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Por
TOMS CANO CAMPOS
Profesor Titular de Derecho Administrativo
Universidad Complutense de Madrid
Revistas@iustel.com
Revista General de Derecho Administrativo 31 (2012)
Fecha recepcin: 10/07/2012
Fecha aceptacin: 10/08/2012
impuestas .
2. La prescripcin es la causa de extincin de la responsabilidad sancionadora que con
mayor detalle regulan tanto la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de
El presente artculo constituye una versin extensa del publicado en la Revista El Cronista (N. 30,
junio 2012).
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(en adelante
LAP), como las diversas leyes sectoriales. Conviene detenerse un momento en las
previsiones de la LAP porque han sido objeto de la cuestin de inconstitucionalidad que
resuelve la reciente STC 37/2012, de 19 de marzo , que aqu se analiza.
El art. 132.1 LAP dispone que las infracciones y las sanciones prescribirn segn lo
dispuesto en las leyes que las establezcan, pero si las leyes sectoriales no fijan plazos de
prescripcin, las infracciones muy graves prescribirn a los tres aos, las graves a los dos
aos y las leves a los seis meses, mientras que las sanciones impuestas por faltas muy
graves prescribirn a los tres aos, las impuestas por faltas graves a los dos aos y las
impuestas por faltas leves al ao. El plazo de prescripcin de las infracciones comienza el
da de la comisin de la infraccin o, para ser ms exactos, el da en que la misma se
consuma, lo cual es relevante en las infracciones permanentes, en las de estado y en las
continuadas. El plazo se interrumpe con la iniciacin del procedimiento sancionador,
siempre que de ello tenga conocimiento el interesado. Y se reanuda si dicho procedimiento
est paralizado durante ms de un mes por causa no imputable al presunto responsable
(art. 132.2 LAP). Por su parte, el plazo de prescripcin de las sanciones comenzar a
contarse desde el da siguiente a aquel en que adquiera firmeza (en va administrativa) la
resolucin por la que se impone la sancin. Se interrumpe con la iniciacin, con
conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecucin, volviendo a transcurrir el plazo
si dicho procedimiento est paralizado durante ms de un mes por causa no imputable al
infractor (art. 132.3 LAP).
3. Consumidos o agotados los plazos de prescripcin previstos para las infracciones o
para las sanciones, la responsabilidad sancionadora se extingue ope legis, debiendo ser
3
constando en los antecedentes del infractor hasta que los mismos sean cancelados . Esto
se ve muy bien en el sector del trfico, del que se tambin se ocupa la STC aqu analizada,
pues, como dice el art. 93.4 del Texto articulado de la Ley sobre trfico, circulacin de
Vid. el art. 6.1 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el reglamento
del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora , as como, entre otras, las SSTS de 17
de julio de 1989, de 26 de noviembre de 1996 , de 22 de marzo de 1997 y de 26 de mayo de 1999 .
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vehculos a motor y seguridad vial, aprobado por Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2
de marzo (en lo sucesivo LTSV), las anotaciones de los antecedentes por las sanciones
graves y muy graves impuestas se cancelarn de oficio una vez transcurridos tres aos
desde su total cumplimiento o prescripcin.
La imposicin de una sancin por una infraccin que ha prescrito, o la ejecucin de una
sancin ya prescrita, constituyen actos nulos de pleno derecho, pues, en la medida en que
se est castigando o ejecutando un castigo por algo que ya no merece reproche alguno, se
estara desconociendo el derecho fundamental a la legalidad sancionadora (art. 25.1 CE ),
que exige castigar nicamente en los casos previstos por la ley. Si se paga una multa por
una infraccin o una sancin ya prescritas, se trata de un ingreso indebido, que genera el
derecho a su devolucin, derecho que, a su vez, est sometido a un plazo de prescripcin
(arts. 32 y 221 LGT ).
4. El fundamento de la prescripcin como causa de extincin de la responsabilidad
sancionadora reside, segn se afirma habitualmente, en la seguridad jurdica garantizada
por la propia CE (art. 9.3 ), pero tambin encuentra un claro acomodo, como se ver, en la
necesidad de imponer o ejecutar una sancin (dada su funcin o finalidad) y hasta en el
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J. L. DEZ RIPOLLS, Algunas cuestiones sobre la prescripcin de la pena, en InDret 2/2008, pg.
4; S. MIR PUIG, Derecho penal. Parte General, 8 ed., Barcelona, Repertor, 2008, pg. 759. Para las
infracciones y sanciones administrativas, R. CABALLERO SNCHEZ, Prescripcin de infracciones y
sanciones, cit., pg. 642; L. A. DE DIEGO DEZ, Prescripcin y caducidad, cit., pgs. 33-36; T. CANO
CAMPOS, Las sanciones de trfico, cit., pgs. 542 y ss.
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sanciones en un Estado de Derecho . No hay razones para sostener, como seala uno
de los votos particulares a la sentencia del TC que aqu analizamos, que ese mismo
fundamento no est presente tambin en la prescripcin de las infracciones y sanciones
administrativas.
5. Es consustancial a la regulacin de la institucin que las infracciones y sanciones
prescriben segn lo dispuesto en la leyes, que lo nico relevante es el dato objetivo del
simple transcurso del tiempo y, adems, que si hay inactividad de la Administracin el plazo
de prescripcin de las infracciones o de las sanciones siempre se reanuda o comienza a
correr de nuevo.
Bajo la vigencia de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 las sanciones eran
inmediatamente ejecutivas, de modo su plazo de prescripcin comenzaba a correr nada
ms dictarse la resolucin sancionadora (art. 101 ). Si se recurra en va administrativa, la
interposicin del recurso no suspenda la ejecucin de la sancin y el plazo de prescripcin
segua corriendo se resolviera o no en plazo el recurso interpuesto (art. 116 ). De este
modo, las dos clases de prescripcin, la de las infracciones y la de las sanciones, se
regulaban de forma correlativa o continuada, esto es, sin tiempos muertos, de forma que o
corra el plazo de la una o el de la otra. As, slo a partir de que se pudiera ejecutar la
sancin, y, por tanto, comenzara a correr su plazo de prescripcin, dejaba de hacerlo la
prescripcin de la infraccin. Pero el TC, en su sentencia 66/1984, consider que la
ejecutividad inmediata de las sanciones puede lesionar el derecho a la tutela judicial
efectiva (aunque no aclar por qu puede vulnerar tal derecho la ejecutividad de las
fin a dicha va . Todo ello, unido a la nueva configuracin del silencio negativo que llev a
cabo la Ley 4/1999, de 13 de enero, de reforma de la LAP , que volvi a considerarlo como
una simple ficcin en beneficio del particular para permitirle el acceso al contenciosoadministrativo, ha dado lugar a una regulacin de la prescripcin problemtica y confusa en
la que no encajan bien todas sus piezas. Ahora, segn la doctrina legal del TS sobre el art.
132 LAP que acaba de ser considerada conforme a la CE por la mayora del TC, los plazos
de prescripcin de la infraccin y de la sancin ya no corren de forma sucesiva o
continuada, sino que presentan tiempos muertos, pues cuando se interpone un recurso de
alzada contra una sancin y la Administracin no lo resuelve de forma tempestiva no resulta
aplicable ni la prescripcin de la infraccin ni la de la sancin. La primera porque se
interrumpi con el ejercicio de la potestad sancionadora y, una vez dictada la resolucin
sancionadora, ya no cabe alegarla; la prescripcin de la sancin porque la sancin impuesta
no es ejecutiva, ya que no es firme en va administrativa, por lo que no comienza a
computarse su plazo de prescripcin. Es decir, que, con arreglo a esa interpretacin, la
prescripcin no opera en la va administrativa de recurso.
II. LA DOCTRINA DEL TS DICTADA EN INTERS DE LEY: LA INTERRUPCIN
INDEFINIDA DE LA PRESCRIPCIN DE LAS SANCIONES RECURRIDAS
6. En efecto, el problema que se plantea con la actual regulacin de la LAP (y las leyes
sectoriales) es qu ocurre con la prescripcin cuando se impone una sancin y el particular
la recurre en alzada pero la Administracin no resuelve el recurso en el plazo legalmente
establecido. Es evidente que, en tal caso, la sancin impuesta, en la medida en que no ha
agotado an la va administrativa, todava no es ejecutiva y, por consiguiente, la
El Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, citado, lo corrige en su art. 21 y seala que las
resoluciones que pongan fin a la va administrativa sern inmediatamente ejecutivas, mientras que las
que pongan fin en dicha va no se podrn ejecutar hasta que no se resuelva el recurso ordinario (hoy
alzada) interpuesto o haya transcurrido el plazo para su interposicin sin que sta se haya producido.
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Administracin no puede ejecutarla forzosamente (art. 138.3 LAP y STC 243/2006 ). Pero,
se reanuda el plazo de prescripcin de la infraccin o comienza a correr el de la sancin
una vez que ha transcurrido el plazo de tres meses para dictar y notificar la resolucin del
recurso?
El TS ha dicho que no, que si la Administracin no resuelve en plazo el recurso se
produce la ficcin del silencio negativo, que permite la impugnacin del acto en el
contencioso, pero ni se reanuda la prescripcin de la infraccin ni comienza a correr
tampoco el plazo de prescripcin de la sancin, por lo que la posibilidad de ejecutara la
sancin impuesta permanecera indefinidamente abierta si la Administracin no contesta. Lo
primero lo dijo en su sentencia de 15 de diciembre de 2004, dictada en un recurso de
casacin en inters de ley en materia de trfico. Lo segundo, en la ms reciente de 22 de
septiembre de 2008, tambin dictada en un recurso de casacin en inters de ley, aunque
se plantea la correccin de lo sealado en la primera.
7. En la sentencia de 15 de diciembre de 2004, el TS seal que el ejercicio de la
potestad sancionadora -y, en consecuencia, la prescripcin de la misma derivada de la
inaccin o paralizacin administrativa- slo se produce en el mbito del procedimiento
establecido, materializado en un expediente sancionador, y que concluye con la resolucin
sancionadora y su consiguiente notificacin, razn por la que no resulta trasladable a la
posterior va de recurso, cuando el ejercicio de la potestad sancionadora ya ha concluido y
se ha consumado, los parmetros temporales que en la va sancionadora hubieran
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notificacin, sin poder extender la misma a la va de recurso . Hay, sin embargo, un certero
voto particular del magistrado Peces Morate, al que se adhiri el magistrado Yage Gil, que
consider que dicha doctrina vulnera la seguridad jurdica y la doctrina del TC sobre el
silencio negativo de la Administracin, y donde sostuvo que si durante la tramitacin del
recurso administrativo transcurriese el plazo de prescripcin de la infraccin habr que
considerarla prescrita.
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Se muestra crtico con la misma, L. A. DE DIEGO DEZ, Prescripcin y caducidad, cit., pgs. 101 y
ss., quien entiende que la prescripcin de la infraccin tambin se produce en va de recurso
administrativo. Una crtica a la la jurisprudencia anterior que sostiene ya esa misma tesis, en M.
FERNANDO PABLO, Un resto prebeccariano , cit., pgs. 570-572.
como tampoco la caducidad del procedimiento . Como he sostenido en otro lugar, esto
vulnera el fundamento material de la prescripcin (necesidad de la sancin), el principio
de seguridad jurdica y la propia doctrina constitucional sobre el silencio negativo como
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mera ficcin legal a favor del ciudadano que no puede beneficiar a la Administracin .
III. LA CONSTITUCIONALIDAD DE LA DOCTRINA LEGAL DEL TS: LA STC 37/2012,
DE 19 DE MARZO
10. El TC, sin embargo, en su reciente sentencia 37/2012, de 19 de marzo , (que reitera
en las sentencias 91/2012 , 93/2012 y 98/2012 , ambas de 7 de mayo), ha considerado que
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no se vulnera ninguna previsin constitucional, aunque hay en esa sentencia cuatro votos
particulares que discrepan de la conclusin de la mayora. La sentencia resuelve y
desestima una cuestin de inconstitucionalidad planteada por el Juzgado de lo contenciosoadministrativo nm. 1 de Elche en relacin con el art. 81 LTSV (que estableca los plazos
de prescripcin de las infracciones y sanciones en materia de trfico y las reglas para su
cmputo) y el art. 132 de la LAP (que, como se ha visto, regula eso mismo con carcter
general), tal y como han sido interpretados con carcter vinculante por las citadas
sentencias del TS, por su posible contradiccin con el principio de seguridad jurdica (9.3
CE) y con el principio de supremaca del TC en materia de garantas constitucionales (art.
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123.1 CE) .
11. El Juzgado considera que, al no correr ni el plazo de prescripcin de la infraccin ni
el de la sancin, el sancionado queda en un situacin de absoluta indefinicin jurdica por
causa imputable a la Administracin, de suerte que la prescripcin queda absolutamente al
albur de que la Administracin autora del acto cumpla o no con su obligacin legal de
resolver el recurso administrativo, mientras que el derecho a formular un recurso
contencioso-administrativo contra la desestimacin presunta se convertira en una carga
que debe asumir el interesado (con el coste econmico y temporal que conlleva) para
enervar esa situacin de indefinicin jurdica que slo es imputable a aqulla. El auto de
planteamiento de la cuestin tambin considera infringida la doctrina constitucional sobre el
silencio administrativo negativo establecida en beneficio del ciudadano (SSTC 204/1987 ,
188/2003 , 14/2006 , 40/2007 , entre otras), as como la doctrina que subyace en el STC
243/2006 sobre la no ejecutividad de las sanciones recurridas en alzada, pues el TS, al
permitir que la Administracin se beneficie de su propia falta de diligencia, no respeta esa
doctrina constitucional, lo que determina, a su vez, la vulneracin del art. 123.1 CE, que
establece la supremaca del TC en materia de garantas constitucionales. El Juzgado
tambin recuerda la STC 63/2005 , a la que me he referido ms arriba, sobre el cmputo
de los plazos de prescripcin de los delitos, en la que se seala que la interrupcin de la
prescripcin no puede quedar en manos de los denunciantes o querellantes.
Subsidiariamente, tambin se plantea la cuestin de inconstitucionalidad en relacin con el
art. 100.7 de la LJCA (vinculacin de los Jueces y Tribunales a la doctrina fijada por el TS
en las sentencias dictadas en los recursos de casacin en inters de ley) por su posible
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En el caso concreto se haba impuesto una multa de 200 euros, pero desde la interposicin del
recurso de alzada contra la misma haba transcurrido ms de un ao, que es el plazo de prescripcin
previsto en dicho precepto para el tipo de infraccin cometida. En la actualidad el art. 81 LTSV ha sido
sustituido por el art. 92 que contiene una regulacin parecida, aunque con distintos plazos de
prescripcin de las sanciones.
Juzgado no recae, en realidad, sobre los arts. 81 LTSV y 132 LRJAP, sino sobre la
interpretacin vinculante que de ellos hizo el TS en las referidas sentencias. El TC, con una
argumentacin poco clara, ha afirmado que el juicio de relevancia se cumple, pues no se
est cuestionando una interpretacin jurisprudencial concreta, sino la ley misma con el
contenido resultante de la doctrina legal vinculante sentada por el TS, y ello porque a partir
de la publicacin de las referidas sentencias dictadas en inters de ley y para los rganos
judiciales inferiores en grado de la jurisdiccin contencioso-administrativa, los concretos
preceptos cuestionados slo pueden ser interpretados y aplicados en la forma establecida
por el Tribunal Supremo en las citadas sentencias y no en ninguna otra (algo que ha vuelto
a reiterar en las sentencias 91/2012 , 93/2012 y 98/2012 ). El TC seala que esa doctrina
del TS no slo tiene el valor complementario del ordenamiento jurdico que a la
jurisprudencia del TS le atribuye el art. 1.6 del Cdigo Civil, sino, adems, verdadera
fuerza vinculante para los Jueces y Tribunales inferiores en grado de dicho orden
jurisdiccional, al punto que si el Juzgado que plantea la cuestin no aplicase el art. 132
LRJAP con el contenido establecido por el TS en las sentencias dictadas en inters de ley
incurrira incluso en vulneracin del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) por
desatencin de esa doctrina legal que le vincula a tenor de lo dispuesto en el art. 100.7
LJCA (SSTC 308/2006, FJ 7 ; 82/2009, FJ 8 ), y, en consecuencia, por inaplicar los
referidos preceptos legales sin plantear cuestin de inconstitucionalidad respecto de los
mismos (FJ 2).
10. En mi opinin, lo verdaderamente relevante no es si se puede plantear o no una
cuestin de inconstitucionalidad sobre la interpretacin de un texto legal (pues, segn creo,
eso es, precisamente, lo que se cuestiona siempre que se plantea la cuestin), sino el
verdadero alcance de esa vinculacin de los rganos inferiores a la jurisprudencia del TS
dictada en inters de ley.
En cuanto a lo primero, la objecin de que la interpretacin de una ley no puede ser
objeto de una cuestin de inconstitucionalidad puede salvarse si se tiene en cuenta la
distincin, bien asentada en la Teora del Derecho, entre disposicin o enunciado lingstico
y norma jurdica. Habitualmente tendemos a identificar las normas con su enunciado o
expresin lingstica, cuando, en realidad, parece ms razonable considerar que las normas
son los significados de las expresiones lingsticas de las fuentes del Derecho, de modo
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que se debe hablar de normas una vez que se han interpretado las disposiciones o
enunciados de un texto normativo (la CE, una ley, un reglamento, etc.). As, mientras que el
enunciado de una fuente del Derecho constituye el objeto de la actividad interpretativa, la
norma es su resultado. La disposicin es un enunciado del lenguaje de las fuentes sujeto a
interpretacin; la norma es una disposicin interpretada y, en ese sentido, reformulada por
los intrpretes. Por eso, las disposiciones de los textos normativos se interpretan, mientras
que las normas se aplican, pues ningn texto normativo puede ser aplicado sino despus
de haber sido interpretado. Esto no quiere decir, lgicamente, que el Derecho sea creado
por los intrpretes, pues no hay interpretacin sin disposicin o texto que interpretar y slo
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obtenida por analoga, una norma obtenida del conjunto del ordenamiento jurdico, etc.
13
Sobre dicha distincin, vid. la clara exposicin de R. GUASTINI, Distinguiendo. Estudios de teora y
metateora del Derecho (traduccin de J. Ferrer i Beltrn), Barcelona, Gedisa, 1999, pgs. 100-104.
Tambin C. E. ALCHOURRN y E. BULYGIN, Norma jurdica, en E. GARZN VALDS y F. J. LRJAPORTA,
El Derecho y la Justicia, 2 ed., Madrid, Trotta, 2000, pgs. 134-135; L. PRIETO SANCHS, Apuntes de
Teora del Derecho, Madrid, Trotta, 2005, pgs. 50-51. En los Manuales de Derecho administrativo
alude a esta distincin, J. A. SANTAMARA PASTOR, Principios de Derecho Administrativo , I, 2 ed.,
Madrid, Iustel, 2009, pgs. 113-114
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Se ha sealado, por mucho que haga chirriar los grandes principios, el recurso de casacin en
inters de ley confiere al TS un autntico poder normativo, al permitirle declarar, con carcter
vinculante, cul sea la nica interpretacin correcta de una norma; y tal declaracin, se vea como se
vea, constituye una autntica norma jurdica, que complementa el texto literal de la disposicin objeto
del proceso (J. A. SANTAMARA PASTOR, La ley reguladora de la jurisdiccin contencioso-administrativa.
Comentario , Madrid, Iustel, 2010, pg. 1032).
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expectativa razonablemente fundada del ciudadano en cul ha de ser la actuacin del poder
en la aplicacin del Derecho, de modo que dicho principio slo se vulnerara si el
contenido o las omisiones de una norma (teniendo en cuenta las reglas de interpretacin
admisibles en Derecho) produjeran confusin o dudas que generaran en sus destinatarios
una incertidumbre razonablemente insuperable acerca de la conducta exigible o sobre la
previsibilidad de sus efectos. En el caso analizado, con una argumentacin ciertamente
sucinta y superficial (los propios votos particulares hablan del corto alcance que se da a
la seguridad jurdica, de argumentacin puramente formal, de simplificacin del
problema planteado, etc.), el TC concluye sumariamente que no cabe apreciar aqu
incidencia en la vertiente objetiva -certeza- ni en la subjetiva -previsibilidad- del principio de
seguridad jurdica (art. 9.3 CE), puesto que el mandato normativo de los preceptos
cuestionados -arts. 81 LSV y 132 LPC- aparece enunciado, con el contenido establecido por
la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo en sus sentencias en inters
de ley de 15 de diciembre de 2004 y 22 de septiembre de 2008, con la suficiente claridad
como para eliminar cualquier sombra de incertidumbre acerca de su contenido y alcance en
cuanto a la fijacin del dies a quo del cmputo del plazo de prescripcin de las infracciones
y sanciones administrativas (FJ 8).
14. El TC considera tambin que la doctrina legal del TS sobre el contenido de los arts.
81 LTSV y 132 LRJAP no contradice su doctrina sobre el silencio administrativo negativo,
pues si la Administracin incumple su obligacin de resolver el interesado podr optar por
acudir a la va judicial contra esa desestimacin presunta o esperar a que se dicte por la
Administracin la resolucin expresa, sin que pueda apreciarse que la demora coloque en
este caso a la Administracin en mejor situacin que aquella en la cual se habra
encontrado si hubiera cumplido su obligacin de resolver expresamente dentro de plazo el
recurso de alzada, pues durante la pendencia del recurso administrativo se mantiene el
efecto de la inejecutividad de la sancin (FJ 10).
15. Por lo dems, aade la sentencia, la interpretacin de las normas sobre prescripcin
o caducidad es, en principio, y con algunas salvedades que no hacen al caso, una
cuestin de legalidad ordinaria, mientras que la doctrina constitucional sentada en
materia de prescripcin penal a partir de la STC 63/2005, de 14 de marzo , que se cita en el
Auto de planteamiento de la cuestin (doctrina que no considera razonable ex art. 24.1 y
25.1 una interpretacin de las normas que deje en manos de los denunciantes o
querellantes la interrupcin de la prescripcin de los delitos y faltas), no desvirta lo
anterior ni concierne al problema resuelto por el TS en las sentencias de 2004 y 2008,
pues ni la potestad sancionadora de la Administracin puede constituir una amenaza para
la libertad personal (art. 25.3 CE), ni la doctrina legal que se contiene en las referidas
sentencias en inters de ley -de la que antes hemos dejado sucinta constancia- guarda
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LTSV y 132
principio de seguridad jurdica (art. 9.3 CE). Discrepa del corto alcance que la mayora ha
dado al principio de seguridad jurdica, al hacer una lectura aislada y descontextualizada del
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CE), un ius puniendi que no pude ser temporalmente indefinido respecto del momento de
los hechos sancionables ni respecto de las sanciones impuestas, la delimitacin del marco
temporal a tales efectos debe asegurar la certeza de su transcurso, no slo terica, sino
tambin efectivamente. Expresa tambin su opinin discrepante con las conclusiones de la
sentencia, pues se pregunta cmo podrn los particulares afectados defenderse de esas
consecuencias indeseables si la doctrina legal que produce tales consecuencias vincula a
todos los jueces y tribunales, si el TC desestima la cuestin que duda de la
constitucionalidad de la norma que las origina y si el particular afectado no puede ni
interponer un recurso de casacin en inters de ley ni tampoco uno ordinario cuando las
sanciones son inferiores a 150.000 euros. Concluye sealando que su opinin favorable a la
estimacin de la cuestin no excluye el reconocimiento de la libertad del legislador para
configurar los plazos de prescripcin y, en general, el rgimen jurdico, el sentido y el
alcance de la prescripcin de las infracciones que considere ms adecuado por razones de
poltica criminal parta atender a las caractersticas propias de la ejecucin de las sanciones
administrativa en cada mbito sectorial, y especialmente en el complejo mbito del trfico y
la seguridad vial.
21. Para el magistrado Ortega lvarez, el anlisis de la vulneracin de la seguridad
jurdica que hace la sentencia es puramente formal y supone una simplificacin del
problema planteado. En su opinin, resulta plenamente aplicable la doctrina de la STC
63/2005 sobre la prescripcin penal. La prescripcin, destaca, es una institucin de
naturaleza sustantiva o material en cuanto que limita o puede limitar el ejercicio del ius
puniendi por parte del poder pblico y expresa la necesidad de aproximacin del momento
de comisin de la infraccin con el ejercicio de la potestad sancionadora del
Administracin. La consecuencia de la doctrina legal del TS que asume la mayora del TC
es una ampliacin extralegal del plazo de prescripcin, el cual queda al albur de la decisin
de una de las partes, y supone una clara contradiccin con la propia razn de ser de la
prescripcin, que constituye la limitacin del ius puniendi de la Administracin por el
transcurso del tiempo buscando un razonable equilibrio entre la extensin temporal de la
posibilidad de ejercicio de ius puniendi con la situacin de incertidumbre del posible
sancionado y su derecho a que no se limite indebidamente la amenaza que supone la
imposicin de la sancin. Con dicha doctrina se beneficia a la Administracin, que puede
determinar el plazo de prescripcin, se minusvalora el derecho de los ciudadanos a recibir
una respuesta expresa y en plazo a sus recursos y se coloca al ciudadano recurrente en
una situacin peor por el simple hecho de ejercer su derecho a oponerse a la pretensin
sancionadora de la Administracin, lo que supone una vulneracin de la doctrina
constitucional sobre le silencio negativo. El que la sancin no gane firmeza es la
consecuencia lgica de las previsiones legales (tal y como han sido interpretadas por el
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TC), pero ello en nada debe afectar a los efectos del transcurso del tiempo sobre el ejercicio
de determinadas potestades, que es lo determinante de la prescripcin. Concluye
sealando que la cuestin de inconstitucionalidad debera haber sido estimada ya que los
arts. 81 LTSV y 132 LRJAP no satisfacen las exigencias del principio de seguridad jurdica
consagrado en el art. 9.3 CE.
V. PRESCRIPCIN DE LAS SANCIONES RECURRIDAS Y SEGURIDAD JURDICA
22. La seguridad jurdica es un valor irrenunciable del Estado de Derecho que resulta
ineludible para la consecucin de los restantes valores constitucionales. Se concreta en dos
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destiempo y, por ello, injusta . Por eso se fijan plazos de prescripcin. La sancin es un
castigo y como tal, y para que sea efectiva, debe imponerse a tiempo, pues de lo contrario
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J. L. DEZ RIPOLLS, Algunas cuestiones sobre la prescripcin de la pena, cit., pg. 4. Como
seala esta mismo autor, el fundamento de la prescripcin de la sancin coincide slo parcialmente
con lo apuntado. La necesidad de ejecucin de la sancin no cabe identificarla sin ms con la
necesidad de declaracin de responsabilidad de imposicin de la sancin, pues, con carcter general,
cabe la posibilidad de sustituir una sancin por otra, la suspensin de la ejecucin de la sancin o la
condonacin de algunas de ellas (art. 190 LGT). La funcin de prevencin general de la sancin puede
verse afecta por el transcurso del tiempo de un modo ms intenso que en el caso de la prescripcin de
la infraccin, tanto por el mayor perodo de tiempo transcurrido desde la comisin de la infraccin,
como por los efectos disuasorios que la propia resolucin sancionadora en s misma ya produce (pgs.
5-6).
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carecer de sentido o justificacin. As, de la misma manera que no tiene sentido que
castigue a mi hijo de nueve aos a la semana de haber realizado algo que no debe, tambin
carece de toda justificacin, y mi hijo ver el castigo como injusto, si ante su protesta le digo
que pensar durante unas horas si le castigo o no, pero luego, al cabo de dos semanas, le
comunico que he decidido imponerle el castigo y procedo a su imposicin.
A este fundamento material de la prescripcin (de la infraccin) se refiere la STC
63/2005: Los plazos de prescripcin responden pues, esencialmente, a un deseo de
aproximacin del momento de la comisin del delito al momento de imposicin de la penal
legalmente previstas, dado que slo as pueden satisfacerse adecuada y eficazmente las
finalidades de la pena (FJ 4). El establecimiento de un plazo de prescripcin obedece a
la voluntad inequvocamente expresada por el legislador penal de limitar temporalmente el
ejercicio del ius puniendi por parte del Estado en atencin a la consideracin de que el
simple transcurso del tiempo disminuye las necesidades de respuesta penal (FJ 6). Esta
doctrina, como recuerda el voto particular del Magistrado D. Lus Ignacio Ortega lvarez, es
aqu plenamente aplicable. Pues, como dice en su voto la magistrada D Adela Asua, el
argumento utilizado por la mayora del TC para considerar que dicha doctrina no se aplica a
las sanciones administrativas no es de recibo, ya que el CP tambin contiene penas no
privativas de libertad y la diferencia entre las sanciones penales y las administrativas no
siempre es la mayor gravedad de las primeras, de modo que el apartado 3 del art. 25 CE
no puede ser utilizado para desgajar lo que el constituyente ha considerado de forma
unitaria en el apartado 1 del mismo precepto: el ordenamiento del Estado se rige, como
regla general, por los mismos principios sustantivos. La sentencia de la mayora, concluye
dicho voto, no explica cules son las singularidades administrativas que concurren para
justificar una relajacin o modulacin tan relevante como sera la exclusin de la
prescripcin de las sanciones administrativas del mbito del art. 25.1 CE.
29. Pero, tiene realmente algn engarce en la CE ese fundamento material de la
prescripcin? Entiendo que s. El ejercicio del ius puniendi en un Estado de Derecho slo
est justificado y no resulta arbitrario si las sanciones cumplen de forma adecuada y eficaz
las funciones retributivas y preventivas propias de las mismas. La voluntad expresada de
forma inequvoca por el legislador de limitar temporalmente el ejercicio de la potestad
sancionadora de la Administracin obedece a la consideracin de que el transcurso del
tiempo elimina la necesidad de las sanciones, precisamente porque carecen de justificacin
al dejar de cumplir ya los fines legtimos que las justifican. La posibilidad de imponer
sanciones administrativas sin sujecin a lmite temporal alguno, a que conduce la
interpretacin del art. 132
legtimos de las sanciones, nicos que justifican el ejercicio no arbitrario del ius puniendi en
un Estado de Derecho. Parece razonable sostener que en un Estado calificado como tal
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La STS de 27 de mayo de 1992 (ponente Garca Manzano) ya haba dicho que la tardanza en
resolver un recurso de alzada, en nada afecta a la prescripcin de la infraccin pues la va de recurso
se orienta no a perseguir la infraccin sino, simplemente, a determinar si el rgano jerrquicamente
inferior actu con arreglo al ordenamiento jurdico.
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fiabilidad o para permitir una adecuada valoracin de las mismas . Como tambin dificulta
progresivamente la posibilidad de que el acusado pueda presentarlas o proponerlas, lo que
en ltimo trmino repercute en el derecho de defensa que rige en el mbito sancionador
(art. 24.2
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ser una primera instancia jurisdiccional capaz de otorgar una justicia plenaria y efectiva ,
el sancionado puede ejercer de forma plena su derecho de defensa y proponer todos los
medios de prueba que tenga por conveniente aunque no los haya propuesto ante la
Administracin y sea cual fuere el contenido del expediente administrativo sancionador.
Este derecho de defensa que el sancionado puede ejercer plenamente en el contenciosoadministrativo, y sin vinculacin alguna a su actuacin previa en el procedimiento
administrativo previo, se ver condicionado y mermado progresivamente con el paso del
tiempo si se acepta la tesis del TS declarada conforme a la CE y se permite que la
Administracin pueda resolver sine die el recurso de alzada y proceder a la ejecucin de la
sancin.
33. El derecho fundamental a la legalidad sancionadora puede verse afectado, adems,
de dos formas distintas. La CE no garantiza expresamente la prescripcin de las
infracciones y sanciones, pero la ley establece siempre un plazo de prescripcin de ambas.
Por consiguiente, los ciudadanos tienen derecho a que la Administracin ejerza la potestad
sancionadora dentro del plazo temporal previsto por el legislador. Una interpretacin de la
ley que hace ilusorio el plazo de prescripcin establecida por la misma, y lo deja en manos
de la Administracin titular de la potestad sancionadora, vulnera el derecho fundamental a la
legalidad sancionadora, pues en la medida en que la norma que establece un plazo de
extincin de la responsabilidad por el simple transcurso del tiempo forma parte de la
legislacin vigente en el momento de producirse la accin u omisin, se estara ignorando
un elemento de la norma sancionadora contra el infractor (nadie puede ser sancionado -dice
el art. 25.1 CE- por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan
infraccin administrativa segn la legislacin vigente en aquel momento). Podra decirse,
cierto, que la no prescripcin de la infraccin ni de la sancin durante la resolucin de un
recurso de alzada no forma parte de la legalidad sancionadora porque, precisamente, se
trata de una norma legal que el TS deduce del art. 132 LRJAP. Pero, de la misma forma
que en el caso del silencio negativo el TC tiene en cuenta su nueva configuracin en la
LRJAP para sostener, por irrazonable y contraria al derecho a la tutela judicial efectiva, una
interpretacin de tales normas que impongan un plazo para recurrir el silencio negativo,
tambin se puede sostener aqu que vulnera el derecho a la legalidad sancionadora, por
irrazonable, una interpretacin segn la cual la simple inactividad de la Administracin
permite la imprescriptibilidad de la potestad sancionadora cuando el legislador ha previsto
expresamente un plazo de prescripcin para el ejercicio de dicha potestad. Con la diferencia
de que en el caso del silencio hay normas expresas que, se quiera admitir o no, es claro
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que prevn un plazo para recurrir el silencio negativo de la Administracin (arts. 116.2
LRJAP y 46.4 LJCA), mientras que aqu no hay ninguna norma expresa que establezca
que la prescripcin no juega en va de recurso de alzada.
En segundo lugar, hay que tener en cuenta que en el art. 132 LRJAP hay una laguna,
pues no prev nada acerca de la prescripcin de las infracciones y sanciones cuando la
Administracin no resuelve en plazo un recurso de alzada. El TS, al extraer la referida regla
y colmar esa laguna, est realizando una interpretacin extensiva in peius de las normas
sobre la interrupcin de la prescripcin, lo que tambin vulnera el derecho fundamental del
art. 25.1 CE (SSTC 151/1997 , 185/2000 , 111/2004 , 36/2010 , entre otras) y crea,
adems, una norma sancionadora que carece de los requisitos constitucionales de tipicidad
y taxatividad: una norma que dice que el plazo de prescripcin de las sanciones recurridas
no corre hasta que lo decida la Administracin no es una norma cierta, pues impide al
ciudadano conocer con antelacin de forma clara y objetiva los lmites temporales de la
responsabilidad en la que incurre al cometer una infraccin. Parece mucho ms acorde con
las garantas constitucionales por las que se rige la potestad sancionadora de la
Administracin realizar, como he defendido ms arriba, una interpretacin analgica in
bonus y sostener que, en este caso, la solucin debe ser la misma que la prevista
expresamente para la paralizacin del procedimiento sancionador por causa no imputable al
interesado, esto es, la reanudacin del plazo de prescripcin de la infraccin a partir del
momento en que ha transcurrido el plazo para resolver el recurso de alzada.
IX. PRESCRIPCIN O CONDICIN SUSPENSIVA?
34. Por ltimo y para concluir, con la interpretacin que hace el TS del art. 132 LRJAP y
el TC considera acorde con la CE, se difumina por completo la institucin de la prescripcin,
se desvirta su carcter objetivo que liga la estabilizacin de las situaciones jurdicas al
transcurso del tiempo, y se convierte en algo totalmente diferente.
Nuestro ordenamiento jurdico slo habilita a la Administracin para que ejerza su
potestad sancionadora dentro del marco temporal determinado por las leyes. Podr
discutirse si la determinacin del plazo de prescripcin de las infracciones y sanciones est
sujeto o no a reserva de ley, pero es claro que la determinacin de los plazos debe hacerlo
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una norma jurdica, de rango legal o reglamentario, con carcter objetivo y general . Son
las normas jurdicas las que establecen un plazo transcurrido el cual se hace primar el
inters en la seguridad jurdica y la ausencia de necesidad de la sancin sobre los bienes e
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La jurisprudencia entiende que la reserva del ley del art. 25.1 CE no abarca la determinacin del
plazo de prescripcin. Vid. SSTS de 16 de mayo de 200 y de 24 de julio de 2000. En la doctrina, vid. A.
NIETO GARCA, Derecho administrativo sancionador, 5 ed., Madrid, Tecnos, 2012, pg. 534.
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intereses que se protegen con el ejercicio de la potestad sancionadora, al punto que pasado
cierto tiempo la responsabilidad se extingue y las sanciones que se pretendan imponer o
ejecutar son nulas de pleno derecho. Al servicio de todo ello est el instituto de la
prescripcin, que marca el lmite temporal para el ejercicio legtimo de la potestad
sancionadora, protege la seguridad jurdica y garantiza el mantenimiento de las situaciones
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