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LA IMPRESCRIPTIBILIDAD DE LAS SANCIONES RECURRIDAS O LA

AMENAZA PERMANENTE DEL IUS PUNIENDI DE LA ADMINISTRACIN1 *

Por
TOMS CANO CAMPOS
Profesor Titular de Derecho Administrativo
Universidad Complutense de Madrid
Revistas@iustel.com
Revista General de Derecho Administrativo 31 (2012)
Fecha recepcin: 10/07/2012
Fecha aceptacin: 10/08/2012

I. LA PRESCRIPCIN EN EL MBITO SANCIONADOR: CONCEPTO, REGULACIN,


EFECTOS Y FUNDAMENTO
1. La prescripcin es una forma de extincin de la responsabilidad sancionadora por el
simple transcurso del tiempo. En concreto, por el cumplimiento de un plazo desde la
comisin de la infraccin sin que la Administracin dirija o reanude su actuacin contra el
responsable de la misma (prescripcin de la infraccin), o desde que impuso en firme la
sancin sin que la ejecute o reanude su ejecucin (prescripcin de la sancin). Por eso, en
rigor, lo que prescribe o se extingue con el transcurso del tiempo no son las infracciones
cometidas o las sanciones impuestas, sino la potestad de la Administracin para perseguir
las infracciones y sancionarlas o para ejecutar por la fuerza las sanciones previamente
2

impuestas .
2. La prescripcin es la causa de extincin de la responsabilidad sancionadora que con
mayor detalle regulan tanto la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de

El presente artculo constituye una versin extensa del publicado en la Revista El Cronista (N. 30,
junio 2012).
*

Proyecto de investigacin la potestad sancionadora de los organismos reguladores (DER 201122549).


2

Vid. L. A. DE DIEGO DEZ, Prescripcin y caducidad en el Derecho administrativo sancionador, 2 ed.,


Barcelona, Bosch, 2009, pg. 30, as como mi libro Las sanciones de trfico, Cizur Menor, Aranzadi,
2011, pgs. 540 y ss.

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las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn

(en adelante

LAP), como las diversas leyes sectoriales. Conviene detenerse un momento en las
previsiones de la LAP porque han sido objeto de la cuestin de inconstitucionalidad que
resuelve la reciente STC 37/2012, de 19 de marzo , que aqu se analiza.
El art. 132.1 LAP dispone que las infracciones y las sanciones prescribirn segn lo
dispuesto en las leyes que las establezcan, pero si las leyes sectoriales no fijan plazos de
prescripcin, las infracciones muy graves prescribirn a los tres aos, las graves a los dos
aos y las leves a los seis meses, mientras que las sanciones impuestas por faltas muy
graves prescribirn a los tres aos, las impuestas por faltas graves a los dos aos y las
impuestas por faltas leves al ao. El plazo de prescripcin de las infracciones comienza el
da de la comisin de la infraccin o, para ser ms exactos, el da en que la misma se
consuma, lo cual es relevante en las infracciones permanentes, en las de estado y en las
continuadas. El plazo se interrumpe con la iniciacin del procedimiento sancionador,
siempre que de ello tenga conocimiento el interesado. Y se reanuda si dicho procedimiento
est paralizado durante ms de un mes por causa no imputable al presunto responsable
(art. 132.2 LAP). Por su parte, el plazo de prescripcin de las sanciones comenzar a
contarse desde el da siguiente a aquel en que adquiera firmeza (en va administrativa) la
resolucin por la que se impone la sancin. Se interrumpe con la iniciacin, con
conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecucin, volviendo a transcurrir el plazo
si dicho procedimiento est paralizado durante ms de un mes por causa no imputable al
infractor (art. 132.3 LAP).
3. Consumidos o agotados los plazos de prescripcin previstos para las infracciones o
para las sanciones, la responsabilidad sancionadora se extingue ope legis, debiendo ser
3

apreciada de oficio por la Administracin o por los Tribunales . En el caso de la prescripcin


de las infracciones, el efecto consiste en la extincin de la responsabilidad sancionadora
derivada de la comisin del ilcito, de modo que la Administracin no puede ya perseguir y
castigar al infractor. Sin embargo, en el supuesto de que prescriba la sancin, lo que la
institucin impide es ejecutarla, pero no se borra o elimina ni la infraccin cometida ni la
responsabilidad sancionadora ya declarada por la Administracin, de modo que seguir
4

constando en los antecedentes del infractor hasta que los mismos sean cancelados . Esto
se ve muy bien en el sector del trfico, del que se tambin se ocupa la STC aqu analizada,
pues, como dice el art. 93.4 del Texto articulado de la Ley sobre trfico, circulacin de

Vid. el art. 6.1 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el reglamento
del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora , as como, entre otras, las SSTS de 17
de julio de 1989, de 26 de noviembre de 1996 , de 22 de marzo de 1997 y de 26 de mayo de 1999 .
4

R. CABALLERO SNCHEZ, Prescripcin de infracciones y sanciones, en B. LOZANO CUTANDA (dir.),


Diccionario de sanciones administrativas , Madrid, Iustel, 2010, pg. 655.

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vehculos a motor y seguridad vial, aprobado por Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2
de marzo (en lo sucesivo LTSV), las anotaciones de los antecedentes por las sanciones
graves y muy graves impuestas se cancelarn de oficio una vez transcurridos tres aos
desde su total cumplimiento o prescripcin.
La imposicin de una sancin por una infraccin que ha prescrito, o la ejecucin de una
sancin ya prescrita, constituyen actos nulos de pleno derecho, pues, en la medida en que
se est castigando o ejecutando un castigo por algo que ya no merece reproche alguno, se
estara desconociendo el derecho fundamental a la legalidad sancionadora (art. 25.1 CE ),
que exige castigar nicamente en los casos previstos por la ley. Si se paga una multa por
una infraccin o una sancin ya prescritas, se trata de un ingreso indebido, que genera el
derecho a su devolucin, derecho que, a su vez, est sometido a un plazo de prescripcin
(arts. 32 y 221 LGT ).
4. El fundamento de la prescripcin como causa de extincin de la responsabilidad
sancionadora reside, segn se afirma habitualmente, en la seguridad jurdica garantizada
por la propia CE (art. 9.3 ), pero tambin encuentra un claro acomodo, como se ver, en la
necesidad de imponer o ejecutar una sancin (dada su funcin o finalidad) y hasta en el
5

ejercicio mismo del derecho de defensa . El TC, en su sentencia 63/2005, de 14 de marzo ,


relativa a la prescripcin de los delitos, ha sealado que la prescripcin se fundamenta en el
principio de seguridad jurdica y en la funcin de las penas, sealando que el
establecimiento de un plazo para perseguir los delitos trata de garantizar que no se
produzca una latencia sine die de la amenaza penal que genere inseguridad en los
ciudadanos respecto del calendario de exigencia de responsabilidad por hechos cometidos
en un pasado ms o menos remoto. Dicho plazo toma en consideracin la funcin de la
pena y la situacin del presunto inculpado, su derecho a que no se dilate indebidamente la
situacin que supone la amenaza de una sancin penal (como ya dijo en la STC 157/1990,
de 18 de octubre, FJ 3 ), de manera que lo que la existencia de la prescripcin del delito
supone es que ste tiene un plazo de vida, pasado el cual se extingue toda posibilidad
de exigir responsabilidades por razn de su comisin. La fijacin de un plazo de
prescripcin tambin obedece -aade la sentencia- a la propia esencia de la amenaza
penal, que requiere ser actuada en forma seria, rpida y eficaz, a fin de lograr satisfacer
las finalidades de prevencin general y de prevencin especial que se le atribuyen, pero
para lograr esa inmediatez no basta con la prohibicin de dilaciones indebidas en el

J. L. DEZ RIPOLLS, Algunas cuestiones sobre la prescripcin de la pena, en InDret 2/2008, pg.
4; S. MIR PUIG, Derecho penal. Parte General, 8 ed., Barcelona, Repertor, 2008, pg. 759. Para las
infracciones y sanciones administrativas, R. CABALLERO SNCHEZ, Prescripcin de infracciones y
sanciones, cit., pg. 642; L. A. DE DIEGO DEZ, Prescripcin y caducidad, cit., pgs. 33-36; T. CANO
CAMPOS, Las sanciones de trfico, cit., pgs. 542 y ss.

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procedimiento sino que el legislador penal ha acudido a un instrumento ms


conminatorio, por el que se constrie a los rganos judiciales a iniciar el procedimiento
dentro de un trmino previa y legalmente acotado o a olvidarlo para siempre. Por
consiguiente, los plazos de prescripcin responden pues, esencialmente, a un deseo de
aproximacin del momento de la comisin del delito al momento de imposicin de la
pena legalmente prevista, dado que slo as pueden satisfacerse adecuada y
eficazmente las finalidades anteriormente mencionadas (FJ 4).
En el mbito punitivo, la prescripcin se aparta as de su origen privatista, donde se
presenta como la consecuencia de la renuncia o abandono presumible de un derecho
por su no ejercicio en tiempo y forma, para convertirse en una institucin objetiva y
material ligada al principio de seguridad jurdica y a la naturaleza y funcin de las
6

sanciones en un Estado de Derecho . No hay razones para sostener, como seala uno
de los votos particulares a la sentencia del TC que aqu analizamos, que ese mismo
fundamento no est presente tambin en la prescripcin de las infracciones y sanciones
administrativas.
5. Es consustancial a la regulacin de la institucin que las infracciones y sanciones
prescriben segn lo dispuesto en la leyes, que lo nico relevante es el dato objetivo del
simple transcurso del tiempo y, adems, que si hay inactividad de la Administracin el plazo
de prescripcin de las infracciones o de las sanciones siempre se reanuda o comienza a
correr de nuevo.
Bajo la vigencia de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 las sanciones eran
inmediatamente ejecutivas, de modo su plazo de prescripcin comenzaba a correr nada
ms dictarse la resolucin sancionadora (art. 101 ). Si se recurra en va administrativa, la
interposicin del recurso no suspenda la ejecucin de la sancin y el plazo de prescripcin
segua corriendo se resolviera o no en plazo el recurso interpuesto (art. 116 ). De este
modo, las dos clases de prescripcin, la de las infracciones y la de las sanciones, se
regulaban de forma correlativa o continuada, esto es, sin tiempos muertos, de forma que o
corra el plazo de la una o el de la otra. As, slo a partir de que se pudiera ejecutar la
sancin, y, por tanto, comenzara a correr su plazo de prescripcin, dejaba de hacerlo la
prescripcin de la infraccin. Pero el TC, en su sentencia 66/1984, consider que la
ejecutividad inmediata de las sanciones puede lesionar el derecho a la tutela judicial
efectiva (aunque no aclar por qu puede vulnerar tal derecho la ejecutividad de las

Sobre el fundamento de la prescripcin en el mbito privado, por todos, L. DEZ-PICAZO, La


prescripcin extintiva. En el Cdigo Civil y en la Jurisprudencia del Tribunal Supremo, 2 ed., Madrid,
Civitas, 2007. Alude certeramente a ese diverso fundamento de la prescripcin en el Derecho privado
y en Derecho sancionador, M. FERNANDO PABLO, Un resto prebeccariano en la ordenacin de las
sanciones administrativas: sobre la prescripcin de las infracciones sancionadas y recurridas , en
REDA, n 124, 2004, pg. 561.

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sanciones y no la de otros actos de gravamen no punitivos) y destac que dicho derecho


solo se satisface facilitando que la ejecutividad pueda ser sometida a la decisin de un
Tribunal y que ste, con la informacin y contradiccin que resulte menester, resuelva sobre
la suspensin. Se interpret, por ello, que las sanciones slo seran ejecutivas cuando
fueran firmes en va administrativa, pues a partir de ese momento el particular tena abierta
la va judicial en cuyo seno poda solicitar la suspensin de la ejecucin de la sancin.
La LAP recogi esta doctrina en su art. 138.3 , aunque lo hizo de forma incorrecta, ya
que condicion la ejecutividad de las sanciones a que pusieran fin en la va administrativa,
cuando es evidente que una sancin -como cualquier otro acto- puede ser firme en va
administrativa (si contra ella cabe recurso de alzada pero no se interpone) sin haber puesto
7

fin a dicha va . Todo ello, unido a la nueva configuracin del silencio negativo que llev a
cabo la Ley 4/1999, de 13 de enero, de reforma de la LAP , que volvi a considerarlo como
una simple ficcin en beneficio del particular para permitirle el acceso al contenciosoadministrativo, ha dado lugar a una regulacin de la prescripcin problemtica y confusa en
la que no encajan bien todas sus piezas. Ahora, segn la doctrina legal del TS sobre el art.
132 LAP que acaba de ser considerada conforme a la CE por la mayora del TC, los plazos
de prescripcin de la infraccin y de la sancin ya no corren de forma sucesiva o
continuada, sino que presentan tiempos muertos, pues cuando se interpone un recurso de
alzada contra una sancin y la Administracin no lo resuelve de forma tempestiva no resulta
aplicable ni la prescripcin de la infraccin ni la de la sancin. La primera porque se
interrumpi con el ejercicio de la potestad sancionadora y, una vez dictada la resolucin
sancionadora, ya no cabe alegarla; la prescripcin de la sancin porque la sancin impuesta
no es ejecutiva, ya que no es firme en va administrativa, por lo que no comienza a
computarse su plazo de prescripcin. Es decir, que, con arreglo a esa interpretacin, la
prescripcin no opera en la va administrativa de recurso.
II. LA DOCTRINA DEL TS DICTADA EN INTERS DE LEY: LA INTERRUPCIN
INDEFINIDA DE LA PRESCRIPCIN DE LAS SANCIONES RECURRIDAS
6. En efecto, el problema que se plantea con la actual regulacin de la LAP (y las leyes
sectoriales) es qu ocurre con la prescripcin cuando se impone una sancin y el particular
la recurre en alzada pero la Administracin no resuelve el recurso en el plazo legalmente
establecido. Es evidente que, en tal caso, la sancin impuesta, en la medida en que no ha
agotado an la va administrativa, todava no es ejecutiva y, por consiguiente, la

El Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, citado, lo corrige en su art. 21 y seala que las
resoluciones que pongan fin a la va administrativa sern inmediatamente ejecutivas, mientras que las
que pongan fin en dicha va no se podrn ejecutar hasta que no se resuelva el recurso ordinario (hoy
alzada) interpuesto o haya transcurrido el plazo para su interposicin sin que sta se haya producido.

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Administracin no puede ejecutarla forzosamente (art. 138.3 LAP y STC 243/2006 ). Pero,
se reanuda el plazo de prescripcin de la infraccin o comienza a correr el de la sancin
una vez que ha transcurrido el plazo de tres meses para dictar y notificar la resolucin del
recurso?
El TS ha dicho que no, que si la Administracin no resuelve en plazo el recurso se
produce la ficcin del silencio negativo, que permite la impugnacin del acto en el
contencioso, pero ni se reanuda la prescripcin de la infraccin ni comienza a correr
tampoco el plazo de prescripcin de la sancin, por lo que la posibilidad de ejecutara la
sancin impuesta permanecera indefinidamente abierta si la Administracin no contesta. Lo
primero lo dijo en su sentencia de 15 de diciembre de 2004, dictada en un recurso de
casacin en inters de ley en materia de trfico. Lo segundo, en la ms reciente de 22 de
septiembre de 2008, tambin dictada en un recurso de casacin en inters de ley, aunque
se plantea la correccin de lo sealado en la primera.
7. En la sentencia de 15 de diciembre de 2004, el TS seal que el ejercicio de la
potestad sancionadora -y, en consecuencia, la prescripcin de la misma derivada de la
inaccin o paralizacin administrativa- slo se produce en el mbito del procedimiento
establecido, materializado en un expediente sancionador, y que concluye con la resolucin
sancionadora y su consiguiente notificacin, razn por la que no resulta trasladable a la
posterior va de recurso, cuando el ejercicio de la potestad sancionadora ya ha concluido y
se ha consumado, los parmetros temporales que en la va sancionadora hubieran
8

determinado la prescripcin de la infraccin . En la posterior va de recurso, contina la


sentencia, la Administracin ejerce una potestad administrativa diferente, cual es la revisin
de la actuacin administrativa previa, por lo que la demora en la resolucin expresa del
recurso slo da lugar al silencio administrativo negativo o desestimatorio. La sentencia fij
esta doctrina legal: el lmite para el ejercicio de la potestad sancionadora, y para la
prescripcin de las infracciones, concluye con la resolucin sancionadora y su consiguiente
9

notificacin, sin poder extender la misma a la va de recurso . Hay, sin embargo, un certero
voto particular del magistrado Peces Morate, al que se adhiri el magistrado Yage Gil, que
consider que dicha doctrina vulnera la seguridad jurdica y la doctrina del TC sobre el
silencio negativo de la Administracin, y donde sostuvo que si durante la tramitacin del
recurso administrativo transcurriese el plazo de prescripcin de la infraccin habr que
considerarla prescrita.

8
9

Vid. tambin SSTS de 23 de junio de 1997 o de 22 de junio de 1998.

Se muestra crtico con la misma, L. A. DE DIEGO DEZ, Prescripcin y caducidad, cit., pgs. 101 y
ss., quien entiende que la prescripcin de la infraccin tambin se produce en va de recurso
administrativo. Una crtica a la la jurisprudencia anterior que sostiene ya esa misma tesis, en M.
FERNANDO PABLO, Un resto prebeccariano , cit., pgs. 570-572.

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8. En la sentencia de 22 de septiembre de 2008, por su parte, el TS consider que el


retraso de la Administracin en la resolucin del recurso de alzada, aparte de permitir que el
interesado formule impugnacin en va jurisdiccional contra la desestimacin presunta,
podr tener diversas consecuencias, como puede ser la responsabilidad personal del
funcionario o la patrimonial de la Administracin incumplidora, pero en ningn caso esa
tardanza determinar la firmeza ni, por tanto, la ejecutividad de la resolucin sancionadora;
y sin ello no podr iniciarse el cmputo del plazo de prescripcin de la sancin. Estableci,
por ello, esta doctrina legal: interpuesto recurso de alzada contra una resolucin
sancionadora, el transcurso del plazo de tres meses para la resolucin del mismo no
supone que la sancin gane firmeza ni que se convierta en ejecutiva, de modo que no
puede iniciarse el cmputo del plazo de prescripcin de la sancin. No obstante, y a pesar
de realizar tal declaracin, el TS fue consciente de que esta doctrina, junto con la sentada
en su anterior sentencia de 15 de diciembre de 2004, tiene una consecuencia indeseable:
la pervivencia indefinida de una resolucin sancionadora pendiente de un recurso
administrativo de la que no puede predicarse ni la prescripcin de la infraccin ni la de la
sancin. Por ello, no descart que la cuestin abordada en la sentencia de 15 de
diciembre de 2004 pueda ser objeto de un nuevo examen cuando haya ocasin para ello.
9. Con arreglo a esta doctrina legal, cuya adecuacin a la CE analiza la STC 37/2012, de
19 de marzo , en va administrativa de recurso de alzada no resulta aplicable ni la
prescripcin de la infraccin ni la de la sancin. De esta manera, el ciudadano ve como no
transcurre en su favor el plazo de prescripcin de las infracciones y sanciones debido a
que la Administracin incumple su deber de resolver expresamente el recurso de alzada.
La Administracin, por su parte, contara as con un tiempo muerto del que puede
disponer a su antojo, en el que no opera ninguna de las modalidades de prescripcin
10

como tampoco la caducidad del procedimiento . Como he sostenido en otro lugar, esto
vulnera el fundamento material de la prescripcin (necesidad de la sancin), el principio
de seguridad jurdica y la propia doctrina constitucional sobre el silencio negativo como
11

mera ficcin legal a favor del ciudadano que no puede beneficiar a la Administracin .
III. LA CONSTITUCIONALIDAD DE LA DOCTRINA LEGAL DEL TS: LA STC 37/2012,
DE 19 DE MARZO
10. El TC, sin embargo, en su reciente sentencia 37/2012, de 19 de marzo , (que reitera
en las sentencias 91/2012 , 93/2012 y 98/2012 , ambas de 7 de mayo), ha considerado que

10

L. A. DE DIEGO DEZ, Prescripcin y caducidad, cit., pgs. 102 y 194.

11

Vid. mi libro Las sanciones de trfico, cit., pgs. 553-557.

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no se vulnera ninguna previsin constitucional, aunque hay en esa sentencia cuatro votos
particulares que discrepan de la conclusin de la mayora. La sentencia resuelve y
desestima una cuestin de inconstitucionalidad planteada por el Juzgado de lo contenciosoadministrativo nm. 1 de Elche en relacin con el art. 81 LTSV (que estableca los plazos
de prescripcin de las infracciones y sanciones en materia de trfico y las reglas para su
cmputo) y el art. 132 de la LAP (que, como se ha visto, regula eso mismo con carcter
general), tal y como han sido interpretados con carcter vinculante por las citadas
sentencias del TS, por su posible contradiccin con el principio de seguridad jurdica (9.3
CE) y con el principio de supremaca del TC en materia de garantas constitucionales (art.
12

123.1 CE) .
11. El Juzgado considera que, al no correr ni el plazo de prescripcin de la infraccin ni
el de la sancin, el sancionado queda en un situacin de absoluta indefinicin jurdica por
causa imputable a la Administracin, de suerte que la prescripcin queda absolutamente al
albur de que la Administracin autora del acto cumpla o no con su obligacin legal de
resolver el recurso administrativo, mientras que el derecho a formular un recurso
contencioso-administrativo contra la desestimacin presunta se convertira en una carga
que debe asumir el interesado (con el coste econmico y temporal que conlleva) para
enervar esa situacin de indefinicin jurdica que slo es imputable a aqulla. El auto de
planteamiento de la cuestin tambin considera infringida la doctrina constitucional sobre el
silencio administrativo negativo establecida en beneficio del ciudadano (SSTC 204/1987 ,
188/2003 , 14/2006 , 40/2007 , entre otras), as como la doctrina que subyace en el STC
243/2006 sobre la no ejecutividad de las sanciones recurridas en alzada, pues el TS, al
permitir que la Administracin se beneficie de su propia falta de diligencia, no respeta esa
doctrina constitucional, lo que determina, a su vez, la vulneracin del art. 123.1 CE, que
establece la supremaca del TC en materia de garantas constitucionales. El Juzgado
tambin recuerda la STC 63/2005 , a la que me he referido ms arriba, sobre el cmputo
de los plazos de prescripcin de los delitos, en la que se seala que la interrupcin de la
prescripcin no puede quedar en manos de los denunciantes o querellantes.
Subsidiariamente, tambin se plantea la cuestin de inconstitucionalidad en relacin con el
art. 100.7 de la LJCA (vinculacin de los Jueces y Tribunales a la doctrina fijada por el TS
en las sentencias dictadas en los recursos de casacin en inters de ley) por su posible

12

En el caso concreto se haba impuesto una multa de 200 euros, pero desde la interposicin del
recurso de alzada contra la misma haba transcurrido ms de un ao, que es el plazo de prescripcin
previsto en dicho precepto para el tipo de infraccin cometida. En la actualidad el art. 81 LTSV ha sido
sustituido por el art. 92 que contiene una regulacin parecida, aunque con distintos plazos de
prescripcin de las sanciones.

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contradiccin con el art. 117.1 CE que garantiza la independencia judicial y la sumisin


exclusiva de los jueces y magistrados al imperio de la ley.
9. El TC dedica buena parte de la sentencia a rechazar la inconstitucionalidad del art.
100.7 LJCA as como las objeciones del Abogado del Estado y del Fiscal General sobre la
propia admisibilidad de la cuestin de inconstitucionalidad planteada, pues consideran que
carece de relevancia constitucional (art. 35

LOTC) porque la duda planteada por el

Juzgado no recae, en realidad, sobre los arts. 81 LTSV y 132 LRJAP, sino sobre la
interpretacin vinculante que de ellos hizo el TS en las referidas sentencias. El TC, con una
argumentacin poco clara, ha afirmado que el juicio de relevancia se cumple, pues no se
est cuestionando una interpretacin jurisprudencial concreta, sino la ley misma con el
contenido resultante de la doctrina legal vinculante sentada por el TS, y ello porque a partir
de la publicacin de las referidas sentencias dictadas en inters de ley y para los rganos
judiciales inferiores en grado de la jurisdiccin contencioso-administrativa, los concretos
preceptos cuestionados slo pueden ser interpretados y aplicados en la forma establecida
por el Tribunal Supremo en las citadas sentencias y no en ninguna otra (algo que ha vuelto
a reiterar en las sentencias 91/2012 , 93/2012 y 98/2012 ). El TC seala que esa doctrina
del TS no slo tiene el valor complementario del ordenamiento jurdico que a la
jurisprudencia del TS le atribuye el art. 1.6 del Cdigo Civil, sino, adems, verdadera
fuerza vinculante para los Jueces y Tribunales inferiores en grado de dicho orden
jurisdiccional, al punto que si el Juzgado que plantea la cuestin no aplicase el art. 132
LRJAP con el contenido establecido por el TS en las sentencias dictadas en inters de ley
incurrira incluso en vulneracin del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) por
desatencin de esa doctrina legal que le vincula a tenor de lo dispuesto en el art. 100.7
LJCA (SSTC 308/2006, FJ 7 ; 82/2009, FJ 8 ), y, en consecuencia, por inaplicar los
referidos preceptos legales sin plantear cuestin de inconstitucionalidad respecto de los
mismos (FJ 2).
10. En mi opinin, lo verdaderamente relevante no es si se puede plantear o no una
cuestin de inconstitucionalidad sobre la interpretacin de un texto legal (pues, segn creo,
eso es, precisamente, lo que se cuestiona siempre que se plantea la cuestin), sino el
verdadero alcance de esa vinculacin de los rganos inferiores a la jurisprudencia del TS
dictada en inters de ley.
En cuanto a lo primero, la objecin de que la interpretacin de una ley no puede ser
objeto de una cuestin de inconstitucionalidad puede salvarse si se tiene en cuenta la
distincin, bien asentada en la Teora del Derecho, entre disposicin o enunciado lingstico
y norma jurdica. Habitualmente tendemos a identificar las normas con su enunciado o
expresin lingstica, cuando, en realidad, parece ms razonable considerar que las normas
son los significados de las expresiones lingsticas de las fuentes del Derecho, de modo

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que se debe hablar de normas una vez que se han interpretado las disposiciones o
enunciados de un texto normativo (la CE, una ley, un reglamento, etc.). As, mientras que el
enunciado de una fuente del Derecho constituye el objeto de la actividad interpretativa, la
norma es su resultado. La disposicin es un enunciado del lenguaje de las fuentes sujeto a
interpretacin; la norma es una disposicin interpretada y, en ese sentido, reformulada por
los intrpretes. Por eso, las disposiciones de los textos normativos se interpretan, mientras
que las normas se aplican, pues ningn texto normativo puede ser aplicado sino despus
de haber sido interpretado. Esto no quiere decir, lgicamente, que el Derecho sea creado
por los intrpretes, pues no hay interpretacin sin disposicin o texto que interpretar y slo
13

son admisibles determinadas tcnicas interpretativas . En muchos contextos, la distincin


entre disposicin y norma es irrelevante y puede ser ignorada sin problema alguno. Pero en
otros reviste una importancia fundamental y constituye un instrumento conceptual
indispensable para clarificar la naturaleza de la actividad interpretativa o para esclarecer
fenmenos tales como la derogacin tcita, los diversos vicios de las leyes, las decisiones
interpretativas y manipulativas del TC, etc. En estos contextos la distincin es necesaria
porque no hay una correspondencia biunvoca entre disposicin y norma por diversas
razones: muchas disposiciones no expresan una norma sino varias; las disposiciones vagas
y ambiguas admiten diversos significados, de modo que a una disposicin le corresponden
varias normas disyuntivas, como puede verse en cualquier sentencia interpretativa
desestimatoria del TC); puede haber disposiciones redundantes, de modo que a dos o ms
enunciados o disposiciones corresponde una sola norma; y, en fin, hay muchas normas sin
enunciado o disposicin, como las normas consuetudinarias, los principios del Derecho no
positivizados, una norma obtenida de la combinacin de varias disposiciones, una norma
14

obtenida por analoga, una norma obtenida del conjunto del ordenamiento jurdico, etc.

11. En el caso de la cuestin de inconstitucionalidad, hay que tener en cuenta que,


cuando un Juez o Tribunal debe aplicar una disposicin legal que admita varias
interpretaciones (es decir, que contenga varias normas), escoger aquella que se acomode
a la CE y la aplicar al caso sobre el que deba pronunciarse. Si la disposicin legal no
admite ms que una interpretacin (es decir, slo contiene una norma) y el rgano judicial
considera que esa disposicin interpretada es inconstitucional, debe plantear

13

Sobre dicha distincin, vid. la clara exposicin de R. GUASTINI, Distinguiendo. Estudios de teora y
metateora del Derecho (traduccin de J. Ferrer i Beltrn), Barcelona, Gedisa, 1999, pgs. 100-104.
Tambin C. E. ALCHOURRN y E. BULYGIN, Norma jurdica, en E. GARZN VALDS y F. J. LRJAPORTA,
El Derecho y la Justicia, 2 ed., Madrid, Trotta, 2000, pgs. 134-135; L. PRIETO SANCHS, Apuntes de
Teora del Derecho, Madrid, Trotta, 2005, pgs. 50-51. En los Manuales de Derecho administrativo
alude a esta distincin, J. A. SANTAMARA PASTOR, Principios de Derecho Administrativo , I, 2 ed.,
Madrid, Iustel, 2009, pgs. 113-114
14

10

R. GUASTINI, Distinguiendo, cit., pgs. 101-104.

Cano Campos - La imprescriptibilidad de las sanciones recurridas o la amenaza permanente del...

necesariamente la cuestin ante el TC (arts. 163 CE y 35 LOTC). En el caso analizado, si


el TS no hubiera establecido ninguna doctrina legal sobre el art. 132 LRJAP y el Juzgado
de Elche hubiese entendido que de la lectura de los arts. 81 LTSV y 132 LRJAP se deduce
que en va de recurso de alzada no opera la prescripcin y considera que as interpretada
esa disposicin puede ser inconstitucional, tendra que haber planteado igualmente la
cuestin de inconstitucionalidad. Pero el TS ya ha establecido la doctrina legal del art.
132 LRJAP y ha considerado que de dicha disposicin slo cabe extraer, como correcta, la
norma segn la cual cuando una sancin se haya recurrido en alzada y la Administracin no
resuelva el recurso no corre plazo alguno de prescripcin. Y el verdadero problema es,
entonces, responder a lo siguiente: qu puede hacer el Juzgado o Tribunal?, hasta
dnde llega esa vinculacin a que alude el art. 100.7 de la LJCA? Si el precepto significa como sostiene el TC- que el Juzgado no puede apartarse de la interpretacin hecha por el
TS, esto es, no puede extraer del art. 132 LRJPAC otra norma que la sealada por el TS, y
considera que dicha norma es contraria a la CE, parece que no tiene otra opcin que
15

plantear la cuestin de inconstitucionalidad . Pero tambin cabe sostener que la


vinculacin de que habla el art. 100.7 LJCA no llega a ese extremo y que lo que en realidad
pretende es que la jurisprudencia del TS dictada en inters de ley, como la dems, sea
seguida por los Tribunales mediante la posibilidad de fundar un recurso de casacin en la
infraccin de esa jurisprudencia [art. 88.1.d) LJCA]. De ese modo los jueces inferiores
podran apartarse de la doctrina legal del TS y extraer de los enunciados de los arts. 81
LTSV

y 132

LRJAP la norma que consideren correcta y constitucional, aplicando e

interpretando tales enunciados legales de conformidad con la CE, excluyendo aquellas


interpretaciones que le sean contrarias (art. 5.1 LOPJ) y planteando nicamente la cuestin
de inconstitucionalidad cuando, segn su criterio, por va interpretativa no sea posible la
acomodacin de la norma al ordenamiento constitucional (art. 5.3 LOPJ).
12. La STC 37/2012 , tras considerar cumplido el juicio de relevancia y rechazar la
posible inconstitucionalidad del art. 100.7 LJ, entra a analizar el fondo del asunto y
considera que la norma segn la cual la prescripcin de las sanciones no opera en va de
recurso no vulnera ni la seguridad jurdica ni su doctrina sobre la configuracin del silencio
negativo de la Administracin. Su escueto razonamiento es el siguiente.
13. La seguridad jurdica, dice el TC recordando su jurisprudencia, supone la certeza
sobre el ordenamiento jurdico aplicable y los intereses implicados, as como la

15

Se ha sealado, por mucho que haga chirriar los grandes principios, el recurso de casacin en
inters de ley confiere al TS un autntico poder normativo, al permitirle declarar, con carcter
vinculante, cul sea la nica interpretacin correcta de una norma; y tal declaracin, se vea como se
vea, constituye una autntica norma jurdica, que complementa el texto literal de la disposicin objeto
del proceso (J. A. SANTAMARA PASTOR, La ley reguladora de la jurisdiccin contencioso-administrativa.
Comentario , Madrid, Iustel, 2010, pg. 1032).

11

RGDA 31 (2012) 1-30

Iustel

expectativa razonablemente fundada del ciudadano en cul ha de ser la actuacin del poder
en la aplicacin del Derecho, de modo que dicho principio slo se vulnerara si el
contenido o las omisiones de una norma (teniendo en cuenta las reglas de interpretacin
admisibles en Derecho) produjeran confusin o dudas que generaran en sus destinatarios
una incertidumbre razonablemente insuperable acerca de la conducta exigible o sobre la
previsibilidad de sus efectos. En el caso analizado, con una argumentacin ciertamente
sucinta y superficial (los propios votos particulares hablan del corto alcance que se da a
la seguridad jurdica, de argumentacin puramente formal, de simplificacin del
problema planteado, etc.), el TC concluye sumariamente que no cabe apreciar aqu
incidencia en la vertiente objetiva -certeza- ni en la subjetiva -previsibilidad- del principio de
seguridad jurdica (art. 9.3 CE), puesto que el mandato normativo de los preceptos
cuestionados -arts. 81 LSV y 132 LPC- aparece enunciado, con el contenido establecido por
la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo en sus sentencias en inters
de ley de 15 de diciembre de 2004 y 22 de septiembre de 2008, con la suficiente claridad
como para eliminar cualquier sombra de incertidumbre acerca de su contenido y alcance en
cuanto a la fijacin del dies a quo del cmputo del plazo de prescripcin de las infracciones
y sanciones administrativas (FJ 8).
14. El TC considera tambin que la doctrina legal del TS sobre el contenido de los arts.
81 LTSV y 132 LRJAP no contradice su doctrina sobre el silencio administrativo negativo,
pues si la Administracin incumple su obligacin de resolver el interesado podr optar por
acudir a la va judicial contra esa desestimacin presunta o esperar a que se dicte por la
Administracin la resolucin expresa, sin que pueda apreciarse que la demora coloque en
este caso a la Administracin en mejor situacin que aquella en la cual se habra
encontrado si hubiera cumplido su obligacin de resolver expresamente dentro de plazo el
recurso de alzada, pues durante la pendencia del recurso administrativo se mantiene el
efecto de la inejecutividad de la sancin (FJ 10).
15. Por lo dems, aade la sentencia, la interpretacin de las normas sobre prescripcin
o caducidad es, en principio, y con algunas salvedades que no hacen al caso, una
cuestin de legalidad ordinaria, mientras que la doctrina constitucional sentada en
materia de prescripcin penal a partir de la STC 63/2005, de 14 de marzo , que se cita en el
Auto de planteamiento de la cuestin (doctrina que no considera razonable ex art. 24.1 y
25.1 una interpretacin de las normas que deje en manos de los denunciantes o
querellantes la interrupcin de la prescripcin de los delitos y faltas), no desvirta lo
anterior ni concierne al problema resuelto por el TS en las sentencias de 2004 y 2008,
pues ni la potestad sancionadora de la Administracin puede constituir una amenaza para
la libertad personal (art. 25.3 CE), ni la doctrina legal que se contiene en las referidas
sentencias en inters de ley -de la que antes hemos dejado sucinta constancia- guarda

12

Cano Campos - La imprescriptibilidad de las sanciones recurridas o la amenaza permanente del...

relacin alguna con dejar la interrupcin de la prescripcin de la infraccin en manos de


denunciantes o querellantes (FJ 10).
El TC concluye recordando que no le corresponde a l determinar cual sea la
interpretacin preferible cuando son posible -dentro de la Constitucin- distintas
interpretaciones judiciales de la legalidad ordinaria, y entre ellas pueda identificarse alguna
que acaso hubiera respondido ms plenamente a los valores incorporados a los derechos
fundamentales o a otros preceptos constitucionales, pues una cosa es la garanta de los
derechos fundamentales, tal y como le est encomendada a este Tribunal, y otra, muy
distinta, la de la mxima irradiacin de los contenidos constitucionales en todos y cada uno
de los supuestos de la interpretacin de la legalidad. Lo cual, concluye, resulta
especialmente apropiado en este caso si se tiene en cuenta que el propio TS, en su
sentencia de 28 de septiembre de 2008, advierte prudencialmente que de la conjuncin de
sus dos sentencias en inters de ley pueden derivarse consecuencias indeseables, por lo
que no se descarta que la cuestin pueda ser objeto de nuevo examen cuando ello sea
posible; precaucin sta que, segn el TC, en lugar de debilitar la legitimidad constitucional
de la doctrina legal sentada en la referida sentencia en inters de ley, la refuerza, toda vez
que deja abierta la puerta a sucesivas reconsideraciones cuando el caso as lo precisare
(FJ 12).
16. 14. Llegados a este punto la situacin supera lo paradjico. El TC considera que la
interpretacin que hace del art. 132 LRJAP el TS es conforme a la CE, pero caben otras
interpretaciones distintas. La doctrina legal fijada por el TS es posible que se cambie, segn
seala l mismo, en cuanto haya ocasin para ello. Pero hasta entonces, segn el TC, esa
doctrina tiene que ser aplicada necesariamente por los jueces y tribunales inferiores, porque
hasta que ese cambio no se produzca se considera gravemente errnea y lesiva para el
inters general una interpretacin del art. 132 LRJAP, como la que hace el Juzgado nm. 2
de Gerona (en la sentencia que anula el TS en 2004) o el Juzgado de lo contencioso nm. 1
de Elche al interponer la cuestin de inconstitucionalidad, que considera que la prescripcin
tambin corre en va de recurso. Una interpretacin que, segn apunta el TC, cabe en la CE
y acaso responda mejor a los valores que consagran los derechos fundamentales, y que
probablemente es la interpretacin en la que est pensando el TS cuando alude a la
posibilidad de cambiar su doctrina de 2004.
IV. LOS VOTOS PARTICULARES
17. Esta importante sentencia del TC presenta, como ya he adelantado, cuatro votos
particulares discrepantes (suscritos por los magistrados Gay Montalvo, Pablo Prez
Tremps, Ortega lvarez y Asua Batarrita), cuyas tesis, en mi opinin, resultan mucho mas

13

RGDA 31 (2012) 1-30

Iustel

acertadas y hubieran debido ser la opinin expresada por el TC al resolver la cuestin de


inconstitucionalidad planteada.
18. El primero de ellos, el del magistrado D. Eugeni Gay Montalvo, considera que la
norma que el TS extrae de los arts. 81 LTSV y 132 LAP resulta contraria a la CE, pero no
es preciso declarar la inconstitucionalidad de tales preceptos porque caben otras lecturas de
los mismos acordes con la CE que permiten salvaguardar la supremaca de sta. En su
opinin, no es correcta la aplicacin que se hace del principio de seguridad jurdica al caso
concreto, pues, aunque el mandato normativo de los preceptos cuestionados es claro en
cuanto a la fijacin del dies a quo del cmputo del plazo de prescripcin de las infracciones
y sanciones administrativas, es patente que los efectos sobre el momento exacto en que
comienza a contar el plazo de prescripcin son completamente imprevisibles para el
administrado, pues ese instante depende absolutamente de la voluntad de la Administracin
sancionadora, voluntad que no est determinada por ningn elemento objetivo. De este
modo, el dies a quo de la prescripcin de la sancin, que coincidir con el momento en
que la Administracin decida el recurso de alzada, estar enteramente en funcin de la
voluntad de sta, determinada legalmente en el an, pero no en el quando, lo que supone
una vulneracin del principio de seguridad jurdica al que sirve, precisamente, el instituto de
la prescripcin.
Tambin discrepa de la solucin a la que llega la mayora porque el principio
constitucional de seguridad jurdica, cuando se trata de disciplinar el ius puniendi, impone
al legislador que las normas que dicte, adems de cumplir con la exigencia de certeza,
respeten una serie de principios y valores constitucionales en los que no tiene cabida que
una persona respecto de una coyuntura concreta quede sujeta sine die a la potestad
sancionadora del Estado. La seguridad jurdica implica que el transcurso del tiempo
determine la firmeza de esas situaciones, impide, precisamente mediante la institucin de la
prescripcin, que tales situaciones sigan vivas ms all de cierto horizonte temporal y
proscribe a todos los poderes pblicos que hagan que el transcurso del tiempo carezca de
toda influencia sobre la sujecin de las personas al ius puniendi del Estado. Por todo ello,
considera plenamente aplicable la doctrina de la sentencia 63/2005, sobre la prescripcin de
los delitos, y seala que la sentencia de la que discrepa, al respaldar la vinculacin de los
jueces inferiores a la doctrina fijada por el TS, est eliminando en la prctica las
posibilidades de que el propio TS llegue a tener planteado ante s un nuevo pleito que le
permita alterar su propia doctrina.
19. El Magistrado Prez Tremps, por su parte, considera que el fallo debera haber
declarado la inconstitucionalidad de los arts. 81

LTSV y 132

LRJAP por vulnerar el

principio de seguridad jurdica (art. 9.3 CE). Discrepa del corto alcance que la mayora ha
dado al principio de seguridad jurdica, al hacer una lectura aislada y descontextualizada del

14

Cano Campos - La imprescriptibilidad de las sanciones recurridas o la amenaza permanente del...

resto de principios recogidos en el art. 9.3 CE y otros valores constitucionales, as como de


la falta de ponderacin de determinadas circunstancias relevantes en la situacin jurdica
provocada, en concreto que se est ejerciendo el ius puniendi del Estado y que la situacin
se crea a partir del incumplimiento de una obligacin legal por parte del titular de ese poder.
La seguridad jurdica, dice, no es slo certeza y previsibilidad, sino tambin suma de
certeza y legalidad, jerarqua y publicidad, irretroactividad de lo no favorable, etc., de suerte
que permite promover la justicia y la igualdad en libertad (STC 27/1981 ). Aunque la
prescripcin es una institucin de libre configuracin legal, encuentra su justificacin en la
seguridad jurdica y supone una autolimitacin o renuncia del Estado al ius puniendi por el
transcurso del tiempo, que encuentra tambin fundamento en principios y valores
constitucionales, pues toma en consideracin la funcin de la pena y la situacin del
presunto inculpado, su derecho a que no se dilate indebidamente la situacin que supone la
virtual amenaza de una sancin penal (STC 157/1990 ). En atencin a todo ello, concluye
que existe una proyeccin del principio de seguridad jurdica, invocada correctamente por el
Jugado de lo contencioso-administrativo, que ha sido vulnerada por los preceptos
cuestionados y que consiste en que el ciudadano, ms all de poder conocer o prever las
consecuencias que se derivan de su conducta, no quede inmerso en una situacin de
absoluta indefinicin jurdica generadora de intranquilidad jurdica -en tanto que est
referida al ejercicio del ius puniendi estatal- y producida de manera arbitraria por parte del
titular de dicho ius puniendi -en tanto que deriva del incumplimiento de la Administracin de
una obligacin legal.
20. Para la magistrada Asua Batarrita tambin debera haberse estimado la cuestin
respecto a la inconstitucionalidad de los arts. 81 LTSV y 132 LRJAP, pues aunque no
vulneran, tal y como han sido interpretados por el TS, la doctrina constitucional sobre el
silencio negativo, son claramente contrarios al principio de seguridad jurdica. En su opinin,
el problema de seguridad jurdica no es de incertidumbre o imprecisin en cuanto al dies a
quo o al dies ad quem, ni en cuanto a su forma de cmputo, sino que durante un perodo de
tiempo indefinido (el de la resolucin del recurso de alzada, cuya finalizacin queda en
manos de la Administracin), no resulta aplicable ni la prescripcin de la infraccin ni la de
la sancin, lo que convierte en inoperativa e ilusoria la propia institucin de la prescripcin
en el mbito sancionador cuando la Administracin incumple su obligacin legal de resolver
el recurso de alzada. Considera plenamente aplicable la doctrina de la sentencia 63/2005
pues, aunque el problema planteado en ella no es el mismo, los preceptos legales
cuestionados no se compadecen con el fundamento material de la prescripcin en el mbito
sancionador que destaca dicha sentencia. Por lo dems, en el mbito punitivo, la
prescripcin no slo sirve al principio de seguridad jurdica (art. 9.3 CE), sino tambin a la
configuracin del marco temporal legtimo del ejercicio del ius puniendi estatal (art. 25.1

15

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Iustel

CE), un ius puniendi que no pude ser temporalmente indefinido respecto del momento de
los hechos sancionables ni respecto de las sanciones impuestas, la delimitacin del marco
temporal a tales efectos debe asegurar la certeza de su transcurso, no slo terica, sino
tambin efectivamente. Expresa tambin su opinin discrepante con las conclusiones de la
sentencia, pues se pregunta cmo podrn los particulares afectados defenderse de esas
consecuencias indeseables si la doctrina legal que produce tales consecuencias vincula a
todos los jueces y tribunales, si el TC desestima la cuestin que duda de la
constitucionalidad de la norma que las origina y si el particular afectado no puede ni
interponer un recurso de casacin en inters de ley ni tampoco uno ordinario cuando las
sanciones son inferiores a 150.000 euros. Concluye sealando que su opinin favorable a la
estimacin de la cuestin no excluye el reconocimiento de la libertad del legislador para
configurar los plazos de prescripcin y, en general, el rgimen jurdico, el sentido y el
alcance de la prescripcin de las infracciones que considere ms adecuado por razones de
poltica criminal parta atender a las caractersticas propias de la ejecucin de las sanciones
administrativa en cada mbito sectorial, y especialmente en el complejo mbito del trfico y
la seguridad vial.
21. Para el magistrado Ortega lvarez, el anlisis de la vulneracin de la seguridad
jurdica que hace la sentencia es puramente formal y supone una simplificacin del
problema planteado. En su opinin, resulta plenamente aplicable la doctrina de la STC
63/2005 sobre la prescripcin penal. La prescripcin, destaca, es una institucin de
naturaleza sustantiva o material en cuanto que limita o puede limitar el ejercicio del ius
puniendi por parte del poder pblico y expresa la necesidad de aproximacin del momento
de comisin de la infraccin con el ejercicio de la potestad sancionadora del
Administracin. La consecuencia de la doctrina legal del TS que asume la mayora del TC
es una ampliacin extralegal del plazo de prescripcin, el cual queda al albur de la decisin
de una de las partes, y supone una clara contradiccin con la propia razn de ser de la
prescripcin, que constituye la limitacin del ius puniendi de la Administracin por el
transcurso del tiempo buscando un razonable equilibrio entre la extensin temporal de la
posibilidad de ejercicio de ius puniendi con la situacin de incertidumbre del posible
sancionado y su derecho a que no se limite indebidamente la amenaza que supone la
imposicin de la sancin. Con dicha doctrina se beneficia a la Administracin, que puede
determinar el plazo de prescripcin, se minusvalora el derecho de los ciudadanos a recibir
una respuesta expresa y en plazo a sus recursos y se coloca al ciudadano recurrente en
una situacin peor por el simple hecho de ejercer su derecho a oponerse a la pretensin
sancionadora de la Administracin, lo que supone una vulneracin de la doctrina
constitucional sobre le silencio negativo. El que la sancin no gane firmeza es la
consecuencia lgica de las previsiones legales (tal y como han sido interpretadas por el

16

Cano Campos - La imprescriptibilidad de las sanciones recurridas o la amenaza permanente del...

TC), pero ello en nada debe afectar a los efectos del transcurso del tiempo sobre el ejercicio
de determinadas potestades, que es lo determinante de la prescripcin. Concluye
sealando que la cuestin de inconstitucionalidad debera haber sido estimada ya que los
arts. 81 LTSV y 132 LRJAP no satisfacen las exigencias del principio de seguridad jurdica
consagrado en el art. 9.3 CE.
V. PRESCRIPCIN DE LAS SANCIONES RECURRIDAS Y SEGURIDAD JURDICA
22. La seguridad jurdica es un valor irrenunciable del Estado de Derecho que resulta
ineludible para la consecucin de los restantes valores constitucionales. Se concreta en dos
16

exigencias, una de orden objetivo y otra de tipo subjetivo . En su dimensin objetiva, se


traduce en la formulacin adecuada de las normas del ordenamiento jurdico o correccin
estructural (lex previa, lex secripta, lex certa et estricta, etc.) y en su cumplimiento por parte
de sus destinatarios, especialmente los rganos encargados de su aplicacin (correccin
funcional). En su dimensin subjetiva encarna la certeza del Derecho y supone la
proyeccin de la seguridad objetiva en las situaciones personales, su reflejo en la conducta
de los sujetos. En este ltimo sentido, impone la posibilidad de conocimiento del Derecho
por parte de sus destinatarios de modo que puedan saber de antemano y con claridad lo
que est mandado, permitido o prohibido, para que, en funcin de ese conocimiento previo,
los destinatarios de las normas puedan organizar su conducta presente y programar su
17

actuacin futura bajo pautas razonables de previsibilidad .


23. En el mbito sancionador, como es bien sabido, la seguridad jurdica se traduce en
exigencias muy estrictas en orden a la tipicidad y taxatividad de las normas sancionadoras
(SSTC 137/1997 , 100/2003 , 196/2006 , 113/2008 , entre otras), prohbe la analoga in
peius (SSTC 133/1987 , 137/1997 , 127/2001 , 229/2007 , etc.), garantiza la irretroactividad
de las normas sancionadoras no favorables (SSTC 38/1997 ) e incluso se erige, segn
algunos, en el fundamento mismo del derecho a no ser sancionado ms de una vez por lo
mismo (non bis in idem). Las exigencia de certeza o seguridad, como es lgico, tambin se
proyecta sobre las normas que configuran el rgimen de la prescripcin de las infracciones
y de las sanciones. Pero la seguridad jurdica se ve afectada de diverso modo en la
prescripcin de las infracciones y en la prescripcin de las sanciones. En la prescripcin de
las infracciones, la seguridad jurdica se ve afectada por el retraso en la declaracin de

16

Vid. A. E. PREZ LUO, Seguridad jurdica, en E. GARZN VALDS y F. J. LAPORTA, El derecho y la


Justicia, 2 ed., Madrid, Trotta, 2000, pg. 483-484. Tambin, del mismo autor, La seguridad jurdica,
2 ed., Barcelona, Ariel, 1994, pgs. 30-37, donde seala que el silencio negativo de la Administracin
implica un dficit de la seguridad jurdica funcional o cumplimiento del Derecho por parte de sus
destinatarios, especialmente los rganos encargados de su aplicacin (pg. 36).
17

A. E. PREZ LUO, Seguridad jurdica, cit., pg. 484.

17

RGDA 31 (2012) 1-30

Iustel

responsabilidad e imposicin de la sancin: cuando el transcurso del tiempo desde la


comisin de la infraccin supera un umbral determinado, se acenta ilegtimamente en el
responsable de la infraccin la incertidumbre y hasta la estigmatizacin que conlleva, o
puede conllevar, un procedimiento administrativo sancionador, incertidumbre que es
18

razonable graduar temporalmente en funcin de la gravedad de la infraccin cometida . En


la prescripcin de las sanciones, sin embargo, la seguridad jurdica opera de diverso modo,
pues ahora atiende al hecho de que el retraso en la ejecucin de la sancin repercute
negativamente en su contenido aflictivo ya que al no ejecutarse la sancin no se termina de
pasar pgina respecto de la infraccin cometida, de saldar cuantas con la sociedad.
24. Pues bien, la consideracin de que cuando una sancin se recurre en alzada no
transcurre ni el plazo de prescripcin de la infraccin ni el de la sancin vulnera la seguridad
jurdica que garantiza la CE. Sin reiterar de nuevo los argumentos de los votos discrepantes
con la sentencia, que me parecen acertados, si la Administracin, con su inactividad,
mantiene indefinidamente abierto el plazo de prescripcin, se acenta de forma ilegtima en
el autor de la infraccin la incertidumbre ligada a una responsabilidad sancionadora para la
que -no se olvide- el legislador ha previsto un plazo de extincin.
Los destinatarios de las normas en un Estado que garantiza la seguridad jurdica no slo
deben conocer de antemano y con claridad los comportamientos que se reputan infraccin y
la responsabilidad que conlleva su comisin, sino tambin el tiempo durante el cual dicha
responsabilidad puede serles exigida. Los ciudadanos no slo deben saber por qu se les
sanciona sino tambin hasta cundo se les puede sancionar. Y tienen que poder saberlo
sobre la base de parmetros objetivos no en funcin de la voluntad del sujeto que,
precisamente, les sanciona. Slo as podrn programar su actuacin jurdica futura bajo
pautas razonables de certidumbre. Por eso, la ley fija determinados plazos temporales de
prescripcin tanto de las infracciones como de las sanciones. Es evidente que esa
certidumbre y previsibilidad no concurren en el caso que nos ocupa. Cuando el sancionado
recurre la sancin en alzada no puede programar su actuacin futura de forma razonable y
previsible (permaneciendo a la espera, interponiendo el recurso contencioso, etc.), porque,
aunque sabe que la Administracin debe resolver el recurso y notificarle su resolucin en el
plazo de tres mes, no sabe si realmente le va a contestar o no y, en el caso de que
finalmente lo haga, en qu sentido lo va a hacer. Hay, por consiguiente, una clara

18

J. L. DEZ RIPOLLS, Algunas cuestiones sobre la prescripcin de la pena, cit., pg. 5; R.


CABALLERO SNCHEZ, Prescripcin de infracciones y sanciones, cit., quien precisa que la
responsabilidad derivada de un comportamiento infractor no puede estar indefinidamente pendiente
como una espada de Damocles sobre la persona responsable. La vida exige terminar pasando pgina
respecto de las acciones cometidas, sin tener que arrastrar el fardo cada vez mayor de
responsabilidades pasadas, siempre de manera proporcionada a la gravedad de la conducta
realizada (pg. 641). En la jurisprudencia, por ejemplo, STS de 17 de octubre de 2008 (recurso de
casacin nm. 8525/2004).

18

Cano Campos - La imprescriptibilidad de las sanciones recurridas o la amenaza permanente del...

indeterminacin e imprevisibilidad en el inicio del cmputo del plazo de prescripcin, que se


supedita a que la Administracin quiera resolver el recurso que el particular se ha visto
obligado a interponer para poder acceder despus a la jurisdiccin contenciosoadministrativa. El conocimiento de que el plazo de prescripcin de la sancin comenzar
cuando la Administracin resuelva el recurso (momento en que la sancin devendr firme
en va administrativa) no es certeza de nada, pues el ciudadano ni siquiera tiene
certidumbre de si lo va a resolver o no, por lo que no sabe si alguna vez va a comenzar o no
a correr el plazo de prescripcin de la sancin. Lo nico cierto para el ciudadano es que la
prescripcin seguir interrumpida sine die a voluntad o capricho de la Administracin.
VI. LA DESVIRTUACIN DEL SILENCIO NEGATIVO
25 Tras su nueva configuracin por la Ley 4/1999, de 13 de marzo, de reforma de la
LRJAP , el silencio negativo no exime a la Administracin del deber de resolver, no
convierte a la sancin en definitiva y firme en va administrativa, es una pura ficcin legal y
tiene los solos efectos de permitir la interposicin del recurso contencioso correspondiente
(SSTC 3/2001 , 188/2003 , 220/2003 , 14/2006 , 243/2006 , entre otras muchas). La norma
que el TS extrae del art. 132 LRJAP, y que el TC considera conforme a la CE (aunque
precisa que no es la nica interpretacin posible del precepto), tambin se aparta, en mi
opinin, de la doctrina del TC sobre el silencio negativo.
Con dicha interpretacin, en efecto, la Administracin obtiene beneficio de su propio
incumplimiento pues paraliza cuanto quiere el plazo de prescripcin de las sanciones y con
ello la extincin de la responsabilidad sancionadora. El silencio es una tcnica (obsoleta) al
servicio de los ciudadanos, por lo que la Administracin no puede ampararse en ella para
19

dejar indefinidamente abierto el plazo para ejercer su potestad para sancionar . Si la


Administracin resuelve el recurso, la sancin ser firme en va administrativa, comenzar a
correr su plazo la prescripcin y el transcurso del tiempo sin que se ejecute la sancin
beneficia al particular. Pero si la Administracin, infringiendo la ley, calla y no resuelve, la
prescripcin de la infraccin (que es la nica cuyo plazo comenz a correr) ya no se
reanuda, en tanto que el plazo de prescripcin de la sancin no comienza a correr hasta
que no resuelva expresamente el recurso. Mientras hay silencio no hay prescripcin.
Permitir que la Administracin pueda, con su simple inactividad, mantener indefinidamente
abierta la posibilidad de ejercer dicha potestad supone, si el sancionado no acude al

19

Lo destaca certeramente el voto particular de la STS de 15 de diciembre de 2004 y, ya antes, la


STSJ de Canarias (Las Palmas) de 10 de septiembre de 1999 (Ar. 3300). Vid. tambin la STSJ de
Murcia de 28 de febrero de 2005 (Ar. 853). En la doctrina, V. AGUADO I CUDOL, Prescripcin y
caducidad, cit., pg. 165; R. CABALLERO SNCHEZ, Prescripcin de infracciones y sanciones, cit.,
pg. 661.

19

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contencioso-administrativo, un apoderamiento a la Administracin para convertir en


imprescriptibles todas las infracciones, sacando as provecho de su propio incumplimiento y
convirtiendo en un privilegio (su inactividad), lo que realmente constituye la inobservancia
de un deber (el de resolver).
Desde la posicin jurdica del ciudadano, aunque el silencio tenga como efecto favorable
para el recurrente la garanta de que la Administracin no puede ejecutar la sancin hasta
que no responda, tambin tiene unos claros efectos perniciosos, pues el tiempo ya no juega
a favor de la extincin de su responsabilidad, queda indefinidamente abierta la posibilidad
de que se desestime su recurso y permanecer sine die bajo la amenaza de que la sancin
pueda ser ejecutada si la Administracin lo desestima expresamente. Unos efectos que la
Ley, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional sobre el silencio negativo, ni prev ni
quiere: La desestimacin por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los
interesados la interposicin del recurso contencioso-administrativo que resulte procedente
(art. 43.2 LRJAP). Sostener que el interesado puede acudir a la va judicial para evitar esa
situacin supone desconocer que le puede interesar ms dejar pasar el tiempo, esperando
alcanzar el trmino de la prescripcin, que interponer el recurso contencioso-administrativo.
Privarle de esa posibilidad de actuacin supone perjudicarle y permitir que la Administracin
se beneficie de su pasividad en resolver.
26. Por lo dems si, como seala el propio TC (por ejemplo, en sus sentencias 188/2003
y 220/2003 ), el silencio negativo es una institucin creada para evitar los efectos
paralizantes de la inactividad administrativa, es evidente que en este caso dicha finalidad
no se cumple, pues la Administracin tiene la garanta y la completa seguridad de que,
aunque no conteste y permanezca inactiva cuanto quiera, vulnerando su deber legal de
resolver, su potestad para sancionar no va a prescribir.
En definitiva, la norma cuya constitucionalidad sostiene la mayora del TC desvirta por
completo la finalidad de la institucin del silencio administrativo negativo, pues transforma
en una posicin de ventaja lo que no es mas que el incumplimiento de un deber legal de la
Administracin, provocando incertidumbre y unos efectos indeseables en los ciudadanos
recurrentes que vern como el transcurso del tiempo (tanto cuanto quiera la Administracin)
en nada afecta a la consolidacin de sus posiciones jurdicas y a la extincin de su
responsabilidad por mucho que la ley haya previsto expresamente determinados plazos
para ello.
VII. LA AUSENCIA DE LA NECESIDAD DE CASTIGO
27. El TC, al rechazar sin justificacin alguna la aplicacin de su doctrina sobre la
prescripcin penal sentada en la sentencia 63/2005, slo analiza la cuestin desde la
perspectiva de la seguridad jurdica y su doctrina sobre el silencio negativo de la

20

Cano Campos - La imprescriptibilidad de las sanciones recurridas o la amenaza permanente del...

Administracin, obviando otras cuestiones que subyacen en el fundamento mismo de la


prescripcin (tanto de los ilcitos penales como administrativos) y que entroncan con la
clusula del Estado de Derecho y la interdiccin de la arbitrariedad de los poderes pblicos
o afectan, como veremos en el siguiente apartado, a autnticos derechos fundamentales en
el mbito sancionador.
28. La eficacia del Derecho sancionador no slo requiere certeza acerca de las
concretas consecuencias punitivas que acarrea la comisin de una infraccin y del tiempo
durante el cual tales consecuencias pueden exigirse, sino tambin una proximidad o
inmediacin temporal entre la infraccin cometida y la imposicin de una sancin, as como
entre la imposicin de sta y su efectivo cumplimiento o ejecucin. Por eso, el fundamento
de la prescripcin de las infracciones est vinculado, ante todo, a la ausencia de necesidad
de castigo tras el transcurso de cierto tiempo. Ello es debido a que los efectos que se
persiguen con la declaracin de responsabilidad y la imposicin de una sancin
desaparecen o se atenan con el paso del tiempo, pues para que puedan cumplirse los
fines retributivos y preventivos que se asocian a la imposicin de un castigo es preciso que
se mantenga en los destinatarios de las normas sancionadoras una asociacin cognitiva
entre la realizacin del comportamiento contrario a tales normas y la posterior declaracin
20

de responsabilidad e imposicin de la sancin . Dicha asociacin, que liga a la realizacin


de una accin el conocimiento de que ser castigada, resulta ms difcil a medida que el
comportamiento infractor se aleja en el recuerdo, por lo que, desde el punto de vista de la
prevencin especial, si al infractor se le impone una sancin pasado un tiempo significativo
desde que cometi la infraccin sentir la reaccin punitiva como una respuesta a
21

destiempo y, por ello, injusta . Por eso se fijan plazos de prescripcin. La sancin es un
castigo y como tal, y para que sea efectiva, debe imponerse a tiempo, pues de lo contrario

20

J. L. DEZ RIPOLLS, Algunas cuestiones sobre la prescripcin de la pena, cit., pg. 4; R.


CABALLERO SNCHEZ, Prescripcin de infracciones y sanciones, cit., quien considera que, adems de
la seguridad jurdica, tambin los fines de prevencin general y especial que cumplen las funciones
represoras de las Administraciones pblicas quedan frustrados cuando no hay la debida contigidad
temporal entre accin infractora y reaccin sancionadora. Incluso del derecho a la tutela judicial
efectiva (art. 24 CE) y a un proceso sin dilaciones indebidas (art. 6.1 CEDH) se deriva el derecho de
los interesados a una resolucin gil de los procedimientos y procesos, especialmente cuando se
refieren a potestades de intervencin (pg. 642).
21

J. L. DEZ RIPOLLS, Algunas cuestiones sobre la prescripcin de la pena, cit., pg. 4. Como
seala esta mismo autor, el fundamento de la prescripcin de la sancin coincide slo parcialmente
con lo apuntado. La necesidad de ejecucin de la sancin no cabe identificarla sin ms con la
necesidad de declaracin de responsabilidad de imposicin de la sancin, pues, con carcter general,
cabe la posibilidad de sustituir una sancin por otra, la suspensin de la ejecucin de la sancin o la
condonacin de algunas de ellas (art. 190 LGT). La funcin de prevencin general de la sancin puede
verse afecta por el transcurso del tiempo de un modo ms intenso que en el caso de la prescripcin de
la infraccin, tanto por el mayor perodo de tiempo transcurrido desde la comisin de la infraccin,
como por los efectos disuasorios que la propia resolucin sancionadora en s misma ya produce (pgs.
5-6).

21

RGDA 31 (2012) 1-30

Iustel

carecer de sentido o justificacin. As, de la misma manera que no tiene sentido que
castigue a mi hijo de nueve aos a la semana de haber realizado algo que no debe, tambin
carece de toda justificacin, y mi hijo ver el castigo como injusto, si ante su protesta le digo
que pensar durante unas horas si le castigo o no, pero luego, al cabo de dos semanas, le
comunico que he decidido imponerle el castigo y procedo a su imposicin.
A este fundamento material de la prescripcin (de la infraccin) se refiere la STC
63/2005: Los plazos de prescripcin responden pues, esencialmente, a un deseo de
aproximacin del momento de la comisin del delito al momento de imposicin de la penal
legalmente previstas, dado que slo as pueden satisfacerse adecuada y eficazmente las
finalidades de la pena (FJ 4). El establecimiento de un plazo de prescripcin obedece a
la voluntad inequvocamente expresada por el legislador penal de limitar temporalmente el
ejercicio del ius puniendi por parte del Estado en atencin a la consideracin de que el
simple transcurso del tiempo disminuye las necesidades de respuesta penal (FJ 6). Esta
doctrina, como recuerda el voto particular del Magistrado D. Lus Ignacio Ortega lvarez, es
aqu plenamente aplicable. Pues, como dice en su voto la magistrada D Adela Asua, el
argumento utilizado por la mayora del TC para considerar que dicha doctrina no se aplica a
las sanciones administrativas no es de recibo, ya que el CP tambin contiene penas no
privativas de libertad y la diferencia entre las sanciones penales y las administrativas no
siempre es la mayor gravedad de las primeras, de modo que el apartado 3 del art. 25 CE
no puede ser utilizado para desgajar lo que el constituyente ha considerado de forma
unitaria en el apartado 1 del mismo precepto: el ordenamiento del Estado se rige, como
regla general, por los mismos principios sustantivos. La sentencia de la mayora, concluye
dicho voto, no explica cules son las singularidades administrativas que concurren para
justificar una relajacin o modulacin tan relevante como sera la exclusin de la
prescripcin de las sanciones administrativas del mbito del art. 25.1 CE.
29. Pero, tiene realmente algn engarce en la CE ese fundamento material de la
prescripcin? Entiendo que s. El ejercicio del ius puniendi en un Estado de Derecho slo
est justificado y no resulta arbitrario si las sanciones cumplen de forma adecuada y eficaz
las funciones retributivas y preventivas propias de las mismas. La voluntad expresada de
forma inequvoca por el legislador de limitar temporalmente el ejercicio de la potestad
sancionadora de la Administracin obedece a la consideracin de que el transcurso del
tiempo elimina la necesidad de las sanciones, precisamente porque carecen de justificacin
al dejar de cumplir ya los fines legtimos que las justifican. La posibilidad de imponer
sanciones administrativas sin sujecin a lmite temporal alguno, a que conduce la
interpretacin del art. 132

LRJAP cuestionada, desconoce por completo esos fines

legtimos de las sanciones, nicos que justifican el ejercicio no arbitrario del ius puniendi en
un Estado de Derecho. Parece razonable sostener que en un Estado calificado como tal

22

Cano Campos - La imprescriptibilidad de las sanciones recurridas o la amenaza permanente del...

(entre cuyos postulados clsicos, no se olvide, se encuentran el imperio de la ley -y la


sumisin a ella de la Administracin- y la garanta de los derechos y libertades) los
ciudadanos tienen derecho a que no se les impongan sanciones a destiempo e injustas
porque ya no cumplen su funcin. Por eso, la prescripcin no es slo una cuestin de
legalidad ordinaria. Si as fuera, el legislador, por ejemplo, podra establecer la
imprescriptibilidad de infracciones tales como no respetar un ceda el paso, no tener a
disposicin de los consumidores hojas de reclamaciones o fumar en un espacio pblico; o
disponer que una sancin de 100 euros prescribe a los 20 aos. Parece evidente que
previsiones de ese tipo vulneraran el principio de interdiccin de la arbitrariedad de los
poderes pblicos, la seguridad jurdica, la finalidad de las sanciones propias de un Estado
de Derecho y el derecho de los ciudadanos a no ser sancionados de forma intil o
innecesaria. Una cosa es que el legislador pueda regular, con un amplio margen de
apreciacin o libertad, los plazos de prescripcin de las infracciones y sus sanciones o las
reglas para computarlos e interrumpir la prescripcin y otra, bien distinta, que la regulacin
22

de la prescripcin carezca de toda relevancia constitucional .


30. Desde esta perspectiva, es claro que la interpretacin que se hace del art. 132
LRJAP resulta contraria a los referidos principios constitucionales. Por ello, la STC 37/2012
debera haber declarado su inconstitucionalidad y el TS, al reconsiderar en el futuro la
cuestin, modificar su doctrina y sostener que el plazo de prescripcin de la infraccin debe
reiniciarse si la Administracin no resuelve en plazo el recurso de alzada contra la sancin
impuesta. Aunque la imperfeccin de la regulacin actual tambin permite sostener que, en
tal caso, debera iniciarse el plazo de prescripcin de la sancin. Por eso, quien debera
aclarar esta cuestin cuanto antes y establecer qu plazo de prescripcin ha de correr
mientras la Administracin no resuelve el recurso es el propio legislador. Con la actual
regulacin, que condiciona el comienzo del plazo de prescripcin de la sancin a su firmeza
en va administrativa, parece que resultan de ms peso los argumentos que abogan porque
el que se reinicie sea el plazo de prescripcin de la infraccin. Por lo siguiente.
El fundamento de la prescripcin de las infracciones reside, como se acaba de ver, en la
ausencia de necesidad de la sancin cuando transcurre un determinado plazo de tiempo, el
previsto por el legislador. Si un comportamiento sancionable se deja de perseguir durante
un tiempo determinado (que vara en funcin de su gravedad) la sancin ya no ser

22

La STC 157/1990, de 18 de octubre , seal ya que determinar el rgimen jurdico de las


infracciones penales es algo que corresponde hacer al legislador, de acuerdo con los criterios de
poltica criminal y de seguridad jurdica que considere idneos en cada caso concreto, pero, dados los
valores constitucionales en juego, sera cuestionable constitucionalmente un sistema jurdico penal
que consagrara la imprescriptibilidad absoluta de los delitos y faltas. Como dice el voto particular del
magistrado Gay Montalvo a la sentencia aqu analizada, hay categoras jurdicas reguladas en la
legislacin ordinaria cuya aplicacin al caso concreto exige tener presente principios constitucionales,
de modo que ciertas lecturas pueden ser contrarias a stos.

23

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Iustel

necesaria y la Administracin dejar de estar legitimada para perseguirla. Podra decirse, en


efecto, que, al resolver el procedimiento administrativo sancionador, la Administracin ya ha
declarado la responsabilidad sancionadora del infractor y se ha pronunciado acerca de la
necesidad de que se le imponga una sancin, de modo que, en va de recurso
administrativo, no cabe hablar de prescripcin de la infraccin porque ya se ha impuesto la
sancin por su comisin. Pero, en la medida en que la misma se ha recurrido ante la propia
Administracin, puede sostenerse que sta todava no ha dicho la ltima palabra. Por
mucho que el TS y el TC digan que en la posterior va de recurso de alzada la
Administracin ejercita una potestad administrativa distinta, no es indiferente la actuacin
23

administrativa que se revisa . Afirmar que la va de recurso no tiene finalidad sancionadora


sino de control de la legalidad es decir las cosas a medias, pues se trata de controlar,
precisamente, la legalidad de la imposicin de una sancin. La resolucin del recurso contra
una sancin tiene por finalidad determinar si, con arreglo al ordenamiento jurdico, la
infraccin cometida debe ser o no sancionada, si el comportamiento realizado debe
castigarse o no. Antes de la resolucin del recurso, la Administracin todava no se ha
pronunciado definitivamente en orden a si debe imponerse o no una sancin, an no ha
dicho su ltima palabra y, por eso, puede considerarse que no ha ejercido de forma plena y
definitiva su potestad para sancionar. Una prueba evidente de ello es que, en la va de
recurso, la Administracin puede subsanar los vicios formales en los que se ha incurrido
durante la tramitacin del procedimiento sancionador, incluida la vulneracin de los
derechos fundamentales aplicables al mismo (por todas, STC 59/2004 ), y, tambin, al igual
que sucede en el proceso contencioso-administrativo (STS de 23 de abril de 2007, RJ
2007/3763), puede recalificar los hechos y cambiar el tipo de las infracciones homogneas
(pues, en tal caso, no se vulnera el derecho a conocer la acusacin), siempre y cuando no
incurra en una reformatio in peius.
Por lo dems, tampoco puede ignorarse que cuando se interpone un recurso
administrativo y no se resuelve en el plazo establecido, la desestimacin del mismo por
silencio no impide que an sea posible que la Administracin conteste, estime el recurso y,
por tanto, establezca que no procede la imposicin de la sancin o procede imponer una
menor. Si la Administracin no resuelve el recurso, y esa situacin de incertidumbre acerca
de si es necesaria o no la sancin se mantiene de forma indefinida, la asociacin cognitiva
que se debe mantener en el ciudadano entre la realizacin del comportamiento infractor y la
posterior declaracin de responsabilidad e imposicin de la sancin (que est todava en el

23

La STS de 27 de mayo de 1992 (ponente Garca Manzano) ya haba dicho que la tardanza en
resolver un recurso de alzada, en nada afecta a la prescripcin de la infraccin pues la va de recurso
se orienta no a perseguir la infraccin sino, simplemente, a determinar si el rgano jerrquicamente
inferior actu con arreglo al ordenamiento jurdico.

24

Cano Campos - La imprescriptibilidad de las sanciones recurridas o la amenaza permanente del...

aire al no contestar el recurso la Administracin) se diluye, se aleja en el recuerdo, y el


castigo comienza a hacerse innecesaria. Por eso, una resolucin extempornea del recurso
pasado un determinado plazo (el de prescripcin de la infraccin, computado desde que se
debi resolver el recurso y no se hizo) confirmando la sancin impuesta, se ver igualmente
como una respuesta injusta y arbitraria y la sancin como reproche, castigo o retribucin no
cumplir los fines legtimos que justifican el ejercicio del ius puniendi en un Estado de
Derecho.
31. Algunos autores han sostenido, sin embargo, que a partir de ese momento lo que
debera comenzar a correr es el plazo de prescripcin de la sancin, pues sta adquirira
firmeza en va administrativa en defecto de resolucin expresa, aunque la Administracin no
24

podra beneficiarse de su propio incumplimiento y, por tanto, no podra ejecutar la sancin .


Podra considerarse, en efecto, que al desestimarse el recurso por silencio, habra una
sancin slo impugnable en va contencioso-administrativo. Es decir, podra sostenerse que
un acto es firme en va administrativa cuando no es susceptible de recurso alguno en dicha
va, bien porque no se haya interpuesto en el plazo establecido, bien porque el interpuesto
haya sido desestimado (por silencio), aunque haya habido resolucin expresa. Pero esto
choca con la doctrina del propio TC, de la que por supuesto se puede discrepar a estos
efectos, que excluye que la resolucin objeto de un recurso de alzada pueda alcanzar
firmeza hasta que no se desestime ste expresa y totalmente, pues hasta ese momento la
Administracin puede decidir cuantas cuestiones plantee el recurso (STC 243/2006, FJ 5 ).
En esta sentencia, el TC aade que el deber de la Administracin de resolver el recurso y
su potestad para hacerlo en sentido estimatorio, revocando o anulando totalmente la
sancin impugnada en alzada, resultan incompatibles con la atribucin a sta de la nota de
firmeza antes de la resolucin expresa de aqul y esa incompatibilidad, que se inicia con la
interposicin tempornea del recurso, subsiste en tanto no se produzca esa resolucin
expresa, con independencia de que ello tenga lugar dentro del plazo legal concedido a la
Administracin o una vez expirado ste. [] Tampoco el transcurso del plazo establecido
en el art. 46.1 LJCA para interponer el recurso contencioso-administrativo contra actos
presuntos sin hacer uso del mismo permite lgicamente atribuir firmeza a la resolucin
administrativa combatida en el recurso de alzada no resuelto (STC 243/2006, FJ 5).

24

Vid. V. AGUADO I CUDOL, Prescripcin y caducidad en el ejercicio de potestades administrativas,


Barcelona, Marcial Pons, 1999, pg. 165; A. M. BUENO ARMIJO, La extincin de la responsabilidad
administrativa sancionador, en M. REBOLLO PUIG, M. IZQUIERDO CARRASCO, L. ALARCN SOTOMAYOR, A.
M. BUENO ARMIJO, Derecho administrativo sancionador, Valladolid, Lex Nova, 2010, pg. 885; M. J.
ALONSO MAS, Recursos administrativos contra sanciones administrativas, en B. LOZANO CUTANDA
(dir.), Diccionario de sanciones administrativas, cit., pg. 951. Lo afirma tambin la STSJ de Madrid de
28 de octubre de 2004.

25

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La reanudacin del plazo de prescripcin de la infraccin, o el inicio del computo del


plazo de prescripcin de la sancin, se paralizara si el interesado interpone el recurso
contencioso-administrativo. En tal caso, la prescripcin la interrumpe el propio particular, tal
y como prevn expresamente los arts. 68 y 189.3.b) de la LGT . Problema distinto es el de
la posible reanudacin de la prescripcin en el proceso contencioso-administrativo si este se
demora de forma indebida o injustificada. Desde la perspectiva del fundamento material de
la prescripcin de las infracciones y sanciones que aqu se ha sostenido, no encuentro
razones para negar que la prescripcin pueda operar (como ocurre en el proceso penal) en
el proceso contencioso administrativo, lo que nos lleva al tema crucial, en el que aqu puede
entrarse ahora, de la inadecuacin del actual sistema de control judicial de las sanciones
administrativas.
VIII. LA PRESCRIPCIN Y LOS DERECHOS FUNDAMENTALES: EL DERECHO DE
DEFENSA Y EL DERECHO A LA LEGALIDAD SANCIONADORA
32. Tambin hay derechos fundamentales que podran verse afectados por una
interpretacin del art. 132

LRJAP que conduce a una interrupcin sine die de la

prescripcin de la potestad sancionadora de la Administracin. En concreto, el derecho de


defensa previsto en el art. 24.2 CE y hasta el derecho a la legalidad sancionadora que
reconoce el art. 25.1 de la CE que, desde luego, y a pesar de lo que han dicho tanto el TS
como el TC en esta sentencia, podran ser esgrimirlos por un particular que ve como la
Administracin resuelve expresamente el recurso de alzada contra su sancin cuando ya ha
transcurrido el plazo de prescripcin de la infraccin previsto expresamente por la Ley.
Por un lado, el devenir temporal dificulta la posibilidad de obtener las pruebas precisas
para verificar la responsabilidad de quien ha cometido una infraccin, para asegurar su
25

fiabilidad o para permitir una adecuada valoracin de las mismas . Como tambin dificulta
progresivamente la posibilidad de que el acusado pueda presentarlas o proponerlas, lo que
en ltimo trmino repercute en el derecho de defensa que rige en el mbito sancionador
(art. 24.2

CE). En efecto, cuando la Administracin resuelve extemporneamente el

recurso, la sancin pasa a ser firme en va administrativa y comenzara a correr su plazo de


prescripcin. En el mbito penal se afirma que el derecho constitucional a la defensa ya no
desempea papel alguno en la prescripcin de las sanciones, pues ya hay una sancin
firme. Pero en el mbito administrativo ello no es as, pues el plazo de prescripcin de la
sancin comienza con la firmeza de sta en va administrativa, de modo que es entonces
cuanto contra ella se puede entablar un proceso contencioso-administrativa en el cual, al

25

26

J. L. DEZ RIPOLLS, Algunas cuestiones sobre la prescripcin de la pena, cit., pg. 5.

Cano Campos - La imprescriptibilidad de las sanciones recurridas o la amenaza permanente del...

26

ser una primera instancia jurisdiccional capaz de otorgar una justicia plenaria y efectiva ,
el sancionado puede ejercer de forma plena su derecho de defensa y proponer todos los
medios de prueba que tenga por conveniente aunque no los haya propuesto ante la
Administracin y sea cual fuere el contenido del expediente administrativo sancionador.
Este derecho de defensa que el sancionado puede ejercer plenamente en el contenciosoadministrativo, y sin vinculacin alguna a su actuacin previa en el procedimiento
administrativo previo, se ver condicionado y mermado progresivamente con el paso del
tiempo si se acepta la tesis del TS declarada conforme a la CE y se permite que la
Administracin pueda resolver sine die el recurso de alzada y proceder a la ejecucin de la
sancin.
33. El derecho fundamental a la legalidad sancionadora puede verse afectado, adems,
de dos formas distintas. La CE no garantiza expresamente la prescripcin de las
infracciones y sanciones, pero la ley establece siempre un plazo de prescripcin de ambas.
Por consiguiente, los ciudadanos tienen derecho a que la Administracin ejerza la potestad
sancionadora dentro del plazo temporal previsto por el legislador. Una interpretacin de la
ley que hace ilusorio el plazo de prescripcin establecida por la misma, y lo deja en manos
de la Administracin titular de la potestad sancionadora, vulnera el derecho fundamental a la
legalidad sancionadora, pues en la medida en que la norma que establece un plazo de
extincin de la responsabilidad por el simple transcurso del tiempo forma parte de la
legislacin vigente en el momento de producirse la accin u omisin, se estara ignorando
un elemento de la norma sancionadora contra el infractor (nadie puede ser sancionado -dice
el art. 25.1 CE- por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan
infraccin administrativa segn la legislacin vigente en aquel momento). Podra decirse,
cierto, que la no prescripcin de la infraccin ni de la sancin durante la resolucin de un
recurso de alzada no forma parte de la legalidad sancionadora porque, precisamente, se
trata de una norma legal que el TS deduce del art. 132 LRJAP. Pero, de la misma forma
que en el caso del silencio negativo el TC tiene en cuenta su nueva configuracin en la
LRJAP para sostener, por irrazonable y contraria al derecho a la tutela judicial efectiva, una
interpretacin de tales normas que impongan un plazo para recurrir el silencio negativo,
tambin se puede sostener aqu que vulnera el derecho a la legalidad sancionadora, por
irrazonable, una interpretacin segn la cual la simple inactividad de la Administracin
permite la imprescriptibilidad de la potestad sancionadora cuando el legislador ha previsto
expresamente un plazo de prescripcin para el ejercicio de dicha potestad. Con la diferencia
de que en el caso del silencio hay normas expresas que, se quiera admitir o no, es claro

26

E. GARCA DE ENTERRA, Las transformaciones de la justicia administrativa: de excepcin singular a


la plenitud jurisdiccional. Un nuevo cambio de paradigma?, Madrid, Civitas, 2007, pgs. 145 y 147.

27

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que prevn un plazo para recurrir el silencio negativo de la Administracin (arts. 116.2
LRJAP y 46.4 LJCA), mientras que aqu no hay ninguna norma expresa que establezca
que la prescripcin no juega en va de recurso de alzada.
En segundo lugar, hay que tener en cuenta que en el art. 132 LRJAP hay una laguna,
pues no prev nada acerca de la prescripcin de las infracciones y sanciones cuando la
Administracin no resuelve en plazo un recurso de alzada. El TS, al extraer la referida regla
y colmar esa laguna, est realizando una interpretacin extensiva in peius de las normas
sobre la interrupcin de la prescripcin, lo que tambin vulnera el derecho fundamental del
art. 25.1 CE (SSTC 151/1997 , 185/2000 , 111/2004 , 36/2010 , entre otras) y crea,
adems, una norma sancionadora que carece de los requisitos constitucionales de tipicidad
y taxatividad: una norma que dice que el plazo de prescripcin de las sanciones recurridas
no corre hasta que lo decida la Administracin no es una norma cierta, pues impide al
ciudadano conocer con antelacin de forma clara y objetiva los lmites temporales de la
responsabilidad en la que incurre al cometer una infraccin. Parece mucho ms acorde con
las garantas constitucionales por las que se rige la potestad sancionadora de la
Administracin realizar, como he defendido ms arriba, una interpretacin analgica in
bonus y sostener que, en este caso, la solucin debe ser la misma que la prevista
expresamente para la paralizacin del procedimiento sancionador por causa no imputable al
interesado, esto es, la reanudacin del plazo de prescripcin de la infraccin a partir del
momento en que ha transcurrido el plazo para resolver el recurso de alzada.
IX. PRESCRIPCIN O CONDICIN SUSPENSIVA?
34. Por ltimo y para concluir, con la interpretacin que hace el TS del art. 132 LRJAP y
el TC considera acorde con la CE, se difumina por completo la institucin de la prescripcin,
se desvirta su carcter objetivo que liga la estabilizacin de las situaciones jurdicas al
transcurso del tiempo, y se convierte en algo totalmente diferente.
Nuestro ordenamiento jurdico slo habilita a la Administracin para que ejerza su
potestad sancionadora dentro del marco temporal determinado por las leyes. Podr
discutirse si la determinacin del plazo de prescripcin de las infracciones y sanciones est
sujeto o no a reserva de ley, pero es claro que la determinacin de los plazos debe hacerlo
27

una norma jurdica, de rango legal o reglamentario, con carcter objetivo y general . Son
las normas jurdicas las que establecen un plazo transcurrido el cual se hace primar el
inters en la seguridad jurdica y la ausencia de necesidad de la sancin sobre los bienes e

27

La jurisprudencia entiende que la reserva del ley del art. 25.1 CE no abarca la determinacin del
plazo de prescripcin. Vid. SSTS de 16 de mayo de 200 y de 24 de julio de 2000. En la doctrina, vid. A.
NIETO GARCA, Derecho administrativo sancionador, 5 ed., Madrid, Tecnos, 2012, pg. 534.

28

Cano Campos - La imprescriptibilidad de las sanciones recurridas o la amenaza permanente del...

intereses que se protegen con el ejercicio de la potestad sancionadora, al punto que pasado
cierto tiempo la responsabilidad se extingue y las sanciones que se pretendan imponer o
ejecutar son nulas de pleno derecho. Al servicio de todo ello est el instituto de la
prescripcin, que marca el lmite temporal para el ejercicio legtimo de la potestad
sancionadora, protege la seguridad jurdica y garantiza el mantenimiento de las situaciones
28

de hecho establecidas . Como seala expresamente la STC 63/2005, de 14 de marzo , la


prescripcin supone una renuncia o autolimitacin del Estado al ius puniendi motivada por
el mero transcurso de un perodo de tiempo ms o menos dilatado, un instrumento de
naturaleza sustantiva a travs del cual se manifiesta la extensin temporal de la posibilidad
de ejercicio del ius puniendi por parte del Estado (FJ 5).
35. La prescripcin constituye un lmite temporal objetivo y externo, indisponible por las
partes. Siempre que hay inactividad de la Administracin, como aqu ocurre, se reanuda el
plazo de prescripcin (el de la infraccin o el de la sancin). Incluso cuando los
procedimientos caducan, el plazo de caducidad se computa a efectos de prescripcin, pues
aunque la caducidad no produce la prescripcin de las acciones de la Administracin, el
procedimiento caducado no interrumpe el plazo de prescripcin (art. 44.2 en relacin al art.
92.3

LAP). Por eso, carece de toda justificacin que el plazo de prescripcin de la

infraccin se reinicie si el procedimiento sancionador est paralizado durante ms de un


mes, y no suceda lo mismo si la Administracin no contesta en plazo el recurso y se
pronuncia sobre la legalidad o no de la sancin.
Con la doctrina legal del TS, ahora avalada por el mximo intrprete de la CE, la
prescripcin se convierte en algo subjetivo, interno y hasta arbitrario, pues se deja en
manos de la Administracin el carcter prescriptible o no de su propia potestad para
sancionar. Lo que es una institucin en virtud de la cual se extingue un derecho o potestad
por el simple transcurso del tiempo marcado por la ley se transforma en otra totalmente
distinta en virtud de la cual la extincin o no de esa potestad se hace depender de un hecho
incierto: la resolucin o no del recurso por parte de la Administracin. La prescripcin se
transforma as en una suerte de condicin suspensiva (la eficacia extintiva de la
prescripcin no comienza hasta que la Administracin no resuelva el recurso) que, al crear
una situacin jurdica de pendencia indefinida, desempea una funcin totalmente ajena a
la estabilizacin de las situaciones jurdicas, al mantenimiento de unas relaciones claras y
estables entre la Administracin y el ciudadano y a la garanta de la seguridad jurdica a la
que supuestamente sirve aqulla institucin.

28

S. MUOZ MACHADO, Tratado de Derecho administrativo y Derecho pblico general, Tomo IV ,


Madrid, Iustel, 2011, pg. 1001.

29