C R I S I S D E L A POLTICA E X T E R I O R

MEXICANA

HUMBERTO GARZA ELIZONDO

INTRODUCCIN
H A B L A R D E CRISIS E N NUESTRO PAS, ms que una moda, es parte ya de la

v i d a poltica cotidiana. En la actualidad, al parecer todo ha entrado en

crisis - o n o ha podido salir de e l l a - ; tales son los casos de las esferas
econmica y poltica; la p r i m e r a desde hace 16 aos y la segunda desde
hace al menos tres, en sus efectos ms recientes. Por ello, aprovechemos la
o p o r t u n i d a d que nos brinda tan popular concepto para hablar tambin
de una crisis de la poltica exterior de Mxico.
En efecto, si consideramos el desarrollo de las transacciones de nuest r o pas con el exterior durante los ltimos tres aos - l a mitad del sexenio
del gobierno del presidente Z e d i l l o - , es posible notar una falta de estrategia que gue en lo fundamental la poltica exterior. La impresin es que
slo hay diplomacia, por u n lado, y una intensa relacin bilateral con Estados Unidos, p o r el otro. Dnde qued la poltica exterior frente a las
relaciones comerciales internacionales? A l parecer, a pesar de la insistencia del discurso en la insercin de nuestro pas en el mundo, la realidad es
que en el nico lugar donde se pretende y se puede insertar a nuestro pas
es el mercado estadunidense, el cual, si se considera desde cierto ngulo,
n o es poca cosa.
Este ensayo intenta mostrar que la poltica exterior de Mxico ha perd i d o importancia frente a las relaciones econmicas internacionales y que
la diversificacin de nuestras relaciones polticas, e incluso comerciales,
ms all de Estados Unidos, ha fracasado a pesar de los buenos deseos en
ese sentido. El fracaso se explica por dos razones: por una parte, por la
falta de oportunidades reales para diversificar nuestros vnculos con el
resto del m u n d o y, por la otra, por la ausencia de una estrategia de largo
plazo. El resultado es que la nica relacin de importancia para Mxico
es la que tiene con Estados Unidos, la cual, a pesar de los conflictos de
177

178

HUMBERTO GARZA ELIZONDO

TXXXVIII-2-3

toda ndole que impone la vecindad, ha privilegiado el aspecto econmico sobre todos los dems.
En la p r i m e r a parte del trabajo se hace una caracterizacin de lo que
ha sido la poltica exterior del gobierno de Zedillo durante sus tres primeros aos. Se contrasta esta poltica con la de su antecesor y con la de algunos otros gobiernos que representaron la lnea tradicional de Mxico a
este respecto. Asimismo, se explica por qu la actual poltica exterior ha
tenido tan bajo p e r f i l . La segunda parte busca mostrar cmo durante el
presente sexenio, hasta ahora, dicha poltica no ha sido importante ms
all de su aspecto econmico. En este mismo periodo se ha desarrollado
una creciente concentracin de nuestros vnculos con Estados Unidos, que,
mediante diversos instrumentos, tienen cada vez mayores formas de presin sobre Mxico. Finalmente, a guisa de consideraciones finales, se esbozan algunas propuestas que podran ayudar a la discusin sobre cmo
fortalecer la poltica exterior de nuestro pas.

C A R A C T E R I Z A C I N D E L A P O L T I C A E X T E R I O R DE Z E D I L L O

La poltica exterior de Mxico durante los dos primeros aos del gobierno del presidente Zedillo, a pesar de insistir en el discurso en que Mxico
es u n pas de "pertenencias mltiples", ha estado concentrada en la relacin con Estados Unidos. Si bien sta ha sido la p r i o r i d a d mayor desde
que Mxico inici su historia como nacin independiente, pocas veces
antes se tuvo el i n f o r t u n i o de carecer de alternativas reales para poder
diversificar los vnculos con el resto del mundo y tambin pocas veces
antes la poltica exterior misma haba sido desplazada a u n sitio tan marginal dentro de las consideraciones de u n gobierno.
Las prioridades de Mxico en la materia se han transformado de manera p r o f u n d a durante los ltimos aos. Las formas y preocupaciones que
caracterizaron la poltica exterior tradicional han dejado de estar vigentes. Sin embargo, durante los tres primeros aos del gobierno de Zedillo
no se ha p o d i d o estructurar una nueva propuesta para esta poltica. Si se
compara con la que se desarroll desde los aos posteriores a la segunda
guerra m u n d i a l hasta mediados de la dcada de los ochenta y con la del
sexenio de Salinas de G o r t a r i (1989-1994), se puede esbozar una serie
de rasgos caractersticos que permiten definirla mejor.
1

Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, Mxico, Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, 1995, p. 13.
1

A B R - S E P T 98

CRISIS DE L A P O L T I C A E X T E R I O R M E X I C A N A

179

La poltica exterior tradicional pona nfasis en los orgenes revolucionarios del Estado mexicano - l o que la haca una poltica de izquierda-;
pretenda ser u n instrumento para la preservacin de la independencia
y la autodeterminacin; tena u n marcado acento nacionalista y antiestadunidense; se caracterizaba por ser juridicista, formal, simblica, de
p r i n c i p i o s ; daba p r i o r i d a d a lo poltico y era pasiva, proteccionista y aislacionista. Asimismo, si bien exista una cierta desvinculacin entre lo
que aconteca en el interior del pas y la poltica exterior, sta serva para
l e g i t i m a r el sistema poltico mexicano en su conjunto.
Estos rasgos caracterizaron la poltica exterior tradicional de Mxico,
p e r o ello no significa que durante casi 40 aos no tuvieran lugar importantes cambios y variaciones en los estilos y los medios empleados. N o
obstante, las prioridades permanecieron inclumes. As, los cambios fundamentales entre la dcada de los cuarenta y la de los ochenta fueron ms
que nada de forma, no de fondo. A pesar de las enormes diferencias en el
estilo, la poltica del gobierno de J o s Lpez Portillo (1977-1982) persegua propsitos similares a las de los gobiernos de Adolfo Ruiz Cortines
(1953-1958) o de Luis Echeverra lvarez (1971-1976). Todas buscaron
preservar la independencia, la soberana y la autodeterminacin, y asimism o , todas estaban marcadas p o r u n carcter nacionalista, antiestadunidense, de izquierda, proteccionista, simblico y juridicista. La diferencia estriba en que, a partir de los aos setenta, se consider que la mejor
manera de asegurarle al pas u n sitio digno entre las naciones no era
mediante el aislacionismo y la pasividad, como hasta entonces, sino mediante acciones concretas y una presencia ms f i r m e y comprometida en
el escenario internacional. En este sentido, incluso el gobierno de M i g u e l
de la M a d r i d (1983-1988), el iniciador de la apertura econmica, se mantuvo apegado a los principios tradicionales (que de hecho se elevaron a
rango constitucional mediante la reforma del artculo 89, fraccin X, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 11 de mayo de 1988), aunque
en las formas opt por una posicin activa y propositiva, al profundizar
las lneas trazadas durante los aos setenta, si bien concentrada en la regin circundante de nuestro pas.
Los cambios de fondo se iniciaron durante el gobierno de Carlos Salinas de G o r t a r i (1989-1994). Por vez p r i m e r a surgi u n vnculo muy estrecho entre la poltica interna, sobre todo la econmica, y la exterior. Esta
ltima sirvi para apoyar los cambios en el orden interno. Mxico opt
2

Vase Mario Ojeda Gmez, Alcances y lmites de la poltica exterior de Mxico, Mxico, El
Colegio de Mxico, 1976.
2

180

HUMBERTO GARZA ELIZONDO

TXXXVIII-2-3

por la apertura y la liberalizacin econmica, por tener mayor presencia

en el mbito internacional de manera esencialmente distinta a cualquier
intento anterior - l a s e principalmente el mercado estadunidense-, y por
alcanzar una slida cooperacin y una relacin c o r d i a l con Estados
Unidos. Todo esto signific renunciar al proyecto revolucionario-nacionalista-independiente-disidente frente a la superpotencia, lo cual i m p l i c transformar las bases de la legitimidad del discurso oficial. N o se habl
ms de independencia, de nacionalismo, de oposicin frente a nuestro
vecino del norte, n i de principios, sino de interdependencia, de globalizacin, de colaboracin con Estados Unidos, y de intereses. Se dej el
simbolismo por el pragmatismo, la p r i o r i d a d de los temas polticos y
sociales por lo econmico, el proteccionismo por la apertura y la identificacin con ideas de izquierda por una nueva posicin de derecha. De este
modo se cambiaron los contenidos tradicionales, aunque se heredaron las
formas utilizadas por los gobiernos inmediatamente anteriores al de Salinas de G o r t a r i : la poltica exterior de su gobierno tambin fue activa y
propositiva.
La poltica de Zedillo, al tiempo que contina por los senderos trazados por la del gobierno anterior, tiene diferencias importantes. Entre las
semejanzas se pueden contar las siguientes: es liberal, abierta, pragmtica,
no ideologizada, de derecha, y otorga prioridad a lo econmico. Es diferente en cuanto a que ms que subrayar su carcter interdependiente,
globalizador, de intereses diversos y de cooperacin explcita con Estados
Unidos, tiende a ser cada vez ms dependiente y a estar cada vez ms orientada hacia este pas, con el que coopera porque ya no hay alternativa, aunque se insista en diversificar nuestros vnculos con el resto del mundo al
participar en foros en Asia-Pacfico o f i r m a r acuerdos con la Unin Europea. Asimismo, los intereses de la poltica exterior de Zedillo tienden a ser
cada vez ms selectivos. Sin embargo, la mayor diferencia entre esta poltica
y la de Salinas de G o r t a r i estriba en que mientras la anterior serva como
un apoyo fundamental para los cambios en el orden interno y se distingua
por su iniciativa y actividad, la actual es de bajo p e r f i l , ha perdido vnculos
con lo interno y adems ha tenido muy poca capacidad de maniobra en el
escenario internacional. Para algunos expertos, la poltica exterior de Zedillo
"no es n i buena n i mala: simplemente no es poltica exterior".
3

Humberto Garza Elizondo, "Los cambios de la poltica exterior de Mxico, 1989

1994", Foro Internacional: vol. X X X I V , nm.4, octubre-diciembre de 1994, p. 539.
Jorge Chabat, "La poltica exterior: un avestruz en busca de rumbo", Nexos, vol. 19,
nm. 217, enero de 1996, p. 26.
3

A B R - S E P T 98

CRISIS DE L A P O L T I C A EXTERIOR M E X I C A N A

181

En este sentido, hay una incongruencia entre el discurso oficial y la

capacidad real. Mientras el gobierno insiste en que la p r i o r i d a d ser la diversificacin de los vnculos de Mxico con el m u n d o , la realidad es que
n o hay capacidad para modificar la inercia que nos empuja irreversiblemente hacia una mayor integracin con Estados Unidos.
El Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 establece que "la soberana
es el valor ms importante de la nacionalidad [sic] de los mexicanos", y que
consiste "en asegurar la capacidad de los mismos para tomar libremente
decisiones polticas en el interior, con independencia del exterior". Segn
este plan, el actual gobierno llevara a cabo dos estrategias para ampliar el
papel de Mxico en el escenario mundial y fortalecer su soberana:
a) Incrementar sustancialmente la capacidad de respuesta de las representaciones de Mxico en el exterior para la defensa y promocin de los intereses
polticos y econmicos del pas, y para la difusin de la cultura nacional en el
exterior.
b) Establecer alianzas estratgicas sobre temas en comn con las grandes naciones emergentes de desarrollo comparable al de Mxico. C o n este
grupo de potencias medias, Mxico puede generar respuestas internacionales
a los desafos de la globalizacin y a los grandes temas de nuestro tiempo.

En relacin con Estados Unidos y Canad, nuestros principales socios comerciales, el PND es claro en sealar que "se preservar siempre
la sobera-na del Estado mexicano, tanto en lo que hace al i m p e r i o de
nuestra ley en el t e r r i t o r i o nacional como en las polticas internacionales que p r o m u e v e n el inters nacional". Se indica tambin que, en lo
e c o n m i c o , se mantendr la vigencia del T L C y "la capacidad del Estado
mexicano para f i j a r los trminos de la actividad econmica pblica y
p r i v a d a , n a c i o n a l y extran-jera, en nuestro t e r r i t o r i o " . Respecto a
Centroamrica, se especifica que se buscar consolidar los mecanismos
bilaterales de cooperacin, as como la negociacin, f i r m a y entrada en
v i g o r de u n tratado de libre comercio con esa regin. C o n el resto de
Amrica L a t i n a , se pretende intensificar las relaciones comerciales, especialmente con el Mercosur ( f o r m a d o p o r Argentina, Brasil, Uruguay y
Paraguay), e i n c l u i r a otras naciones en los acuerdos de libre comercio
que ya estn vigentes. Asimismo, se intentar fortalecer los mecanismos
que p e r m i t a n el dilogo con los pases latino-americanos y se seguir
p r o m o v i e n d o las cumbres iberoamericanas.
La diversificacin, concepto clave en el actual discurso de la poltica
exterior, se entiende en este plan como "una estrategia necesaria frente a
la intensidad de las relaciones con nuestros principales socios comerciales

182

HUMBERTO GARZA ELIZONDO

TXXXVIII-2-3

y tiene como f i n que Mxico ample su margen de maniobra y consolide

su capacidad de negociacin internacional". En la estrategia del gobierno
de Zedillo es clara la intencin de disminuir la dependencia de Mxico
respecto a Estados Unidos. En el discurso se insiste en que Mxico es u n
pas de "pertenencias mltiples" y en que se seguir buscando nuevas relaciones con el exterior. Cul es entonces la razn de que, a pesar de esta insistencia en la diversificacin, en los hechos el pas no tenga n i la
capacidad n i la o p o r t u n i d a d de lograrla?
Habra dos razones fundamentales para entender por qu Mxico no
ha p o d i d o llevar a cabo una poltica exterior diversificada y multilateral
durante los primeros tres aos del gobierno de Zedillo. Por u n lado, la
situacin internacional no ha facilitado las condiciones para ello. Por el
otro, est el hecho de que el gobierno de Zedillo inici sus funciones
al tiempo que se desat una de las ms graves crisis econmicas dentro
del marco de una frgil situacin poltica interna.
Si alguna vez se crey que con la cada del llamado bloque socialista
se abra la posibilidad de que, en u n mundo que pareca tender hacia la
multipolaridad, se construyeran las relaciones internacionales de una forma menos desigual que la que caracteriz a la guerra fra, pronto se hizo
evidente que el escenario internacional en formacin tampoco favoreca
la utpica igualdad entre las naciones. Despus de la segunda guerra
mundial, cada rincn del planeta sirvi para librar una batalla ideolgica,
por lo que la importancia relativa de las distintas regiones geogrficas fue
mucho mayor que en cualquier otra poca pasada. Una vez terminada la
guerra fra, la gran mayora de los pases dej de ser importante dentro de
las consideraciones del m u n d o desarrollado.
Mxico no ha escapado a estas circunstancias, pues los cambios en el
orden internacional han reducido su capacidad de maniobra, y no han
sido favorables para la aplicacin de una estrategia de diversificacin. Si
bien es cierto que durante el p r i m e r ao de gobierno del presidente Zedillo
se hizo muy poco en lo tocante a la diversificacin de la poltica exterior,
a lo largo de 1996 y 1997 se realizaron intentos ms consistentes y articulados p o r alcanzar u n acercamiento a otros polos de desarrollo distintos de
Estados Unidos, principalmente la Unin Europea y Asia-Pacfico. Estos
5

Para muchos en el Congreso, incluidos miembros destacados del partido mayoritario, el informe presidencial de 1995 no tuvo "ninguna reflexin notable sobre el escenario
internacional". El senador Fernando Solana fue uno de los principales crticos SI respecto y
as se lo hizo saber al secretario de Relaciones Exteriores, Jos ngel Gurra, durante su
comparecencia ante el Congreso, que es parte del nuevo mecanismo de glosa del informe.
La Jornada, 13 de septiembre de 1995.
5

ABR-SEPT 9 8

C R I S I S DE L A P O L T I C A EXTERIOR M E X I C A N A

183

intentos han dado frutos parciales, aunque, como es el caso del acuerdo
con la Unin Europea, muy vistosos.
En febrero de 1 9 9 6 , el presidente Zedillo realiz una gira por Europa
y particip en el Foro Econmico Mundial en Davos, Suiza. Ah afirm
que el Tratado de Libre Comercio con Amrica del N o r t e haba superad o las pruebas ms difciles durante 1995 y que se seguira implantando,
al igual que cualquier otro tipo de acuerdo de libre comercio con Europa o Amrica Latina. La declaracin del presidente reflejaba el propsito de buscar en Europa nuevas fuentes de inversin y apoyo para Mxico aprovechando el hecho de que, durante el ltimo ao del gobierno de Salinas
( 1 9 9 4 ) , la Unin Europea (UE) propuso la idea de f i r m a r u n acuerdo con
Mxico que fuera ms all de la simple cooperacin, establecida en el
acuerdo marco entre ambas partes en vigor desde 1 9 9 1 . Para facilitar
el logro del llamado Acuerdo de Asociacin Econmica y Concertacin
Poltica entre la U E y Mxico, nuestro pas ha buscado apoyos en naciones
como Espaa y Gran Bretaa.
La visita oficial a Mxico del primer ministro espaol, J o s Mara Aznar,
en septiembre de 1 9 9 6 , sirvi no slo para que se f i r m a r a el Fondo Mixto
para Fomentar la Cooperacin Educativa y Tcnica, Cientfica y Cultural
- c o n una aportacin de 3 0 0 0 0 0 0 de d l a r e s - y para establecer las bases
de una ms estrecha colaboracin en el combate al terrorismo, sino tambin para asegurar el apoyo del gobierno espaol en Bruselas en relacin
con dicho acuerdo. Asimismo, durante la visita a Mxico del canciller alemn, H e l m u t K o h l , ese mismo mes, se decidi f i r m a r u n convenio de promocin y proteccin recproca de la inversin (que Mxico ya aprob a
fines de 1 9 9 7 , lo cual pone en entredicho la aplicacin de la clusula Calvo), y se afirm que Alemania podra invertir en este pas 2 0 0 0 0 0 0 0 0 0
de dlares, aproximadamente, en u n periodo de cuatro aos. Con todo, lo
ms importante para Mxico era conseguir el respaldo del gobierno alemn para el acuerdo con la UE. De la misma manera, se busc que, durante su visita a nuestro pas en octubre de 1 9 9 6 , el p r i m e r ministro portugus Guterres diera el apoyo de su gobierno para la f i r m a del acuerdo
con Mxico.
Debe sealarse que algunos pases de la Unin Europea como Francia
e Italia no v i e r o n con buenos ojos la idea de f i r m a r u n acuerdo con Mxico. Asimismo, las clusulas sobre democracia y respeto a derechos humanos que la Unin Europea adiciona en los acuerdos que suscribe se utilizar o n , p o r parte de algunos grupos poco amistosos con nuestro pas, como
6

La Jornada, 4 de febrero de 1996. Cursivas del autor.

184

HUMBERTO GARZA ELIZONDO

TXXXVIII-2-3

instrumentos para presionarlo en cuestiones como la de Chiapas. Esto

hizo pensar que sera difcil crear u n consenso favorable a Mxico en relacin con este acuerdo durante 1996 y buena parte de 1997. En parte por
ello, el presidente Zedillo llev a -cabo una gira de trabajo por Francia y
Alemania en octubre de 1997 con el objetivo fundamental de consolidar
el acuerdo con la UE, y sobre todo, de lograr el apoyo f i n a l de Francia, pas
con el que se f i r m a r o n acuerdos en otras reas como narcotrfico, combate al lavado de dinero, promocin del Estado de derecho, procuracin de
justicia y seguridad pblica. N o obstante, esta gira puso de manifiesto la
oposicin que exista contra Mxico entre grupos y organizaciones no
gubernamentales que presionaron, supuestamente, en favor de los derechos humanos e intentaron impedir el apoyo del gobierno francs para el
acuerdo.
Este acuerdo resulta mucho ms favorable para Mxico - s o c i o nmero 28 de la U E - que para los europeos. Para nuestro pas los beneficios no
vendran tanto del lado comercial, el cual durante los ltimos aos ha
resultado desfavorable, sino de los apoyos polticos y tecnolgicos que
Europa pudiera brindarnos. Este nuevo acuerdo fijara las bases para crear
un rea de libre comercio para los bienes y productos, as como tambin
favorecera la institucionalizacin del dilogo poltico, ms all de la mera
formalidad, con el f i n de discutir temas de m u t u o inters y de alcanzar
acuerdos y posiciones comunes al respecto. La f i r m a f i n a l de este acuerdo
represent el xito de la estrategia de poltica exterior ms ambiciosa de
lo que va del sexenio. A pesar de este punto favorable para Mxico, los
problemas internos y la falta de una adecuada promocin han hecho que
este tema pase casi inadvertido por parte de la opinin pblica y no tenga,
ni de lejos, el impacto que en otras circunstancias se esperara.
En cuanto a los pases que conforman la Cuenca del Pacfico, su poco
inters en Mxico se hace ms evidente an. En agosto de 1996, el p r i m e r
ministro j a p o n s realiz una visita a Mxico. De manera previsible, Japn
consider que no haba condiciones favorables para aumentar su inversin en nuestro pas, entre otras razones, debido a que los empresarios
japoneses estimaron que Mxico no les estaba otorgando u n trato de igualdad para sus compaas, en relacin con las estadunidenses. Se quejaron
tambin de la mala infraestructura (carreteras y comunicaciones), as como
de la falta de continuidad en las polticas gubernamentales. Adems, u n
7

' Reforma, 15 de octubre de 1996.

Para un detallado recuento de estos acuerdos, vase El Financiero, 2 de octubre de
8

1997.

A B R - S E P T 98

CRISIS DE L A P O L T I C A EXTERIOR M E X I C A N A

185

factor que seguramente fue importante para d e f i n i r las posiciones de estos inversionistas en Mxico fue el secuestro del empresario j a p o n s
M a m o r u Kono, en Baja California, das antes de la visita oficial del primer
ministro. A l trmino de sta, slo se logr u n crdito por 960 000 000 de
dlares para financiar exportaciones mexicanas.
En noviembre de 1996, el presidente Zedillo llev a cabo una gira por
algunos pases de Asia-Pacfico con motivo de la reunin en Manila, Filipinas, del APEC, el mecanismo de Cooperacin Econmica Asia-Pacfico, al
cual Mxico pertenece desde 1993 y del que deseara ser u n socio ms
activo. En esa gira, el presidente Zedillo habl de los xitos logrados por
la apertura econmica y critic la idea de crear bloques regionales que
sean fronteras cerradas, pues atentaran contra el avance del comercio
g l o b a l . El optimismo que necesariamente acompaa a toda gira de este
t i p o no se hizo esperar. Por ejemplo, el entonces secretario de Relaciones
Exteriores, J o s ngel Gurra, declaraba que la visita del presidente Zedillo
a Corea se reflejara en el f u t u r o en inversiones por 1 000 000 000 de
dlares en Mxico por parte de los principales consorcios coreanos, y
que, en el caso de Singapur, la gira presidencial dejaba comprometidos
proyectos p o r 70 000 000 de dlares que habran de realizarse en nuestro
pas. Igual o p t i m i s m o acompa al presidente en la Cumbre del APEC en
Vancouver, Canad, a mediados de noviembre de 1997. Ah el presidente,
tanto en el foro de la Cumbre como en reuniones privadas, hizo una defensa del libre comercio arguyendo que slo este modelo econmico permitir el desarrollo de los distintos pases. Zedillo record que Mxico no
slo tuvo una respuesta slida p o r parte de su economa para enfrentar la
crisis desatada p o r el llamado "efecto dragn" (la cada de las bolsas de
Asia-Pacfico, que afect tambin a otros pases como Estados Unidos o
Brasil), economa que puso como modelo a seguir, sino que, despus de
China, ha sido el pas en vas de desarrollo que ms inversin ha recibid o . No obstante el nfasis puesto en el discurso en que nuestra economa est abierta para quien quiera invertir o hacer transacciones comerciales, los resultados concretos siguen siendo magros. Amrica Latina est
considerada en u n plano secundario dentro de la expansin de las economas del sureste asitico.
9

10

11

12

13

9
10
11
12
19

l a Jornada, 21 de agosto de 1996.

Excelsior, 24 de noviembre de 1996.
Excelsior, 30 de noviembre de 1996.
Excelsior, 28 de noviembre de 1996.
El Nacional, 24 de noviembre de 1997.

186

HUMBERTO GARZA ELIZONDO

XXXVIII-2-3

Por lo que toca a nuestras relaciones con Amrica Latina, lo ms significativo ha sido la participacin de Mxico en las V, V I y V I I cumbres
iberoamericanas que tuvieron lugar en octubre de 1995 en Bariloche,
Argentina, en noviembre de 1996 en las ciudades chilenas de Santiago y
Via del Mar, y en noviembre de 1997 en la isla Margarita, Venezuela. En
general, los saldos concretos de estas reuniones van escasamente ms all
del p r o t o c o l o . Sin entrar en grandes detalles, la V Cumbre Iberoamericana, en Argentina tuvo como tema "La educacin como factor esencial del
desarrollo econmico y social"; la V I , en Chile, "La gobernabilidad para
una democracia eficiente y participativa", y la ltima Cumbre, en Venezuela, "Los valores ticos de la democracia", as como una evaluacin de
los intereses comunes de los pases iberoamericanos en otros mbitos
de la cooperacin. Como es posible apreciar, la m a g n i t u d de los temas pocas veces permite i r ms all de u n mero refrendo de discursos y posiciones frente a los cuales es imposible disentir, tales como "lo benfico
del combate a la pobreza", "la necesidad de la educacin para el desarrol l o " , "el valor poltico de la democracia" y dems. Asimismo, nunca faltan
las exhortaciones a estrechar los vnculos culturales y econmicos entre los pases que supuestamente comparten u n pasado. En realidad, el
asunto de mayor contenido durante los ltimos aos, y al que Mxico se
adhiri, fue la condena a la ley Helms-Burton, por la cual Estados Unidos
pretende sancionar a empresas que inviertan en Cuba.
En Amrica Latina, Mxico tiene previsto f i r m a r u n acuerdo de libre
comercio con el Mercosur - i n t e g r a d o por Brasil, Argentina, Uruguay y
Paraguay-, para lo cual inici plticas durante los primeros meses de 1997,
pero sin haber llegado todava a nada concreto. De lograrse, sera u n paso
importante en la construccin de u n vnculo con Amrica Latina ms slido que los que hoy existen, pues a pesar de que Mxico ha f i r m a d o acuerdos similares con algunos pases del rea (Chile en 1991, Costa Rica en
1994, Colombia, Venezuela y Bolivia en 1994), poco es el impacto real de
stos en la balanza comercial de nuestro pas, salvo por el caso de Chile.
L o anterior queda ejemplificado en los siguientes cuadros, en los que se
comparan nuestros intercambios comerciales con Amrica del Norte y los
que hemos tenido con Amrica Latina durante los ltimos aos.
Resulta claro que el peso de nuestros intercambios comerciales con
Amrica Latina no es en absoluto comparable con el relativo a Estados
Unidos. Es posible a f i r m a r con fundamento que en el corto y mediano
plazos no existen contrapesos efectivos a la creciente dependencia de
Mxico respecto a Estados Unidos, pues n i los cambios estructurales en el
escenario internacional que han tenido lugar desde hace una dcada, n i
las circunstancias internas actuales del pas facilitan la diversificacin

ABR-SEPT 9 8

C R I S I S DE L A P O L T I C A E X T E R I O R M E X I C A N A

187

CUADRO 1

Exportaciones de Mxico hacia Amrica Latina y Amrica del Norte,

1987-1996

(en millones de dlares)

Pas/Ao
Estados Unidos
Canad
Amrica Latina
Chile
Colombia
Venezuela
Costa Rica
Bolivia
Total de
exportaciones
al mundo

1987

1990

1992

1993

1994

1995

1996

13 265
312
1 599
44
137
84
55
1

18 8 3 7
226
1 791
90
110
135
62
4

37 468
1 000
2 700
152
219
199
107
9

4 3 117
1 541
2 822
194
236
227
99
17

51 943
1 470
2 754
203
304
174
95
13

66 757
1 979
4 509
490
453
380
137
24

80 6 6 3
1 181
5 898
689
438
424
188
30

52 015

61 0 3 3

79 8 2 3

9 5 991

20 532

2 7 161

46 497

Fuente: Direction of Trade Statistics Yearbook, Washington, FMI, 1994, pp. 300-301 y 1996,
pp. 313-314.

CUADRO 2

Importaciones de Mxico procedentes de Amrica Latina y Amrica del Norte entre

1987-1996

(en millones de dlares)

Pas/Ao
Estados Unidos
Canad
Amrica Latina
Chile
Colombia
Venezuela
Costa Rica
Bolivia
Total de
importaciones
de Mxico

1987

1990

1992

1993

1994

1995

1996

8 252
375
426
7
4
6
2
1

19 846
391
1 400
41
36
152
38
6

44 279

4 6 542
1 163
2 708
143
92
250
24
18

5 7 009
1 600
3 159
250
133
327
30
21

54 017
1 374
2 158
548
107
235
17
6

67629
1 744
2 217
402
97
234
58
8

12 758

3 0 014

052
2 581
105
80
288
16
19

63 337

65 580

79 199

72 4 8 0

89 4 6 4

Fuente: Direction of Trade Statistics Yearbook, Washington, FMI, 1994, pp. 300-301 y 1996,
pp. 313-314.

188

HUMBERTO GARZA ELIZONDO

7XXXVIII-2-3

de las relaciones internacionales para lograr nuevos apoyos. Y, por lo que

se puede prever en el horizonte, Mxico no tiene opciones reales, por ms
que se afirme lo contrario en el discurso de la poltica exterior.
En cuanto a las razones de carcter interno que impiden el diseo de
una poltica exterior, debe decirse que, sobre todo durante su p r i m e r ao,
la gravedad de los problemas polticos y econmicos oblig al gobierno
de Zedillo a concentrar en ellos sus esfuerzos e impuso una serie de restricciones a su capacidad para llevar a cabo exitosamente acciones slidas
y diversificadas en el plano internacional. N o obstante, durante los tres
primeros aos del gobierno de Zedillo, frente a la reforma del Estado y el
crecimiento econmico, la poltica exterior se ha descuidado y ha llegado
a ocupar u n lugar secundario. En pocas palabras, el p e r f i l de la actual
poltica exterior es tan bajo y discreto que se vuelve casi inexistente.
Durante el p r i m e r ao del gobierno de Zedillo ( 1 9 9 5 ) , como se mencion, a causa de la gravedad de la situacin poltica y econmica, poco
fue lo que se hizo en materia de poltica exterior. A partir del segundo
ao ( 1 9 9 6 ) , sin embargo, el gobierno ha buscado nuevos contactos y vnculos con el exterior. Esto ha tratado de profundizarse durante el tercer
ao ( 1 9 9 7 ) , cuando hubo 1 8 visitas oficiales de jefes de Estado y de gobierno a nuestro pas y el presidente Zedillo llev a cabo varias giras internacionales. A pesar de que se firm una enorme cantidad de convenios
con todos los mandatarios visitantes, la mayora de estos acuerdos tienen
un marcado carcter simblico, como se puede apreciar en el cuadro 3.
Por otra parte, durante 1 9 9 7 la cuestin electoral mantuvo la poltica exter i o r fuera de las preocupaciones del gobierno. El presente ao tampoco
se vislumbra muy prometedor, ya que el asunto de Chiapas ser probablemente la p r i o r i d a d del gobierno.
Los intentos por diversificar la poltica exterior de Mxico podran
llevar a pensar que establecer o fortalecer relaciones con otros pases y regiones diferentes de Amrica del N o r t e -Estados Unidos en p a r t i c u l a r refleja la existencia de una estrategia en consonancia con este deseo. La realidad, desafortunadamente, es otra, pues el simple deseo casi obsesivo de
reducir la dependencia frente a Estados Unidos mediante nuevos vnculos con el resto del m u n d o no se traduce en resultados concretos y claros
en ese mismo sentido.
N o se puede negar que el actual gobierno ha tenido la voluntad de
buscar nuevas relaciones con el m u n d o , pero esta voluntad no significa la
existencia de una estrategia. La poca importancia que tiene la poltica exterior frente a otras prioridades ha conducido prcticamente a renunciar
a ella. Mxico se ha quedado con el deseo de reducir su dependencia frente a Estados U n i d o s , enmarcado en u n discurso que pregona la d i -

A B R - S E P T 98

CRISIS DE L A P O L T I C A E X T E R I O R M E X I C A N A

189

CUADRO 3

Visitas de jefes de Estado y de gobierno a Mxico durante 1997

Visitante

Procedencia

Acuerdos, convenios o tratados

Rafael Caldera
Venezuela
Presidente
(6-8 de febrero de 1997)

Tratado de Extradicin.
Acuerdo de Asistencia en Materia Penal.
Acuerdo de Asistencia Agrcola.
Acuerdo de Cooperacin Cultural.
Acuerdo para Combatir la Doble Tributacin.
Convenio de Intercambio de Personal
Diplomtico.

lvaro Arz Iragoyen

Guatemala
Presidente
(17-18 de marzo de 1997)

Convenio en Materia de Energa.

Convenio en Materia de Extradicin.
Convenio para el Combate al Narcotrfico.
Convenio para el Control de Flujo Migratorio.
Convenio para la Revisin del Intercambio
Comercial.

Juan Carlos I y Sofa

Reyes
(4-7 de abril de 1997)

Convenio en Materia de Extradicin.

Convenio de Ejecucin de Sentencia.
Convenio para la Regulacin de la Adopcin
de Menores.
Convenio de Inmigracin y Adquisicin de
Nacionalidad.

Espaa

Arpad Gncz
Hungra
Presidente
(14-15 de abril de 1997)

Acuerdo para Consultas Polticas.

Acuerdo de Supresin de Visas Ordinarias.

WilliamJ. Clinton
Presidente
(5-7 de mayo de 1997)

Declaracin Conjunta sobre Migracin.

Acuerdo sobre Proteccin de los Recursos
Naturales y la Fauna.
Acuerdo sobre Intercambio Educativo y
Cultural.
Acuerdo sobre la Deteccin de Transacciones
Financieras Ilcitas.
Acuerdo sobre la Construccin y Ampliacin
de Puentes, hasta la Creacin de Infraestructura y Mecanismos de Enlace Fronterizos.

Estados Unidos
de Amrica

Fidel V. Ramos
FiliDinas
Presidente
(9-13 de junio de 1997)

Convenio para el Intercambio de Informacin

y Capacitacin en Materia de Combate al
Narcotrfico.
Supresin de Visas a Diplomticos.
Convenio de Cooperacin en Educacin
Tcnica y Cientfica.
Convenio para la Ratificacin del Convenio
Turstico Firmado en mayo de 1995.
Memorando para Curso al Personal del Servicio Exterior de ambos Pases.

190

HUMBERTO GARZA ELIZONDO

7XXXVIII-2-3

CUADRO 3 CONTINUACIN

Armando Caldern
El Salvador
Sol
Presidente
(21-24 de mayo de 1997)

Convenio de Cooperacin Educativa y

Cultural.
Quinto Protocolo Adicional al Acuerdo de
Alcance Parcial.
Acuerdo para la Supresin de Visas en
Pasaportes Diplomticos.
Tratado de Extradicin entre Ambos
Gobiernos.
Tratado de Cooperacin sobre Asistencia
Jurdica Mutua en Materia Penal.

Kim Young San

Corea
Presidente
(26-28 de junio de 1997)

Acuerdo para la Supresin de Visas para

Diplomticos y Funcionarios Pblicos.
Acuerdo para crear la Comisin Mixta de
Cooperacin Comercial e Industrial.

Ernesto Prez
Panam
Balladares
Presidente
(29-30 de julio de 1997)

Tratado de Extradicin.
Acuerdo de Cooperacin sobre Asistencia
Jurdica Mutua en Materia Penal.
Convenio de Cooperacin Educativa y
Cultural.
Acuerdo de Supresin de Legalizacin o Visado de Documentos de Carcter Comercial.

Juan Carlos Wasmosy

Paraguay
Monti
Presidente
(31 de julio y 31 de agosto de 1997)

Acuerdo de Supresin de Visas Diplomticas

y Oficiales.
Acuerdo para el Combate al Trfico Ilcito de
Estupefacientes.
Acuerdo para el Otorgamiento Recproco de
Permisos de Trabajo a Cnyuges e Hijos
Menores de Funcionarios o Diplomticos.
Acuerdo de Cooperacin de las Academias
Diplomticas.
Acuerdo de Salud y Seguridad Social.

Leonel Fernndez
Repblica
Reyna
Dominicana
Presidente
(17-18 de agosto de 1997)

Convenio Bsico de Cooperacin Tcnica y

Cientfica.
Acuerdo de Desarrollo Social.
Acuerdo de Promocin Comercial.
Convenio de Cooperacin Acadmica.
Acuerdo para la Supresin de Visas en
Pasaportes Diplomticos.
Convenio sobre Cooperacin en Materia de
Combate al Trfico Ilcito, Abuso de
Estupefacientes y Sustancias Sicotrpicas y
Delitos Conexos.
Convenio de Cooperacin Energtica.

ABR-SEPT 9 8

CRISIS DE L A P O L T I C A E X T E R I O R M E X I C A N A

191

CUADRO 3 CONTINUACIN

Goh Chek Tung

Singapur
Primer Ministro
(11-13 de septiembre de 1997)

Memorandos de Entendimiento entre las

Cancilleras.
Memorandos de Cooperacin Cultural.

Amoldo Alemn
Nicaragua
Lacayo
Presidente
(17-21 de septiembre de 1997)

Memorando de Entendimiento en Materia de

Atencin a Nacionales en el Extranjero.
Memorando de Entendimiento en Materia de
Cooperacin Acadmica.
Acuerdo de Cooperacin Tcnica, Cientfica
y Tecnolgica en Materia Agropecuaria.

Leonid Kushma
Ucrania
Presidente
(25-26 de septiembre de 1997)

Declaracin sobre los Principios de las

Relaciones y Cooperacin entre las dos
Naciones.
Convenio Bsico de Cooperacin Cientfica,
Tcnica y Tecnolgica.
Convenio Bsico de Cooperacin Educativa
y Cultural.
Acuerdo sobre la Exencin de Visas para los
Pasaportes Diplomticos.

Alvaro Arz Iragoyen

Guatemala
Presidente
(30-31 de octubre de 1997)

Acuerdo de Desarrollo Econmico, Social y

Cultural en Forma Paralela con Municipios.
Convenios sobre Agricultura, Salud,
Turismo y Migracin.
Convenio para el Combate al Crimen
Organizado.

Carlos Sal Menem

Argentina
Presidente
(26-30 de noviembre de 1997)

Convenio para Evitar la Doble Imposicin

del Impuesto sobre la Renta en la Operacin
de Buques y Aeronaves de Transporte
Internacional.
Acuerdo para el Uso Recproco de Satlites y
la Transmisin y Recepcin de Seales para la
Prestacin de Servicios en las dos Naciones.
Convenio de Cooperacin Cultural Educativa a fin de Incrementar el Intercambio entre
las Instituciones de Ambos Estados.
Convenio para el Mutuo Reconocimiento de
Certificados de Estudio de Nivel Primario y
Medio Tcnico o sus Equivalentes.
Acuerdo entre la Coordinacin de
Comunicacin Social del Gobierno Federal
de Mxico y la Secretara de Prensa y
Difusin de la Presidencia de Argentina, a
fin de Estimular la Produccin Conjunta y el
Intercambio de Programas Culturales,
Educativos, Ambientales, Deportivos,
Tursticos, Econmicos, entre otros.

192

HUMBERTO GARZA ELIZONDO

TXXXVIll-2-3

CUADRO 3 CONTINUACIN
C o n v e n i o Marco de C o o p e r a c i n entre el
Banco N a c i o n a l de Comercio E x t e r i o r de
Mxico y el Banco de Inversin y C o m e r c i o
E x t e r i o r de Argentina.
Convenio Marco de C o o p e r a c i n entre el
Banco N a c i o n a l de Comercio E x t e r i o r de
Mxico y la Fundacin Expoart y Fundacin
I n v e r t i r de A r g e n t i n a .
Convenio de C o o p e r a c i n entre N a c i o n a l
Financiera de Mxico y la Secretara p a r a la
Pequea y Mediana Empresa de A r g e n t i n a .
M i n u t a de la Segunda Reunin de la
Comisin M i x t a Mxico-Argentina c o n t r a las
Drogas, p o r la cual se Establece u n G r u p o
de Trabajo Binacional para C o m b a t i r y
Prevenir la Adiccin.
Jiang Zemin
China
Presidente
(29 de n o v i e m b r e y 29 de d i c i e m b r e 1997)

Convenio para la Supresin Recproca de

Visas en Pasaportes Diplomticos y de
Servicio u Oficiales
A c u e r d o de Cooperacin entre la Comisin
N a c i o n a l de Deporte de Mxico y la Comisin
Estatal de C u l t u r a Fsica y D e p o r t e de la
Repblica Popular de C h i n a .
Convenio de Intercambio Acadmico y
C o o p e r a c i n entre el Consejo N a c i o n a l de
Ciencia y Tecnologa de Mxico y la Academia
de Ciencias Sociales de la Repblica Popular
de China.
Convenio sobre la Implementacin del
Proyecto de Desarrollo I n t e g r a l de la
A g r i c u l t u r a M o d e r n a en Mxico.

versificacin, y tambin se ha quedado con una diplomacia hueca. La

diplomacia, que es una herramienta de toda poltica exterior, se refiere al
protocolo, a las formas, al mantenimiento de representaciones de Mxico
en otros pases y a las visitas oficiales. De eso hubo mucho durante el
segundo y tercer aos del gobierno de Zedillo. Pero diplomacia no es lo
mismo que poltica exterior, pues sta tiene que ver con el desarrollo de
una visin de mediano y largo plazos, con el diseo de u n proyecto y una
estrategia para insertarse adecuadamente en u n m u n d o cambiante, con
la planeacin de escenarios alternativos y con el establecimiento de una
compleja agenda de temas que trasciendan el mbito econmico.

ABR-SEPT 9 8

CRISIS DE L A P O L T I C A EXTERIOR M E X I C A N A

193

P O L T I C A EXTERIOR O RELACIN BILATERAL Y D I P L O M A C I A

E n esta seccin se pretende mostrar, por u n lado, que a lo largo del presente sexenio la poltica exterior no ha sido importante ms all de su
aspecto econmico, toda vez que ha buscado primordialmente el fomento
de inversiones extranjeras y la promocin del comercio exterior, y dejado
e n u n lugar secundario temas que en otros tiempos f u e r o n prioritarios.
Por el otro, se hace referencia a algunos casos que muestran una creciente
concentracin de nuestros vnculos con Estados Unidos, lo cual se traduce tambin en mayor dependencia de nuestro pas respecto de aqul.
Si durante el gobierno del presidente Salinas de G o r t a r i una de las
tareas prioritarias de la poltica exterior fue servir como apoyo a los cambios de orden interno, en el caso del gobierno de Zedillo slo ha servido
para buscar nuevas fuentes de recursos que ayuden a frenar la crisis econmica desatada a comienzos de su administracin. De este modo, los
esfuerzos del presente gobierno en sus relaciones exteriores se han concentrado desde sus inicios hasta nuestros das en la expansin del comercio internacional y la promocin de nuestro pas como u n paraso para el
inversionista.
En enero de 1 9 9 5 , el entonces secretario de Hacienda Guillermo Ortiz
Martnez, a la cabeza de u n g r u p o de alto rango del gobierno mexicano,
negoci u n paquete de rescate financiero p o r 4 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 de dlares
con Estados Unidos, por el cual Mxico se comprometa a dejar como garanta los ingresos provenientes de la exportacin de petrleo crudo en
caso de que no fuera capaz de hacer frente a sus obligaciones de pago.
Uno de los dos objetivos centrales del Plan de Emergencia Econmica
propuesto p o r el presidente Zedillo el 2 8 de diciembre de 1 9 9 4 era reducir el dficit de la cuenta corriente, para lo cual se plante como una de
las prioridades del gobierno la promocin y expansin del comecio exter i o r de Mxico. A partir de entonces se aceleraron las negociaciones comerciales con el G-3, cuya culminacin fue la f i r m a del Tratado de Libre
Comecio entre Colombia, Venezuela y Mxico el 1 de enero de 1 9 9 5 (tratado negociado en 1 9 9 4 ) . Tambin se iniciaron negociaciones para la firma de otros acuerdos de libre comercio con Costa Rica, Centroamrica
- G u a t e m a l a , El Salvador, Nicaragua y H o n d u r a s - , Ecuador y Per. Asimismo, tuvieron lugar plticas para acelerar la d e p r a v a c i n arancelaria
del acuerdo de libre comercio con Chile de enero de 1 9 9 4 .
A lo largo de 1 9 9 5 y 1 9 9 6 los esfuerzos del gobierno p o r promover y
diversificar el comercio y la inversin han quedado patentes en casi todos
los foros en los que Mxico ha participado. Sin embargo, el objetivo de
diversificacin no se ha p o d i d o alcanzar con el xito deseado, pues si bien

194

HUMBERTO GARZA ELIZONDO

fTXXXVIII-2-3

las cifras muestran u n importante crecimiento en esta rea, ha seguido

concentrndose en Estados Unidos, nuestro tradicional socio p r i n c i p a l .
En el cuadro 4 se observa que las exportaciones mexicanas tuvieron
u n r p i d o c r e c i m i e n t o e n t r e 1994 y 1995, al pasar de 60 833 a
79 890 000 000 de dlares, lo que signific u n incremento de 31.3%, mientras que en el mismo p e r i o d o las importaciones pasaron de 79 374 a
72 493 000 000 de dlares, lo que se tradujo en una contraccin de 8.6%.
De enero a octubre de 1996 las exportaciones alcanzaron la c i f r a de
79 072 000 000 de dlares, lo que represent u n crecimiento de 20% respecto al mismo p e r i o d o del ao anterior.
A pesar del crecimiento en las exportaciones y el discutido supervit
en la balanza comercial, la diversificacin del comercio exterior sigue
siendo u n objetivo no alcanzado, en tanto que, como se puede ver en el
cuadro 5, las exportaciones a Amrica del Norte han registrado u n incremento notable al pasar de 70.1 a 87.5% entre 1990 y 1994, del cual le
corresponde 8 5 . 1 % a Estados Unidos. Por otra parte, el comercio con
CUADRO 4

Mxico: balanza comercial total

(millones de dlares)
Ao

Exportaciones

1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996*

26
42
46
51
60
79
79

838
687
195
832
833
890
027

%Crecimiento
17.4
59.0
8.2
12.2
17.2
31.3

Importaciones
32
51
64
67
79
72
73

802
724
213
548
374
493
209

% Crecimiento
28.9
57.6
24.1
5.1
21.4
-8.6

Saldo
-5
-9
-18
-15
-18
7
5

964
037
018
716
541
397
818

*Cifras correspondientes hasta el mes de octubre de 1996.

Fuentes: Banco de Comercio Exterior y Secretaria de Hacienda y Crdito Pblico.

Canad ha mostrado u n pequeo crecimiento a lo largo de este p e r i o d o ,

lo que no ha sucedido con otras reas como la Unin Europea, con la cual
ms bien ha habido una reduccin de las exportaciones, al pasar de 13%
de las exportaciones totales de Mxico en 1990 a 4.4% en 1994. L o mismo
se puede decir de las exportaciones mexicanas a regiones como Asia y la
A L A D I , como se puede ver en el cuadro 5.
A p a r t i r de los cuadros 4, 5 y 6 se puede deducir que ha habido una
gran concentracin del comercio con Estados Unidos, lo cual implica
mayor d e p e n d e n c i a respecto al vecino del n o r t e . D e l supervit de

ABR-SEPT 9 8

C R I S I S D E L A P O L T I C A EXTERIOR M E X I C A N A

195

3 9 7 0 0 0 0 0 0 de d l a r e s de n u e s t r a balanza c o m e r c i a l e n 1 9 9 5 ,

6 0 7 5 . 4 0 0 0 0 0 0 f u e r o n producto del intercambio con d i c h o pas.

CUADRO 5

Exportaciones mexicanas por principales destinos

(porcentaje)

Amrica del Norte

Estados Unidos
Canad

1990

1991

1992

1993

1994

70.1
68.7
1.4

82.1
79.5
2.6
2.3
7.7
0.9

83.1
81.0
2.1
2.9
7.1
1.0

85.9
83.0
2.9
3.0
5.1
0.9

87.5
85.1
2.4
2.6
4.4
0.8

ALADI

Unin Europea
Asia

3.2

13.0
1.2

Fuente: Banco de Comercio Exterior.

La creciente dependencia econmica respecto a Estados Unidos se ref l e j a tambin en otros mbitos de la relacin, pues las acciones en materia
de poltica e x t e r i o r p o r parte de Mxico en no pocas ocasiones se reducen a simples reclamaciones frente a los ritmos de la poltica interna del
vecino del n o r t e . En este sentido, se puede hacer referencia a varios casos
CUADRO 6

Comercio exterior con Amrica del Norte

(millones de dlares)
Canad
1994
1995
Flujo comercial
Saldo balanza comercial
Exportaciones totales
Petroleras
Petrleo crudo
Otros
No petroleras
Agropecuarias
Extractivas
Manufactureras
Importaciones totales
Bienes de consumo
Bienes intermedios
Bienes de capital

1 625.7
226
925.8
47.8
47.8
0.0
878.1
12.1
1.1
864.9
699.8
108.7
442.2
148.8

Fuente: Banco de Comercio Exterior.

1 780.3
408.3
1 094.3
54.0
48.1
5.9
1 040.3
15.6
3.5
1 021.2
686.0
70.3
484.7
131.1

Estados Unidos
1994
1995
50
-1
24
2
2

650.6
844.0
403.3
514.7
323.9
190.8
21 888.6
1 522.3
108.3
20 258.0
26 247.3
2 790.6
19 854.5
3 602.2

57
6
31
3
2

320.3
075.4
697.9
096.4
866.4
230.0
28 601.5
2 443.9
160.3
25 997.3
25 622.5
1 732.8
21 510.5
2 379.2

196

HUMBERTO GARZA ELIZONDO

YXXXVIII-2-3

particulares, aunque en el marco del T L C cabra citar, entre otros, los casos del jitomate y del autotransporte. En ambos se muestran la clara discrecionalidad por parte de Estados Unidos y el l i m i t a d o margen de maniobra que ha tenido el gobierno mexicano frente a las arbitrariedades
estadunidenses derivadas de su poltica interior.
El caso del jitomate se inici con una peticin presentada por los productores del estado de Florida ante la Comisin de Comercio Internacional
( I T C ) de Estados Unidos. En esa peticin se solicitaba llevar a cabo investigaciones sobre las importaciones de jitomate mexicano, pues se consideraba que stas daaban el mercado local. Los productores de Florida
esperaban que de este modo se pusiera en prctica, por primera vez, el
mecanismo llamado snap back acordado durante las negociaciones del T L C .
Por medio de este instrumento los productores de Florida, aprovechando la
coyuntura electoral en Estados Unidos, pretendan que su gobierno diera
marcha atrs a la reduccin en la tasa de aranceles para evitar con ello
perjudicar su mercado de jitomate. Cabe sealar que los productores de
jitomate de Florida dominaban 70% del mercado estadunidense y, a partir
de 1994, con la puesta en marcha del T L C , as como por haber tenido malas
temporadas, redujeron su produccin 36 por ciento.
Como resultado de las investigaciones llevadas a cabo por la ITC se
pudo comprobar que las exportaciones mexicanas de j i t o m a t e no haban
perjudicado a los productores de F l o r i d a . Sin embargo, quedaba por determinar si los productores mexicanos haban i n c u r r i d o en prcticas
desleales {dumping) o discriminacin de precios. L a investigacin que llev a cabo el Departamento de Comercio de Estados Unidos no lleg a su
f i n debido a la presin que ejercieron los productores de Florida para
obtener proteccin para su industria, lo que condujo al gobierno del presidente W i l l i a m Clinton a f i r m a r u n acuerdo con ellos, por cinco aos,
mediante el cual se suspenda la investigacin y en consecuencia se retrasaba la reduccin de aranceles de la hortaliza mexicana. Los productores
de este lado de la frontera tuvieron que aceptar l o poco que pudo negociar el gobierno de Mxico, es decir, u n precio mnimo de 5.17 dlares
por caja de 25 libras. El gobierno no pudo defender a sus productores de
las polticas de Estados Unidos en el marco del T L C y con los instrumentos
del mismo. Esta posibilidad siempre estuvo abierta, pues la decisin estadunidense de cerrar la frontera al jitomate mexicano se v i o llena de irregularidades, como bien lo sealaron, incluso, algunos congresistas de
Estados Unidos, para quienes la investigacin del Departamento de Co14

14

La Jornada, 3 de julio de 1996.

A B R - S E P T 98

CRISIS DE L A P O L T I C A EXTERIOR M E X I C A N A

197

mercio estuvo prejuiciada de origen, contaminada por el ao electoral y

d i r i g i d a de tal forma que necesariamente desembocara en la imposicin
de sanciones comerciales.
El caso del autotransporte mostr con mucho mayor claridad la deb i l i d a d del gobierno mexicano frente a Estados Unidos. De acuerdo con
l o establecido en el T L C , desde el 18 de diciembre de 1995 los camiones de
carga de ambos pases podran trabajar libremente en los estados fronterizos. Sin embargo, el gobierno estadunidense decidi unilateralmen
te y, en consecuencia de manera arbitraria, imponer la prohibicin - o
prrroga i n d e f i n i d a - a la entrada de camiones de carga mexicanos, pues
con-sider que los vehculos no cumplan con las normas de seguridad y
eco-logia. En realidad, la prohibicin obedeci a la presin del poderoso
sindicato local de transportistas que aprovech la coyuntura electoral. En
este sentido es i m p o r t a n t e recordar la agresiva campaa radiofnica
contra el T L C pagada p o r el Sindicato de Transportistas de Estados Unidos, que exiga explcitamente la suspensin de la clasula sobre transporte fronterizo.
En esta ocasin el gobierno mexicano se tuvo que conformar con la
celebracin de reuniones tcnicas y de trabajo para poner f i n al aplazamiento de la provisin del T L C en la materia. Todas esas negociaciones se
llevaron con tanta confidencialidad que hasta la fecha no se sabe a ciencia
cierta cul fue el resultado. L o que se puede concluir de este caso es que
nuevamente Mxico fue vctima del proteccionismo estadunidense, as
c o m o de las variables de su poltica interna.
A pesar de estos problemas, el entonces secretario de Relaciones Exteriores de Mxico J o s ngel Gurra afirm, en la X I I I Reunin Binacional
de principios de mayo de 1996, que "el Tratado de Libre Comercio ha fortalecido el marco institucional en el que se inscriben los vnculos comerciales
de Mxico y Estados Unidos". En la misma reunin el canciller Gurra se
limit a declarar que ambos gobiernos deberan "mostrar voluntad poltica
para resolver las diferencias en el mbito comercial con una actitud abierta,
de buena fe y apegados estrictamente a los principios y normas ya existentes", pues "resulta indispensable que nuestros pases refrenden su compromiso con la aplicacin'efectiva de las reglas del comercio y del derecho
internacional". Similares afirmaciones hizo el presidente Zedillo durante
l a Cumbre del APEC en noviembre de 1997 en Vancouver, Canad.
15

16

17

15
16
17

Reforma, 28 de octubre de 1996.

El Economista, 30 de enero de 1996.
El Economista, 7 de mayo de 1996.

198

HUMBERTO GARZA ELIZONDO

J7XXXVIII-2-3

E n lo que va del sexenio del presidente Zedillo tal parece que la nica
accin en la cual el gobierno mexicano ha mostrado una posicin contundente, ms alia del mbito de las declaraciones y las buenas intenciones,
es la relativa a la controvertida ley Helms-Burton. Sobre este tema el gobierno haba adoptado una actitud menos condescendiente con la Casa
Blanca, pues, adems de manifestar su oposicin a la aplicacin de legislaciones extraterritoriales, haba p r o m e t i d o defender los intereses de las
empresas y ciudadanos mexicanos ante la posible entrada en vigor de la
citada ley, cosa que en el caso del g r u p o regiomontano Domos, S.A de
C.V. n o sucedi. N o obstante, las protestas de algunos importantes socios de Estados Unidos (incluyendo a Mxico) ante organismos como la
Organizacin M u n d i a l de Comercio (OMC) han disuadido al gobierno del
presidente Clinton de aplicarla.
Otros temas en los que la poltica exterior y la diplomacia mexicana se
han concentrado en la absorbente relacin con Estados Unidos, son los
referentes a migracin y narcotrfico. Temas que, muchas veces, se han
convertido en rehenes de aspectos econmicos. A l respecto, Mxico no
ha hecho otra cosa que seguir la agenda y los ritmos que imponeWashi n g t o n . En el asunto de los inmigrantes mexicanos en Estados Unidos,
tema de fundamental importancia para nosotros, n o se pens siquiera
discutir la posibilidad de insertar u n captulo laboral en el T L C , pues claramente se afectaban intereses estadunidenses. En este sentido se ha preferido protestar cuando las violaciones a los derechos de los mexicanos en
ese pas l o ameriten, en vez de tratar de encontrar salidas de fondo para
proteger a nuestros conacionales en t e r r i t o r i o estadunidense, como sera
el caso si Mxico apoyara la insercin de u n captulo laboral en el T L C .
El tema del combate al narcotrfico, p o r otra parte, le ha servido al
gobierno de Estado Unidos para calificar las acciones del mexicano en
ese aspecto, lo cual sola ser considerado como una violacin de nuestra
capacidad para tomar decisiones autnomas y soberanas. La presin de
Estados Unidos para que Mxico lleve a cabo extradiciones, promulgue
leyes ms estrictas contra el lavado de dinero e intensifique el control
18

19

El grupo empresarial mexicano Domos, S. A. de C. V., sealado como objeto de

posibles sanciones por parte del gobierno estadunidense, con base en la ley Helms-Burton,
decidi reducir su participacin en Cuba. El 26 de agosto de 1996, la Secretara de Comercio, por medio de la embajada de Mxico en Washington, inform sobre la decisin del
gobierno de ese pas de no otorgar visas para ingresar en Estados Unidos a los directivos de
este consorcio y sus familiares. Finalmente, la empresa de Monterrey cedi a las presiones
sin que se hubiera hecho nada concreto por parte del gobierno de Mxico.
The Washington Post, 5 de enero de 1997. Citado en El Financiero, 6 de enero de 1997.
18

19

A B R - S E P T 98

CRISIS DE LA POLTICA EXTERIOR MEXICANA

199

vehicular en la frontera se ha acompaado durante los ltimos aos de u n

mecanismo de evaluacin general p o r parte del Congreso - l a "certificac i n " - de las acciones que se llevan a cabo para combatir el narcotrfico.
Cada ao Estados Unidos "certifica" a distintos pases y, cuando le toca el
t u r n o a Mxico, las declaraciones contra esta violacin a nuestra soberana no se hacen esperar, a pesar de que en los hechos se haga muy poco al
respecto. U n ejemplo claro de la efectiva presin sobre nuestro pas, a
pesar de las protestas, fue la rpida captura y extradicin del jefe de los
narcotraficantes del cartel del Golfo, Garca brego, el 15 de enero de
1996, lo cual caus escndalo en Mxico puesto que aqu tambin haba
cargos en su contra.

HAY FORMA DE RECONSTRUIR LA POLTICA EXTERIOR?

A la luz de lo que se ha explicado en los apartados anteriores, cualquier

intento de respuesta debe empezar p o r reconocer el hecho de que, para
u n pas como Mxico, los factores externos y las opciones que se present a n en el escenario internacional condicionan el desarrollo de cualquier
estrategia de poltica exterior. En el xito o el fracaso en la consecucin
de los objetivos de dicha poltica intervienen las variables que existen en
la poltica m u n d i a l . Mxico no es actor principal en el escenario internacional; es tan slo receptor, para bien o para mal, de los efectos de lo que
hacen las grandes potencias.
Hemos dicho que, al menos en los tres primeros aos de gobierno del
presidente Zedillo (1995-1997), uno de los mayores obstculos a la actuacin de Mxico ms all de sus fronteras inmediatas est en las pocas
opciones reales que nos presenta el escenario internacional. Tambin hemos sealado que la otra cara de la moneda, esto es, que el gobierno de
Mxico no ha sido capaz de disear una verdadera estrategia de poltica
exterior que trascienda las esferas de la diplomacia y los inescapables problemas que supone nuestra vecindad con Estados Unidos, de quien somos
cada vez ms dependientes.
L o anterior significa una doble tragedia, pues, p o r una parte, es verd a d que hoy da Mxico tiene pocos espacios importantes hacia dnde
moverse dentro de u n escenario internacional parco en alternativas reales. Por la otra, el problema de la poltica exterior tiene tambin causas
internas, pues no existen estrategias de mediano y largo plazos sobre el
papel que Mxico debera desempear en el orden internacional - p o r
modesto que p u d i e r a ser. L o que s tenemos es mucha diplomacia, u n
discurso insistente en la necesidad de diversificar nuestros vnculos con el

200

HUMBERTO GARZA ELIZONDO

TXXXVIII-2-3

m u n d o y una enorme voluntad de f i r m a r acuerdos comerciales con quien

se nos siente enfrente. En la mayora de los casos, estos acuerdos adquieren mayor peso en la retrica que en la balanza comercial.
A h o r a bien, la elaboracin desuna estrategia de poltica exterior i m plica, ms all de la mera proyeccin de buenos propsitos, tener una
visin clara de l o que es el pas y de lo que requiere de su mbito externo. Es necesario volver a vincular la poltica exterior con la interna. Para
ello es indispensable darle sentido a la p r i m e r a como poltica de Estado
en la esfera de las acciones concretas. C o n la r e f o r m a al inciso X del
artculo 89 de la Constitucin, los principios bsicos de la poltica exter i o r f u e r o n elevados a rango constitucional, lo que hace de ellos el f u n damento de una poltica exterior de Estado. Esta circunstancia no se ha
aprovechado adecuadamente para tener una slida estrategia que, independientemente del nfasis y caractersticas propias que le i m p r i m a la
administracin en t u r n o , presente u n proyecto para Mxico en sus relaciones internacionales. N o hay nadie dentro de la Secretara de Relaciones Exteriores (SRE) que se encargue concretamente del diseo de escenarios alternativos, como s sucede dentro de ministerios similares en
otros pases; es el caso del Departamento de Estado, en Estados Unidos,
o Itamarat, en Brasil.
Asimismo, se debera mantener, j u n t o con la estructura del servicio
civil de carrera, la promocin de cuadros con el f i n de tener u n cuerpo
diplomtico y consular todava ms profesionalizado. Esto significa eliminar la idea y la prctica que vuelve ciertos puestos diplomticos y consulares nada ms que premios de consolacin para polticos en desgracia.
Elaborar una verdadera estrategia en este campo requiere sobre todo
de la voluntad poltica de aquellos que toman las decisiones para devolverle a la SRE una serie de funciones que le eran propias, pero que, a ltimas
fechas, le han sido retiradas para otorgrselas a otros despachos. Desde
hace ya algunos aos la SRE ha perdido facultades, y en consecuencia i m portancia, en favor de otras dependencias de la administracin pblica.
De esta f o r m a , la poltica exterior - o ms b i e n las decisiones relativas a
nuestros vnculos con el exterior, para ser congruentes con el argumento
central de este t r a b a j o - no se decide en Tlatelolco, sino en diferentes
oficinas que carecen de u n rgano central profesional en la materia. En
este sentido, cabra preguntarse qu tanto se explica la debilidad de la
poltica exterior en funcin de la debilidad de la secretara del ramo?
Entonces, u n p r i m e r paso es contar con una secretara que pueda reunir en su seno a quienes se dedican a la elaboracin de estrategias y a
quienes toman las decisiones al respecto. N o es deseable mantener una
estructura burocrtica que se dedique slo a la diplomacia, al protocolo y

ABR-SEPT 9 8

201

CRISIS DE L A P O L T I C A EXTERIOR M E X I C A N A

a las protestas internacionales, mientras que son otras instancias las que
e n realidad deciden los vnculos de Mxico con el resto del m u n d o . En
este sentido valdra la pena analizar la estructura del Departamento de
Estado en Estados Unidos, entre cuyas principales tareas estn la f o r m u lacin, la coordinacin y la ejecucin de la poltica exterior. El Departamento de Estado maneja todas las relaciones de Estados Unidos con el
e x t e r i o r y tiene departamentos especializados por rea geogrfica que se
encargan especficamente de los vnculos con ellas. Estos departamentos
s o n : Asuntos Africanos, Asuntos Europeos, Asuntos del Este Asitico y del
Pacfico, Asuntos Interamericanos, Asuntos del Medio Oriente y del Sur
d e Asia, y Asuntos de Organizaciones Internacionales. Tiene tambin una
serie de departamentos por materia, que incluyen los de Asuntos Culturales
y Educativos, Asuntos Econmicos y de Negocios, Asuntos Poltico-Militares, Asuntos Pblicos, Asuntos de Seguridad y Consulares, Inteligencia e
Investigacin y Administracin. Inmediatamente debajo del secretario
de Estado hay u n subsecretario para asuntos polticos, otro para asuntos
econmicos y otro ms para cuestiones de seguridad. En ese nivel hay
asimismo u n secretario adjunto de administracin y u n consejero. se es
bsicamente el cuerpo que se encarga del diseo y la ejecucin de la poltica exterior de Estados Unidos.
Con base en este ejemplo, creemos que la reconstruccin de una poltica exterior debe empezar por una redistribucin de funciones dentro de
la administracin pblica que otorgue a la SRE muchas ms facultades - y
l o que es ms importante, el control y la supervisin- sobre las transacciones internacionales del pas. N o se trata de erigirla en coordinadora de
otros organismos burocrticos -cosa virtualmente imposible de realizar
en la p r c t i c a - sino de concentrar en ella las decisiones de poltica exter i o r , previo diseo de la misma; se trata de crear una nueva Secretara de
Relaciones Exteriores.
20

Departamento de Estado, Foreign Policy and the Department of Sate, Washington,

1976, p. 8.
20

202

HUMBERTO GARZA ELIZONDO

WXXXVIII-2-3

BIBLIOHEMEROGRAFA

Chabat, Jorge, "La poltica exterior: u n avestruz en busca de r u m b o " ,

Nexos, vol. 19, nm. 217, enerp de 1996.
Departamento de Estado, Foreign Policy and the Department of Sate, Washi n g t o n , 1976.
El Economista, 7 de mayo de 1996.
El Economista, 30 de enero de 1996.
El Financiero, 6 de enero de 1997.
Excelsior, 24 de noviembre de 1996.
Excelsior, 28 de noviembre de 1996.
Excelsior, 30 de noviembre de 1996.
Fondo Monetario Internacional, Direction of Trade Statistics Yearbook, Washi n g t o n , 1994 y 1996.
Garza Elizondo, H u m b e r t o , "Los cambios de la poltica exterior de Mxico, 1989-1994", Foro Internacional, vol. X X X I V , nm.4, octubre-diciembre de 1994.
La Jornada, 13 de septiembre de 1995.
La Jornada, 4 de febrero de 1996.
La Jornada, 3 de j u l i o de 1996.
La Jornada, 21 de agosto de 1996.
Ojeda Gmez, Mario, Alcances y lmites de la poltica exterior de Mxico, Mxico, E l Colegio de Mxico, 1976.
Reformat
de octubre de 1996.
Reforma, 28 de octubre de 1996.
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Plan Nacional de Desarrollo 1995
2000, 1995.