La crisis de 1921

Despus de la terrible crisis comercial y financiera de 1920-21, que oblig a renunciar al

Presidente Marco Fidel Surez, se lleg al convencimiento de que la causa de esa, y de
las anteriores crisis colombianas desde 1886, resida en la carencia de un sistema
administrativo y financiero. El Congreso resolvi, por una Ley de 1922, crear el Banco de
la Repblica y facultar al gobierno para traer una Misin de tcnicos extranjeros que se le
midiera al milagro de estructurar nuestra organizacin administrativa mediante el destierro
perpetuo del satnico papel moneda, considerado el culpable principal de nuestras
desgracias econmicas.
Aunque, en su momento, el Presidente Marco Fidel Surez carg con la responsabilidad
de la crisis de 1921, y no resisti el embate implacable de las presiones que exigan su
renuncia --motivada por la crisis y no por el hecho inocuo de haber garantizado un
prstamo con sus sueldos, segn creen todava muchos ingenuos-- es justo sealar que
el presidente paria, como l mismo se califica, no tuvo la menor culpa en ese episodio,
que encuadra en la curiosa categora de crisis de prosperidad. Nicanor Restrepo sintetiz
las razones que precipitaron la retorcida econmica de 1921:
"a) Una guerra de casi cinco aos que conmovi al globo entero y trajo ruinas,
desigualdades y sorpresas nunca vistas" [la Primera Guerra Mundial, 1914-1918]
"b) Una alza de precios sin precedentes, seguida de una baja fatal".
"c) Una prosperidad sbita, como nos vino en 1919 y principios del 20. Lleg el oro de
Estados Unidos por millones, se amoned el del pas, trabajando da y noche la casa de
moneda. Sobraba el dinero y se inverta en negocios que dejaban siempre margen, sin
reparar en precios, lo que hizo ms grande el desequilibrio de ellos".
"d) Halagados con esta repentina prosperidad, el pas todo se lanz en especulaciones
desatentadas. Surgieron compaas de aeroplanos; hoteles gigantes; alza de la propiedad
raz sin justificacin; y, sntesis de todo, un abuso del crdito, en que no sabe uno que
admirar ms, si la audacia de los que contrajimos compromisos o la confianza de los que
concedieron esos crditos ".
"e) El gran pedido, la mala administracin en la Aduana, y otras causas, produjeron la
demora de la carga en la Costa, por meses y hasta por aos; no vena la mercanca; se
cumplan los cortos plazos que da el exterior; llegaban los artculos cuando ya se tena
noticia de que valan la mitad o menos en los pases de origen, y entonces hubo que dar a
menosprecio y perder en proporciones enormes.
"f) Baj el caf, de cinco pesos o ms en que se pag en algunas poblaciones, a ochenta
centavos la arroba. Falt este valor de exportacin; hubo que devolver el oro que
habamos trado y todo el que producamos y qued el pas exhausto, sin dinero y sin
crditos.
"g) Finalmente...coincidi nuestra crisis con la del mundo entero y los crditos se cerraron
para casi todos"
La Misin Kemmerer

Convencido de que el caos monetario de Colombia era la causa principal de sus

desajustes fiscales, y del desorden general que reinaba en la economa, el Presidente
Carlos E. Restrepo contrat en agosto de 1913 los servicios de la casa Dreyfus y Cia. de
Pars para crear en Colombia un banco de emisin que llevara el nombre de Banco de la
Repblica. La oligarqua comercial y financiera colombiana brinc contra esta decisin del
Gobierno republicano, que calific de innecesaria, peligrosa y pavorosa, no obstante
haberse demostrado que la falta de un Banco Emisor era la causante de la usura que
carcoma al pas, entre otras dolencias de tipo econmico. A la postre la enorme presin
de los bancos y de los grandes usureros nacionales oblig al gobierno a rescindir los
contratos con la Casa Dreyfus y se archiv la creacin del Banco de la Repblica a
comienzos de 1914.
Ocho ms tarde, en cumplimiento de lo ordenado por el Congreso de 1922, el gobierno de
Pedro Nel Ospina nombr Ministro Plenipotenciario de Colombia en Washington a Enrique
Olaya Herrera, con el encargo de contratar una misin de tcnicos financieros que iniciara
sus trabajos, de ser posible, a principios de 1923. Olaya Herrera, que conoca al dedillo el
ambiente financiero de los Estados Unidos, estableci contacto con el profesor Edwin
Walker Kemmerer, le propuso encabezar la misin e integrarla a su criterio con otros
cuatro profesores. Kemmerer sugiri a los expertos H. M. Jefferson, Fred Rogers
Fairchaild, Thomas Russell Lill y Frederick Bliss Luquiens, aceptados sin reparos por
Olaya Herrera. Este quinteto de tcnicos norteamericanos en finanzas y administracin
pblica conform la misin financiera conocida como Misin Kemmerer, por ser Kemmerer
su jefe (vase recuadro).
El carcter de la Misin
Pocos das antes de partir para Colombia la Misin de tcnicos financieros, su jefe, el
profesor Kemmerer, le escribi al Ministro Colombiano en Washington una carta para
precisar el carcter del equipo que comandaba:
"Segn entiendo --dice el profesor Kemmerer al doctor Olaya Herrera-- la Misin debe
tener un carcter nicamente consultivo, y carece en absoluto de poder para
comprometer al gobierno en la decisin de asunto alguno. Nuestra responsabilidad
terminar, a mi modo de ver, al dar al gobierno el mejor consejo que nos sea posible
sobre todos aquellos asuntos que l someta a nuestra consideracin. Supongo que para
poder formarnos un criterio acertado, antes de aconsejar cosa alguna, la Misin estar en
libertad de consultar y tomar opiniones entre personas de todas clases y distintos
pareceres, sin tener en cuenta la naturaleza de sus negocios, sus nacionalidades o sus
filiaciones polticas. Y en tanto que estaremos dispuestos a escuchar todas las
indicaciones que se nos hagan, de cualquier fuente que ellas vengan, entiendo que
tendremos libertad absoluta de hacer al gobierno las indicaciones que creamos ms
convenientes para Colombia, en vista de la informacin que podamos obtener. Colombia,
desde luego, quedar en completa libertad de aceptar o rechazar nuestras indicaciones,
parcial o totalmente".
Sin embargo, la Comisin refundi su carcter consultivo en un carcter legislativo. Esta
mutacin proporcion una de las armas favoritas a quienes en Colombia se oponan a la
Misin financiera por creerla innecesaria e incluso peligrosa.
A favor y en contra

Aparte de la renuncia del Presidente Surez en 1921, ningn otro acontecimiento

despert en el pas tantas expectativas como la llegada de los tcnicos de la Misin
financiera norteamericana. En su edicin del 9 de febrero The New York Times opin que
"Kemmerer es la persona que mayores conocimientos financieros posee hoy en da en los
Estados Unidos y ha sido una verdadera adquisicin para Colombia conseguir los
servicios de este notable tcnico". La misin parti de Nueva York el 14 de febrero y lleg
a Bogot el 10 de marzo de 1923. En el nterin de su viaje entre Nueva York y la capital de
Colombia, se expresaron los partidarios y los enemigos de la Misin Kemmerer, los que
esperaban de ella el milagro de enderezar la economa del pas, y los que le negaban
cualquier posibilidad de obrar ese milagro. En los editoriales de la prensa, orientada
entonces por los jvenes, brillantes pensadores de la generacin del centenario,
encontramos el reflejo preciso de lo que se debata en el pas acerca de la Misin
financiera.
Eduardo Santos, en El Tiempo, utiliza su prudencia caracterstica y dice con sabidura que
est bien el optimismo despertado por los tcnicos americanos, pero sin caer en la
creencia exagerada de que la Misin financiera es la panacea que va a curar nuestros
centenarios males econmicos. "Ah, la misin financiera. El pas ha fincado en ella
muchas ilusiones, con razn aguarda grandes resultados de su actividad... Sin embargo,
es de suponerse que la misin, ms que altos principios de finanzas, nos aconseje sanos
mtodos de administracin... Las dolencias econmicas y fiscales del pas, en grandsima
parte, no provienen de falta de ciencia, sino de malos hbitos, de falta de energa para
combatir vicios que nadie defiende a la luz pblica, pero que se imponen en la sombra. La
Misin financiera tropezar con ellos desde un principio, en la base misma de los trabajos
que debe acometer, y veremos si puede desalojar lo que ha resistido a los clamores
nacionales de medio siglo".
Luis del Corral, en Gil Blas, comparte las apreciaciones anteriores de su colega, si bien le
estrecha el margen al optimismo. "Ignoramos cual haya de ser la obra benfica que la
Misin cumpla aqu. Para nosotros tenemos que est condenada a un ineluctable fracaso.
En realidad no viene ella a resolver cuestiones puramente tcnicas, aunque as lo
entienda, sino cuestiones morales, que son las que nos afectan. Trazar, sin duda alguna,
un vasto, simtrico, slido y hasta hermoso programa de reformas. Estimular, tambin lo
esperamos, la aficin por los estudios econmicos, quiz su nico beneficio. Pero a la
hora en que vaya a implantar sus ideas, el mismo suelo se alzar para oponrsele. En
torno a la desorganizacin del sistema fiscal del pas medran millares de influyentes
compatriotas. El contrabando y el peculado burocrtico estn tan ntimamente ligados a
nuestras entraas, que quien pretenda arrancarlos parecer que nos las arranca. Depurar
la administracin equivale a invertir el orden social que dirase slo se conserva en
beneficio de los traficantes con los caudales del erario, y esto es un sueo tanto ms
generoso cuanto ms irrealizable.
Luis cano, en El Espectador, se muestra ms entusiasta que analtico y confa en los
poderes milagrosos de la Misin financiera. "La obra que estn llamados a acometer y
llevar hasta el final el doctor Kemmerer y sus distinguidos compaeros, tiene una
significacin imposible de pasar por alto. Era necesidad inaplazable el procurar poner
orden y mtodo en las finanzas nacionales para corregir la desorganizacin
consuetudinaria que ha presidido esa rama de la administracin pblica que, salvo

excepcionales y cortos parntesis, ha ido de mal en peor desde la iniciacin de la

Repblica".
Y Miguel Arroyo Dez, en El Nuevo Tiempo, reitera lo expuesto por Santos y Del Corral:
"Dentro de pocos das arribar a nuestras costas la Misin financiera americana,
contratada por el gobierno con el objeto de que estudie los sistemas de hacienda del pas
e indique las reformas necesarias y convenientes. De cuantas medidas se han tomado en
los ltimos aos en orden al mejoramiento de la Administracin pblica, pocas ms bien
meditadas y de ms seguro provecho que sta de transfundirle savias de vida nueva a las
normas del gobierno. Empero, los resultados no sern satisfactorios si de parte nuestra no
se ponen los medios para allanar la tarea encomendada a los Expertos".
La vieja guardia, comandada por los expresidentes Carlos E Restrepo y Jorge Holgun;
por los exministros Toms O Eastman y Simn Arajo, y por el escritor Antonio Jos
Restrepo, se declar en contra de la misin financiera, a la que consider poco menos
que atentatoria de la soberana nacional y heraldo de los designios conquistadores del
imperialismo norteamericano.
Por su parte el gobierno de Pedro Nel Ospina no escatim esfuerzos para brindarle a la
Misin financiera el apoyo requerido, y para asistirla nombr a un grupo de asesores
colombianos encabezados por el grande hacendista Esteban Jaramillo. La verdad es que
Esteban Jaramillo tuvo un papel axial en el xito de la Misin Kemmerer, y que l solo
hubiera podido hacer lo mismo que hizo el quinteto financiero norteamericano; pero como
ningn profeta lo es en su tierra, y Esteban Jaramillo era colombiano, no les mereca a
sus compatriotas la credibilidad, ni el prestigio que se les otorgaba a los tcnicos
extranjeros.
La protesta de los Bancos
El profesor Kemmerer y sus muchachos trabajaron sin prisa y sin descanso desde el 15
de marzo hasta el 15 de agosto de 1923. Sus recomendaciones se convirtieron en leyes
de la Repblica y dieron origen a diferentes organismos a travs de los cuales se inici la
reestructuracin administrativa nacional. El ms controvertido y el que suscit mayores
protestas, entre ellas una muy encendida de un grupo de bancos, fue el proyecto de ley
sobre Establecimientos Bancarios, que propici la creacin de la Superintendencia
Bancaria, ya propuesta durante el gobierno de Jos Manuel Marroqun, en 1901, cuando
el pas arda en la ms cruenta de sus guerras civiles, y desechada entonces "por
innecesaria".
Los bancos consideraron ofensiva para su honorabilidad la sustentacin del proyecto de
Establecimientos Bancarios, segn la cual deba establecerse la Superintendencia
Bancaria como una garanta de buen manejo en los dineros que el pblico les confiaba a
los bancos . Estos adujeron que, en ms de cincuenta aos, y en medio de los peores
conflictos sociales, econmicos, polticos y militares ocurridos en ese perodo, jams se
haba presentado por parte de la clientela la menor queja respecto al manejo de los
depsitos confiados al cuidado de la banca. Los gerentes de los bancos Central, G.
Gonzlez Lince; Hipotecario de Colombia, Jaime Holgun; Lpez, Eduardo Lpez
Pumarejo, y el subgerente del Bogot, Vicente A. Vargas, enviaron un memorial al
Congreso para sentar su protesta vehemente por la forma y el fondo del proyecto sobre
Establecimientos Bancarios.

No les faltaba razn a los bancos para sentirse incmodos con el proyecto sobre
Establecimientos Bancarios. Institua un encaje del 60% sobre los depsitos disponibles, y
del 30% sobre los depsitos a trmino, y la autorizacin casi obligatoria de suscribirse
como accionistas del Banco de la Repblica, por el 15% de su capital, para poder gozar
de las ventajas del redescuento. A los bancos que no suscribieran acciones en el Emisor,
se les duplicara el encaje.
La filosofa de la Misin, que aspiraba a establecer una moneda sana, la anttesis del
papel moneda, se basaba en el control del crdito como la disciplina indicada para educar
la inflacin y garantizar la estabilidad de la moneda, y en consecuencia, su proteccin
contra la prdida de poder adquisitivo. Muy buena la teora, pero la experiencia ha
demostrado que, en la prctica, la inflacin se re de la disciplina monetaria.
Qu hizo la Misin
El trabajo de la misin Kemmerer se concret en los siguientes proyectos, convertidos en
leyes por el Congreso de la Repblica:
1. Ley del Banco de la Repblica, por la cual se organiz el Banco Emisor.
2. Ley sobre Establecimientos Bancarios, por la cual se cre la Superintendencia
Bancaria.
3. Ley de Timbre, que reorganiz el funcionamiento de las Aduanas y estableci la
Recaudacin de Rentas Nacionales.
4. Ley de impuesto sobre la renta, que organiz el recaudo tributario.
5. Ley de Contralora, que transform la antigua Corte de Cuentas en la Contralora
General de la Repblica
6. Ley sobre fuerza restrictiva del presupuesto, que limit las facultades del Parlamento
para ordenar el gasto pblico y dej esta iniciativa en manos del Poder Ejecutivo.
Una de las crticas principales sostena que estas leyes eran copia servil de las
instituciones norteamericanas, de donde resultara difcil, si no imposible, que se
aclimataran en la idiosincrasia colombiana, tan diferente de la que caracteriza a nuestros
hermanos del Norte. Esteban Jaramillo se encarg de refutar a los crticos y de explicar
las bondades de la legislacin econmica recomendada por la Misin Kemmerer.
"Leyes de protectorado y de conquista -dice el clebre hacendista- se han llamado las
propuestas de la Misin americana. Fuerza es reconocer que es ste un hbil recurso
empleado por los enemigos de aquella Misin, puesto que toca las delicadas fibras del
sentimiento patrio. Mas es preciso hacer resaltar lo infundado y absurdo de semejante
afirmacin. Ni por los efectos que aquellas leyes estn llamadas a producir, ni por el
sentido de ellas, ni por la ndole de sus autores, puede pensarse por un momento que
hayan sido propuestas con fines distintos de fomentar los altos intereses nacionales.
"De cundo ac unas leyes que tienen por objeto establecer orden en la administracin
pblica, consolidar el crdito del pas y mejorar todo su sistema financiero pueden ser
leyes de protectorado y de conquista? A quin se le ha ocurrido, con mediana razn,
llamar leyes de protectorado a las que tienden a realizar la independencia econmica de

un pueblo? Esto es darles a las palabras un sentido absolutamente contrario al que deben
tener.
"Aquellas leyes no pueden tener fines de dominacin, puesto que todas ellas tienden a
fomentar el bien pblico y pudiera decirse que son esencialmente democrticas. Un ligero
anlisis del espritu que informa esa legislacin hace palpable la evidencia de este aserto.
En la ley del Banco de la Repblica los financistas americanos, apartndose de lo que
rige en su pas, abrieron las puertas de este Banco al pblico en general, permitindole la
suscripcin de acciones en forma casi ilimitada y otorgndole el derecho de obtener del
establecimiento prstamos y descuentos; lo que quiere decir que la institucin no fue un
Banco de Bancos simplemente, como en los Estados Unidos, sino un Banco para los
Bancos y para el pblico.
"La Ley sobre Establecimientos Bancarios llena fines de inters pblico de la mayor
importancia. Los bancos son establecimientos de carcter cuasi pblico, en donde
deposita el pueblo sus ahorros y el pan de cada da. El individuo que hace un depsito no
sabe la inversin que a su dinero haya de darle el banco. El slo mira una gran casa,
oficinas lujosamente amuebladas, rejas de hierro al travs de las cuales se miran caras
frescas y afeitadas de empleados que con giles manos reciben el dinero que se les
entrega y expiden una constancia. Pero una vez que el depositante ha salido del banco,
no sabe en qu momento el afn de lucro o la fiebre de especulacin pueda llevar a
aquellos empleados a disponer indebidamente o en forma insegura de los fondos que se
les depositan. Es necesario que el Estado, cuya misin fundamental es velar por los
intereses pblicos, constituya un representante, dotado de amplias facultades, que
correspondan a la magnitud de las tentaciones que tiene el uso del crdito, para que en
todo momento vigile el manejo e inversin de los fondos de los bancos y pueda, llegado el
caso, evitar los inmensos perjuicios a que estn expuestos los que han depositado sus
dineros y su confianza en aquellos establecimientos. Es ste el Superintendente Bancario,
que tan violentas e injustas censuras ha despertado".
Se le contest al doctor Jaramillo que, en medio siglo de operar sin Superintendente
Bancario, no se haba presentado una sola queja contra los bancos por manejo
inadecuado o ineficiente de los fondos que se les depositaban. Los defensores de la
Superintendencia Bancaria replicaron que la Ley no se haca para el pasado, sino para el
futuro, es decir, que nadie pona en duda la honorabilidad con que los bancos se
comportaron en el pasado, sino su capacidad para resistir las tentaciones no honorables
del futuro, teniendo en cuenta que una cosa era la economa modesta de los aos
anteriores, y otra la danza de los millones que comenz a vivirse a partir de la llegada de
los dineros de la indemnizacin por Panam y de los que se esperaban por el plan de
emprstitos. De la noche a la maana habamos pasado de la pobreza a la prosperidad y
esta situacin nueva requera instituciones especiales de vigilancia como la
Superintendencia Bancaria.
"La Ley de Contralora--contina Esteban Jaramillo-- tan acremente atacada por quienes
no conocen, o no quieren conocer su verdadero sentido, obedece a un principio anlogo
al de la superintendencia bancaria. El pueblo, que contribuye con su dinero para los
gastos del Estado, muchas veces a costa de grandes privaciones, tiene el derecho de
saber en todo momento cmo se recauda, maneja y administra ese dinero, que garanta
de honorabilidad y competencia dan los empleados responsables del Erario y cmo se

hacen efectivas las disposiciones fiscales dictadas por el Congreso para garantizar esos
fondos. Y como el pueblo por s mismo no puede ejercer esa fiscalizacin y
supervigilancia, necesita un delegado suyo constituido por medio de sus representantes
autorizados, que es el Contralor General de la Repblica, para que ejerza aquellas
importantes funciones. Si a ese funcionario no se le reviste de las facultades necesarias
para llevar a cabo una verdadera fiscalizacin, ser imposible que sta se haga de
manera conveniente y eficaz.
Regina Kemmerer
La oposicin a los proyectos de la Misin fue grande, pero no logr conmover la decisin
del gobierno de adoptar las recomendaciones formuladas por Kemmerer. El Tiempo, que
se manifest escptico al principio, termin por respaldar con argumentos slidos las
propuestas de la misin financiera y form con los aliados del gobierno. Gil Blas resume
las reservas que la oposicin mantuvo en lo concerniente a la bondad de los trabajos de
la Misin:
"No slo la misin halla estpido nuestro sistema econmico y fiscal, sino que tambin se
da maas para inmiscuirse en otros ramos de la administracin pblica. Y por poco
justificar aquello que dijo alguno: la base de sus estudios ha debido ser el Concordato.
Lo triste es que las ideas de la Misin son ideas de vecindario quejoso. Nada ha trado
que antes no hubiera estado en la mente de los eternos arbitristas, de los clsicos
descontentos que hacen de las mesas del caf y de los guardacantones fragua para
transformar a la nacin, yunque donde se cambia su figura de acuerdo con la
contorsionada fantasa.
"Se ha dado el fenmeno, ya acaecido, de que nos estn vendiendo lo nuestro a precio de
oro, porque lleva el sello de lo extranjero. Es el ansia de colonizacin que nos domina en
lo poltico como antes nos domin en lo social. Y contra ella no se levantan las protestas
que la postergan sino la voz de aliento que la vigoriza. El sentimiento de resistencia al
dogma yanqui carece an de la esperanza de que en su servicio militen los partidos
llamados a una oposicin tenaz. En Colombia podemos hallarnos en pugna por
cuestiones religiosas, pero todos inclinamos la cabeza ante el dolo de los ojos azules. En
su honor celbrase ahora una especie de Congreso Eucarstico, mucho ms solemne que
el de 1913, sin indiferencia por parte alguna, y hasta con holocaustos propicios a la nueva
divinidad.
"En 1913 se estampaba en los muros callejeros ingenuas leyendas que decan Cristo
Reina. Y ahora en los hemiciclos legislativos, en lugar soberano y dominante, debiera
inscribirse esta verdad, que corresponde al anhelo de los legisladores carneriles:
Kemmerer reina ".
En sntesis
Hay, sin duda, no poco de pasin, y no poco de razn, en lo escrito por ese enfant terrible
de la prensa colombiana. Los trabajos de la Misin Kemmerer tuvieron grande, decisiva
importancia en el manejo de la economa colombiana a partir de 1923, pero sus
propuestas estaban planteadas desde haca muchos aos. El Banco Nacional erigido por
el Presidente Rafael Nez en 1880 era idntico al Banco de la Repblica organizado por
Kemmerer en 1923. La legislacin tributaria ordenada por la administracin Caro, dentro

del programa econmico de La Regeneracin, no le iba en zaga a la formulada por la

misin norteamericana. La ley del timbre tambin fue presentada por el seor Caro y
sirvi para que la oposicin lo calificara como el peor de los tiranos jams nacido. El
general Reyes estructur mtodos de eficacia probada en el control de la inflacin y en el
saneamiento de la moneda. Y la abolicin del papel moneda merced a la adopcin del
patrn oro, y a una supuesta convertibilidad del billete bancario ("el Banco de la repblica
pagar al portador un peso oro") era apenas una ficcin. El papel moneda reinaba antes
de Kemmerer y sigui reinando despus de Kemmerer, no slo en Colombia, sino en el
mundo entero. Antes y despus de la sustitucin del patrn oro por el patrn dlar, ningn
pas ha emitido tanto papel moneda como los Estados Unidos.
Repetimos que una misin de tcnicos criollos hubiera podido hacer el trabajo que efectu
la de tcnicos extranjeros. Sin embargo el atributo de criollo [Esteban Jaramillo] era un
impedimento para imponer las leyes de reforma administrativa, mientras que el atributo de
extranjero [Edwin W. Kemmerer] facilit su pronta expedicin y puesta en marcha.
La contratacin de los expertos financieros americanos
En septiembre de 1922, Colombia recibi los primeros cinco millones de dlares de los
veinticinco que el Gobierno de los Estados Unidos se haba comprometido a entregar
como indemnizacin por la prdida de Panam en 1903. El sentimiento general era el de
que ese dinero debera ser invertido en un programa que incluyera la construccin de
ferrocarriles y la creacin del banco central.
Uno de los pasos para llevar a cabo dicho proyecto fue-la expedicin de la Ley 60 de
octubre de 1922, mediante la cual se autoriz al Presidente para contratar una misin de
consejeros financieros con el propsito de "que sirvieran como ayudantes del Gobierno en
la preparacin de borradores o proyectos de decretos y leyes que tendieran a la
reorganizacin de los servicios, ingresos y contribuciones del pas" 7.
Aunque cierto sector de la opinin pblica era partidario de que los consejeros extranjeros
fueran europeos, la administracin de Pedro Nel Ospina opt porque fueran americanos.
El deseo de atraer capital de los Estados Unidos y su prosperidad econmica y financiera,
fueron razones que pesaron ms en la contratacin de ciudadanos estadounidenses, que
el sentimiento antiamericanista surgido a raz de la separacin de Panam 8.
Con el propsito de conseguir los expertos financieros, el Gobierno Colombiano busc la
ayuda del Departamento de Estado de los Estados Unidos, el cual, a travs del secretario
Hughes, recomend al profesor Kemmerer de la Universidad de Princeton, como Jefe de
la Misin 9. Teniendo esto en cuenta, la administracin de Ospina expidi inmediatamente
el nombramiento del profesor Kemmerer y encarg a Enrique Olaya Herrera, en ese
entonces Ministro de Colombia en Washington, para concretar los detalles de la venida de
la Misin financiera al pas. A travs del doctor Olaya Herrera, el Gobierno Colombiano le
pidi al profesor Kemmerer que sugiriera los nombres de otros tres expertos para integrar
la comisin y de una persona con conocimiento del espaol para que sirviera de
secretario.
Kemmerer, no slo emprendi la labor de escoger las personas que lo acompaaran en
su Misin, sino que termin encargado de detalles como el de redactar las cartas por
medio de las cuales el Gobierno Colombiano contrataba los servicios de l y de los dems

consejeros financieros 10. Esta correspondencia se le daba a conocer al doctor Olaya,

quien apenas haca sugerencias de cambios parciales o a veces inclua algn aspecto
adicional.
Por ejemplo, con referencia a la carta escrita por Kemmerer, a nombre del doctor Olaya,
ste le escribi al profesor de Princeton: "Si usted no tiene inconveniente en ello, yo
deseara tambin decir en la carta que la Comisin dar al gobierno las opiniones que
ste le pida sobre las medidas que, en el campo financiero, contribuyan a fomentar el
crdito exterior del Estado"11 La cita anterior no slo demuestra el grado de
independencia que tuvo Kemmerer en la organizacin de la Misin de consejeros
financieros, sino que tambin deja en claro que para el Gobierno Colombiano era muy
importante cualquier tipo de ayuda por parte de los expertos extranjeros, en la
consecucin de los prstamos internacionales.
Las personas que acompaaron a Kemmerer fueron Howard M. Jefferson, Fred. R.
Fairchild, Thomas R. Lill y Frederick B. Luquien 12. El primero de ellos haba sido, durante
seis aos, auditor del "Federal Reserve Bank" de Nueva York y cuando fue llamado por
Kemmerer, era Jefe del Departamento de Desarrollo de Personal del mismo banco. Sus
funciones en Colombia comprenderan la organizacin bancaria interna.
Como especialista tributario de la Misin, el profesor Kemmerer pens primero en el
profesor Haig 13. Sin embargo, termin contratando al Profesor Fairchild, profesor de
economa poltica en la Universidad de Yale y quien haba desempead o, entre otros
cargos, el de consejero tributario del gobierno militar americano en Santo Domingo 14.
El tercer miembro de la comisin, escogido por Kemmerer, fue Thomas R. Lill, quien lo
haba acompaado a Mxico en 1917 y 1918 en el trabajo de reorganizacin
administrativa y financiera de dicho pas. Sus obligaciones en Colombia, comprenderan la
organizacin financiera y la organizacin de a contabilidad 15.
El secretario de la comisin fue Frederick Luquien, profesor de espaiol de la: Universidad
de Yale 16.
Una vez formado el grupo de consejeros, el jefe de la Misin hizo los arreglos
correspondientes para zarpar de Nueva York el 14 de febrero de 1923. Los expertos
financieros iniciaron sus labores en Bogot el 20 de marzo, despus de haber hecho
escala en Barranquilla y de navegar hasta Honda por el ro Magdalena.
La rutina de la Misin Kemmerer durante su trabajo en Colombia
Dado el escaso conocimiento que los expertos extranjeros tenan de las leyes y del
contexto colombiano en general, durante las primeras semanas el trabajo de la Misin
consisti en el estudio de las leyes bancarias existentes y en la lectura de los diferentes
tipos de informes referentes al pas 17. A fin de compenetrarse con su situacin, en un
comienzo los consejeros dedicaron buena parte del tiempo a entrevistar a los hombres de
negocios, banqueros, funcionarios pblicos y a cualquier otro tipo de personas
interesadas en las finanzas de la nacin 18.
Los expertos financieros slo mostraron inters en tener contacto con la lite nacional y
para tal efecto iniciaron una agitada ronda de relaciones pblicas, con el propsito de que
sus recomendaciones fueran ganando adeptos en las altas esferas polticas y sociales 19.

Era habitual encontrar a los integrantes de la Misin Kemmerer jugando tenis y golf con
las personas a quienes haban entrevistado, asistiendo a reuniones selectas con la
"crema de la sociedad", en matrimonios de personas distinguidas o en comidas ofrecidas
en su honor o en el de otros personajes importantes20.
Tal como veremos ms adelante, independientemente de lo que se hablara con los
dirigentes del pas, las recomendaciones sugeridas por la Misin Kemmerer no se
apartaron de las ideas fijas que tenan desde antes de llegar a Colombia.
A menos de un mes de haber iniciado el trabajo en Bogot, los consejeros financieros se
dedicaron a la redaccin de algunas de las leyes que presentaran al Congreso, as como
a las exposiciones de motivos. Con la ayuda legal del exministro Esteban Jaramillo y de
Vicente Villa, a mediados del mes de mayo estaban dando los retoques finales a la
exposicin de motivos referente al Banco de la Repblica y un mes ms tarde estaban
listos para entregar al Congreso los proyectos de ley y las exposiciones de motivos ms
importantes.
Tal como era costumbre en las diferentes misiones dirigidas por Kemmerer, aunque cada
persona era responsable de un tema en particular, los distintos proyectos de ley eran
discutidos por todos los miembros de la comisin, antes de ser presentados al Gobierno
21. Sin embargo, parece ser que, con excepcin de Fairchild, el profesor Kemmerer no
qued complacido con el nivel tcnico de los dems integrantes de la Misin.
Respecto a los aportes hechos por sus compaeros de trabajo en la reunin donde se
analiz la exposicin de motivos del Banco de la Repblica, Kemmerer escribi en su
diario:
"Fairchild fue til pero muy terco"
"Lill habl mucho de cosas que no saba nada pero hizo un par de sugerencias tiles".
"Jefferson cedi fcilmente ante las crticas hechas a algunos de los aspectos ms
importantes a pesar de que los dos habamos discutido por horas sobre ellos y estbamos
en completo acuerdo. Ms que todo superficial y no entiende los fundamentos. No se
puede esperar que se sostenga ante las crticas porque no las entiende" 22.
Aunque Kemmerer consider a Fairchild como el ms preparado de los integrantes de la
Misin, sus relaciones personales con l, no fueron las mejores.
La manera como cada uno de los consejeros financieros conceba su trabajo en
Colombia, condujo a problemas internos que nunca se solucionaron 23.
En efecto, a escasos diez das de haber llegado a Bogot, Luquiens y Fairchild se
quejaron por considerar muy intenso el horario laboral de ocho horas diarias de lunes a
sbado. Por ello, estos dos consejeros empezaron a faltar a la oficina sin pedirle
autorizacin a Kemmerer, para ir a jugar golf, tenis y billar al Country Club, bien fuera
solos, o con algunas de las personas que haban conocido en las entrevistas.
Aunque las buenas relaciones pblicas con los dirigentes nacionales era uno de y los
secretos de la Misin Kemmerer, la actitud hacia el trabajo, demostrada por Luquiens y
Fairchild, produjo ms de una discusin con Lill y Jefferson, as como el comentario de

Kemmerer en su diario: que tanto para el Gobierno, como para la comisin, habra sido
mejor que los dos profesores de Yale no hubieran venido a Colombia.
Para calmar las tensiones, se acord que se otorgaran dos tardes libres a la semana
para jugar golf o tenis, de manera tal que una de ellas sera para tres de los integrantes
de la Misin y la otra para los dos restantes. As, todos los consejeros financieros
dedicaron parte del tiempo a practicar algn deporte, hasta el punto de que Jefferson fue
el campen de golf en un torneo colombiano 24.
A pesar de los arreglos hechos al horario laboral, con el fin de mejorar las relaciones
internas, Luquiens y Fairchild buscaron siempre la forma de trabajar menos que los
dems; por lo tanto, nunca desaparecieron las tensiones dentro de la comisin. Sin
embargo, independientemente del tiempo que cada uno de los integrantes de la Misin
Kemmerer dedic a sus labores, todos ellos tuvieron lista su principal tarea antes de
cumplir tres meses de haber llegado a Bogot.
Durante su primera visita, los consejeros financieros le presentaron al Gobierno diez
proyectos de ley, de los cuales ocho terminaron convirtindose en leyes; a saber: la Ley
20, orgnica del impuesto de papel sellado y timbre nacional; la Ley 25, orgnica del
Banco de la Repblica; la Ley 3 1, por la cual se fijaron 01 nmero y nomenclaturas de los
ministerios; la Ley 34, que trat de la formacin y fuerza restrictiva del presupuesto
nacional; la Ley 36, que dio algunas pautas para la administracin y recaudacin de las
rentas nacionales; la Ley 42, versada en la reorganizacin de la contabilidad oficial y la
creacin del Departamento de Contralora; la Ley 45, que reglament y le dio ciertas
autorizaciones a los establecimientos bancarios; y la Ley 46, cuyo aspecto central eran los
instrumentos negociables
Los aportes de la Misin Kemmerer
Tal como se lo haba manifestado el doctor Olaya al Profesor Kemmerer en la carta del 23
de enero de 1923 26, al llegar a Bogot, la Misin de consejeros financieros encontr la
Ley 117 de diciembre 30 de 1922, la cual, influenciada por el Sistema de las Reservas
Federales, haba ordenado la creacin del Banco de la Repblica 27.
En este sentido, es comprensible que el doctor Olaya le hubiera expresado a Kemmerer el
deseo del Gobierno Colombiano de establecer en el contrato del doctor Jefferson que sus
servicios se centraran especialmente en dar indicaciones para la mejor organizacin del
Banco de la Repblica, institucin que el Congreso acababa de autorizar por la Ley 117
de 1922 28. En efecto, la administracin de Pedro Nel Ospina no necesitaba que
Jefferson y Kemmerer, los especialistas en cuestiones bancarias y monetarias, le dieran
ideas para crear un banco central, puesto que esas sugerencias ya eran conocidas en el
pas y estaban fundadas sobre las mismas bases de la Ley 117.
Por consiguiente, el principal aporte de la misin Kemmerer al Banco de la Repblica,
fueron sus indicaciones con respecto a su funcionamiento cotidiano.
Por ejemplo, los consejeros financieros elaboraron un detallado manual de sugerencias
que serviran para que el Banco llevara a cabo sus operaciones diarias. En dicho manual
se especific entre otras cosas, cuenta por cuenta, la manera como se debera llevar la
contabilidad del Emisor. Igualmente present el diseo de los formatos de las notas de
dbito y crdito, seal los detalles que se deberan tener en mente para el buen

funcionamiento del edificio que servira de sede de la nueva entidad y dio otros consejos
de tipo puramente administrativo 29.
De esta manera, la experiencia de trabajo adquirida por los expertos extranjeros, en
diferentes instituciones americanas como el "Federal Reserve System", fue quizs la
ayuda ms valiosa que se recibi de la Misin Kemmerer, ms an si se tienen en cuenta
las condiciones de emergencia bajo las cuales se fund el Banco de la Repblica 30.
Tanto en la concepcin que sobre la Banca Central tenan los consejeros financieros,
como en la de otras leyes presentadas por ellos al Congreso por los expertos extranjeros,
fue clara la influencia de la legislacin existente en los Estados Unidos y, en Europa. Por
ejemplo, refirindose a las leyes que el Congreso Colombiano aprob por recomendacin
de la Misin Kemmerer expres: "dieron a la Repblica una nueva ley bancaria ajustada a
la ms moderna prctica establecida en los Estados Unidos y en Europa; crearon un
sistema de supervisin y control bancario, estrechamente modelado en nuestras leyes del
Estado de Nueva York. La nueva ley de presupuestos se halla en armona con la
legislacin ms moderna al respecto" 31. Igualmente, la Ley 46 sobre instrumentos
negociables fue una traduccin literal de la ley que rega en 45 de los estados americanos
32.
As pues, los consejeros financieros llegaron al pas con unas ideas fijas basadas en las
prcticas recientemente adoptadas en los Estados Unidos y en Europa y no las
amoldaron a la situacin del pas. Por ello, la mayora de proyectos de ley, presentados al
Congreso por los consejeros financieros en 1923, fueron elaborados en tan slo tres
meses, sin importar el escaso conocimiento del medio colombiano. Se comprende
entonces el por qu las leyes expedidas en 1923 por recomendacin de los expertos
americanos, fueron prcticamente iguales a las de los otros pases que contrataron los
servicios de las misiones presididas por el profesor Kemmerer 33.
A primera vista no es muy clara la razn por la cual se contrat la Misin de consejeros
financieros; como en el caso del Banco de la Repblica, su labor consisti en perfeccionar
algunos detalles de la Ley 117 de 1922, lo cual no fue en realidad un aporte fundamental.
Tal como se vio en el captulo anterior, exista en el pas la conviccin de que si se
aprobaban las reformas sugeridas por la Misin Kemmerer, la nacin contara casi que
inmediatamente con un flujo nunca visto de capital americano. Por ello y dada la ansiedad
por conseguir prstamos externos, se aceptaron las principales recomendaciones
sugeridas por los consejeros extranjeros, sin mayor debate previo.
Si bien, ya eran conocidas en el pas algunas de las ideas bsicas en los proyectos de ley
presentados por los expertos financieros, es probable que dichos proyectos no hubieran
sido aprobados como leyes de la Repblica, si los hubiera presentado un colombiano. El
mismo Kemmerer reconoci que la ventaja para un pas determinado, de contratar un
consejero extranjero, resida en que ste "no tiene ambiciones polticas y, por lo tanto,
est libre de los sesgos que tienen los polticos locales. . . El viaja al exterior como un
hombre libre sin los compromisos y prejuicios internos. Es principalmente por esta razn
que el pblico le otorga tanta confianza al economista extranjero, y no porque crea que
sus conocimientos de economa son mejores que los de los economistas nacionales. De
hecho, la probabilidad de que una misma sugerencia sea aprobada es mucho mayor si
sta la hace un experto extranjero y no un economista nacional" 34.

El patrn oro fue un claro ejemplo de una medida recomendada por los economistas
nacionales, que tan slo se adopt cuando fue aconsejado por la Misin Kemmerer. En
efecto, tal como se dijo en el captulo 3, despus de finalizada la Guerra de los Mil Das,
los diferentes gobiernos hicieron intentos por retornar al patrn oro sin lograr su objetivo;
este fracaso se debi, muy probablemente, a la falta de voluntad poltica.
Por lo tanto, no se deben sobrevalorar las medidas adoptadas por los consejeros
financieros ni sus consecuencias. Como lo plante Paul Drake, la Misin Kemmerer,
"solamente reflej, reforz, y canaliz algunas tendencias internacionales y nacionales
que realmente causaron los grandes fenmenos econmicos de la poca