Sunteți pe pagina 1din 136

MANUAL PRIVIND PRACTICILE DE

IMPLEMENTARE
A PROIECTELOR DE PARTENERIAT
PUBLIC-PRIVAT I CONCESIUNILOR
Elaborat n cadrul Proiectului Twinning:
Consolidarea Sistemului de Parteneriat Public-Privat n Republica Moldova

Acest Manual a fost elaborat cu suportul financiar al Uniunii Europene. Opiniile exprimate n Manual n nici
un caz nu urmeaz a fi considerate drept reflectnd opinia Uniunii Europene sau a oricrei organizaii conexe
sau constituente a acesteia.
Elaborat n cadrul Proiectului Twinning finanat de UE: Consolidarea Sistemului de Parteneriat Public-Privat
n Republica Moldova implementat de ctre Ministerul Federal al Economiei i Energiei al Germaniei n parteneriat cu Ministerul Economiei al Republicii Moldova, Agenia Proprietii Publice.

Cuprins
Prefa i introducere .............................................................................................................................6
PARTEA I: ASPECTE GENERALE PRIVIND PROIECTELE DE
PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT ...........................................................................................................9
1.1. Definiia de parteneriat publicprivat (PPP)....................................................................... 10
1.2. Principii de baz ........................................................................................................................... 10
1.3. Diferena dintre privatizare i PPP .......................................................................................... 12
1.4. Caracteristici ale contractelor de PPP ................................................................................... 14
1.5. Factorii de decizie......................................................................................................................... 15
1.6. Primele aciuni n iniierea unui proiect de PPP ................................................................ 16
1.7. Criterii pentru un proiect de succes ...................................................................................... 20
PARTEA a II-a: CADRUL JURIDIC AFERENT PROIECTELOR DE
PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT ........................................................................................................ 21
2.1. Aspecte juridice ............................................................................................................................ 22
2.2. Legea cu privire la parteneriatul public-privat .................................................................. 22
2.2.1. Formele contractuale ale parteneriatului public-privat ....................................... 23
2.3. Legea cu privire la concesiuni.................................................................................................. 23
2.4. Proceduri de atribuire a contractelor de PPP ..................................................................... 25
2.4.1. Atribuirea contractului de PPP prin concurs de selectare a partenerului
privat printr-o singur etap...................................................................................................... 25
2.4.1.1. Identificarea obiectului i obiectivelor proiectului de PPP ........................ 25
2.4.1.2. Studiul de fezabilitate ............................................................................................. 26
2.4.1.3. Elaborarea i aprobarea documentaiei standard......................................... 26
2.4.1.4. Comisia de selectare a partenerului privat ...................................................... 26
2.4.1.5. Comunicatul informativ.......................................................................................... 27
2.4.1.6. Depunerea i evaluarea ofertelor........................................................................ 28
2.4.2. Atribuirea contractului de PPP prin concurs de selectare a partenerului
privat prin mai multe etape........................................................................................................ 28
2.5. Contractarea................................................................................................................................... 29
2.6. Amendamente i rezilieri........................................................................................................... 30
2.7. Condiii de prelungire a contractului de concesiune ...................................................... 31
2.8. Monitorizare i audit.................................................................................................................... 31
2.9. Litigii..................................................................................................................... 32

MANUAL PRIVIND PRACTICILE DE IMPLEMENTARE A PROIECTELOR DE PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT I CONCESIUNILOR

PARTEA a III-a: FINANAREA PROIECTELOR DE PPP........................................................... 33


3.1. Relevane......................................................................................................................................... 34
3.2. Concepte de finanare a proiectelor de PPP....................................................................... 34
3.2.1. Proiecte independente financiar .................................................................................. 34
3.2.2. Proiecte subvenionate parial ..................................................................................... 35
3.2.3. Proiecte subvenionate integral .................................................................................... 36
3.3. Studii de caz ................................................................................................................................... 36
3.4. Caracteristici principale ale proiectelor de PPP................................................................. 37
3.5. Finanarea proiectelor ................................................................................................................ 28
3.5.1 Modaliti de finanare ...................................................................................................... 39
3.6. Surse de finanare a proiectelor de PPP ............................................................................... 42
3.7. Structura de finanare ................................................................................................................. 42
3.8. Furnizorii de capital ..................................................................................................................... 43
3.8.1. Investitorii privai ................................................................................................................ 43
3.8.2. Furnizorii de capital mprumutat .................................................................................. 44
PARTEA a IV-a: MANAGEMENTUL PROIECTELOR DE PPP................................................. 47
4.1. Competenele autoritilor publice n implementarea proiectelor de PPP ............ 49
4.1.1. Autoriti publice executive i consultative .............................................................. 50
4.1.2. Autoritile contractante ................................................................................................. 52
4.2. Procesul de implementare a proiectului de PPP ............................................................... 53
4.3. Identificare de proiect ................................................................................................................ 56
4.3.1. Determinarea obiectivelor proiectului ....................................................................... 57
4.3.2. Aprecierea succesului unui proiect PPP ..................................................................... 57
4.4. Echipa proiectului ........................................................................................................................ 58
4.4.1. Administrarea proiectului................................................................................................ 58
4.4.2. Consultan extern .......................................................................................................... 59
4.5. Costuri de iniiere a proiectelor de PPP................................................................................ 60
4.6. Coninutul studiilor de prefezabilitate i fezabilitate ...................................................... 60
4.6.1. Studiul de prefezabilitate ................................................................................................ 60
4.6.2. Studiul de fezabilitate ....................................................................................................... 62
4.7. Evaluarea proiectelor poteniale i managementul riscurilor ...................................... 64
4.7.1. Colectare de date................................................................................................................ 65
4.7.2. Identificarea i evaluarea riscurilor ............................................................................... 66
4.7.3. Matricea riscurilor ............................................................................................................... 66

4.7.4. Analiza pre/ calitate.......................................................................................................... 71


4.7.5. Analiza economic ............................................................................................................. 72
4.7.6. Comparator al sectorului public.................................................................................... 72
4.8. Comparaie ntre opiuni n baza metodei de valoare actualizat net ................... 73
4.8.1. Importana CSP n proces ................................................................................................ 73
4.8.2. Metoda de calcul i parametrii cadrului ..................................................................... 74
4.8.3. Componena i determinarea CSP ............................................................................... 78
4.9. Analiza cost/ beneficiu ............................................................................................................... 80
4.10. Accesibilitate ............................................................................................................................... 81
4.11 Studii de pia i sondaje ......................................................................................................... 82
4.11.1. Dimensiunile i volumul relevant al proiectului ................................................... 83
4.11.2. Domeniul de aplicare a serviciilor .............................................................................. 83
4.11.3. Plan detaliat de operare................................................................................................. 83
4.11.4. Concuren ......................................................................................................................... 84
PARTEA a V-a: PROCEDURI DE ATRIBUIRE A CONTRACTULUI DE PPP......................... 85
5.1. Procedura de selectare a partenerului privat cu o singur etap ............................... 89
5.2 Concursul de selectare cu precalificare ................................................................................. 90
5.3. Dialogul competitiv ..................................................................................................................... 91
5.4. Similariti i diferene ale procedurilor de atribuire ...................................................... 93
5.5. Proceduri de atribuire cu o singur ofert .......................................................................... 94
5.6. Negocierea i ncheierea unui contract de parteneriat public-privat ....................... 94
5.7.Monitorizarea contractelor de parteneriat public/privat ............................................... 95
PARTEA a VI-a: ABREVIERI I GLOSAR....................................................................................... 99
PARTEA a VII-a: ANEXE . ...........................................................................................................113
Anexa I: Matricea preliminar de distribuie a riscurilor de proiect ................................ 114
Anexa II : Formele contractuale de realizare a unui PPP ......................................................122
Anexa III : Structura cadru a contractului de parteneriat public-privat ..........................129
Anexa IV: Coninutul-cadru al studiului de fezabilitate ........................................................133
Anexa V: Principalele etape pentru atribuirea contractelor PPP .......................................135
Anexa VI: Cadrul legal aferent parteneriatului public-privat ..............................................135

Acest Manual se recomand de a fi utilizat mpreun cu Legea cu privire la PPP (Legea


Nr. 179-XVI din 10.07.2008) i actele normative subsidiare acestei legi, precum i Legea
cu privire la concesiuni (Legea nr.534-XIII din 13.07.1995).

MANUAL PRIVIND PRACTICILE DE IMPLEMENTARE A PROIECTELOR DE PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT I CONCESIUNILOR

PREFA I INTRODUCERE
n ultimii ani, n Republica Moldova parteneriatul public-privat ctig tot mai mult teren,
fiind o metod eficient de implicare i atragere a capitalului privat n realizarea unor proiecte de interes public. ntre avantajele acestui instrument de atragere a investiiilor pot fi enumerate transferul riscurilor ctre sectorul privat i accesul la investiiile i tehnologiile knowhow private, inclusiv de management. Parteneriatele public-private servesc drept sprijin i
ofer posibilitatea de implicare, mai cu seam a autoritilor publice locale, n soluionarea
problemelor ce in de reabilitarea/ construcia infrastructurii, mbuntirea serviciilor etc.
Creterea calitii actului de administrare public reprezint un obiectiv major al autoritilor publice care sunt n serviciul cetenilor att la nivel central, ct i la nivel local. Din
aceast perspectiv, identificarea i introducerea n practic a unor metode, tehnici i instrumente noi de lucru ce au drept scop nlturarea subiectivismului i folosirea eficient a
resurselor, ar trebui s fie o abordare comun pentru serviciul public.
PPP ar putea, de asemena, ajuta la depirea situaiei din Republica Moldova, cnd sursele de finanare pe termen mediu i lung cu o perioad de scaden de 3 ani snt practic
inaccesibile n cadrul sistemul bancar existent1. Aceast situaie, n combinaie cu o lips
constant de bani n buget, sugereaz c din aceast perspectiv iniierea PPP este un instrument alternativ pentru a continua dezvoltarea infrastructurii rii.
De la parteneriatul public-privat se ateapt oferirea unui randament superior proiectelor-cheie i creterea capacitii de inovare i competitivitate n sectoarele cu potenial de
angajare/ cretere a forei de munc.
n contextul politicilor economice asumate de Guvernul Republicii Moldova privind:
relansarea i modernizarea economiei naionale;
stimularea angajrilor;
implicrii mai active a sectorului privat;
retehnologizarea i gestionarea eficient a activelor publice;
promovarea concurenei ntre operatorii economici;
garantarea tratamentului egal i nediscriminatoriu al tuturor participanilor la realizarea proiectelor;
asigurarea transparenei si integritii procedurilor de atribuire a contractelor de
parteneriat public-privat;
asigurarea utilizrii mai eficiente a banilor publici.
Acest manual este dedicat tuturor prilor interesate participante la procesul de
iniiere i atribuire a proiectelor de parteneriat public-privat. Manualul are la baz legislaia
naional cu privire la parteneriatul public-privat, informaii ce in de pregtirea, modelarea economic i financiar, precum i atribuirea unui contract PPP i este recomandat pentru a fi utilizat de autoritile administraiei publice, prin corelarea permanent cu
legislaia.
1

A se vedea Raportul Bncii Mondiale/ World Bank report no. ACS4414, volume 1, on: Republic of Moldova. Policy Priorities for Private Sector
Development, pp. 80, 89, 91, June 2013; also accessible under: https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/16026/
ACS44140v10REV0es0for0PSD0June02013.pdf?sequence=1 (shortcut from 12 June 2015)

Primul capitol cuprinde o informaie general privind parteneriatele public-private n


Republica Moldova, diferena dintre PPP i privatizare i actorii de pe arena PPP. n capitolul
doi sunt evideniate aspectele juridice privind elementele definitorii ale contractelor de
parteneriat public-privat. De asemenea, i-au gsit reflectarea procedurile premergtoare
atribuirii contractelor de parteneriat public-privat, precum i formele contractuale de realizare a proiectelor, acordnd atenie elementelor de baz ale contractului de parteneriat
public-privat, precum i condiiilor specifice unui astfel de contract.
Capitolul 3 prezint aspectele ce in de finanarea proiectelor PPP, inclusiv modalitile
i sursele de finanare a acestora. Capitolul 4 dezvluie informaia privind structurarea i
managementul proiectului. n acest capitol o atenie sporit se acord analizei de prefezabilitate i fezabilitate a proiectului, precum i identificrii i evalurii riscurilor de proiect.
Capitolul 5 evideniaz procesul de atribuire a contractelor PPP cu accent pe diferite proceduri legale aplicabile. Capitolul 6 descrie etapele-cheie care urmeaz a fi respectate n
procesul negocierilor unui contract PPP, precum i informaii de orientare privind ncheierea contractelor PPP. n final, Capitolul 7 ofer detalii privind procesul de monitorizare.
n afar de actele legislative i normative ale Republicii Moldova i UE privind PPP2,
acest manual este bazat pe materialele statistice oficiale, materialele i notele informative
ale Ministerului Economiei, Ageniei Proprietii Publice i alte materiale oficiale, inclusiv cele elaborate pe parcursul implementrii proiectului TWINNING Consolidarea sistemului de parteneriat public-privat n Republica Moldova, pus n aplicare cu suportul
reprezentanilor Ministerului Federal al Economiei i Energiei al Germaniei.

Pentru detalii privind legislaia relevant, a se vedea Anexa VI.

PARTEA I:
ASPECTE GENERALE PRIVIND
PROIECTELE DE PARTENERIAT
PUBLIC-PRIVAT

MANUAL PRIVIND PRACTICILE DE IMPLEMENTARE A PROIECTELOR DE PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT I CONCESIUNILOR

1.1. DEFINIIA DE PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT (PPP)


Parteneriatul public-privat reprezint o form de cooperare ntre autoritile publice i
mediul de afaceri ce se instituie n scopul contribuirii la atragerea de investiii private pentru realizarea proiectelor de interes public, creterii eficienei i calitii serviciilor, lucrrilor
publice i altor activiti de interes public i utilizrii eficiente a patrimoniului public i
a banilor publici n baza raportului de cost-eficien, de accesibilitate i principiilor de
reglementare a PPP-urilor. Ca instrument n realizarea proiectelor de infrastructur, parteneriatul public-privat este, totodat, un factor decisiv i un catalizator pentru dezvoltarea
pe termen mediu i lung a infrastructurii i a serviciilor publice, mbinnd avantajele sectorului privat i ale sectorului public.
Parteneriatele public-private devin tot mai populare, deoarece prezint o serie de
avantaje. n primul rnd, fac posibil transferarea riscurilor din sectorul public ctre sectorul privat, implic activ sectorul privat n dezvoltarea economiei naionale. n al doilea
rnd, unele sectoare de interes naional, precum infrastructura din transport, energetic,
nvmnt, cultur, deservire social, securitatea statului, unde statul nu dispune de mijloace financiare suficiente i nici de capaciti manageriale pentru a presta servicii calitative populaiei i care nu pot fi vndute sectorului privat, pot fi dezvoltate utiliznd acest
instrument.

1.2. PRINCIPII DE BAZ


Principiul 1: Legislaia trebuie s se bazeze pe o strategie/ politic clar de cooperare public-privat. O strategie/ politic clar a statului privind parteneriatul public-privat este important pentru a semnaliza angajamentul Guvernului de a dezvolta un mediu de investiii
stabil i atractiv i pentru a reflecta eforturile n mbuntirea mediului legal. O astfel de
strategie ar trebui, n general, elaborat la nivelul unui document guvernamental aprobat.
Principiul 2: Parlamentul ar trebui s adopte o baz legislativ solid pentru PPP i concesiuni. Participarea efectiv a sectorului privat la dezvoltarea infrastructurii i a serviciilor prestate i funcionarea eficient a regimului PPP necesit un cadru juridic propice. O baz legislativ propice este important pentru stabilirea rolurilor i responsabilitilor tuturor prilor
i estimarea aa-zisului risc de ar pentru Republica Moldova de ctre potenialii investitori.
Principiul 2 solicit importana legislaiei solide PPP nu numai pentru claritate i stabilitate
a regimului de investiii, ci, de asemenea, pentru a indica un angajament politic al statului.
Principiul 3: Normele aplicabile ar trebui s ofere claritate. Legislaia cu privire la PPP i
concesiuni ar trebui s defineasc n mod clar sfera de aplicare, i anume raporturile juridice reglementate. O astfel de claritate este esenial pentru predictibilitatea regimului PPP/
de concesionare, pentru stabilitatea i valabilitatea contractului PPP/ de concesiune, precum i pentru prevenirea aciunilor arbitrare nefondate de ctre autoritile contractante.
n acest scop, legislaia cu privire la PPP/ concesiuni ar trebui s ofere o definiie exhaustiv
a PPP-ului/ concesiunii, o list a sectoarelor vizate, autoritilor contractante i partenerilor privai i concesionari eligibili. Este important s se identifice n legislaia cu privire la
PPP/ concesiuni autoritile publice, la diferite niveluri de administraie, mputernicite s
acioneze n calitate de autoriti contractante, precum i sectoarele n care pot fi atribuite

10

PPP-urile/ concesiunile. n scopul de a asigura claritate n ceea ce privete obiectul PPP,


acest Manual subliniaz importana de a indica exclusivitatea dreptului acordat prin contractul PPP/de concesiune.
Principiul 4: Structura general ar trebui s ofere un cadru juridic stabil i previzibil privind PPP/ concesiuni. De regul, proiectele finanate de sectorul privat sunt de lung durat. Cu toate acestea, muli factori de influen s-ar putea schimba n cursul de realizare a
proiectelor, unul din acestea fiind factorul legislativ. Riscul de modificare a legislaiei poate
pune n pericol valabilitatea contractului PPP i fiabilitatea proiectului ca atare. Pentru a
asigura stabilitatea contractului i capacitatea prilor de a exercita drepturile i obligaiile
lor, statul ar trebui s evite modificri frecvente ale legislaiei aferente PPP-urilor/ concesiunilor, iar legislaia cu privire la PPP/ concesiuni trebuie s conin o dispoziie obligatorie
n contract, ce prevede aplicabilitatea regimului n vigoare la momentul atribuirii unui
contract sau altor mecanisme de adresare a riscurilor juridice. n acest context, manualul
sugereaz c legislaia cu privire la PPP/ concesiuni ar trebui s solicite ca contractul PPP/
concesiune s adreseze riscul juridic potenial i s stabileasc prevederi de compensare
pentru consecinele negative ale modificrilor legislative, precum i mecanisme de revizuire a termenilor contractuali, n urma apariiei unor astfel de modificri. Legislaia privind
PPP i concesiuni ar trebui, de asemenea, s stipuleze c contractele PPP i concesiune s
conin o aa-numit clauz de stabilitate, ce are menirea de a proteja partenerul privat/
concesionarul mpotriva eventualelor modificri ale legislaiei.
Principiul 5: Acest principiu se refer la corectitudinea, transparena i accesibilitatea
regulilor i procedurilor de selectare a partenerilor/ concesionarilor, atribuirea i implementarea n continuare a unui contract PPP. n conformitate cu acest principiu, legiuitorul ar trebui s prevad procesul care ar garanta un proces transparent i competitiv de
selectare, tratament egal al potenialilor investitori, posibilitatea de a contesta normele i
deciziile autoritilor contractante i normele competitive privind ofertele nesolicitate (a
se vedea 5.5.(b). Acest principiu subliniaz, de asemenea, importana de a avea disponibile proceduri de revizuire a deciziilor de reglementare de ctre un organism independent.
Principiul 6: Legislaia privind PPP ar trebui s fie n concordan cu restul legislaiei
naionale, astfel nct s se evite coliziuni inutile ale legilor i inconsecvena n aplicarea
lor. n prezent, ar trebui fcute ajustri corespunztoare la cadrul legislativ pentru a asigura
coerena i consecvena acestui.
Principiul 7: Legislaia ar trebui s permit negocierea contractelor PPP/ concesiune.
Libertatea de a negocia contractele PPP/ concesiune este important, deoarece permite
un factoring ntr-o varietate mai mare de situaii, n timp ce are loc repartizarea riscurilor
ntre pri i, prin urmare, se dezvolt o abordare mai creativ i financiar eficient fa de
alocarea riscurilor. Implementarea cu succes a acestui principiu impune, de asemenea,
identificarea clar n legislaia cu privire la PPP/ concesiuni a organismului autorizat de a
negocia contractul, de a implementa i a monitoriza performana n temeiul contractului, inclusiv repartizarea clar a competenelor ntre autoritile centrale i locale. Este, de
asemenea, important s se determine cadrul legislaiei cu privire la PPP/ concesiuni repartizarea corespunztoare a competenelor ntre diferitele niveluri de administraii publice
(autoriti centrale i locale) n timpul negocierii i implementrii proiectului.

11

MANUAL PRIVIND PRACTICILE DE IMPLEMENTARE A PROIECTELOR DE PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT I CONCESIUNILOR

Principiul 8: Legislaia ar trebui s prevad posibiliti de contestare n instan sau


determinri de arbitraj. Conform acestui principiu, legislaia Republicii Moldova cu privire
la PPP/ concesiuni ar trebui s asigure posibilitatea de a proteja drepturile i interesele
ambelor pri, n cadrul unui sistem eficient de soluionare a litigiilor (inclusiv posibilitatea pentru arbitraj internaional i executare a deciziilor de arbitraj). Acest principiu este
deosebit de important pentru crearea unui climat mai sigur, previzibil i atractiv pentru
investitori.
Principiul 9: Acest principiu se refer la importana ca n legislaia cu privire la PPP/
concesiuni s se regseasc unele dispoziii care ofer Statului posibilitatea de a sprijini
proiectul financiar sau de a garanta performana corespunztoare de ctre autoritatea
contractant a obligaiilor ce-i revin. Sprijinul statului este adesea esenial pentru ridicarea
nivelului de confort al potenialilor investitori, pentru creterea atractivitatii investiiilor,
precum i pentru ajutarea la executarea proiectelor.
Principiul 10: n cele din urm, normele PPP ar trebui s ncorporeze interesele de
garanii. De regul, doar aproximativ 30 dintr-un proiect de concesiune snt finanate
de concesionar. Celelalte 70 snt, de obicei mprumutate de la bnci (creditori) n baza
unui regim de garanie, n baza cruia partenerul privat/ concesionarul confer creditorilor
garanii asupra drepturilor lor n temeiul contractului PPP/ concesiune. Cu toate acestea,
pentru ca aceast garanie s fie eficient, Guvernul ar trebui s ofere, de asemenea, o
asigurare c, n caz de executare a garaniei, procedurile corespunztoare vor permite
realizarea PPP-ului/ concesiunii i vor oferi creditorilor drepturi de intervenie n contract.
Astfel, acest mecanism garanteaz continuarea i sustenabilitatea proiectului de concesiune i eficacitatea investiiei.

1.3. DIFERENA DINTRE PRIVATIZARE I PPP


Diferena dintre privatizare i PPP const n asumarea responsabilitii de ctre autoritatea public n derularea proiectelor i asigurarea interesului social pe parcursul implementrii acestora. Astfel, dac n cazul privatizrii responsabilitatea este transferat definitiv sectorului privat, mpreun cu activitatea de operare i control, atunci n PPP autoritatea public este cea care definete gradul de participare a sectorului privat la proiect i i
asum responsabilitatea fa de ceteni pentru prestarea unui serviciu de interes public
calitativ.
Realizarea interesului public este asigurat i prin includerea n contractele PPP a prevederilor privind monitorizarea permanent a proiectului.
Totodat, n cazul unui contract de parteneriat public-privat nu are loc transferul dreptului de proprietate, iar bunurile construite, reabilitate, operate etc., la expirarea termenului contractului, sunt transferate autoritii publice respective. Principala distincie dintre
contractele de parteneriat public-privat i procedurile de privatizare constau n faptul c
prin PPP sectorul public joac un rol principal ca cumprtor de servicii i lucrri. Astfel,
atunci cnd se abordeaz privatizarea utilitilor publice, clienii operatorului privat sunt
utilizatorii privai, iar n cazurile de edificare a infrastructurii prin parteneriat public-privat,
autoritile publice (centrale sau locale) pltesc pentru serviciile furnizate i au o prestaie

12

major n aprecierea rezultatelor i controlul calitii serviciilor furnizate de ctre partenerul privat sectorului public.
Secretul unui parteneriat de succes const n capacitatea de a echilibra punctele forte ale
ambelor sectoare. Punctele tari ale sectorului privat: management eficient, tehnologii noi,
eficiena locului de munc, managementul fluxului de bani, pregtirea personalului. Punctele tari ale sectorului public: autoritate legal, protecia politicilor de atribuire i de achiziie,
obiective pentru satisfacerea necesitilor populaiei, personal dedicat, dar constrns.

1.4. CARACTERISTICI ALE CONTRACTELOR DE PPP


Exist o serie de elemente-cheie care trebuie abordate la iniierea unui proiect PPP,
acestea fiind: actorii principali i scopurile urmrite; structura contractual a parteneriatului; mecanismele de implementare; conflictele poteniale; partajarea riscurilor .a.
n constituirea unui parteneriat public-privat, partenerii trebuie s i determine propriile roluri i responsabiliti n realizarea proiectului. Modelul instituional ales poate varia n
funcie de parteneri, de obiectivele celor implicai, de gradul, calendarul i complexitatea
interveniilor, precum i de mecanismul de iniiere a proiectului.
Dei, n accepiunea sa larg, parteneriatul public-privat poate fi confundat cu orice
contract (parteneriat) ncheiat de ctre partenerul public cu un reprezentant al sectorului
privat i care vizeaz realizarea unor lucrri i servicii, totui, conform cadrului legal actual,
pot fi stabilite mai multe particulariti, care, aplicate cumulativ, permit efectuarea unei
delimitri mai clare a contractelor de parteneriat public-privat de alte acte similare.
n particular, unui contract de parteneriat public-privat sunt caracteristice urmtoarele
particulariti:
Scopul principal al unui contract de parteneriat public-privat const n creterea eficienei utilizrii mijloacelor financiare publice, construcia/ reabilitarea/ renovarea/
dezvoltarea i managementul efectiv al infrastructurii sectorului public i/sau mbuntirea calitii serviciilor publice prin atragerea i folosirea adecvat, dup caz, a
investiiilor, inovaiilor, expertizei i capacitilor manageriale ale sectorului privat.
Contractele de parteneriat public-privat au un caracter mixt, fiind reglementate att
de normele dreptului public, ct i de cele ale dreptului privat (civil). Astfel, pe de o
parte, statutul juridic al autoritii contractante, procesul decizional, procedurile de
atribuire i clauzele (condiiile) principale ale contractului sunt stabilite n conformitate cu Legea cu privire la parteneriatul public-privat nr. 179 din 10.07.2008 i legislaia
special din domeniul dreptului administrativ. n special, potrivit normelor de drept
public i datorit sarcinilor de interes public care sunt urmrite, autoritatea contractant dobndete anumite prerogative i privilegii n raport cu partenerul privat: posibilitatea de a impune anumite clauze n contract, de a controla modul de executare
a contractului, de a dispune unilateral rezilierea contractului.
Obiectul unui contract de parteneriat public-privat poate fi construcia, dezvoltarea, reabilitarea (reparaia), finanarea unor obiective de infrastructur (att existente, ct i viitoare) de interes public nsoite, de regul, de transferul dreptului de a
presta i gestiona o perioad lung de timp a serviciilor publice respective.
13

MANUAL PRIVIND PRACTICILE DE IMPLEMENTARE A PROIECTELOR DE PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT I CONCESIUNILOR

Parte a contractului de parteneriat public-privat este o autoritate public central


sau local, care are calitatea de autoritate contractant i este abilitat cu dreptul
de a decide i ncheia astfel de contracte. Pe de alt parte, n calitate de partener
privat poate fi una sau mai multe persoane, de regul juridice, reprezentani ai
sectorului privat (cu statut de comerciani sau non-comerciani), care dispun de
capacitile necesare i ndeplinesc condiiile prevzute de lege i de alte acte normative. Partenerul privat i asum mai multe obligaii i riscuri importante, care
necesit din partea lui anumite capaciti organizatorice, funcionale i financiare.
De aceea, pentru a evita eecurile, se recomand ca astfel de contracte complexe,
precum cele de parteneriat public-privat s fie atribuite unor companii care au
capacitile i experiena necesare.
Resursele financiare publice sunt utilizate (alocate), dac este cazul, ealonat i n
baza criteriului eficienei i performanelor probate de ctre partenerul privat. n
cazul n care un contract de parteneriat public-privat prevede alocarea de ctre partenerul public a unor pli pentru lucrrile i serviciile acordate de ctre partenerul
privat, atunci acestea sunt efectuate etapizat i numai dup ce se dovedete atingerea rezultatelor i performanelor n cantitatea i calitatea prevzute n contract.
Contractul de parteneriat public-privat se ncheie, de regul, pe termen mediu sau
lung, pn la 50 de ani. Datorit complexitii sale, multiplelor obiective i sarcini
pe care i le asum prile, raporturile prilor n cadrul unui contract de parteneriat public-privat sunt pe termen lung durat i presupun realizarea pe etape a
anumitor activiti contractuale.
Preul i valoarea investiiilor (publice sau private), ntr-un contract de parteneriat
public-privat, de regul, joac un rol important, deoarece aceste contracte sunt pe
termen lung i se refer la mbuntirea infrastructurii publice.
n baza contractului de parteneriat public-privat, de regul, responsabilitatea general pentru furnizarea unui serviciu public este transferat ctre o companie
privat, n timp ce autoritatea public competent i pstreaz responsabilitatea
lurii deciziilor privind derularea proiectului. Dup caz, contractul poate prevedea
un volum diferit de sarcini i servicii transferate ctre sectorul privat.
Un contract de parteneriat public-privat se caracterizeaz prin partajarea riscurilor
ntre partenerul public i cel privat dup principiul predictibilitii i alocrii anumitor riscuri prii care are capacitatea s le gestioneze cel mai bine i, astfel, s
minimizeze efectele negative i costurile aferente acestora. Printre riscurile care
urmeaz a fi reglementate ntr-un contract de parteneriat public-privat necesit a
fi luate n considerare urmtoarele: politice, contractuale, comerciale, economice,
valutare, sociale, de construcie, for major, lipsa de rezultat i performan, ntreruperea inopinat a contractului, modificarea cadrului legal, apariia litigiilor juridice ntre pri, precum i ali actori interesai, ncetarea unilateral a contractului .a.
Transferul riscurilor de construcie, operare i finanare ctre sectorul privat reprezint una din particularitile de baz ale unui contract de parteneriat public-privat,
care l deosebete de modelul achiziiei publice tradiionale. Datorit cunoaterii i

14

repartizrii corespunztoare a diferitor categorii de riscuri, un contract de parteneriat public-privat se deosebete printr-un grad sporit de stabilitate a raporturilor
dintre parteneri.
Prin urmare, un contract poate fi considerat parteneriat public-privat atunci cnd
sunt ntrunite cumulativ toate particularitile i elementele menionate mai sus. n
caz contrar, poate fi vorba despre alte tipuri de contracte ncheiate de ctre administraia public i fa de care se aplic legislaia corespunztoare.
n Republica Moldova, Legea cu privire la parteneriatul public-privat (n continuare
Legea nr.179 din 10.07.2008) definete parteneriatul public-privat ca un contract
de lung durat, ncheiat ntre partenerul public i partenerul privat pentru desfurarea activitilor de interes public, fondat pe capacitile fiecrui partener de a
repartiza corespunztor resursele, riscurile i beneficiile. La fel, legea stabilete principalele forme contractuale de realizare a parteneriatului public-privat: antrepriz/
prestri servicii, administrare fiduciar, locaiune/ arend, concesiune, societate
comercial sau societate civil, precum i prin alte modaliti care nu sunt expres
interzise de lege.

1.5. FACTORII DE DECIZIE


n vederea asigurrii unui sprijin politic pentru realizarea proiectelor PPP la nivel guvernamental, toate problemele majore legate de PPP n Republica Moldova trebuie s obin
aprobarea direct din partea Guvernului. Guvernul aprob lista bunurilor proprietate public a statului i lista lucrrilor i serviciilor de interes public naional propuse parteneriatului public-privat, precum i condiiile parteneriatului public-privat.
Guvernul este responsabil de aprobarea obiectivelor proiectelor i de stabilirea
cerinelor generale de selectare a partenerului privat, aprobarea actelor normative i documentelor de politici n sfera de aplicare a PPP, inclusiv documentelor3 i procedurilor
standard, care sunt considerate necesare pentru pregtirea i punerea n aplicare a PPP.
Autoritile-cheie i competenele care le revin, sunt prezentate succint n paragrafele
urmtoare. (Pentru mai multe informaii, v rugm s consultai Partea a IV-a, punctele 1- 3).
Ministerul Economiei este responsabil de elaborarea documentelor de politici privind
dezvoltarea PPP n Republica Moldova i elaborarea de propuneri privind modificarea i
completarea actelor legislative i normative privind proiectele PPP. n anul 2012, la propunerea Ministerului Economiei, Guvernul a instituit Consiliul Naional pentru parteneriatul
Public-Privat i a aprobat componena nominal a acestuia (HG nr.245 din 19.04.2012),
precum i a creat o reea interministerial de parteneriat public-privat (HG nr.255 din
11.04.2013). n 2013, Ministerul Economiei a aprobat matricea preliminar de repartiie a
riscurilor de proiect4.
Ministerul Finanelor este responsabil de examinarea propunerilor care implic participarea bugetului de stat5 la realizarea proiectelor PPP deja aprobate i este implicat n
3
4
5

Precum formularele standard privind ofertele i/sau coninutul comunicatului informativ privind concursul de selectare a partenerului privat.
A se vedea Partea II(1) i Anexa I.
Bugetul de stat este implicat nu numai n proiecte, n care plile e n parte sau n totalitate provin de la bugetul de stat. Bugetul de stat poate , de
asemenea, afectat i n alte cazuri.

15

MANUAL PRIVIND PRACTICILE DE IMPLEMENTARE A PROIECTELOR DE PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT I CONCESIUNILOR

monitorizarea cheltuielilor fondurilor aferente PPP de ctre partenerii publici din Republica Moldova.
Agenia Proprietii Publice (APP), n componena creia se afl Direcia PPP, n mod
clar are un rol-cheie n ceea ce privete punerea n aplicare a proiectelor PPP n Republica
Moldova. Ca o Agenie de implementare, subordonat Ministerului Economiei, APP este
primul punct de contact pentru ambii parteneri publici i privai n toate aspectele legate
de PPP i ofer o gam larg de asisten consultativ altor administraii publice6 care sunt
implicate n asistarea partenerilor publici privind identificarea, coordonarea, implementarea i monitorizarea parteneriatelor public-private.
n competenele Guvernului se ncadreaz nominalizarea autoritii publice centrale
responsabile, care ncheie cu partenerul privat contractul PPP i, prin urmare, este responsabil i de punerea n aplicare a proiectului. n practic, n cele mai multe cazuri, este unul
dintre ministerele de resort care figureaz ca partener public la un contract PPP. La nivel
local competena nominalizrii autoritii publice care va ncheia cu partenerul privat contractul PPP este atribuit autoritilor reprezentative, iar competena semnrii contractului
este atribuit primarului sau preedintelui consiliului local.
Un rol important, n acest aspect, l au administraiile publice locale (consiliile locale/
municipale i raionale, primarii i preedinii de raioane). Pe lng aprobarea infrastructurilor i serviciilor de interes public local, care sunt propuse pentru implementare prin intermediul PPP, precum i rolului decisiv pe care l joac n procesul de selectare a partenerului
privat, competenele lor includ i monitorizarea proiectelor PPP locale.

1.6. PRIMELE ACIUNI N INIIEREA UNUI PROIECT PPP


Strategia i descrierea ei
Ce este o strategie i de ce buna selecie a proiectului depinde de strategiile adoptate?
Selectarea strategiei i proiectelor depinde de strategiile de planificare.
a. Planificare strategic. Este o procedur care ntr-un document final reflect obiectivele i scopurile strategice pe termen lung i este necesar nainte de a proiecta i a propune potenialele proiecte. Procedura i abordarea utilizat pentru a stabili obiectivele i
scopurile strategice este denumit planificare strategic. Strategia este un document care
stabilete obiectivele presupuse de fi atinse ntr-o perioad mai mare de 5 ani, de obicei
10, 15 i 20 ani, care cuprinde proieciile de dezvoltare i obiectivele relevante pentru o
perioad mai mare de 20 de ani.
b. Obiectivele strategice. nainte de elabora i a propune eventualele proiecte PPP,
este necesar s se stabileasc obiectivele strategice pe termen lung i care urmeaz s
fie materializate prin proiectele vizate. O parte important a oricrei strategii este stabilirea obiectivelor msurabile, unui termen pentru realizarea lor, precum i evaluarea
fondurilor necesare.
c. Document de planificare strategic. Definete scopurile i obiectivele relevante
care urmeaz s fie atinse ntr-o perioad de peste cinci i pn la 30 de ani i, eventual,
6

Termenul,,asisten tehnic se refer la rolul APP (Direcia PPP), ca un centru de competen n PPP cu furnizarea de cunotine privind PPP
(pregtire, oferte etc.) n general, aprobare de analiz i susinere cu consultan n domeniu.

16

mai departe. Propunerile specifice de proiecte trebuie s fie incluse n cadrul financiar i
de timp din planurile de aciune i de implementare, n timp ce obiectivele lor ar trebui
s contribuie la materializarea obiectivelor strategice stabilite. Nivelul contribuiei unui
anumit proiect pentru realizarea obiectivelor strategice stabilite este utilizat pentru a determina prioritatea pentru implementarea lui (denumit n continuare ,,prioritatea).
d. Obiectivele i constrngerile-cheie. Obiectivele principale ale fiecrui proiect PPP
sunt identificate la etapa de definire a proiectului, ca un precursor pentru selectarea strategiei. Obiectivele se refer n general la:
domeniul de aplicare (de exemplu, ceea ce trebuie livrat), mpreun cu orice prevedere necesar n aceast privin;
cost, inclusiv costuri pe durata ciclului de via i costuri de tranzacie;
timp;
calitate, inclusiv de corespundere pentru considerente de scop;
durabilitate, inclusiv aspecte sociale, economice i de mediu;
inovare, ncurajat prin utilizarea mai degrab a documentaiei de proiect bazat
pe performan, dect a documentaiei de proiect prescriptive;
comunitate sau/i parteneri/ necesitile i ateptrile comunitare sau/i ale prilor
interesate publice;
contribuie la propagarea prioritilor publice;
rezultate, ncurajate prin stimulente de performan a PPP n raport cu procedurile
de achiziii clasice.
Constrngerile sunt aspecte ale proiectului care limiteaz, restricioneaz sau afecteaz
negativ ntr-un fel sau altul obiectivele proiectului. Constrngerile sunt de obicei unice
pentru fiecare proiect PPP i pot include:
constrngeri de timp;
constrngeri financiare (bugetare) ;
constrngeri fizice;
disponibilitate de resurse, inclusiv resurse umane;
competena profesional, capacitatea i abilitatea participanilor la proiect PPP de
a livra rezultate scontate de proiect;
condiii de pia sau sectoriale;
cerine de politici.
e. Ierarhia i prioritile obiectivelor strategice. Diverse strategii formeaz de asemenea, o parte dintr-o anumit structur de prioriti, indiferent dac acestea sunt interconectate sau conectate ierarhic. Relaia dintre strategii este utilizat pentru a determina
prioritatea implementrii obiectivelor. Orice proiect ale crui obiective sunt n conformitate cu obiectivele strategiei prioritare superioare are, de asemenea, prioritate superioar
n ceea ce privete implementarea sa. Strategiile pot fi teritoriale referitoare la o anumit
zon administrativ sau geografic (de ex. comuniti locale), i sectoriale-referitoare la un
anumit domeniu de activitate sau relaii umane (de exemplu, ministerele-cheie de resort).
17

MANUAL PRIVIND PRACTICILE DE IMPLEMENTARE A PROIECTELOR DE PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT I CONCESIUNILOR

f. Proiecte prioritar superioare. Respectul pentru punerea n aplicare a proiectelor


prioritar superioare asigura o investiie optim de timp, bani, resurse naturale i umane
(denumite n continuare ,,resurse). Trei elemente ale oricrei strategii (obiectivele msurabile, termenele pentru realizarea lor i resursele planificate) sunt precondiia de baz
pentru o evaluare a sustenabilitii obiectivelor la momentul adoptrii strategiei, pentru
dezvoltarea planurilor operaionale i de implementare i pentru o monitorizare obiectiv
de implementare a strategiilor adoptate.
g. Planuri de aciune i planuri de implementare. Perioade de pn la cinci ani
sunt acoperite de planuri de aciune, fluxuri de lucru i alte similare (denumite n continuare ,,planuri de aciuni), care se concentreaz pe implementarea strategiilor adoptate.
Pe baza planurilor menionate, se ntocmesc planurile anuale de implementare (cum ar fi
cele de afaceri, financiare i altele).
h. Propuneri specifice de proiect. Acestea trebuie s fie incluse n cadrul financiar i
de timp din planurile de aciune i de implementare, n timp ce obiectivele lor ar trebui
s contribuie la realizarea obiectivelor strategice stabilite. Nivelul contribuiei unui proiect
special pentru realizarea obiectivelor strategice stabilite este utilizat pentru a determina
prioritatea pentru implementarea sa (denumit n continuare ,,prioritatea).
i. Obiective msurabile. O parte important a oricrei strategii este stabilirea obiectivelor msurabile, unui termen de executare, precum i o evaluare a fondurilor necesare
(i, eventual, a altor resurse necesare, cum ar fi de investiii de timp i de resurse naturale i
umane). Dac o parte din fondurile prevzute sunt insuficiente, strategia poate include linii directoare privind modul de asigurare a resurselor suficiente. Strategiile, pe lng faptul
c sunt o orientare, furnizeaz, de asemenea, valori de referin pentru a face o evaluare
dac obiectivele sunt atinse contra celui mai bun raport cost-eficien.
Prin urmare, ntocmirea, monitorizarea implementrii i evaluarea periodic a strategiilor adoptate constituie primul pas vital i indispensabil pe lungul drum spre contractare i
realizare reuit a unui proiect PPP.
Elaborarea i realizarea strategiei
Primul pas n dezvoltarea unei strategii este selectarea obiectivelor strategice, stabilirea prioritilor reciproce i asigurarea unui acord social mai larg cu privire la realizarea obiectivelor selectate. Elaborarea unei strategii este un proces creativ, care
necesit cunotine temeinice i implicarea mai multor participani: entiti politice i
de stat, instituii tiinifice, precum i alte diverse pri interesate. Adoptarea unei strategii este confirmarea sa politic. Astfel, prin adoptare, devine o parte component a
politicii adoptate. Sprijinul politic stabil i pe termen lung i sprijinul amplu acordat
de prile interesate reprezint condiii prealabile eseniale pentru implementarea cu
succes a oricrei strategii. n timpul executrii unei strategii, prioritile unui anumit
obiectiv se pot schimba ca urmare a modificrii circumstanelor de executare a strategiei, astfel nct principalele obiective pot deveni obiective de rezerv, i invers, n
cazul n care este justificat, avnd n vedere circumstanele. Cu toate acestea, decizia
trebuie s se bazeze ntotdeauna pe impactul potenial de executare a scenariului
determinat strategic.

18

Prin urmare, strategia este un document care stabilete n mod clar un grup de obiective msurabile (numr de grdinie, creterea PIB-ului i altele), termenele de punere n
aplicare, resursele planificate pentru implementare i prioriti comune, cu alte cuvinte,
care scop este prioritar n raport cu altele n ceea ce privete acordarea de resurse necesare pentru implementare. Pe baza strategiilor adoptate, planurile operative sunt elaborate
ca documente principale de executare. Planurile operative includ o elaborare detaliat a
strategiei n etape pe o perioad nu mai mare de 5 ani, i de preferin nu mai mare de 1
an, care au un rezultat msurabil i resurse planificate pentru implementare, permind
astfel realizarea treptat a strategiei i monitorizarea continu a programului de implementare a obiectivelor sale.
Planurile anuale de implementare sunt elaborate pe baza unor planuri operative i
includ o distribuie a resurselor, n conformitate cu obiectivele i termenele incluse n planurile operative.
ntocmirea de strategii i planuri operative trebuie s precead procedura de evaluare i selectare a proiectelor PPP, care este prevzut n Legea cu privire la parteneriatul
public-privat. De aceea, n cadrul procedurii prescrise alinierea obiectivelor unui proiect
PPP cu obiectivele incluse n strategiile respective i care trebuie s fie menionat n propunerea de proiect reprezint o condiie prealabil important pentru selectarea proiectului PPP. Fiecare faz a unui proiect PPP trebuie s fac parte din planurile operative i
obiectivele sale trebuie s fie aliniate cu strategia corespunztoare.
Alte principii de baz pentru iniierea PPP-urilor
Autoritile publice care au decis s pun n aplicare un proiect printr-o metodologie
PPP trebuie s fie pregtite s investeasc resurse financiare substaniale n aciuni de
iniiere a proiectelor PPP.
n cazul proiectelor care necesit investiii majore, nainte de orice consideraie
serioas cu privire la metoda de punere n aplicare (dac proiectul ar trebui s devin un
proiect PPP sau s fie finanat n mod convenional prin achiziii), autoritatea public
responsabil de implementarea unui proiect PPP ar trebui s elaboreze un document (n
legislaie numit Studiu de Fezabilitate), care investigheaz parametrii de baz ai proiectului propus.
Autoritile publice care au decis s pun n aplicare un proiect printr-o metodologie
PPP trebuie, de asemenea, s fie pregtite s investeasc resurse financiare substaniale n
pregtirea proiectului.
Analiza economico-financiar, care este parte component a studiului de fezabilitate,
trebuie s fie calculat mai detaliat i s ofere o comparaie ntre realizarea proiectului de
ctre autoritatea public prin schem de achiziii sau ntr-o schem PPP. n acest caz, autoritatea public desemnat trebuie s creeze un comparator al sectorului public (CSP) n
ceea ce privete avantajul economic (sau dezavantajul) fiecrei opiuni.
Comparatorul Sectorului Public reprezint valoarea de referin prin care poate fi msurat avantajul economic (sau dezavantajul) al fiecrei opiuni. CSP este limita superioar,
din punctul de vedere al costurilor n conformitate cu analiza economic limit, care nu
poate fi depit de oferta PPP cu cea mai bun valoare, n baza calitii i standardelor

19

MANUAL PRIVIND PRACTICILE DE IMPLEMENTARE A PROIECTELOR DE PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT I CONCESIUNILOR

predefinite. CSP nu este static. n cursul atribuirii contractului, se consider o bun practic
ajustarea costurilor i veniturilor componente ale CSP.
Comparaia final dintre costurile totale ale opiunii de achiziie convenional i venitul periodic al modelului PPP, ca o sum a tuturor plilor i valorilor n numerar, va face
poteniala economisire sau eficien drept una vizibil (dac va exista n general), care, la
rndul su, va justifica decizia de a opta pentru un PPP sau nu.
Utilizarea proceselor dinamice pentru a calcula investiia n pregtirea pentru CSP permite o comparaie corect a diverselor fluxuri de plat. Baza pentru acest lucru o reprezint valorile evaluate ale tuturor fluxurilor de plat ale opiunilor de achiziii publice pe
ntreaga durat de via a proiectului.
Procesul dinamic cel mai frecvent utilizat pentru aceasta este metoda valorii actualizate nete (VAN). n aceast metod, plile i/sau veniturile care apar la diferite etape de timp
se fac comparabile prin eliminarea efectelor inflaiei, prin scontarea la un punct predefinit
n timp i folosind o rat de scontare, care cel mai des este prescris de ministerele de
finane. Rezultatul este valoarea n numerar a plilor preconizate, exprimate n termeni
financiari. Analiza de cost-beneficiu (ACB) permite o evaluare a beneficiilor, costurilor i
riscurilor care nu pot fi exprimate n mod normal n valoare monetar.
De asemenea, n unele cazuri, naintea elaborrii studiului de fezabilitate, n scopul argumentrii necesitii iniierii unui proiect PPP, autoritatea public responsabil este n
drept a elabora un studiu de prefezabilitate, a crui detaliere este redat n capitolul IV.

1.7.

CRITERII PENTRU UN PROIECT DE SUCCES

Reprezentanii autoritilor publice genereaz numeroase idei de proiecte PPP. Prin


urmare, este important de a avea un proces de filtrare la nivel strategic, astfel nct
doar proiectele care sunt n msur s ndeplineasc criteriile de baz s fie luate n
considerare pentru a fi implementate.
Pentru a nelege mediul concurenial pentru proiect, o evaluare de pia se efectueaz n scopul de a nelege interesul i capacitatea pieei care ar putea furniza
bunurile necesare, serviciile i capitalul.
Evaluarea succesului unui astfel de proiect ar trebui s fie relevant pentru obiectivele proiectului, asigurndu-se permanent c obiectivele sunt exprimate n termeni de rezultat.
Punerea n aplicare a oricrui proiect de investiii publice n calitate de PPP va
rezulta n ,,valoarea n bani mai degrab dect implementarea prin mijloace
convenionale. n comun cu alte proiecte de investiii publice, proiectele PPP ar trebui s fie selectate numai dup efectuarea analizei complete cost-beneficiu (ACB),
care poate demonstra c proiectul are o valoare actualizat net pozitiv (VAN).
Analiza economic este folosit ca un instrument pentru a sprijini procesul de luare a deciziilor. Acesta ar trebui s ajute la identificarea celei mai bune alternative
economice n ceea ce privete opiunea de punere n aplicare.

20

PARTEA a II-a:
CADRUL JURIDIC AFERENT
PROIECTELOR DE
PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT

MANUAL PRIVIND PRACTICILE DE IMPLEMENTARE A PROIECTELOR DE PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT I CONCESIUNILOR

2.1. ASPECTE JURIDICE


Moldova are un act legislativ special privind parteneriatele public-private, i anume Legea cu privire la parteneriatul public-privat nr. 179-XVI din 10 iulie 2008 (Monitorul Oficial
al Republicii Moldova, 2008, nr. 165 -166, art. 605). n conformitate cu art. 2 al Legii nr.179
din 10.07.2008, parteneriatele public-private (PPP) sunt ,,contracte pe termen lung, semnate de ctre i ntre partenerul public i partenerul privat pentru practicarea activitilor
de interes public, bazate pe capacitile fiecrui partener de a distribui resursele, riscurile
i beneficiile.
Pentru a fi calificate ca proiecte de parteneriat public-privat, proiectele de investiii
trebuie s ntruneasc toate cele patru elemente:
1. Proiectul trebuie s fie iniiat de ctre o autoritate public.
2. Proiectul urmrete finanarea din partea sectorului privat, n scopul implementrii
acestuia (fie parial sau integral).
3. Proiectul nu este finanat n ntregime de ctre stat sau din bugetul local sau fondurile donatorului.
4. Proiectul presupune proiectarea, construcia (sau renovarea), finanarea, exploatarea i ntreinerea unui activ fizic.7
Exist diferite forme de PPP. Dei n practic aceast problem nu a ridicat semne mari
de ntrebare, o atenie deosebit trebuie acordat n cazul n care un proiect PPP este
realizat printr-un contract de concesiune, pentru c astfel de proiecte trebuie s fie implementate n conformitate cu Legea nr.534 din 13.07.1995 i Legea nr.179 din 10.07.2008,
care servete ca o lege-umbrel n cazul n care Legea nr.534 din 13.07.1995 nu conine
prevederi aferente unui subiect anumit.

2.2. LEGEA CU PRIVIRE LA PARTENERIATUL PUBLIC-PRIVAT


Obiectivul de a introduce un act legislativ pentru dezvoltarea parteneriatului publicprivat n Republica Moldova a fost materializat prin adoptarea Legii cu privire la parteneriatul public-privat. n scopul implementrii acestei legi exist mai multe acte normative
aferente.
O list a celor mai relevante acte poate fi gsit n Anexa 6. Ca o parte esenial a procesului de reform n curs de desfurare ce ine de promovarea unor sisteme alternative
de finanare a serviciilor publice, Legea nr.179 din 10.07.2008 urmrete n mod explicit
s contribuie la atragerea investiiilor private (strine), pentru a crete eficiena i calitatea
serviciilor i infrastructurii publice i, n general, s fac cheltuielile publice mai eficiente. Legea se bazeaz pe principii publice moderne de guvernare, cum ar fi egalitatea de
tratament, imparialitatea, nediscriminarea, transparena i proporionalitatea i stabilete
obligaia de a se asigura c drepturile, taxele, riscurile i beneficiile care decurg din implementarea oricrui PPP sunt bine echilibrate ntre sectorul public i partenerul privat i a se
asigura c selectarea partenerului privat i atribuirea contractelor a avut loc n urma unei
proceduri competitive echitabile ntre diferii ofertani.
7

n unele proiecte unele elemente unice ar putea s nu e implicate (e.g. proiectare sau exploatare).

22

Articolul 2 din Legea nr.179 din 10.07.2008 specific entitile au dreptul s se angajeze ntr-un proiect PPP. ntruct partenerul public trebuie s aib fie statut de persoan
juridic conform dreptului public din Republica Moldova sau s fie format de o asociaie
de astfel de entiti, partenerul privat poate fi persoan juridic conform dreptului civil,
o asociaie de astfel de entiti sau o persoan fizic. Pentru a asigura o implementare i
gestionare de proiect eficient, ambii parteneri sunt liberi i, n general, bine informai s
creeze de comun acord o entitate juridic real sub forma unei societi comerciale cu
rspundere limitat (S.R.L.) fie prin aciuni (S.A.), fie o societate civil.
Art. 2 i 19 din Legea nr.179 din 10.07.2008 se aplic la toate tipurile de contracte pe
termen lung ntre parteneri publici i privai care au ca obiectiv punerea n aplicare n comun a unui proiect PPP. n acest sens, Legea nr.179 din 10.07.2008 face trimitere explicit
la formele de realizare a unui contract de PPP i, n acelai timp, rmne deschis pentru
a include alte forme noi de PPP, cu condiia c acestea sunt eligibile n cadrul legislaiei
naionale n vigoare. n consecin, n conformitate cu principiul stabilit al libertii contractuale i Codului civil al Republicii Moldova, un PPP poate lua orice form contractual,
cu condiia ca riscurile comerciale s fie atribuite partenerului privat. n special, un PPP
poate fi pus n aplicare prin contracte de servicii, contracte (fiduciare) de management,
contracte de nchiriere sau concesiuni.

2.2.1. Formele contractuale ale parteneriatului public-privat


Legea nr.179 din 10.07.2008, n art. 18, alineatul 1, specific urmtoarele forme contractuale pentru realizarea PPP:
a. contract de antrepriz i prestri servicii;
b. contract de administrare fiduciar ;
c. contract de locaiune/ arend;
d. contract de concesiune;
e. contract de societate comercial sau de societate civil.
Lista nu este exhaustiv, iar descrierea lor este redat n Anexa III.

2.3. LEGEA CU PRIVIRE LA CONCESIUNI


Legea nr.534 din 13.07.1995 cu privire la concesiuni, n art. 1 alineatul 1 definete
concesiunea ca fiind un contract prin care statul cesioneaz (transmite) unui investitor
(persoan fizic sau juridic, inclusiv strin), n schimbul unei redevene, dreptul de a
desfura activitatea de prospectare, explorare, valorificare sau restabilire a resurselor naturale pe teritoriul Republicii Moldova, de a presta servicii publice, de a exploata obiecte
de proprietate de stat (municipal) care conform legislaiei sunt scoase integral sau parial
din circuitul civil, precum i dreptul de a desfura anumite genuri de activitate, inclusiv
cele care constituie monopolul statului, prelund gestiunea obiectului concesiunii, riscul
prezumtiv i rspunderea patrimonial.
Dup cum s-a menionat mai sus, concesiunile sunt un tip specific de PPP. Principalele criterii pentru aceast difereniere constau n faptul c o concesiune oblig transferul

23

MANUAL PRIVIND PRACTICILE DE IMPLEMENTARE A PROIECTELOR DE PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT I CONCESIUNILOR

riscului de operare8 ctre partenerul privat. n cazul n care riscul de operare rmne
cu instituia public, contractul nu poate fi o concesiune, ci reprezint un contract de
achiziii publice.
ntr-un contract de achiziii publice, unei companii i se pltete o sum fix pentru
finalizarea lucrrilor necesare sau furnizarea unui serviciu; exemplu: o companie
privat construiete i gestioneaz o autostrad pentru un pre fix.
ntr-o concesiune, o companie este remunerat n cea mai mare parte pentru
faptul c i se permite s gestioneze i s exploateze lucrarea sau serviciul i este
expus unei pierderi poteniale a investiiei sale (transferul sau riscul de exploatare); exemplu: o companie privat construiete i gestioneaz o autostrad i este
remunerat prin taxe, asumndu-i riscul c veniturile generate nu vor acoperi
investiia i alte costuri suportate.
Care sunt riscurile asociate cu o concesiune?
RISC

Factorii n afara controlului


prilor

Previzibil dar
incert

Se pot referi la
cerere, ofert sau
la ambele

Directiva UE privind atribuirea contractelor i de concesiune, considerentul 18, stipuleaz, c caracteristica principal a unei concesiuni implic ntotdeauna transferul unui risc
de operare de natur economic ce implic posibilitatea c nu se vor recupera investiiile
efectuate i costurile suportate pentru exploatarea lucrrilor sau serviciilor acordate n
condiii normale de funcionare chiar dac o parte din risc rmne cu autoritatea/ entitatea contractant. Un risc de operare ar trebui s provin din factori care sunt n afara
Controlului Prilor (considerentul 20). Cnd un risc este eliminat, contractul nu este n
domeniul de aplicare al directivei concesiunii.
Cea mai mare parte a contractelor de concesiune se regsesc n sectorul de
telecomunicaii, electricitate, ci feroviare, aprovizionare cu ap, transportare i distribuie
a gazelor naturale.
Argumente pro: Concesiunile sunt o modalitate eficace de a atrage finanare privat
necesar pentru construcii noi sau reabilitare a infrastructurilor existente.
Un avantaj-cheie al contractului de concesiune este c ofer stimulente operatorului
pentru a atinge niveluri mbuntite de eficien i eficacitate, deoarece ctigurile n
eficien se traduc n cretere de profituri pentru concesionar. Transferul pachetului complet de responsabiliti operaionale i de finanare permite concesionarului s prioritizeze
i s inoveze n cel mai eficace mod.
Argumente contra: Dezavantaje-cheie includ complexitatea contractului necesar pentru a defini activitile operatorului. Partenerul public, de asemenea, trebuie s-i
modernizeze capacitatea de reglementare n ceea ce privete tarifele i monitorizarea
performanei. Mai mult, termenul lung al contractelor (necesar pentru a recupera costurile substaniale de investiii) complic procesul de concurs i proiectul contractului,
avnd n vedere dificultatea de a anticipa evenimentele pe o perioad de 25 de ani. Acest
8

Care nu include aa circumstane precum: administrare proast, reziliere de contract, for major.

24

neajuns poate fi contracarat printr-o revizuire periodic a unor clauze contractuale, n contextul evoluiei circumstanelor. Exist un risc suplimentar c operatorul va investi numai
n active noi, unde ateapt recuperarea investiiilor n perioada rmas a contractului,
cu excepia cazului n care dispoziiile privind aceste evenimente sunt prevzute n contract. Din cauza caracterului comprehensiv, de termen lung al contractelor, ele ar putea
fi controversate politic i dificile de organizat. Se susine c concesiunile ofer doar o
concuren limitat, avnd n vedere numrul limitat de operatori calificai pentru o reea
de infrastructur major.

2.4. PROCEDURI DE ATRIBUIRE A CONTRACTELOR PPP


Legea nr.179 din 10.07.2008 n capitolele IV i VII conine dispoziii privind atribuirea
de contracte PPP. Pentru cazul specific al unei concesiuni, Legea nr. 534 din 13.07.1995
conine, de asemenea, un capitol (Capitolul II) privind atribuirea contractelor.
Capitolul IV al Legii nr.179 din 10.07.2008 descrie principalele etape ale procedurilor de
atribuire. El nu stipuleaz cele trei tipuri de proceduri de atribuire care exist n Republica
Moldova, ns, innd cont de faptul c procedurile competitive sunt considerate drept
cele mai bune pentru a obine rezultate bune de la o cerere de oferte n conformitate
cu principiile concurenei loiale, aceste tipuri de proceduri snt explicate n Regulamentul privind procedurile standard i cerine generale pentru selectarea partenerului privat,
aprobat prin HG nr.476. n capitolul IV din regulamentul menionat exist prevederi pentru
concursul de selectare a partenerului privat, care este o procedur de ,,o singur etap,
,,atunci cnd proiectul este de o complexitate redus i partenerul public poate stabili
structura juridic/ tehnic a proiectului.
Capitolul V i VI din acelai regulament stabilesc normele pentru procedura de selectare cu precalificare i dialogul competitiv, respectiv.
Principiul confidenialitii pstrarea secret a informaiilor din documentele de proiect care vor facilita unul sau mai muli participani la concursul de atribuire a contractului
i ulterior, negocierea acestuia (Capitolul I. Regulamentul privind procedurile standard)
trebuie s fie respectat pe toat durata procedurii.

2.4.1. Atribuirea contractului PPP prin concurs de selectare a


partenerului privat printr-o singur etap
Paii de atribuire a unui contract PPP n Republica Moldova prin aplicarea concursului
de selectare a partenerului privat printr-o singur etap sunt descrii dup cum urmeaz:

2.4.1.1. Identificarea obiectului i obiectivelor proiectului de PPP


Aceasta este de competena Guvernului Republicii Moldova s aprobe oricare dintre
aceste active aflate n proprietate public, lucrri i servicii care ar putea constitui obiectul
unui proiect PPP la nivel naional i care se includ n Lista bunurilor proprietate a statului
i n lista lucrrilor i a serviciilor de interes public naional propuse PPP, aprobat prin HG
nr. 419 din 18 iunie 2012.
n cazul proiectelor PPP de nivel local, aceast competen este atribuit autoritilor
publice locale reprezentative (consiliilor).
25

MANUAL PRIVIND PRACTICILE DE IMPLEMENTARE A PROIECTELOR DE PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT I CONCESIUNILOR

Autoritile administraiei publice centrale de specialitate pregtesc propuneri de


proiecte PPP i le prezint spre examinare Ageniei Proprietii Publice, care ulterior,
dup generalizare, sunt prezentate Guvernului spre aprobare. Autoritile executive ale
administraiei publice locale elaboreaz propuneri de proiecte PPP i le prezint spre examinare autoritilor reprezentative ale administraiei publice locale, care, n termen de 20
de zile de la primirea propunerilor, iau decizia cu privire la oportunitatea lor.
2.4.1.2. Studiul de fezabilitate
Ca urmare a deciziei cu privire la iniierea unui proiect PPP, este responsabilitatea partenerului public de a elabora un studiu de fezabilitate9 pentru proiect, care demonstreaz
oportunitile de iniiere a proiectului, justificrile sale tehnice i economice, caracteristicile sale de baz, indicatori tehnici i economici. Studiul de fezabilitate, care n practic se
elaboreaz cu asistena unor experi, identific i analizeaz riscurile politice, legislative,
financiare, economice i de mediu ale proiectului PPP propus. n conformitate cu articolul
25, litera c) din Legea nr.179 din 10.07.2008 i art. 7 alineatul 3 litera b) al Legii nr. 534 din
13.07.1995, studiile de fezabilitate necesit s fie avizate de ctre SPP.
Totodat, este foarte important ca studiul de fezabilitate s identifice forma de realizare
a proiectului PPP, dezvluind criteriile de selectare a acestei opiuni.

2.4.1.3. Elaborarea i aprobarea documentaiei standard


n baza studiului de fezabilitate, echipa proiectului nominalizat de autoritatea responsabil (vezi capitolul 4, pct.1.4. din prezentul manual) elaboreaz documentaia care
va conine descrierea detaliat a proiectului PPP, condiii pentru realizarea PPP, un proiect
de contract-cadru PPP i care urmeaz s fie publicat ca element-cheie n procesul de
atribuire a contractului. La aceast etap forma de realizare a contractului deja va fi selectat. Ulterior, aceste documente, pn la publicare, necesit a fi aprobate de Comisia de
selectare a partenerului privat.

2.4.1.4. Comisia de selectare a partenerului privat


Pentru desfurarea procedurii de selectare a partenerului privat, partenerul public instituie Comisia de selectare a partenerului privat pentru fiecare bun propus ca obiect al
parteneriatului public-privat. Comisia va fi format dintr-un numr impar de membri-persoane fizice, nu mai mic de 5, care trebuie s includ cel puin un specialist n economie,
un specialist n jurispruden, un reprezentant al Ageniei Proprietii Publice i un specialist n domeniul n care se iniiaz parteneriatul public-privat. Comisia este condus de un
preedinte, desemnat de partenerul public.
n caz de necesitate, pentru probleme specifice, n activitatea comisiei pot fi antrenai
i ali experi i specialiti. Experii externi cooptai nu au drept de vot n cadrul Comisiei,
ns au obligaia de a elabora un raport de specialitate cu privire la aspectele tehnice,
financiare sau juridice asupra crora i expun punctul de vedere. Raportul de specialitate
este parte a dosarului de parteneriat public-privat.
Pentru proiectele de parteneriat public-privat iniiate la nivel local, decizia privind crearea comisiei i desemnarea preedintelui ei se adopt, dup caz, de ctre consiliile lo9

A se vedea Capitolul III Secia 2 a HG privind aprobarea Regulamentelor cu privire la procedurile standard i cerine generale pentru selectarea
partenerului privat nr. 476 din 04.07.2012.

26

cale, consiliile raionale sau Adunarea Popular a Unitii teritoriale autonome Gguzia.
Dup caz, n comisie pot fi inclui reprezentani ai oficiilor teritoriale ale Cancelariei de
Stat, ai inspectoratelor fiscale teritoriale, oficiilor cadastrale teritoriale, precum i experi independeni. Membrii Comisiei, precum i ali specialiti cooptai, au obligaia s pstreze
confidenialitatea tuturor informaiilor i coninutului documentelor puse la dispoziie de
partenerul privat care, conform legii, constituie secret comercial.
Fa de membrii comisiei se aplic prevederile Legii cu privire la conflictul de interese, nr. 16-XVI din 15.02.2008. Candidaii la funcia de membru al comisiei de selectare a
partenerului privat sunt obligai, n conformitate cu art. 13 al Legii cu privire la conflictul
de interese nr. 16/2008, s fac o declaraie privind lipsa intereselor personale n privina
parteneriatului public-privat care urmeaz a fi realizat.
Comisia, precum i ali specialiti cooptai, are obligaia de a semna, pe propria rspundere, nainte de preluarea atribuiilor specifice n cadrul procesului de evaluare, o declaraie de confidenialitate i imparialitate i prin care confirm c nu se afl ntr-o situaie
care implic existena unui conflict de interese.
n cazul n care unul dintre membrii desemnai n comisie sau unul dintre experii cooptai constat c se afl ntr-o situaie de incompatibilitate, atunci acesta are obligaia
de a informa partenerul public i de a solicita de ndat nlocuirea sa din componena
Comisiei cu o alt persoan. Partenerul public are obligaia de a verifica cele semnalate i,
dac este cazul, de a ntreprinde msurile necesare pentru evitarea i remedierea oricror
aspecte care pot determina apariia unui conflict de interese.
Printre cele mai importante funcii ale comisiei se pot evidenia urmtoarele aciuni:
definirea criteriilor de selectare a partenerului privat i verificarea respectrii lor;
aprobarea documentaiei standard (Caietul de sarcini), aprobarea comunicatelor
informative privind desfurarea concursului public de selectare a partenerului privat i, dup caz, comunicate privind revocarea acestora;
decizia referitoare la data publicrii comunicatelor informative la fiecare etap de
desfurare a concursului;
stabilirea cuantumului taxei de participare, a contului (garanie de participare la
concurs) i a garaniei bancare (garanie de executare a proiectului);
primirea cererilor de participare la concurs; asigurarea accesului pentru examinarea prealabil a obiectului propus spre parteneriatul public-privat i a documentaiei standard, oferirea explicaiilor necesare; examinarea ofertelor i desfurarea
concursului;
desemnarea nvingtorului concursului i informarea n scris a participanilor la
concurs despre rezultate i alte funcii i atribuii.
2.4.1.5. Comunicatul informativ
Oficial, concursul ncepe cu publicarea comunicatului informativ n Monitorul Oficial
al Republicii Moldova, n conformitate cu art.26 din Legea nr.179 din 10.07.2008, cu un
termen de valabilitate de 60 de zile calendaristice, care include toate informaiile relevante cu privire la destinaia proiectului PPP (numele partenerului public, descrierea i

27

MANUAL PRIVIND PRACTICILE DE IMPLEMENTARE A PROIECTELOR DE PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT I CONCESIUNILOR

durata proiectului, informaii procedurale, termene, cerine, criterii de selectare, modul


de alocare a riscurilor, indicatorii de performan i criterii de evaluare). mpreun cu comunicatul informativ, partenerul public ofer partenerului privat interesat acces deplin la
documentaia de proiect.

2.4.1.6. Depunerea i evaluarea ofertelor


n limita strict a termenului prevzut n comunicatul informativ, ofertanii (precum
entiti de drept civil, persoane fizice i/sau asociaiile acestora) au dreptul de a depune
ofertele pentru proiect. Ofertele trebuie depuse ntr-un plic sigilat i trebuie s ndeplineasc cerinele minime menionate n articolul 28 al Legii nr.179 din 10.07.2008.
Dup nregistrarea acestora, ofertele sunt evaluate de ctre comisie n termen de 30
de zile de la expirarea termenului prevzut n comunicatul informativ i pe baza criteriilor
incluse n acestea, n timp ce fiecare membru al comisiei este obligat s prezinte n scris
preedintelui comisiei opinia sa argumentat privind fiecare ofert. n cadrul evalurii, comisia ia n considerare criteriile incluse n documentaia de proiect, cum ar fi: calitate, pre,
valoare tehnic, caracter estetic i funcional, caracteristicile de mediu, eficacitatea costurilor de funcionare, post-vnzri i ntreinere tehnic, data de livrare, precum i termenul
de livrare sau execuie.
Paii privind depunerea ofertelor, deschiderea ofertelor, evaluarea ofertelor i desemnarea ofertantului ctigtor sunt indicate n capitolul IV, seciunile 7-10 a H.G.
nr.476/02.07.2012 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile standard i
cerinele generale de selectare a partenerului privat.

2.4.2. Atribuirea contractului PPP prin concurs de selectare a


partenerului privat prin mai multe etape
Concurs de selectare a partenerului privat cu precalificare
Aceast procedur se realizeaz n dou etape. La prima etap de precalificare,
preselecia ofertanilor trebuie s fie efectuat pe baza unor criterii de calificare i selecie
prevzute n comunicatul informativ. Partenerul public va alege concursul de selectare
a partenerului privat cu etapa de precalificare, n cazul n care proiectul este complex i
partenerul public dorete s stabileasc criterii de precalificare i, ulterior, atribuirea contractului de parteneriat public-privat
Pct. 145 din Regulamentul privind procedurile standard i cerinele generale de selectare a partenerului privat stipuleaz c procedura de concurs cu precalificare se desfoar n dou etape:
a. etapa de selectare a participanilor la precalificare, prin aplicarea criteriilor de precalificare;
b. etapa de evaluare a ofertelor depuse de participanii la precalificare selectai prin
aplicarea criteriului de atribuire.
Concursul cu precalificare se iniiaz prin transmiterea spre publicare a comunicatului
informativ de participare la concurs cu precalificare, prin care se solicit operatorilor economici interesai depunerea ofertelor de precalificare i participarea la concurs. Comunicatul informativ este valabil 60 de zile din data publicrii n Monitorul Oficial al Republicii
28

Moldova. Partenerul public are obligaia de a asigura publicarea n Monitorul Oficial al Republicii Moldova a comunicatului informativ de participare la concurs cu precalificare, n
conformitate cu forma i coninutul stabilit n documentaia standard pentru precalificare
(pct. 148 al Regulamentului).
De asemenea, alte prevederi privind concursul de selectare cu precalificare se regsesc
n Anexa 3 i n Capitolul V al Regulamentului.
Dialog competitiv
Dialogul competitiv este o procedur de atribuire a unui contract de parteneriat public-privat, care se aplic la contracte deosebit de complexe, care este organizat n dou
etape distincte: n prima etap, procedura de calificare.
Fiecare operator economic depune oferta preliminar n vederea obinerii invitaiei
de participare pentru derularea dialogului cu partenerul public (p. 183 al Regulamentului
privind procedurile standard i cerinele generale de selectare a partenerului privat). Operatorii economici care depun oferta vor dobndi calitatea de ofertant n cadrul procedurii
de dialog competitiv. Dup ce a finalizat procesul de precalificare a ofertanilor, Comisia
stabilete ofertanii calificai i i invit pe acetia la dialog.
Etapa a doua reprezint etapa de depunere i evaluare a ofertelor finale, n scopul atribuirii contractului de parteneriat public-privat (p. 184 a Regulamentului privind procedurile standard i cerinele generale de selectare a partenerului privat).
Partenerul public are dreptul, n scopul asigurrii unei transparene maxime, s plaseze
comunicatul informativ de iniiere la procedura de dialog competitiv i n alte mijloace
de informare n mas, locale, naionale sau internaionale, sau Internet, dar numai dup
publicarea anunului respectiv n Monitorul Oficial al Republicii Moldova i pe pagina web
a Ageniei Proprietii Publice, avnd obligaia de a respecta ntocmai coninutul i forma
anunului publicat, dup cum este stabilit n p.185 din Regulament.
Perioada cuprins ntre data publicrii comunicatului informativ de iniiere n procedura
de dialog competitiv n Monitorul Oficial al Republicii Moldova i pe pagina web a Ageniei
Proprietii Publice i data-limit de depunere a ofertelor trebuie s fie de 60 de zile.
n comunicatul informativ de iniiere n procedura de dialog competitiv, prin care se iniiaz concursul de dialog competitiv, suplimentar la informaia din punctul 48 al Regulamentului, se vor indica criteriile de preselecie a ofertanilor i alt informaie, la decizia Comisiei.
Prevederi privind procedura de dialog competitiv se afl n capitolul VI al Regulamentului.

2.5. CONTRACTAREA
n conformitate cu principiul libertii de contracte, Legea nr.179 din 10.07.2008 a RM
prevede c contractele PPP trebuie s ndeplineasc anumite cerine minime, dar las
coninutul lor specific s fie decis de comun acord de ctre partenerii din cadrul proiectului. Lista acestor cerine este menionat n articolul 20 din Legea nr.179 din 10.07.2008,
precum i n art. 13 al Legii nr. 534 din 13.07.1995, unde sunt dezvluite cerinele generale
privind contractele de concesiune. Pentru contractele de concesiune privind terenuri i

29

MANUAL PRIVIND PRACTICILE DE IMPLEMENTARE A PROIECTELOR DE PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT I CONCESIUNILOR

alte resurse naturale, art. 13, alineatul 3 al Legii nr. 534 din 13.07.1995 prevede cerine suplimentare pentru coninutul contractului de concesiune.
De asemenea, se vor lua n considerare beneficiile concesionarului prevzute n art. 15
i 21 al Legii nr. 534 din 13.07.1995.
Drepturile i obligaiile concesionarului i ale autoritii contractante se regsesc n art.
16-18 al Legii nr. 534 din 13.07.1995.
Articolele 23-25 al Legii nr. 534 din 13.07.1995 conin prevederi privind garaniile i
responsabilitile prilor i acestea trebuie s fie prevzute n Contract.

2.6. AMENDAMENTE I REZILIERI


n conformitate cu prevederile articolului 33 din Legea nr.179 din 10.07.2008, orice modificare ulterioar a contractului este admisibil n caz de modificri legislative care intr
n vigoare, cu excepia reglementrilor tehnice i a prevederilor de protecie a resurselor
subsolului, de mediu i sntate uman, cu condiia c acestea diminueaz semnificativ
poziia i interesele economice ale partenerului privat.
Dispoziiile privind ncetarea unui parteneriat public-privat se regsesc n articolul 31
al Legii nr.179 din 10.07.2008. n alineatul 1 se menioneaz trei scenarii pentru ncetarea
contractului:
a. la expirarea contractului ncheiat ntre partenerul public i partenerul privat;
b. n baza acordului dintre partenerul public i partenerul privat;
c. n alte cazuri prevzute de lege sau de contract.
Art. 23 (2) al Legii nr.179 din 10.07.2008 confer fiecrei pri dreptul de a cere rezilierea
contractului n cazul n care una dintre pri nu respect obligaiile asumate, cu respectarea unui termen de preaviz de cel puin 3 luni.
Pentru un contract existent de concesiune, Legea nr.534 din 13.07.1995 (art. 14 alin. 2)
prevede c doar o modificare unilateral a contractului de concesiune este lovit de nulitate
absolut. Ea nu conine dispoziii suplimentare. Avnd n vedere c natura contractului de
concesiune este un angajament pe termen lung, care aduce necesitatea de a se adapta la
schimbri, art. 33 al Legii nr.179 din 10.07.2008 ar putea fi, de asemenea, aplicabil.
n baza art. 14 (3) al Legii nr.534 din 13.07.1995, concedentul are dreptul s cear rezilierea nainte de termen a contractului de concesiune n cazul10:
a. survenirii unor evenimente sau depistrii unor fapte care i dau dreptul de a rezilia
contractul;
b. nclcrii clauzelor contractului de ctre concesionar;
c. lichidrii concesionarului-persoan juridic sau decesului concesionarului-persoan fizic ce a ncheiat contractul;
d. falimentului ntreprinderii concesionale;
e. pronunrii de ctre instana de judecat competent a hotrrii privind nulitatea
documentelor de constituire a ntreprinderii concesionale.
10 Trebuie de remarcat faptul c rezilierea ar putea afecta bugetul public (de exemplu, termenele cu privire la acordarea parial a mprumuturilor,
preluarea serviciului de ctre autoritate public, atunci cnd nu poate gsit nici un alt partener privat n loc).

30

Procedura de reziliere a contractelor trebuie s fie specificat n contract (a se vedea


art. 20 (j) i (k) al Legii nr.179 din 10.07.2008 i art. 13 (s) i (t) al Legii nr.534 din 13.07.1995).
Art. 18 (e) al legii nr. 534 din 13.07.1995 confer concedentului dreptul s cear, n caz
de expirare a contractului de concesiune sau de reziliere a lui, s i se transmit gratuit mbuntirile care nu pot fi separate de obiectul concesiunii fr a-i cauza prejudicii, aduse
de ctre concesionar acestui obiect, precum i construciile executate pe sectorul concesionat, fr consimmntul concedentului.
Dac partenerul public dorete s emit un contract nou, este nevoie de o procedur
nou de selectarea a partenerului privat.

2.7. CONDIII DE PRELUNGIRE A CONTRACTULUI DE


CONCESIUNE
Conform art. 14, alin. (1) al Legii nr. 534 din 13.07.1995, la expirarea contractului de
concesiune, dac au fost respectate clauzele acestuia, concesionarul beneficiaz de dreptul preferenial de a prelungi contractul. n cazul prelungirii contractului de concesiune
clauzele lui pot fi modificate cu acordul prilor.
Aceasta este o excepie de la principiul general, potrivit cruia orice contract nou necesit o procedur competitiv nou, n scopul de a gsi cea mai bun ofert de pe pia.
Prin urmare, aceasta poate fi aplicat doar la contractele de concesiune.

2.8. MONITORIZARE I AUDIT


Dup ce a fost ncheiat contractul, este necesar o supraveghere strict i eficient a
proiectului.
Conform Art. 22(1) al Legii nr.179 din 10.07.2008 partenerul public efectueaz un control anual al modului de realizare a parteneriatului public-privat, n caz de necesitate, prin
concursul unui auditor independent.
Conform pct. 233 al Regulamentului privind procedurile standard i cerinele generale
pentru selectarea partenerului privat, monitorizarea i evaluarea parteneriatelor publicprivate la nivel naional se realizeaz de ctre Agenia Proprietii Publice.
Conform pct. 234 al Regulamentului privind procedurile standard i cerinele generale pentru selectarea partenerului privat, proiectele de parteneriat public-privat iniiate
de autoritile administraiei publice locale sau de autoritile administraiei publice din
unitatea teritorial autonom cu statut juridic special se monitorizeaz de ctre autoritatea administraiei publice locale din raza unitii administrativ-teritoriale respective.
Asigurarea monitorizrii i controlului realizrii proiectelor de parteneriat public-privat
ine de competena nemijlocit a primarului sau a preedintelui raionului din raza teritorial respectiv.
n cazul concesiunii, conform art. 18 (1) litera f ) al Legii nr. 534 din 13.07.1995, concedentul are dreptul s efectueze controlul asupra activitii economico-financiare a concesionarului prin antrenarea unui serviciu de audit independent.

31

MANUAL PRIVIND PRACTICILE DE IMPLEMENTARE A PROIECTELOR DE PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT I CONCESIUNILOR

n baza pct. 33 al acestui Regulament, activitile de monitorizare i control al modului


de respectare a obligaiilor stabilite n contractele de concesiune se realizeaz de ctre
Agenia Proprietii Publice i autoritatea administraiei publice locale.

2.9. LITIGII
Legea nr.179 din 10.07.2008, precum i Legea nr.534 din 13.07.1995 nu prevede o procedur specific de soluionare a litigiilor ce apar pe durata implementrii proiectului i, n
conformitate cu articolul 36 al Legii nr.179 din 10.07.2008, partenerii publici i privai sunt
invitai n primul rnd s ia msuri de soluionare pe cale amiabil, fiind ndrumai s caute
soluionare a conflictelor prin mediere i arbitraj. Din cauza lipsei unor dispoziii specifice,
se aplic regulile generale privind protecia juridic. Acest lucru nseamn c n general
Codul de procedur civil se aplic mpreun cu Codul de procedur administrativ. n
cazul n care exist dispoziii contradictorii, Codul de procedur administrativ prevaleaz,
deoarece este mult mai specific (lex specialis). n cazul nesoluionrii pe cale amiabil se
va recurge la instana competent, n funcie de sediul concedentului.

32

PARTEA a III-a:
FINANAREA PROIECTELOR
PPP

MANUAL PRIVIND PRACTICILE DE IMPLEMENTARE A PROIECTELOR DE PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT I CONCESIUNILOR

3.1. RELEVANE
n general, proiectele PPP implic fie substituirea, fie completarea mijloacelor financiare publice necesare realizrii unui proiect cu capital privat i au ca efect transformarea
unor necesiti de capital ntr-un an curent n cheltuieli recurente n anii urmtori. De
asemenea, este util s se ia n considerare consecinele deciziilor adoptate cu privire la
proiecte, n contextul dreptului de proprietate asupra activelor, asigurarea finanrii pentru investiii i repartizrii riscurilor. n acest context, este mai uor de identificat diferenele
dintre contractele de servicii obinuite, PPP i privatizare.
Un proiect de investiii este calificat ca proiect de parteneriat public-privat n cazul n
care acesta ntrunete concomitent urmtoarele elemente:
1. Proiectul este iniiat de o autoritate public; totodat, propunerile neoficiale, inclusiv propunerile nesolicitate, pot fi iniiate i depuse de ctre orice entitate privat.
2. Proiectul va fi finanat parial sau integral de sectorul privat.
3. Proiectul nu este finanat integral de ctre sectorul public (bugetul de stat/ bugetul local sau fondurile donatorilor).
4. Proiectul presupune proiectarea, construcia (sau renovarea), finanarea, operarea
i ntreinerea unui activ fizic.12
PPP nu trebuie confundat cu activitile de investiii clasice ale sectorului privat. O investiie, n cazul n care, de exemplu, o companie privat intenioneaz s construiasc o
uzin de maini i, n schimb, primete stimulente fiscale din partea guvernului, nu se consider un PPP, ci mai degrab ajutor de stat. Mai mult ca att, conceptul de PPP continu
s se dezvolte i n viitor este foarte probabil c vor aprea noi forme de parteneriate ntre
autoriti publice i companiile private.

3.2. CONCEPTE DE FINANARE A PROIECTELOR PPP


Actualmente, exist trei concepte principale i tipuri de proiecte PPP, care pot fi difereniate dup cum urmeaz:
proiecte independente financiar;
proiecte subvenionate parial;
proiecte subvenionate integral.

3.2.1. Proiecte independente financiar


Proiectele independente financiar13 sunt proiectele care au venituri financiare suficient
de solide pentru a suporta n ntregime costul de proiectare, construcie, ntreinere i
exploatare a activului pe parcursul perioadei de contract, precum i costurile de finanare. Acest lucru nseamn c beneficiarii activului vor acoperi toate costurile economice percepute sub form de tax sau tarif, i nu partenerul public. Exemple de proiecte
independente financiar sunt podurile i tunelurile, unele aeroporturi i porturi maritime
sau stadioane. Uneori, se poate asigura sprijin suplimentar de venituri pentru proiect din
acorduri comerciale de sponsorizare sau prin includerea altor venituri comerciale externe.
Cel mai important este faptul c nu este nevoie de capital public sau de sprijin bugetar
34

recurent pentru proiect. Din acest motiv, proiectele independente financiar sunt de obicei
considerate a fi forma cea mai dorit de PPP.
Rolul partenerului public n aceste proiecte este:
1. iniierea proiectului PPP;
2. reglementarea pregtirii proiectului (inclusiv, cerinele respectrii standardelor de
mediu i inginereti);
3. gestionarea i reglementarea procedurii de desfurare a concursului privind selectarea celei mai bune companii private pentru ntregul proiect;
4. reglementarea taxelor (prin contract), care pot fi percepute de ctre furnizorii de
servicii oferite de proiect;
5. monitorizarea performanei serviciului, precum i evoluia economic a proiectului. Conceptele i tipurile de PPP alese depind, de asemenea, de schimbul de servicii, bunuri, active i pli alese ntre toate Prile contractuale.

3.2.2. Proiecte subvenionate parial


n multe cazuri, costurile economice integrale de creare i operare a activelor de infrastructur sunt semnificativ mai mari dect capacitatea utilizatorilor de a plti n ntregime.
Chiar dac beneficiarii i pot permite s achite preul, acetia ar putea s fie dispui s nu
plteasc. De exemplu, n cazul unui pod cu o tax scump, conductorii auto ar putea
prefera s ia o rut mai lung pentru a gsi o alternativ tarifar mai ieftin.
Proiecte de aceast natur pun de obicei un accent mai mare pe obiective sociale
dect pe obiective pur economice sau financiare. Un bun exemplu n acest sens ar fi un
sistem urban de tramvai, care n mod normal ar avea urmtoarele obiective principale:
de a mbunti deplasarea persoanelor din suburbie n centru i astfel mbuntind disponibilitatea i mobilitatea forei de munc, pentru a convinge mai multe persoane s
nu utilizeze transportul propriu pentru a se deplasa n centru, crend astfel beneficii de
mediu i elibernd locuri pe parcrile urbane pentru utilizare mai productiv din punct de
vedere economic.
Din cauza dificultilor i constrngerilor de lucru n zona urban i a costurilor de achiziie a imobilului pentru construcia liniei de tramvai ar nsemna c un asemenea proiect
este unul costisitor pentru capitalul public.
Dac ar fi ca costurile totale pentru crearea i furnizarea serviciului s fie trecute pe
seama utilizatorilor, tarifele (sau biletele de cltorie) ar face serviciul unul neatractiv i (n
acest exemplu) numrul de pasageri nu ar ajunge la un nivel acceptabil pentru ca proiectul s-i ndeplineasc obiectivele. Oamenii ar considera opiunea de a merge n centru cu
transport propriu drept o alternativ mai bun. n acest sens costul biletelor de cltorie
trebuie s fie ajustat artificial n aa fel nct s atrag un numr suficient de pasageri
necesar pentru realizarea obiectivelor proiectului. Mai exact, preul biletului de cltorie
trebuie s fie unul accesibil i rezonabil.
Un aranjament PPP, n aceste cazuri, presupune ca partenerul public s stabileasc cerinele sale concrete, mpreun cu o descriere detaliat a reglementrii financiare aferente
proiectului. Deoarece la multe dintre aceste proiecte obiectivele sociale sunt prioritate, ta35

MANUAL PRIVIND PRACTICILE DE IMPLEMENTARE A PROIECTELOR DE PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT I CONCESIUNILOR

rifele sau taxele care ar putea fi colectate prin intermediul proiectului sunt susceptibile de
a fi reglementate (limitate). Partenerul public va organiza ulterior un concurs de selectare
a partenerului privat, competitiv, ctigtorul cruia ar fi o entitate privat, care ar putea
furniza serviciile prevzute la tarife reglementate pentru valoarea cea mai mic a subveniei din partea partenerului public pe un numr stabilit de ani.
Entitatea privat ar fi responsabil de proiectarea detaliat, de construcia infrastructurii i de furnizarea materialului rulant, asigurnd capital n acest sens i pentru funcionarea
i ntreinerea liniei de tramvai, materialului de semnalizare i rulant pe durata contractului.

3.2.3. Proiecte subvenionate integral


Proiectele subvenionate integral sunt de obicei proiectele de furnizare a serviciilor
publice i se caracterizeaz prin faptul c partenerul public este unicul pltitor, chiar dac
exist muli utilizatori i beneficiari ai serviciilor furnizate prin intermediul proiectului.
Acest lucru este, de asemenea, principala diferen a lor fa de proiectele independente
financiar i proiectele subvenionate, n cadrul crora exist de obicei numeroi beneficiari
care achit taxele. n multe ri, serviciile publice de baz sunt oferite gratuit la punctul de
utilizare, costurile de furnizare a acestor servicii fiind pltite din buget fie c este vorba
de bugetul de stat/local sau un fond de stat special. Un bun exemplu al acestui tip de proiect este un proiect de ntreinere i renovare a colii, deoarece nici personalul, nici elevii
nu pltesc efectiv pentru utilizarea acestui tip de infrastructur i, prin urmare, autoritatea
public, este singura autoritate administrativ care suport costurile.

3.3. STUDII DE CAZ


Exemple la toate cele trei tipuri de aranjamente PPP descrise mai sus se pot vedea n
tabelul de mai jos. Este posibil c unele tipuri de proiecte pot fi livrate n diferite categorii,
n funcie de circumstanele rii i de proiectul propriu-zis. Prin urmare, este posibil ca
unele tipuri de proiecte s se regseasc n dou sau chiar n toate cele trei coloane, n
funcie de circumstanele individuale ale proiectului.
Proiecte independente
financiar

Proiecte
subvenionate

Proiecte subvenionate
integral/de servicii publice

Autostrzi

Ci ferate

Generare i distribuie de electricitate

Aeroporturi i control de trac aerian

Porturi maritime

Pod sau tunel cu tax

Parcri pentru automobile

Concesiuni

Furnizarea comunicaiilor de band larg

Reabilitare de cldiri vechi industriale

Proiectul de PPP

+
+

36

Facilitile culturale / sportive

Ci de tramvai

Locuine sociale

Gestionarea deeurilor municipale i a


apelor (inclusiv reziduale)

Spitale, coli
nchisori
Cldiri i conducte

+
+

Tabelul I: Modele de contracte PPP modele pe sectoare


Proiecte de PPP se realizeaz n special prin urmtoarele forme contractuale:
a. contract de antrepriz/ prestri servicii;
b. contract de administrare fiduciar;
c. contract de locaiune/ arend;
d. contract de concesiune;
e. contract de societate comercial sau de societate civil.

3.4. CARACTERISTICI PRINCIPALE ALE PROIECTELOR PPP


Obligaiile principale ale prilor n realizarea proiectelor PPP:
partenerul public identific i definete proiectul, realizeaz studiul de fezabilitate, inclusiv proiectul tehnic, public comunicatul informativ, organizeaz procedurile de selecie i negociere premergtoare ncheierii contractului de parteneriat
public-privat, ncheie contractul de parteneriat public-privat, recepioneaz bunul
public la sfritul perioadei de derulare a contractului;
investitorul privat particip la procedura de concurs organizat de ctre partenerul public, dac este selectat, ncheie contractul de parteneriat public-privat
rezultat n urma procedurii de negociere, face transferul bunului public la sfritul
perioadei de derulare a contractului.
Ceea ce ine de durata pregtirii precontractuale: autoritile publice responsabile care
iniiaz implementarea unui proiect PPP ar trebui s pregteasc un program iniial pentru
proiect, avnd n vedere c implementarea unui contract PPP va dura mai mult dect un
proiect finanat din fonduri publice. Acest lucru se datoreaz pregtirii mult mai intensive
necesare pentru a se conforma cerinelor pentru un proiect PPP i timpului suplimentar
pentru ndeplinirea cerinelor de finanare, nainte ca contractul s fi semnat i s nceap
investiii. n consecin, autoritile publice responsabile ar trebui s ia n considerare urmtoarele intervale de timp:
de la iniiere pn la nceputul procedurii de concurs cel puin 12 luni;
de la nceputul procedurii de atribuire pn la primirea ofertelor 60 de zile calendaristice;

37

MANUAL PRIVIND PRACTICILE DE IMPLEMENTARE A PROIECTELOR DE PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT I CONCESIUNILOR

de la primirea ofertelor finale pn la semnarea contractului cel puin 4 luni.


n mod normal, aceste intervale de timp vor varia n funcie de o serie de circumstane,
inclusiv n funcie de complexitatea proiectului, de mrimea proiectului i de receptivitatea ofertanilor. n permanen va fi necesar apelarea la suportul consultativ din partea
Ageniei Proprietii Publice. Tentaia de a reduce timpul de consultri trebuie depit
pentru a exclude euarea proiectelor.
Durata contractului una dintre cele mai frecvente ntrebri legate de pregtirea oricror proiecte
PPP ine de durata adecvat a unui contract PPP, pentru determinarea
acesteia se vor lua n considerare urmtoarele aspecte:
1. Durata de via util anticipat a activului, nainte ca acesta s devin demodat sau
s necesite renovri majore.
2. Durata estimat a timpului pentru obinerea unui profit acceptabil de ctre partenerul privat, inclusiv recuperarea investiiilor efectuate.
3. Schimbri demografice prezise, de exemplu, n domeniul educaiei.
4. Perioada de acordare a creditelor de creditori (refinanarea implic un risc de condiii mai rele).
Toate aceste aspecte sunt interconectate i de obicei au urmtoarele rezultate aproximative n majoritatea rilor:
1. 35 de ani i mai mult pentru proiecte ce in de infrastructura grea (de exemplu,
autostrzile).
2. 25 ani pentru proiecte ce implic cldiri (de exemplu, coli, spitale).
3. 10 ani sau mai puin pentru proiecte ce implic parcri auto, infrastructura comunicaiilor electronice etc.
La sfritul contractului, cel mai frecvent, activele revin n administrarea autoritii publice responsabile, care poate iniia un nou concurs de atribuire a contractului de parteneriat public-privat n scopul de a gsi un alt partener din sectorul privat sau acelai
partener, dac ei depun o ofert reuit. Dei mai puin frecvent, este de asemenea posibil
ca activele care fac parte din proiect s fie transmise n modul stabilit de legislaie n proprietatea partenerului privat, dac n opinia autoritii publice responsabile nu mai este
nevoie de ele ca urmare a modificrilor n modul n care serviciile sunt furnizate sau prin
uzura moral a acestora, sau activul a devenit prea scump de a fi ntreinut dup o atare
perioad lung de timp de ctre partenerul public.

3.5. FINANAREA PROIECTELOR


Finanarea public n domeniul de aplicare a unui proiect PPP este de o importan
crucial pentru a asigura un transfer eficient i durabil a riscurilor ctre partenerul privat.
Partenerul privat poate fi dispus de a optimiza livrarea de servicii i costuri pe ntreaga
durat a ciclului de via a proiectului, n cazul n care este, de asemenea, responsabil de
finanarea proiectului. Implicarea capitalului privat n cadrul proiectelor PPP duce, de
asemenea, la o mai mare transparen n ceea ce privete toate riscurile legate de proiect,
care sunt apoi gestionate n mod durabil de diferii transportatori de riscuri. Acest lucru

38

ar trebui, teoretic, s se transpun n avantaje economice, pe parcursul ntregului ciclu


de via al proiectului. Aceasta nu se va ntmpla, n mod obligatoriu, fr eforturi semnificative de a evalua pe deplin aceste riscuri i de a se asigura c ele sunt alocate n mod
corespunztor.

3.5.1. Modaliti de finanare


Alegerea tipului de finanare are un impact decisiv asupra posibilei creteri la capitolul
eficienei. Partenerul public trebuie s compare costurile de capital mprumutat pe pieele
internaionale cu costul finanrii comerciale i s evalueze dac marja evident ntre cele
dou rate poate fi depit prin eficiena anticipat a procesului PPP.
n majoritatea rilor, proiectele PPP au fost puse n aplicare prin finanare de proiecte
sau finanare prin mprumut11. n cazul proiectelor PPP finanate prin finanare de proiecte,
se va crea o entitate separat de proiect, dar este, de asemenea, obinuit ca acest lucru s
se produc i pentru a doua form de finanare, pentru c companiile private vor dori s-i
protejeze bilanurile i credibilitatea lor de la posibile probleme ce pot aprea la apicarea
doar a unei tehnici de finanare.
Astfel, pentru finanarea proiectelor PPP pot fi aplicate dou tehnici de finanare diferite, ns finanarea de proiecte este opiunea cea mai frecvent utilizat n Europa, datorit
caracteristicilor sale intrinsece, printre care se numr prognozarea fluxului de numerar i
partajarea riscurilor.
Finanare de proiecte
Finanarea de proiecte este o modalitate de finanare care vizeaz negocierea contractului i a riscurilor n conformitate cu interesele prilor implicate i alegerea combinaiei optime de capitaluri proprii i mprumutate, inclusiv de tip mezanin pentru un anumit proiect.
Finanarea de proiecte este caracterizat prin finanarea proiectelor de ctre:
1. entiti economice i juridice independente (aa-numitele companii investiionale
sau societi de investiii n scopuri speciale);
2. entiti care aduc, dup finalizare12, un flux de numerar operaional separat, care
apoi devine singura surs de creditare legat de fluxul de numerar care urmeaz s
fie pltit furnizorilor de capital (creditare legat de flux de numerar).
Compania de finanare a proiectului (cunoscut ca Societate de Investiii n Scopuri
Speciale) acioneaz ca o companie independent n raport cu furnizorii de capital (Partenerii privai) cu care activeaz ca o entitate de serviciu a datoriei (onorarea datoriilor la
scaden).
Vzut din perspectiva sectorului privat, interesul entitii de proiect este limitarea propriei responsabiliti, aa-numitul recurs limitat sau non-recurs. Urmtorul grafic (Figura
4) ilustreaz relaiile contractuale centrale n finanarea PPP:

11 De la criza nanciar din 2008, n multe ri europene nanarea prin mprumut nu mai este considerat caracteristic pentru proiecte PPP. Cu toate
c situaia se poate schimba n viitor, acest subiect nu este acoperit de acest manual.
12 Finalizarea nseamn sfritul lucrrilor de construcii; n unele proiecte ar putea , de asemenea, o faz incipient (de exemplu, cu nalizarea unui
proiect de tunel este o nou conexiune ntr-o reea de transport oferit potenialilor utilizatori).

39

MANUAL PRIVIND PRACTICILE DE IMPLEMENTARE A PROIECTELOR DE PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT I CONCESIUNILOR

Figura 4. Relaiile contractuale centrale n finanarea PPP

Autoritatea Public
Acordul de proiect
PPP
Construcie

Gestionarea facilitilor

Remunirare

Remunirare

Capital propriu

Investitor

mprumut

Societatea de investiii
n scopuri speciale

Banca
crean preferenial

Rentabilitatea capitalului propriu

administrarea infrastructurilor

* Contract la cheie

Compania de
construcii

Operator de servicii

* nseamn inginerie, achiziii i construcii, de asemenea cunoscut sub numele de contract la cheie

Factoring fr recurs
n timp ce n multe ri majoritatea proiectelor sunt realizate folosind finanare de proiecte n Germania i Frana, ri nalt dezvoltate cu mare flux de investiii i rat sczut a
dobnzii pe mprumuturi n valut, n special n cazul proiectelor mici (pn la 20 de milioane de euro), este utilizat metoda aa-numitului Factoring fr recurs (Germania) sau
Cesiune Dailly (Frana).
Metodologia Factoring fr recurs implic vnzarea (fr recurs) a creanelor individuale existente sau viitoare de ctre partenerul privat ale crui servicii se pltesc la nceputul
fazei operaionale, la banca de finanare. Condiiile de finanare pentru partenerul public
pot fi realizate numai n cazul n care autoritatea public responsabil renun, n beneficiul bncii de finanare, la orice drepturi i compensare pe cererile de plat derivate din
contractul principal.

40

Aceast derogare nseamn c autoritatea public responsabil este dispus s-i ndeplineasc obligaiile de plat fa de banca de finanare pentru investiii n construcie
sau cldire, chiar dac au loc evenimente specifice, de exemplu n cazul n care furnizarea
unui serviciu de ctre partenerul privat nu este n conformitate cu contractul i ar da dreptul partenerului public de a reduce plile. n cazuri excepionale de reziliere anticipat a
proiectului, autoritatea public responsabil, dup semnarea unei declaraie pe motive
de protejare, poate fi obligat, n funcie de termeni, s plteasc ntreaga sum restant
datorat bncii finanatoare.
Transferul revendicrilor de plat al entitii proiectului de la partenerul public la banc
trece riscul de solvabilitate de la autoritatea public competent ctre contractor. Comparativ cu finanarea de proiecte, acest lucru faciliteaz negocierea termenelor de finanare mai mici. Declaraia de a renuna la protejarea transferurilor insuficiente mut riscurile
majore napoi la partenerul public, ceea ce nseamn mai puin motivaie pentru ofertantul privat de a optimiza costurile ciclului de via. Important este c valoarea transferului
acestor riscuri trebuie s fie reflectat n evaluarea economic.
Urmtoarea ilustraie arat structura contractual n aceast metodologie.
Figura 5. Forfetarea cu ridicarea obiectivelor sau metoda cesiunii a lui Dailly

Autoritatea Public
Gestionarea
facilitilor

Remunirare
pentru
construcie

Construcie
Contract de proiect PPP
Contract
de credit

Capital propriu

Investitor

mprumut

Societatea de investiii
n scopuri speciale

Banca

Rentabilitatea capitalului propriu


administrarea infrastructurilor

* Contract la cheie

Compania de
construcii

Operator de servicii

* nseamn inginerie, achiziii i construcii, de asemenea cunoscut sub numele de contract la cheie

41

MANUAL PRIVIND PRACTICILE DE IMPLEMENTARE A PROIECTELOR DE PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT I CONCESIUNILOR

3.6. SURSE DE FINANARE A PROIECTELOR PPP


Capitalul mprumutat (creditul) este, de obicei, principala surs de finanare pentru
proiecte PPP, prin care ponderea capitalului mprumutat depinde de distribuia riscurilor i
de forma de garanii. n cazul finanrii de proiecte, bncile de finanare solicit, de obicei,
ca datoria s fie nsoit de capital propriu pentru a garanta creanele creditorilor, fapt ce
constituie un semnal suplimentar pentru sectorul public, privind temeinicia angajamentului partenerului privat. Ca alternativ pentru capitalul mprumutat, proiectele PPP se
bazeaz mai frecvent pe aa-numitul capital de tip mezanin, sub forma de datorii subordonate ale acionarilor care preia funcii de garantare. n acest caz, nivelul dobnzii fiind
mai mic, contribuie la o reducere a costurilor totale de finanare.
Capitalul propriu este pus la dispoziia unei societi pentru o perioad de timp nelimitat i servete ca o garanie mpotriva riscurilor asumate de companie. Capitalul propriu al unei societi compenseaz pierderile n favoarea datoriilor. Furnizorul de capital
preia o funcie de garanie pentru riscurile de antrepriz ale proiectului. n calitate de compensaie i totodat pentru a asigura controlul acestor riscuri, el are dreptul de participare
la activitatea i controlul societii, precum i la informare.
Creana preferenial este furnizat unei companii doar pe o perioad limitat de
timp i n funcie de termenii specificai n contractul de creditare include, ntre altele,
informaii cu privire la perioada, rata dobnzii i dreptul de a interveni i de a accesa informaii. Furnizorii de capital solicit, de asemenea, garanii specifice din partea beneficiarului de capital pentru a reduce riscurile de credit. Aceasta include fie furnizarea de capitaluri
proprii sau un acord cu aa-numitele clauze sau tere pri, cum ar fi, de exemplu, garanii
sau drepturi contractuale de intervenie.
Capital de tip mezanin este un instrument hibrid, nglobnd att caracteristici specifice fondurilor mprumutate, ct i ale fondurilor proprii. Comparativ cu capitalul propriu,
capitalul de tip mezanin prezint mai puine drepturi de decizie n cadrul societii, dar implic mai puine riscuri. Comparativ cu creana preferenial, capitalul de tip mezanin este
considerat, n mod similar, drept capital propriu pur, deoarece este subordonat acestuia.
Acest lucru nseamn c va fi deservit dup creana preferenial, dar nainte de furnizorii
de capital. n anumite circumstane, capitalul de tip mezanin are un avantaj, deoarece
consolideaz capitalul social ca un nlocuitor de capital propriu, ceea ce nseamn mai
multe garanii i mai multe opiuni de creditare pentru o companie.

3.7. STRUCTURA DE FINANARE


n faza de construcie, capitalul mprumutat este pltit n trane, n funcie de necesitile
specifice legate de naintarea lucrrii, ceea ce nseamn c dobnda este facturat doar pe
poriunile pltite. Cnd cldirea este gata, puntea de finanare (finanarea capitalului de lucru) a construciei pe termen scurt este transformat ntr-o finanare final pe termen lung.
Ratele dobnzilor la capitalul mprumutat sunt compuse din rata dobnzii de referin
plus o marj specific a proiectului, care depinde de structura de risc, durata proiectului,
toate celelalte costuri legate de credit, precum i ateptrile bncii privind rambursarea
acestuia.
42

Creditele pentru proiecte mai mici sunt adesea furnizate de o singur instituie de credit. Sume mai mari sunt furnizate, de obicei, sub form de credite sindicalizate n cazul n
care o banc mare subscrie ntregul credit n numele altor instituii de credit sau oferte
de club (n cazul n care datoria este proprietatea solidar) pentru un control mai bun al
riscurilor.
Capitalul poate fi pus la dispoziie fie n avans, proporional cu capitalul mprumutat
sau sub forma obligaiei de plat la sfritul fazei de construcie. Punile de capital sunt
specifice pentru proiectele PPP care obin disponibilitatea capitalului propriu doar la sfritul fazei de construcie. n acest caz, riscul de credit n timpul fazei de construcie trebuie
s fie garantat de obligaiunile de garanie emise de entitatea proiectului.
Procentul de capital propriu pentru proiectele PPP cu finanarea de proiecte depinde
foarte mult de caracterul specific al proiectului. Aceasta va include riscurile percepute ntrun context naional, contextul sectorului economic specific i riscurile din cadrul proiectului individual; n special, dac se implic un anumit risc de cerere, cerina privind capitalul
propriu va fi mult mai mare. n cazul n care riscurile de cerere i venituri sunt transferate
partenerului privat, cerinele bncii de finanare n ceea ce privete procentul de capital
propriu sunt semnificativ mai mari. Multe bnci n ziua de azi nici nu vor finana proiectele
cu risc semnificativ de cerere, precum proiecte ce implic tarife de utilizare.

3.8. FURNIZORII DE CAPITAL


Aa cum exist diferite tipuri de capital, care pot fi utilizate n proiecte PPP tot astfel,
exist, de asemenea, diferii furnizori de capital. Capitalul propriu este asigurat de promotori privai, inclusiv societi de construcii i fonduri de capital, iar capitalul mprumutat
n mare parte de ctre bncile comerciale sau de investitori instituionali, cum ar fi companii de asigurare, fonduri de pensii etc.
Toi furnizorii de capital vor examina proiectul nainte de a lua decizia s aloce capitalul. Ei se vor concentra n special asupra riscurilor intrinsece (proprii) ale proiectului i le
vor analiza. O decizie pozitiv de investiii sau creditare poate fi considerat ca un vot de
ncredere pentru stabilitatea fluxurilor de numerar i credibilitatea economic a ntregului
proiect. Furnizorii de capital vor continua monitorizarea proiectului pe durata de via
a contractului. Acest lucru ar trebui s fie considerat de ctre partenerul public drept o
funcie suplimentar benefic de control.

3.8.1. Investitorii privai


Capitalul propriu poate fi, de asemenea, acordat proiectelor PPP de ctre sponsori i/
sau investitori financiari. Sponsorii sprijin, de obicei, finalizarea proiectului prin furnizarea
de servicii operaionale (de ex. planificare, construcie, servicii de gestionare etc.). Obiectivul lor este de a realiza un profit rezonabil participnd la proiect, totodat limitndu-i
responsabilitatea lor prin crearea unei entiti de proiect (Societate de Investiii n Scopuri
Speciale). Investitorii financiari, n funcie de riscul la profit, anticip profiturile ca o ntoarcere a capitalului investit n form de fluxuri financiare stabile pe termen lung sau ncearc
s-i maximizeze profiturile lor cu o opiune de ieire.

43

MANUAL PRIVIND PRACTICILE DE IMPLEMENTARE A PROIECTELOR DE PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT I CONCESIUNILOR

Investitorii de capital PPP pot fi mprii, n funcie de durata investiiilor, n investitori


pe piaa primar i investitori pe piaa secundar. Investitorii pe piaa primar sunt cei care
particip la iniierea proiectului i sunt, prin urmare, interesai de perspectiva de profituri
mai mari, asumndu-i i riscuri mari la iniierea proiectului. Atunci cnd proiectele sunt
construite i devin operaionale, investitorii primari din cadrul proiectului caut, de obicei,
s-i vnd investiiile pentru a elibera fondurile n scopul de a le reinvesti n alte proiecte
noi. Ei vnd capitalurile lor proprii la aa-numiii investitori secundari.
Investitorii pe piaa secundar de capital n Europa sunt, de obicei, fondurile de capital
privat, imobiliare i fondurile de infrastructur, precum i societile de asigurare i fondurile de pensii. Proiectele PPP sunt considerate ca fiind speciale de ctre investitori, deoarece fluxurile de numerar sunt cel puin parial garantate de un partener cu garanii de top,
i anume sectorul public. Investitorii cer un profit rezonabil pentru capitalul investit pentru
a atenua riscurile pe care i le asum. Rezultatul este c investitorii respectivi solicit un
profit mai mare dect creditorii care au un drept contractual la rambursare.

3.8.2. Furnizorii de capital mprumutat


Capitalul mprumutat este, de obicei, furnizat proiectelor PPP de ctre bncile comerciale. Ca o compensaie, aceste bnci aplic o rat a dobnzii care depinde de riscurile pe
care i le asum cu capitalul lor.
Avnd n vedere orientarea fluxului de numerar i responsabilitatea limitat a acionarilor, s-ar putea considera c furnizorii de datorii sunt expui la un nivel relativ ridicat
de risc, n special, n cazul de finanare de proiecte. Riscul de ntrzieri de plat sau riscul
nerambursrii creditului este analizat nainte de aprobarea creditului, dup examinarea
documentaiei de proiect: tehnice, economice i juridice.
Ei verifica detaliat previziunile fluxurilor de numerar i veniturile opionale. Pe lng
furnizarea unui capital potrivit, furnizorii de crean cer de la proiectele PPP drepturi i garanii specifice, care devin parte a contractului de credit. Beneficiarul creditului, care este
entitatea proiectului, trebuie s respecte specificaiile de finanare cum ar fi, de exemplu,
ponderea acoperirii serviciului datoriei (DSCR), precum i aa-numitele angajamente. n
caz de nerespectare sau n caz de nerambursare, achitarea de dividende implicite ctre
furnizorii de capital propriu sunt oprite.
Entitatea de proiect trebuie s stabileasc, de asemenea, conturi de rezerve i de lichiditate la serviciul datoriei i s finaneze ntreinerea ulterioar a activelor fizice. Contul de
rezerv dedicat serviciului datoriei este un cont pe care o sum de rezerv este depus
pentru a acoperi dobnzile i plile de capital. Ali furnizori semnificativi de capital, de
obicei sub forma de creane principale, sunt bncile internaionale de dezvoltare. n cele
mai multe cazuri, acestea ofer guvernelor finanare pentru proiecte la rate favorabile a
dobnzii n raport cu ratele comerciale de mprumut. n schimb, ei aproape ntotdeauna
insist s aib un grad ridicat de control i gestiune asupra ntregului proces de pregtire
i atribuire a proiectului.

44

Figura 6: Structura tipic a partenerului privat

partener
public

consilier

reprezint

contractare
consilier

Partener
principal prim
investesc

Finanatori
de datorie*

Garant
contracteaz

Acionari*

Consultani pe finane

Contractor de
proiectare i
construcii

Operator

contracteaz

contracteaz

subcontractori

Furnizeaz
servicii

subcontractori

Utilizatori finali

* Finanarea din sectorul privat a unui proiect PPP const, de obicei, dintr-un amestec de capital propriu, furnizat de investitori n proiect, i datoria terilor, furnizat de bnci (sau prin intermediul instrumentelor financiare, cum ar fi obligaiunile).
Investiia de capital nseamn c n caz de pierderi n cadrul proiectului PPP acestea vor afecta mai nti investitorii, i dac se
vor nregistra pierderi ale investiiilor de capital, aceasta urmeaz s afecteze i creditorii bancari. De aici rezult c investiiile
de capital poart un risc mai mare dect datoria, din acest motiv investitorii de capital se ateapt la o rentabilitate mai mare
pentru riscul asumat. Deoarece capitalul este, prin urmare, mai scump dect datoria, cu ct mai mare este datoria proiectului, cu att mai mici vor fi costurile totale de finanare. Tehnica utilizat pentru a colecta o mare parte a datoriilor pentru
proiecte PPP este cunoscut sub numele de finanare de proiecte. Un proiect tipic de PPP poate oferi cam 60-70 din necesarul total de finanare, adic raportul dintre datorie i capital propriu. ntr-un PPP garania creditorilor poate s se limiteze
la Proiect, care cuprinde n primul rnd fluxurile de numerar de proiect i probabil mai puin capital al investitorului/ sponsorului (un caz tipic pentru un contract de concesiune). Sponsorii se bazeaz, prin urmare, pe fluxul de numerar din plata
taxelor, pentru a rambursa mprumutul. Prin urmare, principalele active pe care creditorii se pot baza n calitate de garanie
sunt reprezentate prin contractul dintre partenerul public i privat i fluxurile de numerar care provin din acest contract.

Cu toate acestea, abordarea de mai sus, mai degrab una general, trebuie s ia n
considerare i rata dobnzii n RM, una destul de nalt n prezent pe care partenerul privat
o va achita la mprumuturi, astfel cota investitorilor de capital ar putea fi mai mare i, n
consecin, raportul datoriilor la capital propriu ar putea fi chiar n favoarea capitalului.

45

PARTEA a IV-a:
MANAGEMENTUL
PROIECTELOR DE PPP

MANUAL PRIVIND PRACTICILE DE IMPLEMENTARE A PROIECTELOR DE PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT I CONCESIUNILOR

Odat cu intrarea n vigoare a Legii nr.179-XVI cu privire la parteneriat public-privat, n


2008 Guvernul Republicii Moldova a creat n cadrul APP o structur instituional special
care coordoneaz proiectele PPP i sarcinile lor specifice atribuite diferitor autoriti publice. Ca i n majoritatea rilor, structura n cauz este responsabil de elaborarea politicilor
i dezvoltarea n continuare a condiiilor-cadru pentru PPP-uri i concesiuni, precum i
pregtirea i punerea n aplicare a proiectelor cu sprijinul practic i asistena oferit de
ctre unitatea consultativ de specialitate n cadrul APP Direcia PPP. Competenele
tuturor instituiilor implicate (Figura 7) sunt prevzute n capitolul III al Legii nr 179-XVI cu
privire la parteneriatul public-privat .
Figura 7. Cadrul instituional in domeniul parteneriatului public-privat
GUVERNUL REPUBLICII
MOLDOVA
10

CONSILIUL NAIONAL
PENTRU PARTENERIATUL
PUBLIC-PRIVAT

MINISTERUL
FINANELOR

MINISTERUL
ECONOMIEI

AGENIA PROPRIETII
PUBLICE
3

4
6

AUTORITILE PUBLICE LOCALE

AUTORITILE PUBLICE
CENTRALE

REEAUA
GUVERNAMENTAL PPP

1.
2.
3.
4.

Aprobarea documentelor de politici i actele normative, asigurarea executrii legii.


Elaborarea politicilor n domeniul PPP.
Implementeaz politicile PPP.
Coordonarea iniierii i realizrii proiectelor la nivel naional, avizarea studiilor de
fezabilitate de interes naional i local;
5. Iniierea, dezvoltarea, semnarea i monitorizarea contractelor de PPP n domeniul
su de ramur.

48

6. Implementarea politicilor n domeniul PPP la nivel local, precum i iniierea, dezvoltarea, semnarea i monitorizarea contractelor de PPP.
7. Coordonarea tuturor activitilor n domeniu ntre autoritile administraiei publice centrale i Direcia parteneriat public-privat.
8. Examinarea propunerilor privind participarea bugetului de stat la realizarea proiectelor de PPP, monitorizarea cheltuielilor de la bugetul de stat pentru realizarea
proiectelor de PPP.
9. Asigurarea lucrrilor de secretariat ale CNPPP.
10. Consultarea Guvernului n domeniul PPP.

4.1. COMPETENELE AUTORITILOR PUBLICE N


IMPLEMENTAREA PROIECTELOR DE PPP
Guvernul Republicii Moldova este autoritatea public ce are n competen
aprobarea documentelor de politici privind dezvoltarea parteneriatului public-privat,
precum i aprobarea actelor normative necesare pentru executarea Legii cu privire la
parteneriatul public-privat, desemnarea autoritii publice care va ncheia contractele
cu partenerii privai n cazul parteneriatelor public-private iniiate de ctre Guvern
sau de autoritile publice centrale, precum i alte funcii, reieind din prevederile
legislaiei.
n vederea asigurrii unui sprijin politic pentru PPP la cel mai nalt nivel guvernamental,
toate problemele majore legate de PPP n Republica Moldova, n conformitate cu art. 11
din Legea nr 179 din 10.07.2008, necesit s fie aprobate direct de Guvern. n primul rnd,
Guvernul ia o decizie cu privire la care bunuri proprietate public a statului, lucrri i servicii de interes public naional pot fi luate n considerare pentru a fi puse n aplicare printrun PPP i aprob obiectivele la astfel de proiecte. Guvernul este responsabil de stabilirea
cerinelor de selectare a partenerului privat, aprobarea de acte normative i documentelor
de politici n sfera de aplicare a PPP, inclusiv documentelor i procedurilor standard care
sunt considerate necesare pentru pregtirea i punerea n aplicare a PPP.
Ministerul Economiei este autoritatea public central responsabil de elaborarea
documentelor de politici privind dezvoltarea PPP n Republica Moldova i elaborarea de
propuneri privind modificrile i completrile la actele i normele legislative i normative
cu privire la proiectele destinate PPP (articolul 12 din Legea nr.179 din 10.07.2008).
n acelai timp, Ministerul Economiei joac un rol important n asigurarea legturii necesare ntre Guvern i alte pri interesate, n special pentru c el este responsabil de a
prezenta Guvernului spre aprobare proiecte de acte normative, care sunt necesare pentru
punerea n aplicare a Legii nr.179 din 10.07.2008.
Ministerul Finanelor este autoritatea public central, care are n competen examinarea propunerilor privind participarea bugetului de stat la realizarea proiectelor de
parteneriat public-privat iniiate i aprobate de ctre Guvern, precum i monitorizarea
procesului executrii de ctre partenerul public a cheltuielilor de la bugetul de stat pentru
realizarea proiectelor existente de parteneriat public-privat de interes naional.

49

MANUAL PRIVIND PRACTICILE DE IMPLEMENTARE A PROIECTELOR DE PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT I CONCESIUNILOR

n conformitate cu articolul 13 din Legea PPP, Ministerul Finanelor este responsabil de


examinarea propunerilor care implic participarea bugetului de stat la realizarea proiectelor PPP deja aprobate i este angajat n monitorizarea cheltuielilor fondurilor aferente PPP
de ctre partenerii publici.

4.1.1. Autoriti publice executive i consultative


Agenia Proprietii Publice este autoritatea central, subordonat Ministerului Economiei care implementeaz politicile n domeniul parteneriatului public-privat, coordoneaz iniierea proiectelor PPP la nivel naional, avizeaz studiile de fezabilitate pentru
proiectele PPP. Agenia, prin intermediul Direciei PPP, asigur lucrrile de secretariat din
cadrul Consiliului Naional pentru parteneriatul public-privat, precum i activitatea Reelei
interministeriale de parteneriat public-privat.
n ceea ce privete coordonarea iniierii proiectelor PPP n Moldova, rolul-cheie este
atribuit Ageniei Proprietii Publice i Direciei PPP din cadrul Ageniei. Ca o agenie de
implementare, care este n subordinea Ministerului Economiei, APP este primul punct de
consultare pentru ambii parteneri publici i privai n toate aspectele legate de PPP i ofer
o gam larg de asisten consultativ pentru alte autoriti publice care sunt implicate n
identificarea i managementul proiectelor PPP. n plus, n atribuiile sale de autoritate public intr pregtirea avizrii tuturor hotrrilor de Guvern menionate mai sus, n ceea ce
privete obiectivele proiectelor PPP i elaborarea documentaiei standard, procedurilor de
selectare i condiiilor generale n domeniul de aplicare al PPP care urmeaz a fi aprobate.
De asemenea, APP asigur coordonarea general la toate activitile PPP la nivel naional.
Direcia parteneriat public-privat este unitatea n cadrul APP cu competene concrete n domeniu, printre care ar fi:
coordonarea iniierii parteneriatelor public-private la nivel naional;
asistarea partenerului public n identificarea obiectivelor proiectelor de parteneriat
public-privat de interes naional, elaborarea cerinelor generale privind selectarea
partenerului privat, precum i a condiiilor parteneriatului public-privat propuse
de ctre autoritile administraiei publice centrale n baza studiilor de fezabilitate,
prezentarea acestora Guvernului spre aprobare;
identificarea deficienelor i barierelor din calea realizrii eficiente a parteneriatelor
public-private; prezentarea ctre Guvern a rapoartelor anuale, publicarea analizelor
statistice privind proiectele de parteneriat public-privat;
identificarea potenialelor parteneriate public-private n baza informaiilor transmise de partenerii publici i facilitarea contactelor ntre acetia i potenialii parteneri
privai;
avizarea studiilor de fezabilitate pentru parteneriatele public-private de interes naional i local;
diseminarea celor mai bune practici i recomandri n domeniul realizrii parteneriatului public-privat;
monitorizarea i evaluarea realizrii parteneriatelor public-private;
acordarea ctre partenerii publici i partenerii privai a asistenei necesare aplicrii
50

Legii nr.179 din 10.07.2008;


acordarea, la cererea oricrei persoane, de consultaii n domeniul parteneriatului
public-privat i instruirea personalului partenerilor publici.
publicarea comunicatelor informative i a documentelor aferente procedurii de
selectare a partenerilor privai pe pagina web a Ageniei;
inerea evidenei parteneriatelor public-private i a riscurilor aferente realizrii fiecrui parteneriat.
Consiliul Naional pentru parteneriatul public-privat este o autoritate consultativ, fr personalitate juridic, instituit pentru consolidarea eforturilor n organizarea eficient a parteneriatului public-privat, precum i pentru definirea prioritilor i strategiilor
de implementare a parteneriatului public-privat. Funcia de baz a Consiliului const n
evaluarea politicii statului pentru definirea prioritilor i strategiilor de implementare a
parteneriatului public-privat n Republica Moldova i monitorizarea PPP la nivel naional.
CNPPP a fost aprobat de ctre Guvern prin Hotrrea nr. 245 din data de 19 aprilie 2012.
Astfel, politica de stat n domeniul de aplicare a PPP, inclusiv activiti n care APP
funcioneaz n calitate de autoritate de implementare, precum i elaborarea politicilor
n domeniul PPP, unde sunt evideniate succesele, barierele i lacunele n realizarea PPPurilor sunt asigurate i coordonate de Consiliul Naional pentru PPP (Consiliul). Prin urmare, Consiliul joac un rol important n coordonarea PPP de interes naional, evaluarea
eficienei acestora i propunerea modificrilor n cadrul Guvernului privind situaia actual a PPP, astfel, contribuind la crearea unor condiii favorabile pentru investiii. Ori de cte
ori este necesar, Consiliul are dreptul de a sugera crearea unor grupuri de lucru speciale
i de a desemna experi responsabili de pregtirea rapoartelor privind aspecte specifice.
Reeaua interministerial de parteneriat public-privat este o structur consultativ de competen general, fr personalitate juridic, ce presupune reprezentarea
fiecrei autoriti publice centrale n cadrul reelei de ctre doi reprezentani, n componena creia sunt inclui specialiti din fiecare sector al economiei naionale pentru
implementarea cu succes a proiectelor de interes public naional. Totodat, reeaua PPP
reprezint o platform de discuii, ce permite autoritilor administraiei publice centrale
s beneficieze de un flux de informaie continuu, comunicare i consolidare a capacitilor instituionale prin intermediul programelor de instruire avnd la baz bunele practici
internaionale n domeniul parteneriatului public-privat.
Coordonarea edinelor reelei i formarea/ instruirea obligatorie a membrilor si este
atribuit Direciei PPP din cadrul APP.
Competenele reelei interministeriale de parteneriat public-privat:
asigurarea implementrii politicilor n domeniul PPP;
identificarea deficienelor;
asigurarea implementrii programelor de dezvoltare PPP;
diseminarea celor mai bune practici internaionale n domeniul PPP;
participarea la cursurile de instruire, vizitele de studiu;
participarea n cadrul comisiilor de selectare a partenerilor privai;
51

MANUAL PRIVIND PRACTICILE DE IMPLEMENTARE A PROIECTELOR DE PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT I CONCESIUNILOR

1.
2.
3.
4.
5.

asigurarea dialogului i cooperrii cu Direcia PPP n ceea ce privete;


identificarea i coordonarea proiectelor de PPP;
identificarea obiectivelor i condiiilor proiectelor;
punerea n aplicare a documentaiei standard n domeniul PPP;
asigurarea transferului de cunotine i bunelor practici;
acordarea de asisten consultativ.

Figura 8. Interaciunea RiPPP

Luarea deciziilor

Elaborarea
politicilor

Implimentarea
politicilor

Dialog i
cooperare

Raportare

RIPPP a fost instituit n anul 2013 prin Hotrrea Guvernului nr. 255 din 11.04.2013
privind instituirea Reelei interministeriale de parteneriat public-privat.

4.1.2. Autoritile contractante (parteneri publici)


n conformitate cu articolul 11 din Legea nr. 179 din 10.07.2008, de competenele Guvernului ine determinarea autoritilor publice care semneaz contractele PPP de interes
naional autoritate contractant i, prin urmare, este responsabil de punerea n aplicare
a proiectului. n Republica Moldova acestea pot fi autoriti publice centrale i, n practic,
n majoritatea cazurilor, este unul dintre ministerele de resort care figureaz ca partener
public la un contract PPP. Acestea sunt responsabile de iniierea parteneriatelor publice private n domeniul de competen i avnd ca baz proprietatea public a statului,
precum i de elaborarea studiilor de fezabilitate n cazul n care intenioneaz iniierea

52

unor proiecte de PPP, precum i monitorizarea contractelor de parteneriat public-privat


ncheiate.
Autoritile administraiei publice locale sunt autoritile contractante responsabile de
implementarea politicilor n domeniul PPP la nivel local, precum i de iniierea, dezvoltarea, semnarea i monitorizarea contractelor de PPP iniiate la decizia acestora. Nemijlocit
de competena primarului sau a preedintelui raionului, dup caz, ine semnarea contractelor de parteneriat public-privat i expedierea n adresa Ageniei a copiilor acestora
pentru a fi luate la eviden i asigurarea monitorizrii i controlului realizrii proiectelor de
parteneriat public-privat n raza unitii administrativ-teritoriale respective.
Un rol important n acest context este atribuit administraiilor publice locale (consilii
municipale i raionale, primari de municipii i preedini de raioane). Pe lng aprobarea
infrastructurilor i serviciilor de interes public local, care sunt sugerate pentru a fi implementate prin PPP i rolul decisiv pe care l joac n procesul de selectare a partenerului
privat, competenele lor includ monitorizarea proiectelor locale PPP.

4.2. PROCESUL DE IMPLEMENTARE A PROIECTULUI DE PPP


Proiectele PPP poteniale trec prin mai multe etape pn acestea pot fi puse n aplicare.
Procesul general poate fi structurat n diferite etape. Fiecare etap duce la o decizie luat
de ctre factorii de decizie responsabili. Intrarea ntr-o faz urmtoare nseamn ntotdeauna mai multe eforturi i mai multe cheltuieli, astfel nct costurile pentru modificare
sau stopare a proiectului cresc.
Acest capitol ar trebui s ofere o imagine de ansamblu asupra procesului de structurare a proiectelor de la identificarea acestora pn la sfritul duratei contractului i ar trebui
s sprijine nelegerea procesului de ctre fiecare participant la proces, pentru a nelege
rolurile i sarcinile lor, cine este responsabil pentru decizii i ce msuri vor urma n acest
proces. Procesul poate fi completat cu subsecvene pentru fiecare sector, cu furnizarea
informaiilor mai detaliate.

53

MANUAL PRIVIND PRACTICILE DE IMPLEMENTARE A PROIECTELOR DE PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT I CONCESIUNILOR

Figura 9. Etapele de implementare a proiectului PPP

Studiu de pre-fezabilitate

Autoritate public responsabil n cooperare cu AAP (Direcia PPP)


Indentificarea general a proiectului conform necesitii specifice,
accsesibilitatea i rentabilitatea msurii
Test general de corespundere ntr-o schem PPP
Rezultat: decizia luat de PPP (direcia PPP de a efectua o analiz economic detailat n studiul de fezabilitate / estimarea costurilor n
buget (MF)

Studiul de fezabilitate (analiza economic pentru


ambele variante) (caz de afaceri)

II

Autoritate public responsabil n cooperare cu AAP (Direcia PPP)


Compararea raportului cost / eficien a comparatorului sectorului
public i PPP fictive
Rezultat: decizia de a iniia procedura de atribuire a contractului ntro schem PPP, aprobat de APP (Direcia PPP / estimarea costurilor
pentru buget (MF))
Acordarea bugetului de ctre MF, n aa fel nct procesul de stribuire
a contractului s fie iniiat

Procesul de atribuire a contractului cu actualizarea


studiului de fezabilitate (analiza economic)

III

Actualizarea analizei economice i calculele pentru CSP


Comparaia ntre GSP i oferta privat (PPP)
Rezultat: decizia de atribuire luat de APP (direcia PPP) / estimarea
costurilor pentru buget (MF)

Monitorizarea bazei pentru analiza economic

IV

Realizarea obiectivelor, executarea proiectului, evoluia costurilor, veniturilor i riscurilor


Rezultat: msurarea succesului, experienei cu privire la proiectele
PPP n general i contractare, bazele de date ( de ex: alocarea riscurilor)

54

La prima etap, un proiect trebuie, n general, identificat ca rspuns la o necesitate


specific, cu posibilitatea general de a-l finana, reieind din rentabilitatea analizat, care
respectiv rezult dintr-un studiu de prefezabilitate n care se contureaz i varianta aleas
de finanare. La acest studiu de prefezabilitate ar trebui s lucreze, n principal, autoritatea
public responsabil pentru potenialele proiecte PPP n coordonare cu APP. Pe baza studiului de prefezabilitate ar trebui s existe o decizie, dac proiectul ar putea fi fezabil, n general, i ar putea fi realizat ntr-un PPP sau nu. Prin urmare, trebuie s fie efectuat analiza
economic a ntregului ciclu de via a proiectului. n aceast ordine, rezultatele studiului
de prefezabilitate este oportun s fie avizate de ctre APP. Costurile estimative pentru
ntregul ciclu de via a proiectului, n cazul n care acesta necesit a fi subvenionat, trebuie s fie transmise Ministerului Finanelor pentru planificarea bugetului de stat pentru
urmtorii ani.
Figura 10. Managementul APC n atribuirea contractelor PPP
Bugetul de Stat
Ministerul Finanelor

Partener Public
desemnat

Agenia
Proprietii Publice

Specificaia
cerinei

Studiu de
pre-fezabilitate

Alternative de
realizare (opiuni)

Examinarea
fezabilitii
economice

Grup de experi
cooptai

-costuri de construcie
-costuri de nchiriere

Bugetarea
proiectului PPP

Contract de parteneriat public-privat

Urmtoarea etap n procesul structurat este Studiul de Fezabilitate care este iniiat de
ctre partenerul public. Analiza economico-financiar trebuie s fie calculat mai profund
i s ofere o comparaie ntre realizarea proiectului de ctre autoritatea public prin sche-

55

MANUAL PRIVIND PRACTICILE DE IMPLEMENTARE A PROIECTELOR DE PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT I CONCESIUNILOR

m de achiziii sau ntr-o schem PPP. n acest caz, autoritatea public responsabil trebuie
s creeze un comparator al sectorului public (CSP), n ceea ce privete avantajul economic
sau dezavantajul fiecrei opiuni. n aceast faz realizarea proiectului ntr-o schem PPP
trebuie s fie o variant fictiv cu ipoteze care deriv din experiena altor proiecte i de
pe piaa PPP. Ambele variante trebuie s fie calculate n condiii de cadru identice i timp.
Comparaia dintre beneficiile financiare i non-financiare, costuri i riscuri conduce la rezultatul dac un proiect PPP permite anticiparea avantajelor economice sau nu (evaluare
calitate /pre prin metoda actualizat net i evaluare cost-beneficiu).
Deoarece rezultatele din Studiul de Fezabilitate sunt convertite n analiza rentabilitii,
aceste date trebuie s fie actualizate periodic, atunci cnd apar ajustrile din CSP sau n
procesul de atribuire13. La sfritul procesului de atribuire odat cu primirea ofertelor finale de la parteneri privai, analiza rentabilitii urmeaz s primeasc actualizarea final.
n analiza final se arat dac ofertele private rezult ntr-un avantaj economic fa de
referina actualizat CSP sau nu. n cazul unui rezultat pozitiv proiectul poate fi atribuit
ofertantului ctigtor. Avizarea trebuie s se fac prin intermediul APP, n timp ce ajustrile majore din cadrul proiectului, cele ce rezult n costuri mai mari, n cazul PPP cu
finanarea de la bugetul de stat, n general, trebuie s fie convenite cu MF n timpul procesului de concurs. Rezultatele comparaiei finale trebuie s fie transferate la MF pentru
actualizarea n bugetul de stat.
Pe durata de via a contractului, proiectul trebuie s fie gestionat i monitorizat de
ctre partenerul public. n acest caz, autoritatea public evalueaz capacitatea privind
ndeplinirea obligaiilor convenite n contract. Ar putea s apar ajustri la plat pe durata
ciclului de via a contractului, astfel nct costurile actualizate s fie transferate ctre MF
pentru actualizri la bugetul de stat14.
Diferite faze i instrumente pentru compilarea analizei economice sunt explicate n
mod detaliat n glosarr i n capitolele 4.6 - 4.10 ale prezentului manual.

4.3. IDENTIFICARE DE PROIECT


Proiectele PPP au aceleai obiective comune de a promova bunstarea social i economic a rii i, de asemenea, aceeai problem a resurselor bugetare limitate pentru a
atinge aceste obiective. Prin urmare, este extrem de important pentru Republica Moldova
s fie n msur s identifice i s realizeze proiecte poteniale ,,de succes i, n acelai
timp, s dezvolte capacitile de a expertiza i identifica din timp proiecte de insucces
la o faz timpurie.
Rspuns la o necesitate specific
Toate proiectele de investiii publice trebuie s rspund la o necesitate identificat. O
astfel de necesitate ar putea fi considerat o aciune care ar aborda o problem serioas
cu privire la condiiile economice sau sociale ale unui ora, municipiu, regiune sau chiar a
ntregii ri. O necesitate este diferit de o dolean, realizarea creia ar fi oportun, ns ar
putea fi nerealizabil.
Necesitile sunt adesea exprimate de guverne prin diferite documente de politici
legate de diferite sectoare ale economiei. Guvernele public aceste documente pentru

56

consultare cu societatea civil. Experiena a artat c cele mai reuite proiecte PPP sunt
cele care sunt motivate de o necesitate uor identificat. Un exemplu bun n acest sens
ar fi un proiect care a fost necesar pentru a se conforma cu un termen legal strict privind
mbuntirea condiiilor de mediu.
Prioritizarea proiectului
n general, nu exist aproape nici o ar din lume care i poate permite s aprobe
toate proiectele care demonstreaz o valoare economic pozitiv i guvernele trebuie
s prioritizeze la rndul lor proiectele. n mod logic, n scopul de a asigura cea mai bun
rentabilitate a investiiei publice, proiectele care obin cea mai mare valoare economic
urmeaz a fi aprobate primele. Cu toate acestea, n practic, lucrurile se ntmpl foarte rar
n acest fel. Prioritile politice sunt cele mai frecvente cauze de ce proiectele date au un
avantaj n faa celorlalte proiecte.
Guvernele pot decide c exist sectoare mai importante ale economiei n anumite
etape ale ciclurilor economice. Funcionarii publici implicai n evaluarea proiectelor de
capital vor fi contieni de faptul c datoria lor principal este de a stabili date i de a
prezenta aceste date ctre guverne, ca cele din urm s ia decizia. n acest context, este
mai uor de a acorda preferin proiectelor financiar independente, dect celor care ar putea fi prioritizate, pentru c acestea au un impact limitat asupra bugetului municipal sau
de stat. Alte proiecte ar putea fi privite drept mobilizatoare de capital privat n schimbul
subveniei publice limitate.

4.3.1. Determinarea obiectivelor proiectului


Vor exista ntotdeauna numeroase idei de proiecte n orice autoritate public. Prin urmare, este important de a avea un proces de evaluare la nivel strategic, astfel nct doar
proiectele care sunt n msur s ndeplineasc criteriile de baz, s fie dezvoltat13.
La nivelul central doar proiectele care sprijin obiectivele politice ale guvernului i
obiectivele de dezvoltare social i economic ale rii ar trebui luate n considerare. Publicarea unor astfel de aspecte ofer transparena de intenie, precum i responsabilitatea
pentru realizare sau incapacitatea de a realiza, dup caz.
Un proiect poate urmri doar atingerea unui singur obiectiv de politici sau poate avea
scopul de a atinge mai multe dect unul. Claritatea cu privire la obiective ofer baza pentru examinarea modurilor n care obiectivele pot fi atinse i, de asemenea, baz pentru a
evalua eficacitatea de post-implementare a proiectului.
n Republica Moldova, Guvernul, conform competenelor sale, aprob lista bunurilor
proprietate public a Statului i Lista lucrrilor i serviciilor de interes public naional (Anexa 6, vezi HG nr.419 din 18.06.2012, care se actualizeaz periodic).

4.3.2. Aprecierea succesului unui proiect PPP


Aprecierea succesului unui proiect ar trebui s fie n ntregime legat de obiectivele proiectului, asigurndu-se n orice moment c obiectivele sunt exprimate n termeni de rezultate.
n cazul n care, de exemplu, o autoritate n domeniul ocrotiri sntii dorete s reduc decesele prin atacurile de cord cu 30 n 10 ani, prin construirea unui numr de centre

57

MANUAL PRIVIND PRACTICILE DE IMPLEMENTARE A PROIECTELOR DE PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT I CONCESIUNILOR

regionale cardiace, acest lucru prezint un mijloc clar i transparent pentru identificarea
gradului de succes care poate fi atribuit proiectului.
Obiectivul economic ar trebui s fie ca beneficiile non-financiare s rmn mai mari
dect costurile finale ale proiectului realizat, ntruct obiectivele financiare trebuie s se
bazeze pe disponibilitatea activului asupra bugetului i a perioadei de timp14.

4.4. ECHIPA PROIECTULUI


4.4.1. Administrarea proiectului
Lucrul tehnic n procesul de iniiere i realizare a unui proiect PPP necesit a fi realizat
de o Echip de proiect instituit de partenerul public i cu suportul unor consultani externi, experi i specialiti cooptai de autoritatea public, antrenai n dezvoltarea proiectului, care asigur suport consultativ i tehnic echipei de proiect.
Nivelul de pregtire a grupului de experi i modul n care este condus echipa va avea
ntotdeauna un impact substanial asupra rezultatului i calitii proiectelor PPP.
Administrarea, supravegherea i procesele de luare a deciziilor ar trebui s fie ct de
eficiente posibil. n cazul n care potenialii investitori nu vd aceste lucruri n proiect, ei
vor fi ngrijorai de faptul ca proiectul s nu fie constrns de birocraie i ar putea ca n cele
din urm, dup ce s-a irosit mult timp i bani, proiectul s nu fie implementat. Ei cel mai
probabil vor refuza s participe la concurs.
Persoana responsabil principal (PRP) pentru un proiect major (i PPP-urile sunt adesea proiecte majore) ar trebui s fie cel mai nalt oficial din autoritatea public contractant, iar liderul echipei de
proiect managerul executiv de proiect,fiind subordonat
PRP, necesit de a avea experien de durat ntr-un proiect de o asemenea importan.
De asemenea, trebuie remarcat faptul c Echipa de proiect-Grupul de lucru creat n
cadrul autoritii desemnate n calitate de partener public are un rol executiv, fiind un organ consultativ, compus din experi ce furnizeaz comentarii, consultan i suport tehnic
echipei de proiect. Deoarece se recomand ca actori importani din cadrul autoritii s fie
inclui n acest grup de lucru, se va asigura funcia c cele mai importante probleme vor fi
aduse la cunotina oficialului cel mai nalt responsabil pentru proiect (PRP).
Experiena pe parcursul mai multor ani a demonstrat c atunci cnd echipa de proiect
este format dintr-un numr mare de funcionari/ specialiti i cnd acetia primesc mandat executiv, ca rezultat pot fi proiecte care sunt compromise prin ncercarea de a ndeplini cererile tuturor membrilor n scopul de a se ajunge la o decizie. De asemenea, atunci
cnd deciziile importante se bazeaz pe aducerea unui numr mare de oameni mpreun
ntr-o edin, ntrzierile n coordonarea acestor ntlniri pot fi uneori semnificative. Riscul
c ntrzierile neprevzute sunt posibile n general constituie un factor de descurajare
pentru investitori. Prin urmare, orice potenial ofertant/investitor nainte de a se angaja s
fac o ofert va examina inclusiv i modul de administrare a proiectului.
Astfel, conform bunelor practici internaionale, n cadrul echipei de proiect pot fi aplicate urmtoarele reguli:
1. Toi cei implicai n proiect trebuie s neleag rolul lor n proiect i rolurile colegilor.
58

2. Toi trebuie s neleag cine i de ce este responsabil.


3. Managerul de proiect trebuie s aib autoritatea s ia toate deciziile cotidiene. Limita mandatului n general trebuie s fie mai degrab liberal, dect restrictiv.
4. Ar trebui s existe o legtur de raportare direct ntre managerul de proiect i
oficialul principal responsabil din cadrul autoritii, pentru ca mai multe decizii importante s fie luate rapid.
5. Autoritatea ar trebui s evite incomodarea proiectului cu multiple comisii/ grupuri
de lucru/ consilii consultative etc., care ar putea crea confuzie n procesul de luare a deciziilor i acordurilor de responsabilitate, care ar putea duce la ntrzieri n
implementare. Aceste organisme ar putea fi eficiente numai dac au termeni clari
de referin i tuturor prilor interesate le este clar c acestea nu dein mandat
executiv n cadrul proiectului.

4.4.2. Consultan extern


Punctul principal de contact privind consultaiile n toate aspectele legate de PPP n
Moldova este Agenia Proprietii Publice (Direcia PPP din cadrul APP) i tuturor prilor
interesate este recomandabil s direcioneze ntrebrile lor mai nti la aceast autoritate.
Cu toate acestea, va rmne ntotdeauna o multitudine de probleme care trebuie luate n
considerare n orice proiect PPP. Nivelul lor de complexitate de multe ori solicit recurgere
la expertiz extern, dei asistena unor astfel de consilieri externi este de obicei destul de
costisitoare. Prin urmare, este important s se nceap evaluarea prin capacitile existente
n cadrul autoritii publice i s se fac apel la consilieri externi doar pentru expertiza lor
specific juridic, tehnic i/sau financiar.
Figura 11. Exemple de structurare a serviciilor specifice pe categorii
Servicii furnizate
Consultan juridic
1.
2.

Pregtirea unui contract PPP


Revizuirea legal a ofertelor
depuse

Consultan tehnic
1.
2.
3.

Evaluarea cererii pentru servicii


Probleme aferente terenurilor i
proprietii
Elaborarea acordurilor la nivel de
serviciu

Consultan nanciar i economic


1.
2.
3.
4.
5.
6.

Elaborarea analizei economice pentru


proiect
Consultri de pia
Evaluarea abilitii nanciare i
accesibilitatea proiectului
Structurarea cerinelor de nanare
Asisten la proceduri de atribuire
Negocieri cu bncile

Autoritatea public competent ar trebui s nceap prin luarea n considerare a domeniilor de expertiz care nu pot fi prevzute cu competen n cadrul propriei organizaii.
Aceasta ar trebui s enumere aceste servicii specifice pe categorii. De asemenea, ar trebui
s existe diferite liste de servicii cerute de autoritate care ar putea fi n mod rezonabil
59

MANUAL PRIVIND PRACTICILE DE IMPLEMENTARE A PROIECTELOR DE PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT I CONCESIUNILOR

furnizate de un specialist n jurispruden, un specialist financiar i economic i/sau de un


specialist tehnic.
Aceste liste ar trebui s constituie apoi baza ,,ofertelor pentru servicii care vor fi emise
de autoritatea public. O procedur competitiv pentru a gsi consilieri buni, atta timp
ct este efectuat corect, va avea ca rezultat, de obicei, un raport bun de pre/ calitate.
Este normal s achiziionezi trei firme de consultan diferite pentru cele trei categorii
principale de competene. Cnd acestea sunt numite, consilierii trebuie s se ntruneasc
cu echipa de proiect cu care vor conlucra la realizarea proiectului.
La selectarea consilierilor externi pentru proiectul PPP este recomandat de a pune accentul pe experiena conex care necesit s fie legat de caracterul specific al proiectului
i s aib un nivel ridicat de experien anterioar n proiecte PPP, de preferin n mai multe ri. O atenie deosebit trebuie acordat experienei consultanilor individuali propui
de firmele de consultan, mai degrab dect experienei generale a firmei. Nu exist nici
un sens n numirea serviciilor unei firme n cazul n care consultantul individual care este
trimis s lucreze la proiect nu are experien direct sau relevant.

4.5. COSTURI DE INIIERE A PROIECTELOR DE PPP


Autoritile publice responsabile care au decis s pun n aplicare un proiect PPP trebuie s fie pregtite s investeasc resurse financiare substaniale n pregtirea proiectului.
Studiul de fezabilitate, n special, poate fi costisitor.
Aceste costuri ar putea fi reduse atunci cnd partenerul public are deja experiena
de implementare a PPP i deja sunt elaborate modele contractuale. De asemenea, trebuie luat n considerare faptul c multe dintre aceste costuri ar trebui s fie acoperite n
cadrul unui proiect bine pregtit de finanare convenional. Trebuie avut n vedere, de
asemenea, faptul c fondurile investite n pregtirea personalului propriu reprezint o
investiie n calitatea eventual a proiectului. Motivul pentru care costurile de instruire
sunt att de semnificative se datoreaz numrului limitat de experi calificai n elaborarea proiectelor PPP.

4.6. CONINUTUL STUDIILOR DE PREFEZABILITATE I


FEZABILITATE
4.6.1. Studiul de prefezabilitate
nainte de orice consideraie serioas cu privire la metoda de implementare (dac un
proiect va deveni un proiect PPP sau nu, sau va fi finanat n mod convenional), autoritatea public responsabil ar trebui s elaboreze un document (adesea numit un studiu de
prefezabilitate) 15, care investigheaz parametrii de baz ai proiectului propus.
Acesta ar trebui s includ informaii privind urmtoarele:
1. Descrierea general a proiectului, sectorul, locaia, sumarul situaiei existente (statutul proiectului, lucrri de pregtire i documente).
2. Corelarea proiectului cu Planurile Strategice de Dezvoltare ale partenerului public.

60

3. Care sunt obiectivele proiectelor exprimate n termeni de rezultate?


4. Care va fi durata total a proiectului, inclusiv planificare, construcie i operare?
Acte legislative, acorduri internaionale ce reglementeaz domeniul, ce opiuni
sunt disponibile pentru a realiza aceste obiective?
5. Opiunile ar trebui examinate pentru beneficiile care urmeaz a fi realizate.
6. Opiunile trebuie examinate din perspectiva costurilor pe care o s le suporte.
Acest lucru nu nseamn doar capitalul iniial anticipat, dar, de asemenea, costurile
operaionale i de ntreinere anticipate pe ntreaga durat de via a proiectului.
7. Este posibil ca suma beneficiilor s aib o valoare mai mare dect suma costurilor?
8. Riscurile implicate n fiecare opiune ar trebui s fie luate n considerare. Sunt unele
riscuri inacceptabile n contextul obiectivului?
9. Care ar fi cea mai bun opiune de implementare pentru proiect? Ar putea ca capitalul din sectorul privat s fie angajat n realizarea PPP mai rentabil dect fondurile
publice? Dac da, de ce?
10. Exist suficient interes de pia ntr-o astfel de implementare?
11. Autoritatea public responsabil are calificrile necesare ntre oficialii si pentru
implementarea proiectului ?
12. O recomandare pentru a continua sau nu proiectul i o declaraie a opiunii preferate pentru ntrunirea obiectivelor cu strategia preferat de implementare.
13. O descriere a planului de lucru i modalitatea n care proiectul va continua. Acest
document va avea forma unei liste de aciuni i un plan temporal (program) privind termenul de realizare a fiecrei aciuni.
Rezultatele studiului de prefezabilitate ar trebui s dea rspunsuri relevante pentru factorii
de decizie privind continuarea elaborrii proiectului. Studiul de prefezabilitate va rspunde la
mai multe ntrebri legate de proiect i va oferi informaii relevante pentru factorii de decizie.
Un studiu de prefezabilitate devine fundamentul analizei rentabilitii proiectului. n
cadrul analizei rentabilitii este profilat proiectul n general (de exemplu, gama lucrrilor
de construcii, durata proiectului, etc.) i diferite variante pentru a le realiza. n acest sens
realizarea proiectului ntr-o schem convenional sau PPP este diferit din punctul de vedere al realizrii proiectului de ctre autoritatea public, pentru c multe sarcini sau pri
ale acestora pot fi date partenerului privat (de exemplu, lucrrile de construcii, activiti
de finanare, riscuri), n timp ce partenerul public i asum rolul de monitorizare a contractului, dup caz a plilor partenerului privat. n faza urmtoare, analiza rentabilitii este
transferat ca baz pentru Studiul de Fezabilitate i analizele ulterioare.
Analiza rentabilitii ar trebui s fie considerat un document dinamic care ar trebui s
fie actualizat periodic, odat cu apariia noilor informaii sau datelor mai exacte. Avnd n
vedere c studiul de prefezabilitate urmrete doar s fac aproximri ale costurilor i beneficiilor, este important de a studia evenimentele n timpul planificrii proiectului care ar
putea afecta evaluarea iniial. Asemenea evenimente ar putea include inflaia preului de
construcie, schimbri ale condiiilor economice i financiare (naionale i internaionale)
i condiiilor sociale.

61

MANUAL PRIVIND PRACTICILE DE IMPLEMENTARE A PROIECTELOR DE PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT I CONCESIUNILOR

O schimbare semnificativ sau o serie de mici modificri combinate ar putea fi suficient pentru a schimba avizul iniial cu privire la fezabilitatea proiectului. n timp ce decizia final de a continua sau nu revine autoritii publice responsabile. Trebuie recunoscut
faptul c n cazul unui proiect PPP un studiu de fezabilitate nefavorabil sau o analiz a
rentabilitii nefavorabil va submina grav perspectivele de a primi sprijin adecvat din
partea ofertanilor n sectorul privat i, desigur, de la finanatorii lor.
Analiza rentabilitii n cazul aa-numitor ,,bunelor practici n domeniu este ncontinuu actualizat pn la punctul cnd documentele de finanare sunt semnate pentru
a recunoate valorile finale ,,reale atribuite proiectului. Acest proces de actualizare a
evoluiei proiectului faciliteaz o evaluare ,,ex - post care poate demonstra cum evolueaz de fapt proiectul n raport cu ateptrile din analiza de rentabilitate. Avantajul acestui
exerciiu este important pentru identificarea greelilor i respectiv, evitarea lor n alte
proiecte pe viitor.

4.6.2. Studiul de fezabilitate


n Studiul de fezabilitate, concluziile Studiului de prefezabilitate trebuie s fie analizate
mai profund. Aproximrile de costuri, beneficii i riscuri ar trebui s fie nlocuite cu date
stabile i detaliate. n plus, n Studiul de fezabilitate ar putea fi incluse date i informaii
mai relevante16. Cel puin Studiul de fezabilitate trebuie s permit factorilor de decizie n
aceast faz s decid dac un proiect ar putea fi atribuit la o schem PPP sau nu. De asemenea, trebuie s se in cont de ajustrile n structura proiectului i la analiza rentabilitii.
n acest sens, analiza rentabilitii trebuie, de asemenea, s fie actualizat periodic n timpul procesului de atribuire pn cnd proiectul ar putea fi atribuit unui partener privat.
Urmtoarea ilustraie arat importana Studiului de fezabilitate de-a lungul ntregului
proces PPP, nu doar la nceputul lui.
Figura 12. Importana studiului de fezabilitate

Pentru a decide dac


este valabil sau nu
ideea de proiect

Sugereaz soluii optime i/sau


alternative de implimentare

Pentru a convinge
partenerul sau
investitorul

Studiul
de fezabilitate

Furnizarea informaii/
Pentru a alege calea
St la baza eventualului
cifre importante pentru
cea mai potrivit de
Business Plan
procesul decizional
implimentare
Consolideaz succesul proiectului prin rezolvarea din timp a factorilor care ar putea afecta buna implimentare

Coninutul studiilor de fezabilitate este determinat de urmtoarea structur n mod


tipic urmat de autoritile publice relevante.

62

Capitol din studiul de


fezabilitate

Coninutul i scopul acestor capitole

Rezumat executiv i
concluzii principale

Un rezumat executiv de a publicat pe saitul Ageniei. Acest element de raport ar trebui s e scris
n aa fel nct s e fcut public i din aceste considerente nu include informaii condeniale sau
comercial sensibile (maximum 2 pagini).

Introducere i domeniul
de aplicare al studiului de
fezabilitate

O scurt descriere a caracterului de proiect, domeniul de aplicare a studiului de fezabilitate i aspecte


-cheie de a adresate

Specicaii iniiale privind


rezultatele

De a deni cerinele specicaiilor pentru proiect n contextul implementrii prin PPP n comparaie
cu metoda convenional

Evaluare de cerere

De a determina necesitatea pentru proiectul vizat

Evaluarea preliminar a
riscurilor

De a identica riscurile semnicative n cadrul proiectului (inclusiv riscuri statutare de proces) i de a


considera alocarea lor optim ntre sectorul public i cel privat, n contextul alternativelor de contracte
PPP. Aceasta ar trebui s dezvolte, de asemenea, impactul probabil al costurilor pentru ecare risc
major pentru ambii parteneri

Evaluarea abilitii
juridice

Investigheaz i raporteaz asupra aspectelor juridice specice, unde este cazul

Consultarea cu actorii
vizai

Care ar trebui s ia n considerare aspectele care ar putea afecta toate prile interesate (cunoscute sub
numele de ,,actori), cu referire n special la impactul asupra personalului, i la domeniul de aplicare
pentru a le implica n procesul PPP

Evaluarea raportului costecien

Care ar trebuie s furnizeze o analiz iniial cantitativ i calitativ de cost- ecien a ecrei
din opiunile de atribuire (proiectare-construcie/ proiectare-construcie-operare/ proiectareconstrucie-operare-nanare/ asociere prin participaie/ varianta convenional etc.) ce vizeaz
potenialele avantaje i dezavantaje ale ecrei opiuni. Evaluarea raportului cost-ecien ar trebui,
de asemenea s includ o analiz precedent, adic o revizuire a experienei cu tipuri similare de
contracte;

Sondri pe pia la trei


elemente majore ale
proiectului (construcie i
dezvoltare; administrarea
infrastructurii; nanarea
sectorului privat)

Pentru a stabili urmtoarele


a) experiena anterioar cu tipul de proiect vizat
b) cunoaterea procedurilor i conceptelor PPP
c) determinarea interesului general de pia n dezvoltare
d) discutarea diferitor mecanisme de plat care ar putea folosite
e) identicarea alocrii adecvate de riscuri

Evaluarea rentabilitii

Se consider dac proiectul este ,,bancabil, adic dac va atrage investiii private. Acest element este
necesar numai n cazul probabilitii c proiectul va solicita nanare privat substanial, de ex. din
partea investitorilor bancari, pentru a implementat i

Selectarea opiunilor de
atribuire

Constatrile principale stabilite n diferite seciuni ale raportului i asamblate pentru a face
recomandri clare privind modul de realizare a proiectului, inclusiv selectarea procedurii relevante de
atribuire

Autoritile locale ar trebui s considere crearea unui Grup Director cruia i vor raporta
n baz periodic specialitii angajai n elaborarea studiului de fezabilitate. Aceasta se va
face pentru a asigura c:
1. studiul rmne concentrat pe aspectele ce trebuie adresate; i

63

MANUAL PRIVIND PRACTICILE DE IMPLEMENTARE A PROIECTELOR DE PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT I CONCESIUNILOR

2. studiul este elaborat n termeni rezonabili.


Un alt plan detaliat al coninutului unui studiu de fezabilitate este anexat la acest
Manual n Anexa IV. Alte instruciuni privind elaborarea Studiului de Fezabilitate se regsesc n Regulamentul privind aprobarea procedurilor standard de selectare a partenerului privat aprobat prin HG nr. 476, seciunea 2. Metodele i instrumentele sunt explicate
n capitolul urmtor ,,Evaluarea proiectelor poteniale i managementul riscurilor.

4.7. EVALUAREA PROIECTELOR POTENIALE I


MANAGEMENTUL RISCURILOR
Mijloacele de implementare i finanare a unui proiect nu ar trebui s aib un impact
prea puternic asupra procesului de evaluare i selectare a proiectelor. Un proiect neeficient
sau nerentabil va rmne mereu un proiect nereuit i o asemenea form de implementare PPP nu-l poate transforma n mod magic ntr-unul bun. Prin urmare, este important s
se utilizeze un singur sistem de evaluare a proiectelor, care include proiectele finanate de
la buget, de donatori sau prin intermediul PPP-ului, pentru a asigura consecvena n selectarea i corectitudinea la stabilirea prioritilor. Alternativa ar crete riscul de dezvoltare a
sistemelor paralele, ceea ce nseamn:
1. Fragmentare ntre prile capitale i recurente ale bugetului, precum i proiecte
care sunt aprobate fr luarea n considerare adecvat a resurselor pentru acoperirea costurilor ulterioare operaionale i de ntreinere.
2. Risc sporit de viitoare ocuri fiscale dac pasivele explicite sau contingente se vor
materializa.
3. Lipsa de coordonare ntre entitile responsabile ale administraiei publice centrale, ceea ce duce uneori la programare dubl.
4. Nu ar fi o singur instituie n msur s ofere o imagine de ansamblu coerent
unic a activitilor de dezvoltare social i economic a rii.
5. Ar fi dificil de a asigura c toate proiectele aprobate sunt accesibile.
Implementarea oricrui proiect individual al PPP trebuie s conduc ntotdeauna la un
mai bun ,,raport pre/ calitate dect implementarea prin mijloace convenionale (achiziii).
n comun cu alte proiecte de investiii publice, proiectele PPP ar trebui s fie selectate numai dup ce analiza complet de cost-beneficiu (ACB) i metoda valorii actualizate nete
(VAN) vor demonstra c proiectul este rentabil.
De asemenea, de o importan critic pentru selectarea proiectelor este o nelegere
deplin a mediului concurenial pentru proiectele PPP n sectorul ales. n majoritatea cazurilor, exist doar cteva companii la nivel global, care au capacitatea de a se angaja
n proiecte PPP la scar mai mare. Uneori, exist mai multe propuneri de proiecte dect
ofertani poteniali. Dac, de exemplu, o autoritate implementatoare vrea s-i procure
un proiect de asisten medical prin intermediul PPP, ar trebui s fie sigur c nu exist
un numr mare de proiecte similare concurente n rile vecine pentru c acest lucru va
afecta ansele de succes. De aceea este important de a se consulta cu APP, care va deine
informaii de pia despre activitatea PPP n toate sectoarele.

64

Faptul c exist mai multe proiecte dect resurse pentru oferte i finanarea lor n sectorul privat ar trebui s menin autoritile publice contiente de faptul c, cu excepia
cazului c proiectele lor au fost pregtite la cel mai nalt nivel de calitate, ansele lor de
a ncheia un contract satisfctor PPP vor rmne mici. Dac sunt implementate bine,
proiectele PPP s-au dovedit a fi un instrument valoros pentru implementarea eficient a
multor tipuri de proiecte de infrastructur i de prestare a serviciilor publice. Daca sunt
implementate prost, ele pot lsa o motenire de datorii i ateptri decepionate de-a
lungul mai multor decenii.
Dup cum este menionat n capitolul 4.1., procesul de dezvoltare a proiectului trece
prin diferite faze. Urmtoarele elemente ale raportului pre/ calitate sunt axate pe decizia
dac un proiect ar trebui s intre n faza de concurs sau nu, precum i decizia de a atribui
un proiect unui ofertant privat. Prin urmare, metodele de calcul descrise aici ar trebui
utilizate n ambele etape, iar calculele i documentaia necesit a fi actualizate periodic
n timpul procesului de atribuire. n plus, se recomand s se utilizeze aceste metode de
calcul i n faza de pre-fezabilitate, ntr-un calcul mai puin detaliat, cnd ar putea fi folosite datele existente. Dac se utilizeaz aceleai metode de calcul, aceasta este benefic,
pentru c factorii de decizie i intermediarii sunt familiarizai cu ele i actualizarea cu date
reale este mai simpl.

4.7.1. Colectare de date


Este evident c calculele privind analiza pre/ calitate sunt bazate pe date relevante.
Aadar, cerinele pentru colectare de date deriv din metoda de calcul. n special, n studiul de fezabilitate, toate datele (costurile, veniturile, riscurile) i calculele, trebuie reflectate pe ntreaga durat de via a proiectului, separate n diferite elemente ale unui proiect
PPP (ex. lucrri de construcie, separate ulterior n lucrri de ntreinere, lucrri n teren
etc.). Este util de a elabora un grafic standardizat pentru colectare de date unde se pot
face uor actualizrile.
Lista de mai jos arat cerinele de baz pentru date:
nomenclator al datelor;
data colectrii;
statutul datelor (unele date existente ar putea fi suficiente, altele ar putea necesita
s fie actualizate);
formatul datelor (cu/fr taxe);
datele pentru fiecare an din durata proiectului.
Colectarea datelor este baza pentru identificarea riscurilor pentru c riscurile sunt inerente n costuri i venituri. Riscurile ar putea aprea pe ntreg ciclul de via al unui proiect
i ar putea avea un impact relevant asupra calculelor i, prin urmare, asupra deciziei i
bugetului.

65

MANUAL PRIVIND PRACTICILE DE IMPLEMENTARE A PROIECTELOR DE PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT I CONCESIUNILOR

4.7.2. Identificarea i evaluarea riscurilor


Trebuie subliniat n prealabil c fiecare proiect implic mai multe tipuri de riscuri, chiar
i atunci cnd un proiect are doar scopul de a construi un activ. Negocierile privind alocarea de riscuri cu potenialii parteneri privai sunt purtate n timpul procesului de atribuire.
n cazul tuturor proiectelor PPP, toate riscurile legate de proiect trebuie s fie identificate
i evaluate, pentru a se putea lua o decizie cu privire la cea mai bun alocare a riscurilor.
Deci, riscurile sunt alocate partenerului care este n cea mai bun poziie de a le gestiona i influena, partenerul privat va pune un pre (de obicei cunoscut sub numele de
garanie) la riscurile alocate lui i le va lua n considerare la oferta sa. Evaluarea cantitativ a
riscului const, de obicei, din calcularea aa-numitei valori de risc: riscurile identificate sunt
apoi prioritizate n funcie de probabilitatea de apariie a acestora i de nivelul ateptat de
daune aferente.
Valoare la risc = probabilitatea de apariie (n%) x nivelul de daune (n%)
n cazul n care riscurile pot fi acoperite de asigurri comerciale, prima de asigurare care
trebuie pltit ar trebui s fie folosit ca baz de comparaie.
n etapele timpurii de analiz, chiar i datele brute ar trebui folosite pentru prima evaluare a riscurilor, pentru c ar putea avea un efect semnificativ asupra costurilor unui proiect.
n unele cazuri, este util de a schimba condiiile proiectului (de exemplu, riscurile majore
identificate n ultimii ani ai proiectului ar putea scurta durata unui proiect).
Este recomandat n etapele ulterioare de a evalua riscurile n colaborare cu civa
participani. Este important ca n special experii tehnici din autoritatea public responsabil, cu cunotine specifice despre proiect, s ia parte la evaluare. n varianta optim,
aceti experi sunt implicai n ntregul proces de atribuire i mai sunt responsabili i de
colectarea datelor n aceste domenii17. n cadrul autoritii, n baza evalurii riscurilor se va
elabora i o posibil alocare de riscuri. La etapele de iniiere a proiectului (precum studii
de fezabilitate) aceasta demonstreaz dac riscurile pot fi transferate unui partener privat
ntr-un mod benefic.
Aadar, autoritatea public evalueaz riscurile i le aloc ntr-o schem de riscuri din
perspectiva sa. Ulterior, n procesul de atribuire, informaia despre alocarea riscurilor revzute este furnizat ofertanilor privai, pe cnd unele din ele ar putea face obiectul negocierilor18.
Cu referire la articolul 35 al Legii nr. 179-XVI din 10.07.2008, n 2013 a fost aprobat
Matricea preliminar de repartiie a riscurilor. Ea a fost elaborat n Ordinul nr. 143 din 2
august 2013 al ME (Monitorul Oficial nr. 182-185/1269 din 23 august, 2013). Este anex la
acest manual.
n ceea ce privete matricea, unele riscuri ar putea s nu fie relevante ntr-un anumit
proiect.

4.7.3. Matricea riscurilor


n determinarea nivelului de risc asociat unui proiect PPP trebuie considerate dou
elemente-cheie:
Probabilitate: Ct de probabil este producerea riscului potenial?
66

Consecine: Ce s-ar ntmpla dac se produce riscul potenial?


Matricea de evaluare a riscurilor (figura 13) este de obicei utilizat pentru a determina
nivelul de riscuri identificate ntr-un proiect PPP. Nivelul de risc pentru fiecare cauz primordial se raporteaz ca unul sczut (culoare verde), moderat (culoare galben) sau nalt
(culoare roie).
Figura 13. Matricea de evaluare a riscurilor

probabilitate
5 X Z Y
4 X Z Z
3 X X Z
2 X X X
1 X X X
1 2 3

Y
Y
Z
Z
X
4

Y
Y
Y
Z
Z
5

consecin
Nivelul de probabilitate pentru fiecare cauz primordial a riscului este stabilit n baza
criteriilor specificate (Figura 14).
De exemplu, dac cauza primordial are un procentaj de apariie a riscului de 10 sau
mai puin, probabilitatea de corespundere este nivelul 1.
Figura 14 . Criterii de nivele de probabilitate
Nivel

Probabilitate

Probabilitate de apariie

Improbabil

~ 10 %

Puin probabil

~ 30 %

Probabil

~ 50 %

Foarte probabil

~ 70 %

Aproape sigur

~ 90 %

Nivelul i tipurile de consecine pentru fiecare risc sunt stabilite n baza criteriilor precum cele descrise n Figura 14. Totui o scar unic de consecine nu este relevant pentru
toate proiectele PPP.
Continund cu exemplul precedent de o cauz primar cu o probabilitate de apariie de
mai puin de 10, dac aceeai cauz primar are un impact minor asupra performanei,
atunci consecina acestui risc este una minim sau fr impact asupra bugetului (de ex.
riscul c partenerul privat va abandona proiectul PPP n perioada executrii contractului
aceast probabilitate este una sczut, dar consecinele ar fi foarte mari).

67

MANUAL PRIVIND PRACTICILE DE IMPLEMENTARE A PROIECTELOR DE PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT I CONCESIUNILOR

Figura 15. Nivele orientative i tipuri de criterii de consecine


Nivel de
consecine

Impact asupra costurilor sau


bugetului

Performan

Lips de consecine sau consecine minime la performan

Lips de impact sau impact minim

Reducere nesemnicativ n performan sau suportabilitate poate


tolerat cu lips de impact sau impact mic asupra proiectului PPP

Cretere de buget sau costuri < 10 %


din buget

Reducere moderat n performan sau suportabilitate cu impact limitat


asupra obiectivelor proiectului PPP

Cretere de buget sau costuri < 50 %


din buget

Degradare substanial n performan sau decit critic n suportabilitate;


ar putea pune n pericol reuita proiectului PPP

Cretere de buget sau costuri < 70 %


din buget

Degradare critic n performan; nu poate atinge pragul de


suportabilitate: va pune n pericol reuita proiectului PPP

Depete pragul bugetar

Rezultatele pentru fiecare risc sunt apoi reprezentate grafic in ptratul unic corespunztor de pe matricea de evaluare a riscurilor. n acest exemplu, deoarece nivelul de probabilitate este ,,2, dar consecinele posibile sunt marcate ca ,,3, riscul corespunztor este
nc raportat cu culoarea verde ,,X i, prin urmare, este sczut, aa cum se arat n Figura
16. Impactul anticipat de risc pentru costuri i program sunt automat clasificate n Figura
16 de mai jos. La aceast etap de evaluare, impactul/ consecinele sunt clasificate ca
foarte nalte, nalte, medii, sczute sau foarte sczute.
Figura 16. Un exemplu de raportare de risc

probabilitate
5 X Z Y
4 X Z Z
3 X X Z
2 X X X
1 X X X
1 2 3

Y
Y
Z
Z
X
4

Nivelul de risc
este minim, deoarece este improbabil c acesta va afecta costurile sau bugetul

Y
Y
Y
Z
Z
5

consecin
Evaluarea riscurilor
Odat ce s-a fcut analiza probabilitii i consecinelor riscurilor identificate este necesar de a evalua i a prioritiza riscurile n aa fel nct s fie tratate mai nti cele mai semnificative riscuri. O modalitate de a face acest lucru este de a marca riscurile specifice drept
extreme, nalte, moderate sau joase n funcie de ratingurile combinate din probabilitate
i consecine. Matricea de marcare a riscurilor furnizeaz orientarea privind prioritizarea
acestora.

68

Una din urmtoarele opiuni este selectat pentru a defini impactul asupra costurilor
sub form de procentaj al costurilor estimate de referin ale proiectului (valoarea unui
contract PPP):
Figura 17. Impactul asupra costurilor ca procentaj din costurile estimate de referin a
proiectului PPP
Rata de impact

Nivelul de impact asupra costurilor

nalt

Mai mare de 25%

Semnicativ

10% la 25%

Moderat

3% la 10%

Sczut

1% la 3%

Neglijabil

Mai mic de 1%

Tratamentul riscurilor
Exist multe impedimente n cadrul implementrii managementului de riscuri i totui
echipa de proiect PPP trebuie s lucreze mpreun pentru a depi aceste obstacole. Un
exemplu bun este reticena natural de a identifica riscurile reale ale unui proiect PPP la
faza timpurie, din considerentul de a nu periclita suportul acordat proiectului PPP de ctre
factorii de decizie. Un alt exemplu este lipsa fondurilor suficiente pentru a implementa
corespunztor procesul de atenuare a riscurilor.
n funcie de nivelul riscului identificat, urmtoarele opiuni de tratament al riscurilor
pot fi luate n considerare:
a. riscuri reinute, adic, riscuri pentru care partenerul public suport costurile, adic
riscul de ntrziere n obinerea aprobrilor necesare pentru proiect;
b. evitarea riscului;
c. reducerea probabilitii de apariie;
d. reducerea consecinelor (ex. plan de rezerv n cazul apariiei unui astfel de risc);
e. riscuri transferabile, adic riscuri pe deplin transferabile sectorului privat;
f. Riscuri partajate, adic riscuri care sunt partajate n baza unei combinaii a celor
dou alocri de mai sas datorit caracterului de risc.
Managementul riscurilor
Managementul riscurilor este identificarea, evaluarea, prioritizarea i alocarea riscurilor, urmat de instrumente pentru a minimiza, monitoriza i a controla probabilitatea i/
sau impactul producerii evenimentelor regretabile de risc sau de a maximiza realizarea
oportunitilor, cu respectarea meticuloas i srguincioas a tuturor fazelor. Managementul riscurilor ar trebui s nceap la fazele cele mai timpurii de planificare a proiectului
PPP i s continue pe durata ntregului ciclu de via al proiectului.
Este o metodologie organizat pentru identificarea i msurarea continu a variabilelor
necunoscute. 1. Stabilirea contextului. 2. Identificarea riscului. 3. Prioritizarea i alocarea
riscurilor. 4. Elaborarea opiunilor de atenuare prin selectare, planificare i implementare

69

MANUAL PRIVIND PRACTICILE DE IMPLEMENTARE A PROIECTELOR DE PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT I CONCESIUNILOR

a soluiilor corespunztoare de atenuare a riscurilor. 5. Urmrirea implementrii pentru a


asigura reducerea riscului.
Managementul eficace al riscurilor depinde pe planificarea managementului de riscuri; identificarea i analiza riscurilor; implementarea aciunilor corective; monitorizarea i
reevaluarea continu, comunicarea, documentarea i coordonarea.
n termeni generali, patru principii de partajare a riscurilor sunt acceptate ca cele mai
bune practici internaionale pentru proiecte PPP:
1. Fiecare risc identificat trebuie s fie acceptat de ctre partea care este n cea mai
bun poziie de a gestiona consecinele financiare de producere a acestuia.
2. Pentru acele riscuri pe care nici una dintre pri nu le poate gestiona n mod eficient, pentru acoperirea riscului se utilizeaz, de obicei, asigurarea (la proiecte
convenional achiziionate statul ofer deseori autoasigurare).
3. Transferul riscurilor nerealiste ctre sectorul privat creeaz un risc n sine.
4. Pentru riscurile care nu pot fi gestionate de ctre sectorul privat se va percepe o
prim pentru gestionarea riscului.
Unele riscuri ntr-un proiect PPP pot fi uor identificate ca riscuri generice, n timp
ce unele pot fi specifice naturii proiectului particular n sine. n mod similar, anumite riscuri ntr-un proiect PPP pot fi alocate logic i uor, de exemplu: riscurile de construcie
sunt destul de clar suportate de ctre compania de construcii pentru c ine de specificul activitii sale, iar partenerul public, n general, nu se implic direct n activitile de
construcie.
Un alt exemplu ar putea fi riscul schimbrii unei legi, care ar avea un efect negativ asupra proiectului specific. Acesta este un domeniu n care Guvernul va accepta n mod logic
riscul, deoarece Guvernele sunt responsabile de cadrul legal i, prin urmare, pot influena
materializarea riscurilor. Investitorii i companiile de construcii nu sunt implicai n procesul de aprobare a cadrului legal i nu pot gestiona acest risc n mod eficient. Ele ar putea,
desigur, administra acel risc prin adugarea unei prime de risc la preul proiectului, dar din
moment ce Guvernul i asum plata pentru acest pre, ar fi contraproductiv pentru el s
transfere acest risc.
Unul dintre cele mai dificile domenii din managementul riscurilor este riscul cererii
(uneori denumit ,,risc de pia). n proiectele PPP timpurii se accepta deseori faptul c
societile private puteau gestiona riscul dat n funcie de ct de mult era utilizat un element al infrastructurii. Acest lucru se credea a fi prognozat din studierea datelor istorice
i extragerea pronosticului de cerere viitoare. De fapt, n multe domenii ale bussines-ului
privat se desfoar o astfel de activitate i n prezent. Cu toate acestea, n ultimele dou
decenii au existat mai multe exemple de proiecte care au devenit deficiente din cauza
prognozelor inexacte sau supraoptimiste de cerere.
n ceea ce privete subiectul riscului trebuie subliniat c ansele sunt similar inerente n
fiecare proiect. n acest sens trebuie s fie depistate ansele care ar putea crete veniturile
(de exemplu, pentru a consolida activitile uor de folosit din proiectele de trafic rutier
pentru a permite o cretere a volumului de trafic, prin furnizarea informaiilor detaliate
prin intermediul internetului, pe marginea drumului etc.) sau de a reduce costurile pe
70

baza utilizrii unor soluii tehnice mai bune. n ceea ce privete riscurile, pot fi puse n aplicare unele msuri pentru a le evita sau a le reduce. n general, gestionarea riscurilor duce
la creterea rentabilitii proiectului. Contractul poate sprijini ambele pri n cadrul proiectului cu stimulente pentru a avea ambiii privind gestionarea eficient a riscurilor. Prin
urmare, beneficiile care apar (sau costurile reduse) sunt oferite partenerului care a alocat
riscul (sau ansa) sau ar putea fi partajate n comun n cazul unui risc comun.
Adiional, riscurile vor fi monitorizate. Unele riscuri nu sunt bine cunoscute nainte
de nceperea proiectului. Astfel, condiiile proiectului ar putea fi fost schimbate sau ntre
timp ar putea fi fost identificate soluii mai bune pentru abordarea riscurilor. Monitorizarea
proiectului ar permite economisire de bani i preveni depiri de costuri. Este valabil, de
asemenea, dac se transfer rezultatele obinute n urma monitorizrii ntr-o baz de date
pentru anumite sectoare. Deoarece durata proiectelor acoper un ciclu ntreg de via (de
exemplu, 30 de ani), prognoza riscurilor nu este una uor de realizat i experiena autoritilor publice, care lucreaz cu buget anual nu este una foarte vast. Fiecare constatare despre riscurile nregistrate poate fi util, de asemenea, pentru pregtirea proiectelor viitoare.

4.7.4. Analiza pre/ calitate


Atunci cnd se ia o decizie de a investiga o metod PPP de implementare pentru un
proiect, s-ar putea anticipa c forma PPP va fi mai eficient dect finanarea convenional
cu o calitate mai bun i costuri mai mici (pre/ calitate). Dac acesta este cazul, aceste
avantaje trebuie s rezulte din:
1. Optimizarea global a costurilor prin punerea n aplicare a unei abordri de cost a
ciclului de via.
2. O distribuie ideal a riscurilor ntre sectorul privat i sectorul public.
3. Optimizarea posibilitii structurilor de stimulare pentru eficienele partenerului
privat.
4. Transferul de cunotine din experiena partenerului privat ntr-un proiect comparabil n ar i n strintate.
De asemenea, este de ateptat c realizarea unui proiect prin PPP contribuie la construirea sau ntreinerea infrastructurii publice, care ca consecin permite autoritii publice
responsabile s se concentreze pe furnizarea de servicii publice eseniale, drept activitatea
sa de baz. Practica arat, de asemenea, c experiena de proiect PPP poate contribui la
optimizarea proiectelor care se desfoar ntr-o manier tradiional, printr-o mai bun
pregtire i nelegere a repartiiei riscurilor.
PPP este doar una dintre opiunile de implementare disponibile pentru sectorul public. Alegerea opiunii de implementare trebuie s fie susinut de o analiz economic.
Aceast analiz ar trebui s marcheze o paralel ntre opiunile convenionale i alternative, n acelai timp, rmnnd neutr i deschis tuturor posibilitilor. Opiunile pre/
calitate pot fi evaluate doar de la caz la caz.

71

MANUAL PRIVIND PRACTICILE DE IMPLEMENTARE A PROIECTELOR DE PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT I CONCESIUNILOR

4.7.5. Analiza economic


Analiza economic este utilizat ca un instrument pentru a sprijini procesul decizional. Are menirea s ajute la identificarea celei mai bune alternative economice ce ine
de opiunea de implementare. Analiza economic este, de asemenea, foarte util ca un
instrument de management, orientare i monitorizare, pentru c efectele analizei economice se ncadreaz n elaborarea proiectului i planificarea proceselor. n cele din urm, ea
furnizeaz o metodologie pentru a identifica costurile economice propuse i beneficiile,
n raport cu rezultatele reale, dup ce proiectul a fost implementat i a devenit pe deplin
operaional.
n cadrul analizei economice se vor lua n considerare cele mai importante aspecte cantitative i calitative, pentru a permite o evaluare comprehensiv a avantajelor economice.

4.7.6. Comparator al sectorului public


Comparatorul Sectorului Public (CSP) reprezint valoarea de referin prin care
avantajul (sau dezavantajul) economic al fiecrei opiuni poate fi msurat i ofer efectuarea comparaiei finale pentru cea mai avantajoas ofert din punct de vedere economic
obinut de la ofertani. Pentru asigurarea comparabilitii dintre opiunile CSP, trebuie s
fie stabilite aceleai condiii ca i opiunile n raport cu care trebuie s fie comparate. Pentru comparaie trebuie calculate aceleai articole, pe cnd n comparaie ca atare varianta
PPP reprezentat de ctre costurile plilor, sarcinile i riscurile care sunt alocate partenerului public. Evident c calculele CSP trebuie s fie realiste i comprehensive n fiecare
pas al analizei, pentru a avea o baz valabil pentru comparaie. Este important pentru
concursul de selectare a partenerului privat i pentru concuren n cadrul proiectului
curent, precum i alte proiecte viitoare, c autoritatea public s aduc pe pia proiecte
realiste. n cazul CSP se va acorda atenie special costului riscurilor. ns aceasta este o
poziie neobinuit pentru guverne i autoriti publice n general, deoarece riscurile reinute sunt de obicei ,,auto-asigurate i nu evaluate comercial.
Urmtoarea organigram demonstreaz comparaia cerut.

72

Figura 18. Organigrama comparaiei

CSP

Costul ofertei PPP

Cost de investiii

Cost de investiii

Costuri de operare i
mentenan

Costuri de operare i
mentenan

Costuri de finanare

Costuri de finanare

Costuri de riscuri

Costuri de riscuri

Costuri de tranzacionare i
costuri administrative

Costuri de tranzacionare i
costuri administrative

Valoarea rezidual

Valoarea rezidual

Total

Total

4.8. COMPARAIE NTRE OPIUNI N BAZA METODEI DE


VALOARE ACTUALIZAT NET
4.8.1. Importana CSP n proces
La pregtirea CSP se va evalua suma tuturor costurilor, veniturilor i riscurilor pentru c
ele se vor produce n acelai cadru de timp, n cazul procesului convenional de atribuire.
Conform analizei economice, CSP reprezint limita superioar a costurilor ce nu poate fi
depit de oferta PPP de cea mai bun valoare n cadrul standardelor de calitate predefinite.
Practic, pentru fiecare etap a analizei economice este necesar ca fiecare opiune s
utilizeze aceeai definiie a proiectului cu descrierea obiectivelor i condiiilor de realizare
a proiectului. CSP trebuie s fie pregtit n mod obiectiv, pentru c n cazul n care cererea
de ofert este retras sau preul ofertelor PPP este mai mare dect se preconiza, acesta
va juca un rol important. Acest lucru se datoreaz faptului c criteriile de baz ar trebui s
rmn la fel, dac se ia decizia de a reveni la o form convenional de finanare.
CSP este dinamic. n cursul de atribuire a contractului se consider drept bun practic
de a ajusta componentele de cost i venit ale CSP.

73

MANUAL PRIVIND PRACTICILE DE IMPLEMENTARE A PROIECTELOR DE PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT I CONCESIUNILOR

n cazul n care n cursul pregtirii documentelor de contractare cerinele de calitate


pentru construcii sau performanele manageriale trebuie schimbate, acestea trebuie s
fie, de asemenea, modificate i n CSP. O astfel de adaptare se aplic i n cazul unor modificri ale situaiei iniiale sau n termenii de referin de baz. Acest lucru este, de exemplu,
valabil pentru schimbri n domeniul de aplicare pentru performana proiectului iniial,
durata proiectului, rata dobnzii existente, precum i ipotezele legate de distribuia planificat a riscurilor.
Propunerile din sectorul privat n ceea ce privete creterea eficienei sau reducerea
costurilor, precum i inovarea i optimizarea fa de caracteristicile tehnice aferente, de
construcie i de organizare a opiunii convenionale de atribuire nu ar trebui s fie transferate ctre CSP. n general, CSP ar trebui s reprezinte, la orice etap a analizei economice,
o referin realist i corect n raport cu care toate opiunile posibile pot fi msurate.
Ofertele Investitorilor privai ar trebui s fie evaluate i comparate ntre ele, precum i cu
opiunea de achiziii publice la aspectul avantajelor economice. Cnd cea mai bun ofert
este comparat cu CSP, se vor lua n considerare toate aspectele, dac acestea sunt cantitativ importante pentru a ajuta la procesul de luare a deciziilor, sau calitativ importante,
deoarece sunt direct legate de contract.
Comparaia final ntre costurile totale ale opiunii de achiziii publice i venitului periodic al modelului PPP ca o sum a tuturor plilor i valorilor n numerar va face ca economisirea sau eficiena posibil s fie vizibil (dac exist n general), care la rndul su va
justifica decizia de a aplica un PPP sau nu.
n acest caz, este necesar s se ia n considerare faptul c restul costurilor care revin
partenerului public (de exemplu, costurile de monitorizare a contractului) trebuie s fie
adugate la ofertele PPP.

4.8.2. Metoda de calcul i parametrii cadrului


Utilizarea unor procese dinamice pentru a calcula investiia n pregtirea pentru CSP
permite o comparaie adecvat a diverselor fluxuri de plat. Baza pentru acest lucru o
reprezint valorile evaluate ale tuturor fluxurilor de plat ale opiunilor de achiziii publice
pe toata durata de via a proiectului. Cheltuielile aferente i veniturile, n timpul fazelor de
planificare, construcie i operare a proiectului, sunt evaluate n timp. n afar de aceasta,
diferite opiuni de implementare arat, de obicei, un profil diferit de costuri (costuri de
operare, finanare, riscuri).
Pentru a activa o comparaie monetar semnificativ a fluxurilor de plat cu privire la
avantajele lor economice i pentru a putea msura impactul proiectului pe o durat contractual pe termen lung de 20 la 30 de ani, este important s se ia n considerare pentru
comparaie perioada de efectuare a diferitor pli.
Valoarea actualizat net (VAN)
VAN face compararea ntre fluxul de numerar degajat pe durata de funcionare a unui
proiect (total i actualizat la momentul de referin) i efortul investiional (total, n valoare
actual) implicat de realizarea acestuia. Rezult c VAN este un indicator complet de eficien a investiiilor de tipul diferenei. VAN a unui proiect se determin prin deducerea din

74

valoarea actualizat a veniturilor nete din exploatarea proiectului a valorii investiiei iniiale, respectiv valoarea actualizat a plilor nete necesare a fi efectuate pentru punerea n
funciune a proiectului dup cum arat formula:
Valoarea actualizat net (VAN):
VAN indic valoarea actualizat la momentul 0 a implementrii proiectului care va genera n viitor diverse fluxuri de venituri i cheltuieli

VAN=

CFt
VR
+
t
n I0
(1+k)
t=1 (1+k)

t=1,n reprezint analiza dimensiunii (numr de ani); VR reprezint valoarea rezidual;


k reprezint valoarea actualizat; I0 reprezint valoarea investiiei iniiale.
VAN - reprezint valoarea actualizat net a investiiei sau capitalului, utiliznd o rat de
actualizare i o serie de pli * (valori negative) i venituri de viitor (valori pozitive).
CFt - fluxul de numerar net estimat a fi generat in anul T.
n aceast metod, plile i/sau veniturile nregistrate la diferite intervale de timp sunt
comparabile prin reducerea efectelor inflaiei, prin actualizarea la un moment prestabilit
n timp i utiliznd o rat de actualizare cel mai des prescris de Ministerul de Finane. Rezultatul este valoarea n numerar a plilor scontate exprimat n termeni financiari astzi.
ns fluxurile de numerar (termeni tangibili sau pli) realizate la date prestabilite trebuie,
de asemenea, comparate, pentru c influeneaz costurile.
Determinarea valorii unui proiect PPP este dificil pentru c exist diferite modaliti
de a msura valoarea fluxurilor viitoare de numerar. Din cauza valorii temporale a banilor, un leu ctigat n viitor nu va costa la fel de mult ca unul ctigat azi. Rata de actualizare n formula VAN este o modalitate de a lua aceasta n calcul. n termeni practici, este
o metod de a calcula rentabilitatea investiiei unui actor PPP, sau RI, pentru un proiect.
Exemplu: S zicem c dvs ca partener ntr-un PPP putei obine o dobnd de 10 la
banii investii.
Deci 1000 de lei acum v-ar putea aduce 1.000 x 10 = 100 de lei ntr-un an.
1000 de lei ai dvs acum vor deveni 1.100 ctre anul viitor
Deci 1.100 lei n anul urmtor reprezint suma de 1000 lei acum.
Deci 1100 de lei acum reprezint aceeai sum ca i 1100 lei anul viitor (la rata dobnzii de 10)
i 1200 lei n 2 ani este aceeai sum de 1000 de lei de acum etc.
Viitorul merge napoi la acum
i pentru a vedea care va fi valoarea de acum a banilor n viitor, s-ar putea merge napoi
(diviznd cu 1,10 fiecare an, n loc de nmulire):
Exemplu: Un actor n PPP v promite 500 de lei n anul viitor; care este valoarea
actual?
Pentru a lua plata de viitor napoi cu un an divizai la 1.10
75

MANUAL PRIVIND PRACTICILE DE IMPLEMENTARE A PROIECTELOR DE PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT I CONCESIUNILOR

Aadar, 500 de lei anul viitor reprezint 500 lei 1,10 = 454.55 lei acum (rotunjit la
prima zecime).
Valoarea actualizat este 454.55 lei.
Exemplu: Un actor n PPP promite 900 delei n 3 ani; care este valoarea actualizat?
Pentru a lua plata de viitor napoi cu 3 ani divizai la 1.10 de trei ori.
Aadar, 900 lei n 3 ani este:
900 lei 1,10 1,10 1,10
900 lei (1,10 1,10 1,10)
900 lei 1,331
676,18 lei acum .
nc mai bine cu exponeni
ns n loc de 900 lei (1,10 1,10 1,10) este mai bine de utilizat exponeni (exponentul ne spune de cte ori s utilizm numrul la o nmulire).
Exemplu (continuare):
Valoarea actualizat a 900 lei n 3 ani (ntr-o singur operaie):
900 lei 1,103 = 676,18 lei acum.
i noi de facto am utilizat formula pentru valoare actualizat:
PV = FV / (1+r)n
PV este valoare actualizat
FV este valoare de viitor
r este rata dobnzii (ca o zecime, deci 0,10, nu 10)
n este numrul de ani
Exemplu (continuare):
Utilizai formula pentru a calcula valoarea actualizat de 900 dolari n 3 ani:
PV = FV / (1+r)n
PV = 900 lei / (1 + 0,10)3 = $900 / 1,103 = 676,18 lei.
Valoare actualizat net (VAN)
Pentru a fi o valoare actualizat net mai este nevoie de a scdea banii scoi (banii
investii sau cheltuii de cineva):
adunai valorile actualizate primite;
scdei valorile actualizate pe care le pltii.
Exemplu: Un actor n PPP necesit 500 lei acum i v va da napoi 570 lei peste un an.
Este o investiie bun dac se pot obine 10 n alt parte?
Bani scoi: 500 lei acum.
Ai investit 500 lei acum, deci PV = - 500,00 lei
Bani introdui: 570 lei peste 1 un
PV = $570 / (1+0,10)1 = $570 / 1,10 = $518,18.

76

Suma net:
Valoare actualizat net = 518,18 lei 500,00 lei = 18,18 lei
Deci la o rat de 10 investiia constituie 18.18 lei
(Cu alte cuvinte, este cu18,18 $mai bun dect o investiie de 10%, n banii de azi.)
O valoare actualizat net (VAB) pozitiv este bun (i negativ este rea).
ns alegerea dvs a ratei dobnzii poate schimba lucrurile!
Exemplu: Aceeai investiie, ns ncercai-o la 15.
Bani scoi: 500 lei.
Ai investit 500 lei acum, deci PV = - 500,00 lei.
Bani introdui: 570 lei peste 1 un:
PV = 570 lei / (1+0.15)1 = 570 lei / 1.15 = = 495,65 lei (rotunjit la prima zecime).
Calculai suma net:
Valoarea actualizat net = 495,65 lei Lei 500,00 = - 4,35 lei.
Deci la o rat a dobnzii de 15, investiia reprezint - 4,35 lei.
Este o investiie proast. ns doar din cauza faptului c solicitai 15 (poate putei
primi 15 n alt parte i la un risc similar).
Nota: rata dobnzii ce face ca VAN s fie zero (n exemplul precedent ar constitui cca
14) este numit rata intern de rentabilitate (RIR).
Haidei s ncercm un exemplu mai mare.
Exemplu: Investii 2 mii lei acum, primii 3 pli anuale a cte 100 lei, plus 2500 lei n
anul 3. Utilizai rata dobnzii de 10.
Haidei s lum an cu an (innd minte s scdem ceea ce pltim):
Acum: PV = - lei 2.000
Anul 1: PV = 100 lei / 1,10 = 90,91 lei
Anul 2: PV = 100 lei / 1,102 = 82,64 lei
Anul 3: PV = 100 lei / 1,103 = 75,13 lei
Anul 3 (plata final): PV = 2.500 lei / 1,103 = 1.878,29 lei
Adunnd, primim: NPV = - 2.000 lei + 90,91 lei + 82,64 lei + 75,13 lei + 1.878,29 lei =
126,97 lei
Pare o investiie bun.
i din nou, dar la o rat a dobnzii de 6.
Exemplul (continuare): la o rat a dobnzii de 6.
Acum: PV = - lei 2.000
Anul 1: PV = 100 lei / 1.06 = 94,34 lei
Anul 2: PV = 100 lei / 1.062 = 89,00 lei
Anul 3: PV = 100 lei / 1.063 = 83,96 lei
Anul 3 (plata final): PV = 2.500 lei/ 1.063 = 2.099,05 lei

77

MANUAL PRIVIND PRACTICILE DE IMPLEMENTARE A PROIECTELOR DE PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT I CONCESIUNILOR

Adunnd, obinem: NPV = - 2.000 lei + 94,34 lei + 89,00 lei + 83,96 lei + 2.099,05 lei =
366,35.
Termenul de observare i punctul de referin
Pentru calculul opiunilor diferite de implementare ar trebui utilizat un punct comun de referin. Calculele trebuie executate la acelai termen de observare (planificare,
construcie, operare).
Atunci cnd exist o referire la costurile aferente ntregului ciclu de via a activului, se
face referin la costul de proprietate, n raport cu viaa economic a activului (nu viaa fizic pronosticat). Ca exemplu, durata vieii economice a unui activ ar fi punctul de referin
pentru evaluarea economic probabil 25 ani , n timp ce viaa fizic ar putea depi 60
de ani. Costul de proprietate include costul de operare, de exemplu munc, utiliti i
servicii, precum i mentenana regulat i ntreinerea activului.
Principalul efect colateral al VAA l reprezint deductibilitatea ratelor dobnzi, ca un
plus de valoare ce se adaug investiiei.
Selectarea ratei actualizate a dobnzii
Rata actualizat a dobnzii (denumit uneori simplu ,,Rata de actualizare) descrie evaluarea valorii relative a fluxurilor de plat care au loc la diferite momente n timp (venituri i
cheltuieli). Acesta acioneaz ca un facilitator pentru a se asigura c aceste valori financiare
sunt comparabile ntre diferite opiuni de implementare.
Ministerele de finane de cele mai multe ori stabilesc rata actualizat a dobnzii pentru
a crea un sistem comun de evaluare. n absena unei orientri centrale i instruciunilor, n
calitate de alternativ simpl, este posibil de a utiliza o medie a ratelor dobnzii ntr-o economie mai larg. Aceeai rat actualizat a dobnzii se va utiliza pentru toate opiunile, n
caz contrar ntregul exerciiu este subminat. Alegerea ratei actualizate a dobnzii ar putea
avea un impact puternic asupra analizei economice.
Luarea n calcul a inflaiei preurilor
Avnd n vedere componenta pe termen lung a alternativelor preconizate de implementare este necesar de a lua n calcul creterile anticipate de preuri pe durata contractului. Dei aceasta este doar o opinie critic a autorilor evalurii economice, att timp ct
ipotezele utilizate sunt aceleai pentru toate scenariile, rezultatele ar trebui s fie comparabile. Ipotezele privind venituri i inflaia costurilor trebuie stipulate n mod explicit.
Impacturile privind rezultatul analizei economice a diferitor ipoteze privind preuri se vor
arta prin analize de sensibilitate i scenarii.

4.8.3. Componena i determinarea CSP


Baza pentru CSP reprezint achiziia public, care poate deveni un mijloc de comparaie
n raport cu ofertele anticipate de la companii private, n cadrul unui concurs PPP. n timpul pregtirii CSP toate costurile preconizate (i veniturile) legate de opiunea achiziiei
publice trebuie s fie evaluate. Printre care:
1. Investiii i cheltuieli (planificare i construcii).
2. Costuri de finanare.

78

3. Costuri operaionale (inclusiv mentenan).


4. Costurile tranzacionale i administrative (costuri de materiale i personal inclusiv
taxe pentru consultaii).
5. Costurile riscurilor.
6. ncasri din taxe, pli pentru utilizare i orice alte venituri.
Pentru a cuantifica costurile relevante ale CSP, partenerul public trebuie s se bazeze
pe date empirice provenind din propria administraie (de obicei, birourile naionale de
statistic), precum i pe valori de referin din orice alte surse verificabile. n cazul n care
datele disponibile sunt insuficiente, mai multe informaii pot fi colectate, de exemplu, dintr-o activitate comparabil n alte administraii. Dac nu exist date disponibile, ca o ultim
soluie ar putea fi folosite valorile estimate care trebuie s fie la fel de complete, exacte
i fiabile pe ct este posibil. Atunci cnd se utilizeaz estimri, ipotezele care stau la baza
lor ar trebui s fie explicate clar n text. Calitatea CSP depinde n ntregime de calitatea
intrrilor i ipotezelor.
Este foarte important de a se abine de la orice manipulare a CSP, n scopul de a ajunge
la o concluzie predeterminat.
Obiectivitatea trebuie s stea la baza procesului, ns cnd este nevoie de subiectivitate, ipotezele care stau la baza hotrrii trebuie s fie transparente. Deoarece n timpul
elaborrii CSP toate costurile legate de proiect trebuie s fie luate n considerare pentru comparaie, este necesar de a aduga la preurile de ofert din sectorul privat toate
celelalte cheltuieli ce rmn sectorului public pentru servicii care nu au fost transferate i costurile estimate de monitorizare ulterioar. Mai jos este o reprezentare grafic a
demonstraiei rentabilitii preconizate, comparnd un CSP cu cea mai bun ofert PPP.
Figura 19. Demostrarea raportului cost - beneficiu
Value for Mony (raport cost/beneficiu)

Cost de
posesie
Costurile ntregii
durate de via a
proiectului PPP includ
i costul riscurilor
Costul
capitalului

VAN a ofertelor PPP

Achiziii convenionale

79

Costul de posesie include


administrarea, operarea,
mentenanta, i riscul
pe ntreaga durat a
activitii

MANUAL PRIVIND PRACTICILE DE IMPLEMENTARE A PROIECTELOR DE PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT I CONCESIUNILOR

4.9. ANALIZA COST- BENEFICIU


Analiza Cost- Beneficiu (ACB) permite o evaluare a beneficiilor nonfinanciare, costurilor
i riscurilor care nu pot fi exprimate n mod normal, n valoare monetar, iar rezultatul creia se exprim prin formula:
Indicatorii specifici ai analizei cost-beneficiu
Valoarea actualizat net (VAN) indic valoarea actual, la momentul 0, a implimentrii unui proiect ce va genera n viitor diverse fluxului de venituri i cheltuieli.

VAN=

CFt
VR
t +
n I0
(1+k)
t=1 (1+k)

VAN pozitiv > veniturile viitoare vor excede cheltuielile. Toate diferenele anuale venituri-cheltuieli,aduse n prezent cu ajutorul ratei de actualizare, DCF (Discounted Cash Flow).
VAN dificil de utilizat pt proiecte cu ciclu de via diferit sau cu momente iniialefinale diferite
Rata intern de rentabilitate (RIR) rata de actualizare la care VAN=0 (aceasta este
rata intern de rentabilitate minim acceptat pentru proiect, o rat mai mic indicnd
faptul c veniturile nu vor acoperi cheltuielile).
RIR incalculabil pentru anumite proiecte;
Raportul beneficiu/cost (RBC) compar valoarea actualizat a beneficiilor viitoare cu
valoarea actualizat a costurilor viitoare.
RBC=NPV(I)/NPV(O); RBC>O proiect profitabil
Exemple de acest gen ar putea include beneficiul pentru mediu sau mbuntirea la
care s-a sperat a standardelor educaionale ca urmare de reabilitare a unei coli. Pentru
aceste situaii sunt utilizate ,,criterii ale costului mediu ponderat al capitalului pentru a stabili utilizarea parial pentru fiecare criteriu i valoarea total de utilizare a fiecrei opiuni
pentru implementarea obiectivelor proiectului. Aadar, criteriile ar trebui s se bazeze pe
obiectivele naionale i s fie adaptate la situaia specific sectorului. Diferite opiuni pentru implementare a unui proiect se echivaleaz cu diferite note de realizare a beneficiilor,
ar putea avea costuri diferite i s implice riscuri diferite. Ca rezultat, ACB prezint avantajul
(sau dezavantajul) fiecrei opiuni, care ar permite compararea diferitor proiecte ntr-un
stadiu incipient prin metoda de achiziii publice n general, sau compararea realizrii proiectului printr-o schem PPP.
Cu condiia c criteriile sunt bine definite la o etap timpurie i n cazul n care nu
au fost deja luate n considerare n analiza monetar acestea pot fi incluse n analiza
utilitilor pentru a selecta proiectul19. Pot fi incluse criterii diferite cum ar fi: urbanism,
ecologie, cultura construciilor i situaii socioeconomice. Nu conteaz neaprat ce criterii
sunt folosite atta timp, ct acestea sunt transparente i rmn aceleai pentru fiecare
opiune evaluat. n plus, definirea criteriilor i a valorii n fiecare opiune ar trebui s fie

80

documentate separat pentru a obine o decizie trasabil. Prin intermediul documentaiei,


criteriile pot fi, de asemenea, monitorizate mai uor i experiena din cadrul proiectului
poate fi folosit pentru proiecte viitoare. Analiza utilitii const din urmtoarele etape:
1. Determinarea i ponderarea criteriilor de evaluare.
2. Evaluarea msurilor n baza criteriilor.
3. Calcularea rezultatelor.
Pentru ACB, pe lng criteriile calitative ale analizei utilitii trebuie, de asemenea, s
lum n considerare rezultatele analizei economice, pe cnd la analiza economic i analiza cost-beneficiu se utilizeaz diferite metode de calcul i nu este posibil de a le combina
rezultatele, de ex. de a rezuma procentajul avantajelor (sau dezavantajelor) lor.
n majoritatea rilor, n cazul unui rezultat pozitiv al unei analize cost-beneficiu adic
beneficiile percepute sunt mai mari dect costurile anticipate nu nseamn c continuitatea proiectului este garantat. ntruct, dup cum este specificat n introducere, realizarea obiectivelor publice prin proiecte nu este att de simpl de fapt, rezultatul pozitiv
potenial trebuie s fie supravegheat de-a lungul ntregului ciclu de via al procesului de
evaluare.

4.10. ACCESIBILITATE
Capitalul furnizat de companiile private i investit n infrastructur public nu reprezint bani gratuii. n cazul unei concesiuni proiectul este financiar independent i investiiile
pot fi finanate n ntregime prin tarife de utilizare de la beneficiari. Investitorii vor atepta
s obin profit din urma investiiei, iar creditorii vor cere asigurri c vor primi banii napoi.
Respectiv, nainte ca un proiect s fie selectat pentru aprobare i s nainteze la faza
de atribuire, este important de a evalua dac cei care vor fi responsabili pentru plata
investiiilor sunt capabili s o fac. n ceea ce privete un anumit tip de proiect PPP, urmtoarele aspecte ar trebui abordate n acest context:
n cazul contractelor financiar independente (unde utilizatorul achit pentru
serviciu)
Consideraiuni
Taxele/ tarifele/ redevenele propuse
snt rezonabile?

Comentarii
Asemenea taxe trebuie s e conforme ateptrilor guvernului i cetenilor

Sunt taxele/ tarifele/ redevenele


accesibile pentru piaa vizat?

Este important de a cunoate mijloacele utilizatorilor i pltitorilor nali ai proiectului, dintre


care unii ar putea avea o capacitate nanciar mai mic dect alii;
Dac taxele sau redevenele sunt accesibile pentru majoritatea potenialilor utilizatori, dar nu
pentru toi, aceasta va compromite planul de afaceri?

Chiar dac taxele/ tarifele/ redevenele


par a rezonabile, oamenii vor accepta
s le plteasc?

Ar putea cazul n care taxele sau redevenele par accesibile tuturor utilizatorilor vizai.
Totui acest lucru nu nseamn c ei sunt gata s le achite. Ei pot evita utilizarea serviciului,
hotrnd n schimb c ar putea cheltui banii mai bine n alte moduri; cel mai bun mod de a
gsi rspunsuri la aceste ntrebri este prin sondaje de opinii.

81

MANUAL PRIVIND PRACTICILE DE IMPLEMENTARE A PROIECTELOR DE PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT I CONCESIUNILOR

Exist alte opiuni mai ieftine sau


gratuite pentru utilizatori?

Ar putea cazul c exist opiuni alternative. Este ceva obinuit n cazul drumurilor cu plat
cnd se construiete o autostrad pentru a reduce timpul de cltorie. Alternativa veche,
mai lent nc mai exist i dac costul de utilizare a noii autostrzi este mai mare dect
beneciile percepute de ctre potenialii utilizatori, atunci astfel se va reduce numrul
utilizatorilor poteniali i prin urmare va avea un efect nefast asupra performanei nanciare
a proiectului.

n privina proiectelor subvenionate (utilizatorii achit un pre subvenionat)


n ceea ce privete asociaii n participaiune, trebuie s se analizeze aceleai aspecte ca
i la proiectele financiar independente, i adiional:
Consideraiuni
Se anticip c autoritatea public competent
va disponibil s aloce n continuare subvenii
necesare pe durata contractului?

Comentarii
Din moment ce astfel de proiecte PPP sunt congurate n comun de ctre
sectorul public i privat, cel mai frecvent, sectorul privat va furniza capitalul, n
timp ce venitul de a-l achita n ntregime provine dintr-o combinaie de taxe,
tarife pentru public i din subvenii publice din bugetele naionale sau locale (sau
ambele). Este costul de achitare continuu a diferenei dintre venituri din tarife i
taxe, i veniturile obligatorii ale planului de afaceri care ar trebui s e cele mai
prioritare pentru autoritatea public competent. Astfel de angajamente pot
dura pe ntreaga via a contractului PPP i, ca atare, impun partenerului public
obligaii contractuale de termen lung. Autoritile publice responsabile ar trebui
s coordoneze cu Ministerul Finanelor nainte de a se angaja n orice ux viitor de
pli n folosul unei companii private.

Trebuie subliniat faptul c, dac exist un element substanial de plat public (de
exemplu, ajutor de stat), riscul investitorului privat este redus.

4.11. STUDII DE PIA I SONDAJE


Pentru a nelege mediul concurenial pentru proiect, se efectueaz o evaluare de pia
n scopul de a nelege interesul i capacitatea pieei care ar putea furniza activele, serviciile i capitalul necesar. Pentru a crete vandabilitatea, proiectul va fi structurat innd cont
de cerinele specifice ale pieei, respectnd urmtoarele cerine:
dimensiunile i volumul relevant al proiectului;
domeniul de aplicare a serviciilor;
plan detaliat de operare;
concurena.
Civa indici pentru pregtirea unui sondaj de pia:
1. Partenerul public poate investiga dac exist o schem similar pentru care nivelurile de interes sunt deja cunoscute.
2. Partenerul public stabilete obiective clare pentru acest exerciiu. Ce sper el s
realizeze? Ce informaii dorete s furnizeze potenialii ofertani la aceast etap?
3. Pregtirea unei liste de organizaii/ poteniali ofertani pe care partenerul public lear putea contacta. El trebuie s se gndeasc n linii mari la proiectul PPP, precum i
s caute s contacteze ct mai muli posibili poteniali parteneri privai/ ofertani.

82

De exemplu, pentru un PPP n IT, el ar putea lua n considerare:


productori de hardware;
companii de software;
companii de telecomunicaii;
specialiti de profil ngust de sector etc.
4. Partenerul public poate solicita asisten pentru ntocmirea listei de contacte.
5. Partener public ar putea avea ntrevederi cu companii individuale, adic poteniali
ofertani separat sau colectiv, dar ar trebui s clarifice faptul c aceasta este
o discuie informal, fr vreun un angajament de fiecare parte (n domeniul
achiziiilor publice acest institut se numete dialog tehnic).

4.11.1.

Dimensiunile i volumul relevant al proiectului

Creterea eficienei anticipate trebuie s fie mai mare dect costurile specifice de atribuire a contractelor PPP (costurile de consultan extern, personal suplimentar i costurile administrative), precum i costurile de finanare privat (taxe bancare, msuri de
protecie). n unele cazuri, ar putea avea sens de a preconiza gruparea proiectelor similare
pentru a ajunge la un volum mai mare. Cu alte cuvinte, complexitatea proiectelor PPP i
costurile rezultate de consultan nseamn c numai proiectele mari sunt potrivite pentru acest model.
De exemplu, proiectele colare n mod normal constau din mai multe proiecte, pentru
c valoarea financiar a unei coli este de obicei prea mic pentru a justifica costurile de
tranzacionare.

4.11.2.

Domeniul de aplicare a serviciilor

Domeniul de aplicare a serviciilor alocate pentru sectorul privat trebuie s fie suficient
de mare i clar definit cu interfee clare, dei variaz n funcie de fiecare sector. Serviciile medicale i clinice tind s rmn n minile sectorului public n cazul unui proiect
mare spitalicesc. Sectorul privat va construi spitalul i va presta astfel de servicii cum ar fi
curare, catering, securitate, parcare etc.
ntr-un proiect penitenciar, gardienii nchisorii vor fi n mod normal furnizai de ctre
sectorul public, pe cnd serviciile de construcie i operaionale, cum ar fi curare, spltorie, catering etc. fiind asigurate de sectorul privat. ntr-un proiect colar profesorii vor fi
de obicei furnizai de ctre sectorul public, serviciile de construcie i operaionale, cum
ar fi curare i catering, fiind furnizate de sectorul privat. Este esenial ca personalul din
sectorul public s neleag termenii proiectului, astfel nct sectorul privat i public s
poat coopera la operarea proiectului.

4.11.3.

Plan detaliat de operare

Operarea proiectului pe ntreaga durat a contractului trebuie s fie elaborat n detaliu i estimat n model financiar. Costurile neprevzute trebuie s fie ncorporate obligatoriu n modelul financiar: ntreinere i nlocuire a cldirilor i echipamentelor. Acest lucru
poate fi destul de simplu ntr-o coal n care echipamentul este format doar din mobilier,

83

MANUAL PRIVIND PRACTICILE DE IMPLEMENTARE A PROIECTELOR DE PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT I CONCESIUNILOR

articole de arte plastice, sportive i administrative. Acesta ns poate fi mult mai complex
n cazul unei universiti sau spital unde tehnologia joac un rol important i exist problema meninerii tehnologiei la nivel actualizat, riscurile alocate i evaluate.

4.11.4.

Concuren

Normele n vigoare privind PPP n Republica Moldova sunt stabilite pe principii de


baz, cum ar fi imparialitatea, transparena, egalitatea de anse i nediscriminarea (a se
vedea articolul 3 din Legea nr. 179-XVI). Aceste principii sunt menite s creeze o platform
de nivel pentru ofertani s concureze fr team de corupie i pentru a ncuraja mai mult
participarea ofertanilor la procedura de atribuire. n practic, acceptarea optim pe pia
a unui proiect va asigura o cerere puternic pentru proiect. Cu ct mai mult concuren
exist ntre ofertani, cu att mai bune vor fi rezultatele cererii de ofert. Acesta este cel
mai bun mod de a obine preuri de pia rezonabile si soluii de bun calitate.
Un concurs de participare preliminar ar putea ajuta s exclud la o etap timpurie ofertanii care nu au calificrile necesare. Acesta este cel mai bun mod de a proteja
capacitile personale i financiare, att pe partea sectorului public, precum i pe partea
ofertanilor privai. n cursul procesului nivelul de detaliu aferent ofertei va crete, n timp
ce numrul de ofertani va scdea. Acest lucru reduce costurile pentru ofertani, n timp
ce crete nivelul de servicii de a fi furnizate de ctre ofertanii rmai.
Explicaiile detaliate furnizate ofertanilor exclui le ajut s accepte mai bine decizia final i s aib o performan mai bun la ofertele viitoare. ntruniri de informare cu
ofertanii exclui s-au dovedit a fi foarte constructive n trecut.

84

PARTEA a V-a:
PROCEDURI DE ATRIBUIRE A
CONTRACTULUI DE PPP

MANUAL PRIVIND PRACTICILE DE IMPLEMENTARE A PROIECTELOR DE PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT I CONCESIUNILOR

Paii privind concursul de selectare a partenerului privat n cadrul proiectelor de parteneriat public-privat prevzui n HG nr. 476 din 02.07.2012:
Transparena (seciunea 1):
publicarea n MO a RM comunicatul informativ de iniiere a concursului de selectare a partenerului privat, valabil 60 de zile;
publicarea comunicatului informativ pe site-ul oficial al APP, precum i pe alte
pagini web naionale i internaionale.
Acces la procedura de atribuire (seciunea 2):
orice operator economic sau persoan fizic are dreptul de a depune oferta
pentru a participa la concurs.
Clarificri la documentaia de concurs (seciunea 3):
orice operator economic interesat are dreptul de a solicita partenerului public
clarificri privind modul de derulare a concursului i/sau documentele ce trebuie depuse.
Taxa de participare la concurs (seciunea 4):
taxa de participare la concurs se achit de operatorul economic pentru a participa la procedura de atribuire a contractului de parteneriat public-privat.
Garania pentru ofert (seciunea 5):
garania pentru ofert se constituie de ctre ofertant pentru a proteja partenerul
public mpotriva riscului unui comportament necorespunztor al ofertantului
pe ntreaga perioad de derulare a procedurii de atribuire a contractului. Cuantumul garaniei nu va depi 20  din valoarea ofertei.
Garania bancar de bun execuie a contractului (seciunea 6):
garania bancar se constituie de ctre partenerul privat n scopul asigurrii partenerului public de ndeplinirea cantitativ, calitativ pe perioada de derulare a
contractului;
cuantumul garaniei bancare nu va depi 25  din valoarea investiiei.
naintarea ofertelor (seciunea 7):
Oferta are un caracter obligatoriu din punctul de vedere al coninutului pe toat perioada de valabilitate i trebuie s fie semnat de ctre ofertant.
Deschiderea ofertelor (seciunea 8):
comisia are obligaia de a deschide ofertele n termen de 5 zile de la termenullimit indicat n comunicatul informativ;
edina de deschidere a ofertelor se finalizeaz printr-un proces-verbal (denumirea ofertanilor, modificrile i retragerile de oferte, modul de ndeplinire a
cerinelor privind garania de ofert etc.).
Evaluarea ofertelor (seciunea 9):
comisia de concurs va examina oferta din punct de vedere financiar i tehnic;
oferta tehnic trebuie s corespund criteriilor minime din caietul de sarcini;

86

oferta financiar trebuie s se ncadreze n limita valorii estimate minime din


caietul de sarcini;
oferta ctigtoare se stabilete numai dintre ofertele admise i numai n baza
criteriilor enumerate n documentaia standard;
dup finalizarea evalurii ofertelor, Comisia va elabora Raportul de evaluare a
ofertelor i procesul- verbal privind decizia final de desemnare a ofertantului
ctigtor sau respingerea ofertelor.
Desemnarea ctigtorului (seciunea 10):
Partenerul public are obligaia de a informa n scris toi ofertanii despre rezultatele concursului nu mai trziu de 3 zile lucrtoare de la semnarea de ctre
Comisia de selectare a procesului-verbal;
Comisia de selectare public n Monitorul Oficial al RM un comunicat despre
rezultatele concursului de selectare.
Anularea concursului de selectare a partenerului privat (seciunea 13):
Partenerul public poate anula din proprie iniiativ concursul din urmtoarele
motive:
1. Lipsa concurenei.
2. Au fost depuse numai oferte respinse.
3. Au fost depistate abateri de legislaie.
La orice etap, comisia are dreptul s adopte decizia privind anularea concursului.
Partenerul public are obligaia de a comunica despre anularea concursului n cel mult
3 zile de la data adoptrii deciziei respective.

87

MANUAL PRIVIND PRACTICILE DE IMPLEMENTARE A PROIECTELOR DE PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT I CONCESIUNILOR

Figura 20. Graficul procesului de alegere a celei mai adecvate proceduri de atribuire
Poate Autoritatea contractant s deneasc specicaiile tehnice capabile s le satisfac
necesitile i exigenele i/sau s stabileasc montajul nanciar i/sau cadrul juridic de
NU

DA

Proiectul nu prezint o
complexitate deosebit

Dorete Autoritatea Contractant


s limiteze numrul de ofertani n
condiiile unei oferte excedentare pe
pia?
DA

Concurs cu o
singur etap

Proiectul este de o complexitate deosebit iar aplicarea


procedurii de concurs cu singur etap sau concurs cu
precalicarea nu ar permite atribuirea contractului PPP n cauz

Autoritatea Contractant inteioneaz demararea unui


dialog cu candidaii n vederea identicrii celor mai nune
soluii tehnice/nanciare/juridice

NU

Concurs cu
planicare

DA

Concurs cu aplicarea
Dialogului competitiv

NU

STOP

n urma aplicrii procedurii de


Concurs de selectare a partenerului
privit dintr-o singur etap, Concurs
cu precalicare sau Concurs cu
aplicarea Dialogului Competitiv nu
au fost depuse oferite sau

Negociere cu publicare prealabil

Procesele procedurilor competitive sunt considerate ca fiind cele mai bune pentru a
obine rezultate bune la o cerere de oferte n conformitate cu principiile concurenei loiale i exist trei proceduri principale potrivite pentru PPP, care sunt la fel de disponibile n
Republica Moldova.
n funcie de complexitate, valoare si alte elemente specifice proiectului PPP, descrise
n studiul de fezabilitate, partenerul public opteaz pentru una din procedurile de atribuire descrise n continuare, conform graficului de mai jos.
88

5.1. PROCEDURA DE SELECTARE A PARTENERULUI PRIVAT


CU O SINGUR ETAP
Definiie: Concursul deschis reprezint procedura de atribuire a contractului de
achiziie public la care orice operator economic interesat are dreptul sa depun o ofert
i se desfoar, de obicei, ntr-o singur etap.
Etape:
1. Transmiterea anunului de participare spre publicare n Monitorul Oficial i pe pagina web a Ageniei Proprietii Publice.
2. Emiterea rspunsurilor la solicitrile de clarificri.
3. Evaluarea ofertelor depuse.
4. Desemnarea ofertantului ctigtor.
5. ncheierea contractului cu ofertantul declarat ctigtor.
Concursul de selectare a partenerului privat prin aplicarea procedurii de etap unic,
de obicei, se practic atunci cnd proiectul este de o complexitate redus i partenerul
public poate stabili structura
legal/ tehnic a proiectului.
Figura 21. Etapele principale ale concursului de selectare a partenerului privat cu o singur etap

Transmiterea Anunului de participare spre publicare ctre MO

Emiterea rspunsurilor la solicitrile de claricri

Depunerea i deschiderea ofertelor

Evaluarea ofertelor depuse

Desemnarea ofertantului ctigtor

ncheierrea contractului cu ofertantul declarat ctigtor

89

MANUAL PRIVIND PRACTICILE DE IMPLEMENTARE A PROIECTELOR DE PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT I CONCESIUNILOR

5.2. CONCURSUL DE SELECTARE CU PRECALIFICARE


Definiie: Concursul cu precalificare reprezint procedura la care orice operator economic are dreptul s i depun candidatura de a participa la concurs, ns numai candidaii
selectai pot depune oferte. Partenerul public va opta pentru concurs de selectare a partenerului privat cu precalificare n cazul n care proiectul este complex i partenerul public
dorete stabilirea unor criterii de precalificare i ulterior atribuirea contractului de parteneriat public-privat.
Procedura de concurs cu precalificare se desfoar n dou etape:
a. etapa de selectare a participanilor la precalificare, prin aplicarea criteriilor de precalificare;
b. etapa de evaluare a ofertelor depuse de participanii la precalificare selectai, prin
aplicarea criteriului de atribuire.
Etapa de precalificare presupune calificarea i ierarhizarea operatorilor economici n
baza criteriilor de precalificare prevzute n documentaia de precalificare, cu scopul limitrii numrului de participani care vor depune o ofert n etapa a doua a concursului cu
precalificare.
Concursul cu precalificare se iniiaz prin transmiterea spre publicare a comunicatului
informativ de participare la concurs cu precalificare prin care se solicit operatorilor economici interesai depunerea ofertelor de precalificare i participarea la concurs. Comunicatul informativ este valabil 60 de zile din data publicrii n Monitorul Oficial al Republicii
Moldova.
Partenerul public are obligaia de a asigura publicarea n Monitorul Oficial al Republicii
Moldova a comunicatului informativ de participare la concurs cu precalificare, n conformitate cu forma i coninutul stabilit n documentaia standard pentru precalificare.

90

Figura 22. Etapele principale ale Concursului cu precalificare

Transmiterea spre publicare ctre MO a anuului de participare la procedura de


precalicare

Emiterea rspunsurilor la solicitrile de claricri

Depunerea i deschiderea ofertelor de planicare

Evaluarea ofertelor de planicare i desemnarea listei scurtei a participanilor prin


aplicareacriteriilor de precalicare

Transmiterea participanilor desemnai a invitaiei de participare la etapa de atribuirea


a contractului PPP

Depunerea i deschiderea ofertelor nale

Evaluarea ofertelor nale depuse

Desemnarea ofertantului ctigtor

ncheierea contractului cu ofertantul declarat ctigtor

5.3. DIALOGUL COMPETITIV


Definiie: procedura la care orice operator economic are dreptul s-i depun candidatura i prin care autoritatea contractant conduce un dialog cu candidaii admii, n scopul identificrii uneia sau mai multor soluii apte s rspund necesitailor sale, urmnd ca
91

MANUAL PRIVIND PRACTICILE DE IMPLEMENTARE A PROIECTELOR DE PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT I CONCESIUNILOR

pe baza soluiei identificate candidaii selectai s elaboreze oferta final.


Etape:
1. Preselectarea candidailor.
2. Dialog cu candidaii admii n urma preseleciei pentru identificarea soluiei n
baza creia vor fi elaborate i depuse ofertele finale.
3. Evaluarea ofertelor finale depuse.
Figura 23. Principalele faze ale procedurii de dialog competitiv

DIALOGUL COMPETITIV

Pregtirea procedurii
de atribuire

Transmiterea
anunului de
participare spre
publicare n SEAP
i JOUE

Depunirea
candidaturilor

Solicitrile de
claricri

Evaluarea
candidaturilor
i anunarea
candidailor
preselectai

Transmiterea
invitaiei de
participare la
etapa de dialog
candidailor
preselectai

Transmiterea
propunerilor de
teme ce urmeaz a
discutate pe perioada
dialogului

Etapepe succesive de
dialog

Evaluarea soluiilor
propuse pe baza
factorilor de evaluare
i realizarea listei
scurte

Continuarea
dialogului cu
candidaii ale cror
soluii au fost
acceptate

Identicarea
soluiiei/soluiilor
optime, i ncheerea
etapei de dialog

Imbuntirea
documentelor cheie
pentru evidena
aspectele aprute

Depunerea ofertelor
nale

Evaluarea ofertelor
nale i declararea
ofertantului
ctigtor

nchiderea etapei de
dialog i transmiterea
invitaiei de
depunere a ofertelor
nale mpreun cu
Documentaia de
atriubuire revizuit

Fine tunning,
aprobri, ncheerea
contractului

Partenerul public urmeaz s aplice procedura de dialog competitiv pentru atribuirea


unui contract de parteneriat public-privat, n cazul n care proiectul de parteneriat publicprivat este considerat a fi de o complexitate deosebit i aplicarea procedurii de concurs
cu precalificare nu ar conduce la atribuirea contractului de parteneriat public-privat.
Proiectul de parteneriat public-privat este considerat de o complexitate deosebit
cnd partenerul public nu este n msur s defineasc specificaiile tehnice capabile s-i

92

satisfac cerinele i exigenele, de asemenea este dificil pentru partenerul public s stabileasc volumul investiiilor i/sau cadrul juridic de implementare a proiectului.
Partenerul public are dreptul de a aplica procedura de atribuire a contractului de parteneriat public-privat i n cazul n care nu a fost depus nici o ofert pentru procedura de
atribuire prin concurs sau concurs cu precalificare, sau nici una din ofertele propuse nu a
fost considerat admisibil.
Dialogul competitiv se iniiaz prin transmiterea spre publicare a comunicatului informativ de iniiere la procedura de dialog competitiv prin care se solicit operatorilor
economici interesai depunerea de oferte. Partenerul public este obligat s publice n
Monitorul Oficial al Republicii Moldova i pe pagina web a Ageniei Proprietii Publice
comunicatul informativ de participare la dialogul competitiv. Aceast etap are rolul, n
principal, de a atrage investitorii n calitate de poteniali parteneri privai.
Pentru participare la concurs, ofertantul nainteaz comisiei de selectare a partenerului
privat o ofert. Ofertele se prezint comisiei de selectare a partenerului privat n limba de
stat, n plic sigilat, la adresa indicat n comunicatul informativ.

5.4. SIMILARITI I DIFERENE ALE PROCEDURILOR


DE ATRIBUIRE
n cele dou proceduri precedente exist un concurs de participare preliminar, de
multe ori cunoscut sub numele de precalificare. Aceast procedur este adoptat n scopul de a identifica un numr gestionabil de ofertani, de exemplu 3 sau 4, care pot dovedi
competena tehnic i capacitatea financiar mpotriva anumitor praguri care sunt publicate de ctre autoritatea public competent i care sunt adecvate i relevante pentru
proiectul n discuie.
Dialogul competitiv se aplic atunci cnd o autoritate public responsabil nu este n
msur s precizeze exact condiiile de participare a sectorului privat la procedura de atribuire pentru un proiect i trebuie s exploreze opiunile i ideile cu candidaii preselectai
ntr-un proces formal de concurs.
Autoritatea public responsabil discut toate aspectele deschise ale proiectului cu
toi ofertanii n ntrevederi confideniale separate, cunoscute sub numele de reuniuni de
dialog. Autoritatea public responsabil poate adapta specificaiile sale n baza ideilor i
inovaiilor propuse de ofertani. Cnd autoritatea public competent i-a elaborat propriile sale idei i a revizuit caietul de sarcini n consecin, ea va declara dialogul nchis i,
la scurt timp dup aceea, va emite o ofert oficial pentru aceti ofertani. Ofertanii i fac
apoi ofertele n mod obinuit.
Experiena practic n rile UE a demonstrat n ultima vreme c aceast procedur
este att de consumatoare de timp i costisitoare pentru autoritatea public competent i ofertani, nct necesitatea de a asigura confidenialitatea i egalitatea de tratament
poate fi o constrngere.

93

MANUAL PRIVIND PRACTICILE DE IMPLEMENTARE A PROIECTELOR DE PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT I CONCESIUNILOR

5.5. PROCEDURI DE ATRIBUIRE CU O SINGUR OFERT


a) Lipsa de concureni
n acest caz, o astfel de situaie ar putea indica o problem cu atractivitatea proiectului
din cauza unei deficiene structurale ce ine de modul n care proiectul a fost conceput
sau pregtit. De asemenea, poate fi un indicator de probleme viitoare cu privire la rentabilitate, deoarece un singur ofertant puin probabil va putea oferi cel mai bun pre atunci
cnd tie c nu exist concuren. n situaii de acest gen, autoritatea public competent
ar putea dori s ia n considerare dac nc mai are sens de a continua cu proiectul n forma sa actual sau dac ar fi mai rentabil, de a reformula proiectul sau chiar de a abandona
ideea de implementare prin form de PPP i de a adopta n schimb o strategie de finanare
n baz de buget.
b) Propuneri nesolicitate
n acest caz specific, autoritile publice sunt abordate n mod direct de o societate
din sectorul privat, cu o idee specific de construcie a unor infrastructuri sau furnizare de
servicii, n timp ce i utilizeaz propriile resurse.
n timp ce aceste idei sunt ntotdeauna binevenite, ele ar trebui n general s nu fie negociate direct, fr concuren. Dac se face acest lucru, guvernul rmne deschis la critic
i se creeaz perspectiva unui proiect care a fost implementat fr studii comparative sau
evaluare a faptului dac preul pltit reprezint o valoare bun pentru ara dat. Comisia
Organizaiei Naiunilor Unite pentru dreptul comercial internaional a publicat orientri
cu privire la acest subiect. Cu toate acestea pot exista situaii n care un ofertant deine
drepturi exclusive, critice pentru proiect, cum ar fi un brevet, n acest caz concurena nu
este posibil. Un model de contract se afl n Anexa III la acest Manual.

5.6. NEGOCIEREA I NCHEIEREA UNUI CONTRACT DE


PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT
Procedura de selectare a partenerului privat are la baz principiul competiiei libere
ntre potenialii investitori. Comisia de selectare a partenerului privat evalueaz ofertele
propuse i admise la concurs, estimnd corespunderea lor condiiilor enunate i criteriilor stabilite n comunicatul informativ. Evaluarea candidaturilor partenerilor privai se
face strict n concordan cu un set de criterii precis cuantificabile, stabilit i aprobat de
partenerul public i precizat n comunicatul informativ.
Comisia de selectare a partenerului privat este n drept s resping ofertele unor pretendeni sau ale tuturor dac ei nu au prezentat toate documentele necesare, dac acestea nu au fost ntocmite n modul stabilit sau ofertele lor nu corespund condiiilor concursului. n cazul n care nici un ofertant nu este admis pentru participare la concurs, acesta
se declar nul, iar n cazul n care la concurs particip sau este admis un singur ofertant,
Comisia este n drept s anuleze concursul.
Pentru a se ncheia contractul cu partenerul privat care a prezentat cea mai avantajoas ofert din punct de vedere economic, comisia de selectare a partenerului privat

94

evalueaz ofertele potrivit urmtoarelor criterii: calitatea, preul, valoarea tehnic, volumul,
structura i termenele de realizare a angajamentelor investiionale, caracterul estetic i
funcional, caracteristicile de mediu, costurile de funcionare, rentabilitatea, serviciile asistena tehnic i termenul de execuie.
Dup examinarea tuturor ofertelor primite, comisia de selectare a partenerului privat
ntocmete raportul de evaluare a ofertelor recepionate i decide asupra desemnrii partenerului privat sau respingerii tuturor ofertelor13. Drept ctigtor al concursului este desemnat participantul care a propus cele mai avantajoase angajamente i obligaii investiionale, preponderent capitale, n sensul satisfacerii condiiilor concursului. cea mai ieftin
nu este ntotdeauna metoda cea mai bun pentru alegerea partenerului. Oferta cea mai
valoroas este elementul critic ntr-o relaie de parteneriat de lung durat i este miezul
unui proiect de succes. Experiena candidatului n domeniul care face obiectul proiectului
reprezint modul prin care se face cel mai bine selecia partenerului.
Dup desemnarea celei mai bune oferte, Comisia de selectare a partenerului privat
elaboreaz, n cel mult 30 de zile de la data deciziei respective, un proiect de contract de
parteneriat public-privat i l transmite ofertantului desemnat nvingtor.
Parteneriatul public-privat trebuie s se bazeze pe echilibrul dintre drepturile, obligaiile i beneficiile partenerului public i cele ale partenerului privat.
Proiectul contractului PPP obligatoriu trebuie s cuprind clauzele prevzute n Caietul
de sarcini, iar termenul-limit de semnare a acestuia este de 30 de zile din data prezentrii
acestuia ofertantului desemnat ctigtor.

5.7. MONITORIZAREA CONTRACTELOR DE PARTENERIAT


PUBLIC-PRIVAT
Un PPP reuit depinde n mare parte de capacitatea statului/ partenerului public de a
menine PPP-ul pe direcia necesar. Aceasta implic definirea unor cerine clare pentru
parteneriatul PPP, monitorizarea peformanei tuturor prilor la contract, raportarea rezultatelor i executarea prevederilor contractuale care nu sunt ntrunite. Exist diferite entiti
disponibile de a oferi suport, sau de a-i asuma responsabilitate deplin pentru monitorizarea progresului n raport cu obiectivele stipulate n contract.
Art. 32 din Legea nr. 179 din 10.07.2008 stipuleaz c pentru asigurarea evidenei bunurilor proprietate public, lucrrilor i serviciilor n a cror baz s-au instituit parteneriate public-private, copiile contractelor ncheiate cu partenerii privai se transmit Ageniei
pentru a fi nscrise n Registrul patrimoniului public, n modul stabilit de Guvern. Legea
mai prevede c n Registrul patrimoniului public se includ date despre obiectul contractului i durata realizrii lui, despre termenele de efectuare a investiiilor i de plat a redevenei, despre obligaiile de mediu, alte informaii ce in de realizarea parteneriatului
public-privat.
13 Ofertele nectigtoare i documentele anexate se pstreaz timp de 3 ani n arhiva partenerului public, dup care se nimicesc. Participanii la
concurs ale cror oferte au fost respinse sunt n drept s conteste, n termen de 15 zile de la publicarea n Monitorul Ocial al Republicii Moldova,
decizia comisiei privind desemnarea partenerului privat. Contestaiile depuse de participanii la concurs ale cror oferte au fost respinse se
examineaz n termen de 30 de zile de la depunere de ctre comisie i care decide asupra contestaiei, fapt adus la cunotin solicitantului. Decizia
comisiei de respingere a contestaiei sau neinformarea n termen a solicitantului nu l priveaz pe acesta de dreptul de a se adresa n instan de
contencios administrativ.

95

MANUAL PRIVIND PRACTICILE DE IMPLEMENTARE A PROIECTELOR DE PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT I CONCESIUNILOR

Drept surse principale de informaie pentru inerea Registrului servesc drile de seam
privind bunurile proprietate public n baza crora s-au instituit parteneriate public-private, ntocmite de ctre autoritile publice, n conformitate cu Anexa nr.12 la Regulamentul
cu privire la Registrul patrimoniului public, care se nainteaz Ageniei Proprietii Publice,
o dat pe an, pn la data de 15 aprilie.
Furnizori ai datelor necesare pentru includerea n registru sunt autoritile administraiei publice centrale i locale n cadrul crora sunt ncheiate contracte de parteneriat publicprivat i care, conform legii, se fac responsabile de corectitudinea i autenticitatea datelor
furnizate. Autoritile administraiei publice centrale i locale asigur monitorizarea i controlul realizrii proiectelor de parteneriat public-privat i vor prezenta Ageniei o dat pe
an, pn la 15 aprilie, informaii privind realizarea contractelor de parteneriat public-privat,
modalitile i rezultatele utilizrii lui, potrivit situaiei de la 1 ianuarie a fiecrui an.
Agenia Proprietii Publice poate solicita de la organele competente informaii necesare privind mersul realizrii, rezultatele obinute, deficienele i barierele din calea realizrii eficiente a parteneriatelor public-private. Agenia Proprietii Publice, n baza informaiilor obinute, prezint Guvernului rapoarte anuale, public analize statistice privind
proiectele de parteneriat public-privat.
Legea nr. 179 din 10.07.2008 prevede n articolul 22 c partenerul public efectueaz controlul anual asupra modului de realizare a parteneriatului public-privat, inclusiv
prin desemnarea unui auditor independent. Partenerul privat este obligat s asigure partenerului public accesul liber la obiectul parteneriatului public-privat, precum i la toate
informaiile i documentele aferente realizrii parteneriatului public-privat. Parteneriatul
public-privat poate fi supus i altor forme de control (de mediu, calitate n construcii etc.)
conform legislaiei n vigoare.
Nu mai puin important este i faptul c n articolul 15 alin (2) din Legea cu privire la
parteneriatul public-privat este stabilit c de competena primarului sau a preedintelui
raionului, dup caz, in: semnarea contractelor de parteneriat public-privat i expedierea
n adresa Ageniei a copiilor acestora pentru a fi luate la eviden, de asemenea este prevzut expres c asigurarea monitorizrii i controlului realizrii proiectelor de parteneriat public-privat n raza unitii administrativ-teritoriale respective. Astfel, este clar stabilit
c parteneriatele publice locale se supun monitorizrii i controlului la nivel local, doar
evidena fiind asigurat la nivel central de ctre Agenia Proprietii Publice, prin intermediul Registrului Patrimoniului Public.
Legislaia mai prevede c nclcarea clauzelor contractuale i orice alte abateri identificate prin control se nltur imediat sau n termenul convenit prin acord scris ncheiat
ntre partenerul public i partenerul privat.
Controlul realizrii parteneriatului public-privat l poate exercita i organele de control/
audit ale statului n conformitate cu legislaia n vigoare.
Partenerul privat este responsabil de executarea obligaiilor asumate n cadrul parteneriatului public-privat. n cazul n care parteneriatul public-privat are la baz construcia
sau reconstrucia elementelor infrastructurii i/sau a obiectelor ce asigur prestarea serviciilor de utilitate public, partenerul privat este responsabil de calitatea construciei sau

96

a reconstruciei obiectului parteneriatului public-privat, inclusiv de respectarea cerinelor


fa de documentaia de proiect, documentaia tehnic i de reglementare tehnic.
n cazul n care una dintre pri nu respect obligaiile asumate sau n cazul incapacitii ei de a ndeplini aceste obligaii, cealalt parte este ndreptit s cear rezilierea
contractului, cu respectarea unui termen de preaviz de cel puin 3 luni.
Prile poart rspundere pentru modificarea unilateral a condiiilor de executare a
contractului de parteneriat public-privat. Dac, prin modificarea condiiilor de realizare a
parteneriatului public-privat, s-au adus prejudicii unuia dintre parteneri, partea vinovat
va fi obligat s repare aceste prejudicii.
De asemenea, urmeaz de indicat c partenerul privat este obligat s prezinte, la cerere, informaia despre realizarea parteneriatului public-privat, precum i despre sarcinile
i competenele sale, despre drepturile i obligaiile consumatorilor i ale clienilor si, cu
excepia informaiilor oficiale cu accesibilitate limitat, a informaiilor cu caracter personal
i a informaiilor ce constituie secret de stat ori secret comercial. n acest sens, legislaia
interzice partenerului public s divulge informaia confidenial despre partenerul privat.
Tipul i caracterul unei astfel de informaii se stabilesc de pri.

97

PARTEA a VI-a:
ABREVIERI I GLOSAR

MANUAL PRIVIND PRACTICILE DE IMPLEMENTARE A PROIECTELOR DE PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT I CONCESIUNILOR

ABREVIERI:
ACB Analiza cost-beneficiu
APC Autoritate Public Central
APL Autoritate Public Local
APP Agenia Proprietii Publice
CNPPP Consiliul Naional pentru parteneriatul public-privat
CSP Comparatorul Sectorului Public
Direcia PPP Direcia parteneriat public-privat
HG nr. 419 din 18.06.2014 Hotrrea Guvernului nr. 419 din 18 iunie 2012 privind
aprobarea listei bunurilor proprietate public ale statului i a listei lucrrilor i serviciilor de
interes public naional propuse parteneriatului public-privat
HG nr.476 04.07.2012 Hotrrea Guvernului nr. 476 din 02 iulie 2012 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile standard i condiiile de selectare a partenerului privat
Legea nr.179 din 10.07.2008 Legea nr. 179-XVI din 10 iulie 2008 cu privire la parteneriatul public-privat
Legea nr. 534 din 13.071995 Legea nr.534 din 13.07.1995 nr.534-XIII din 13.07.1995
Matricea PPP Matricea de repartiie a riscurilor de proiect de parteneriat publicprivat
MO Monitorul Oficial
PPP Parteneriat public-privat
Proiect PPP Proiect de parteneriat public-privat
PRP Persoana responsabil principal
Rb/c Rata cost-beneficiu
RiPPP Reeaua interministerial de parteneriat public-privat
RIR Rata Intern de Rentabilitate
RM Republica Moldova
UE Uniunea European
VAN Valoarea Actualizat Net

100

GLOSAR
Agenia Proprietii Publice prin intermediul Direciei PPP din cadrul acesteia
are n mod clar un rol-cheie n ceea ce privete punerea n aplicare a proiectelor PPP n
Republica Moldova. Ca o agenie de implementare, care este subordonat Ministerului
Economiei, APP este primul punct de contact pentru ambii parteneri publici i privai n
toate aspectele legate de PPP i ofer o gam larg de asisten consultativ pentru alte
administraii publice care sunt implicate n identificarea i managementul proiectelor PPP.
Analiza utilitii este o parte component a ACB care acoper criteriile calitative ale
unui proiect, care nu poate fi exprimat ntr-un sistem monetar.
Analiza rentabilitii prezint proiectul n general (de exemplu, gama de lucrri de
construcii, durata proiectului etc.) i diferite variante pentru a-l realiza. Studiul de fezabilitate ar trebui s fie considerat un document dinamic care necesit a fi actualizat periodic,
odat ce noile informaii sau date mai exacte de ndat ce devin disponibile. Studiul de
prefezabilitate este fundamentul analizei rentabilitii pentru proiect.
Autoritatea public contractant este acea autoritate care semneaz contractul PPP
i, prin urmare, este responsabil de implementarea proiectului.
Analiza cost-beneficiu (ACB) permite o evaluare a beneficiilor non-financiare, a costurilor i riscurilor care nu pot fi exprimate, n mod normal, n valoare monetar. Exemple
de aceast analiz ar putea include beneficiu pentru mediu sau mbuntiri ateptate ale
standardelor educaionale, ca urmare a reabilitrii unei coli. Pentru aceste situaii sunt folosite criterii ponderate pentru a stabili utilizarea parial pentru fiecare criteriu i valoarea
total de utilizare a fiecrei opiuni pentru punerea n aplicare a obiectivelor proiectului.
Cu condiia c criteriile sunt bine definite la o etap timpurie i n cazul n care nu au
fost deja luate n considerare n evaluarea monetar , ele pot fi incluse n analiza utilitii
pentru a selecta proiectul21.
Concesiune
Legea nr.534 din 13.07.1995 nr. 534 din n art. 1, alineatul (1) definete concesiunea
drept un contract prin care statul sau unitile administrativ-teritoriale cesioneaz (transmite) unui investitor (persoan fizic sau juridic, inclusiv strin), n schimbul unei redevene, dreptul de a desfura activitate de prospectare, explorare, valorificare sau restabilire
a resurselor naturale pe teritoriul Republicii Moldova, de a presta servicii publice, de a
exploata bunurile mobile i imobile proprietate public a statului sau a unitilor administrativ-teritoriale care, conform legislaiei, sunt scoase integral sau parial din circuitul civil,
precum i dreptul de a desfura anumite genuri de activitate, inclusiv cele care constituie
monopolul statului, prelund gestiunea obiectului concesiunii, riscul prezumtiv i rspunderea patrimonial.
Confidenialitate nseamn pstrarea secret a informaiilor de ctre comisia de selectare a partenerului privat, echipa de proiect i de ctre alte persoane implicate n procedura de atribuire a unui contract PPP, conform prevederilor legale.

101

MANUAL PRIVIND PRACTICILE DE IMPLEMENTARE A PROIECTELOR DE PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT I CONCESIUNILOR

Construcie-operare-renovare (rennoire)
PPP, prin care partenerul privat i asum finanarea construciei obiectului parteneriatului public-privat, precum i toate costurile de ntreinere a acestuia pe o durat de cel
mult 50 de ani. Partenerului privat i se permite perceperea, n conformitate cu legislaia
n vigoare, a tarifelor corespunztoare pentru utilizarea bunului public ntr-o perioad stabilit. La expirarea contractului, obiectul parteneriatului public-privat se transfer, cu titlu
gratuit, partenerului public n bun stare, funcional i liber de orice sarcin sau obligaie.
Construcie-Operare-Transfer
PPP, prin care partenerul privat i asum construcia, finanarea, exploatarea i ntreinerea unui bun public. Investitorului i se permite s perceap tarife de utilizare pentru
a-i recupera investiia i a-i acoperi costurile de ntreinere, precum i pentru a obine
un profit rezonabil. La finalizarea contractului, bunul public este transferat, cu titlu gratuit,
autoritii publice n bun stare i liber de orice sarcin sau obligaie.
Construcie-Transfer-Operare
PPP, prin care partenerul privat i asum construcia unui bun care se transmite n proprietate partenerului public imediat dup finalizarea construciei, iar partenerul public, la
rndul su, l transmite n folosin partenerului privat.
Comunicatul informativ este un document oficial emis de ctre partenerul public, n
scopul de a ncepe procedura de atribuire a contractului de parteneriat public-privat, n
conformitate cu prevederile acestor reglementri legale privind contractele de parteneriat public-privat.
Comunicatul informativ pentru a iniia concursul cu precalificare este un document oficial emis de ctre partenerul public, n scopul de a iniia concursul cu precalificare,
n conformitate cu prevederile i reglementrile prevzute n Capitolului V al HG/476 din
04.07.2012.
Comunicatul informativ privind dialogul competitiv este un document oficial
emis de ctre partenerul public pentru a ncepe procedura dialogului competitiv n cadrul
selectrii partenerului privat, n conformitate cu prevederile i reglementrile prevzute n
Capitolului VI al HG4/476 din 04.07.2012.
Capitalul propriu este pus la dispoziia unei companii pentru o perioad de timp
nelimitat i servete ca o garanie mpotriva riscurilor asumate de companie. Capitalul
propriu al unei societi compenseaz pierderile n favoarea datoriilor. Capitalul propriu
preia o funcie de garanie pentru riscurile antreprenoriale ale unui proiect. Drept urmare,
pentru a asigura un control mai bun, avnd o serie de drepturi cu privire la funcionarea i
controlul societii, precum i dreptul la informare.
Capital de tip mezanin este o form de finanare ntre capitalul mprumutat i capital
n numerar. Comparativ cu capitalul propriu, capitalul de tip mezanin acord mai puine
drepturi de decizie societii, dar de asemenea, implic mai puine riscuri. Comparativ cu
creana preferenial (principal), capitalul de tip mezanin este considerat n mod similar
drept capital propriu pur, deoarece este subordonat acestuia. Acest lucru nseamn c
va fi deservit dup creana preferenial, dar nainte de furnizori de capital. n anumite
circumstane, capitalul de tip mezanin are un avantaj, deoarece consolideaz capitalul so102

cial ca un nlocuitor de capital propriu, ceea ce nseamn mai multe garanii i mai multe
opiuni de creditare pentru o companie.
Consiliul Naional pentru parteneriatul public-privat (Consiliul)
Consiliul este o autoritate consultativ responsabil de stabilirea prioritilor i strategiilor pentru implementarea i monitorizarea PPP. Consiliul joac un rol important n coordonarea PPP-urilor de interes naional, evaluarea eficienei acestora i propunerilor privind modificrile cadrului legislativ n domeniul PPP, contribuind la crearea unor condiii
favorabile pentru investiii. Ori de cte ori este necesar, Consiliul are dreptul de a sugera
crearea unor grupuri de lucru speciale i de a desemna experi responsabili de pregtirea
rapoartelor privind aspecte specifice.
Comisia de Selectare a Partenerului Privat
Comisia de Selectare a Partenerului Privat este instituit prin decizia partenerului public, dintr-un numr impar din cel puin 5 persoane, inclusiv 4 experi cu expertiz complementar (economist, expert jurist, reprezentant al APP i specialist din domeniul specific proiectului). Rolul su principal este acela de a conduce procesul de atribuire de la
nceputul i pn la sfritul procedurii de selectare. n acest domeniu de aplicare, Comisia
primete cererile de participare la concurs, asist participanii cu documentaie i ndrumare, stabilete criteriile de atribuire, primete i examineaz ofertele i, n cele din urm,
numete ofertantul care a depus cea mai bun ofert pentru proiect.
Concurs de selectare a partenerului privat cu precalificare
Concurs de selectare a partenerului privat cu precalificare se organizeaz n cazul n
care proiectul este complex i partenerul public dorete s stabileasc iniial criterii de
precalificare i, ulterior, criterii de atribuire a contractului de parteneriat public-privat.
Conform pct. 145 al Regulamentului privind procedurile standard i cerinele generale
de selectare a partenerului privat, Procedura de concurs cu precalificare se desfoar n
dou etape:
a. etapa de selectare a participanilor la precalificare, prin aplicarea criteriilor de precalificare;
b. etapa de evaluare a ofertelor depuse de participanii la precalificare selectai, prin
aplicarea criteriului de atribuire.
Concursul cu precalificare se iniiaz prin transmiterea spre publicare a comunicatului
informativ de participare la concurs cu precalificare prin care se solicit operatorilor economici interesai depunerea ofertelor de precalificare i participarea la concurs. Comunicatul
informativ este valabil 60 de zile din data publicrii n Monitorul Oficial al Republicii Moldova.
A doua etap presupune depunerea ofertelor finale i evaluarea de pre.
Creana preferenial este furnizat unei companii pe o perioad limitat de timp i
n funcie de termenii contractuali specifici de creditare. Prin contract se determin perioada, rata dobnzii i dreptul de a interveni i de a accesa informaii. Furnizorii de capital
cer, de asemenea, garanii specifice din partea beneficiarului de capital pentru a reduce
riscurile creditului. Aceasta include furnizarea de capital propriu sau a unui acord cu tere
pri, cum ar fi, de exemplu, garaniile, i drepturile contractuale de intervenie.

103

MANUAL PRIVIND PRACTICILE DE IMPLEMENTARE A PROIECTELOR DE PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT I CONCESIUNILOR

Concursul de selectare a partenerului privat este o procedur de o singur etap


prin care Comisia selecteaz partenerul privat, n conformitate cu cerinele i condiiile
specificate n comunicatul informativ.
Caietul de sarcini este documentaia scris, care detaliaz condiiile de participare la
concurs, condiiile tehnice aferente bunurilor/ serviciilor/ lucrrilor care rspund necesitilor partenerului public n raport cu obiectul contractului ce urmeaz a fi atribuit, precum
i documentaia standard privind coninutul ofertei.
Criteriile de precalificare sunt criterii stabilite n documentaia de precalificare n baza
creia calificrile i clasamentul ofertanilor se efectueaz n conformitate cu potenialul
tehnic, financiar i organizatoric al acestora.
Comparatorul Sectorului Public (CSP) reprezint valoarea de referin prin
care poate fi msurat avantajul (sau dezavantajul) economic al fiecrei opiuni.
Comparaia final dintre cea mai avantajoas din punct de vedere economic ofert i CSP.
Condiia pentru asigurarea comparabilitii opiunilor este de a utiliza aceleai standarde
de performan i calitate, aceeai durat a proiectului i aceeai abordare de acordare a
riscurilor. Pentru ca CSP s aib sens sau valoare n proces, aceleai elemente de cost trebuie s fie comparate n momentul cnd costul este suportat. Aceleai elemente trebuie
comparate i n cazul CSP, o atenie deosebit trebuie urmat fiind acordat la calcularea
costurilor de riscuri.
Dialogul competitiv reprezint procedura de selectare a partenerului privat, care se
aplic atunci cnd o autoritatea public responsabil nu este n msur s precizeze exact
cum vrea ca sectorul privat s participe la procedura de atribuire pentru un proiect i
trebuie s exploreze opiunile i ideile cu candidaii preselectai ntr-un proces formal de
concurs.
Direcia PPP Unitatea de implementare a parteneriatului public-privat din cadrul
Ageniei Proprietii Publice.
Documentaia standard documentaie ce cuprinde toate informaiile legate de
obiectul contractului de parteneriat public-privat i de procedura de atribuire a acestuia,
instruciuni pentru ofertani, inclusiv caietul de sarcini prin care se detaliaz condiiile tehnice aferente bunurilor/ serviciilor/ lucrrilor care rspund necesitilor partenerului public n raport cu obiectul contractului de parteneriat public-privat ce urmeaz a fi ncheiat.
Documentaia standard final este documentaia final produs ca urmare a dialogului cu ofertanii admii, care conine toate informaiile referitoare la obiectul contractului de parteneriat public-privat, format din caietul de sarcini i clauzele contractuale standard stabilite n procesul de dialog, n baza crora se depune aceast ofert final.
Dosarul proiectului de parteneriat public-privat este un set de documente aferent
proiectului de parteneriat public-privat ncepnd cu faza de iniiere i pe ntreaga durat
de implementare a proiectului.
Echip de proiect grup de lucru instituit de ctre partenerul public n scopul asigurrii derulrii proiectului.

104

Evaluarea riscurilor
Trebuie subliniat n prealabil c fiecare proiect PPP implic mai multe tipuri de riscuri,
chiar i atunci cnd un proiect are doar scopul de a construi un activ. Prin urmare, identificarea riscurilor nu este doar o chestiune a schemelor PPP, dar i pentru calculul securizat
de-a lungul ntregului ciclu de via, alocarea de riscuri i negocieri cu potenialii parteneri
privai n timpul procesului de atribuire. n cazul tuturor proiectelor PPP, toate riscurile legate de proiect trebuie s fie identificate i evaluate, pentru a putea lua o decizie cu privire
la cea mai bun alocare a riscurilor.
Riscurile sunt alocate partenerului care este n cea mai bun poziie de a le gestiona i
influena, partenerul privat va pune un pre (de obicei cunoscut sub numele de prim de
risc) la riscurile alocate i le va lua n considerare la ofert.
Finanarea de proiect
Finanarea de proiect este o structur de finanare care vizeaz proiectarea contractului i a riscurilor, n conformitate cu interesele prilor implicate i alegerea combinaiei optime de capitaluri proprii i mprumutate sau de capital de tip mezanin pentru un anumit
proiect. Exist diferite tipuri de finanare care pot fi utilizate pentru structurarea finanrii
n favoarea necesitilor proiectului (de exemplu, mprumuturi prioritare, poduri de capital, conturi de rezerve).
Aceast metodologie implic vnzarea (fr recurs) a creanelor individuale existente sau viitoare de ctre partenerul privat ale crui servicii se pltesc la nceputul fazei
operaionale, la banca de finanare. Condiiile de finanare pentru partenerul public pot
fi realizate numai n cazul n care autoritatea public responsabil renun, n beneficiul
bncii de finanare, la orice drepturi i compensare pe cererile de plat derivate din contractul principal.
Factoring fr recurs (regres)

n multe ri majoritatea proiectelor sunt realizate folosind Finanare de Proiect, n Germania i Frana, ri nalt dezvoltate cu mare rating de investiii i rat sczut a dobnzii
pe datorii suverane, n special n cazul proiectelor mici (pn la 20 de milioane de euro),
este utilizat metoda aa-numitului Factoring fr recurs (Germania) sau Cesiune Dailly
(Frana).
Contractul de factoring constituie un contract ncheiat ntre o parte (furnizor de bunuri sau servicii) i o alt parte, societatea de factoring (cesionar societate bancar sau
instituie financiar specializat), prin care furnizorul cedeaz cesionarului creanele nscute din contracte de vnzare de mrfuri ncheiate ntre furnizor i clienii si. Prin factoring, furnizorul transfer factoring-ului proprietatea creanelor pe care le deine din facturi
comerciale.
Factoring fr regres societatea de factoring i asum riscul de neplat a facturii, ncercnd s recupereze sumele de la debitor sau societatea de asigurri. Factoring-ul nu se
ndreapt ctre furnizor n vederea recuperrii contravalorii facturilor, neavnd drept de
regres asupra acestuia.
Investitori primari pe pia sunt cei care particip la iniierea proiectului i sunt, prin
urmare, interesai de perspectiva unor ctiguri mai mari pentru riscuri mai mari, implicate
105

MANUAL PRIVIND PRACTICILE DE IMPLEMENTARE A PROIECTELOR DE PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT I CONCESIUNILOR

la iniierea proiectelor. Atunci cnd proiectele elaborate devin operaional mature, investitorii primari din cadrul proiectului caut de obicei s-i vnd investiiile pentru a atrage
fonduri pentru iniierea unor proiecte noi. Ei i vnd capitalurile proprii la aa-numiii
investitori secundari.
Investitorii pe piaa secundar de capital n Europa sunt, de obicei, fondurile de capital privat, imobiliare i fondurile de infrastructur, precum i societile de asigurare i
fondurile de pensii. Proiectele PPP sunt considerate ca fiind speciale de ctre investitori,
deoarece fluxurile de numerar sunt cel puin parial garantate de un partener cu garanii
de top, i anume sectorul public. Investitorii cer un profit rezonabil pentru capitalul investit
pentru a reflecta riscurile pe care i le asum. Rezultatul este c furnizorii de capital necesit un profit mai mare dect creditorii care au un drept contractual la rambursare.
Locaiune-Dezvoltare-Operare
PPP, prin care partenerul privat obine n folosin temporar sau n posesiune i folosin temporar un bun public, obligndu-se s achite n rate preul acestuia n decursul
unei perioade care nu va depi 50 de ani. Dac n contract nu se prevede altfel, partenerul public dobndete dreptul de a obine venituri din furnizarea serviciilor de ctre partenerul privat, iar la finalizarea contractului, bunul public este transferat autoritii publice n
bun stare i liber de orice sarcin sau obligaie.
Matricea Preliminar de Repartiie a Riscurilor reprezint un model orientativ de
partajare a riscurilor n cadrul proiectelor de parteneriat public-privat, avnd drept scop
evaluarea categoriilor de risc previzibile care pot avea impact asupra proiectului, descriind
algoritmul de repartiie a acestora n funcie de abilitatea fiecrui participant la parteneriatul public-privat de a gestiona riscul n maniera cea mai eficient, astfel nct costul pe
termen lung al proiectului s fie cel mai mic posibil raportat la analiza cost-beneficiu.
Managementul riscurilor
Conform celor mai bune practici internaionale, la baza managementului riscurilor
stau patru principii ale proiectelor PPP:
1. Fiecare risc identificat trebuie s fie acceptat de ctre partea care este n cea mai
bun poziie de a gestiona riscul respectiv.
2. Pentru acele riscuri pe care nici una dintre pri nu le poate gestiona n mod eficient
se va utiliza de obicei asigurarea, pentru a acoperi riscul (la proiecte achiziionate
convenional de multe ori autoasigur guvernele).
3. Transferul riscurilor nerealiste pentru sectorul privat creeaz un risc n sine.
4. Pentru riscurile care nu pot fi gestionate de ctre sectorul privat se va percepe o
prim pentru gestionarea acestora.
Unele riscuri ntr-un proiect PPP pot fi uor identificate ca riscuri generice, n timp ce
unele pot fi specifice naturii proiectului n sine. n mod similar, anumite riscuri ntr-un proiect PPP pot fi uor i logic alocate, de exemplu, riscul de construcie este suportat de
ctre compania de construcii conform specificului activitii acestora, pe cnd partenerul
public nu se implic direct n activitile de construcie.

106

Ministerul Finanelor este responsabil de examinarea propunerilor care implic participarea bugetului de stat22 la realizarea proiectelor PPP deja aprobate i este implicat n
monitorizarea cheltuielilor fondurilor aferente PPP de ctre partenerii publici din Republica Moldova.
Obiectul de parteneriat public-privat este proprietatea deinut de stat sau unitatea administrativ-teritorial, inclusiv unitatea teritorial autonom Gguzia, activitile i
serviciile publice de interes naional i local, care sunt propuse pentru parteneriat publicprivat.
Obiectivele proiectelor de parteneriat public-privat sunt sarcini generale i specifice care trebuie efectuate n cadrul parteneriatelor public-private.
Ofert act juridic prin care operatorul economic manifest dorina de a se angaja n
mod legal ntr-un contract de parteneriat public-privat.
Oferta financiar document de concurs, care include informaii cu privire la preuri,
tarife, precum i alte condiii financiare i comerciale corespunztoare pentru a ndeplini
cerinele prevzute n comunicatul informativ.
Oferta la precalificare - document prin care un participant la precalificare demonstreaz situaia sa personal: capacitatea de exercitare a activitii profesionale, situaia
economic i financiar, capacitatea tehnic i profesional, n scopul de a obine invitaia
de participare pentru depunerea ulterioar a ofertei.
Oferta preliminar documentul prin care operatorul economic ofer soluii (generale) preliminare care satisfac necesitile i constrngerile autoritii contractante, aa cum
au fost naintate prin documentaia standard de precalificare i ca rezultat al desfurrii
procedurii de dialog competitiv.
Ofert tehnic document al ofertei ce conine detalii tehnice de realizare a PPP, elaborat n baza cerinelor din caietul de sarcini sau, dup caz, din documentaia descriptiv
stabilit de partenerul public.
Operatorul economic persoana fizic/ juridic sau o asociaie de persoane fizice i/
sau juridice, constituite n conformitate cu prevederile legale.
Parteneriat public-privat conform art. 2 al Legii nr.179 din 10.07.2008, parteneriate
public-private sunt contracte pe termen lung, ncheiate ntre partenerul public i partenerul privat pentru desfurarea activitilor de interes public, fondate pe capacitile fiecrui
partener de a repartiza corespunztor resursele, riscurile i beneficiile.
Partenerul privat este operatorul economic cu care a fost semnat contractul de parteneriat public-privat.
Partenerul public este o persoan juridic de drept public sau o asociaie a acestor
persoane care stabilete o relaie de parteneriat public-privat.
Participant la precalificare orice operator economic care a depus o ofert pentru
prima etap a unei proceduri de concurs cu precalificare sau dialog competitiv.
Persoana responsabil principal (PRP) pentru un proiect major (i PPP-urile sunt
adesea proiecte majore) ar trebui s fie cel mai nalt oficial din autoritatea public competent, de obicei conductorul autoritii publice desemnate n calitate de partener privat.

107

MANUAL PRIVIND PRACTICILE DE IMPLEMENTARE A PROIECTELOR DE PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT I CONCESIUNILOR

Privatizare activitate care include transmiterea patrimoniului public n proprietate


privat n condiiile legislaiei n vigoare.
Procedura de atribuire reprezint paii de urmat de ctre partenerul public i ofertani
pentru ca acordul prilor privind implicarea n contractul de parteneriat public-privat s
fie considerat valabil.
Procedur cu o singur etap n Capitolul IV al Regulamentului privind procedurile standard i cerine generale pentru selectarea partenerului privat exist prevederi pentru concursul de selectare a partenerului privat ntr-o singur etap n cazul n
care proiectul este de o complexitate redus i partenerul public poate determina structura tehnic/ juridic a proiectului. (p. 44).
Proiectare-Construcie-Operare
PPP, prin care construcia i exploatarea obiectului parteneriatului public-privat sunt
transferate partenerului privat pentru cel mult 49 de ani. Proiectul de parteneriat publicprivat se poate finana integral de ctre partenerul privat. La expirarea contractului ncheiat cu partenerul public, obiectul parteneriatului public-privat se transfer, cu titlu gratuit,
partenerului public n bun stare, funcional i liber de orice sarcin sau obligaie.
Proiecte independente financiar
Acestea sunt proiecte care au venituri financiare suficient de robuste pentru a sprijini n
ntregime costul de proiectare, construcie, ntreinere i funcionare a activului pe parcursul perioadei contractului, precum i costurile de finanare. Acest lucru nseamn c utilizatorii activului i partenerul public achit costul economic complet al acestuia. Aceast
plat este de obicei perceput sub forma unei taxe sau a preului unui bilet. Exemple de
proiecte independente financiar sunt podurile i tunelurile, unele aeroporturi i porturi
maritime sau stadioanele sportive. Uneori sprijinul suplimentar de venituri pentru proiect
poate fi disponibilizat din acorduri de sponsorizare comerciale i prin includerea altor venituri comerciale externe. Cel mai important este faptul c nu este nevoie de capital de
stat sau de sprijin bugetar recurent pentru proiect. Din acest motiv, proiectele independente financiar sunt de obicei considerate a fi forma cea mai dorit de PPP.
Proiecte de servicii publice proiectele subvenionate integral
Proiecte de servicii publice sunt proiectele finanate integral de partenerul public i
se caracterizeaz prin faptul c statul este singurul client pltitor, chiar dac exist muli
utilizatori i beneficiari ai serviciilor furnizate prin intermediul proiectului. Aceasta este, de
asemenea, principala diferen a lor fa de proiecte independente financiar i proiecte
subvenionate care au, de obicei, numeroi clienii care achit taxe. n multe ri, serviciile
publice de baz sunt oferite gratuit la punctul de utilizare, costurile de furnizare ale acestor
servicii fiind pltite din buget fie c este vorba de bugetul de stat sau prin intermediul
unui fond special. Un bun exemplu al acestui tip de proiect este un proiect de renovare i
remodelare a colii, deoarece nici personalul, nici copiii efectiv nu pltesc pentru utilizarea
acestui tip de infrastructur i, prin urmare, este doar organul administrativ corespunztor
al autoritii publice corespunztoare care trebuie s suporte costurile.
Procedur de selectare a partenerului privat cu o singur ofert procedura cnd
procesul de contractare ar putea fi realizat cu un singur ofertant.
108

Proiecte subvenionate
n multe cazuri, costurile economice integrale de creare i operare a activelor de infrastructur sunt semnificativ mai mari dect capacitatea utilizatorilor de a plti n ntregime.
Chiar dac ei i pot permite s achite preul, oamenii ar putea s fie dispui s nu plteasc. De exemplu, n cazul unui pod cu o tax scump, conductorii auto ar putea prefera s
ia o rut mai lung pentru a gsi o alternativ tarifar mai ieftin.
La proiectele de aceast natur, obiectivele sociale au de obicei un accent mai mare
ca obiectivele pur economice i financiare. Un bun exemplu n acest sens ar fi un sistem urban de tramvai, care n mod normal ar avea urmtoarele obiective principale: de a
mbunti deplasarea persoanelor din suburbie n centru, mbuntind astfel disponibilitatea i mobilitatea forei de munc, pentru a convinge mai multe persoane s nu utilizeze transportul propriu pentru a se deplasa, crend astfel beneficii de mediu i elibernd
locuri n parcrile urbane pentru utilizare mai productiv din punct de vedere economic.
Propuneri nesolicitate
n acest caz specific, autoritile publice sunt abordate n mod direct de o societate din
sectorul privat, cu o idee specific pentru construirea unor infrastructuri sau furnizarea de
servicii, utiliznd propriile resurse.
Rata actualizat a dobnzii (denumit uneori simplu, Rata de actualizare) descrie
evaluarea valorii relative a fluxurilor de plat care au loc la diferite momente n timp (venituri i cheltuieli). Aceasta acioneaz ca un facilitator pentru a se asigura c aceste valori
financiare sunt comparabile ntre diferite opiuni de implementare.
Prin urmare, toate fluxurile de plat n fiecare perioad de durat a proiectului sunt
actualizate cu rata dobnzii relevant la o dat comun de referin (de exemplu, data de
ncepere a proiectului). Rata actualizat a dobnzii este cel mai frecvent prescris de ctre
Ministerul Finanelor.
Raport pre/ calitate
Atunci cnd se adopt o decizie de a investiga o metod PPP de implementare
pentru un proiect, s-ar putea anticipa ca forma PPP va fi mai eficient dect finanarea
convenional avnd o calitate mai bun i costuri mai mici (pre/ calitate). Dac acesta
este cazul, aceste avantaje trebuie s rezulte din:
1. Optimizarea global a costurilor prin punerea n aplicare a unei abordri de cost a
ciclului de via.
2. O distribuie ideal a riscurilor ntre sectorul privat i sectorul public.
3. Optimizarea posibilitii structurilor de stimulare pentru eficienele partenerului
privat.
4. Transferul de cunotine din experiena partenerului privat ntr-un proiect comparabil n ar i n strintate.
De asemenea, este de ateptat c realizarea unui proiect prin PPP contribuie la construirea sau ntreinerea infrastructurii publice care permite autoritii publice responsabile s se concentreze pe furnizarea de servicii publice eseniale, drept activitatea sa de
baz. Experiena arat, de asemenea, c experiena de proiect PPP poate contribui, de

109

MANUAL PRIVIND PRACTICILE DE IMPLEMENTARE A PROIECTELOR DE PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT I CONCESIUNILOR

asemenea, la optimizarea proiectelor care se desfoar ntr-o manier tradiional, printro mai bun pregtire i nelegere a repartiiei riscurilor.
PPP este doar una dintre opiunile de implementare disponibile pentru sectorul public. Alegerea opiunii de implementare trebuie s fie susinut de o analiz economic.
Aceast analiz economic ar trebui s marcheze o paralel ntre opiunile convenionale
i alternative, n acelai timp rmnnd neutr i deschis tuturor posibilitilor. Opiunile
pre/ calitate pot fi evaluate doar de la caz la caz.
Reabilitare-operare-transfer
PPP, prin care bunul public este transferat partenerului privat, care are obligaia de a
reabilita, opera i ntreine bunul public pentru o perioad care nu poate depi 50 de ani.
La expirarea contractului, bunul public se transfer, cu titlu gratuit, partenerului public n
bun stare, funcional i liber de orice sarcin sau obligaie.
Reeaua Interministerial PPP
n 2013, Guvernul Republicii Moldova a creat Reeaua Interministerial pentru PPP
(Reeaua). Neavnd personalitate juridic, Reeaua este un consiliu consultativ format din 49 de
reprezentani ai autoritilor publice centrale i este responsabil de coordonarea activitilor
n domeniul PPP-urilor, ntre Autoritile Publice Centrale i Direcia PPP din cadrul APP. Unul
dintre principalele obiective ale Reelei este de a coordona iniierea proiectelor PPP prin identificarea obiectivelor i condiiilor pentru punerea n aplicare a PPP i asigurarea transferului
de cunotine i al bunelor practici cu privire la aspecte legate de PPP. Coordonarea ntlnirilor
Reelei i promovarea desemnrii membrilor si este atribuit Direciei PPP din cadrul APP.
Sponsorii sprijin, de obicei, finalizarea proiectului prin furnizarea de servicii
operaionale (de ex. planificare, construcie, servicii de gestionare etc.). Obiectivul lor este
de a realiza un profit rezonabil participnd la proiect, totodat limitndu-i responsabilitatea lor prin crearea unei entiti de proiect (vehicul investiional), ca o societate.
Studiul de fezabilitate este o analiz a viabilitii unui proiect de parteneriat publicprivat, care include principalele caracteristici ale obiectului de parteneriat public-privat,
pe baza unei analize tehnice, economice i financiare a investiiei planificate. Prin urmare, Studiul de fezabilitate este baza pentru decizia de participare sau nu la atribuirea
unui proiect PPP. Actualizarea periodic a Studiului de fezabilitate n timpul procesului
de atribuire este n cele din urm baza deciziei de a atribui un proiect. Studiul de fezabilitate se bazeaz pe un studiu de prefezabilitate sau ceva similar, care creeaz analiza
iniial a rentabilitii unui proiect.
Studiul de prefezabilitate se elaboreaz n etapa anterioar studiului de fezabilitate. Obiectul analizelor este n general acelai n ambele faze, n studiul de prefezabilitate
structura proiectului ar putea s nu fi fost definitivat, se utilizeaz de preferin datele
existente i este elaborat n mare parte cu aproximri.
Termenii i punctele de referin i de observare
Pentru calcularea diverselor opiuni de punere n aplicare, ar trebui s fie utilizat un
punct comun de referin. Calculele trebuie s fie executate n acelai interval de timp
de observare (aceasta nseamn ntreaga durat a proiectului, cu etapele sale, de obicei
relevante - planificare, construcie i operare).
110

Valoarea actualizat net (VAN)


Procesul dinamic cel mai frecvent utilizat pentru metoda valorii actualizate nete (VAN).
n aceast metod plile i/sau venitul care apar la diferite momente de timp sunt comparabile prin eliminarea efectelor inflaiei, prin actualizarea la un moment predefinit n
timp i folosind o rat de actualizare care este cel mai frecvent prescris de ctre ministerele de finane. Rezultatul este valoarea n numerar a plilor preconizate exprimate n
termeni financiari de astzi. Dar fluxurile de numerar (termene sau pli tangibile) realizate
la date prestabilite trebuie s fie, de asemenea, comparate, deoarece acestea influeneaz
cheltuielile.
Zilele sunt zile calendaristice, cu excepia cazului n care sunt declarate c sunt zile
lucrtoare.

111

PARTEA a VII-a:
ANEXE

Nr.

Categoria de
risc

Riscul

Descrierea riscului

Consecinele riscului

Alocarea riscului
Partenerul Risc Partenerul
public partajat privat
Riscul de locaie totalitatea evenimentelor ce survin n proiectele de parteneriat public-privat legate de dreptul de proprietate/locaiune a suprafeelor necesare derulrii proiectului, amplasarea i
condiiile de amplasare a obiectului de parteneriat public-privat ce pot duce la imposibilitatea derulri, nalizrii lucrrilor n termenele stabilite la costurile iniial estimate.
1.
Genereaz ntrzieri n
Obligaia partenerului public ca la orice etap de
ntmpinarea dicultilor etapele de implementare
Disponibilitate
dezvoltare a proiectului de parteneriat public
privind accesul la o anumit a proiectului i creteri
privat s asigure accesul ofertanilor la locaia de
de locaie
locaie
suplimentare ale costurilor
desfurare a proiectului de parteneriat public-privat
de proiect
Partenerul public se va asigura prin intermediul
2.
cercetrilor geologice c amplasamentul ales pentru
dezvoltarea proiectului permite implementarea
Sistarea temporar a utilizrii
terenului pentru activitile Majorarea duratei de timp i acestuia i nu contravine intereselor publice de
Condiii de
a costurilor privind realizarea valoricare a resurselor naturale. Totodat, n faza
prevzute n proiect, din
Riscul de
amplasament,
de proiectare, partenerul privat va verica expertiza

proiectului se majoreaz,
cauza descoperirii de
locaie
de sol
persistnd pericolul sistrii geologic i se va asigura c aceasta permite
vestigii arheologice i/sau
neprognozate
dezvoltarea proiectului. n cazul depistrii unor
patrimoniu naional, resurse sau anulrii proiectului
condiii neprevzut de grele care nu pot a atenuate.
naturale, ape subterane
Locaia destinat pentru dezvoltarea proiectului de
parteneriat public-privat urmeaz a schimbat
Organizarea unui cadru ecient de conlucrare
3.
ntrzieri n procesul obinerii
ntrzieri n etapele de
de aprobri/ autorizaii
ntre ambii parteneri n procesul de obinere
Aprobarea
implementare ale proiectului
a documentaiei necesare privind dezvoltarea

documentaiei necesare n termenele


i creteri suplimentare ale
proiectului, respectnd termenele prestabilite n
prevzute, sau pot obinute
necesare
costurilor de proiect
contract
cu condiionri imprevizibile
Atenuarea riscului

MATRICEA PRELIMINAR DE REPARTIIE A RISCURILOR DE PROIECT, APROBAT


PRIN ORDINUL MINISTERULUI ECONOMIEI NR. 143 LA 2 AUGUST 2013

Matricea preliminar de repartiie a riscurilor de proiect

ANEXA I:

MANUAL PRIVIND PRACTICILE DE IMPLEMENTARE A PROIECTELOR DE PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT I CONCESIUNILOR

114

115

Titlul de
proprietate
(revendicri)

Diculti n procesul de
Majorarea perioadei de
achiziie de terenuri de la
Partenerul privat are obligaia de a verica cu
timp privind implementarea
proprietari i/sau obinerea
strictee actele de provenien (registrele cadastrale)

proiectului i creterea
dreptului de utilizare a
eliminnd toate neclaritile
costurilor legate de proiect
terenurilor
Riscul de proiectare i construcie totalitatea evenimentelor din cadrul proiectelor de parteneriat public-privat ce survin din proiectarea i construcia defectuoas i/sau din erorile de inginerie cu
impact asupra costului proiectului ncepnd cu etapa de proiectare, construcie i pn la etapa de exploatare
n cadrul proiectelor n care proiectarea este delegat
5.
Posibilitatea ca proiectarea s ntrzieri n nceperea
nu corespund specicaiilor proiectului la data prevzut partenerului privat, acesta va rspunde de calitatea
Decien de
proiectului, ind responsabil de selectarea companiei

tehnice de calitate, din


i costuri suplimentare,
proiectare
de proiectare cu respectarea condiiilor stipulate n
cauza lipsei de experien a existnd probabilitatea
caietul de sarcini i descrise n studiul de fezabilitate
eurii proiectului
companiei de proiectare
Descoperirea de vestigii
6.
Se va atrage atenie maxim n faza de investigare
arheologice i/sau de
geologic a subsolului. Ulterior, dac acestea sunt
patrimoniu naional pe
Cretere a costurilor i
Descoperirea
descoperite n faza de construcie, partenerul
amplasament ce mpiedic

timpului necesar de
de vestigii
privat va ntiina imediat partenerul public care
lucrrile de construcie
implementare a proiectului.
arheologice
va concluziona i va valorica vestigiile. Riscul va
provocnd ntrzieri i
administrat de ctre partenerul public
majorarea costurilor
Riscul de
proiectului
proiectare i
ntrzieri privind darea n
7. construcie
Riscul de apariie pe
exploatare a construciei,
Partenerul privat, n faza de elaborare a ofertei
nerespectarea standardelor tehnice i nanciare, va vizita locaia i va cere
Necorespune-rea durata construciei a unui
terenului pentru eveniment care conduce la specice, deciene tehnice. partenerului public detalii referitoare la amplasament

Acest risc poate genera alte i mediu. Partenerul privat va elabora proiecte de
imposibilitatea nalizrii
construcia
analiz tehnic i economic, precum i previziuni
planicat
acesteia n timp i la costul riscuri, precum riscurile
nanciare, comerciale i de asupra construciei i amplasrii acesteia.
estimat
amplasament
8.
Partenerul privat va executa lucrrile de construcie
Finalizarea construciei se
Costuri i timp suplimentar
Depirea
fr a devia de la standardele impuse n contract,
va face la un cost mai mare necesare pentru a naliza

costurilor
planicnd coerent resursele necesare pentru
dect cel prevzut
proiectul
executarea construciei

4.

Riscul de
proiectare i
construcie

Depreciere
tehnic

Lucrri defecte

Riscul ca soluiile tehnice


propuse s nu corespund
tehnologic pentru asigurarea
realizrii proiectului

Defecte descoperite n
lucrrile de construcie
inclusiv din cauza
insucienei de personal
calicat
Partenerul privat va antrena personal calicat
n ecare etap de implementare a proiectului,
asigurnd calitatea construciei conform cerinelor
tehnice i a proiectului tehnic

Majorarea costurilor
proiectului din cauza apariiei
Partenerul privat va anticipa astfel de situaii i se va
necesitii de retehnologizare
asigura c tehnica necesar va corespunde procesului
i achiziionarea unor
tehnologic pentru realizarea proiectului
noi echipamente tehnice
performante

Costuri i timp suplimentar


necesare pentru darea n
exploatare a construciei

Construcia utilitilor
asumate de partenerul public
Costuri i timp suplimentar Partenerul privat va ntreprinde toate aciunile
Furnizare de
poate ntrziat, astfel
necesar pentru a naliza
necesare pentru a naliza proiectul n termenul

utiliti
nct furnizarea serviciilor
proiectul
stabilit
s nu poat ncepe la data
prevzut
12.
Apariia unor evenimente
pe durata construciei
Partenerul privat va solicita prelungirea termenului de
inclusiv condiii meteo
ntrzieri n implementarea execuie a lucrrilor sau a oricrei pri dinte acestea;
ntrzierea
prin consultare, prile vor stabili orice prelungire

nefavorabile, care conduc


i creterea costurilor
lucrrilor
a duratei de execuie la care partenerul privat are
la imposibilitatea nalizrii proiectului
dreptul, ns fr de a modica durata contractului
acestuia n timpul stabilit i
la costul estimat
Riscul de nanare totalitatea evenimentelor din cadrul proiectelor de parteneriat public-privat cu impact asupra capitalului investit sau mprumutat de ctre partenerul privat pentru dezvoltarea
proiectului
13.
Partenerul privat devine
Insolvabilitatea
Asigurarea execuiei angajamentelor partenerului
insolvabil sau efectuarea
Riscul de
i alte riscuri
Nendeplinirea serviciilor
privat prin intermediul garaniilor bancare i de
prestaiilor necesit o

nanare
aferente
solicitate de partenerul privat bun execuie. n cazul neterminrii investiiei totale,
nanare mai mare dect cea
creditorului
partenerul privat va pierde sumele deja investite
estimat

11.

10.

9.

MANUAL PRIVIND PRACTICILE DE IMPLEMENTARE A PROIECTELOR DE PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT I CONCESIUNILOR

116

117

17.

16.

15.

14.

Riscul de
nanare

Modicri de
taxe i impozite

Variaia ratei
dobnzilor,
inaiei, a ratei
de schimb

Riscul ca pe parcursul
proiectului regimul de
impozitare general s se
schimbe n defavoarea
partenerului privat

Fluctuaii nanciare ce
inueneaz n timp
parametrii i costurile
preconizate pentru proiect

Partenerul privat nu este


capabil s asigure resursele
Indisponibiliananciare i de capital n
tea nanrii
cuantumuri i termene
stabilite
Investiia iniial datorit
schimbrilor de legislaie, de
politic sau de alt natur
Creterea
devine mai mare dect
cea estimat de partenerul
costurilor
investiiei iniiale privat, sau partenerul
privat nu mai poate asigura
investiia, sunt necesare
nanri suplimentare
Garantarea de ctre partenerul privat a nalizrii
investiiei iniiale prin garanie bancar de bun
execuie. De asemenea, partenerul public poate
acoperi prin subvenii o parte din necesarul de
investiii

Partenerul privat va asigura prin intermediul diferitor


tactici nanciare stabilitatea nanciar a proiectului,
Creterea/ scderea protului
propunnd mecanisme corespunztoare pentru
partenerul privat obinut din
compensarea pierderilor, prin ajustri ale preurilor,
dezvoltarea proiectului
evitnd astfel supra-compensri sau pli duble
pentru proiect
Veniturile ncasate de ctre partenerul privat trebuie
s e suciente pentru acoperirea diferenelor de
Afecteaz rentabilitatea
taxe i impozite, ns aceste taxe nu vor trebui s
depeasc limita procentual stabilit n contractul
proiectului, capacitii de
de parteneriat public-privat. Restul taxelor i
renanare i a condiiilor
impozitelor vor suplinite din subvenii sau alte surse
prestabilite cu nanatorii
constituite i/sau atrase de ctre partenerul public
prevzute n contract

Creterea costurilor
proiectului sau stoparea
proiectului

Partenerul public va analiza cu atenie angajamentele


Stoparea proiectului din lipsa
nanciare ale partenerului privat i disponibilitatea
nanrii pentru continuarea
cuantumului de investiii necesare realizrii
sau nalizarea investiiei
proiectului

Riscul de operare totalitatea evenimentelor n cadrul proiectelor de parteneriat public-privat ce survin din pierderile directe sau indirecte n urma organizrii greite a proceselor tehnologice, inecienei
procedurilor controlului intern, dereglrilor tehnologice, activitilor neautorizate ale personalului sau inuenei externe
18.
Creteri ale costurilor i ale
Indisponibilitatea utilitilor
perioadei de timp, n unele Partenerul privat i/sau public va asigura n msura
Furnizarea
necesare pentru realizarea
cazuri, efecte negative asupra necesitilor i a disponibiliti-lor cu utilitile

utilitilor
proiectului (de ex. curent
calitii serviciilor furnizate n necesare operrii obiectului contractului
electric, gaz, ap)
cadrul contractului
Venitul partenerului privat
19.
scade sub datele de nchidere
Soluiile tehnice aplicate nu
nanciar a proiectului,
Partenerul public va specica n caietul de sarcini
Soluii tehnice sunt corespunztoare din
avnd ca rezultat pierderi.
standardele tehnice de calitate de la care nu se va

punct de vedere tehnologic


vechi sau
Partenerul public nu
devia, acestea ind sub strict monitorizare
pentru a asigura realizarea
inadecvate
primete prestaiile solicitate.
proiectului
Acest risc condiioneaz
apariia altor riscuri
Lucrrile i serviciile care fac
20.
Incapacitate de Partenerul privat nu-i poate
Riscul de
obiectul contractului nu sunt
Investitorul va monitoriza mersul executrii
ndeplini obligaiile conform
management
operare
furnizate la timp i calitativ,
proiectului prin intermediul auditului intern, va

contractului avnd ca rezultat


i depirea
care conduc la costuri i timp
angaja specialiti calicai cu experien
costuri de operare mai mari
costurilor de
suplimentar necesare pentru
dect cele anticipate
operare
a naliza proiectul
21.
Calitatea proiectrii i/
Creteri de cost i efecte
sau a lucrrilor este
negative asupra calitii
Partenerul public va monitoriza suplimentar mersul
Risc de defecte necorespunztoa-re,
serviciilor furnizate n cadrul

activitilor i dezvoltarea proiectului


ascunse
avnd ca rezultat creterea
proiectului; timp suplimentar
costurilor de ntreinere i
necesar nlturrii defectelor
reparaii
22.
Costuri suplimentare privind
Riscul ca costurile de
ntreinere i
ntreinerea obiectului
Partenerul privat va asigura nemijlocit ntreinerea i
ntreinere se vor majora n

reparaii
contractului de parteneriat serviciile de reparare a obiectului contractului
raport cu cele anticipate
public-privat

MANUAL PRIVIND PRACTICILE DE IMPLEMENTARE A PROIECTELOR DE PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT I CONCESIUNILOR

118

119

Riscul asigurabile pot deveni


Partenerul privat va calcula i va prognoza costurile
neasigurabile pe durata
ntrzieri n implementarea legate de asigurare, va prezenta partenerului public
proiectului sau creterii
Asigurare
proiectului i creterea
informaii detaliate despre compania de asigurare,

substaniale a ratelor la care


costurilor
informaii care stau la baza condiiilor i criteriilor de
se calculeaz primele de
asigurare a proiectului
asigurare
Riscul comercial totalitatea evenimentelor n cadrul proiectelor de parteneriat public-privat cu impact asupra lichiditii nanciare a debitorului obligaiei de plat la mplinirea scadenei acesteia
24.
Riscul producerii unor
schimbri fundamentale
i neateptate n condiiile
Partenerul privat n oferta sa poate propune condiii
Modicarea
Venituri sub proieciile
economice generale, care
contractuale care s-i asigure condiii de acoperire a

condiiilor
nanciare anterioare
pot avea impact asupra
riscului
economice
cheltuielilor i veniturilor
n cadrul proiectului de
parteneriat public-privat
Scderea veniturilor
25.
Riscul
Partenerul privat va analiza anticipat condiiile de
anticipate ca urmare
Riscul apariiei pe pia a
Creterea
comercial
pia, apoi va propune oferta sa corelat cu situaia pe

concurenilor n furnizarea a deprecierii preturilor


concurenei
serviciilor
produselor prestate similar piaa din domeniu
de ctre concureni
26.
Riscul producerii unor
schimbri fundamentale
Descreterea
i neateptate n condiiile
Venituri sub proieciile
Partenerul privat va ncerca s redreseze situaia prin

nivelului de
economice generale, care
nanciare anterioare
impunerea unor msuri de ordin nanciar
cerere pe pia
conduc la reducerea cererii
pentru serviciile contractate

23.

Riscul politic/ legislativ totalitatea evenimentelor n cadrul proiectelor de parteneriat public-privat generate de eventualele schimbri legislative i/sau a politicii partenerului public
27.
Riscul schimbrilor
legislative i al politicii
autoritii publice care nu
pot anticipate la semnarea
Afectarea rentabilitii
Partenerul public va asigura continuitatea politicilor
Schimbarea
contractului i care sunt
proiectului i supunerii
de dezvoltarea a proiectelor de parteneriat

legislaiei n
adresate direct, specic i
nalizrii premature a
public-privat, inclusiv a politicilor scale aferente
domeniu
exclusiv proiectului, ceea
contractului
infrastructurii publice
ce conduce la costuri de
capital sau operaionale
Riscul politic/
suplimentare din partea
legislativ
partenerului privat
Modicrile strategiei, a
28.
tacticii i a aciunilor curente
Afectarea rentabilitii
ale factorilor politici din
Retragerea
proiectului i supunerii
Partenerul public va contribui la buna desfurare a

propria ar (la nivel naional,


sprijinului
nalizrii premature a
proiectului n limitele competenelor contractuale
complementar regional i local), din rile
contractului
cu care ntreprinderea are
contracte directe i indirecte
Riscul de mediu totalitatea evenimentelor n cadrul proiectelor de parteneriat public-privat cu impact asupra mediului ce conduce la creterea costului proiectului prin ntreprinderea msurilor de
eliminare i reducere semnicativ a acestora
29.
Apariia unor imobile
n funcie de natura i costul decontaminri.
Proprieti
sau alte tipuri de bunuri
Apariia unor costuri de
partenerul public i poate asuma o parte din acest
adiacente
adiacente obiectului de
decontaminare ce duc
Riscul de
risc generat pe proprietile puse la dispoziia

indisponibile
parteneriat public-privat
la creterea costurilor de
mediu
ce nu permit dezvoltarea
realizare a proiectul n
proiectului, controlnd procesul de supraveghere a
realizrii
proiectului din motivul
condiiile de mediu
polurii mediului
proiectului
contaminrii mediului

MANUAL PRIVIND PRACTICILE DE IMPLEMENTARE A PROIECTELOR DE PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT I CONCESIUNILOR

120

121

Posibilitatea de rspundere
Partenerul privat este obligat s ia toate msurile
pentru pierderile cauzate de
Standardele
necesare pentru evitarea unor astfel de evenimente.
deteriorarea mediului care Costuri suplimentare,
referitoare la
Va angaja experi pentru investigarea i stabilirea

rezult de la construirea sau decontaminarea mediului


emisii
msurilor de minimizare a costurilor i evitarea
activitile de exploatare
ntrzierii etapelor de implementare a proiectului
necorespunztoa-re
Riscul de for major totalitatea evenimentelor imprevizibile n cadrul proiectelor de parteneriat public-privat provocate de fenomene ale naturii: cutremur de pmnt, alunecare de teren, incendiu,
secet, vnt puternic, ploaie torenial, inundaie, ger, nzpezire etc. sau de circumstane sociale: revoluie, stare beligerant, blocad, grev, interdicie la nivel statal a importului sau exportului, epidemie
Distrugerea complet
31.
sau deteriorarea activelor
Partenerul privat va lua msuri de asigurare a
aferente proiectului de
activelor i/sau va urmri repararea sau nlocuirea
parteneriat public-privat.
lor n cel mai scurt timp posibil. Partenerul privat
Incapacitatea de a dezvoltare
Pierderea sau deteriorarea
va scutit de consecinele asupra serviciului, dac
a proiectului de parteneriat
activelor proiectului de
Riscul de for Evenimente de

consecinele sunt necuanticabile, partenerul privat


public-privat din motivul
parteneriat public-privat sau
major
for major
poate stabili rezerve de nanare, partenerul privat
cauzat de evenimentele de
a serviciului (incapacitatea
trebuie s identice de urgen o alternativ n ceea
for major
de a furniza servicii),
ce privete furnizarea de servicii, n cazul n care
pierderea posibilitii de
consecinele sunt asigurate
obinere a veniturilor sau
ntrzierea acestora

30.

MANUAL PRIVIND PRACTICILE DE IMPLEMENTARE A PROIECTELOR DE PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT I CONCESIUNILOR

ANEXA II: FORMELE CONTRACTUALE DE REALIZARE A UNUI


PPP
Contractul de antrepriz/ prestri servicii
Antrepriza i prestrile de servicii sunt modaliti contractuale de realizare a parteneriatului public-privat. Deosebirea principal dintre aceste contracte rezid n scopul urmrit
de pri i n obiectul parteneriatului. Astfel, obiectul contractului de antrepriz, de regul,
este lucrarea i rezultatul su material, luate mpreun (reparaie, construcie .a.). Pe cnd
obiect al contractul de prestri servicii, de regul, este un rezultat nematerial (diferite tipuri
de servicii: medicale, ngrijire, consultative, educaionale .a.). Conform art. 946 al Codului
civil, prin contractul de antrepriz o parte (antreprenor) se oblig s efectueze pe riscul su
o anumit lucrare celeilalte pri (client), iar aceasta se oblig s recepioneze lucrarea i s
plteasc preul convenit. Obiectul contractului de antrepriz poate fi att producerea sau
transformarea unui bun, ct i obinerea altor rezultate ale lucrrilor efectuate.
Conform art. 970 al Codului civil, prin contractul de prestri servicii, o parte (prestator)
se oblig s presteze celeilalte pri (beneficiar) anumite servicii, iar aceasta se oblig s
plteasc retribuia convenit. Obiect al contractului de prestri servicii pot fi serviciile de
orice natur, al cror spectru este foarte larg i nelimitat. Serviciile acordate beneficiarului
trebuie s fie bine determinate. Obiectul serviciilor prestate, de regul, este un rezultat
nematerial, ns poate fi i un rezultat materializat: servicii stomatologice, reparaia mbrcmintei, nclmintei .a.
Obiectul tradiional al contractului de prestri servicii n calitate de form a parteneriatului public-privat este: asigurarea cu echipament, materie prim, energie, for de munc,
aprovizionare cu hran, curenie, servicii medicale, pstrare i depozitare, paz i securitate, transportare etc.
Prile contractului de prestri servicii sunt beneficiarul i prestatorul. n aceste caliti
pot activa liber persoane fizice sau juridice subieci de drept. Contractul de prestri servicii este unul cu titlu oneros, iar cuantumul plii pentru servicii se stabilete prin acordul
prilor sau prin acte normative i se efectueaz dup prestarea serviciilor, dac prile nu
prevd altceva.
Prin intermediul contractului de antrepriz/ prestri servicii este realizat aa-numitul
model de parteneriat proiectare i construire, care reprezint o form simplificat a parteneriatului public-privat i un model tradiional de achiziii publice de lucrri i servicii. n
cadrul acestui model, antreprenorul este selectat n baz de concurs, iar criteriul de baz
pentru selectarea lui este preul propus. Antreprenorul, conform regulii generale, i asum riscurile legate de proiectare i realizare a construciei. Gradul de investiii poate varia
n funcie de durata i de volumul investiiei.
Spre deosebire de modelul clasic al acestei forme de parteneriat public-privat menionat mai sus, prin Legea nr.179 din 10.07.2008 drept obiect al contractelor de antrepriz/
prestri servicii, sunt determinate urmtoarele activiti:
prestarea de servicii publice de ctre o gospodrie comunal;
executarea, contra plat, a lucrrilor de reparaie capital;
122

deservirea elementelor infrastructurii, precum i a altor bunuri publice;


evidena consumului de resurse;
prezentarea facturilor ctre consumatori.
Putem observa c comparativ cu modelul clasic general acceptat, din obiectul contractului respectiv lipsesc activitile de baz ale acestui model: proiectarea i construcia.
Ceea ce, n practic, poate s conduc la anumite incertitudini privind admisibilitatea includerii lucrrilor de proiectare i construcie n obiectul parteneriatului public-privat, n
cazul realizrii lui prin contract de antrepriz/ prestri servicii. Totui activitile prevzute
expres de lege reprezint doar nite domenii (activiti) prioritare ale unui parteneriat
public-privat, care urmeaz a fi realizate prin intermediul contractului de antrepriz/ prestri servicii, n acelai timp, nefiind interzise i alte activiti care pot fi incluse n obiectul
contractului respectiv.

Contractul de administrare fiduciar


Contractul de administrare fiduciar, pe lng alte contracte, este menionat n calitate
de form de realizare a unui parteneriat public-privat. n acest sens, Legea cu privire la
PPP prevede c realizarea parteneriatului public-privat prin intermediul contractului de
administrare fiduciar are ca obiect asigurarea unei bune gestionri a proprietii publice
bazat pe criteriile de performan stabilite n contract. Acesta este realizat prin transmiterea de ctre partenerul public ctre cel privat a gestiunii riscurilor de management i a
riscurilor legate de asigurarea funcionrii obiectului parteneriatului public-privat.
Deseori proprietarul unui patrimoniu sau persoana mputernicit de acesta nu dispune de timp, calificare i competen n ceea ce privete administrarea proprietii. Anume
din aceste considerente este raional de a recurge la instituirea administrrii fiduciare, deoarece aceasta permite proprietarului de a obine rezultate nefiind implicat n procesul de
administrare a patrimoniului su.
Contractul de administrare fiduciar reprezint un act juridic, relativ nou pentru legislaia naional, fiind definit i reglementat, n principal, de Codul civil. Din analiza prevederilor Codului civil i literaturii de specialitate, se desprind urmtoarele particulariti
generale caracteristice contractului de administrare fiduciar:
transmiterea patrimoniului n administrarea fiduciar este o form de realizare a
mputernicirilor proprietarului, n special a celor de posesie, folosin i dispoziie
asupra unui bun sau complex patrimonial (ntreprindere), prin urmare transmiterea patrimoniului n administrare fiduciar nu duce la trecerea dreptului de proprietate ctre administratorul fiduciar;
scopul principal al administrrii fiduciare este ntreinerea (meninerea) corespunztoare a anumitor bunuri sau complexe patrimoniale de ctre persoane (ageni
economici) profesioniste, n vederea asigurrii administrrii economice efective i
avantajoase a patrimoniului respectiv;
administratorul fiduciar exercit drepturile proprietarului n nume propriu, n anumite limite i numai n interesul fiduciantului (proprietarului). De fapt, administratorul fiduciar poate presta n acelai timp un complex de servicii cu caracter juridic i

123

MANUAL PRIVIND PRACTICILE DE IMPLEMENTARE A PROIECTELOR DE PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT I CONCESIUNILOR

faptic, numrul i volumul pot fi foarte variate: reprezentare, ntreinere, meninere,


pstrare, transportare, aprovizionare .a.;
n cadrul administrrii fiduciare, autoritile publice pot avea doar calitatea de fiduciant, ns nu pot figura n calitate de administrator fiduciar. Astfel, administrator
fiduciar pot fi doar persoane fizice i juridic de drept privat;
administratorul fiduciar nu poate fi n acelai timp i beneficiar, deoarece conform
esenei acestui contract, el acioneaz n interesul proprietarului sau persoanelor
indicate de proprietar, care i sunt beneficiarii contractului. Administratorul poate
doar pretinde la o anumit plat pentru serviciile sale i compensarea cheltuielilor,
dac aceasta este prevzut de contract;
obiect al contractului de administrare pot fi: un complex patrimonial ntreg (serviciu public, ntreprindere), o anumit parte a lui sau anumite bunuri mobile i
imobile separate (cu excepia celor consumabile), att existente, ct i cele viitoare;
bunurile date n administrare fiduciar se separ obligatoriu de alte bunuri ale fondatorului administrrii, precum i de bunurile administratorului fiduciar. n acest
sens, se duce eviden ntr-un bilan separat i/sau un cont bancar separat.
administratorul fiduciar nu primete remuneraie pentru activitatea sa dac prile
nu au convenit altfel sau dac aceasta nu rezult din lege. Dac este prevzut,
remuneraia poate fi exprimat fie n procente fa de venitul (profitul) obinut
din administrarea fiduciar a bunurilor, fie ntr-o sum fix de bani, fie n forma de
procurare a unei pri a bunurilor administrate de fiduciar n conformitate cu contractul de administrare fiduciar.

Contractul de locaiune/ arend


Dei n esen i dup scopul urmrit contractele de locaiune i arend se aseamn, totui cadrul legal actual din Republica Moldova face o deosebire clar ntre aceste
contracte. n special deosebirea vizeaz obiectul, forma, drepturile i obligaiile prilor,
legislaia aplicabil, precum i alte aspecte.
Locaiunea se ncheie pe un termen determinat sau nedeterminat i este un contract
cu titlu oneros, conform cruia obligaia de baz a locatarului este achitarea chiriei, care
se stabilete prin acordul comun al prilor. La stabilirea cuantumului chiriei se iau n
considerare astfel de circumstane cum ar fi: termenul, obiectul i componena lui, uzura
acestuia, intensitatea folosirii bunului etc. Chiria poate fi stabilit i/sau achitat n bani, n
natur sau n alt mod convenit de pri. Este de menionat c atunci cnd locaiunea are
ca obiect un bun proprietate de stat, intervin acte normative ce impun anumite condiii
i reglementri speciale, n spe prevederile Hotrrii Guvernului nr. 483 din 29.03.2008.
Particularitatea i caracteristica de baz ale contactului de arend, care l deosebesc
de contractul de locaiune, este c obiect al contractului pot fi doar terenuri i bunuri
agricole, precum i c scopul transmiterii acestor bunuri este exploatarea lor temporar.
Exploatarea presupune efectuarea fa de obiectul contractului a tuturor operaiilor pentru posesie, folosire, prelucrare, mbuntire i altele, care sunt necesare pentru obinerea
unui beneficiu scopul final al acestui contract.

124

O particularitate important i definitorie a acestei forme de parteneriat public-privat


este condiia c partenerul privat devine, de regul, n acelai timp responsabil pentru:
administrarea bunurilor transmise, utilizarea lor conform destinaiei, meninerea infrastructurii i de colectarea plilor pentru lucrrile efectuate. Anume prin prisma acestor
responsabiliti este posibil de a delimita, n principiu, un contract de parteneriat publicprivat de un contract civil.
n schimb, operatorul achit o anumit plat (chirie) autoritii publice contractante
(locatorului), care poate fi n forma unor taxe fixe pltite periodic sau n forma cot-parte a
veniturilor realizate din administrarea bunului i/sau serviciului transferat. Preul contractului se stabilete de ctre pri i nu poate fi mai mic de cuantumul minim al chiriei stabilit
n legea anual a bugetului de stat.

Contractul de concesiune
Concesiunea este una din formele contractuale principale prin care poate fi realizat un
parteneriat public-privat.
Din start trebuie menionat c n conformitate cu Legea nr.179 din 10.07.2008, realizarea parteneriatului public-privat prin intermediul contractului de concesiune are loc n
conformitate cu legislaia privind concesiunile. n acest sens, Legea nr 534/13.07.95 cu privire la concesiuni reprezint actul legislativ special din domeniul dat care reglementeaz
subiecii, obiectele, drepturile i obligaiile principale, clauzele obligatorii ale contractului,
forma i mecanismul concesionrii bunurilor, lucrrilor i serviciilor publice.
Scopul principal al contractului de concesiune este s asigure, pe baza unei gestionri
optime, efectuarea la un nivel corespunztor a activitilor, la preuri accesibile pentru
utilizatorii finali, precum i ntreinerea i dezvoltarea oricror bunuri de retur ncredinate concesionarului pentru efectuarea respectivelor activiti. Obiect al contractului de
concesiune pot fi bunurile proprietate public a statului, raionului, oraului sau satului,
precum i serviciile publice.
Contractul de concesiune conine dou pri distincte: partea reglementar a contractului, care cuprinde clauzele prevzute n caietul de sarcini i partea contractual, care
conine clauze negociate de pri, de comun acord.
n cadrul concesiunii are loc transferul temporar al dreptului de operare a unui bun sau
a unui serviciu ctre concesionar. n acelai timp, autoritatea contractant, de regul, i
pstreaz dreptul de proprietate asupra obiectului concesionat sau rezultat din activitile
concesionate, precum i/sau dreptul de a furniza servicii publice. Prin aceasta, contractul
de concesiune se deosebete de alte forme de parteneriat.
n cadrul acestei forme, reprezentanii sectorului privat obin dreptul: de a construi i/
sau exploata (valorifica) o anumit perioad, n tot sau n parte, rezultatul lucrrilor sau de
a presta serviciile care fac obiectul contractului, potrivit obiectivelor i standardelor de
calitate stabilite de concedent. Iar obligaia de baz a concesionarului este de a asigura
exploatarea eficace, n regim de continuitate i permanen, a lucrrilor publice sau a serviciilor care fac obiectul concesiunii, n conformitate cu cerinele i destinaia impuse de
concedent.

125

MANUAL PRIVIND PRACTICILE DE IMPLEMENTARE A PROIECTELOR DE PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT I CONCESIUNILOR

Contractele de concesiune nu se atribuie numai pentru realizarea proiectelor de infrastructur, dar i pentru alte activiti prevzute de lege: administrarea bunurilor, prestarea
serviciilor, executarea unor lucrri etc.
Procedura concesionrii este destul de complex i reglementat, expres, de o lege
special. Plus la aceasta, legea cu privire la concesionare prevede o serie de clauze obligatoriii referitoare la drepturile i obligaiile fiecrei pri.
n concesiune, plile pot fi de dou tipuri: concesionarul pltete o plat numit redeven pentru dreptul de a utiliz bunurile i serviciile publice. Iar partenerul public ar
putea achita concesionarului unele sume pentru prestarea unor servicii prevzute n contract. Se consider c astfel de pli din partea autoritii contractante, n anumite condiii,
sunt necesare pentru a face un proiect de parteneriat public-privat viabil din punct de
vedere comercial i pentru a reduce riscurile comerciale asumate de sectorul privat, mai
ales la etapele iniiale ale proiectului.
Concesiunea, de regul, este un contract pe termen lung, iar termenul acestuia poate
varia de la 5 la 50 de ani.
n afar de aceasta, ca form de parteneriat public-privat, orice contract de concesionare a lucrrilor publice sau a serviciilor trebuie s conin clauze prin care s se stabileasc, n mod explicit, modul de distribuire a riscurilor pe ntreaga durat a contractului. n
acest sens, indiferent de modul de repartiie a riscurilor, se cere ca modul de recuperare a
costurilor de ctre concesionar s fie stabilit astfel nct s l determine pe acesta s depun toate diligenele pentru reducerea costurilor respective.
Totodat, n cadrul concesiunii este important ca recuperarea costurilor de ctre concesionar s includ, n mod obligatoriu, preluarea celei mai mari pri din riscurile de exploatare
aferente contractului de concesionare a lucrrilor publice sau a serviciilor. n cadrul concesionrii de lucrri i/sau de servicii, un element important reprezint caietul de sarcini i oferta
concesionarului. Conform legislaiei n vigoare, caietul de sarcini i oferta concesionarului
reprezint parte integrant a contractului de concesiune. n acest sens, clauzele generale
sau specifice ale contractului de concesiune nu trebuie s contravin cerinelor eseniale ale
caietului de sarcini i nici angajamentelor asumate de concesionar n cadrul ofertei.
n afar de cele menionate mai sus, un aspect important al concesiunii l reprezint fundamentarea deciziei de concesionare. n acest sens, conform legislaiei n vigoare,
autoritatea contractant are obligaia de a elabora un studiu de fezabilitate a deciziei de
concesionare n orice situaie n care intenioneaz s atribuie un contract de concesiune
a lucrrilor publice sau a serviciilor.
Dei, n practic, aceast problem nc nu a ridicat mari semne de ntrebare, pn n
prezent o atenie deosebit trebuie acordat faptului c n cazul n care un proiect PPP
este realizat printr-un contract de concesiune, acesta este un tip special de PPP, cu un
set diferit de reguli i mai ales o repartiie diferit de riscuri. De aceea, astfel de proiecte,
n conformitate cu articolul 18, alineatul (5) al Legii nr.179 din 10.07.2008, trebuie s fie
n conformitate cu Legea cu privire la concesiuni i Legea nr.179 din 10.07.2008, ultima
servind, n acelai timp, ca o lege-umbrel n cazul n care Legea nr.534 din 13.07.1995 nu
conine prevederi cu privire la un anumit segment.

126

Contractul de societate i alte forme de asociere


Teoria i practica actual prevede c realizarea parteneriatelor public-privat poate
avea loc i prin intermediul contractelor civile de societate, precum i prin unele forme
juridico-organizaionale speciale de asociere ntre sectorul public i cel privat. n urma
unor astfel de asocieri sunt nfiinate societi comerciale sau servicii publice de interes
naional, regional sau local.
O astfel de modalitate de realizare a parteneriatului public-privat n prezent se mai
numete parteneriat public-privat instituional, care se deosebete de parteneriatul public-privat contractual, formele principale ale cruia au fost analizate mai sus. n acest sens,
distincia principal ntre formele respective de parteneriat public-privat const n aceea
c parteneriatele public-private sunt create n baza unor raporturi exclusiv contractuale
(de regul, sub forma contractelor de concesiune sau a varietilor sale), iar parteneriatele public-private instituionale presupun participarea mpreun a partenerului public i a
celui privat ntr-o entitate cu capital mixt (prin crearea unei companii de proiect: societi
civile sau societii comerciale).
n acest sens, art. 18 al Legii nr. 179 din 10.07.2008 prevede expres c parteneriatul
public-privat poate fi realizat i prin asocierea partenerului public i partenerului privat,
fie n baza unui contract de societate civil, fr crearea vreunei persoane juridice, fie
prin crearea unei societi comerciale (societate cu rspundere limitat ori societate pe
aciuni), avnd la baz capital mixt (public-privat). n Republica Moldova, realizarea parteneriatelor public-private prin intermediul diferitor forme de asociere este reglementat, n afar de Legea nr.179 din 10.07.2008, de o serie de acte legislative cu caracter
general i special.
Din analiza prevederilor legale i a experienei internaionale pot fi deduse urmtoarele forme posibile de asociere ntre partenerii publici i privai:
asociere prin intermediul ncheierii unui contract de societate civil i fr crearea
unei persoane juridice;
asocierea prin nfiinarea unor societi comerciale (servicii publice) cu sau fr statut de persoan juridic (societatea n nume colectiv i societatea n comandit
simpl, SA i SRL);
participarea statului sau unitii administrativ-teritoriale n calitate de acionar ntro societate comercial.
n toate aceste cazuri, acionari principali devin statul sau unitile administrativ-teritoriale, pe de o parte, i sectorul privat, pe de alt parte, iar beneficiile i riscurile (pierderile)
sunt repartizate n funcie de contribuia fiecrei pri la realizarea investiiei.

Asocierea prin intermediul unui contract de societate civil


Dup cum a fost menionat, autoritile publice centrale i cele locale sunt n drept
s decid n numele i interesele statului sau colectivitilor locale, dup caz, n privina
constituirii unor parteneriate cu sectorul privat, prin diferite forme, inclusiv prin ncheierea
unor contracte de societate civil. Conform art. 1339 al Codului civil, prin contract de
societate civil, dou sau mai multe persoane (asociai, participani) se oblig reciproc

127

MANUAL PRIVIND PRACTICILE DE IMPLEMENTARE A PROIECTELOR DE PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT I CONCESIUNILOR

s urmreasc n comun scopuri economice ori alte scopuri, fr a constitui o persoan


juridic, mprind ntre ele foloasele i pierderile.
Printre particularitile principale ale unui contract de societate care urmeaz a fi luate
n considerare n cadrul instituirii unui parteneriat public-privat se menioneaz:
parteneriatul public-privat realizat sub forma contractului de societate mparte
riscurile i profiturile ntre pri proporional cu cota lor de participare la capitalul
asociaiei (societii);
Prin intermediul contractului dat, autoritile contractante i sectorul privat n calitate de asociai pot realiza n comun oricare scopuri economice (patrimoniale
sau lucrative): obinerea unor beneficii patrimoniale sau realizarea unor economii,
adic evitarea unor pierderi patrimoniale. Sau alte scopuri, care sunt scopuri nepatrimoniale. n acest sens, fa de societatea civil ar putea fi aplicate i dispoziiile
cadrului legal privind organizaiile necomerciale;
pentru realizarea scopurilor comune, participanii trebuie sa creeze un fond (capital social) i s verse contribuiile n mrimea i forma stabilite prin contract. Contribuiile pot consta din bunuri, inclusiv din drepturi patrimoniale.
Dac n contract nu este prevzut altfel, asociaii particip la mprirea veniturilor i
suport pierderile proporional cotelor-pri ce le revin din capitalul social. Clauza care
atribuie unui asociat toate veniturile obinute de societate sau l elibereaz de toate pierderile, care exclude un asociat de la mprirea venitului sau pune n sarcina acestuia toate
pierderile este nul.
Asociaii rspund pentru obligaiile societii civile n mod solidar. n raporturile interne, ntinderea rspunderii se stabilete n raport cu cotele-pri din patrimoniul social,
dac n contract nu este prevzut altfel.
Asocierea prin nfiinarea unor societi comerciale (servicii publice) cu sau fr statut
de persoan juridic.
Un parteneriat public-privat poate fi realizat sub forma unei societi comerciale, n
situaia n care o autoritate public n calitate de autoritate contractant decide, n condiiile legii, asupra participrii cu capital n numele i n interesul, dup caz, al statului sau
comunitilor locale pe care le reprezint, la constituirea unei asemenea societi.
n conformitate cu legislaia n vigoare, societile comerciale pot fi de dou tipuri: societi comerciale fr statut de persoan juridic (societate n nume colectiv i societate
n comandit) i societi comerciale cu statut de persoan juridic (SA SRL etc.).
Participarea statului sau a unitilor administrativ-teritoriale n calitate de acionari ntro societate comercial.
n conformitate cu cadrul legal actual, statul i unitile administrativ-teritoriale, n anumite condiii, pot deveni proprietari ai ntreprinderilor private sau acionari ai diferitor societi
comerciale. Raionamente pentru astfel de aciuni pot fi diverse: investirea unor mijloace disponibile n afaceri profitabile n scopul obinerii unor venituri suplimentare la buget, sprijinirea financiar a agenilor economici n vederea dezvoltrii potenialului economic, salvarea
sau asanarea unor prestatori de servicii publice de o importan deosebit etc.

128

Procedeul de achiziionare a aciunilor societilor private, n anumite cazuri, poate


deveni o modalitate efectiv de constituire a unor parteneriate public-private. n acest
sens, participarea statului sau unitilor administrativ-teritoriale n calitate de acionari ai
ntreprinderilor respective poate aduce o serie de avantaje pentru societate respectiv:
stabilitate i garanii suplimentare, reducerea anumitor riscuri, resurse financiare suplimentare pentru investiii, cretere de capital statutar, acordare de faciliti fiscale etc. Pe
de alt parte, statul i unitile administrativ-teritoriale dobndesc dreptul de a participa
la administrarea unor ntreprinderi de interes public deosebit (de regul, prestatori de
anumite servicii publice) i de a monitoriza activitatea lor, n scopul asigurrii realizrii unor
obiective de interes public general: prestare de servicii publice, renovarea i dezvoltarea
infrastructurii, managementul infrastructurii publice etc.
De asemenea, n cazul dat suntem n faa unui parteneriat public-privat atunci cnd
toate aceste condiii i elemente eseniale ale realizrii unui parteneriat public-privat prin
intermediul unei astfel de modaliti sunt negociate n prealabil i stipulate expres ntr-un
act juridic, de regul contract.
Conform legislaiei n vigoare i practicii ultimilor ani, pot fi evideniate cteva forme
prin care statul sau unitile administrativ-teritoriale pot deveni acionari sau crete cota
sa ntr-o societate comercial: acceptarea investiiilor realizate din contul bugetului de stat
sau al unitilor administrativ-teritoriale sau transferul unor drepturi patrimoniale asupra
unor bunuri proprietate public n calitate de aport la capitalul social al anumitor societi
comerciale (de ex. gazoducte, apeducte, reele de termoficare, terenuri etc.).

ANEXA III: STRUCTURA-CADRU A CONTRACTULUI DE


PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT
Contractul de parteneriat public-privat urmeaz s cuprind seciuni cu urmtoarele
informaii:
Capitolul I. Condiii generale:
1. date despre prile semnatare;
2. scopul contractului;
3. forma i modalitatea de realizare a contractului;
4. obiectul parteneriatului public-privat (caracteristica tehnico-economic);
5. drepturi de proprietate;
6. confidenialitate;
7. condiii de asigurare;
8. fora major;
9. autorizaii i aprobri.
Capitolul II. Durata contractului:
1. stabilirea duratei determinate de derulare a parteneriatului public-privat;
2. etapele de realizare a parteneriatului public-privat;

129

MANUAL PRIVIND PRACTICILE DE IMPLEMENTARE A PROIECTELOR DE PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT I CONCESIUNILOR

3.
4.
5.
6.
7.

termenul de dare n exploatare a obiectului parteneriatului public-privat, dup caz;


durata de implementare a proiectului;
durata maxim de construcie sau modernizare, dup caz;
exploatarea i deservirea tehnic, dup caz;
modalitatea i procedura de restituire a obiectului parteneriatului public-privat la
momentul expirrii termenului parteneriatului public-privat.
Capitolul III. Angajamente financiare i tehnice:
1. obligaia partenerului public privind cofinanarea obiectului parteneriatului public-privat, dup caz;
2. obligaia partenerului privat privind crearea i/sau reconstrucia obiectului parteneriatului public-privat;
3. obligaia partenerului privind efectuarea reparaiei obiectului parteneriatului public-privat n cazul n care acest fapt a fost inclus n lista cerinelor partenerului
public sau a fost asumat de partenerul privat la etapa desfurrii concursului de
selectare a partenerului privat;
4. obligaia partenerului privat cu privire la pstrarea, n conformitate cu legislaia, a
facilitilor pentru unele categorii ale populaiei;
5. modaliti de asigurare a libertii comerciale.
Capitolul IV. Condiii tehnice i de alt natur:
(A) Condiiile tehnice ce se refer la urmtoarele aspecte de ordin financiar:
1. capitalul investit sau, dup caz, capitalul iniial subscris i vrsat;
2. raportul debit-capital, dac este cazul;
3. rata de acoperire, dac este cazul;
4. dividendele, dac este cazul;
5. rata aplicabil dobnzilor;
6. valutele mprumuturilor si sursele de finanare;
7. modul de recuperare a investiiei de ctre fiecare parte la contract.
(B) Condiiile tehnice ce se refer la clauze de construcie sau modernizare, dup caz:
1. standarde si specificaii;
2. metodele de punere n exploatare;
3. standardele de calitate a construciilor;
4. achiziia de materiale;
5. caracteristicile construciilor, dup caz;
6. tehnologiile aplicabile n construcie, dup caz;
7. programul lucrrilor auxiliare, dac este cazul;
8. prescripiile temporare i precauiile;
9. regulile privind modul de folosire a terenului aflat n proprietatea partenerului public.

130

(C) Condiiile tehnice ce se refer la clauze de exploatare i operare, dac este cazul:
1. specificaii de performan;
2. volumul bunurilor care urmeaz a fi produse, al lucrrilor care urmeaz a fi executate i al serviciilor care urmeaz a fi prestate;
3. capacitai de infrastructur;
4. specificaii de echipament;
5. criterii de performan n cazul contractului de administrare fiduciar.
(D) Condiiile tehnice ce se refer la clauzele economico-financiare:
1. nivelul taxelor/ tarifelor percepute i modul de percepere;
2. perioada pe care vor fi percepute taxe/ tarife, dac este cazul;
3. frecvena i criteriile de actualizare a taxelor/ tarifelor, dac este cazul;
4. plata pentru utilizarea obiectului parteneriatului public-privat, forma, termenul i
procedura de achitare.
Capitolul V. Monitorizare i control:
1. monitorizarea proiectrii, construciei i exploatrii proiectului public-privat, precum
i a celorlalte activiti care fac obiectul contractului de parteneriat public-privat;
2. mecanisme de auditare financiar pe durata de funcionare a proiectului publicprivat;
3. proceduri de urmrire a realizrii obiectivelor proiectului public-privat.
Capitolul VI. Riscuri i garanii:
1. clauze referitoare la modul de distribuire a riscurilor pe ntreaga durat a acestuia;
2. definirea unor garanii financiare i de risc valutar;
3. garanii speciale, dac este cazul.
Capitolul VII. Rspunderea i despgubirea:
1. clauza de reparare/ despgubire a prejudiciilor;
2. penaliti pentru situaia n care nu se ndeplinesc obiectivele stabilite prin contract;
3. rspunderea pentru neexecutarea obligaiilor n cazul rezoluiunii, rezilierii i/sau
ncetrii contractului, dup caz.
Capitolul VIII. Rezilierea i ncetarea contractului:
1. clauze de ncetare a contractului;
2. condiii de reziliere unilateral sau la acordul prilor;
3. clauze de retragere din proiect, dac este cazul.
Capitolul IX. Dispoziii specifice:
1. condiiile de nfiinare a societii comerciale pentru realizarea proiectului, dup
caz stabilirea cotelor de participare ale partenerului public si partenerului privat n
cadrul societii comerciale;
2. achiziionarea de terenuri, dac este cazul;
131

MANUAL PRIVIND PRACTICILE DE IMPLEMENTARE A PROIECTELOR DE PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT I CONCESIUNILOR

3. modul de asigurare a unor drepturi de exclusivitate, dac este cazul;


4. modificri acceptabile n proiect;
5. formule compensatorii, dac este cazul;
6. regimul taxelor i impozitelor;
7. interdicii de substituire a prilor semnatare;
8. proceduri de legtur i comunicare.
Capitolul X. Dispoziii finale:
1. definiii i interpretri;
2. legislaia i jurisdicia aplicabil;
3. modificri n legislaie;
4. amendamente la contract;
5. notificri;
6. modalitatea de soluionare a litigiilor;
7. limba contractului.
Anexe (desene, tabele, schie, date tehnice i/sau de alt natur, dac este cazul).
Not: Forma, structura i coninutul contractului de parteneriat public-privat vor fi negociate i finalizate lund n considerare seciunile de mai sus, care pot fi detaliate parial
sau total n coninutul contractului ori la care se pot aduga i ali termeni specifici proiectului de parteneriat public-privat care urmeaz a fi semnat.

Clauze specifice contractelor de concesiune privind terenuri i alte


resurse naturale
Contractul de concesiune privind terenuri i alte resurse naturale va include:
1. caracteristicile mediului, solului i altor resurse naturale, precum i gradul de exploatare a acestora;
2. normele tehnologice de exploatare;
3. condiiile de recultivare a terenurilor;
4. plile de compensaie pentru retragerea din circulaie a terenurilor i altor resurse
naturale;
5. condiiile de protecie a resurselor naturale de nsoire;
6. cantitatea i modalitatea de stocare a deeurilor de producie;
7. norme maxim admisibile ale impactului asupra mediului;
8. modalitatea de distribuire a cheltuielilor pentru proiectare, explorare i capitalizare
a resurselor naturale, precum i riscurile i veniturile aferente acestor activiti.

132

ANEXA IV: CONINUTUL-CADRU AL STUDIULUI DE


FEZABILITATE
I. Date generale:
1. scopul i obiectivele studiului de fezabilitate;
2. date despre partenerul public;
3. date despre persoana fizic/ juridic ce elaboreaz studiul de fezabilitate.

II. Descrierea cadrului general de realizare a proiectului de parteneriat


public-privat:
1. denumirea proiectului de parteneriat public-privat;
2. scurt prezentare privind situaia existent, cu elucidarea deficienelor majore ale
situaiei actuale din care s rezulte necesitatea investiiei, cu includerea, dup caz,
a tabelelor, hrilor grafice, planelor desenate, fotografiilor etc., care s explice situaia existent i necesitatea investiiei;
3. oportunitatea promovrii proiectului de parteneriat public-privat cu justificarea
tehnic i economic ce demonstreaz necesitatea i oportunitatea proiectului de
parteneriat public-privat;
4. ncadrarea obiectivului n politicile de investiii generale, sectoriale sau regionale
pe termen mediu i scurt;
5. beneficiarii proiectului de parteneriat public-privat;
6. cadrul normativ care reglementeaz domeniul.

III. Caracteristicile principale ale proiectului de parteneriat publicprivat:


1.
2.
3.
4.
5.
6.

obiectivele proiectului de parteneriat public-privat;


rezultatele atinse prin realizarea proiectului de parteneriat public-privat;
activiti pentru implementarea proiectului de parteneriat public-privat;
investiiile necesare pentru realizarea proiectului de parteneriat public-privat.
forma i modalitatea de realizare a proiectului de parteneriatul public-privat;
scenariile tehnico-economice de realizare a obiectivelor proiectului de parteneriat
public-privat;
7. procedurile organizaionale i de implementare a proiectului de parteneriat public-privat;
8. programul de implementare a proiectului de parteneriat public-privat;
9. estimarea de costuri pentru fiecare element i component din cadrul proiectului
de parteneriat public-privat;
10. date privind terenul pe care urmeaz s se amplaseze obiectul, statutul juridic al
terenului, modalitatea/ forma contractual prin care urmeaz s fie transmis partenerului privat; suprafaa estimat a terenului;
133

MANUAL PRIVIND PRACTICILE DE IMPLEMENTARE A PROIECTELOR DE PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT I CONCESIUNILOR

11. justificarea termenului proiectului de parteneriat public-privat i condiiile de predare a obiectului sau serviciului dup perioada de finalizare a contractului;
12. alte elemente necesare demonstrrii securitii i viabilitii proiectului.

IV. Identificarea i analiza opiunilor de partajare a riscurilor dup


capacitatea de administrare a acestora:
1.
2.
3.
4.
5.

riscul politic;
riscul legislativ;
riscul financiar i economic;
riscul de executare;
riscul de mediu etc.

V. Factorii care asigur durabilitatea proiectului de parteneriat publicprivat:


1. principalii indicatori tehnico-economici ai investiiei (valoarea total a investiiei;
ealonarea investiiei; identificarea investiiei i definirea obiectivelor, inclusiv specificarea perioadei de referin);
2. sursele de finanare a investiiei (fonduri proprii; credite bancare; fonduri de la bugetul de stat/ bugetul local; credite externe garantate sau contractate de stat; fonduri externe nerambursabile; alte surse legal constituite);
3. analiza financiar, inclusiv calcularea indicatorilor de performan financiar: rata
intern de rentabilitate i raportul cost-beneficiu;
4. analiza economic, inclusiv calcularea indicatorilor de performan economic:
grafice de implementare a proiectului folosind modelul GANTT, PERT, SWOT etc.;
5. estimri privind fora de munc ocupat prin realizarea proiectului de parteneriat
public-privat, dup caz;
6. impactul asupra mediului i soluii de atenuare a acestuia inclusiv costurile aferente.

VI. Concluzii.

134

ANEXA V: PRINCIPALELE ETAPE PENTRU ATRIBUIREA


CONTRACTELOR PPP
identificarea obiectului i obiectivul proiectului PPP respectiv;
studiul de fezabilitate i aprobarea acestuia de ctre APP.
Pe baza studiului de fezabilitate:
elaborarea i aprobarea documentaiei de proiect;
instituirea comisiei de selectare a partenerului privat;
publicarea unui comunicat informativ i documentaiei de proiect;
decizia financiar i atribuirea unui proiect de contract;
contractare.

ANEXA VI: CADRUL LEGAL AFERENT PARTENERIATULUI


PUBLIC-PRIVAT
1. Legea nr. 179-XVI din 10.07. 2008 cu privire la parteneriatul public-privat.
2. Legea nr. 534- XII din 13.07.1995 cu privire la concesiuni.
3. Legea nr.1308-XIII din 25.07.1997 privind preul normativ i modul de vnzarecumprare a pmntului.
4. Legea nr. 91-XVI din 05.04.2007 privind terenurile proprietate public i delimitarea
lor.
5. Legea nr. 523-XIV din 16.07.1999 cu privire la proprietatea public a unitilor administrativ-teritoriale .
6. Legea nr.130 din 29.04.2004 pentru modificarea i completarea Legii serviciilor publice degospodrie comunal nr.1402-XV din 24 octombrie 2002.
7. Hotrrea Guvernului nr.245 din 19.04.2012 cu privire la Consiliul Naional pentru
parteneriatul public-privat.
8. Hotrrea Guvernului nr.1008 din 10.09.2007 cu privire la aprobarea structurii,
efectivului-limit i Regulamentului Ageniei Proprietii Publice de pe lng Ministerul Economiei.
9. Hotrrea Guvernului nr. 419 din 18.06.2012 cu privire la aprobarea listei bunurilor proprietate a statului i a listei lucrrilor i serviciilor de interes public naional
propuse parteneriatului public-privat.
10. Hotrrea Guvernului nr.476 din 04.07.2012 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile standard i condiiile generale de selectare a partenerului privat.
11. Hotrrea Guvernului nr.1006 din 13.09.2004 pentru aprobarea Regulamentului cu
privire la concesionarea serviciilor publice de gospodrie comunal.
12. Hotrrea Guvernului nr.690 din 13.11.2009 pentru aprobarea Regulamentului privind organizarea i funcionarea Ministerului Economiei, structurii i efectivului-limit ale aparatului central al acestuia

135

MANUAL PRIVIND PRACTICILE DE IMPLEMENTARE A PROIECTELOR DE PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT I CONCESIUNILOR

13. Hotrrea Guvernului nr.675 din 06.06.2008 cu privire la Registrul patrimoniului


public.
14. Ordinul nr. 143 al Ministerului Economiei din 02.08.2013 cu privire la aprobarea
Matricei preliminare de repartiie a riscurilor de proiect.

136