Prof. Dr.

Jorge Seall-Sasiain
Profesor de Derecho Constitucional, UNA y UCA
Cceres Zorrilla 1076 c/ P. Juan XXIII; Tel: 606 312; 0992 205 464; E-mail: jss@ssya.com.py
Asuncin, Paraguay

DICTAMEN
Para:

Presidente de la Comisin de Asuntos Constitucionales de la

Cmara de Diputados, Dr. Ramn Romero Roa.

Asunto:

Trmite de la enmienda. Reforma o enmienda como va para

introducir la reeleccin.

Fecha:

1 de noviembre de 2016.-

1. El primer numeral del pedido de parecer solicitado no contiene una pregunta o

posicin a ser evacuada. Slo refiere que la Cmara de Senadores remiti a la
de Diputados la Resolucin por la cual se rechaz el Proyecto de Enmienda de
los Arts. 161 y 229 de la Constitucin.
2. Respecto a la cuestin de si correspondera a la Cmara de Diputados tratar
nuevamente lo resuelto por la Cmara de Senadores, soy del parecer que su
tratamiento por la otra Cmara, es de notoria improcedencia. Estamos ante
una clara norma especial de la Carta Magna en punto al trmite para el
tratamiento procedimental en sede legislativa, primero, y posteriormente, a
travs de la Justicia Electoral, por el cuerpo electoral, en un referndum.
3. La pregunta sub examine contiene una presuncin. Asume la hiptesis de que
se trata de una ley del Congreso y, en consecuencia, debe aplicarse las
normas del tratamiento constitucional de la Formacin y Sancin de las Leyes
(Sec. II, en concreto, los arts. 204, 206 y 207 de la Constitucin).
a. En absoluto se trata de una ley del Congreso. Se trata de una
enmienda a iniciativa de una cuarta parte de los legisladores, en este
caso, de la Cmara de Senadores, cuyo texto ntegro (de la
enmienda) fue rechazado al no haber alcanzado la mayora absoluta en
la Cmara de origen de la enmienda. No se trata de una ley del
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Congreso y, en consecuencia, sera inconstitucional aplicar el

tratamiento de formacin y sancin de leyes.
b. Si hubiera sido aprobado, y slo en ese caso, se requerir igual
tratamiento en la Cmara revisora. Se trata de un requisito
inexcusable, de lo que los romanos llamaban conditio sine qua non.
c. La oracin final del segundo prrafo del art. 290 de la Constitucin
contiene una disposicin --que adems de clara y de sentido indubitable
es categrica e imperativa en cuanto ordena: si en cualquiera de
las Cmaras no se reuniese la mayora necesaria para su aprobacin,
se tendr por rechazada la enmienda, no pudiendo volver a
presentarla dentro del trmino de una ao. El constituyente quiso
fulminar con el rechazo toda iniciativa de enmienda que no lograra la
una adhesin en grado de mayoritaria absoluta por parte de los
representantes del pueblo, y as evitar convocar ociosamente-- al
electorado para votar una propuesta de enmienda de dbil respaldo
democrtico. Esta es la razn de la criba o filtro constitucional de una
aprobacin parlamentaria previa, por mayora absoluta bicameral, antes
de movilizar a la ciudadana en comicios nacionales.
4. A tenor de lo expuesto, una parte de la segunda cuestin del numeral 3 (si
correspondiere su tratamiento), ya se ha respondido en sentido negativo.

5. En punto a la cuestin hipottica que seguidamente-- plantea la misma

oracin (del numeral 3) de si es adecuada para aprobar la reeleccin
presidencial, modificando el Artculo 229 de la Constitucin Nacional,
respondemos a continuacin.

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6. La Constitucin contempla dos procedimientos para su modificacin. El

procedimiento de la reforma y el de la enmienda. El primero es el que afecta
las partes estructurales del corpus constitucional, referidos al aparato del
poder, referidas a la forma de estado y de gobierno, as como al aparato
orgnico estatal y reglas fundamentales. Tambin integran ese corpus esencial
que slo se puede modificar por la va de la reforma sus declaraciones
fundamentales y declaraciones de derechos y libertades fundamentales. En
razn de la materia abarcada, se podra llamar partes estructurales o
fundamentales del sistema poltico-jurdico de gobierno. Es por ello que
exige la puesta en marcha de procedimiento y rgano especiales, ad hoc. Se
prev un procedimiento gravoso, de plazos especiales y mayoras exigentes
(dos tercios absolutos). Asimismo obliga a la integracin e instalacin de un
nuevo rgano estatal que encarne el poder constituyente: la Convencin
Nacional Constituyente. Es por ello que la propia Constitucin prohbe siquiera
plantear una reforma antes de un plazo mnimo de diez aos, desde su
vigencia.
7. En cambio la enmienda no tiene el alcance de la reforma y permite modificar
partes no-fundamentales de la Constitucin, precisamente las que no
afecten a las partes estructurales del sistema constitucional adoptado y de sus
derechos fundamentales. Por el procedimiento de la enmienda solo se pueden
modificar algunas partes no esenciales o medulares de la Constitucin. Se la
puede plantear a los 3 aos de vigencia y slo requiere la aprobacin de una
propuesta (texto ntegro) de enmienda por solo mayora absoluta (no absoluta
de dos tercios) de ambas Cmaras del Congreso, ms la convocatoria a un
referndum constitucional para su sancin definitiva (art. 290).
8. Nuestra Constitucin, a diferencia de las materias tambin fundamentales
referidas a los derechos, deberes y garantas [arts 4 a 61] reservada a la
reforma, que estn delimitadas y definidas con toda precisin, apel, sin
embargo a describir --y no definir-- la substantia materiae de la parte orgnica
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(no dogmtica) en forma general, abstracta y, en ciertas partes, con el vicio de

vaguedad que puede generar indeterminacin constitucional [Nino].
9. En efecto, cuando el art. 290, prrafo final, dispone No se utilizar el
procedimiento indicado de la enmienda, sino el de la reforma, para aquellas
disposiciones que afecten el modo de eleccin, la composicin, la duracin
de mandatos o las atribuciones de cualquiera de los poderes del Estado,
hizo una indicacin que se presta a indeterminacin por vaguedad.
10. Cul es el alcance del modo de eleccin? El sistema mayoritario vs. el
proporcional? Los distritos electorales uninominales vs. plurinominales o de
otro tipo, binominal chileno o Erststimme (voto personal directo) o
Zweitstimme (voto al partido). etc? Mayora simple o ballotage francs o
rebajado (argentino)? Y cundo se trata, exempli gratia, de miembros del
Poder Judicial se trata de eleccin o de un mecanismo de designacin de
los integrantes de un Poder del Estado? La expresin modo de eleccin
abarca la eleccin directa, postulacin mediante internas (mal llamado en
nuestro pas como voto directo) o proclamacin mediante convenciones
partidarias, al sistema americano y que rigi siempre en el Paraguay hasta la
Ley N 1/90, Codigo Electoral? La eleccin conjunta o separada de
presidente y vicepresidente? El plazo en que debe realizarse los comicios
generales presidenciales antes del expirar el periodo en curso? Etctera.
11. La misma indeterminacin suscita la expresin duracin de mandatos de los
poderes del Estado. Se refiere slo al plazo y sus condiciones? Y su
carcter improrrogable? La fecha constitucional del 15 de agosto? Las
inhabilidades del vicepresidente para postularse a presidente as como la
inhabilidad especial postularle a presidente a quien haya ejercido la
presidencia por ms de doce meses? Se pueden todas cambiar por simple
enmienda, ya que no estaran abarcadas, exactamente, por el concepto
duracin de mandato?
12. Quiz la indeterminacin que podra plantear problemas ms serios est en la
expresin y las atribuciones de cualquiera de los poderes del Estado.
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Son slo los poderes de la trada clsica de Monstesquieu: Legislativo,

Ejecutivo y Judicial? Y los nuevos rganos de la Constitucin, que slo la
doctrina le adjudic la denominacin de rganos extrapoder? Cules
seran: slo el Consejo de la Magistratura y el Jurado de Enjuiciamiento? Y el
Ministerio Pblico, la Defensora del Pueblo? No abarcara la Contralora
General de la Repblica y la Banca Central del Estado?
13. Lo anterior es al solo efecto de ilustrar lo desaconsejable que resulta hacer
referencias a materias constitucionales en forma general y abstracta. Lo cual,
efectivamente, no fue muy acertado ni feliz de la labor de nuestros
constituyentes.
14. El art. 229 de la Constitucin es claro al sealar que el Presidente durar cinco
aos en sus funciones, pero lo es categrico al afirmar en forma rotunda que
no podr ser reelecto en ningn caso. Esta regla republicana absoluta
contenida en ese texto debe leerse como un todo pero, sobre todo, permeando
todo el plexo constitucional referido al Poder Ejecutivo, no slo a la
duracin del mandato. ste se conforma de la naturaleza y carcter
limitadsimo del poder presidencial. No puede interpretarse insularmente,
sino formando parte de la configuracin estructural del Poder Ejecutivo. No
se puede diseccionar frase por frase e interpretarla en forma
descontextualizada y desconexa de condicionamientos sine qua non que
limitan el poder en sus atribuciones y en la duracin de su mando poltico. Se
trata de normas que conciernen al estatuto del poder de la Constitucin. De
ese mal esencial y necesario, pero mal al fin que es el PODER PUBLICO, ya
que constituye, estructuralmente constituye una potencial o latente amenaza a
la LIBERTAD.
15. El intrprete constitucional, en la encrucijada de valores o principios en posible
conflicto, debe privilegiar la defensa del valor libertad por sobre la potencia o
pujanza del poder poltico. Al resolver la tensin dialctica entre poder y
libertad, los romanos se guiaban por un principio rector,: in dubio, pro
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libertate. Y no por otro: in dubio, pro auctoritate. Deca Alberdi cuando la

Constitucin es oscura e indecisa, se debe pedir el comentario a la libertad y
al progreso. De igual manera, debemos preguntarnos qu reasegura nuestra
libertad y nos previene contra una posible tirana.
16. La interpretacin constitucional no es una interpretacin legal ms. Apela a
la hermenutica no slo de orden semntico, sintctico, pragmtico o
lgico, como ensea el gran del cultor argentino de la Filosofa de la Teora
Constitucional, prematuramente fallecido, Santiago Nino 1. El intrprete debe
auscultar, ponderar y sopesar los valores y principios en juego, que se hallan
embebidos en el la Carta Magna, desde el prembulo que, en forma augural,
nos prometeasegurar la libertad, la igualdad y la justicia, reafirmando los
principios de la democracia republicana, representativa, participativa y
pluralista
17. No se trata de interpretar normas aisladas de un corpus orgnico como lo es
la Constitucin. No se trata de una ley ordinaria y menos de disposiciones
aisladas de cualquier texto jurdico. No se trata de interpretar un norma de una
ley, reglamento o contrato privado.
18. El esclarecido tratadista argentino, Segundo V. Linares Quintana, expresa: La
Constitucin debe interpretarse como un conjunto armnico, en el cual el
significado de cada parte debe determinarse en armona con el de las
partes restantes; ninguna disposicin debe ser considerada aisladamente
y siempre debe preferirse la interpretacin que armonice y no la que
coloque en pugna a las distintas clusulas de la Ley Suprema (...) Por
consiguiente, todas y cada una de las clusulas de la Constitucin deben ser
interpretadas como partes y en funcin del sistema que integran, y nunca
en forma aislada [Negritas nuestras]2

1 NINO, Carlos Santiago. Fundamentos de derecho constitucional. Anlisis

filosfico, jurdico y politolgico de la prctica constitucional. Buenos Aires:
Astrea Ed., 1992.
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19. El constitucionalista espaol Lucas Verd nos previene: ...existen

constituciones que carecen de coherencia interna; no se trata de su estilo
(...) o faltas llevaderas; es algo ms grave, que consiste a veces en la
existencia de normas que parecen contradecir, suspender o neutralizar lo
afirmado por otras prescripciones constitucionales[Negritas nuestras]3
20. El constitucionalista italiano Pierandrei , sobre el punto, expresa: la operacin
interpretativa no puede considerarse llevada a trmino sino cuando la
norma ha sido estudiada --en manera sistemtica-- no slo en relacin con
los dems preceptos, sino tambin en su posicin dentro del mbito de la
Constitucin[Negritas nuestras]4
21. La interpretacin literal --aquella que se circunscribe al texto o mejor a la
littera de la norma, de ah su denominacin tambin llamada gramatical
por privilegiar la reglas del lenguaje o la gramtica del texto escrito, El gran
doctrinario del derecho constitucional argentino, Segundo V. Linares Quintana
en su Tratado de interpretacin constitucional: principios, mtodos y
enfoques para la aplicacin de las constituciones (tomo II) advierte que si el
jurista renuncia a su labor de interpretacin JURIDICA de la Constitucin,
estara abdicando a favor de los fillogos, lingistas y, de ltima al Diccionario
de Real Academia la delicada tarea de interpretacin JURIDICA del texto
constitucional. Al respecto de la interpretacin literal o gramatical, Linares
previene Trtase de un sistema que ofrece gravsimos inconvenientes y en

2 LINARES QUINTANA, op.cit. p. 84

3 LUCAS VERD, Pablo. Reflexiones sobre el significado actual de la
Constitucin. Oviedo, Fac. Derecho de Oviedo, 1959, p. 72.
4 PIERANDREI, Franco. L'interpretazione della Costituzione Milano, Ed. Giuffr :
1952 p.496
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el actual estado del progreso de la ciencia del derecho resulta inadmisible su

empleo exclusivo5
22. Al respecto de la interpretacin literal o gramatical, que se atiene
estrictamente a las palabras y a la gramtica del texto escrito, Linares Quintana
expresa: Trtase de un sistema que ofrece gravsimos inconvenientes y en
el actual estado del progreso de la ciencia del derecho resulta inadmisible su
empleo exclusivo6
23. Se trata de una norma de la Constitucin, de nuestro Estatuto del Poder en
nuestra Carta Magna o Codex Politicorum. Obliga a hacer una interpretacin
sistemtica y teleolgica, apelando al "espritu de la Constitucin" al telos,
techo ideolgico constitucional, que contiene los fines y anhelos ms preciados
que encierra nuestro contrato social para una convivencia pacfica,
organizada, democrtica y REPUBLICANA.
24. A veces, para desentraar el recto significado de una norma, incluso una
palabra de la Constitucin, se debe buscar su concordancia y armona con el
plexo de los principios y valores que hace a la REPUBLICA, y al inters
general. No al inters poltico, que como tal es siempre parcial o sectorial de
ah la denominacin de PARTIDOS polticos, que justamente los
TOTALITARISMOS (un solo partido) de izquierda y de derecha, abolieron
como protagonista central de la democracia liberal de partidos, en las trgicas
segunda y tercera dcadas del siglo XX. Mucho menos se debe ceder para
favorecer a los detentadores del poder poltico de turno.
25. Pero cmo ignorar es dictum constitucional imperativo de nuestros
constituyentes al establecer " NO HABRA REELECCION EN NINGUN
CASO? Por qu tanta rotundidad? POR NUESTRA HISTORIA POLITICA.
Por nuestro pasado reciente. 34 CUATRO AOS DE DICTADURA E
IDOLATRAA A UN HOMBRE. Dnde qued la REPUBLICA? Dnde
5 LINARES QUINTANA, op. cit. p.28
6 LINARES QUINTANA, op. cit. p.28
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quedaron los Seguramente es posible trazar algunas similitudes con el caso

del pueblo de Mexico y sus gobernantes antes e inmediatos despus de la
REVOLUCION MEXICANA. Desde las dcada del veinte de siglo pasado -cuando PROHIBIERON LA REELECION-- llevan casi 90 AOS DE FIEL
CUMPLIMIENTO. En Mxico NO SE REELIGE NADIE y lo VIENEN
CUMPLIENDO!. Ser eso lo que quiz el constituyente paraguayo tambin,
con base en nuestra historia poltica? SUPIMOS ENTENDER ESE DICTUM
REPUBLICANO y SABREMOS CUMPLIRLO?
26. Debemos ser fieles a las magistrales directrices de Montesquieu en su
monumental Espritu de la Leyes: La libertad poltica no se encuentra ms
que en los Estados moderados; ahora bien, no siempre aparece en ellos, sino
slo cuando no se abusa del poder. Pero es una experiencia eterna, que
todo hombre que tiene poder se inclina a abusar de l; l va hasta que
encuentra sus lmites. Quin lo dira! La virtud misma necesita de lmites.
Para que no se pueda abusar del poder, hace falta que, por la disposicin
de las cosas, el PODER DETENGA AL PODER.