat valene de soluionare
prin raportare la garaniile procesuale specifice procedurii penale.
Fapta ilicit care atrage rspunderea contravenional este o
abatere administrativ, care poart numele de contravenie. Constituie
contravenie fapta svrit cu vinovie, stabilit i sancionat ca
atare prin lege, prin hotrre a Guvernului ori prin hotrre a consiliului local al comunei, oraului, municipiului sau al sectorului
municipiului Bucureti, a consiliului judeean ori a Consiliului General
al Municipiului Bucureti1. Sediul materiei l reprezint Ordonana
Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor2.
Contravenia prezint un grad de pericol social mai redus dect
infraciunea, fapt care determin ca i sanciunile care se aplic n
cazul contraveniilor s fie mai puin aspre dect n cazul infraciunilor.
Severitatea mai sczut a sanciunilor contravenionale, se refer
mai ales, la faptul c, n cazul svririi de contravenii, n majoritatea
covritoare a situaiilor, nu se aplic msuri privative de libertate, ci
sanciuni de alt natur, de regul, plata unor amenzi.
n ceea ce privete rspunderea contravenional a persoanelor
fizice, exist anumite condiii.
Astfel, minorii sub 14 ani nu rspund, iar sanciunea nchisorii
contravenionale nu poate fi aplicat dect celor care au mplinit vrsta
de 16 ani3.
Aceste reglementri se bazeaz pe faptul c minorii nu au
suficient discernmnt spre a putea aprecia periculozitatea faptelor lor.
1

Art. 1 din O.G. nr. 2 din 12 iulie 2001 privind regimul juridic al contraveniilor,
publicat n M. Of. nr. 410 din 25 iulie 2001.
2
M. Of. nr. 410 din 25 iulie 2001, ultima modificare prin Legea nr. 182/2006.
3
O.G. nr. 2 din 12 iulie 2001 privind regimul juridic al contraveniilor, publicat
n M. Of. nr. 410 din 25 iulie 2001.

220

Drept administrativ

n cazul unor contravenii, fptuitorul trebuie s aib o anumit


calitate, ca de exemplu, conductor auto, gestionar, posesor al unui
permis de pescuit etc.
Cauzele care nltur rspunderea contravenional
Exist unele situaii cnd, dei o persoan svrete o contravenie, nu este pasibil de sanciune, cu alte cuvinte, este exonerat de
rspundere contravenional.
n cazul rspunderii contravenionale, cauzele care exonereaz de
rspundere sunt aceleai ca i n cazul rspunderii penale.
Potrivit art. 11 alin. (1) din O.G. nr. 2 din 12 iulie 2001 privind
regimul juridic al contraveniilor, cauzele care exonereaz de rspundere sunt: legitima aprare, starea de necesitate, constrngerea fizic
sau moral, cazul fortuit, eroarea de fapt.
Sanciunile contravenionale:
Avertismentul
Cea mai blnd sanciune contravenional este avertismentul.
Avertismentul const n atenionarea verbal sau scris a contravenientului asupra pericolului social al faptei svrite, nsoit de
recomandarea de a respecta dispoziiile legale [O.G. nr. 2 din 12 iulie
2001, art. 7 alin. (1)].
Avertismentul este, deci, o sanciune fr efecte juridice, asemntor unei sanciuni morale. n general, avertismentul se prezint sub
form verbal.
Amenda
Cea mai frecvent sanciune contravenional este amenda.
Amenda const n plata unei sume de bani, care variaz n funcie
de natura i gravitatea faptei. De regul, actele normative prevd,
pentru fiecare contravenie n parte, o limit minim i una maxim,
pentru ca amenda s poat fi aplicat inndu-se seama de mprejurrile concrete n care a fost svrit contravenia, cu alte cuvinte,
sanciunea s poat fi individualizat.
n mod excepional, unele acte normative nu prevd limite
minime i maxime ale amenzilor, ci calcularea i aplicarea lor pe baza
anumitor criterii.
Amenda contravenional are caracter administrativ. Pentru
contraveniile stabilite prin hotrri ale Guvernului se pot prevedea

Rspunderea n dreptul administrativ

221

amenzi ntre 50 lei i 10.000 lei. Pentru contraveniile stabilite prin


hotrri ale consiliilor locale ale comunelor, oraelor, municipiilor sau
ale sectoarelor municipiului Bucureti, ale consiliilor judeene ori ale
Consiliului General al Municipiului Bucureti se pot prevedea amenzi
ntre 25 lei i 2.500 lei1.
Contravenientul poate achita pe loc sau n termen de cel mult 48
de ore de la data ncheierii procesului-verbal jumtate din minimul
amenzii prevzute n actul normativ, agentul constatator fcnd
meniune despre aceast posibilitate n procesul-verbal. n actul normativ de stabilire a contraveniilor aceast posibilitate trebuie menionat n mod expres.
Prestarea unei activiti n folosul comunitii
n prezent, sanciunea nchisorii contravenionale a fost
desfiinat conform Ordonanei de urgen nr. 108 din 24
octombrie 2003 pentru desfiinarea nchisorii contravenionale, i
nlocuit cu prestarea unei activiti n folosul comunitii2.
Prestarea unei activiti n folosul comunitii poate fi stabilit
numai prin lege i numai pe o durat ce nu poate depi 300 de ore.
Sanciunea prevzut se stabilete alternativ cu amenda.
Sediul materiei: Ordonana Guvernului nr. 55/2002 privind
regimul juridic al sanciunilor prestrii unei activiti n folosul
comunitii i nchisorii contravenionale, publicat n Monitorul
Oficial al Romniei, Partea I, nr. 642 din 30 august 2002, aprobat
prin Legea nr. 641/2002, a fost modificat de Ordonana de urgen
nr. 108 din 24 octombrie 2003 pentru desfiinarea nchisorii
contravenionale, purtnd titlul: Ordonan privind regimul juridic al
sanciunii prestrii unei activiti n folosul comunitii.
Sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii poate fi
prevzut numai n legi sau n ordonane ale Guvernului, prin care se
stabilesc i se sancioneaz anumite fapte ce constituie contravenii.
Sanciunea contravenional prestrii unei activiti n folosul comunitii se stabilete ntotdeauna alternativ cu amenda i poate fi aplicat
numai de instana de judecat.
1

Cuantumul amenzilor se actualizeaz periodic prin hotrre de Guvern.


Ordonan de urgen nr. 108 din 24 octombrie 2003 pentru desfiinarea
nchisorii contravenionale.
2

222

Drept administrativ

Confiscarea
Confiscarea este o sanciune contravenional complementar, ea
constnd n reinerea forat a unor bunuri, anume a celor care au
servit la svrirea contraveniei, dac aceste bunuri aparin contravenientului.
Uneori, confiscarea are un caracter temporar. Astfel, autovehiculele sau remorcile staionate neregulamentar pot fi blocate sau
ridicate, transportate i depozitate n spaii special amenajate stabilite
de consiliile locale, pn la eliberarea acestora proprietarilor lor.
Suspendarea activitii i anularea autorizaiei de funcionare
n unele acte normative este prevzut i sanciunea suspendrii
activitii agentului economic n cazul svririi anumitor contravenii.
De exemplu, n cazul servirii de buturi alcoolice consumatorilor
aflai n vdit stare de ebrietate, minorilor, precum i al refuzului
responsabililor sau patronilor localurilor publice de a acorda sprijin
organelor de poliie n restabilirea, ordinii publice, se poate suspenda
activitatea localului public pe o perioad cuprins ntre 10 i 30 de zile.
nchiderea contului bancar
Msura nchiderii contului bancar echivaleaz, n fapt, cu suspendarea sau chiar cu ncetarea activitii agentului economic, ntruct
nchiderea contului l pune n imposibilitate pe acesta de a-i desfura
activitatea n viitor.
Stabilirea si constatarea contraveniei
Constituie contravenie fapta svrit cu vinovie, stabilit i
sancionat ca atare prin lege, prin hotrre a Guvernului ori prin
hotrre a consiliului local al comunei, oraului, municipiului sau al
sectorului municipiului Bucureti, a consiliului judeean ori a
Consiliului General al Municipiului Bucureti.
Prin legi sau prin hotrri ale Guvernului se pot stabili i
sanciona contravenii n toate domeniile de activitate. Prin hotrri ale
autoritilor administraiei publice locale sau judeene se stabilesc i se
sancioneaz contravenii n toate domeniile de activitate n care
acestora li s-au stabilit atribuii prin lege, n msura n care n
domeniile respective nu sunt stabilite contravenii prin legi sau prin
hotrri ale Guvernului.

Rspunderea n dreptul administrativ

223

Constatarea contraveniilor
Conform art. 15 din O.G. nr. 2/2001, contravenia se constat
printr-un proces-verbal ncheiat de persoanele anume prevzute n
actul normativ care stabilete i sancioneaz contravenia, denumite n
mod generic ageni constatatori.
Pot fi ageni constatatori: primarii, ofierii i subofierii din cadrul
Ministerului Administraiei i Internelor, special abilitai, persoanele
mputernicite n acest scop de minitri i de ali conductori ai
autoritilor administraiei publice centrale, de prefeci, preedini ai
consiliilor judeene, primari, de primarul general al municipiului
Bucureti, precum i de alte persoane prevzute n legi speciale.
Procesul-verbal de constatare a contraveniei va cuprinde n
mod obligatoriu:
data i locul unde este ncheiat;
numele, prenumele, calitatea i instituia din care face parte
agentul constatator;
datele personale din actul de identitate, inclusiv codul numeric
personal, ocupaia i locul de munc ale contravenientului;
descrierea faptei contravenionale cu indicarea datei, orei i
locului n care a fost svrit, precum i artarea tuturor mprejurrilor ce pot servi la aprecierea gravitii faptei i la evaluarea eventualelor pagube pricinuite;
indicarea actului normativ prin care se stabilete i se sancioneaz contravenia;
indicarea societii de asigurri, n situaia n care fapta a avut ca
urmare producerea unui accident de circulaie;
posibilitatea achitrii n termen de 48 de ore a jumtate din
minimul amenzii prevzute de actul normativ, dac acesta prevede o
asemenea posibilitate;
termenul de exercitare a cii de atac i organul la care se depune
plngerea.
Dac o persoan svrete mai multe contravenii constatate n
acelai timp de acelai agent constatator, se ncheie un singur
proces-verbal.
Pentru aceeai fapt nu se pot aplica dou sau mai multe sanciuni
principale, repetate.

224

Drept administrativ

Aplicarea sanciunilor contravenionale


Potrivit art. 21 din O.G. nr. 2/2001, n cazul n care prin actul
normativ de stabilire i sancionare a contraveniilor nu se prevede
altfel, agentul constatator, prin procesul-verbal de constatare, aplic i
sanciunea.
Dac, potrivit actului normativ de stabilire i sancionare a
contraveniei, agentul constatator nu are dreptul s aplice i sanciunea,
procesul-verbal de constatare se trimite de ndat organului sau
persoanei competente s aplice sanciunea, n acest caz sanciunea se
aplic prin rezoluie scris pe procesul-verbal.
Sanciunea se aplic n limitele prevzute de actul normativ i
trebuie s fie proporional cu gradul de pericol social al faptei
svrite, inndu-se seama de mprejurrile n care a fost svrit
fapta, de modul i mijloacele de svrire a acesteia, de scopul urmrit,
de urmarea produs, precum i de circumstanele personale ale
contravenientului i de celelalte date nscrise n procesul-verbal.
Cile de atac mpotriva actelor de aplicare a sanciunilor
contravenionale
Potrivit art. 31 din O.G. nr. 2/2001, mpotriva procesului-verbal
de constatare a contraveniei i de aplicare a sanciunii se poate face
plngere n termen de 15 zile de la data nmnrii sau comunicrii
acestuia.
Partea vtmat poate face plngere numai n ceea ce privete
despgubirea, iar cel cruia i aparin bunurile confiscate, altul dect
contravenientul, numai n ceea ce privete msura confiscrii.
Conform art. 32 alin. (1) din Ordonana Guvernului nr. 2/2001,
plngerea nsoit de copia de pe procesul-verbal de constatare a
contraveniei se depune direct la instana de judecat1.
1
Prin Decizia Curii Constituionale nr. 953 din 19 decembrie 2006 s-a admis
excepia de neconstituionalitate i constat c dispoziiile art. 32 alin. (1) din
Ordonana Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor sunt
neconstituionale. Din acest punct de vedere, textul criticat, prevznd c plngerea
nsoit de copia de pe procesul-verbal de constatare a contraveniei se depune la
organul din care face parte agentul constatator, acesta fiind obligat s o primeasc i s
nmneze depuntorului o dovad n acest sens, contravine textelor constituionale
enunate mai sus, ngrdete accesul direct la justiie atta timp ct nu prevede ca
alternativ i posibilitatea ca plngerea s poat fi depus i la instana de judecat.

Rspunderea n dreptul administrativ

225

Plngerea mpreun cu dosarul cauzei se trimit de ndat judectoriei n a crei circumscripie a fost svrit contravenia.
Plngerea suspend executarea.
Judectoria va fixa termen de judecat, care nu va depi 30 de zile,
i va dispune citarea contravenientului sau, dup caz, a persoanei care a
fcut plngerea, a organului care a aplicat sanciunea, a martorilor
indicai n procesul-verbal sau n plngere, precum i a oricror alte
persoane n msur s contribuie la rezolvarea temeinic a cauzei.
Executarea sanciunilor contravenionale
Potrivit art. 37 din O.G. nr. 2/2001, procesul-verbal neatacat n
termenul de 15 zile precum i hotrrea judectoreasc irevocabil
prin care s-a soluionat plngerea constituie titlu executoriu, fr vreo
alt formalitate.
Avertismentul se adreseaz oral atunci cnd contravenientul este
prezent la constatarea contraveniei i sanciunea este aplicat de
agentul constatator.
mpotriva actelor de executare se poate face contestaie la
executare, n condiiile legii.
Executarea sanciunilor contravenionale complementare se face
potrivit dispoziiilor legale. Confiscarea se aduce la ndeplinire de
organul care a dispus aceast msur, n condiiile legii, n caz de
anulare sau de constatare a nulitii procesului-verbal bunurile confiscate, cu excepia celor a cror deinere sau circulaie este interzis prin
lege, se restituie de ndat celui n drept.

4. Rspunderea administrativ-patrimonial
Aceast form de rspundere juridic sancioneaz conduita ilicit
a structurilor administraiei publice cauzatoare de prejudicii prin actele
de putere nelegale.
Teoria i practica juridic au parcurs un drum sinuos pn la
acceptarea ideii de rspundere a statului pentru daunele cauzate prin
acte de putere.
Adepii acestei concepii au pus la temelia rspunderii statului
pentru prejudiciile produse terilor prin acte nelegale principii ca:
- egalitatea tuturor n faa sarcinilor publice;
- solidaritatea social.

226

Drept administrativ

Astfel, s-a apreciat c societatea trebuie s preia n sarcina sa


paguba suferit de unii ceteni datorit unui act de putere public,
fcut n interes general.
n categoria rspunderii obiective, n general, se include rspunderea statului pentru prejudiciile create prin erorile judiciare, precum i
aceea a autoritilor administraiei publice pentru limitele serviciului
public.
Mai important pentru dreptul administrativ este rspunderea
bazat pe culp, neleas ca rspundere a administraiei i a funcionarilor ei pentru pagubele create prin acte administrative, precum i
pentru defectuoasa funcionare a serviciilor publice.
Condiiile rspunderii administrativ-patrimoniale bazate pe
culp
Condiiile rspunderii bazate pe culp sunt considerate a fi:
a) Actul administrativ individual productor de daune s fie ilegal.
nclcarea condiiilor de legalitate a actului trebuie s fie constatat de
ctre instana de judecat, potrivit prevederilor Legii nr. 554/2004,
legea contenciosului administrativ. Aceast form de rspundere nu
poate fi atras de acte care nu pot fi atacate n contenciosul administrativ.
b) Actul administrativ ilegal s fie cauzator de prejudicii materiale
sau morale. Cuantumul prejudiciilor va fi stabilit de ctre instana de
contencios administrativ;
c) Raportul de cauzalitate dintre actul ilegal i prejudiciu.
Instana va cerceta sursa ilegalitii i, numai dac aceasta a
cauzat prejudiciul, va acorda despgubirile corespunztoare;
d) Culpa autoritii publice.
Reprezint o anume conduit psihic a autorului fa de fapta
ilegal, fapt care poate fi reprezentat de emiterea actului ilegal, de
refuzul de a rezolva o cerere, de nesocotirea unui drept sau interes
legitim. Partea vtmat nu trebuie s fac dovada culpei autoritii
publice
Putem fi n faa culpei personale a funcionarului public sau n
faa culpei de serviciu a administraiei, generat de reaua funcionare a
acesteia.

Rspunderea n dreptul administrativ

227

Regimul juridic procedural al rspunderii administrativpatrimoniale, potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004
Dintre particularitile procedurale ale rspunderii administrativpatrimoniale relevm:
a) Aciunea n daune este necesar a fi introdus odat cu aciunea
n anulare.
Sub aspect procedural, n cererea de anulare ori de constatare a
ilegalitii actului administrativ, respectiv de constatare a refuzului
nejustificat de emitere a unui act, ambele asociate cu nclcarea unui
drept sau interes legitim, trebuie formulate, n subsidiar, i preteniile
la despgubiri, afar de cazul n care reclamantul nu cunoate la data
respectiv, ntinderea acestora.
Obligarea la despgubiri pentru prejudiciul material sau moral va
figura n dispozitivul hotrrii judectoreti, dup soluia referitoare la
anularea actului.
b) Prile chemate n judecat pot fi att autoritatea public
emitent a actului ilegal, ct i funcionarul acesteia care a elaborat
actul sau se face vinovat de refuzul rezolvrii cererii (art. 16 din Legea
nr. 554/2004).
n cazul admiterii aciunii, persoana funcionarului va putea fi
obligat la plata daunelor solidar cu autoritatea prt.
c) Procedura prealabil este obligatorie atunci cnd aciunea n
despgubiri este subsidiar aciunii n anulare.
Cnd persoana vtmat introduce o aciune separat pentru
despgubiri, ulterioar celei de anulare, conform art. 19 din Legea
nr. 554/2004 - atunci cnd ntinderea pagubei nu i era cunoscut la
data judecrii aciunii de anulare - este necesar parcurgerea procedurii
administrative prealabile. n aceast situaie termenul de prescriere
pentru cererea de despgubiri curge de la data la care a cunoscut sau ar
fi trebuit s cunoasc ntinderea pagubei.
d) Instana trebuie s constate n mod obligatoriu nulitatea actului,
n prealabil pronunrii asupra cererii de despgubiri, indiferent dac
acest lucru a fost sau nu cerut de ctre reclamant.

228

Drept administrativ

Capitolul VIII
Contenciosul administrativ
1. Consideraii introductive
Administraia public este activitatea de organizare a executrii i
de executare n concret a legii. Prin natura sa aceast activitate este
derivat din lege i trebuie s se conformeze legii.
Autoritile administraiei publice ca i celelalte autoriti administrative care acioneaz n vederea organizrii executrii i executrii
legii, n conformitate cu competenele pe care le au, pot nclca
drepturi ce aparin persoanelor fizice sau juridice i prin aceasta se
creeaz litigii ce trebuie soluionate pe calea activitii jurisdicionale.
Este astfel necesar ca cei administrai s aib dreptul de a se
adresa unui judector cnd le-au fost nclcate drepturile, ca urmare a
unor abuzuri sau a unor greeli.
n sens larg, totalitatea litigiilor dintre administraia public i
cei administrai, indiferent de natura juridica a litigiilor, constituie contenciosul administrativ1.
n sens restrns, noiunea de contencios administrativ se refer
doar la acele litigii n care autoritile administraiei publice i alte
organizaii folosesc regimul juridic administrativ, n baza competenei
pe care le-o confer legea2.
Puterea discreionar a autoritilor administraiei publice nu
este nelimitat. n primul rnd atribuiile unei autoriti administrative
sunt prevzute ntr-un act normativ (lege, hotrre de guvern etc.),
1

A se vedea Teodorescu A., Tratat de drept administrativ, Bucureti, Institutul


de Arte Grafice E. Mrvan, 1929, p. 429 i urm.
2
A se vedea Iovna I., Drept administrativ, Ed. Servo-Sat, Arad, 1997,
p. 119-180; Brezoianu D., Contenciosul administrativ, Universitatea Cretin
Dimitrie Cantemir, Facultatea de tiine Juridice i Administrative, Bucureti, 1995;
Vedina V., Introducere n dreptul contenciosului administrativ, Ed. Fundaiei
Romnia de Mine, Universitatea Spiru Haret, Bucureti, 1999.

Contenciosul administrativ

229

acesta din urm trebuind la rndul sau s fie conform cu Constituia


Romniei sau cu alte acte de for juridic superioar.
Pentru respectarea legalitii n cadrul activitii executive exist
mai multe instrumente juridice de control. Ne oprim ns la controlul
jurisdicional al legalitii activitii administraiei publice. Importana
acestui tip de control a fost subliniat n Constituia Romniei, care l
reglementeaz n felul urmtor, n art. 48 alin. (1): Persoana vtmat ntr-un drept al su de o autoritate public, printr-un act
administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri,
este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins, anularea
actului i repararea pagubei.
Semnificaia unor termeni utilizai n Legea nr. 554/20041:
a) persoana vtmat - orice persoan fizic sau juridic ori
grup de persoane fizice, titulare ale unor drepturi subiective sau
interese legitime private vtmate prin acte administrative; n sensul
prezentei legi, sunt asimilate persoanei vtmate i organismele sociale
care invoc vtmarea unui interes public prin actul administrativ
atacat;
b) autoritatea public - orice organ de stat sau al unitilor
administrativ-teritoriale care acioneaz, n regim de putere public,
pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autoritilor
publice, n sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat
care, potrivit legii, au obinut statut de utilitate public sau sunt
autorizate s presteze un serviciu public;
c) act administrativ - actul unilateral cu caracter individual sau
normativ, emis de o autoritate public n vederea executrii ori a
organizrii executrii legii, dnd natere, modificnd sau stingnd
raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, n sensul
prezentei legi, i contractele ncheiate de autoritile publice care au ca
obiect: 1. punerea n valoare a bunurilor proprietate public; 2. executarea lucrrilor de interes public; 3. prestarea serviciilor publice;
4. achiziiile publice;
d) act administrativ-jurisdicional - actul juridic emis de o
autoritate administrativ cu atribuii jurisdicionale n soluionarea
1

Reglementarea contenciosului administrativ prin Legea nr. 554 din 2 decembrie


2004, publicat n M. Of. nr. 1154 din 7 decembrie 2004.

230

Drept administrativ

unui conflict, dup o procedur bazat pe contradictorialitate i cu


asigurarea dreptului la aprare;
e) contenciosul administrativ - activitatea de soluionare, de
ctre instanele de contencios administrativ competente potrivit legii, a
litigiilor n care cel puin una dintre pri este o autoritate public, iar
conflictul s-a nscut fie din emiterea sau ncheierea, dup caz, a unui
act administrativ, n sensul prezentei legi, fie din nesoluionarea n
termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere
referitoare la un drept sau la un interes legitim;
f) instana de contencios administrativ, denumit n continuare
instan - Secia de contencios administrativ i fiscal a naltei Curi de
Casaie i Justiie, seciile de contencios administrativ i fiscal ale
curilor de apel i tribunalele administrativ-fiscale;
g) nesoluionarea n termenul legal a unei cereri - faptul de a
nu rspunde solicitantului n termen de 30 de zile de la nregistrarea
cererii, dac prin lege nu se prevede alt termen;
h) refuzul nejustificat de a soluiona o cerere - exprimarea
explicit, cu exces de putere, a voinei de a nu rezolva cererea;
i) plngere prealabil - plngerea prin care se solicit autoritii
publice emitente sau celei ierarhic superioare, dup caz, reexaminarea
unui act administrativ cu caracter individual sau normativ, n sensul
revocrii acestuia;
j) act de comandament cu caracter militar - actul administrativ
referitor la problemele strict militare ale activitii din cadrul forelor
armate, specifice organizrii militare, care presupun dreptul comandanilor de a da ordine subordonailor n aspecte privitoare la conducerea trupei, n timp de pace sau rzboi, sau, dup caz, la ndeplinirea
serviciului militar;
k) serviciu public - activitatea organizat sau autorizat de o
autoritate public, n scopul satisfacerii, dup caz, a unui interes
public;
l) interes public - interesul care vizeaz ordinea de drept i
democraia constituional, garantarea drepturilor, libertilor i ndatoririlor fundamentale ale cetenilor, satisfacerea nevoilor comunitare,
realizarea competenei autoritilor publice;

Contenciosul administrativ

231

m) exces de putere - exercitarea dreptului de apreciere, aparinnd autoritilor administraiei publice, prin nclcarea drepturilor i
libertilor fundamentale ale cetenilor, prevzute de Constituie sau
de lege;
n) drept vtmat - orice drept fundamental prevzut de
Constituie sau de lege, cruia i se aduce o atingere printr-un act
administrativ;
o) interes legitim privat - posibilitatea de a pretinde o anumit
conduit, n considerarea realizrii unui drept subiectiv viitor i
previzibil, prefigurat;
p) interes legitim public - posibilitatea de a pretinde o anumit
conduit, n considerarea realizrii unui drept fundamental care se
exercit n colectiv ori, dup caz, n considerarea aprrii unui interes
public;
r) organisme sociale interesate - structuri neguvernamentale,
sindicate, asociaii, fundaii i altele asemenea, care au ca obiect de
activitate protecia drepturilor diferitelor categorii de ceteni sau, dup
caz, buna funcionare a serviciilor publice administrative;
s) pagub iminent - prejudiciu material viitor, dar previzibil cu
eviden sau, dup caz, perturbarea previzibil grav a funcionrii
unei autoriti publice ori a unui serviciu public;
) instan de executare - instan care a soluionat fondul
litigiului de contencios administrativ.
Se asimileaz actelor administrative unilaterale i refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes
legitim ori, dup caz, faptul de a nu rspunde solicitantului n termenul
legal.
Tutela administrativ
Prefectul poate ataca, n termenele prevzute de lege, termenul de
introducere a aciunii, n faa instanei de contencios administrativ,
actele emise de autoritile administraiei publice locale, dac le
consider nelegale.
Agenia Naional a Funcionarilor Publici poate ataca n faa
instanei de contencios administrativ actele autoritilor publice
centrale i locale prin care se ncalc legislaia privind funcia public,
n condiiile prezentei legi i ale Legii nr. 188/1999 privind Statutul
funcionarilor publici, republicat.

232

Drept administrativ

Pn la soluionarea cauzei, actul atacat, n ambele situaii


(atacare de ctre prefect sau Agenia Naional a Funcionarilor
Publici) este suspendat de drept.
Excepia de nelegalitate
Legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetat
oricnd n cadrul unui proces, pe cale de excepie, din oficiu sau la
cererea prii interesate. n acest caz, instana, constatnd c de actul
administrativ depinde soluionarea litigiului pe fond, va sesiza prin
ncheiere motivat instana de contencios administrativ competent,
suspendnd cauza. Instana de contencios administrativ se pronun,
dup procedura de urgen, n edin public, cu citarea prilor.
Soluia instanei de contencios administrativ este supus
recursului, care se declar n 48 de ore de la pronunare ori de la
comunicare i se judec n 3 zile de la nregistrare, cu citarea prilor
prin publicitate.
n cazul n care instana de contencios administrativ a constatat
nelegalitatea actului, instana n faa creia s-a ridicat excepia va
soluiona cauza, fr a ine seama de actul a crui nelegalitate a fost
constatat.
Actele nesupuse controlului i limitele controlului
Nu pot fi atacate n contenciosul administrativ: a) actele administrative ale autoritilor publice care privesc raporturile acestora cu
Parlamentul; b) actele de comandament cu caracter militar.
Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele
administrative pentru modificarea sau desfiinarea crora se prevede,
prin lege organic, o alt procedur judiciar. Actele administrative
emise pentru aplicarea regimului strii de rzboi, al strii de asediu sau
al celei de urgen, cele care privesc aprarea i securitatea naional
ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum i pentru
nlturarea consecinelor calamitilor naturale, epidemiilor i
epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere. n cazul
acestor litigii nu sunt aplicabile prevederile art. 14 i art. 21.
Actele administrativ-jurisdicionale
Jurisdiciile administrative speciale sunt facultative i gratuite.
Actele administrativ-jurisdicionale pot fi atacate direct la instana de

Contenciosul administrativ

233

contencios administrativ competent potrivit art. 10, n termen de 15


zile de la comunicare, dac partea nu exercit cile administrativjurisdicionale de atac. Dac partea care a optat pentru jurisdicia
administrativ special nelege s nu utilizeze calea administrativjurisdicional de atac, va notifica aceasta organului administrativjurisdicional competent. Termenul prevzut mai sus ncepe s curg
de la data notificrii.
Dac partea care a optat pentru jurisdicia administrativ special
nelege s renune la calea administrativ-jurisdicional n timpul
soluionrii acestui litigiu, va notifica intenia sa organului
administrativ-jurisdicional sesizat, care emite o decizie ce atest
renunarea la jurisdicia administrativ special. Termenul prevzut de
15 zile, ncepe s curg de la data comunicrii acestei decizii.

2. Procedura de soluionare a cererilor n contenciosul


administrativ
a) Procedura prealabil (recursul administrativ)
nainte de a se adresa instanei de contencios administrativ competente, persoana care se consider vtmat ntr-un drept al su sau
ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, trebuie s
solicite autoritii publice emitente, n termen de 30 de zile de la data
comunicrii actului, revocarea, n tot sau n parte, a acestuia. Plngerea
se poate adresa n egal msur organului ierarhic superior, dac
acesta exist. Plngerea prealabil, formulat potrivit acestor prevederi
se soluioneaz n termenul prevzut la art. 2 alin. (1) lit. g)1.
Aceste prevederi sunt aplicabile i n ipoteza n care legea special
prevede o procedur administrativ-jurisdicional, iar partea nu a optat
pentru aceasta. Este ndreptit s introduc plngere prealabil i
persoana vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim,
printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect
1

Textul art. 2 alin. (1) lit. g) este urmtorul: nesoluionarea n termenul legal a
unei cereri - faptul de a nu rspunde solicitantului n termen de 30 de zile de la
nregistrarea cererii, dac prin lege nu se prevede alt termen;

234

Drept administrativ

de drept, din momentul n care a luat cunotin, pe orice cale, de existena acestuia, n limitele termenului de 6 luni prevzut la alin. (7)1.
n cazul aciunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului,
Ministerul Public, Agenia Naional a Funcionarilor Publici sau al
celor care privesc cererile celor vtmai prin ordonane sau dispoziii
din ordonane, precum i n cazul prevzut la art. 4 alin. (2) (n cazul
excepiei de nelegalitate, cnd instana de contencios administrativ se
pronun, dup procedura de urgen, n edin public, cu citarea
prilor), nu este obligatorie procedura prealabil.
Plngerea prealabil n cazul aciunilor care au ca obiect contractele administrative are semnificaia concilierii n cazul litigiilor
comerciale, dispoziiile din Codul de procedur civil fiind aplicabile
n mod corespunztor.
Plngerea prealabil n cazul actelor administrative unilaterale se
poate introduce, pentru motive temeinice, i peste termenul prevzut la
alin. (1), dar nu mai trziu de 6 luni de la data emiterii actului.
Termenul de 6 luni este termen de prescripie.
Procedura n faa instanei de contencios administrativ ncepe
cu introducerea aciunii n contencios administrativ, dar cu respectarea
prevederilor legale privind termenul de introducere a acesteia (a
aciunii) - art. 11 din Legea nr. 554/2004.
b) Obiectul aciunilor n contencios administrativ
Sfera actelor ce pot face obiectul unei aciuni n contencios
administrativ a fost lrgit. Astfel, noiunea de act administrativ a fost
redefinit i completat. Potrivit noii reglementri, actele administrative se mpart n acte administrative individuale i normative. Pe
lng acestea intr sub incidena legii i contractele administrative (n
care se includ, printre altele, anumite contracte ncheiate de autoritile
publice).
Vor putea fi atacate i Ordonanele Guvernului, precum i actele
administrative individuale adresate altui subiect, dac prin acestea se
aduce o vtmare unui drept, ori interes legitim propriu.
1
Textul art. 7 alin (7) este urmtorul: Plngerea prealabil n cazul actelor administrative unilaterale se poate introduce, pentru motive temeinice, i peste termenul
prevzut la alin. (1), dar nu mai trziu de 6 luni de la data emiterii actului. Termenul de
6 luni este termen de prescripie.

Contenciosul administrativ

235

c) Subiectele raportului n contencios administrativ


Este semnificativ extins i categoria persoanelor care pot ataca
un act n faa instanei de contencios administrativ. Pn acum acest
drept revenea numai persoanelor fizice i juridice.
Pot formula aciuni n contencios administrativ i entiti care nu
au personalitate juridic (de ex. grupuri de persoane), precum i
persoanele de drept public.
Potrivit art. 1, orice persoan care se consider vtmat ntr-un
drept al su ori ntr-un interes legitim, de ctre o autoritate public,
printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a
unei cereri, se poate adresa instanei de contencios administrativ
competente, pentru anularea actului, recunoaterea dreptului pretins
sau a interesului legitim i repararea pagubei ce i-a fost cauzat.
Interesul legitim poate fi att privat, ct i public.
Se poate adresa instanei de contencios administrativ i persoana
vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim printr-un act
administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept.
Potrivit art. 4, legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi
cercetat oricnd n cadrul unui proces, pe cale de excepie, din oficiu
sau la cererea prii interesate. n acest caz, instana, constatnd c de
actul administrativ depinde soluionarea litigiului pe fond, va sesiza
prin ncheiere motivat instana de contencios administrativ competent, suspendnd cauza.
Potrivit art. 9, persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un
interes legitim prin ordonane sau dispoziii din ordonane introduce
aciune la instana de contencios administrativ, nsoit de excepia de
neconstituionalitate.
Potrivit art. 6, jurisdiciile administrative speciale sunt facultative
i gratuite.
Actele administrativ-jurisdicionale pot fi atacate direct la instana
de contencios administrativ competent, n termen de 15 zile de la
comunicare, dac partea nu exercit cile administrativ-jurisdicionale
de atac.
Avocatul Poporului, ca urmare a controlului realizat, potrivit
legii sale organice, n baza unei sesizri a unei persoane fizice, dac
apreciaz c ilegalitatea actului sau excesul de putere al autoritii

236

Drept administrativ

administrative nu poate fi nlturat dect prin justiie, poate sesiza


instana competent de contencios administrativ de la domiciliul
petentului.
Petiionarul dobndete, de drept, calitatea de reclamant, urmnd a
fi citat n aceast calitate.
Ministerul Public, atunci cnd, n urma exercitrii atribuiilor
prevzute de legea sa organic, apreciaz c nclcrile drepturilor,
libertilor i intereselor legitime ale persoanelor se datoreaz existentei unor acte administrative unilaterale individuale ale autoritilor
publice emise cu exces de putere, sesizeaz instana de contencios
administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul
persoanei juridice vtmate.
Petiionarul dobndete, de drept, calitatea de reclamant, urmnd a
fi citat n aceast calitate.
Cnd Ministerul Public apreciaz c, prin excesul de putere, concretizat n emiterea unui act administrativ normativ, se vtma un
interes public, va sesiza instana de contencios administrativ competent de la sediul autoritii publice emitente.
Potrivit art. 1, Autoritatea public emitent a unui act administrativ nelegal poate s solicite instanei constatarea nulitii acestuia,
n situaia n care actul nu mai poate fi revocat, ntruct a intrat n
circuitul civil i a produs efecte juridice.
n cazul admiterii aciunii, instana se va pronuna, la cerere, i
asupra legalitii actelor civile ncheiate n baza actului administrativ
nelegal, precum i asupra efectelor civile produse.
Aciunile n contencios administrativ pot fi introduse de prefect i
de Agenia Naional a Funcionarilor Publici, precum i de orice
persoan de drept public vtmat ntr-un drept sau, dup caz, cnd s-a
vtmat un interes legitim.
Agenia Naional a Funcionarilor Publici poate ataca n faa instanei de contencios administrativ actele autoritilor publice centrale
i locale prin care se ncalc legislaia privind funcia public.
Prefectul poate ataca n faa instanei de contencios administrativ,
actele emise de autoritile administraiei publice locale, dac le consider nelegale.

Contenciosul administrativ

237

d) Sesizarea instanei
Conform legii, reclamantul va putea formula aciune i personal
mpotriva persoanei fizice care a elaborat, a emis sau a ncheiat actul
ori, dup caz, care se face vinovat de refuzul de a rezolva cererea
referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, dac se
solicit plata unor despgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru
ntrziere. Persoana acionat astfel n justiie l poate chema n
garanie pe superiorul su ierarhic, de la care a primit ordin scris s
elaboreze sau s nu elaboreze actul.
Reclamantul va anexa la aciunea depus la instan competent
copia actului administrativ pe care l atac sau, dup caz, rspunsul
autoritii publice prin care i se comunic refuzul rezolvrii cererii
sale. n situaia n care reclamantul nu a primit niciun rspuns la
cererea sa, va depune la dosar copia cererii, certificat prin numrul i
data nregistrrii la autoritatea public, precum i orice nscris care
face dovada ndeplinirii procedurii prealabile. De asemenea,
reclamantul trebuie s ataeze la aciunea introductiv de instan i
dovada achitrii taxei de timbru.
La primirea cererii, instana va dispune citarea prilor i va putea
cere autoritii al crei act este atacat s i comunice de urgen acel
act, mpreun cu ntreaga documentaie care a stat la baza emiterii lui,
precum i orice alte lucrri necesare pentru soluionarea cauzei.
De asemenea, n situaia n care reclamant este un ter n sensul
art. l alin. (2) din Legea nr. 554/2004 sau cnd aciunea este introdus
de Avocatul Poporului ori de Ministerul Public, instana va cere
autoritii publice emitente s i comunice de urgen actul atacat
mpreun cu documentaia care a stat la baza emiterii lui, precum i
orice alte lucrri necesare pentru soluionarea cauzei.
Potrivit legii, n mod similar celui mai sus expus se va proceda i
n cazul aciunilor care au ca obiect refuzul de rezolvare a cererii
privind un drept recunoscut de lege sau un interes legitim.
Potrivit art. 13 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, dac autoritatea
public nu trimite n termenul stabilit de instan lucrrile cerute,
conductorul acesteia va fi obligat, prin ncheiere interlocutorie, s
plteasc statului, cu titlu de amend judiciar, 10% din salariul minim
brut pe economie pentru fiecare zi de ntrziere nejustificat.

238

Drept administrativ

Revenind la judecarea aciunilor introductive de instan, legea


prevede c astfel de cereri se judec de urgen i cu precdere n
edina public, n completul stabilit de lege. Hotrrile vor fi redactate
i motivate de urgen, n cel mult 10 zile de la pronunare.
e) Instana competent
Potrivit art. 10, litigiile privind actele administrative emise sau ncheiate de autoritile publice locale i judeene, precum i cele care
privesc taxe i impozite, contribuii, datorii vamale si accesorii ale
acestora, de pn la 500.000 lei, se soluioneaz, n fond, de tribunalele
administrativ-fiscale.
Litigiile privind actele administrative emise sau ncheiate de autoritile publice centrale, precum i cele care privesc taxe i impozite,
contribuii, datorii vamale i accesorii ale acestora, mai mari de
500.000 lei, se soluioneaz, n fond, de seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel, dac prin lege special nu se prevede
altfel.
Recursul mpotriva sentinelor pronunate de tribunalele administrativ-fiscale se judec de seciile de contencios administrativ i fiscal
ale curilor de apel, iar recursul mpotriva sentinelor pronunate de
seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel se
judec de Secia de contencios administrativ i fiscal a naltei Curi de
Casaie i Justiie, dac prin lege special nu se prevede altfel.
Reclamantul se poate adresa instanei de la domiciliul su sau celei de la domiciliul prtului.
Dac reclamantul a optat pentru instana de la domiciliul
prtului, nu se poate invoca excepia necompetenei teritoriale.
f) Termenul de introducere
Potrivit art. 11, cererile prin care se solicit anularea unui act administrativ individual sau recunoaterea dreptului pretins i repararea
pagubei cauzate se pot introduce n termen de 6 luni de la:
- data primirii rspunsului la plngerea prealabil sau, dup caz,
data comunicrii refuzului, considerat nejustificat, de soluionare a
cererii;
- data expirrii termenului legal de soluionare a cererii, fr a
depi termenul de un an de la data emiterii actului;
- data ncheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, n cazul contractelor administrative.

Contenciosul administrativ

239

Pentru motive temeinice, n cazul actului administrativ unilateral,


cererea poate fi introdus i peste termenul de 6 luni, dar nu mai trziu
de un an de la data emiterii actului.
n cazul aciunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenia Naional a Funcionarilor Publici, termenul curge de la data cnd s-a cunoscut existena actului nelegal, dar
nu mai trziu de un an de la data emiterii actului.
Ordonanele sau dispoziiile din ordonane care se consider a fi
neconstituionale, precum i actele administrative cu caracter normativ
care se consider a fi nelegale pot fi atacate oricnd.
Termenul principal de 6 luni este termen de prescripie, iar
termenul de un an este termen de decdere.
g) Suspendarea executrii actului
Potrivit art. 14, n cazuri bine justificate i pentru prevenirea unei
pagube iminente, o dat cu sesizarea, prin plngere prealabil, a
autoritii publice care a emis actul, persoana vtmat poate s cear
instanei competente s dispun suspendarea executrii actului administrativ pn la pronunarea instanei de fond.
Instana va rezolva cererea de suspendare, de urgen, cu citarea
prilor.
Cnd n cauza este un interes public major, de natur a perturba
grav funcionarea unui serviciu public administrativ de importan
naional, cererea de suspendare a actului administrativ normativ poate
fi introdus i de Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare.
ncheierea sau, dup caz, sentina prin care se pronun suspendarea
este executorie de drept. Ea poate fi atacat cu recurs n termen de 5
zile de la pronunare.
Potrivit art. 15, suspendarea executrii actului administrativ unilateral poate fi solicitat de reclamant i prin cererea adresat instanei
competente pentru anularea, n tot sau n parte, a actului atacat.
n acest caz, instana va putea dispune suspendarea actului administrativ atacat, pn la soluionarea definitiv i irevocabil a cauzei.
Cererea de suspendare se poate formula o dat cu aciunea principal
sau printr-o aciune separat, pn la soluionarea aciunii n fond.
Hotrrea dat cererii de suspendare este executorie de drept, iar
introducerea recursului nu suspend executarea.

240

Drept administrativ

h) Introducerea n cauz a funcionarului


Cererile n justiie prevzute de prezenta lege vor putea fi
formulate i personal mpotriva persoanei fizice care a elaborat, a emis
sau a ncheiat actul ori, dup caz, care se face vinovat de refuzul de a
rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes
legitim, dac se solicit plata unor despgubiri pentru prejudiciul
cauzat ori pentru ntrziere. n cazul n care aciunea se admite,
persoana respectiv va putea fi obligat la plata despgubirilor, solidar
cu autoritatea public respectiv.
Persoana acionat astfel n justiie l poate chema n garanie pe
superiorul su ierarhic, de la care a primit ordin scris s elaboreze sau
s nu elaboreze actul.
i) Soluiile instanei
Potrivit art. 18, instana, soluionnd cererea poate, dup caz, s
anuleze, n tot sau n parte, actul administrativ, s oblige autoritatea
public s emit un act administrativ ori sa elibereze un certificat, o
adeverin sau orice alt nscris.
n cazul soluionrii cererii, instana va hotr i asupra despgubirilor pentru daunele materiale i morale cauzate, dac reclamantul a
solicitat acest lucru.
Atunci cnd obiectul aciunii n contencios administrativ l formeaz un contract administrativ, n funcie de starea de fapt, instana
poate:
dispune anularea acestuia, n tot sau n parte;
oblig autoritatea public s ncheie contractul la care reclamantul este ndrituit;
impune uneia dintre pri ndeplinirea unei anumite obligaii;
suplini consimmntul unei pri, cnd interesul public o cere;
oblig la plata unor despgubiri pentru daunele materiale i
morale.
Legiuitorul arat c soluiile prevzute la art. 18 alin. (1) i la
alin. (4) lit. b) i c) din Legea nr. 554/2004 pot fi stabilite sub
sanciunea unei penaliti pentru fiecare zi de ntrziere.
j) Ci de atac
Potrivit art. 20, hotrrea pronunat n prima instan poate fi
atacat cu recurs, n termen de 15 zile de la pronunare ori de la comunicare. Recursul suspend executarea i se judec de urgen.

Contenciosul administrativ

241

Potrivit art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, hotrrea pronunat n prima instan poate fi atacat cu recurs, n termen de 15 zile de
la pronunare ori de la comunicare. Recursul suspend executarea i se
judec de urgen.
n cazul admiterii recursului, instana de recurs, casnd sentina,
va rejudeca litigiul n fond, dac nu sunt motive de casare cu trimitere.
Cnd hotrrea primei instane a fost dat cu nclcarea dispoziiilor
referitoare la competena material din prezenta lege, cauza se va
trimite la instana competent.
Recursul n situaii deosebite
Potrivit art. 21, recurentul, n situaii deosebite, cum ar fi mplinirea termenului pn la care i poate valorifica dreptul pretins, va putea
solicita preedintelui instanei competente s soluioneze recursul i
stabilirea termenului de judecat a recursului chiar nainte de primirea
dosarului.
Cererea de fixare a unui termen de urgen, nsoit de dovada nregistrrii recursului la instana de fond, se soluioneaz n termen de
24 de ore de la prezentarea acesteia preedintelui instanei de recurs.
Soluia de admitere a cererii se comunic de ndat instanei de
fond, care are obligaia redactrii hotrrii atacate, a comunicrii acesteia prilor, precum i a expedierii dosarului, ntr-un termen de 5 zile.
Motivarea recursului se poate face, sub sanciunea nulitii pentru
tardivitate, n termen de dou zile de la comunicare.
Procedura de citare a prilor i de comunicare a motivelor de
recurs se va efectua cu prescurtarea termenului la 48 de ore, prin agent
procedural sau prin orice mijloc rapid de comunicare a informaiilor
scrise.

242

Drept administrativ

243

Bibliografie

BIBLIOGRAFIE
Izvoare normative
a) acte internaionale
1. Carta European a Autonomiei Locale, adoptat la Strasbourg
1985, http://legislatie.resurse-pentru-democratie.org/1 99_1997.ph
2. Tratatul nfiinrii Comunitii Economice Europene
htp//www.infoeuropa.ro
3. Recomandarea nr.R (2000)10 a Comitetului Minitrilor
Statelor Membre privind codurile de conduit pentru funcionarii
publici adoptat la 11 mai 2000, la 106-a sesiune a Comitetului
Minitrilor, Strassbourg, 2000, http://www.europeana.ro
b) acte legislative i normative
4. Constituia Romniei, M. Of. nr. 758 din 23 octombrie 2003.
5. Legea nr. 215/2001 privind administraia public local,
publicat n M. Of. nr. 204 din aprilie 2001, modificat i completat
prin Legea nr. 286/2006.
6. Ordonana de urgen nr. 56 din iunie 2004 privind crearea
statutului special al funcionarilor publici denumit manager public,
publicat n M. Of. nr. 590 din iulie 2004.
7. Legea nr. 52/2003 privind transparena decizional n administraia public, publicat n M. Of. nr. 70 din februarie 2003.
8. Regulamentul de organizare i funcionare a Ageniei
Naionale a Funcionarilor Publici publicat n M. O. nr. 410 din 11
iunie 2003.
9. Legea nr. 7/18 februarie 2004 privind Codul de conduit al
funcionarilor publici, publicat n M. Of. nr. 157 din februarie 2004.
10. Legea nr. 554/decembrie 2004 privind Legea contenciosului
administrativ, publicat n M. Of. nr. 1154 din decembrie 2004.
11. Legea nr. 188/1999 privind statutul funcionarului public,
modificat, publicat n M. Of. nr. 25 din martie 2004, actualizat la
20 iulie 2006.

244

Drept administrativ

12. Legea nr. nr. 251/2006 pentru modificarea i completarea


Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici.
13. Legea nr. 161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea
transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i
n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei, publicat n
M. Of. nr. 279 din aprilie 2004.
14. Hotrrea Guvernului nr. 109/2000 pentru aprobarea
Regulamentului de organizare i funcionare a Ageniei Naionale a
Funcionarilor Publici, publicat n M. Of. nr. 68 din 16 februarie
2000.
15. Hotrrea nr. 624 din 29/05/2003 publicat n M. Of. nr. 410
din 11 iunie 2003 pentru aprobarea Regulamentului de organizare i
funcionare a Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici
Izvoare speciale.articole, manuale, monografii, cursuri, alte
lucrri frecvent citate
I. Referine bibliografice n limba romn

1. Alexandru I., Administraia public: Teorii, realiti, perspective, ed. a 3-a, revzut i adugit, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2002,
648 p.
2. Alexandru I., Administraia Public, Teorii, realiti, perspective, ed. a IV-a, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2007, 494 p.
3. Alexandru I., Drept administrativ comparat, ed. a 2-a rev. i
adugit, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2003, 352 p.
4. Alexandru I., Drept administrativ, Ed. Economic, Bucureti,
2002, 432 p.
5. Alexandru I., Drept administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucureti,
2005, 590 p.
6. Alexandru I., Negoi A., Brezoianu D., Drept administrativ,
Ed. Omnia UNI-SAST, Braov, 1999, 368 p.
7. Alexandru I., Structuri, mecanisme i instituii administrative,
Ed. Sylvi, Bucureti, 1996, 225 p.
8. Alexianu G., Curs de drept constituional, vol. I, Ed. Casa
coalelor, 1930, 526 p.

Bibliografie

245

9. Alexianu G., Curs de drept constituional, vol. II, Ed. Casa


coalelor, 1930, 328 p.
10. Androniceanu A., Sisteme europene de administraie
public, Ed. Uranus, Bucureti, 2006, 455 p.
11. Apostol Tofan D., Drept administrativ, vol. I, Ed. All Beck,
Bucureti, 2003, 321 p.
12. Apostol Tofan D., Instituii administrative europene, Ed.
C.H. Beck, Bucureti, 2006, 244 p.
13. Apostol Tofan D., L'administration publique locale en
Roumanie, Ed. Academiei Romane, 1997, Extras din Revue
Roumaine des Sciences Juridiques, Tome VIII(XLI), nr.1,
Janvier-Juin, 1997, p. 41-72.
14. Bantu A., Autoritile Publice reprezentative locale - parte
integrant din regimul democraiei constituionale, Revista Legea i
Viaa, Iunie 2005, p. 58.
15. Blan E., Drept administrativ i contencios administrativ,
ed. Fundaiei Romnia de mine, Bucureti, 2000, 231 p.
16. Blan E., Elemente de drept administrativ, Ed. Trei,
Bucureti, 1999, 309 p.
17. Beligrdeanu ., Consideraii teoretice i practice n
legtur cu Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici,
n Dreptul, nr. 2/2000, p. 3-20.
18. Beligrdeanu ., Legislaia muncii, comentat, vol. XL (vol.
2/2001), Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2001, p. 3-35.
19. Beligrdeanu ., Natura raportului de munc al membrilor
Corpului diplomatic i consular al Romniei n lumina Legii nr.
269/2003, n Dreptul nr. 10/2003, p. 12-34.
20. Cardona F., Dimensiunea funciei publice n rile europene
- Tendine i progrese, Seminar EIPA, Maastricht, 13-14 noiembrie
2000, p. 7-8.
21. Clinoiu C., Vedina V., Teoria funciei publice comunitare,
Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1999, 448 p.
22. Chiriac L., Drept administrativ partea general,
Ed. Universitii Petru Maior, Tg.Mure, 2008.
23. Cobneanu S., Noiunea i coninutul tiinific al principiului
constituional al autonomiei administraiei publice locale, Chiinu:
Analele tiinifice USM, 2001, p. 240.

246

Drept administrativ

24. Cobneanu S., Unele aspecte din practica Curii Constituionale a Republicii Moldova, Buletinul Universitii Petrol Gaze din
Ploieti, mai, 2005, p. 317-318.
25. Codul contravenional al Republicii Moldova, Adoptat prin
Legea Republicii Moldova, nr. 218 din 24.10.08. Monitorul Oficial al
Republicii Moldova nr. 3-6, din 16.01.09.
26. Constantinesco J.L., Tratat de drept comparat, vol. I Introducere n dreptul comparat, Ed. All Beck, Bucureti, 1997, 304 p.
27. Constantinescu M., Deleanu Ioan, Iorgovan Antonie. .a.,
Constituia comentat i adnotat, Regia Autonom, Monitorul
Oficial Bucureti, 1992, 363 p.
28. Corbeanu I., Drept administrativ, Ed. Lumina Lex,
Bucureti, 2002, 398 p.
29. Cristea S., Libertatea de opinie a funcionarilor publici din
Romnia. Studiu comparat cu Frana, n Curierul judiciar nr. 12/2003,
p. 35-38.
30. Cristea S., Noiunea de funcie public n constituia principalelor state europene, n Revista de drept public nr. 1/1998, p. 65-66.
31. Chiriac L, Drept administrativ. Activitatea autoritilor
administraiei publice, Ed. Hamangiu, Bucureti, 2011, 242 p.
32. Dabu V., Responsabilitatea juridic a funcionarului public,
Ed. Global Lex, Bucureti, 2000, p. 113-114.
33. Dimitriu M.N., Adoptarea unui cod de conduit pentru
funcionarii publici prioritate pentru Romnia, n Revista de drept
public nr. 3/2003, p. 18-23.
34. Drago D, Drept administrativ: actele i contractele administrative, funcia public, contenciosul administrativ. Curs universitar, Ed. Accent, Cluj Napoca, 2004 (ediia I).
35. Drago D, Recursul administrativ i contenciosul administrativ. Doctrin, jurispruden i drept comparat, monografie,
Ed. All Beck, Bucureti, 2001, 200 p.
36. Elisei C., Andonie A.V., Not la dec. civ. nr. 1150/R/2001 a
Curii de Apel Galai, n Dreptul nr. 2/2003, p. 233-234.
37. Elisei C., Soluionarea conflictelor de munc prin conciliere,
n Dreptul nr. 3/2002, p. 61-62.

Bibliografie

247

38. Filipescu I., Fuerea A., Drept instituional comunitar


european, Ed. Actami, Bucureti 1994, 239 p.
39. Funcia public. Studiu documentar, Camera Deputailor.
Departamentul pentru informare parlamentar, 1998, 42 p.
40. Ghimpu S., tefnescu T., Dreptul muncii. Tratat, vol. I,
Ed. tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1978, 3 vol. (479, 415, 532 p.).
41. Ghimpu S., iclea A., Dreptul muncii, Ed. All Beck,
Bucureti, 2000, 736 p.
42. Henry N., Administraie public i afaceri publice,
Ed. Cartier SRL, Chiinu, 2005, 384 p.
43. Ionescu C., Funcia Public Comunitar, SNSPA,
Bucureti, 2006, 193 p.
44. Ionescu R., Drept administrativ, Ed. Didactic i
Pedagogic, Bucureti, 1970, 420 p.
45. Iorgovan A., Drept administrativ, Tratat elementar, vol. I,
Ed. Hercules, Bucureti 1993, 425 p.
46. Iorgovan A., Drept administrativ. Tratat elementar,
Ed. Hercules, Bucureti, 1993, 342 p.
47. Iorgovan A., Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. a IV-a,
Ed. All Beck, 2005, 650 p.
48. Iorgovan A., Tratat de drept administrativ, vol. II, ed. a IV-a,
Ed.All Beck, 2005, 699 p.
49. Iorgovan A., Tratat de drept administrativ, vol. I, Ed. All
Beck, Bucureti, 2001, 624 p.
50. Iorgovan A., Gilescu V., Drept administrativ i tiina administraiei, Tipografia Universitii din Bucureti, 1986, 185 p.
51. Iorgovan A., Tratat de drept administrativ, vol. II, Ed. All
Beck, Bucureti, 2002, 640 p.
52. Iorgovan A., Tratat de drept administrativ, vol. I, Ed. Nemira,
Bucureti, 1996, 537 p.
53. Iovna I., Drept administrativ, Ed. Servo Sat, Arad, 1997,
278 p.
54. Ivan S., Bdescu M., Neagu A., Administraie public,
Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2002, 350 p.

248

Drept administrativ

55. Kund L. Coman, Deontologia i statutul funcionarilor din


administraia public, Universitatea Dunrea de jos, Galai, 2003,
126 p.
56. Manda C., Codul bunei administrri, n Revista Economie
i administraie local nr. 10, anul IV, oct. 2001, p. 24-32.
57. Manda C., Manda C.C., Dreptul colectivitilor locale,
Ed. Lumina Lex, Bucureti 2002, 418 p.
58. Manda C., Manda C.C., Administraia public local din
Romnia, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1999, 395 p.
59. Manda C.C., Controlul administrativ n spaiul juridic
european, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2005, 178 p.
60. Matei L., Management public, ed. a II-a, Ed. Economic,
Bucureti, 2006, 431 p.
61. Matei L., Alexandru I., Servicii publice: abordare
juridico-administrativ, management, marketing, Ed. Economic,
Bucureti, 2000, 205 p.
62. Mathijsen P., Compendiu de drept european, ed. a 7-a n
limba romn, Ed. Club Europa, Bucureti, 2002, 576 p.
63. Muraru I., Tnsescu E., Drept constituional i instituii
politice, vol. I, ediia a XI-a, Ed. All Beck, 2003, 238 p.
64. Nedelcu I., Drept administrativ, Ed. Themis, 2000, Craiova,
451 p.
65. Nedelcu I., M., Nicu A., Drept administrativ, Ed. Themis,
Craiova, 2002, 493 p.
66. Negoi A., Drept administrativ i tiina administraiei,
Ed. Atlas Lex, Bucureti, 1993, 265 p.
67. Negoi A., Drept administrativ, Ed. Athenaeum, Bucureti,
1991, 289 p.
68. Negoi A., Drept administrativ, Ed. Sylvi, Bucureti, 1996,
312 p.
69. Negru V., Drept Administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucureti,
2004, 352 p.
70. Negulescu P., Tratat de drept administrativ romn, vol. I,
Principii generale, Institutul de arte grafice E. Prvan, Bucureti,
1934, 631 p.

Bibliografie

249

71. Nicu A., Instituia public n dreptul administrativ,


Ed. Universitaria, Craiova, 2003, 300 p.
72. Orlov M., Drept administrativ, Chiinu, Ed. Epigraf, 2001,
216 p.
73. Orlov M., Belecciu ., Drept administrativ, Academia
tefan cel Mare a MAI al Rep. Moldova. Ch.: Elena-V.I., 2005,
270 p.
74. Oroveanu M.T., Tratat de Drept administrativ, Ed. Universitii Cretine Dimitrie Cantemir, Bucureti, 1998, 618 p.
75. Oroveanu M. T. Tratat de tiina administraiei, Ed. Cerna ,
Bucureti, 1996, 512p.
76. Oroveanu M.T., Tratat de drept administrativ, Ed. Cerna,
Bucureti, 1994, 488 p.
77. Oteteleanu A., Curs de drept civil comparat, Ed. Cultura
Poporului, Bucureti, 1936, 344 p.
78. Parlagi A., Managementul administraiei publice locale.
Serviciile publice, Ed. Economic, Bucureti, 1999, 288 p.
79. Perju P., Probleme de drept civil i drept procesual civil din
practica seciei civile a naltei Curi de Casaie i Justiie, n Dreptul
nr. 2/2005, p. 200-201.
80. Petrescu R.N., Drept administrativ, Ed. Cordial Lex,
Cluj-Napoca, 2001, 288 p.
81. Platon M., Strategia i realizrile posibile n modernizarea
administraiei publice, Note de curs la disciplina Introducere n
Administraia Public. Ch.: Secia activ. edit., 1999, 61 p.
82. Podaru O, Drept administrativ, vol. I, Actul administrativ (I),
Repere pentru o teorie altfel, Ed. Hamangiu, 2010.
83. Pollitt C., Boucaert G., Reforma managementului public.
Analiz comparat, Ed. Epigraf, Chiinu, 2004, 454 p.
84. Popescu I., Teoria funciei publice, Ed. Evrika, Brila, 1999,
631 p.
85. Postelnicu R., Elemente de analiz comparat a Codului de
conduit al funcionarilor publici i a Codului de conduit al
salariailor din autoritile i instituiile publice, n Revista romn de
dreptul muncii nr. 4/2005, p. 23-26.

250

Drept administrativ

86. Postelnicu R., Statutul funcionarilor publici, tez de


doctorat ASE, Bucureti 2006, 438 p.
87. Preda M., Autoritile administraiei publice sistemul
constituional, Ed. Lumina Lex, 2002, 670 p.
88. Preda M., Drept administrativ. Partea general, Ed. Lumina
Lex, Bucureti, 2001, 478 p.
89. Preda M., Drept administrativ. Partea General, Ed. Lumina
Lex, Bucureti, 2000, 395 p.
90. Preda M., Stecoza G., Unele consideraii i observaii critice
asupra statutului funcionarilor publici, n Dreptul nr. 8/2000,
p. 61-62.
91. Predescu B., Drept instituional comunitar, Ed. Cardinal,
Craiova 1995, 139 p.
92. Priscaru V., Funcionarii publici, Ed. All Beck, Bucureti,
2004, 477 p.
93. Priscaru V., Tratat de drept administrativ. Partea general,
ed. a II-a revzut, Ed. All, Bucureti, 1996, 601 p.
94. Puie O, Contenciosul administrativ, Ed. Universul Juridic,
Bucureti, 2009.
95. Roman A., Evoluia universal a sistemelor de administrare
public, Ch.: AAP, 1998, 291 p.
96. Santai I., Drept administrativ i tiina administraiei,
vol. I-II, Ed. Risoprint, Cluj-Napoca, 2005, 421 p.
97. Santai I., Drept administrativ i tiina administraiei, vol. I,
Ed. Risoprint, Cluj-Napoca, 2002, 279 p.
98. Smboteanu A., Reforma administraiei publice, Red. Alina
Dobo. Ch.: MUSEUM, 2001, 174 p.
99. Smboteanu A., Platon M, Popescu T., Reforma administraiei publice n Moldova: realizri i perspective (1990-2000),
Academia de Administrare Public pe lng Guvernul Republicii
Moldova Ch.: Secia activ. edit., 2001, 238 p.
100. Slniceanu Popescu I., Puc B., Funcia public i funcionarul public, vol. I i II, Ed. Evrika, Brila, 1999, 187 p.
101. tefan E, Drept administrativ partea a II-a, Ed. Universul
Juridic, Bucureti, 2011.

Bibliografie

251

102. tefnescu T., Tratat de dreptul muncii, vol. I, Ed. Lumina


Lex, Bucureti, 2003, 740 p.
103. tefnescu T., Dreptul muncii, Ed. Lumina Lex, Bucureti,
2000, 463 p.
104. Tarangul E.D., Tratat de drept administrativ romn,
Tipografia Glasul Bucovinei, Cernui, 1944, 310 p.
105. Teodorescu A., Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. III,
Bucureti, Institutul de Arte Grafice Eminescu S.A., 1929, 326 p.
106. Trilescu A., Tratat elementar de drept administrativ,
Ed. All Beck, 2002, 400 p.
107. Trilescu A., Un alt punct de vedere asupra naturii juridice
a raportului de serviciu, n Juridica nr. 6/2000, p. 217-222.
108. iclea A., Dreptul muncii. Curs universitar, Ed. Rosetti,
2004, 368 p.
109. iclea A., Tratat de dreptul muncii, Ed. Universul Juridic,
Bucureti, 2007, 1014 p.
110. iclea A., Popescu A., Tufan C., Dreptul muncii, Ed. Rosetti,
Bucureti, 2004, 823 p.
111. urcan S., Protecia i rspunderea juridic a funcionarului
public, Ghidul funcionarului public, Chiinu, SC Tehnologii
Intelectuale, 2007, p. 43-61.
112. Vraru M., Tratat de drept administrativ, Ed. Socec&Co,
Bucureti, 1928, 114 p.
113. Vedina V., Consideraii referitoare la modificrile i
completrile aduse Statutului funcionarilor publici prin Legea
nr. 1612003, n Dreptul nr. 10/2003, p. 36-44.
114. Vedina V., Drept administrativ i instituii
politico-administrative, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2002, 656 p.
115. Vedina V., Drept administrativ, Ed. Universul Juridic,
Bucureti, 2006, 419 p.
116. Vedina V., Legea nr. 188 din 8 decembrie 1999 privind
Statutul funcionarilor publici, cu modificrile ulterioare, republicat,
comentat, ed. a III-a, revzut i adugit, Ed. Lumina Lex,
Bucureti, 2004, 185p.

252

Drept administrativ

117. Vedina V., Legea nr. 188/1999 privind statutul funcionarilor publici cu modificrile ulterioare, republicat. Comentat,
ediia a 3-a revzut i adugit, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2004,
372 p.
118. Vedina V., Statutul funcionarului public, Ed. Nemira,
Bucureti, 1999, 256 p.
119. Vermeulen J., Curs de drept administrativ, editat de
Societatea Studenilor de Drept, Bucureti, 1941, 218 p.
120. Vermeulen J., Statutul funcionarilor publici, Institutul de
arte grafice Vremea, Bucureti, 1933, 309 p.
121. Vida I., Puterea executiv i administraia public, Ed. R.A.
Monitorul Oficial, Bucureti, 1994, 198 p.
122. Viorescu R., Reglementarea juridic a funciei publice n
statele europene, Ed. Lumen, Iai, 2015.
123. Viorescu R., Drept administrativ i administraie public,
curs universitar, Ed. Universitii, 2006, p. 70 i urm.
124. Viorescu R., Constituionalitatea funciei publice. Natura
juridic a raportului de serviciu n conformitate cu legislaia din
Romnia, n Caietul tiinific, al Sesiunii de comunicri tiinifice a
I.S.A.R., seciunea tiine economice i administrative, nr. 9/2007, Ed.
Burg, Sibiu, ISSN 1582-9448, p. 453-468.
125. Viorescu R., Reglementarea conceptual a Funciei Publice
n Romnia i n Republica Moldova, n Analele tiinifice ale USM,
Studia Universitatis, Revist tiinific a Universitii de Stat din
Moldova, 2008, nr. 4 (14) ISSN 1857-2081, p. 269-273.
126. Viorescu R., Cobneanu S., Diferene de regim juridic
aplicabile angajailor n statele europene. Funcionari publici vs.
angajai contractuali, n Revista Naional de Drept, nr. 1, 2008, ISSN
1811-0770, p. 21-26.
127. Viorescu R., Crna T., Natura juridic a raportului de
serviciu aplicabil funcionarilor publici din Romnia, n Revista
Naional de Drept, nr. 11/2008, ISSN 1811-0770, p. 12-21.
128. Viorescu R., Reglementarea juridic a funciei publice,
Revista de Economie i Administraie Local, Tribuna Economic, nr.
4/2003, Ed. Economic, 2003, p. 21-26, www.tribunaeconomica.ro

Bibliografie

253

129. Viorescu R., Reglementarea juridic a funcionarilor publici


- I, Revista Naional de Administraie Public, nr. 19/2004, p. 6-11,
www.administratie.ro
130. Viorescu R., Blanc D., Manson S. .a., Institutions
Europeennes,
Miskolc
University
Press,
2008,
ISBN
978-963-661-807-0 (La serie: Education Europeenes des
Fonctionnaires Publics), p. 117-123, 229-231, 244-247, 248-294.
131. Viorescu R., Blanc D., Manson S. .a., Droit administratif
europeen, Miskolc University Press, 2008, ISBN 978-963-661-806-3
(La serie Education Europeenes des Fonctionnaires Publics),
p. 71-87.
132. Zaharia G.T., Drept administrativ romn, ed. a 4-a,
Ed. Junimea, Iai, 2002, 480 p.
133. Zaharia G.T., Budeanu-Zaharia O., Budeanu T., Tratat de
drept administrativ, Ed. Junimea, Iai, 2001, 425 p.
II. Referine bibliografice n limba francez

134. Bernard G., Introduction a la Science Administrative, Presse


de la Fondation Naionale des Sciences Politiques, Paris, 1978, 298 p.
135. Bodiguel J.L., Les fonctions publiques dans l'Europe des
Douze, Ed. LGDJ, Collection Systmes, Paris, 1998, 177 p.
136. Boulouis J., Droit institutionnel de l'Union Europene, 6-
dition, Montchrestien, Paris, 1997, 408 p.
137. Claisse A., Meininger M.C., Fonctions publiques en Europe,
Montchrestien, Paris 1994, 158 p.
138. Debbasch C., La fonction publique en Europe: la politique
de choix des fonctionnaires, Paris, CNRS, 1981, 384 p.
139. Dort O., Droit de la fonction publique, Themis droit,
Ed. PUF, Paris, 2007, 370 p.
140. Gilcart, S. .a., Douze Constitutions pour une Europe,
Ed. Kluwer, Diegem, Bruxelles, Belgium, 1994, 283 p.
141. Hauriou M., Prcis de droit administratif et de droit public
(9e dition), Sirey, Paris, 1919, 1099 p.

254

Drept administrativ

142. Holleaux A., Les nouvelles lois francaises sur Finformation


du public, RISA, 1981, 306 p.
143. Laubadere A., Venezia Jean Claude, Gaudemet Yves, Droit
adminstratif, L.G.D.J., 17e edition, Paris, 2002, 459 p.
144. Mayer O., Theorie des franzsischen Verwaltungsrechtes
(Straburg 1886), Ed. Keip, Hamburg, Lehmanns Buchhanndlung,
1998, 728 p.
145. Mny Y., Politique compare. Les dmocraties: Etats-Unis,
France, Grande-Bretagne. Italie, RFA. Paris: Montchrestien, 4me
dition, 1993, 583 p.
146. Peiser G., Droit administratif. Fonction publique de l'Etat et
territorial. Domaine public. Exropriation, requisitions. Travaux
publics, ed. 14eme, Dalloz-Sirey, serie droit public-science politique,
Paris, 1997, 163 p.
147. Rideau J., Le droit de l'Union Europeenne, Ed. PUF, Paris,
1995, 262 p.
148. Rivero J., Droit administratif, Ed. Dalloz, 18e edition, Paris,
540 p.
149. Rivero J., Vers un droit europeen: nouvelles perspectives en
droit administratif, dans Nouvelles perspectives d'un droit commun de
l'Europe, d. par Mauro Cappelletti, Bruxelles, Bruylant, 1978, 390 p.
150. Scheuner U., Der Einfluss des franzosischen
Verwaltungsrecht, DO V, 1963, 424 p.
151. Weltz C., Eisenberg E., Lorganisation en Republique
Federale dAllemagne, Les Collectivits Locales, Institute pour la
coopration rgional et ladministration europenne (Euro Institut),
Kehl/ Strasbourg, 1995, 55 p.
152. Ziller J., Administrations comparees: les systemes
politico-administratifs de l'Europe des Douze, Montchrestien, Paris,
1993, 511 p.
153. Ziller J., Egalite et merite. L`acces de la fonction publique
dans les Etats de la Communaute europeenne, Ed. EIPA, Maastricht,
1987, 349 p.
154. Ziller J., Le principe de proportionnalite en droit
administratif et droit communautaire, n Actualite juridique, droit
administratif, Numro spcial, juin 1996, p. 185-188.

Bibliografie

255

III. Referine bibliografice n limba englez

155. Bekke H., Van Der Meer Frits M., Civil Services Systems In
Western Europe, Cheltenham, Edward Elger, 2001, 293 p.
156. Bossaert D., Demmke C., Are Civil Servants Different
Because They Are Civil Servants?, European Institute of Public
Administration, Maastricht, NL, 2005, 160 p.
157. Bossaert D., Demmke C., Civil Services in the Accession
States: New Trends and the Impact of the Integration Process,
European Institute of Public Administration, Maastricht, 2003, 107 p.
158. Bossaert D., Demmke C. Koen N., Civil Services in the
Europe of Fifteen: Trends and New Developments, European Institute
Of Public Administration, Maastricht, NL, 2001, 342 p.
159. Bossaert D., Demmke C. Main, Challenges in the Field of
Ethics and Integrity in the EU Member States, European Institute of
Public Administration, Maastricht, NL, 2005, 270p.
160. Cappelletti M, Seccombe M., Weiler J., Integration Through
Law, Methods, Tools and Institutions: Political Organs, Integration
Techniques and Judicial Process, Berlin: Gruyter, p. 3-112.
161. Chandler J.A., Comparative Public Administration,
Routledge, New York, 1996, 275p.
162. DOrta T., Farnham, D., New Public Managers in Europe:
public servants in transition, Houndmills and London: Macmillan
Business, 1996, p.169-193
163. Freedland M., Sciarra S., Public Services and Citizenship in
European Law, Clarendon Press, Oxford, 1998, 226p.
164. Goetz, K. H., Wollmann, H., Governmentalizing central
executives in post-communist Europe: a four-country comparison,
Journal of European Public Policy Vol. 8, Nr. 6 (December 2001),
p. 864-887.
165. Hughes O.E., Public Management and Administration, The
MacMillan Press LTD, London, 1994, p. 23-26.
166. Lutrin C.E., Settle K., American Public Administration.
Concepts and cases, Third Edition, Prentice-Hall, Inc., Enflewood,
New Jersey, 1985, 354 p.

256

Drept administrativ

167. OToole, Barry J., Jordan, G., Next Steps, Improving


Management in Government Darthmouth, Aldershot, UK, 1995, 207p.
168. Rosenbloom David H., Understanding Management,
Politics and Law in the Public Sector, Random House, New-York,
1989, 516 p.
169. Schwarze J., Europisches Verwaltungsrecht (European
Administrative Law), Nomos, Baden-Baden, 1988, 1238 p.
170. Schwarze J., European Administrative Law (Office for
Official Publications of the European Communities, Sweet and
Maxwell, 2006), 1547 p.
171. Schwarze J., Administrative Law under European Influence:
On the Convergence of the Administrative Laws of the EU Member
States, Baden-Baden, Sweet i Maxwell, London, 1996, 840 p.
172. Shafritz J.M., Dictionary of American Government and
Politics, The Dorsey Press-Chicago, Illinois, SUA,1988, 661 p.
173. Sigma Paper No. 27, European Principles for Public
Administration, 1998, 28 p.
174. Sigma Paper Nr. 26, Sustainable Institutions for European
Union Membership, OECD, Paris, 1998, 26 p.
175. Sigma Papers nr. 23, Preparing Public Administration for
the European Administrative Space, OECD, Paris, 1998, 192p.
176. Stevens A., Stevens H., Brussels Bureaucrats: the
Administration of the European Union, Ed. Palgrave Macmillan,
Houndmills (Hampshire), 2001, 277 p.
177. Stillman R., Public Administration: Concepts and Cases,
Boston: Houghton Mifflin Company, 1976, 372 p.
178. Vereijen T. (Ed.), Civil Service Systems in Central and
Eastern
Europe,
Edward
Elgar
Publishing,
Cheltenham/Massachussets, UK/USA, 1999, 360 p.
IV. Pagini internet
179. www.oecd.org/puma/sigmaweb
180. www.curia.eu.int.
181. www.infoeuropa.ro
182. www.euractiv.ro

Bibliografie

183. www.europa.eu
184. www.uniuneaeuropean.ro
185. www.rapc.gov.md
186. www.parlament.md
187. www. mapl.gov.md
188. www. aap.gov.md
189. www.scers.md
190. www.scjustice.md
191. www. ec.europa.eu/civil_service
192. www.fonction-publique.gouv.fr/
193. www.fonctionpublique.public.lu
194. www.careers.civil-service.gov.uk
195. www.eipa.eu
196. www. eur-lex.europa.eu

257

258

Drept administrativ

259

Cuprins

Cuprins
CAPITOLUL I
DREPTUL ADMINISTRATIV RAMUR
A DREPTULUI PUBLIC ................................................................ 5
1. Noiuni generale privind administraia public .......................... 5
1.1. Scopul activitii administraiei publice.............................. 5
1.2. Noiunea de administraie public ...................................... 5
1.3. Noiunea de instituie public ............................................. 7
1.4. Noiunea de putere public ................................................. 8
1.5. Noiunea de interes public .................................................. 8
1.6. Noiunea de serviciu public ................................................ 8
1.7. Puterea discreionar sau dreptul de apreciere .................... 9
2. Trsturile administraiei publice ............................................... 9
3. Definiia dreptului administrativ. Norma de drept
administrativ. Izvoare. Raportul de drept administrativ ............. 11
3.1. Dreptul administrativ ........................................................ 11
3.2. Izvoarele dreptului administrativ ...................................... 13
3.3. Normele de drept administrativ ........................................ 16
3.4. Raporturile de drept administrativ .................................... 19
CAPITOLUL II
COMPONENTE ALE SISTEMULUI
ADMINISTRAIEI PUBLICE CENTRALE ............................. 24
1. Preedintele Romniei .............................................................. 24
1.1. Cadrul legal ....................................................................... 24
1.2. Funciile Preedintelui Romniei ...................................... 25
1.3. Atribuiile Preedintelui Romniei ................................... 26
1.4. Rspunderea Preedintelui Romniei ............................... 32
1.5. Actele preedintelui .......................................................... 34
2. Guvernul................................................................................... 35
2.1. Guvernul ........................................................................... 35
2.2. Rspunderea Guvernului................................................... 39

260

Drept administrativ

2.3. Organizarea i funcionarea Guvernului Romniei........... 42


2.4. Incompatibiliti ................................................................ 43
2.5. ncetarea calitii de membru al Guvernului ..................... 43
2.6. Atribuiile Guvernului....................................................... 44
2.7. Primul-ministru ................................................................. 46
2.8. Actele Guvernului. Delegarea legislativ ......................... 50
3. Ministerele (administraia central de specialitate) .................. 54
3.1. Reglementare .................................................................... 54
3.2. Organizarea i funcionarea ministerelor .......................... 54
3.3. Conducerea ministerelor ................................................... 56
3.4. Actele Guvernului ............................................................. 56
4. Autoritile administrative autonome ....................................... 58
4.1. Reglementare .................................................................... 58
5. Prefectul ................................................................................... 61
5.1. Cadrul legal ....................................................................... 61
5.2. Competene ....................................................................... 63
5.3. Atribuii............................................................................. 66
5.4. Tutela administrativ ........................................................ 68
5.5. Actele prefectului .............................................................. 69
5.6. Cancelaria prefectului ....................................................... 70
CAPITOLUL III
COMPONENTE ALE SISTEMULUI ADMINISTRAIEI
PUBLICE LOCALE ..................................................................... 72
1. Principiile organizrii administraiei publice locale n
Romnia ................................................................................. 72
1.1. Principii de organizare i funcionare a
administraiei locale........................................................ 72
1.2. Descentralizarea ................................................................ 73
1.3. Principiul autonomiei locale ............................................. 76
1.4. Principiul deconcentrrii administrative ........................... 77
1.5. Principiile care decurg din principiul autonomiei
locale .............................................................................. 79
2. Consiliile locale........................................................................ 84
2.1. Cadrul legal ....................................................................... 84
2.2. Organizarea i funcionarea consiliului local .................... 85
2.3. Atribuiile consiliului local ............................................... 90

Cuprins

261

2.3.1. Atribuii privind organizarea i funcionarea


aparatului de specialitate al primarului, ale
instituiilor i serviciilor publice de interes local
i ale societilor comerciale i regiilor
autonome de interes local .......................................... 90
2.3.2. Atribuii privind dezvoltarea economico-social
i de mediu a comunei, oraului sau
municipiului .............................................................. 91
2.3.3. Atribuii privind administrarea domeniului
public i privat al comunei, oraului sau
municipiului .............................................................. 91
2.3.4. Atribuii privind gestionarea serviciilor
furnizate ctre ceteni............................................... 92
2.3.5. Atribuii privind cooperarea interinstituional
pe plan intern i extern .............................................. 92
2.4. Actele consiliului local ..................................................... 94
2.5. Dizolvarea consiliului local .............................................. 96
3. Primarul i viceprimarul ........................................................... 97
3.1. Reglementare juridic ....................................................... 97
3.2. Atribuiile primarului ...................................................... 100
3.2.1. Atribuii exercitate n calitate de reprezentant
al statului ................................................................. 100
3.2.2. Atribuii referitoare la relaia cu consiliul local....... 100
3.2.3. Atribuii referitoare la bugetul local ........................ 100
3.2.4. Atribuii privind serviciile publice asigurate
cetenilor ................................................................ 101
3.2.5. Alte atribuii stabilite prin lege ................................ 101
3.3. Actele primarului ............................................................ 102
3.4. Delegarea atribuiilor primarului .................................... 102
3.5. ncetarea de drept a mandatului de primar ...................... 102
3.6. Suspendarea mandatului primarului
i a viceprimarului ........................................................ 104
3.7. Administratorul public .................................................... 104
4. Secretarul unitii administrativ-teritoriale ............................ 105
4.1. Secretarul unitii administrativ-teritoriale cadru
legal de reglementare .................................................... 105
4.2. Atribuii........................................................................... 106

262

Drept administrativ

5. Consiliul judeean................................................................... 107


5.1. Consiliul judeean i preedintele consiliului
judeean ........................................................................ 107
5.2. Atribuiile consiliului judeean ....................................... 108
5.2.1. Atribuii privind organizarea i funcionarea
aparatului de specialitate al consiliului judeean,
ale instituiilor i serviciilor publice de interes
judeean i ale societilor comerciale i regiilor
autonome de interes judeean .................................. 108
5.2.2. Atribuii privind dezvoltarea economico-social
a judeului ................................................................ 109
5.2.3. Atribuii privind gestionarea patrimoniului
judeului ................................................................... 109
5.2.4. Atribuii privind gestionarea serviciilor publice
din subordine ........................................................... 109
5.2.5. Atribuii privind cooperarea interinstituional ....... 110
5.2.6. Persoanele mputernicite s reprezinte interesele
unitii administrativ-teritoriale ............................... 110
5.2.7. Alte atribuii prevzute de lege................................ 110
5.3. Funcionarea consiliului judeean ................................... 110
5.4. Actele consiliului judeean.............................................. 111
5.5. Atribuiile preedintelui consiliului judeean .................. 112
5.6. Actele preedintelui consiliului judeean ........................ 113
5.7. Dizolvarea de drept a consiliului judeean
i ncetarea mandatului de consilier judeean ........................ 114
6. Statutul aleilor locali ............................................................. 115
6.1. Reglementarea legal a statutului aleilor locali ............. 115
6.2. Aleii locali. Noiune. Alegere ....................................... 115
6.3. Incompatibilitile aleilor locali .................................... 115
6.3.1. Incompatibilitile calitii de
primar/viceprimar, preedinte/vicepreedinte
al consiliului judeean .............................................. 115
6.3.2. Incompatibilitile calitii de consilier
local/judeean .......................................................... 116
6.3.3. Incompatibiliti comune ale aleilor locali............. 117

Cuprins

263

6.3.4. Interdicia consilierilor de a ncheia contracte cu


administraia public local creia i aparin ........... 118
6.4. Suspendarea mandatului de consilier i a celui
de primar/viceprimar, preedinte/vicepreedinte
al consiliului judeean ................................................... 119
6.5. Protecia legal a aleilor locali ...................................... 120
6.6. Grupurile de consilieri .................................................... 121
6.7. Drepturile aleilor locali ................................................. 122
6.8. Obligaiile aleilor locali ................................................. 124
6.9. Rspunderea aleilor locali ............................................. 125
6.10. Registrul de interese...................................................... 128
CAPITOLUL IV
ACTUL ADMINISTRATIV ....................................................... 131
1. Noiunea, trsturile caracteristice i regimul juridic al
actelor administrative ........................................................... 131
1.1. Teoria actului administrativ ............................................ 131
1.2. Noiunea i trsturile actului juridic administrativ ........ 132
2. Categorii de acte administrative ............................................. 136
3. Legalitatea actelor administrative .......................................... 140
3.1. Emiterea actelor administrative ...................................... 140
3.2. Condiii de valabilitate privind emiterea actelor
administrative ............................................................... 141
3.3. Procedura de emitere a actelor administrative ................ 144
3.3.1. Formele procedurale anterioare/premergtoare
emiterii actului administrativ ..................................... 144
3.4. Punerea n aplicare a actelor administrative ................... 152
3.4.1. Intrarea n vigoare actelor administrative ................ 153
3.4.2. Suspendarea actelor administrative ......................... 153
3.4.3. Retragerea actelor administrative ............................ 156
3.4.4. Desfiinarea (nulitatea) actelor administrative.
Inexistena lor .......................................................... 156
CAPITOLUL V
FUNCIA PUBLIC I FUNCIONARII PUBLICI ............ 158
1. Noiune, principii i condiii de ocupare a funciilor
publice .................................................................................. 158

264

Drept administrativ

1.1. Cadrul juridic existent ..................................................... 158


1.2. Funcia public................................................................ 158
1.3. Funcionarii publici ......................................................... 164
2. Clasificarea funciilor publice i a funcionarilor publici ..... 167
2.1. Funcii publice generale i funcii publice specifice ....... 167
2.2. n raport cu nivelul studiilor necesare ocuprii
funciei publice ............................................................. 169
2.4. Dup gradul de acces la funcia public ......................... 169
2.5. Dup natura atribuiilor stabilite n realizarea
competenei unei instituii publice ................................ 170
3. Drepturile i obligaiile funcionarului public ........................ 172
4. Agenia Naional a Funcionarilor Publici ............................ 178
5. Cariera funcionarilor publici. Recrutarea funcionarilor
publici. Condiiile de acces pentru ocuparea funciilor
publice. Numirea i avansarea .............................................. 183
5.1. Cariera n funcia public ................................................ 183
5.2. Perioada de stagiu a funcionarilor publici ..................... 188
5.3. Numirea funcionarilor publici ....................................... 189
5.4. Conflictul de interese i incompatibilitile n
exercitarea funciilor publice ........................................ 193
5.5. Promovarea funcionarilor publici i evaluarea
performanelor profesionale ......................................... 195
6. Modificarea, suspendarea i ncetarea raporturilor de
serviciu ................................................................................. 197
6.1. Modificarea raportului de serviciu .................................. 197
6.2. Suspendarea raportului de serviciu ................................. 200
6.3. ncetarea raportului de serviciu....................................... 202
CAPITOLUL VI
SERVICIILE PUBLICE. EVOLUII
I PARTICULARITI ............................................................ 203
1. Noiunea de serviciu public .................................................... 203
2. Tipologia serviciilor publice .................................................. 207
3. Serviciile publice ale administraiei centrale din Romnia .... 209
4. Serviciile publice ale administraiei publice locale
din Romnia ......................................................................... 210
5. Forme de gestiune a serviciilor publice.................................. 213

Cuprins

265

CAPITOLUL VII
RSPUNDEREA N DREPTUL ADMINISTRATIV ............. 216
1. Noiunea de rspundere .......................................................... 216
2. Rspunderea administrativ-disciplinar ................................. 218
3. Rspunderea administrativ-contravenional ......................... 219
4. Rspunderea administrativ-patrimonial................................ 225
CAPITOLUL VIII
CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV .................................... 228
1. Consideraii introductive ........................................................ 228
2. Procedura de soluionare a cererilor n contenciosul
administrativ ......................................................................... 233
BIBLIOGRAFIE .......................................................................... 243