ALGUNAS DISTINCIONES ENTRE LA NULIDAD Y LA REVOCACIN DEL ACTO
ADMINISTRATIVO EN LA DOCTRINA Y LA LEY DE PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO GENERAL. I. NOTAS GENERALES: Los poderes de la Administracin Pblica sobre el actuar de sus propios actos (en el presente tema la nulidad de oficio y la revocacin del acto administrativo), resulta menesteroso resaltar de manera prioritaria, que constituye un principio fundamental, dentro del estudio de la ciencia del Derecho Administrativo moderno: la eficacia como principio jurdico de la actuacin administrativa, y ello implica necesariamente la participacin de un Estado responsable, que sepa conducir a la Administracin Pblica en la dura tarea de satisfacer la necesidades pblicas, as como tambin en el control de sus actuaciones, cuyos efectos directamente vienen a recaer en los ciudadanos o administrados, y cuyo respeto a su dignidad como a sus derechos, han sido establecidos como finalidad por nuestra constitucin Poltica del Per. Desde la entrada en vigencia de Nuestra Ley de Procedimiento Administrativo General, en el ao 2001, muchas han sido y son las interrogantes, por parte de los administrados, los abogados y los operadores jurisdiccionales, respecto a la interpretacin y aplicacin de algunas de las instituciones jurdicas que se han incorporado en la referida Ley , dos de dichas instituciones jurdicas del derecho procesal administrativo, son la Nulidad de Oficio y la Revocacin del Acto Administrativo. En efecto tanto la Nulidad y la Revocacin del Acto Administrativo, pese a su antiqusima tratativa doctrinal, en estos das se ha convertido en un verdadero paradigma para los Funcionarios Pblicos, al momento de ejercer el Control administrativo, y declarar la nulidad de sus propios actos administrativos o revocarlos si fuere el caso; y lo ms preocupante, para el administrado, quien tiene que soportar la etapas procedimentales, tanto en sede administrativa, como en sede judicial (en el caso de la nulidad de oficio, cuando haya prescrito la facultad de declarar la nulidad de oficio en sede administrativa, y se tenga que instrumentar proceso contenciosoadministrativo). Resulta propicio manifestar entonces, que tanto la Nulidad y Revocacin del Acto Administrativo, se sustentan en el Control Administrativo, el cual tiene por finalidad la proteccin y defensa de la legalidad administrativa y de los derechos subjetivos de los administrados, armonizndose con ello, la defensa de cada uno de los derechos subjetivos con el Principio del Inters Pblico que gestiona la Administracin Pblica. Por las razones descritas en el prrafo precedente, resulta inevitable e imprescindible, distinguir cuando estamos frente a una actuacin por parte de la Administracin Pblica que importe una Nulidad de Oficio del Acto Administrativo, o de modo contrario, si dicha actuacin material importe una Revocatoria del Acto Administrativo. II. NULIDAD DE OFICIO:
La Administracin Pblica, tiene la facultad de revisar sus propios Actos
Administrativos, en virtud del Control Administrativo, institucin explicada en el marco introductorio del presente artculo, pero dicha facultad tambin se encuentra fundamentada en el principio de autotutela de la administracin, por cual, sta puede dejar sin efecto sus propias actuaciones, bsicamente cuando dichos actos resultan alterados por vicio alguno de legalidad, y consecuentemente vulnera el ordenamiento jurdico, atentando contra derechos colectivos (violacin al principio de inters pblico), o derechos susceptibles de ser individualizados (derechos subjetivos de los administrados). En ese contexto, nuestra Ley de Procedimiento Administrativo General, en el numeral 1 de su artculo 202 prescribe la facultad que tiene toda Administracin Pblica de declarar de oficio la nulidad de sus Actos Administrativos, cuando estos se encuentran inmersos dentro de cualquiera de las causales de Nulidad del Acto Administrativo establecidas por el artculo 10 del citado texto normativo (1); por tanto podemos afirmar que la Nulidad de Oficio del Acto Administrativo, se da estrictamente por motivos de legalidad (trasgresin directa o indirecta del ordenamiento jurdico vigente), o por falta de adecuacin de alguno de los elementos del Acto Administrativo (el cual est viciado) y por tanto afectan de manera parcial o total la validez del Acto Administrativo. Tambin cabe sealar, que la Nulidad de Oficio del Acto Administrativo, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 2 del artculo 202 de la norma procesal administrativa antes referida, slo puede ser declarada por el funcionario o autoridad administrativa superior a la que expidi dicho Acto Administrativo, y si dicho acto fue emitido por funcionario o autoridad administrativa, no sujeta a jerarqua, ser ste quien deba declarar la nulidad de su propia resolucin; sin embargo debemos tener en cuenta que la facultad que tiene la Administracin Pblica para declarar la nulidad de sus propios Actos Administrativos, prescribe al ao, a partir de que los referidos actos administrativos hayan quedado consentidos, y en caso que dicha facultad haya prescrito, slo procede solicitar la nulidad del acto administrativo, en sede judicial va proceso contencioso-administrativo. III. REVOCACIN DEL ACTO ADMINISTRATIVO: La Revocacin del Acto Administrativo, como institucin del derecho procesal administrativo, constituye una de las formas de extincin de los actos administrativos, dispuesta por los rganos que actan en ejercicio de la funcin administrativa. En sentido lato revocacin es sinnimo de alteracin del acto por la propia administracin. En el artculo 203 de nuestra Ley de Procedimiento Administrativo General, se ha instituido la figura del la Revocacin del Acto Administrativo, como una de las formas del Control Administrativo(2) , que ejerce toda Administracin Pblica, respecto de sus actuaciones materiales y los efectos que dichas actuaciones ocasionen a los administrados; sin embargo tal y conforme referamos anteriormente, en la tratativa doctrinaria, a cerca de la Revocacin del Acto Administrativo, como seala Garca de Enterra: laten una multitud de problemas. Una parte de estos problemas, los ms
agobiantes quizs, tienen su origen en un defectuoso planteamiento
histrico del tema, dominado durante mucho tiempo por criterios convencionales y equvocos(3); por tanto cabe preguntarnos Cundo estamos frente a una Revocacin del Acto Administrativo en nuestra legislacin procesal administrativa?. Nuestro ordenamiento jurdico vigente establece como regla general, que aquellas declaraciones de la Administracin Pblica (actos administrativos), que importen una declaracin o constitucin de derechos o intereses legtimos a favor de los administrados, no pueden ser revocados, modificados o sustituidos por razones de oportunidad, mrito o conveniencia; no obstante ello, la misma norma administrativa adjetiva, contempla tres supuestos que constituyen la excepcin a la mencionada regla, los mismos que establecen que los Actos Administrativos pueden ser revocados: 1) Cuando la facultad revocatoria haya sido expresamente establecida por una norma con rango legal y siempre que se cumplan los requisitos previstos en dicha norma, 2) Cuando sobrevenga la desaparicin de las condiciones exigidas legalmente para la emisin del acto administrativo cuya permanencia sea indispensable para la existencia de la relacin jurdica creada y 3) Cuando apreciando elementos de juicio sobrevivientes se favorezca legalmente a los destinatarios del acto y siempre que no se genere perjuicios a terceros. Entonces podemos observar que en los dos primeros supuestos, nuestra legislacin acoge la Revocacin del Acto Administrativo por motivos estrictamente de legalidad, es decir que la Administracin Pblica puede revocar sus propios actos, cuando una norma con rango de ley as lo establezca o cuando los requisitos que han motivado la emisin de un Acto administrativo, desaparezcan de manera sobreviviente a la emisin del mismo; pero en el tercer supuesto, estaramos frente a lo que la doctrina especializada conoce como Revocacin del Acto Administrativo por razones de oportunidad, en donde el acto administrativo del cual se pretende su revocacin, est perfectamente constituido, no alterado por vicios que puedan acarrear su nulidad de pleno derecho; pero que sin embargo, en virtud del principio de Inters Pblico en concordancia con motivos de simple oportunidad o conveniencia, dicho Acto Administrativo tiene que ser Revocado en sus efectos, sujetndose al reconocimiento y pago de una indemnizacin idnea que pudiera resarcir los posibles daos causados al administrado, cuyos derechos legtimamente obtenidos se han vulnerado, y podemos citar como ejemplo: aquella concesin que se otorg a favor de un administrado, y que posteriormente la Administracin Pblica , en virtud de nuevos criterios de apreciacin, se da cuenta que errneamente concedi va Acto Administrativo, la mencionada concesin , dicha revocacin obligatoriamente deber contener una indemnizacin a favor del administrado; tal es el caso que as lo ha dispuesto nuestro ordenamiento jurdico, en el numeral 1 y 2 del artculo 205 de la Ley de Procedimiento Administrativo General, Ley 27444.(4) IV. DIFERENCIAS DOCTRINALES: Dentro de las diferencias ms resaltantes que la doctrina procesal administrativa ha podido establecer entre la Nulidad de Oficio y la Revocacin del Acto Administrativo podemos comenzar citando aquel distingo que hace el Profesor espaol Fernando Garrido Falla, quien sostiene
el siguiente criterio diferenciador: a) El criterio del rgano, entendindose
que hay revocacin, cuando es la propia Administracin la que elimina un acto anterior y anulacin o nulidad cuando la eliminacin del acto administrativo corre a cargo de los tribunales contencioso-administrativos y b) El criterio del motivo o fundamento, entendindose que hay revocacin cuando la eliminacin del acto administrativo se produce por motivos de oportunidad, mientras que la anulacin o nulidad se dicta por motivos de legalidad(5) , ello quiere decir, por falta de alguno de los requisitos de validez del acto administrativo. De los criterios diferenciadores expresados, resulta obligatorio sealar, que en nuestra Ley de Procedimiento Administrativo General, la revocacin del acto administrativo, slo puede ser realizada por la ms alta Autoridad Administrativa, no se ha previsto en ningn caso que la revocacin del acto administrativo pueda ser planteado va proceso contencioso-administrativo, lo cual si sucede con la nulidad de oficio, la cual puede ser declarada por el mismo funcionario que expidi el acto administrativo o el superior jerrquico y cuando dicha facultad haya prescrito, la Administracin Pblica puede solicitar dicha nulidad postulando una demanda contencioso-administrativa. Por otro lado el administrativista Jess Gonzles Prez, adems de las diferencias citadas anteriormente, ha establecido las siguientes: a) La revocacin tiene su causa de extincin por (inoportunidad) y la nulidad o anulacin por (ilegitimidad), b) La revocacin tiene un efecto (ex nunc no retroactivo) y la nulidad tiene un efecto (ex tunc retroactivo)(6). Adems de lo ya sealado, cabe destacar que la revocacin cuando obedece a razones de oportunidad, mrito, etctera tiene carcter constitutivo, ex tunc, o sea sus efectos rigen a partir de la fecha de la revocacin y la revocacin fundada en razones de legalidad tiene carcter declarativo, con efecto ex nunc, es decir, sus efectos rigen desde la fecha de emisin del acto administrativo revocado. V. A MANERA DE CONCLUSIN: A) De lo expuesto en los prrafos precedentes, debemos insistir acotando, que el uso de los conceptos revocacin y nulidad, suele estar presidido por una lamentable confusin, la cual trae como consecuencia que dentro de todas las Administraciones Pblicas, se generan desaciertos en cuanto al uso y aplicacin de la Revocacin del Acto Administrativo o su Nulidad de Oficio; por tanto hay un desmedro significativo en el verdadero Control Administrativo, que debe de ejercitarse al interior de toda Administracin Pblica, en virtud de la Autotutela Administrativa y el Control de la Legalidad de los Actos Administrativos emitidos por el Estado, los cuales, si bien es cierto deben ser emitidos en funcin de un inters social, no puede atentar bajo ninguna circunstancia los derechos legtimamente adquiridos por los administrados, quienes se vern favorecidos por el acertado accionar de la Administracin Pblica en todas sus dependencias y servicios, o tendrn que soportar la inoperancia y negligencia de las mismas. B) Por otro lado, se puede apreciar que los supuestos de revocacin del acto administrativo, que contempla la doctrina consultada para el presente trabajo, est bsicamente conformada por razones de oportunidad, mrito o conveniencia; sin embargo nuestra legislacin, establece dichos supuestos
como razones o motivos por las cuales no se puede revocar un acto
administrativo, cuando dichas razones o motivos importen una declaracin o constitucin de derechos o intereses particulares; por tanto nuestro ordenamiento jurdico vigente recoge tres supuestos, que como referamos anteriormente constituyen excepciones al principio de irrevocabilidad de los actos administrativos. VI. REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS: BOCANEGRA SIERRA Ral, Lecciones sobre el Acto Administrativo, Editorial Civitas, 1 edicin, Madrid 2002. GARCA DE ENTERRA Eduardo y RAMN- FERNNDEZ Toms, Curso de Derecho Administrativo Tomo I, Versin Latinoamericana 2006, Editorial Palestra-Temis, Lima-Bogot GARRIDO FALLA Fernando, Tratado de Derecho Administrativo, Volumen I, 13 edicin, Editorial Tecnos, Madrid 2002. GONZLES PREZ Jess, Derecho Procesal Administrativo, Ediciones Rosaristas, Colegio Mayor de Nuestra Sra. Del Rosario, Bogot. PAREJO ALFONSO Luciano, Perspectivas del Derecho Administrativo para el prximo milenio, Ediciones Jurdicas Gustavo Ibez Ltda., Sta. Fe de Bogota-Colombia 1998. NIETO GARCIA Alejandro, Crtica de la Razn Jurdica, Editorial Trotta S.A., Madrid 2007. ALGUNAS IDEAS CENTRALES O PRINCIPALES:<br /> 1.- La Administracin Pblica, en virtud del Control Administrativo y el Principio de Autotutela puede revisar sus propias actuaciones, quedando facultada por tanto a declarar la nulidad de sus actos administrativos, cuando se vulnere el ordenamiento jurdico. 2.- La nulidad de oficio del acto administrativo, obedece a razones de carcter legal, tan el es el caso, de la contravencin al orden constitucional, las leyes y normas reglamentarias o la omisin de alguno de los requisitos de validez del acto administrativo. 3.- En la revocacin, debe tenerse en cuenta, que el acto administrativo ha sido emitido de conformidad al ordenamiento jurdico; sin embargo por cuestiones de inters pblico o conveniencia para el administrado se deja sin efecto el acto administrativo, debiendo indemnizar al afectado con tal medida. * Abogado por la Universidad Privada Antenor Orrego de Trujillo. ** Tngase presente que en la elaboracin de nuestra Ley de Procedimiento Administrativo General, ley 27444, se ha pretendido el fcil entendimiento de sus artculos, por parte del administrado o ciudadano. CITAS:<br /> (1)El artculo 10 de la Ley de Procedimiento Administrativo General, establece como causales de Nulidad del Acto Administrativo: a) La contravencin a la Constitucin, las leyes o las normas reglamentarias, b) El defecto u omisin de alguno de sus requisitos de validez, c) Los Actos
Administrativos que son constitutivos de infraccin penal o los que se dicten
como consecuencia de la misma, etctera. (2)Del mismo modo que en la Revisin de Oficio de los Actos Administrativos, la Revocacin se encuentra sustentada tambin en el principio de autotutela, que el mismo ordenamiento jurdico reconoce a la administracin, y consecuentemente se le faculte a la propia Administracin Pblica a dejar sin efecto sus declaraciones o actuaciones, no por una afectacin a la legalidad, como ocurre en la Revisin de Oficio, sino, porque se han configurado alguno de los tres supuestos descritos en el artculo 203 de la norma adjetiva. (3)GARCA DE ENTERRA Eduardo y RAMN- FERNNDEZ Toms, Curso de Derecho Administrativo Tomo I, Versin Latinoamericana 2006, Editorial Palestra-Temis, Lima-Bogot,pp.701 (4) Un sector de la Doctrina administrativista, encabezada por Eduardo Garca de Enterra y Ral Bocanegra Sierra, han establecido que la Revocacin del Acto Administrativo, constituye una modalidad de expropiacin forzosa, es por el ello que la administracin pblica debe de reservar su uso, en situaciones excepcionales; es por ello incluso que su aplicacin amerita una indemnizacin a favor de los administrados, los cuales tienen que sufrir las consecuencias de la ejecucin de dicha facultad revocatoria de la administracin. (5) GARRIDO FALLA Fernando, Tratado de Derecho Administrativo, Volumen I, 13 edicin, Editorial Tecnos, Madrid 2002, pp. 665 (6) GONZLES PREZ Jess, Derecho Procesal Administrativo, Ediciones Rosaristas, Colegio Mayor de Nuestra Sra. Del Rosario, Bogot, pp. 48