ISSN 1415-4765

TEXTO PARA DISCUSSO N 695

A TRANSPOSIO DE TEORIAS SOBRE

A INSTITUCIONALIZAO DO WELFARE
STATE PARA O CASO DOS PASES
SUBDESENVOLVIDOS

Marcelo Medeiros Coelho de Souza*

Rio de Janeiro, dezembro de 1999

Da Diretoria de Estudos Sociais do IPEA.

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Oramento e Gesto, o IPEA fornece suporte tcnico e institucional
s aes governamentais e disponibiliza, para a sociedade,
elementos necessrios ao conhecimento e soluo dos problemas
econmicos e sociais dos pas. Inmeras polticas pblicas e
programas de desenvolvimento brasileiro so formulados a partir
de estudos e pesquisas realizados pelas equipes de especialistas
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TEXTO PARA DISCUSSO tem o objetivo de divulgar resultados

de estudos desenvolvidos direta ou indiretamente pelo IPEA,
bem como trabalhos considerados de relevncia para disseminao
pelo Instituto, para informar profissionais especializados e
colher sugestes.
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permitida a reproduo deste texto, desde que obrigatoriamente citada a fonte.
Reprodues para fins comerciais so rigorosamente proibidas.

SUMRIO
RESUMO

ABSTRACT

1 - INTRODUO ............................................................................................. 1

2 - A TEORIZAO SOBRE O DESENVOLVIMENTO DO

WELFARE STATE .......................................................................................... 3

3 - A TRANSPOSIO DAS TEORIAS PARA PASES DE

DESENVOLVIMENTO TARDIO .............................................................. 13

4 - CONCLUSES............................................................................................ 16

BIBLIOGRAFIA ............................................................................................... 18

RESUMO
O artigo analisa a transposio de algumas teorias bem consolidadas sobre a
trajetria do welfare state nos pases desenvolvidos da Amrica do Norte ou da
Europa Ocidental para pases subdesenvolvidos. Destaca que devido a diferenas
entre pases desenvolvidos e subdesenvolvidos em aspectos como segmentao da
sociedade, peculiaridades da cultura poltica, nvel de influncia dos movimentos
de trabalhadores e capacidade de governo da burocracia, adaptaes nessas teorias
so necessrias para que a transposio seja realizada de forma adequada.

ABSTRACT
The article analyzes the use of some theories created to explain the trajectory of
the welfare state on the developed countries of North America and Western
Europe on the case of underdeveloped countries. It emphasizes that due to
differences between developed and underdeveloped countries in characteristics as
social segmentation, political culture, political power of the labor movements and
the capacity of the bureaucracy to influence policies, adjusts on such theories are
required.

A TRANSPOSIO DE TEORIAS SOBRE A INSTITUCIONALIZAO DO WELFARE STATE PARA O CASO

DOS PASES SUBDESENVOLVIDOS

1 - INTRODUO
difcil localizar no tempo o surgimento do welfare state. Formas embrionrias
de sistematizao de polticas sociais pelo Estado remontam pelo menos ao incio
do capitalismo. A partir das primeiras dcadas do sculo XX, no entanto, o
welfare state torna-se um elemento importante na organizao da economia e da
poltica da maior parte das sociedades ocidentais industrializadas. Por questes
pragmticas, esse perodo freqentemente considerado o momento de referncia
para o estudo do surgimento e desenvolvimento das diferentes formas de welfare
state hoje conhecidas. Esse desenvolvimento no ocorreu simultaneamente nos
diversos pases que hoje possuem welfare states consolidados. O momento de
surgimento e o ritmo de expanso so apenas duas das caractersticas que
diferenciam o perfil dos diversos sistemas de proteo social montados, mas,
ainda assim, utilizar um momento na histria das sociedades industriais do incio
do sculo como referncia temporal uma estratgia til para se entender a
dinmica do welfare state.
Compreender as circunstncias em que se deram determinados acontecimentos
histricos importante para realizar inferncias acerca do futuro. A teorizao
acerca do desenvolvimento do welfare state cria os instrumentos que permitem
ver a histria de forma orgnica, fornecendo assim uma base interpretativa para a
situao presente e para as tendncias dos sistemas de proteo social de diversos
pases do mundo. A inteno deste artigo discutir a adequao ao caso dos pases
subdesenvolvidos de algumas das principais teorias sobre o surgimento e o
desenvolvimento do welfare state, no perodo que vai das dcadas iniciais do
sculo XX at fins da dcada de 70, em sociedades da Amrica do Norte e da
Europa Ocidental.
Algumas ressalvas merecem ser feitas. Neste texto, os termos welfare state e
polticas sociais so utilizados com o mesmo sentido. Rigorosamente falando,
essa atitude incorreta dentro de certas teorias. Nelas, polticas sociais so
medidas de melhoria do bem-estar de determinados grupos de uma sociedade
executadas por deciso poltica, que podem existir em uma sociedade de economia
capitalista ou no. O que diferencia um welfare state de um simples conjunto de
polticas sociais a mobilizao em larga escala do aparelho de Estado em uma
sociedade capitalista para executar medidas orientadas diretamente ao bem-estar
de sua populao. Todavia, j que para alguns autores a diferenciao entre
welfare state e polticas sociais menos relevante, os termos foram utilizados no
mesmo sentido, a fim de compatibilizar as expresses.
Uma parte significativa dos estudos sobre o desenvolvimento do welfare state tem
como base a histria de pases da Amrica do Norte ou da Europa Ocidental. Mais
especificamente, os casos analisados so os dos pases que hoje podem ser
considerados desenvolvidos ou industrializados. Sob essa tica, possvel dizer
que a extrapolao imediata desses estudos para pases razoavelmente diferentes
pode trazer diversas implicaes.

A TRANSPOSIO DE TEORIAS SOBRE A INSTITUCIONALIZAO DO WELFARE STATE PARA O CASO

DOS PASES SUBDESENVOLVIDOS

A primeira seria um erro de localizao histrica. A existncia de uma relao

entre desenvolvimento da economia e institucionalizao do welfare state no
permitiria, por exemplo, que pases da Europa Ocidental, que expandiram o
welfare state mais cedo, servissem de modelo para pases sul-americanos ou
asiticos. A segunda implicao refere-se a diferenas no tempo de institucionalizao do welfare state. A maior ou menor velocidade dessa institucionalizao
tem reflexos nas articulaes dos movimentos polticos, na burocracia etc. e,
portanto, diferencia os padres de formao do welfare state. A terceira implicao diz respeito a caractersticas culturais, polticas e socioeconmicas dos
pases em questo, j que o welfare state baseia-se em um espao constitudo, por
exemplo, pelo nvel de carncias de uma populao, pela estrutura de
representao poltica e capacidade de organizao poltica dos grupos da
sociedade, pelo papel dos homens, mulheres e crianas na diviso social do
trabalho e pelas instituies utilizadas para a legitimao do Estado e promoo
do bem-estar social, como a igreja e as organizaes comunitrias.
Alm das limitaes decorrentes de aspectos particulares de cada pas, possvel
apontar um outro tipo de obstculo transposio imediata das teorias aqui
tratadas. Praticamente nenhuma delas refere-se explicitamente s influncias
externas na construo do welfare state. Seu arcabouo terico montado sobre a
idia de um Estado-Nao independente, em que o setor externo tem um papel
marginal ou em que seus efeitos se do de maneira indireta, como atravs da
economia. No entanto, o setor externo muitas vezes uma pea fundamental para
a compreenso do desenvolvimento do welfare state em pases perifricos. Assim,
o esforo recente empreendido por alguns tericos para pensar o desenvolvimento
do welfare state dentro de um contexto internacional pode ser um instrumento
valioso na compreenso do que ocorre na periferia poltica e econmica de pases
desenvolvidos.
As pesquisas sobre o desenvolvimento do welfare state tratam, de modo geral, de
dois objetos bsicos: a forma e a funo. comum que um mesmo estudo inclua
ambos. No entanto, eles constituem ticas de anlise diferentes. Sob a tica
formalista, o objeto, na maior parte dos casos, o welfare state em si. O
formalismo parte geralmente do estudo dos fenmenos polticos, tentando
compreender a organizao do welfare a partir de agentes como a burocracia, os
partidos polticos e as organizaes de trabalhadores. Sob a tica funcionalista (ou
substantivista), o welfare state visto como parte integrante de um sistema. A
inteno neste caso , em ltima instncia, explicar o sistema, e no o welfare
state. Sua abordagem freqentemente lana mo do instrumental da economia
poltica para compreender o papel (funo) do welfare state no funcionamento da
sociedade capitalista, enfocando temas como a capacidade alocativa do mercado, a
mercantilizao da fora de trabalho, a eficincia alocativa da ao pblica etc.
Distinguir esses objetos importante para se entender a maneira como tratado o
contedo emprico das anlises aqui apresentadas. A forma um objeto de estudo
apreensvel de modo quase imediato e, portanto, mais simples de ser constatado
empiricamente. Ainda que no seja fcil determinar o grau de influncia da
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A TRANSPOSIO DE TEORIAS SOBRE A INSTITUCIONALIZAO DO WELFARE STATE PARA O CASO

DOS PASES SUBDESENVOLVIDOS

burocracia ou de movimentos de trabalhadores na configurao de determinadas

polticas, este diretamente testvel a partir de algumas evidncias. O estudo da
funo exige pressuposies acerca da motivao dos atores sociais, que nem
sempre podem ser testadas diretamente. O tratamento dado evidncia emprica
nos estudos funcionalistas geralmente semelhante abordagem das preferncias
reveladas em economia: consiste em inferir que determinados comportamentos
revelam certas motivaes. o caso, por exemplo, de estudos que inferem que o
favorecimento sistemtico da burocracia nas polticas sociais tem a funo de
compromet-la politicamente com interesses dos dirigentes do Estado. Boa parte
das teorias concentra-se em algumas questes-chave. As tratadas aqui foram:
a) a necessidade de regulao da economia capitalista quando o mercado se revela
um mecanismo insuficiente para adequar oferta e demanda, segundo os moldes do
keynesianismo;
b) a relao entre o desenvolvimento do welfare state e o controle poltico das
organizaes de trabalhadores;
c) a relao do welfare state com a mercantilizao da fora de trabalho;
d) a politizao de relaes privadas, como, por exemplo, a transferncia de parte
dos custos de reproduo da fora de trabalho (delegados a empresas, famlias e
instituies comunitrias fora do welfare state) ao Estado;
e) o papel da histria poltica de uma nao na determinao de seus padres de
welfare state como, por exemplo, o momento de implantao das polticas ou o
poder dos movimentos de trabalhadores;
f) a autonomia do Estado em face das imposies dos grupos hegemnicos da
sociedade, inclusive a autonomia da burocracia em relao ao governo.
Cada uma dessas questes representa uma dimenso que poderia ser utilizada para
classificar diferentes teorias sobre o welfare state. Assim, buscou-se mostrar o
tratamento dado a essas questes por diversas teorias para definir suas posies no
campo dos estudos sobre welfare. Evidentemente, outras dimenses poderiam ser
usadas, como, por exemplo, o vnculo a correntes poltico-ideolgicas ou a
filiao a determinadas escolas de pensamento. Na discusso sobre a transposio
dessas teorias ao caso dos pases subdesenvolvidos, no entanto, essas dimenses
so contempladas apenas em carter secundrio.

2 - A TEORIZAO SOBRE O DESENVOLVIMENTO DO WELFARE

STATE
A necessidade de regular a economia capitalista um tema recorrente entre os
analistas do welfare state. O argumento geral que, no nvel macro, o mercado ,
por diversas razes, um mecanismo insuficiente de integrao da sociedade e,
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A TRANSPOSIO DE TEORIAS SOBRE A INSTITUCIONALIZAO DO WELFARE STATE PARA O CASO

DOS PASES SUBDESENVOLVIDOS

portanto, com o desenvolvimento do capitalismo, o Estado atua na produo,

distribuio e consumo de bens e servios de uma sociedade para regular seus
movimentos. A funo de regulador tem vrias conseqncias, entre as quais a
institucionalizao do welfare state.
Essa argumentao est presente, por exemplo, em Piore e Sabel (1984). Sua
anlise do caso especfico dos Estados Unidos v o desenvolvimento do welfare
state nas dcadas posteriores a 30 como resultado da crena na necessidade de
regulao da economia capitalista difundida especialmente aps a Grande
Depresso e consolidada no perodo posterior Segunda Guerra Mundial. Esses
dois eventos serviram como marcos indicadores da limitao dos mecanismos
auto-reguladores do capitalismo, que deveriam garantir um equilbrio razovel
entre os nveis de oferta e demanda agregadas para um bom funcionamento da
economia. A partir do primeiro quarto deste sculo, a introduo de novas
tecnologias de produo e a expanso do consumo de massa fizeram crescer as
dimenses dos mercados e, assim, ampliaram os j existentes problemas de
superproduo e subconsumo, evidenciando as dificuldades da auto-regulao
como mecanismo de organizao da economia no nvel macro.
Uma soluo organizacional parcial para esses problemas foi a criao das
corporaes (especialmente as corporaes industriais), que garantiam o controle
sobre o mercado para seus produtos e sobre o fornecimento de seus insumos. O
funcionamento dos mercados expandidos, no entanto, dependia da prosperidade
da economia nacional, a qual se encontrava fora do controle das corporaes.
Surgiu da a necessidade de uma regulao macroeconmica capaz de garantir a
coordenao das instituies envolvidas na produo de bens e servios. Ainda
que adotado de forma no deliberada, o keynesianismo foi a estratgia de
regulao dos Estados Unidos no ps-1930, sendo posteriormente difundido e
adaptado em diversos outros pases. Na lgica keynesiana, a gerao de demanda
o problema central da economia. O Estado age com sucesso sobre a economia
quando garante a suficincia dos nveis de demanda agregada.
O Estado no se limita a regular a vida econmica, mas tambm a poltica.
Giuseppe Vacca (1991) mostra que, a partir da dcada de 20, os pases
industrializados da Europa e os Estados Unidos observam uma srie de mudanas
nas funes do Estado e do mercado. O welfare state, que havia surgido como um
instrumento de controle poltico das classes capitalistas sobre as classes
trabalhadoras, incentivava simultaneamente a acumulao capitalista. No eixo
poltico, ao no garantir a reproduo ampliada do capital, ao mesmo tempo em
que deixa de ser o local onde a troca para a produo assume a forma de uma troca
entre equivalentes, o mercado perdeu o papel de principal instrumento de
legitimao da ordem social e poltica. Com o crescimento da organizao poltica
dos trabalhadores, o Estado deixou de ser sede exclusiva da organizao das
classes dominantes como classes dirigentes e passou a incluir na agenda poltica
nacional os interesses dos trabalhadores organizados. Surgiu para os capitalistas a
necessidade de controlar o poder poltico das classes trabalhadoras, o que foi feito
instituindo-se um consenso poltico das massas por intermdio dos partidos de
massa da burguesia e da indstria cultural. No eixo econmico, o crescimento do
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A TRANSPOSIO DE TEORIAS SOBRE A INSTITUCIONALIZAO DO WELFARE STATE PARA O CASO

DOS PASES SUBDESENVOLVIDOS

papel dos oligoplios e o desenvolvimento da produo de massa fizeram com que

a acumulao dependesse cada vez mais da capacidade de se garantir a realizao
do capital. Isso foi conseguido atravs da regulao dos investimentos mediante o
controle governamental da moeda, a expanso do consumo pblico e privado, o
alargamento mundial dos mercados consumidores e a disponibilizao de
matrias-primas a baixo custo graas ao neocolonialismo.
Uma das conseqncias funcionais do welfare state a de socializar as
responsabilidades pela reproduo da fora de trabalho, tornando pblicas relaes
antes limitadas esfera privada e fazendo com que alocaes de recursos antes
decididas por critrios de mercado sejam determinadas politicamente. Ao fazer
isso, permite mudanas na forma de organizao das famlias que, por sua vez,
aumentam cada vez mais a demanda pelos servios do welfare state:
O Estado promove, entre outros, a escolarizao, as comunicaes de massa e
a indstria cultural, o pleno emprego e o consumo. Sob o ponto de vista
cultural, esses processos podem ser vistos como agentes de secularizao da
sociedade, que pem em crise sobretudo a famlia nuclear, patriarcal e sexista,
clula fundamental da reproduo social inspirada em critrios hierrquicos e
no princpio da autoridade. (...) os processos de emancipao e liberao das
mulheres colocam em crise a possibilidade de continuar a descarregar sobre a
famlia e sobre a esfera privada os custos principais da reproduo da fora de
trabalho [Vacca (1991, p.155-156)].
Ao assegurar a reproduo da fora de trabalho, o welfare state incentivava
simultaneamente a demanda agregada. Polticas sociais, como a de salrios
mnimos, assumiam a funo de garantir nveis adequados de demanda por bens
de consumo. Polticas habitacionais e de criao de infra-estrutura de transporte
estimularam a indstria de construo e criaram condies para o crescimento da
indstria automobilstica. Outras, como a consolidao de um sistema educacional
abrangente, garantiam uma reserva de mo-de-obra em diversos nveis de
qualificao.
Segundo Piore e Sabel (1984), trs elementos foram fundamentais para o sucesso
das polticas de regulao dos nveis de demanda agregada. Em primeiro lugar, a
expanso dos sindicatos nas indstrias de produo de massa e a subseqente
difuso do processo de negociao coletiva entre os demais trabalhadores. Esse
fato foi fundamental para estabelecer salrios, garantindo a expanso do poder de
compra do mercado interno mesma taxa de expanso da capacidade de
produo. Em segundo lugar, os gastos do governo, que complementavam a
demanda privada. Em terceiro, a criao de um sistema de seguridade social, que
garantia a manuteno dos nveis de demanda privada e automaticamente elevava
o poder de compra dos consumidores, caso suas rendas fossem reduzidas. Atravs
dos gastos sociais, uma parte significativa da demanda passava a ser decidida por
mecanismos polticos e, portanto, independente dos nveis de atividade privada.
Por isso, a maior parte dos gastos sociais podia agir contraciclicamente s
variaes na demanda.

A TRANSPOSIO DE TEORIAS SOBRE A INSTITUCIONALIZAO DO WELFARE STATE PARA O CASO

DOS PASES SUBDESENVOLVIDOS

Certas teorias consideram que a regulao poltica das atividades econmicas

atendeu a interesses dos trabalhadores e capitalistas, permitindo a construo de
alguma forma de compromisso entre eles. Przerworsky e Wallerstein (1988) e
Esping-Andersen (1990), por exemplo, afirmam que o desenvolvimento do
welfare state foi fundamentado em um compromisso de classe: em troca da
legitimao da propriedade privada dos meios de produo, os capitalistas
concordam com instituies polticas que permitem aos representantes dos
trabalhadores a administrao de parte da economia.
Para Przerworsky e Wallerstein (1988), no entanto, tal compromisso no
propriamente uma concesso poltica diante do poder da classe trabalhadora, mas
sim uma medida orientada para a reproduo do capital cuja base ideolgica o
keynesianismo. A expanso dos gastos sociais do governo e a redistribuio de
rendas em benefcio das pessoas que consomem a maior parte de seus rendimentos
(os trabalhadores) so duas maneiras de atender simultaneamente a interesses de
capitalistas e trabalhadores, estimulando a produo. Como aumentar a produo
implica elevar a taxa de utilizao de recursos da economia, essas polticas
reduzem o desemprego. Assim, o bem-estar dos trabalhadores no assunto da
caridade privada, mas da economia como um todo. Trata-se de uma nova forma de
encarar a assistncia, que sai da esfera privada e torna-se objeto de poltica
pblica:
Em todas as suas formas o compromisso keynesiano consistiu em um
programa dual: pleno emprego e igualdade, onde o primeiro termo significava
regulao do nvel de emprego pela administrao da demanda, particularmente
dos gastos do governo, e o ltimo consistia na malha de servios sociais que
constituam o estado de bem-estar. O compromisso keynesiano, por isso,
acabou sendo mais do que uma funo ativa do governo na gesto
macroeconmica. Como provedor de servios sociais e regulador do mercado,
o Estado atuou em mltiplos domnios sociais. Os governos desenvolveram
programas de formao de mo-de-obra, polticas para a famlia, planos
habitacionais, redes de auxlio pecunirio, sistemas de sade, etc. Tentaram
regular a fora de trabalho misturando incentivos e impedimentos
participao no mercado de trabalho. Procuraram modificar padres de
disparidade racial e regional. O resultado que as relaes sociais so
mediadas pelas instituies polticas democrticas ao invs de permanecerem
privadas [Przerworsky e Wallerstein (1988, p. 34)].
Autores como Simon Clarke (1991), no entanto, no acreditam na relao direta
entre polticas de inspirao keynesiana e o desenvolvimento do welfare. Segundo
Clarke, no o keynesianismo, mas sim os resultados da democracia liberal
ortodoxa que esto na origem das polticas sociais modernas:
No ps-guerra imediato, os diagnsticos e panacias dominantes e
progressivos eram uma ou outra variante do keynesianismo-welfarismo. No
entanto, no foi o keynesianismo-welfarismo que dominou a reconstruo do
ps-guerra e assentou as bases para o boom do ps-guerra (1991, p.145-146).
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A TRANSPOSIO DE TEORIAS SOBRE A INSTITUCIONALIZAO DO WELFARE STATE PARA O CASO

DOS PASES SUBDESENVOLVIDOS

Embora diversas medidas de carter keynesiano fossem utilizadas para conter

presses inflacionrias no ps-guerra, nenhum governo comprometeu-se com o
pleno emprego a expensas do compromisso de conter a inflao. A partir de 1947,
a liberalizao do comrcio e dos pagamentos internacionais alimentou o boom do
ps-guerra que, por sua vez, possibilitou um acordo entre capital e trabalho
organizado, permitindo e estimulando a generalizao de mtodos fordistas de
produo. Esse acordo inclua uma ampliao dos esquemas welfaristas,
enfatizando benefcios aos setores mais bem pagos e garantidos dos trabalhadores
[Clarke (1991, p.147)].
Para Lipietz (1992), a adoo, nos pases industrializados, de um modelo de
desenvolvimento baseado no fordismo que permite a expanso do welfare state.
Na Teoria da Regulao, que norteia as anlises de Lipietz, um modelo de
desenvolvimento o resultado da combinao de trs elementos: modelo do
processo de trabalho (paradigma tecnolgico), regime de acumulao (condies
macrossociais de produo e distribuio do produto) e modo de regulao
(mecanismos de controle das contradies entre o comportamento dos indivduos
e os princpios coletivos do regime de acumulao).
A base do fordismo um compromisso existente entre capital e trabalho. O
esforo de Lipietz no sentido de atribuir especificidade a esse compromisso. Sua
inteno mostrar que o compromisso de classe tem uma base concreta,
perceptvel nos trs elementos que compem o modelo de desenvolvimento. No
que diz respeito ao processo de trabalho, o compromisso entre a firma e os
trabalhadores consiste em os primeiros aceitarem medidas de separao entre
concepo e execuo, racionalizao e mecanizao crescente da produo
que implicam reduo de seu controle sobre o processo de trabalho em troca da
redistribuio de parte dos ganhos de produtividade decorrentes dessas medidas.
Em termos de regime de acumulao, o compromisso fordista combina a produo
de massa com o consumo de massa, possvel quando a oferta e a demanda
agregadas crescem a taxas similares, garantindo rentabilidade aos investimentos,
salrios crescentes e pleno emprego. O welfare state desenvolve-se na esfera do
modo de regulao como mecanismo para assegurar a adeso dos trabalhadores ao
compromisso fordista. Esse modo de regulao composto por uma legislao
trabalhista que acompanha ganhos de produtividade, por um sistema de seguridade
social que garante o consumo dos trabalhadores, mesmo que esses estejam
afastados do mercado de trabalho, e por um sistema bancrio baseado em moeda
no-lastreada.
O welfare state , portanto, um mecanismo funcional para a sustentao da
concepo fordista de progresso, que confere ao Estado o papel ativo de
controlador do processo de produo pela regulao do progresso tecnolgico, do
consumo de massa e da defesa de interesses nacionais. Essa concepo d
precedncia hierarquia (organizao) sobre o mercado e modernizao sobre
o tradicionalismo. Como conseqncia da prioridade hierarquia e
modernizao, os sistemas de solidariedade, organizados pelo welfare state,

A TRANSPOSIO DE TEORIAS SOBRE A INSTITUCIONALIZAO DO WELFARE STATE PARA O CASO

DOS PASES SUBDESENVOLVIDOS

tomam uma forma exclusivamente administrativa [Lipietz (1992, p.12)], com

caractersticas burocrticas ou, mais especificamente, tecnocrticas.
Tentando agregar determinantes de carter tanto econmico quanto poltico em
uma teoria sobre o surgimento do welfare state, Flora e Heidenheimer (1982), a
partir de anlises referentes a 15 pases da Europa Ocidental e Amrica do Norte,
relacionam o crescimento do welfare state ao fenmeno geral da modernizao.
Em sua teoria, o desenvolvimento do welfare state pode ser entendido como uma
resposta a dois acontecimentos fundamentais: a formao dos estados nacionais e
sua transformao em democracias de massa e a expanso do modo de produo
capitalista (p. 22). Nas democracias de massa, o welfare state seria tanto uma
resposta s demandas por igualdade socioeconmica e por institucionalizao de
direitos sociais (civis e polticos) quanto demanda por seguridade econmica e
social. Criado nessas bases, o welfare state implicou, por um lado, uma
transformao do prprio Estado, permitindo a emergncia de um novo sistema de
dominao composto por elites de beneficirios, clientelas sociais e uma
burocracia prestadora de servios. Com a transformao da estrutura do Estado,
sua funo e suas bases de legitimao tambm mudam: os objetivos de segurana
externa, liberdade econmica interna e universalismo legal so substitudos pela
proviso sistemtica de seguridade social e transferncias monetrias (p. 23). Por
outro lado, o welfare state uma tentativa de lidar com problemas especficos do
desenvolvimento do capitalismo, como o conflito entre classes e as crises cclicas
do sistema, constituindo uma tentativa de obter a cooperao das classes
trabalhadoras sem, no entanto, desafiar a instituio e a distribuio da
propriedade privada (p. 24).
Flora e Heidenheimer (1982) acreditam que o fenmeno do welfare state no est
limitado s democracias capitalistas, pois trata-se principalmente de uma das
manifestaes do fenmeno mais geral da modernizao, como exemplificam os
casos de desenvolvimento de instituies e polticas de welfare tanto em naes
fascistas quanto em naes no-capitalistas. Na modernizao, o welfare state
seria uma tentativa de criar, dentro de novas formas de organizao da sociedade
resultantes do aumento da diviso do trabalho social, uma nova forma de
solidariedade:
The generality of this phenomenon may be illuminated by some of
Durkheims ideas and concepts. Using his perspective, the welfare state may be
understood as an attempt to create a new kind of solidarity in highly
differentiated societies and as an attempt to respond to problems in the division
of labor, which, for him, is the basic process of structural change in
modernizing societies. Division of labor weakens old associations and
intermediary powers and thus increases opportunities for individualization.
Responding to the need to regulate the mainfold new exchange processes,
social life is centralized. These fundamental processes are reflected in the
institutions of the welfare state; public bureaucracies take over many of the
functions formelly filled by smaller social units, and their services and transfer
payments tend to become more and more individualized (p. 24).
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DOS PASES SUBDESENVOLVIDOS

O papel do sistema de seguridade social criado por essa nova forma de

solidariedade consiste em garantir o consumo de certos indivduos quando estes
no esto atuando no mercado de trabalho. Para autores como Offe e Lenhardt
(1990) e Esping-Andersen (1990), este um elemento extremamente importante
para se compreender o welfare state. Baseando-se no argumento de Karl Polanyi
de que, nas sociedades capitalistas, a fora de trabalho foi, em larga medida,
artificialmente transformada em mercadoria, Esping-Andersen defende a idia de
que uma das formas mais importantes de redistribuio de poder propiciadas pelo
welfare state a desmercantilizao da fora de trabalho. Como os trabalhadores
negociam sua fora de trabalho no mercado em situao desvantajosa, j que h
assimetria nas relaes de troca entre trabalhadores e capitalistas, a
mercantilizao da fora de trabalho torna os trabalhadores submissos aos
interesses dos capitalistas. medida que a fora de trabalho desmercantilizada
pelas garantias criadas pelo welfare state (seguridade social, sade etc.), o grau de
submisso dos trabalhadores diminui.
Analisando 18 pases capitalistas industrializados, Gsta Esping-Andersen (1990)
tenta identificar o impacto de algumas variveis na determinao das caractersticas de seus welfare states. Sua pesquisa corrobora argumentos como o de que
as provises sociais (analisadas sob a perspectiva do gasto) crescem simultaneamente ao desenvolvimento econmico e envelhecimento da populao em todos
os casos. Todavia, relaes de poder tornam-se uma varivel importante quando se
trata de explicar a estrutura do welfare nos diferentes pases, especialmente no que
diz respeito desmercantilizao da fora de trabalho, compromisso com o pleno
emprego e residualismo (p. 137).
Dois fatores polticos so importantes para explicar o desenvolvimento do welfare
state depois da Segunda Guerra Mundial: a mobilizao e as coalizes polticas de
classe. Para Esping-Andersen, a mobilizao das organizaes da classe
trabalhadora teve que ir alm dos grandes partidos de esquerda para promover o
desenvolvimento do welfare state. Isso foi possvel graas ao surgimento de
coalizes alternativas de classe, em especial alianas entre as classes operrias e as
novas classes mdias (white collars e funcionrios pblicos). Para EspingAndersen, enfatizar a mobilizao das classes no nega a importncia do poder
hegemnico. Todavia, as instituies polticas so capazes de traduzir poder
mobilizado em reformas desejadas, sobrepondo-se ao poder hegemnico e
servindo a interesses antagnicos aos do capital. O welfare state capaz de
estabelecer fontes de poder para os assalariados, fortalecer os movimentos de
trabalhadores e, assim, determinar a distribuio da renda na sociedade. Em outras
palavras, o argumento de Esping-Andersen consiste em afirmar que a
desmercantilizao da fora de trabalho fortalece os movimentos de trabalhadores
e cria condies para um momento seguinte em que a desmercantilizao do
trabalho ainda maior.
Claus Offe e Gero Lenhardt (1990) tm sua ateno voltada para as fontes e
conseqncias materiais do emprego do poder do Estado, na tentativa de descobrir
como a poltica social surge e que funes cumpre nas sociedades capitalistas.
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DOS PASES SUBDESENVOLVIDOS

Fatores relacionados ao desenvolvimento da economia capitalista, como a difuso

de relaes de competio nos mercados nacionais e internacionais, a introduo
de tecnologias poupadoras de trabalho, a destruio de modos de vida prcapitalista e o impacto de crises cclicas, dentre outros, destroem as condies
para o uso no-assalariado da fora de trabalho. Entretanto, a mercantilizao da
fora de trabalho no automaticamente realizada pela desorganizao das formas
no-capitalistas de produo. Os indivduos afetados por esses fatores podem
procurar mecanismos de escape como migrao, pilhagem, mendicncia,
resistncia poltica e militar, formao de corporaes e grupos de interesse etc.,
de modo a garantir sua subsistncia. O mercado, por si s, no capaz de fazer
com que a maioria dos trabalhadores aceite o assalariamento como sada para o
problema da desarticulao das formas no-capitalistas de uso da fora de
trabalho. Por isso, a transformao generalizada e completa de trabalhadores em
assalariados requer a participao ativa de instituies como o Estado. Uma das
formas dessa participao a garantia de benefcios sociais e de subsistncia
fora de trabalho: (...) social policy is the states manner of effecting the lasting
transformation of non-wage labourers into wage labourers [Offe e Lenhardt
(1990, p. 92)].
Trs problemas relacionados ao processo de mercantilizao da fora de trabalho
ressaltam a importncia das polticas sociais. Em primeiro lugar, o controle dos
riscos para os trabalhadores relacionados ao assalariamento e a motivao cultural
para aceitar esse tipo de relao de trabalho:
If a fundamental social reorganization of the kind that did occur in the course
of capitalist industrialization is to be possible, then dispossessed potential
workers must in the first place be prepared to offer their capacity for labour as a
commodity on the market. They must consider the risks and burdens associated
with this form of existence as relatively acceptable; they must muster the
cultural motivation to become wage labourers (p. 94).
Em segundo lugar, modificaes na diviso social do trabalho e no uso do tempo
disponvel exigidas pelo assalariamento requerem a criao de instituies que
liberem a fora de trabalho para o mercado. Nem todos os membros de uma
sociedade podem tornar-se assalariados sem a existncia de instituies que
garantam certas funes bsicas de reproduo, como as relacionadas a sade,
educao, ateno aos idosos etc. A estatizao dessas instituies visa controlar
politicamente quem pode no ser assalariado, evitando o incio de um processo de
desmercantilizao da fora de trabalho fora da tutela das classes dominantes. Em
terceiro, importante que o Estado atue coordenando a economia a fim de garantir
nveis de demanda por trabalho prximos do pleno emprego e rendimentos
mnimos, incentivando a opo pelo assalariamento. Por isso, Offe e Lenhardt
afirmam que as polticas sociais no so apenas uma reao aos problemas
existentes entre a classe trabalhadora: elas so um mecanismo de constituio
dessa classe. A principal funo das polticas sociais e, conseqentemente, do
welfare state regular o processo de estabilizao da fora de trabalho na
forma de trabalho assalariado.
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A TRANSPOSIO DE TEORIAS SOBRE A INSTITUCIONALIZAO DO WELFARE STATE PARA O CASO

DOS PASES SUBDESENVOLVIDOS

As diferenas entre Offe e Lenhardt e Esping-Andersen ocorrem em razo da tica

empregada para analisar a relao entre o welfare state e o uso da fora de
trabalho como mercadoria. Offe e Lenhardt esto declaradamente preocupados
com os aspectos funcionais dos sistemas de seguridade, j que seu interesse
pelos papis do Estado no processo de reproduo do capital. Esping-Andersen,
por sua vez, mescla em sua anlise aspectos formais e funcionais do welfare state.
No nvel macrossocial, os aspectos formais so usados para explicar o desenvolvimento do welfare state enquanto, no nvel micro, os aspectos funcionais so
usados para explicar os resultados positivos do welfare state para os trabalhadores.
Ao analisar a desmercantilizao do trabalho em diversos pases, por exemplo,
Esping-Andersen ressalta a importncia da histria poltica de uma sociedade na
determinao de seus padres de welfare state. Naes com um legado histrico
conservador ou catlico-reformista tenderiam a desenvolver polticas sociais
desmercantilizantes desde o incio do estabelecimento do welfare state. Estas, no
entanto, limitam o grau de desmercantilizao da fora de trabalho atravs de
poderosos mecanismos de controle social ou obrigaes familiares. Naes de
tradio poltica liberal, a depender da forma de estruturao do poder poltico que
apresentam, podem adotar dois caminhos. Quando a social-democracia torna-se
politicamente dominante, o modelo liberal superado e substitudo por um
sistema de welfare altamente desmercantilizante. Quando o poder poltico dos
trabalhadores reduzido, a tendncia de nveis baixos de desmercantilizao.
Teorias de base neoweberiana tiveram forte influncia sobre estudos referentes ao
welfare state. O grande mrito dessas teorias foi deslocar o debate do plano das
estruturas (Estado, classes, modos de regulao etc.) para o plano dos atores
envolvidos em sua formao. Esse deslocamento permitiu avaliaes mais
precisas sobre as caractersticas formais do welfare state, em especial o papel da
burocracia.
Discutindo a relao entre caractersticas organizacionais do Estado e polticas de
redistribuio da riqueza caractersticas do welfare state, Dietrich Rueschenmeyer
e Peter Evans (1985) afirmam que a implementao das polticas sociais no
depende apenas de uma relativa autonomia das agncias implementadoras em
relao classe dominante, mas tambm da capacidade da burocracia de elaborar
polticas que vo de encontro s lgicas tanto do mercado quanto de instituies
sociais (como outras instituies do Estado): Directly restructuring patterns of
distribution requires a thoroughgoing intrusion in social and economic processes.
Such intrusions would be extremely difficult to implement even if autonomy could
be taken for granted (p. 54). Assim, o desenvolvimento de um welfare state com
carter redistributivo depende no apenas do equilbrio de poder entre classes mas
tambm dos interesses e da capacidade organizacional da burocracia.
De modo semelhante, em uma anlise comparativa entre os casos da Inglaterra,
Sucia e Estados Unidos, Weir e Skocpol (1985) concluem que a emergncia do
welfare state nesses pases dependeu fundamentalmente do apoio da burocracia a
suas polticas. As coalizes polticas entre grupos sociais interessados em
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A TRANSPOSIO DE TEORIAS SOBRE A INSTITUCIONALIZAO DO WELFARE STATE PARA O CASO

DOS PASES SUBDESENVOLVIDOS

incentivar os gastos pblicos e os programas polticos dos partidos orientados

defesa de interesses de classe foram definidas em funo da capacidade
organizacional do Estado poca.
Essa nfase na burocracia parece afirmar uma certa autonomia da mquina do
Estado em relao no s classe capitalista, mas tambm poltica partidria, o
que permite supor uma certa autonomia do welfare state em relao ao prprio
governo por intermdio da burocracia. Essa uma tese desenvolvida por Desmond
King (1988), para quem a expanso do welfare state nas economias
industrializadas aps a dcada de 40 reflete a emergncia poltica dos
trabalhadores organizados e o peso da burocracia como agente de governo: a
prosperidade das sociedades industriais criou o contexto e a base material para a
proviso estatal de bem-estar; direitos civis e polticos tornaram-se parte da
agenda poltica como resultado da secularizao e penetrao de valores liberais
na sociedade; e a organizao dos sindicatos fez dos trabalhadores uma fora
poltica relevante para a obteno de conquistas sociais. A tese de King de que a
fuso entre Estado e economia remodelou fundamentalmente as sociedades,
tornando as polticas sociais profundamente interligadas estrutura social e
poltica das democracias industriais avanadas. Devido legitimidade pblica e
posio institucional do welfare state, sua forma e tamanho so pouco suscetveis
a flutuaes econmicas e polticas conjunturais. Em outras palavras, uma vez
estabelecido, o welfare state adquire uma certa autonomia em relao economia
e ao governo.
Alguns elementos que contribuem para essa autonomia so mencionados por
King. O primeiro seria a acomodao da cultura poltica proviso pblica de
bem-estar e servios sociais. Alm do papel determinante da ideologia de
mobilizao das organizaes de trabalhadores, a introduo e a consolidao das
polticas sociais promovem uma difuso da cultura poltica favorvel ao welfare
state tambm fora dessas organizaes. A introduo de critrios outros que os de
mercado para produo, alocao e consumo de bens e servios sociais altera os
significados de termos-chave na cultura poltica, fazendo do welfare state algo
essencial para as rotinas ideolgicas das sociedades onde foi implementado. Em
segundo lugar esto os interesses estatais e as estruturas administrativas. As
polticas sociais, em parte, refletem a lgica interna de funcionamento do Estado:
evidente que os funcionrios do Estado tm sido fundamentais na
estruturao poltica do estado de bem-estar e no simplesmente como
instrumento de poderosos interesses sociais e econmicos. (...) As atividades e
polticas dos servidores pblicos so de fundamental importncia para qualquer
compreenso do Estado contemporneo. So os funcionrios pblicos que tm
que responder s presses ambientais sejam elas derivadas de conflito de
classe, complexidades sociais crescentes ou insatisfao com processos de
mercado e formular a poltica pblica de acordo com as circunstncias (...)
(1988, p. 66) .

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A TRANSPOSIO DE TEORIAS SOBRE A INSTITUCIONALIZAO DO WELFARE STATE PARA O CASO

DOS PASES SUBDESENVOLVIDOS

Em sntese, os funcionrios pblicos protegem as polticas de bem-estar que

consideram importantes para a sociedade ou para seus interesses individuais e
corporativos. Estados de bem-estar possuem mquinas administrativas de grandes
dimenses e as altas taxas de sindicalizao dos funcionrios pblicos garantem
fora poltica na luta por seus interesses corporativos de manuteno das polticas
sociais. Alm disso, a experincia de sindicalizao faz com que os empregados
pblicos compartilhem os mesmos valores polticos do movimento operrio.
medida que a proviso de servios pblicos representa simultaneamente ganhos
para os interesses sociais gerais e a base de seu emprego, os funcionrios pblicos
se identificam com as organizaes dedicadas a esses ganhos. No entanto, os
funcionrios pblicos no so o nico grupo profissional dependente do welfare
state. Mdicos, assistentes sociais e professores so algumas das profisses
geralmente compromissadas com a defesa das instituies do welfare state em
favor de seus interesses particulares.

3 - A TRANSPOSIO DAS TEORIAS PARA PASES DE

DESENVOLVIMENTO TARDIO
A transposio das construes tericas realizadas para explicar o
desenvolvimento do welfare state nos pases desenvolvidos da Amrica do Norte
ou da Europa Ocidental para pases onde o welfare state se desenvolveu sob
outras circunstncias exige mais do que a aplicao de modelos explicativos
assumindo apenas uma diferena temporal entre os casos. Particularidades de
pases subdesenvolvidos requerem, por exemplo, no apenas a redefinio de
alguns conceitos e recombinao de construtos tericos, mas tambm a incluso
de novos elementos explicativos nas teorias.
Dentre essas particularidades encontram-se as relacionadas ao processo de
modernizao. A industrializao, parte desse processo, est intimamente
relacionada ao welfare state nos pases desenvolvidos. Neles, o conceito de
industrializao refere-se a um movimento de generalizao da organizao do
trabalho em torno de atividades industriais. Nos pases subdesenvolvidos, a
industrializao d-se em outros moldes, sendo comum a existncia de padres de
desenvolvimento dual, em que um setor moderno convive com um setor
tradicional. O controle do mercado para os produtos industriais atravs de
polticas de massificao do consumo e do fornecimento de insumos , para
Estados fundamentalmente preocupados com bens de capital e infra-estrutura, um
aspecto secundrio no funcionamento dessas economias. Nesse caso, os benefcios
do welfare state, ao menos imediatamente aps sua institucionalizao, costumam
limitar-se a uma elite de trabalhadores do ncleo dinmico da economia e de
funcionrios da burocracia, restringindo a possibilidade de regulao a longo
prazo dos nveis de demanda agregada atravs das polticas do welfare state.
Problemas de superproduo muitas vezes esto relacionados ao comportamento
do setor externo e no a flutuaes nos nveis de demanda nacionais. Como os
mercados internos dependem da prosperidade de economias internacionais, as
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A TRANSPOSIO DE TEORIAS SOBRE A INSTITUCIONALIZAO DO WELFARE STATE PARA O CASO

DOS PASES SUBDESENVOLVIDOS

solues organizacionais para a regulao dos nveis de demanda encontram nas

fronteiras nacionais um grave obstculo. Orientar a produo para o mercado
interno e, a partir da, utilizar o welfare state como mecanismo regulador de
demanda invivel em economias abertas, diante da concorrncia de produtos
importados. A alternativa criar barreiras de importao para eliminar essa
concorrncia. Os custos de reorientar a economia, no entanto, podem superar os
benefcios advindos dessa estratgia. Alm disso, devido dualidade no
desenvolvimento, um welfare state limitado elite, em vez de generalizar
benefcios, drena recursos potenciais para a redistribuio e aumenta a
desigualdade e a segmentao da sociedade, trazendo uma srie de implicaes
polticas desfavorveis, dentre elas uma resistncia constituio de um
compromisso entre capital e trabalho que est na base do welfare state de
muitos pases desenvolvidos.
O nvel de organizao dos trabalhadores nos pases subdesenvolvidos
geralmente baixo. Sindicatos com poder de barganha razovel limitam-se a setores
especficos da economia e no raro compem uma aristocracia operria. Isso
estimula o surgimento de um welfare state orientado concesso de benefcios
corporativos, por um lado, e a polticas populistas, por outro. Em ambos os casos,
o papel do welfare state, em sua fase de consolidao, muito mais de regulao
da vida poltica do que da vida econmica. Por serem predominantemente
instrumentos de legitimao da ordem social, as polticas pblicas evitam afetar
diretamente alguns aspectos da organizao da vida privada. Assim, os efeitos de
secularizao da sociedade, a transformao de assuntos privados em temas
pblicos e a modificao das hierarquias familiares causados pela institucionalizao do welfare state tendem a ser bem menores nos pases subdesenvolvidos.
O papel dos gastos do governo na regulao da demanda tende a ser mais
importante nos pases subdesenvolvidos. Por um lado, os baixos nveis de
organizao dos trabalhadores dificultam a generalizao dos processos de
negociao coletiva que garantiram, nos pases desenvolvidos, a expanso do
poder de compra do mercado interno mesma taxa de expanso da capacidade de
produo e, por outro, os sistemas de seguridade social criados para garantir a
manuteno de todo ou parte do poder de compra das famlias, no caso de suas
rendas se reduzirem, beneficiam apenas uma frao da populao. Isso gera uma
tendncia ao dficit oramentrio, coberto por endividamento externo,
mecanismos inflacionrios ou cortes em determinados tipos de gastos, trs
alternativas que geralmente resultam em impactos negativos potenciais sobre as
condies de vida da populao. Isso indica que a capacidade de proteo social
do welfare state decresce mais do que proporcionalmente quando reduz-se a
extenso de sua cobertura.
Nos pases subdesenvolvidos o welfare state tende a surgir mais como uma
deciso autrquica do Estado do que como resultado de jogos de fora entre
trabalhadores e capitalistas. Apesar de seu papel secundrio na regulao dos
nveis de demanda agregada, o welfare state tem efeitos importantes sobre a
modernizao. Enquanto em pases desenvolvidos a evoluo da relao de
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A TRANSPOSIO DE TEORIAS SOBRE A INSTITUCIONALIZAO DO WELFARE STATE PARA O CASO

DOS PASES SUBDESENVOLVIDOS

assalariamento acompanha o desenvolvimento tecnolgico, na modernizao dos

subdesenvolvidos a maior parte da tecnologia, importada, implementada
desconsiderando as caractersticas locais da mo-de-obra, criando assim um
descompasso entre os meios de produo e a fora de trabalho que os utiliza. Isso
cria um incentivo institucionalizao do welfare state que, devido a seus efeitos
de mercantilizao da fora de trabalho, torna-se importante para fazer migrar a
mo-de-obra dos setores tradicionais aos setores modernos.
Em muitos pases subdesenvolvidos, a migrao entre setores implica
deslocamentos espaciais de populao em direo s zonas industriais e reas
urbanas. Embora o padro de migrao seja o de deslocamento de famlias
inteiras, isso no significa que a mercantilizao da fora de trabalho se aplica
indiferentemente a todos os membros da famlia. O welfare state capaz de
liberar a fora de trabalho para o mercado atravs da difuso de instituies que se
encarregam de funes bsicas de reproduo das famlias, como as relacionadas
sade, educao e ateno aos idosos. Quando o welfare state fortemente
impulsionado por motivos econmicos, h uma tendncia de que essa liberao se
d com menor grau de discriminao em relao posio dos membros na
famlia. Em welfare states com motivao predominantemente poltica, a
tendncia de que as medidas estatais no entrem em choque com a organizao
da poltica familiar e, portanto, a liberao da fora de trabalho para o mercado
seja mais diferenciada em funo da posio do membro na famlia. Isso contribui
para que, nos pases subdesenvolvidos, a forma de insero dos membros das
famlias nos setores modernos da sociedade seja mais influenciada por papis
sociais, como os de gnero, do que nos demais pases.
Na fase de institucionalizao, o carter redistributivo do welfare state depende,
dentre outras coisas, da capacidade organizacional e dos interesses da burocracia.
Pases em que as agncias implementadoras de polticas sociais tm autonomia em
relao classe dominante e so capazes de elaborar programas que vo de
encontro lgica do mercado e aos interesses do governo encontram maiores
possibilidades de configurar sistemas de proteo social com forte carter
redistributivo. Em pases subdesenvolvidos, quando a burocracia um dos grupos
privilegiados que se beneficiam direta ou indiretamente do welfare state e, em vez
de compor alianas polticas com movimentos organizados de trabalhadores, as
compe com classes dominantes, os gastos sociais tendem a apresentar carter
regressivo, privilegiando as parcelas mais ricas da populao.
A motivao predominantemente poltica do welfare state fortalece a mquina
burocrtica, favorecendo, por um lado, a elaborao de polticas que atendam a
interesses corporativos dos funcionrios pblicos, e, por outro, criando condies
para que os burocratas exeram papel de governo, direcionando a proviso de
servios pblicos de acordo com seus valores polticos prprios. A burocracia
compe uma importante fora poltica nos pases subdesenvolvidos e quando os
empregados pblicos so sensveis aos interesses da populao que no se
encontra inserida no ncleo moderno da sociedade, diversas polticas de bem-estar
de carter redistributivo so implementadas. Nos pases em que o nvel de
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A TRANSPOSIO DE TEORIAS SOBRE A INSTITUCIONALIZAO DO WELFARE STATE PARA O CASO

DOS PASES SUBDESENVOLVIDOS

organizao dos trabalhadores industriais reduzido, o funcionalismo pblico

um dos principais atores no jogo de foras entre classes dominantes, Estado e
sociedade civil, que configura o welfare state.

4 - CONCLUSES
As diversas teorias apresentadas podem ser agrupadas em funo de similaridades
no contedo de seus argumentos. O primeiro grande grupo composto por aquelas
que enfatizam o papel de regulao da sociedade exercido pelo welfare state. De
modo geral, essas teorias postulam que a capacidade de integrao social das
instituies econmicas limitada at mesmo para coordenar o funcionamento da
economia, requerendo a existncia de outras instituies, como o Estado, para
realizar essa tarefa. Nesse grupo esto as teorias cujo eixo principal a
organizao da economia no nvel macro atravs de polticas de cunho
keynesiano, as teorias de organizao do processo de produo por intermdio de
compromissos entre capital e trabalho e as teorias que interpretam o welfare
state como um instrumento de controle poltico das classes trabalhadoras pelas
classes capitalistas.
O segundo grande grupo o de teorias preocupadas com os atores que configuram
o welfare state. Nestas, cada configurao resultado de jogos de fora entre
representantes polticos, burocratas, entidades representativas de classe e
movimentos sociais, que expressam tanto a lgica interna de funcionamento do
Estado quanto sua relao com foras polticas externas. Aos deslocar o foco de
anlise para os atores, essas teorias destacam que o welfare state no pode ser
analisado apenas como produto da interao entre Estado e classes sociais, mas
tambm como produto de relaes no interior do Estado e das classes sociais. A
elaborao e execuo das polticas sociais deixam de ser vistas como resultado de
decises autrquicas dos rgos de governo e passam a ser encaradas como
resultado do jogo de interesses entre os polticos e a mquina burocrtica.
Esses grupos no so mutuamente excludentes. Ao contrrio, sua combinao
uma estratgia til para a anlise do desenvolvimento do welfare state. A
considerao dos atores envolvidos na configurao das polticas pblicas
corresponde a um certo grau de microfundamentao das teorias estruturalistas,
que traz a vantagem de explicar fatos aparentemente contraditrios sob
determinadas perspectivas, como, por exemplo, a execuo de determinadas
polticas sociais que vo de encontro s intenes dos governos ou ainda a
expanso dessas polticas em sociedades nas quais o poder de barganha poltica
dos trabalhadores reduzido.
A transposio das teorias sobre o desenvolvimento do welfare state nos pases
desenvolvidos da Amrica do Norte ou da Europa Ocidental para pases
subdesenvolvidos enfrenta alguns obstculos, como as diferenas no contexto
histrico de surgimento e desenvolvimento do welfare state, as diferenas na
velocidade de institucionalizao das polticas e as peculiaridades culturais,
polticas e socioeconmicas dos pases em questo. Isso requer a redefinio de
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A TRANSPOSIO DE TEORIAS SOBRE A INSTITUCIONALIZAO DO WELFARE STATE PARA O CASO

DOS PASES SUBDESENVOLVIDOS

alguns conceitos como o de industrializao e at mesmo o de desenvolvimento , a incluso de novos elementos explicativos , como o papel do setor
externo e adaptaes nas teorias para lidar com a segmentao da sociedade em
setores modernos e tradicionais e com as diferenas na cultura poltica, no nvel de
influncia dos movimentos de trabalhadores e na capacidade de governo da
burocracia.
Nos pases subdesenvolvidos, os benefcios do welfare state costumam limitar-se
aos trabalhadores dos setores mais modernos da economia e aos funcionrios da
burocracia, o que restringe a possibilidade de uso do welfare state como
mecanismo de regulao da demanda agregada. No raro, a ao estatal na
economia nesses pases est predominantemente voltada para a implantao de
infra-estrutura e para a aquisio de bens de capital, pois a regulao da demanda
muitas vezes est fora do alcance das polticas nacionais.
O baixo nvel de organizao dos trabalhadores em geral cria condies favorveis
ao surgimento de um welfare state cujo papel muito mais de regulao poltica
do que econmica, e que se manifesta pela concesso de benefcios a grupos
isolados de trabalhadores com algum poder de barganha e, para os demais,
polticas assistenciais de carter populista. A destinao de recursos pblicos
elite dos trabalhadores aumenta a desigualdade e dificulta a realizao de
compromissos entre capital e trabalho, que esto na base do welfare state de
pases desenvolvidos. A funo predominante de legitimao poltica, por sua vez,
faz com que as polticas evitem conflitos com aspectos da organizao da vida
privada como, por exemplo, a organizao das hierarquias familiares. Esses
motivos contribuem para que, nos pases subdesenvolvidos, o welfare state em sua
fase de institucionalizao raramente seja um mecanismo eficiente de reduo das
desigualdades sociais.
As limitaes na capacidade dos movimentos de trabalhadores de influenciar as
decises polticas fazem com que a burocracia seja um elemento extremamente
importante para se compreender a configurao do welfare state. Quando, por um
lado, a mquina burocrtica tem maior autonomia em relao classe dominante e
ao governo e, por outro, compartilha valores polticos simpticos aos interesses da
populao em geral, o funcionalismo pblico um dos principais atores na
constituio de polticas sociais redistributivas.
Apesar do papel secundrio na regulao dos nveis de demanda agregada, a
institucionalizao do welfare state nos pases subdesenvolvidos um fator
importante no processo de modernizao devido a seu efeito de mercantilizao da
fora de trabalho dentro de moldes industriais. Entretanto, a motivao
predominantemente poltica para essa institucionalizao, ao evitar interferir na
organizao da vida privada, promove uma incorporao desigual dos indivduos
ao mercado de trabalho, reproduzindo papis sociais preexistentes.

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A TRANSPOSIO DE TEORIAS SOBRE A INSTITUCIONALIZAO DO WELFARE STATE PARA O CASO

DOS PASES SUBDESENVOLVIDOS

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