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MANUAL DE DERECHO
ADMINISTRATIVO
VIGSIMO QUINTA EDICIN
CIVITAS
LECCIN 1
SUMARlO:
1. EL ESTADO: ORIGEN
HISTRICO
Y CONCEPTO.
n.
EL ESTADO DE DERECHO.
EL CONCEPTO
DEL DERECHO
ADMINISTRATIVO.
Y CONCEPTO
El Estado, como institucin organizada de dominacin poltica, es una creacin de la Edad Moderna. El Estado Moderno representa un corte histrico
decisivo con la organizacin poltica medieval, caracterizada por e! fraccionamiento del poder en las instituciones feudales y religiosas. Frente a esa realidad,
el Estado Moderno va a suponer una concepcin del poder poltico que personificar e! absolutismo en el Rey.
Este proceso histrico de formacin del Estado Moderno est directamente inspirado
en el terreno ideolgico por tres autores fundamentales. El primero MAQuIAVELO que, en
su obra El principe, deslind definitivamente el poder poltico del religioso, afirmando la
supremaca del poder real, del Estado, sobre cualquier
otro. El segundo autor, BODINO, en
su obra Los seis libros de la Repblica, forj el concepto de soberana, que expresa la esencia
del poder poltico del Estado, definindola como el poder absoluto y perpetuo de una
Repblica. Poder absoluto en cuanto supremo, superior a cualquier otro; y perpetuo por
ser permanente, trascendente a la persona concreta que lo ejerce. Por ltimo el tercer
autor, HOBBES, en su obra Letnathan, desarroll la idea de Estado como organizacin social
compleja}' poderosa que ejerce su poder de dominacin con una misin utilitarista para
la propia sociedad gobernada; el Estado surge histricamente de un contrato entre los
inclividuos de esa sociedad, pero una vez creado trasciende a sus creadores que le prestan
sujecin o sometimiento.
22
TIr.
l.-INTRODUCCIN
Poder entre distintos titulares, pero no el significado del Estado. ste puede,
pues, seguir definindose como la institucin que concentra el Poder soberano
de una Comunidad poltica asentada sobre un territorio.
11. EL ESTADO DE DERECHO
Hasta aqu hemos recogido e! concepto estructural del Estado poniendo el
acento en su continuidad histrica desde la Edad Moderna; pero, como tambin
advertimos, existen varios modelos de Estado. De los varios criterios de clasificacin el que ahora nos importa es el que se basa en los principios jurdicos que
lo informan y, ms especficamente, en la forma de atribucin del Poder poltico
y en la plena sumisin del ejercicio del poder al Derecho.
1.
Principios
1
LECCIN
23
por ello debe haber ms de un titular del Poder; y deben ser tres porque un Poder
termina por devorar a todo lo dems; dos por enfrentarse; tres mantienen el equilibrio,
de modo que si dos luchan, el tercero igualmente interesado en el orden se afiliar del
lado del ms dbil.
La finalidad de la teora de MONTESQUlEU
era la misma que la de LaCRE:rechazar el
absolutismo y afirmar la exclusividad del poder legislativo para el Parlamento, como directo representante del Pueblo. Su especial consideracin del Poder Judicial deriva de su
propia experiencia como Magistrado francs, en una poca en que los Tribunales supusieron un freno a las medidas reformadoras del poder real. MONTESQUlEU,
por otra parte, no
se limit a enunciar el principio de la divisin de Poderes, sino que analiz las relaciones
que deban existir entre ellos, en el ejercicio de sus respectivasfunciones, particularmente
entre el Legislativo y el Ejecutivo, dando una visin de equilibrio dinmico en el plano
funcional, perfectamente compatible y adecuada con la separacin orgnica de los tres
Poderes.
Si en el plano doctrinal la teora de la divisin de Poderes se debe a la
obra de LOCKE y MONTESQUIEU,su consagracin legislativa se produjo en la
Constitucin americana de 1787. Poco despus, en 1789, la Declaracin de los
Derechos del Hombre y del Ciudadano determin, en su artculo 16: Toda sociedad en que la garanta de los derechos no est asegurada, ni la separacin de
poderes determinada, no tiene constitucin. Desde entonces, la divisin de poderes es un tema testigo de la existencia o no de una verdadera democracia
poltica. La CE recoge la teora de la divisin de poderes regulando: en el Ttulo
III el Poder legislativo integrado en las Cortes Generales, compuestas por el
Congreso de los Diputados y el Senado; en el Ttulo IV el Poder Ejecutivo, integrado organizativamente en el Gobierno; y en el Ttulo VI el Poder judicial, que
corresponde a los Jueces y Magistrados integrantes de dicho Poder. Los dems
rganos que regula directamente la CE son rganos constitucionales o de relevancia constitucional, pero no Poderes constitucionales.
e) El principio de legalidad. Este principio supone el que tanto los ciudadanos
como los Poderes Pblicos estn sujetos a la Constitucin y al resto del Ordenamiento jurdico (art. 9.1 CE). En el plano poltico consagra la sumisin del ejercicio del poder al Derecho, de ah que el modelo de Estado se haya denominado
Estado de Derecho. El principio se traduce en el denominado imperio de la Ley,
que en el plano operativo consagra originariamente la primaca funcional del
Parlamento sobre el Poder Ejecutivo, y la entera sumisin del Poder judicial a la
Ley (art. 117.1 CElo El Poder Ejecutivo debe as someterse a la Ley, como norma
primera tras la Constitucin, legitimadora de su actuacin pblica. En sus orgenes, el principio de legalidad se entenda como la necesidad de que cualquier
actuacin interventora del Poder Ejecutivo estuviera previamente regulada por
una Ley. Pero actualmente, este significado del principio que comentamos, slo
requiere la necesidad de que la accin administrativa cuente con una norma
previa que le habilite para ello, aunque tal norma puede ser no slo la Ley, sino
tambin el reglamento. Con relacin al Poder judicial, la sumisin al imperio de
la ley implica que no puede controlar la ley, que es funcin cuyo monopolio
detenta el Tribunal Constitucional. Los Tribunales, por tanto, deben limitarse a
aplicar y enjuiciar normas, actos y conductas en los trminos que la Constitucin
y las leyes imponen.
Por otra parte, el sometimiento de la accin de los Poderes Pblicos al Derecho supone que los ciudadanos pueden defender sus derechos e intereses legtimos ante los Tribunales de Justicia, mediante los correspondientes recursos y
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TIT. l.-INTRODUCCIN
Los derechos esgrimibles frente a la accin del Poder no son slo los contenidos en la Constitucin; tambin pueden nacer de otras normas o de simples
relaciones jurdicas, y son siempre defendibles ante los Tribunales de Justicia en
el supuesto de que la Administracin pretenda desconocerlos. De ah que, con
independencia del grado de proteccin que el Derecho otorga a los distintos
tipos de derechos pblicos subjetivos, la idea esencial es que el ciudadano los
tiene reconocidos y garantizados; que la accin pblica no puede desconocerlos
o violarlos; y que para su defensa el ciudadano puede acudir a los Tribunales
que, en su caso, dictarn una sentencia condenatoria para la Administracin y
obligarn a respetar o restablecer el derecho violado o a indemnizar convenientemente a su titular.
. Estas ideas generales se irn precisando en las siguientes Lecciones, por
cuanto la proteccin de los derechos pblicos subjetivos frente a la accin de los
Poderes Pblicos es uno de los contenidos fundamentales del Derecho Pblico
y por tanto de esta disciplina. Con todo, no debe caerse en el error de considerar
que el reconocimiento de los derechos pblicos subjetivos tiene tan slo una
dimensin individualista (subjetiva), ya que se trata de un principio capital del
modelo de Estado de Derecho. La proteccin y respeto de estos derechos no es
una simple oportunidad para que su titular los defienda ante las instancias que
corresponda, sino un deber y una finalidad institucional de todos los Poderes
Pblicos.
2.
Como hemos ido viendo anteriormente, nuestra Constitucin recoge elmodelo de Estado de Derecho y refleja todos y cada uno de sus principios. Sin
embargo, en su artculo 1.1 define a Espaa como un Estado social y democrtico
de Derecho. Constituye esto una variante esencial del Estado de Derecho que
hemos estudiado? La respuesta debe ser negativa: los principios esenciales del
Estado de Derecho son los mismos que los del Estado social y democrtico de
Derecho. Desde luego, el trmino democrtico nada aade al viejo concepto
de Estado de Derecho, puesto que supone una contradiccin in terminis el que un
LECCIN 1
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26
TT. l.-INTRODUCCIN
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LECCIN 1
PBLICA
Gobierno y Administracin
n
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TT. l.-INTRODUCCIN
estatutario de Derecho pblico y no laboral, y no incorporan carcter representativo alguno; de ah su posicin de dependencia y su carcter subordinado y servicial.
En cuanto aparato organizativo de composicin burocrtica, la Administracin Pblica se caracteriza tambin por las notas de continuidad y permanencia.
Los fines que le estn encomendados exigen una actividad continua y permanente, con absoluta independencia de las eventuales situaciones de cambio o
crisis poltica que puedan afectar al Poder Ejecutivo. Estas notas han sido grficamente expresadas con la conocida frase Los Gobiernos caen y se suceden,
pero la Administracin Pblica permanece". La idea es cierta en cuanto a la
continuidad de la Administracin Pblica, pero si la dimensionamos en un
marco de fines trascendentes, en un marco ideolgico (BACHOF), la situacin no
es de absoluta indiferencia a los cambios polticos. Por el contrario, en cuanto la
Administracin est dirigida por el Gobierno, debe obedecer estrictamente las
lneas de actuacin que le marca ste y, por tanto, los cometidos a realizar cambian segn la lnea ideolgica del Gobierno. La dependencia de! Gobierno tiene,
adems, como soporte sustancial la designacin discrecional por ste de las mximas autoridades en la organizacin administrativa, que en cuanto designaciones
polticas pueden, en su caso, ser libremente cesadas.
La idea de continuidad y neutralidad slo se refiere, pues, a la necesidad de
su actuacin permanente y cotidiana 'en el desempeo de las funciones y prestacin de servicios que tiene encomendados, y a la permanencia de sus lneas
estructurales esenciales, de composicin profesional o burocrtica. La Administi-acin no tiene ideologa, es neutral, sirve las lneas polticas que le marca el
Gobierno (cualquier Gobierno) y lo hace con objetividad y sumisin plena al
Derecho.
LECCIN 1
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que globalmente calificamos como administrativas, pero que no pueden homologarse con la tradicional distincin tripartita de las funciones de! Estado: legislativa, ejecutiva y judicial. Las funciones administrativas se mueven en un plano
distinto y abarcan no slo actividades materialmente de ejecucin, sino tambin
normativas (los reglamentos); incluso, con muchas reservas, realiza otras parecidas a lasjurisdiccionales, como son las de resolucin de recursos administrativos.
En este mismo sentido, tambin los Poderes Legislativo y Judicial realizan
funciones de carcter ejecutivo y no slo las de legislar o juzgar. Son tareas complementarias: gestin de su personal, contratacin de medios requeridos para
sus actuaciones, gestin financiera, etc. Por ello, e! intento de identificar una
funcin materialmente administrativa, como criterio definidor de la Administracin Pblica es intil, debiendo primar la consideracin subjetiva que hemos
expuesto ms arriba: aparato organizativo, encuadrado en el Poder Ejecutivo,
que satisface los intereses pblicos, con objetividad y plena sumisin a la Ley y al
Derecho. De esta definicin slo resta advertir que ese aparato organizativo est
jurdicamente personificado, como analizaremos ms adelante.
IV. LA ESTRUCTURA DEL ESTADO
1. Estados unitarios, federales y regionales
Hasta aqu hemos considerado al Estado como una unidad absoluta; pero
internamente nunca lo ha sido, pues, como recuerdaJELLINEK,el Estado absolutamente centralizado ni siquiera se dio en el Estado Ciudad griego y mucho
menos en el Estado moderno. Desde que aparece el Estado Moderno siempre se
han reconocido otras organizaciones pblicas internas, ya que e! Estado Moderno se sobrepone, pero no anula ni desconoce, la organizacin municipal. La
organizacin municipal representa en e! Estado moderno un segundo escaln
de ejercicio de funciones pblicas, cuya tipologa es diversa en funcin de la
realidad organizativa que hereda de la Edad Media cada Estado.
a) En los Estados unitarios siempre se ha reconocido una cierta descentralizacin, que puede ser puramente administrativa o poltica. La primera se reconoce
LECCIN 1
31
TT. J._INTRODUCCIN
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desde la aparicin del Estado Moderno tan slo a los entes locales, que en principio fueron tan slo los Municipios, pero a los que ms tarde se aadieron ou-os
entes locales tanto supramunicipales
como inframunicipalesTodos estos entes
gozan de una autonoma
ms o menos amplia para la gestin de sus propios
intereses en los trminos que se analizan en la leccin 8, Su organizacin
no
responde a los mismos principios que en el Estado: no recogen el principio de
divisin de poderes ni incorporan
ninguna nota de soberana, Son jurdicamente
entidades administrativas, no polticas, Sin embargo, la composicin de sus rganos integra representantes
polticos electos, no simplemente
designados, y por
tanto sus caracteres no obedecen estrictamente
a las notas que hemos predicado
como propias de la Administracin
del Estado,
Un paso ms en el proceso de descentralizacin
del Estado se da con el
reconocimiento
de las Regiones, que no se inscriben ya entre las entidades locales, sino que reciben del Estado competencias
que rebasan el reducido mbito
de los intereses locales, La naturaleza de estas Regiones, sin embargo, puede ser
poltica o administrativa, Si es puramente
administrativa,
aunque tambin gozan
de autonoma
para la gestin de sus intereses, no se estructuran
tampoco conforme al principio de divisin de poderes, ya que todas sus funciones se inscriben
en el mbito ejecutivo o administrativo,
careciendo
de poder legislativo y de
funciones jurisdiccionales,
Es evidente que tambin incorporan
representantes
polticos electos en los rganos mximos de su organizacin y que en este sentido
tampoco pueden equipararse
absolutamente
a los caracteres predicados
de la
Administracin
del Estado,
Si, por el contrario, la Regin tiene naturaleza poltica, su organizacin
responde aunque imperfectamente
al principio de divisin de poderes, recogiendo
un poder legislativo y un poder ejecutivo (pero no el judicial, al menos en el
sistema constitucional
espaol), En este caso, la Administracin
regional s responde absolutamente
a los caracteres de subordinacin
poltica, neutralidad,
continuidad
y permanencia y composicin burocrtica predicados respecto de la
Administracin
del Estado, dependiendo
enteramente
del Gobierno regional.
b) En los Estados federales, adems del Estado propiamente dicho que hemos
considerado,
se integran otros Estados federados a los que en el mbito internacional no se les reconoce como sujetos dotados de soberana, sin peljuicio de
que puedan adquirirla si ejercen el derecho de secesin que, en su caso, pueda
reconocerles
la Constitucin
del Estado federal en el que se integran, Por 10
dems, su organizacin responde al mismo esquema de divisin de poderes que
el Estado stricio sensu, y su Administracin
depende tambin del Poder Ejecutivo
del Estado federado con iguales caractersticas que las sealadas anteriormente,
2.
V.
LA ADMINISTRACIN
PBLICA: SU PERSONIFICACIN
1.
JURDICA
Hemos encuadrado
a la Administracin
l'
dola como una parte de la estrucn:
' e~ a estructura estatal, consideran'
,
Ira orgamzauva del Estado q
d"
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subjetiva de la Ad ' ,'_
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Pu~hca
namente, una persona jurdica
El conce t d
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s, pllmaTeora General del Derecho y sign fi
p o e, ~erson~ jt~nclica pertenece a la
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1, ~a en esencia:
consutuir un centro de im utitular d~ ;~~~~d~s: ~~~~~~~s j~r~~~~;!;Ci~e~e~ujet?d?e re~ciones j,urdicas; ;er
momento, a la Administracin
del Estado puest~uqr~elfasAd os, ~efenI?os, po!, ~l
cas, como veremos son varias'
,as
mimstraciones Pblinal de Administra~in
Pblic~ p~~o~ en cualgUler caso, este concepto instituciouna pluralidad de personas jur;aicas~ma
el singular por el plural se integra por
La personificacin jurdica es una necesid d b l
la cualidad de sujeto jurdico de una or aniz ~,a so u~ p,a~a poder establecer
a la Administracin
Pblica cuand
g,
acin, que histricamente
se otorga
actuaciones, Ante los Tribunales s~l~e ~~~re controlar por ,los Tribunales sus
personas fsicas o iurdi
Por
' P,
en personarse
sujetos de Derecho
Administracin
fu~ unal~~S~se~~e~~~~I~UIente! I~ pe rsonificaci? jurdica de l~
Estado de Derecho,
ecesana
e la consagracin histrica del
" Sin embargo, y por las mismas razones, en el An '
R"
CIO una ~ersonalidad
ad hoc a la AdministI
',
E~gu,o egImen ya se recorroconstruccin jurdica que
ermita atribuir :CIon,
Flsc? f:l~, en efecto, una
de contenido patrimonial ~ue estableca el Es~s~ perso~a jund,lca las relaci?nes
que no el E,stado, poda ,ser demandado
ante l~s T~~:n~~!sartICulares,
El FISCO,
~f~f~~u(~?~~:~~~~s pr~~c~~t)
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TT, J.-INTRODUCCIN
finalidad expresada, por cuanto no toda la actividad del Estado era susceptible
de control por los Tribunales, En particular, stos no pueden -en el Derecho
continental europeo- enjuiciar la actividad legislativa del Parlamento, la Ley,
como expresin de la voluntad general.
La personificacin del Estado tiene as una plena operatividad en el marco
del Derecho internacional, donde se relaciona con otros Estados y Organismos
internacionales, en cuyo mbito no se distingue qu rgano interno del Estado
ha producido el acto' o norma discutido. El Estado en este mbito es una sola
unidad jurdica, en virtud de la personificacin. A nivel de Derecho interno,
sin embargo, se ha construido una nueva personalidad jurdica, la del aparato
organizativo dependiente del Poder Ejecutivo, a travs del cual se satisfacen los
intereses pblicos: es decir, la Administracin Pblica. Esta personificacin jurdica: dota de unidad a ese aparato organizativo, lo identifica en el mundo del
Derecho como entidad independiente, centro de imputacin de normas y relaciones jurdicas. Y esa persona jurdica, como cualquier otra, puede comparecer
ante Ios Tribunales, ser demandada por otras personas fsicas o jurdicas y, en su
caso-ser condenada por: sentencia.
En' el Derecho espaol la personalidad jurdica de la Administracin del
Estado no se recoge en la Constitucin, porque en ella prima la consideracin
de la Administracin Pblica como parte del Estado, y no interesa resaltar la
nota de la personalidad jurdica, que es siempre una nota diferenciadora. S se
reconoce la personalidad de la Administracin Pblica del Estado en la LOFAGE,
cuyo artculo 2.2 establece: La Administracin General del Estado, constituida
por rganos jerrquicamente ordenados, acta con personalidad jurdica nica.
En' este precepto se expresa claramente que la Administracin es, en esencia, un
aparato organizativo, que se reduce a unidad por el Derecho mediante la atribucin de una personalidad jurdica nica. Los distintos rganos que la integran
no tienen externamente vida jurdica independiente, porque el nico sujeto es
la persona jurdica Administracin del Estado. Esa persona -y no cada uno de
los rganos que la integran- es la titular de los derechos y obligaciones, de las
potestades, el sujeto responsable de sus actuaciones, quien comparece en juicio
y, en definitiva, el nico sujeto capaz de relacionarse jurdicamente con otras
persol\as fsicas o jurdicas.
2.
En el apartado anterior; hemos analizado la personalidad jurdica de la Administracin del Estado, pero, como hemos advertido, sta no es la nica Administracin. En el caso de las Comunidades Autnomas tambin se produce una
diferenciacin jurdica entre la Entidad poltica, organizada bajo el principio de
divisin' de poderes (dos poderes en su caso), y su Administracin que aparece
revestida de personalidad jurdica nica, No hay tal diferenciacin en el caso de
las Administraciones locales, en la que la personificacin cubre al total de la
Entidad. Pero las Administraciones Pblicas no se agotan en la del Estado, las de
cada Comunidad Autnoma y todas las Entidades locales, tambin lo son y estn>
por tanto, jurdicamente personificadas de forma independiente: las Corporaciones de Derecho Pblico representativas de intereses profesionales (Colegios profesionales) o econmicos (Cmaras). Y finalmente, tanto el Estado como las Comunidades Autnomas y sus respectivas Administraciones Pblicas, como las Entidades locales pueden crear nuevas entidades de carcter fundacional y dotadas
LECCIN 1
33
Clasificacin
Las Administraciones
A.
TERRITORlALES
y NO TERRITORIALES
Son Administraciones territoriales: la estatal, las autonmicas y los Municipios, Provincias, Islas y dems Entidades Locales que tienen reconocido ese carcter por la LRBRL. A ellas se refiere el artculo 2.1 de la nueva LPC que considera
que son las nicas que tienen la consideracin de Administraciones Pblicas a
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TT. l.-INTRODUCCIN
los efectos de la plena aplicacin de la Ley. Las notas distintivas de este gnero
de Administraciones Pblicas son: i) Capacidad para autodefinir los intereses
pblicos que deben servir, dentro del mbito natural de los intereses que les son
propios; ii) Tener atribuidas la generalidad de las potestades pblicas propias de
las Administraciones Pblicas, y iii) Extender sus competencias potencialmente
a todos los sujetos que se encuentran en su territorio.
La distincin entre estos dos tipos de Entidades ha sido cuestionada por la
doctrina (KELSEN,EISENMAN
y ALESSI,y en Espaa por NIETO),por considerar
que el territorio es slo un marco espacial para el ejercicio de competencias y
no un elemento del Ente como sostiene la doctrina tradicional (siguiendo la
concepcin deJELLINEKsobre e! Estado); pero la generalidad de la doctrina y la
legislacin sigue utilizando esta denominacin.
B.
CORPORACIONES E INSTITUCIONES
LECCIN 1
35
lgicamente, por el Derecho Pblico. Sin embargo, dentro de las Administraciones institucionales merecen consideracin especial las entidades encuadradas en
la Administracin Pblica, que se organizan y actan bajo formas jurdicas de
Derecho Privado. Nos referimos a las Sociedades mercantiles fundadas por las
Entidades Pblicas. Su inclusin entre las Administraciones Pblicas obedece a
que parte de su rgimen jurdico, particularmente sus relaciones con las Entidades pblicas matrices, se regula por el Derecho Administrativo, pese a tratarse
de personificaciones jurdicas privadas. Para ello, sin embargo, se precisa, en
relacin a las dependientes del Estado, que su capital sea mayoritariamente pblico, pues, en otro caso, la simple titularidad minoritaria de acciones de una
Sociedad mercantil por una Entidad Pblica no altera su rgimen jurdico y el
Derecho Pblico considera que se trata de una mera participacin accionarial
integrada en el dominio patrimonial del Estado.
La forma organizativa pblica o privada de las Entidades institucionales no
determina necesariamente el rgimen jurdico de su actividad. As, los Organismos autnomos que se encuadran entre los entes institucionales de forma pblica se rigen en su actividad por el Derecho pblico, mientras que las Entidades
pblicas empresariales, tambin instituciones de forma organizativa pblica se
rigen en su actividad por e! Derecho privado. Y las mismas sociedades mercantiles
que se rigen en su actividad por el Derecho privado, tienen sin embargo unas
relaciones de dependencia con la Administracin que las crea que se someten
ntegramente al Derecho Pblico.
La LPC en su artculo 2 introduce una gran confusin en el tema de las
entidades que deben considerarse integrantes del concepto de Administracin
Pblica. Dicho precepto slo se refiere a las Administraciones territoriales y a las
institucionales que tengan la consideracin de Entidades de Derecho Pblico.
Sin embargo, como se ha dicho, las entidades dependientes de las Administraciones Pblicas aunque adopten formas organizativas privadas son tambin Administraciones Pblicas y se rigen por el Derecho Pblico en todas sus relaciones con
la Entidad pblica matriz de la que dependen. Las entidades de forma organizativa privada son un mero instrumento de la accin administrativa, de ah que la
regulacin de sus relaciones con la Administracin matriz constituya una parte
del rgimen jurdico pblico de las Administraciones Pblicas (STC 14/1986, de
31 enero). El citado artculo 2, por tanto, slo debe ser considerado a efectos de
la aplicacin de la LPC, que es lo que literalmente dice, y no como un precepto
definidor de qu entidades se integran en el concepto de Administraciones Pblicas en el plano organizativo.
VI.
1.
36
LECCINI
TT, l.-INTRODUCCIN
cho y los principios que lo informan <Les ttes de chapitre du Droit Administratif se trouvent dans la Constitution, constituye una afirmacin reiterada en la
doctrina clsica, como recuerda VEDEL).y en algunas materias como la organizacin poltico-administrativa la relacin es tan fuerte, ~ue. en los pases de c\.~ltura
germnica su estudio se realiza en el Derecho Constitucional, o en .la Teona del
Estado y no en el Derecho Administrativo. Estos dos Derechos, Junto con el
Financiero y el Tributario, integran la parte del Derecho Pblico interno reguladora de la organizacin y accin de los Poderes Pblicos y de ah, la estrecha
relacin entre estas disciplinas. Los Derechos Penal y Procesal, tambin integrantes del Derecho Pblico interno, tienen otra finalidad y principios diferentes;
aunque tambin existan fuertes conexiones, en particular con el Derecho Penal
en el mbito de la potestad sancionadora, y con el Derecho Procesal en la r~gulacin de los recursos administrativos, adems obviamente de en el estudio del
proceso contencioso-administrativo.
La esencia expansiva del Derecho Administrativo en el Derecho Pblico interno le ha llevado a ampliar su mbito regulador a actividades ejercidas por_los
'dems Poderes Pblicos, y no slo por la Administracin, cuando desempenan
actividades de carcter relacional con los administrados y con su personal. Lo
que tradicionalmente se han denominado funciones materialmente administrativas. Esta expansin tiene una finalidad garantizadora de los 'derechos de los
ciudadanos afectados, y persigue primariamente otorgar a stos la plena tutela
judicial de sus derechos e intereses que pudieran resultar ~ectados. As, se ha
establecido en el Derecho espaol que corresponde a los Tnbunale~ de lo Contencioso-Administrativo el conocimiento de las cuestiones que se SUSCItenen relacin con l~s actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial, de los
rganos de Gobierno dejas Cmaras Legislativas, del Tribunal Constitucional,
Tribunal de Cuentas y Defensor del Pueblo en materia de personal y actos de
administracin (art. 58 de la Ley Orgnica del Poder Judicial). La interpretacin
que debe darsea esta aplicacin del Derecho administrativo a actos y disposiciones de estos qrganos constitucionales debe ser restrictiva. En pri.m~r lu~ar, en
cuanto a los. Organos citados, a los que se aplica el Derecho administrativo y el
control por los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo, no pu.d~l1:doseincluir otros distintos; as lo ha entendido la STC 190/1991, de 14 diciembre, en
relacin a las-sanciones ,que pueden imponer las Salas de Gobierno de los Tribunales, que no las han considerado sanciones administrativas susceptibles de recurso ante esta Jurisdiccin contenciosa, En segundo lugar, en cuanto a las materias a las que cabe aplicar el Derecho Administrativo, que slo deben ser en
materia de personal y actos de administracin, por lo que se excluyen cua!esquiera otros relacionados con sus funciones especficas que tengan su regulacin
en la Consti tucin o' en sus respectivas Leyes Orgnicas.
Evidentemente, todos estos rganos constitucionales no se encuadran en la
Administracin Pblica como persona jurdica, y por esta razn. un ~ector doctrinal cuestiona que el Derecho Administrativo pueda seg~i~' con?lderan~os.e como
un Derecho estatutario, propio y especfico de las Administraciones Pblicas. ~n
contra de esta corriente, los defensores' de la concepcin estatutaria (GARCIA
DE'ENTERRA)sostienen que esta ampliacin del mbito regulador del Derecho
Administrativo es marginal en cuanto a la actividad de los otros Organos a los que
se extiende, y no alter.a los ~r:incipi?s ~nformadores .d~l De~'~cho,A~ministrativo,
forjados sobre la consideracin subjetiva de la Adm~mstraCIon Pblica, Tale,s .o,bservaciones son certeras, pero noencontramos
obstaculos para que la definicin
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institucin del Fisco, como personificacin jurdica ad hoc del Poder, para poderlo someter
al control y, en su caso, condena de los jueces y tribunales. En la propia Espaa esta
preocupacin por la Ciencia de la Administracin o del buen gobierno cuenta con una
valiosa aportacin doctrinal, como es el caso de la obra de PUle I GElABERT,Elementos de
Polica (1794), la de VALERIOlA,Idea general de la Polica o Tratado de Polica sacado de los
Instituciones de Derecho
mejores autores que han escrito sobre este objeto (1798) Dou I BASSOLS,
o FORONDA,Cartas sobre la Polica (1801).
Pblico General de Espaa (1800-1803),
Pero slo la consagracin revolucionaria del Estado de Derecho con las cuatro notas esenciales que hemos considerado en la leccin anterior supone la
posibilidad de la aparicin de un verdadero Derecho pblico y dentro de l de
un Derecho Administrativo en el que adems de los principios polticos de la
organizacin del Estado se reconozca el principio de legalidad y los derechos
pblicos subjetivos. Sin embargo, y considerando slo los Estados que forman
parte de la llamada cultura jurdica occidental que responde al Estado de Derecho, los modelos de regulacin de la Administracin Pblica son varios, debiendo hacer una primera distincin entre el modelo anglosajn y el modelo
francs.
A.
LECCINI
TIr. l.-INTRODUCCIN
38
EL MODELO ANGLOSAJN
El Reino Unido consagr tempranamente la doctrina de la divisin de poderes y el Estado de Derecho aun cuando no tenga Constitucin escrita. La Corona
es la institucin que simboliza la unidad del Estado y su aparato administrativo
no est jurdicamente personificado para sancionar en el mbito del Derecho
una unidad. Por otra parte, el sistema jurdico del common law no slo excluye la
posibilidad de que exista una jurisdiccin especializada para el control de las
Administraciones Pblicas, sino que stas deben someterse al Juez comn, y la
labor de ste a travs de lajurisprudencia es reconocida como una de las fuentes
de derecho ms relevantes. Por otra parte, los poderes de los rganos administrativos aparecen estrictamente sometidos a la Ley, y se ejercen por expresa atribucin de la misma. Por estas circunstancias histricas pudo afirmarse que en Inglaterra no existe un Derecho Administrativo (DICEY)y que en los sistemas anglosajones la Administracin Pblica carece de un Derecho propio, sometindose
esencialmente al Derecho comn general y a los Tribunales ordinarios.
Estas afirmaciones deben relativizarse, por cuanto en el sistema anglosajn
se han desarrollado tambin instituciones jurdicas semejantes al modelo continental europeo, que estudiaremos a continuacin, y que forman un sistemajurdico paralelo al denominado Derecho Administrativo. As, pueden citarse la existencia de reglas procedimentales de la actuacin de las Administraciones pblicas
que incorporan no slo controles internos sino la participacin de los ciudadanos
en las decisiones que les afectan, y el establecimiento de unas tcnicas de control
administrativo semejantes a los recursos administrativos que se prev n en el modelo continental europeo. No obstante, algunas diferencias apreciables de partida entre ambos modelos siguen dndose, como son la necesidad de basar la
potestad reglamentaria en la delegacin legislativa, la ausencia generalizada de
los denominados privilegios de autotutela que exigen que la Administracin deba
acudir a rganos de carcter jurisdiccional para imponer coactivamente sus decisiones o la ausencia de una jurisdiccin especializada para el control de la accin
administrativa.
Por otra parte, la comn pertenencia del Reino Unido y la mayora de los
Estados continentales a la Unin Europea, va haciendo que las recprocas in-
39
B.
EL MODELO FRANCS
Frente al modelo del Reino Unido los revolucionarios franceses que implantan el Estado de Derecho van a hacer de la Administracin Pblica un poderoso
instrumento para la plena afirmacin de los nuevos valores liberales, y para ello
van a dotarla de un sistema jurdico nuevo, basado en el reconocimiento de la
potestad reglamentaria, de una serie de prerrogativas y privilegios de su actividad,
y un sistema de control de su actividad no atribuido al Poder judicial. Muchas de
las prerrogativas y privilegios de la Administracin Pblica provienen del Antiguo
Rgimen y su mantenimiento sejustifica por la afirmacin del principio de legalidad y en el sistema de controles de su ejercicio para garantizar los derechos
pblicos subjetivos que se reconocen al ciudadano. Estas prerrogativas y privilegios sitan a la Administracin en un plano de supremaca jurdica respecto a
los administrados que diferencia este siste~a jurdico del anglosajn.
Pero la novedad ms relevante, que a la larga iba a tener mayor relevancia
en la elaboracin del Derecho administrativo, es la atribucin de la competencia
para la resolucin de los recursos contra las disposiciones y actos de la Administracin a un rgano de ella misma: el Consejo de Estado francs. La exclusin
del control por losjueces y tribunales que se establece por la Ley 15-24 de agosto
de 1790 y cuyas razones histricas se estudian en la Leccin 20, permite que el
Consejo de Estado elabore una jurisprudencia, especialmente a finales del siglo
XIX y principios del XX, que afianzara el nuevo Derecho para la Administracin
Pblica. El nuevo Derecho dejar pronto de ser un conjunto de especialidades
del Derecho comn privado, para constituirse en un nuevo ordenamiento jurdico regido por principios propios y capaces de llenar con soluciones jurdicas
propias las posibles lagunas de su sistema normativo. Un Derecho que junto a
las prerrogativas de la Administracin reconocer una serie de derechos de los
ciudadanos para controlar el ejercicio del poder y el restablecimiento de sus
derechos violados y la responsabilidad de la Administracin Pblica, y no slo la
de los funcionarios o autoridades que deciden la accin que causa el dao.
En efecto, el Consejo de Estado a travs de sus arrts ir reconociendo una serie de
instituciones que irn conformando una nueva rama del Ordenamiento jurdico: el Derecho administrativo. Entre las resoluciones (orrts) ms relevantes destacan el arrt Lesbats
sobre la desviacin de poder; el arrt Blanco del Tribunal de Conflictos
(25.02.1864)
(1.02.1873)
referido al servicio pblico y la responsabilidad administmtiva;
el err: Panset relativo
al vicio de desviacin de poder; el arrt Pruet (8.03.1901) sobre el hecho de prncipe en los
referido al servicio pblico; el arrt Casacontratos administmtivos; el arrit Terrier (6.02.1903)
nava (29.03.1901)
referido al recurso por exceso de poder; el arrt Compaa del gas de
Deviille-Les Rouen (lO.O1.1902), relativo al poder de modificacin del contrato administrativo; an-et compaa general de alumbrado de Burdeos (20.03.1916) relativo a la doctrina
del hecho imprevisible en los contratos administrativos; etc. Al Consejo de Estado francs
debe reconocrsele un alto grado de independencia en su labor de control de la actividad
de la Administracin Pblica y la salvaguardia de los derechos de los ciudadanos, pese a
ser un rgano de la misma Administracin Pblica.
La labor del Consejo de Estado francs fue decisiva, hasta el punto de que
se ha considerado que el Derecho administrativo francs tiene un origen pretoriano, y en base a sus decisiones se elabor en el siglo XIX y principios del XX,
40
TT.
l.-INTRODUCCIN
C.
LECClN
41
A.
DERECHO
PBLICA
DERECHO
42
TT. l.-INTRODUCCIN
DERECHO
GARANTIZADOR
LECCIN 1
D.
DERECHO
43
En cuanto que las Administraciones Pblicas son personas jurdicas, la regulacin de sus actividades puede venir ordenada no slo por el Derecho Administrativo, que es lo comn y general con los matices que hemos sealado anteriormente, sino tambin por el Derecho privado. Se hace preciso, pues, establecer
cules son los criterios para determinar cundo procede la aplicacin de uno u
otro Derecho. Tales criterios son los siguientes.
1. La aplicacin del Derecho Administrativo a los actos de autoridad
Supone la distincin en dos categoras de las actuaciones de la Administracin Pblica: los actos de autoridad y los de pura gestin (lAFERRIERE).
Slo en
relacin a los primeros se aplicara el Derecho Administrativo, mientras que en
los segundos la Administracin, actuando como un sujeto de Derecho igual a
cualquier otro, se sometera al Derecho Comn, al Derecho Privado (Civil, Mercantil o Laboral, segn proceda).
2.
En lo sustancial coincidente con el criterio anterior, fue formulado por HAuRlOU,y considera que el Derecho Administrativo debe aplicarse a las actuaciones
de la Administracin Pblica que requieren de las prerrogativas y privilegios que
se incluyen en aquel Derecho. Lo determinante para este autor es el sistema
jurdico que se pone al servicio del cumplimiento de los fines que se asignan a
la Administracin Pblica. y en el sistema de Derecho Administrativo lo esencial
es el status jurdico de que se dota a la Administracin para el desempeo de sus
actividades pblicas. Status que se sintetiza en el reconocimiento de la puissance
publique, de las prerrogativas y privilegios de que se dota a la Administracin
para una mayor garanta de la ejecucin de las leyes y de la eficacia en la satisfaccin de los intereses pblicos. Esta misma idea subyace en el artculo 2.2 de la
LPC, que slo considera aplicable esta Ley a las Entidades de Derecho Pblico
44
TT. l.-INTRODUCCIN
LECCIN1
3.
Posiciones relativistas
45
7.
Recapitulacin
TT. I.-INIRODUCClN
LECCIN 1
de la Repblica, trad. esp., 1950; T. HOBBES, Leviatn, trad. esp., Madrid, 1979; M01'ITESQulEu,
Del espirini de las leyes, trad. esp., Madrid, 1972; ROUSSEAU, Contrato social; trad. esp., Madrid,
1969. Tambin se citan, HEllER, Teoria del Estado, trad. esp., 5.' ed., Mxico, 1963; LOEWENSTEIN, Teo-ra de la Constitucin, 2.' ed., Barcelona,
1976; BACHOF,Jueces y Constitucin, trad.
esp., Madrid, 1986; FORSTHOFF, Problemas constitucionales del Estado social. En relacin
con
esta leccin es igualmente
aconsejable
la lectura de las siguientes obras, que se refieren a
N. PREZ
extremos
desarrollados
en la misma y que han sido utilizados en su redaccin:
SERRANO, Tratado de Derecho Poltico, Madrid, 1976; G. BURDEAU, Derecho constitucional e Instituciones polticas, trad. esp., Madrid, 1981; M. DUVERGER, Instituciones polticas y Derecho constitucional, trad. esp., Barcelona, 1970;JELUNEK, Teoria general del Estado, trad. esp., Buenos Aires,
1970, y Fragmentos del Estado, trad. esp., Madrid, 1978; KELSEN, Teoria general del Estado, trad.
esp., Barcelona,
1934; H. F. PITKIN, El concepto de representacum, trad. esp., Madrid, 1985; K.
STERN, Derecho del Estado de la Repblica Federal alemana, trad. esp., Madrid, 1987; GARCADE
contempo-rnea, Madrid, 1972, y Democracia,
ENTERRA, Revolucin francesa y Administracin
jueces y control de la Administracin, 3.' ed., Madrid, 1997; Munoz MACHADO, La Unin europea
y las mutaciones del Estado, Madrid, 1993 y Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Pblico
General; tomos 1 y Il, Madrid 2006. Sobre el Estado Social de Derecho es til la lectura de
E. DAZ, Estado de Derecho y Sociedad democrtica, Madrid, 1975; FORSTHOFF, El Estado de la
sociedad industrial, trad. esp., Madrid, 1975; GARCAPELAYO, Transformaciones del Estado contemporneo, Madrid, 1989;]. K. GALBRAITH, Historia de la Economa, 3.' ed., Barcelona,
1989;
M. S., GlANNINI, Stato Sociale, una nozione mutile, en Scritti in Onore di C. Mortati: Aspetti
e Tendenze
del Diritto Costituzionale, Miln, 1977; L. PAREJO,Estado social y Administracin
Pblica, Madrid, 1983; PREZROYO, La doctrina del Tribunal Constitucional sobre el Estado Social,
en RDC, nm. 10, pgs. 157 y ss.; PTTNER, Lo Stato di diriUo informale, en Riv Trim.
Diritto Pubblico, nm. 1, 1992.
cas e hist1icas del Derecho administrativo, Madrid, 1980; C. CffiNCffiLLA, B. LOZANO Y S. DEL
SAZ, Nuevas perspectiuas del Derecho Administrativo.
Tres estudios, Madrid, 1992; GARRlDO FALIA,
Reflexiones sobre una -reconstruccin de los lmites [ormales del Derecho Administmtivo
espaol, en
RAP, nm. 97, pgs. 7 Y ss.; P. EsCRIBANO, Crisis de los conceptos de Administracin Pblica
y del Derecho Administrativo?, en REDA , nm. 37; MARrtNEZ-CARRASCO, Postmodernidad y
Derecho Pblico, Madrid, 2002; Muoz MACHADO, Las concepciones del Derecho administratiuo y
la idea de participacin en la Administracin,
en RAP , nm. 84, pgs. 519 Y ss.; PARADA,
Derecho administrativo, Derecho privado, Derecho garantizad01; en RAP, nm. 52, pgs. 59
y ss.; PAREJO ALFONSO, El concepto de Derecho administratiuo, Caracas, 1984 y Estado social y
Administmcin
Pblica. Los postulados constitucionales de la reforma administrativa,
Madrid,
1983; L. ORTEGA, La concepcin subjetiva del Derecho administrativo t-ras la Constitucin de 1978,
Albacete,
1989; M. REBOLLO PUIG, Derecho de la Administracin
y Derecho administmtivo, en
Riv, ital. di Diritto Pubblico
Cornmunitario,
2000. Sobre los criterios de aplicacin
del
Derecho Administrativo,
pueden verse las obras de 1. BORRAJO, El intento de huir del De/echo
administrativo, en REDA, nm. 78; E. MAIARET, Pblico y privado en los Juegos Olmpicos de
Barcelona 1992, Madrid, 1993.
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