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Resumen
Este trabajo analiza la obra del destacado politlogo argentino Guillermo
ODonnell (1936-2011) centrndose en el estudio de las teorizaciones
acerca del Estado, las polticas pblicas y su dinmica con la esfera social. De este modo, se intenta rastrear las influencias tericas y metodolgicas presentes en su produccin, como as tambin las implicancias de
stas en el desarrollo de la Ciencia Poltica y la administracin pblica
como campo del conocimiento en Amrica Latina.
Palabras clave: Guillermo ODonnell Estado Polticas pblicas
Teora poltica
Abstract
This paper analyzes the work of the prominent argentine political
scientist Guillermo ODonnell (1936-2011), focusing on the state theory,
* Docente e investigador de la Universidad de Buenos Aires (UBA) e investigador de la
Universidad Nacional de Quilmes (UNQ).
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the public policies, and its dynamic with the social sphere. Thus,
attempts to trace the theoretical and methodological influences present in
their production, as well as the implications for the development of
political science and public administration as a knowledge field in the
Latin America.
Keywords: Guillermo ODonnell State Public policies Political
Theory
Introduccin
A figura de Guillermo ODonnell (1963-2011) constituye una referencia indiscutida en el desarrollo de la Ciencia Poltica en Amrica
Latina; su influencia va ms all de una temtica especfica, sino
tambin en su desempeo institucional en las asociaciones de politlogos.
En sus comienzos sus reflexiones crticas sobre los procesos de modernizacin lo llevaron a plantear la famosa hiptesis pesimista discutiendo
con sustento emprico la visin eurocntrica bajo la cual el desarrollo econmico traa aparejado la democracia poltica. Su visin aguda le permiti
separar claramente la pluralizacin poltica de la canalizacin de sta a travs de un rgimen democrtico. De ah la importancia de la particularidad
de la regin y de la forma poltica que han ido adquiriendo sus Estados-nacin ms relevantes: la burocrtica-autoritaria. En un primer momento se
habl de regmenes, para posteriormente centrarlo en el Estado; especificando en sucesivos trabajos los aspectos burocrticos correspondientes a
la forma estatal y los autoritarios como atributos del rgimen. Estas conceptualizaciones, que esboza en Modernizacin y autoritarismo (publicado
en 1972), profundizadas luego en El Estado burocrtico autoritario. Triunfos derrotas y crisis (editado en el ao 1982), son centrales para abordar la
perspectiva trazada por ODonnell y entender los procesos de toma de decisiones en el Estado y su relacin con las polticas pblicas. Este artculo
har nfasis en los aspectos tericos y metatericos de la visin del Estado
que se plantea en los escritos del argentino y su relacin con el proceso de
desarrollo del campo de la administracin pblica en nuestro pas y Amrica Latina.
y Estado y alianzas en la Argentina: 1956-1976 1; pasando luego a planteos ms neoweberianos, combinados con la teora normativa de la democracia y aspectos jurdicos, a partir de escritos como Estado, democratizacin y ciudadana (publicado en 1993) o Acerca del Estado en
Amrica Latina Contempornea: Diez tesis para su discusin aparecido en 2003; y su ltima obra, poco antes de su fallecimiento Democracia, agencia y estado. Sin lugar a dudas, en la armera conceptual que
posee este autor donde los conceptos son creados, aparecen fusionados
componentes de diferentes tradiciones de pensamiento; al mismo tiempo
que revisten una conjuncin de niveles de anlisis que fluctan entre lo
macro, mezzo y micro, con un gran pragmatismo terico y metodolgico. Dependiendo de la parte de la obra del autor donde nos situemos podemos rastrear diferentes concepciones acerca del Estado, que sumado
al nivel en el cul se mueven arman el prisma multidimensional de la teora del Estado que nos presentan sus libros, artculos y documentos de
trabajo.
En Apuntes para una teora del Estado expresa: entiendo por Estado el
componente especficamente poltico de la dominacin en una sociedad territorialmente delimitada. Por dominacin (o poder) entiendo la capacidad,
actual y potencial, de imponer regularmente la voluntad sobre otros, incluyo pero no necesariamente, contra su resistencia (ODonnell: 1985, 200).
Y continua sosteniendo: Lo poltico en sentido propio o especfico lo entiendo, entonces, como una parte analtica del fenmeno ms general de la
dominacin: aquella que se halla respaldada por la marcada supremaca en
el control de los medios de coercin fsica en un territorio excluyentemente (ODonnell, 1985: 200). La sutura queda claramente constituida al dimensionar los componentes sociales y econmicos, sealando: El Estado
que nos interesa aqu es el Estado Capitalista. La modalidad de apropiacin
del valor creado por el trabajo constituye a las clases fundamentales del capitalismo, a travs de, y mediante, la relacin social establecida por dicha
creacin y apropiacin. Los mecanismos y consecuencias ms ostensibles
de esa relacin son econmicos. La principal pero no la nica relacin
de dominacin en una sociedad capitalista es la relacin de produccin entre capitalista y trabajador asalariado, mediante la que se genera y apropia el
valor del trabajo. Este es el corazn de la sociedad civil, su gran principio
de contradictorio ordenamiento (ODonnell, 1985: 202). Esta visin de establecer los vnculos entre Estado y Sociedad se mantendr en sus trabajos sobre el tipo de regmenes democrticos consolidados en la regin y en
la aplicacin de su concepto de democracia delegativa; que se expresa claramente con su idea de las zonas azules y marrones que constituyen un
verdadero hiato en la dominacin estatal efectiva en vastos territorios de
nuestros Estados-nacin como bien queda expresado en su trabajo Estado,
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democratizacin y ciudadana.
Como todos los intelectuales, su derrotero terico ha ido por diversos
caminos. Es plausible sostener que los problemas tratados por el este autor han sido diferentes, siendo posible delimitar dos perodos: Una primera etapa en donde la preocupacin y el objeto de estudio es un Estado
autoritario y la forma en que se articula societalmente o dicho de otro
modo, el nexo entre la forma que asume el aparato estatal con la sociedad civil; y un segundo momento, en el cual nos encontramos con un
ODonnell centrado en la relacin entre las caractersticas especficas del
Estado en nuestra regin y su impacto en la las polticas pblicas y la
calidad democrtica. Cul ha sido el hito que ha marcado estos perodos? Sin lugar a duda, la matriz poltico-social experiment mutaciones
que hicieron que la reflexin se concentrara en cuestiones diferentes.
Cuando se publican los primeros trabajos nos encontrbamos bajo regmenes no democrticos que constituan un fenmeno diferente a los
totalitarismos de entreguerras, las dictaduras tradicionales o los socialismos reales que constituan el Segundo Mundo, que se alternaban con
democracias inestables reflexiones muy influenciadas por la teora de
la modernizacin de Lipset y Apter, pero que recogan la visin negativa
de Huntington 2. En este perodo aparece un nuevo tipo de rgimen poltico, una forma de cristalizacin burocrtica y distribucin de las estructuras de toma de decisiones no polirquica, pero tampoco radial como
en los regmenes autoritarios tradicionales apoyada en la primaca de
roles tecnocrticos. As, surgir la preocupacin sobre el denominado
Estado Burocrtico-autoritario (EBA) en donde a partir de la descripcin
del gobierno de la Revolucin Argentina (1966-1972) se describir la lgica de funcionamiento del rgimen poltico y la imbricacin entre burguesa, fuerzas armadas y estructuras estatales. El eclecticismo terico y
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La discusin entre estas dos posturas se subsume a la discusin entre el hiper determinismo de Poulantzas y el hiper empirismo de Miliband. El primero escribe en su obra
Poder poltico y clases sociales en el estado capitalista (1968) y el segundo, El estado en
la sociedad capitalista (1969). Haciendo una exgesis de Marx, este ltimo propone un
estudio comparativo histrico a partir de los estados del capitalismo avanzado. Por otro
lado, Poulantzas se avoca a la construccin terica del Estado capitalista como parte de
la teora ms general del modo de produccin capitalista, planteando que este es una institucin separada relativamente autnoma de la clase econmicamente dominante, mientras
que Miliband afirma que (siguiendo al Marx del Manifiesto) es la herramienta de la clase
dominante de opresin del proletariado.
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cin del Estado de Guillermo ODonnell: Por un lado, el elemento imperativo y compulsivo de la violencia para garantizar un orden dentro de un territorio determinado ceido a una espacialidad y una soberana ejercida en
el Estado-Nacin; y por el otro, la importancia de la burocracia para la
consecucin de las polticas pblicas, que ser un aspecto definitorio del
tipo de Estado. Un tercer dispositivo que recoger es el componente no
material del Estado, que se advierte en las mediaciones o los mecanismos
simblico-ideolgicos que darn credibilidad y legitimidad al accionar pblico como actor neutral obrante por encima de los particulares en nombre de
una universidad mayor o bienestar general.
Un componente no menor es la constante preocupacin que se recupera
a lo largo de toda su trayectoria por la discusin con las conceptualizaciones predominantes bajo las cuales se piensan los fenmenos polticos, lo
cual redunda en la creacin de categoras explicativas con capacidad de dar
cuenta de las realidades empricas observadas en nuestra regin. No actan
como simples neologismos vacos tericamente, sino que por el contrario
operan como clases que discuten la concepcin dominante del hecho a ser
abordado. Siguiendo el objeto que nos ocupa, el Estado, que en la visin de
este autor fue pensado desde una realidad ligada a un desarrollo histrico
particular, encuentra limitaciones para describir y explicar los problemas del
Estado y la administracin pblica en nuestra regin. As plantea que el
gran tema, y problema, del Estado en Amrica Latina en el pasado, y an
en un presente en el que los regmenes democrticos predominan, es que,
con pocas excepciones, el estado no penetra ni controla el conjunto de su
territorio, ha implantado una legalidad frecuentemente truncada y la legitimidad de la coercin que lo respalda es desafiada por su escasa credibilidad
como intrprete y realizador del bien comn. (ODonnell, 2003: 34). De
esta manera los procesos descriptos por Weber, en donde hay una progresiva reduccin a la unidad basada en la centralizacin del control y la expansin de una economa capitalista de manera homognea dentro de un territorio, se corresponde a los escenarios de los pases noroccidentales, y dista
mucho de lo que puede advertirse empricamente en nuestra regin. En vista de ello, resulta menester pensar la especificidad del Estado en estas latitudes. Podemos afirmar, que el real aporte de Guillermo ODonnell a la teora
del Estado es justamente intentar condensar las particularidades que revisten las organizaciones estatales, que las diferencian de las naciones de los
pases desarrollados. As, es dable pensar a este politlogo en dos dimensiones: Por un lado, ha fijado un compromiso por los problemas latinoamericanos, sin abandonar la creatividad; pero por otro lado, sin descuidar el arraigo en la realidad concreta, captando a travs de una gran capacidad de
nombrar e inventar categoras, las peculiaridades de los fenmenos polticos en Amrica Latina (Prez Lin, 2011). As como dentro del plano
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de la teora de la modernizacin ha discutido la hiptesis optimista sumndose a los planteos pesimistas de la relacin entre la industrializacin y
el surgimiento de los autoritarismos a nivel poltico en Sudamrica; en lo
que respecta al Estado tambin ha podido problematizar y nominar las realidades en lo relativo al aparato burocrtico, las polticas pblicas y la forma
particular que asume el mismo. Por otro lado, es importante destacar la
versatilidad y el carcter multidimensional en su anlisis del fenmeno poltico-estatal, combinando un meta-anlisis con un mezzo-anlisis, y un micro-anlisis (Parsons, 2008). De esta manera, textos como Apuntes para
una teora del Estado, se mueve desde una perspectiva clasista holstica,
intentando explicar la naturaleza del Estado a partir de la lgica de la acumulacin capitalista; mientras que Democracia, agencia y Estado o Estado, democratizacin y ciudadana mantienen un nivel intermedio; al mismo
tiempo que en los captulos empricos de El Estado Burocrtico Autoritario realiza un microanlisis del proceso cronolgico del onganiato. En
compendio, ODonnell flucta entre diferentes perspectivas sobre el Estado
de acuerdo a la problemtica a abordar siempre vinculado con un problema y una preocupacin relevante para el contexto poltico-social; al mismo tiempo que abarca diferentes niveles a la hora de someter a contrastacin sus teorizaciones, lo que lo dota de un gran pragmatismo terico y
metodolgico a la hora de describir y explicar la realidad sobre el Estado en
Amrica Latina.
Durante los aos 60 se produjo en el marxismo un debate en lo que respecta a la interpretacin de la obra de Marx en lo referido a la autonoma del Estado con respecto a las
clases dominantes. As los tericos ms ligados a la visin que Marx planteada en el Manifiesto Comunista profundizaron sus postulados viendo al Estado como una herramienta de dominacin de una clase sobre la otra. Por el otro lado, las interpretaciones
que hacan hincapi en el concepto de autonoma relativa, inspiradas en la lectura del 18
Brumario de Luis Bonaparte, desarrollaron esta categora terica desprendindose de la
idea de aparato estatal al servicio de la clase burguesa.
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control de los medios de coercin fsica, o sea la detentacin del monopolio legtimo de la violencia esto es el componente que Gramsci denomina
como dictadura, o el uso desnudo de la coercin y represin sobre los ciudadanos. En segundo trmino, el manejo de los recursos econmicos,
que implica el acceso y propiedad privada de los medios de produccin en
el cual se basa la desigualdad primigenia del modo de produccin capitalista. En tercer y ltimo trmino, encontramos el control ideolgico (en trminos de Gramsci, la nocin de hegemona), mediante los cuales los sectores
subalternos perciben como justa y natural la relacin asimtrica de la que es
parte, por lo que no la cuestiona ni la entiende como dominacin. El seoro
de cualquiera de estos recursos permite la coercin (dictar sanciones). El
ms eficiente de los tres es el control ideolgico (y en este sentido el ms
profundizado y teorizado por ODonnell). La coaccin es el ms costoso,
porque desnuda la dominacin, pero es fundamental como ultima ratio que
respalda a sta. Finalmente, hay una alta correlacin en la administracin de
los recursos: el que controla uno es probable que controle todos). Recordemos que los recursos son la base de toda dominacin, no solo poltica,
pero sta tiene como componente especfico la supremaca de los medios
de coercin fsica. 7
ODonnell afirma que Estado no es sinnimo de instituciones, sino que estas ltimas son objetivaciones del mismo. Dentro de este marco lo estatal
aparece por fuera de lo econmico, es decir como algo ajeno al mercado,
quedando en la estructura econmica las relaciones sociales de produccin.
As, lo estatal se presenta interviniendo desde afuera y solo de manera
eventual en esa relacin, produciendo la escisin entre sociedad civil mbito econmico y Estado mbito de lo poltico, revistiendo una mutua externalidad la cual es solamente aparente. Esta fractura y la externalidad son el fundamento del encubrimiento del Estado como garante de la
dominacin y de la opacidad de sta. El cisma aparente entre sociedad y
Estado es paralelo a la divisin entre privado y pblico, fundamentada en la
separacin de un tercer sujeto social. El derecho pone a los actores sociales
como parte privada enfrente de las instituciones estatales. Por eso la socie-
Siguiendo los principales postulados del estructuralismo marxista, para ODonnell hay
un diferenciador de acceso a los recursos de la dominacin, que es la articulacin desigual
y contradictoria de la sociedad en clases sociales. De esta manera las clases sociales surgen de la apropiacin del valor creado por el trabajo, que es la base de la dominacin econmica. Esto genera un ordenamiento contradictorio que se da en el mbito de la sociedad
civil, fundante y trasladable a la dominacin poltica. La contrapartida para que pueda
concretarse la dominacin econmica, es el control propio de la dimensin poltica y el
consenso que proviene de la dominacin ideolgica.
dad civil queda reducida a agentes que no condicionados por ninguna coaccin reproducen relaciones de intercambio movidos por una racionalidad limitada a lo econmico; y las instituciones estatales, en cambio, quedan
como instancias superiores mediadoras de estas relaciones. Por eso es que
el Estado capitalista tiene una apariencia fetichizada. En realidad, es una
dimensin analtica de la sociedad civil y solo despus, por la necesaria escisin de un tercer sujeto social, como un conjunto de objetivaciones. As,
se sostiene que la apariencia fetichizada del Estado-aparato frente a los sujetos sociales fundamentales entre aquellos sujetos, a pesar de que, como
hemos visto, el Estado es constitutivamente parte de dichas relaciones. Esa
apariencia de externalidad sustenta la posibilidad del Estado de constituirse
en organizador de la sociedad capitalista o, lo que es equivalente en organizador de la dominacin de la burguesa. Es sobre esa base que el aparato
estatal se proclama y suele ser habitualmente credo custodio y agente
del inters general. (ODonnell, 1996: 17). Esta apariencia de ser un rbitro neutral entre intereses antagnicos puede explicarse a partir de la idea
de racionalidad acotada y complicidad estructural. Mediante estas categoras Guillermo ODonnell muestra como el Estado capitalista tiene una racionalidad superior a sus instituciones que representan las objetivaciones de
lo estatal, pero al mismo tiempo dicha racionalidad es acotada, porque siempre se subsume a una lgica de reproduccin de las relaciones sociales de
produccin capitalistas. Las cristalizaciones institucionales y las polticas
pblicas pueden entenderse por esta complicidad estructural y su cariz
contradictorio e irracional de la modalidad (tambin contradictoria e irracional) de existencia y reproduccin de su sociedad. Para que las instituciones
se hagan cargo de una cuestin alguien tiene que plantear dicho problema
desde afuera y alguien tiene que definirlo como tal desde adentro: no est
en la agenda de las instituciones todo lo que importa. Esta gnesis de la
acumulacin de agencias, y la contradictoria sumatoria de acciones pblicas para dar respuestas a las cuestiones socialmente problematizada ser
abordada en el punto siguiente.
Otra innovacin terica que plantea ODonnell, para explicar el nexo entre
sociedad civil y el Estado es el concepto de las mediaciones a las cuales recurre el Estado capitalista para engarzarlos. Describe a estas como el velo
que ignora los clivajes de clase, poniendo un fundamento y referente del
Estado externo a ste, pero sin recurrir a la sociedad (en donde encontramos clases sociales) dado que si lo hace desnudara la dominacin. De esta
manera se apela a la construccin de sujetos sociales colectivos con un
grado de abstraccin mayor, que revisten una generalidad ms amplia, y se
sobreponen a las divisiones de clase que hay en el mbito del mercado. De
esta manera el Estado genera un recurso de amalgama muy particular, para
lograr la hegemona. La primera que se menciona es la ciudadana, que es
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la abstraccin ms alta de la dominacin, ya que supone que todos los habitantes de un Estado se encuentran en un plano de igualdad formal. La abstraccin es porque el poder es constituido por los ciudadanos, sin relacin
con su posicin de clase. Y con esta abstraccin se transforma en fundamento del poder (o del Estado). Es por eso que la democracia es la forma
normal de organizacin poltica de la sociedad capitalista, porque en ella
el ciudadano aparece constituyendo el poder de las instituciones estatales y
eligiendo a los gobernantes. Pero dada su vaguedad y abstraccin, no puede
actuar como referente y reviste una incapacidad para imputrsele el inters
general en el plano concreto de las instituciones estatales.
En este momento, es cuando aparece la idea de nacin, en donde vemos al
Estado-para-la-nacin (categora que ser fundamental para comprender
el fundamento del Estado a lo largo de su obra y ser una nocin central
para estudiar la legitimidad pretendida por ste). La invocacin de los intereses de la Nacin muchas veces lo habilita a tomar decisiones en contra de la
voluntad de los sujetos, pasando por alto las desigualdades e ignorando las
contradicciones de clases que existen. Es un referente menos abstracto que
la ciudadana que se constituye en una generalidad concreta, en donde alude
a los actos observables de las instituciones del Estado, por eso es referente.
Ya no nos encontramos frente al sujeto descarnado de la ciudadana, sino
que hay un sujeto social miembro de la Nacin. Su utilidad se encuentra
en que borra los intereses de clase que son negados y postergados dado que
se acta en nombre de una generalidad que abarca a todos los ciudadanos.
Finalmente, centrndonos en Amrica Latina estas dos primeras mediaciones no llegan a cuajar en apariencias abstractas, ya que los grados de desigualdad que hay en estos pases habilita a que nazcan demandas que pretenden actuar a favor de los relativamente desposedos, los cuales se
constituyen como un sujeto llamado pueblo: un mbito de solidaridades
ms estrecho que la Nacin, que excluye a una parte de esta ltima que se
opone a ella (las clases econmicas, los ricos, la oligarqua, etc.), lo cual
genera un clivaje que acaba escindiendo la sociedad (entre lo popular y lo no
popular), plantendose un Estado-para-el-pueblo, en donde lo popular conlleva la pretensin de que es la nacin verdadera; y sus demandas pueden
afectar los lmites de reproduccin de la sociedad capitalista, haciendo que
el Estado exponga sus verdaderas contradicciones. Pero ODonnell sostiene
que esta ltima mediacin habilita una posibilidad, que al no poder cumplir
nunca las pretensiones del pueblo, las clases subordinadas se entiendan a s
mismas como tales, y cobran conciencia de los clivajes de clase que hay en
la sociedad. En ltima instancia, el Estado no es garante de lo popular, sino
que por el contrario, lo es de las relaciones de clases en s mismas. Es por
ello, que lo popular es un peligroso velo muy transparente de la realidad
profunda de la sociedad y el Estado, y posible camino hacia el desenmascaramiento de la dominacin capitalista, en virtud de lo cual es menos digerible para el Estado que las otras dos. As, se encuentra en un punto medio
entre la ciudadana y nacin, y la clase. Porque es ms concreta que la ciudadana y menos indiferenciada que la nacin, pero ms genrica y menos
concreta que la clase. Y es por esto ltimo que puede ser tanto fundamento
como referente del estado. El ttulo a mandar del estado lo da el pueblo, no
tanto la ciudadana (especialmente en los capitalismos tardos). As, cuando
lo popular es el fundamento, tambin puede transformarse en el referente
(ODonnell, 1985: 241). Por esto mismo, los Estados Burocrtico-autoritarios, que aparecen en momentos de crisis de acumulacin capitalista, y que
constituyen una derrota para los sectores dominados, recurren a mediaciones ms abstractas, tales como la Nacin, lo que explicara la exaltacin
de los smbolos patrios, y el intento de plantear toda tentativa de movilizacin y protesta como una accin en contra de la patria. A continuacin, esquematizamos lo dicho, siguiendo la lnea de argumentacin de Guillermo
ODonnell para explicar las diferentes mediaciones del Estado Capitalista.
Grfico 1: Mediaciones entre el Estado y la sociedad en Guillermo ODonnell
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El enfoque secuencial, se refiere entre otros anlisis, al modelo postulado por Lasswell
(1956), desarrollado luego por Jones (1970), quienes presentan la poltica pblica como
un anlisis que puede ser subdividido en varias etapas que se pueden estudiar separadamente, correspondientes a la definicin del problema y la construccin de la agenda, la
formulacin y la decisin o legitimacin, la implementacin, y la evaluacin. Esta visin
ha sido muy criticada y puesta a discusin a raz del surgimiento de diferentes paradigmas, tales como las redes de polticas pblicas, la huella de la dependencia, el enfoque
cognitivo, entre otros. No obstante ello, en nuestra regin es muy utilizado para abordar
los estudios sobre el proceso de polticas pblicas basado en casos, sobre todo a partir de
la gran influencia que tuvo el trabajo que estamos refiriendo.
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competencias y la asignacin de recursos a unidades formalmente dependientes de la que adopt la poltica; y las segundas, que podemos entenderlas como las tomas y reajustes de posicin de otras agencias estatales.
Las primeras pueden acarrear cristalizaciones institucionales, creacin
de aparatos burocrticos o adjudicacin de nuevas funciones a organismos
preexistentes. 10 De esta manera, el proceso burocrtico implicado en estas repercusiones horizontales y verticales es analticamente distinto del
proceso social antes referido, pero se entrecruza con l. Lo que ocurre al
interior del Estado es, en parte, ejecucin (implementacin) de poltica, en
parte factor causal para la adopcin de nuevas polticas y, en parte tambin, generador de estructuras burocrticas especializadas, dotadas a veces
de atribuciones formales y siempre, con capacidad de hecho para redefinir
la poltica inicial, y, por lo tanto, de cambiar la toma de posicin del estado
frente a la cuestin. (Oszlak y ODonnell, 1976: 13).
De esta manera la toma de decisiones por parte del Estado acerca de una
cuestin tiene como consecuencia respuesta de actores sociales, por un
lado, y de unidades estatales, por el otro. Sin embargo, no todas estas
respuestas se desarrollan al mismo tiempo. Este aspecto est vinculado
con la diferente naturaleza de los actores a lo largo del proceso de resolucin del asunto. Del mismo modo que se van definiendo durante el
tiempo los trminos de una cuestin, se van redefiniendo los atributos y
formas de agregacin y representacin de las partes involucradas; lo que
genera el problema de delimitar de manera precisa las categoras usadas
para definirlas. De manera simtrica, el modo en que se cristalizan a nivel de agencias estatales, manifiesta la fluctuante naturaleza de las unidades involucradas en el proceso de resolucin de las mismas. Por consiguiente, este modelo tiene como elemento central una dimensin temporal
intrnseca, por lo que estudiar una accin estatal es seguir el derrotero de
los actores y el Estado como actor privilegiado en dicho proceso. As,
los asuntos pblicos tienen una historia, y se definen temporalmente:
asuntos que en algn momento no lo eran, se plantean en un perodo
como tales, hasta su eventual resolucin. En dicho sentido se trazan dos
dimensiones de anlisis: por un lado la objetiva que puede recavarse
analizando los comportamientos concretos de los actores, y una subjeti-
10
Continuando este anlisis hemos planteado con Pablo Bulcourf que es posible abordar el cmo o dicho de otra manera qu forma asume una poltica pblica extendiendo las conceptualizaciones de Oszlak y ODonnell. Nuestra construccin sostiene que
existen tres formas de burocratizacin de una poltica pblica: 1) creacin de una nueva
agencia; 2) modificacin de una nueva agencia; o 3) ninguna transformacin en la estructura burocrtica. (BULCOURF y CARDOZO, 2008).
va que es posible entenderla indagando en la percepcin del grupo o actor sobre las acciones de los otros.
A nivel de la metodologa, se bosqueja que hay tres niveles para abordar
empricamente el anlisis: un primer nivel de contexto entendido como un
conjunto de factores extrnsecos al objeto ms especfico de investigacin
(polticas estatales) que es indispensable para la comprensin, descripcin y explicacin de aquel objeto y sus efectos sobre otras variables. Luego, se debe indagar sobre la agenda de cuestiones, observada desde una
perspectiva no solamente sobre el conjunto de asuntos socialmente vigentes
(agenda), sino tambin sobre el conflicto y las coaliciones que se generan
alrededor de las problemticas que deben integrar la agenda. En un tercer
nivel, se comprende a la estructura social atendiendo a los recursos con
que cuenta cada uno de los actores movilizados en torno a la cuestin. En
este ltimo nivel, proponen manejarse con un conocimiento razonablemente
informado de esas caractersticas y considerarlas congeladas para los
propsitos de la investigacin de polticas estatales.
Resumiendo, la utilidad de este enfoque es que plantea un tipo de estudio
secuencial basado en etapas pero que incluye aspectos de tipo histrico,
combinando un nivel micro (posicionamiento de los actores y sus estrategias) con un nivel mezzo y macro (estructura social y surgimiento histrico
de la cuestin). Al pensar las polticas pblicas como componentes del proceso social, se incluye la dimensin histrica, lo cual hace posible medir
ciertos impactos en un punto del desarrollo de la cuestin/resolucin. Estos
y otros impactos son estudiados como un proceso ms abarcativo y complejo, en torno a dicho asunto, en donde confluyen actores privados y suelen manifestarse en distintas fases tomas de decisin por parte del Estado.
Cada una de estas ltimas produce un gran espectro de impactos, que al
mismo tiempo realimentan dicho proceso y lo llevan hacia nuevos nudos
donde tienen lugar nuevamente decisiones gubernamentales. El entrecruzamiento diacrnico de polticas pblicas (tanto estatales como privadas), al
mismo tiempo con las modificaciones de los parmetros del contexto indicados ms arriba, constituyen etapas o procesos de mutacin social en
donde lo estatal se presenta de manera dinmica y desagregado en sucesivas tomas de posicin. Por otro lado hace hincapi en el juego de los actores y por lo tanto incorpora la idea de inters y de conflicto existente
entre los propios actores y su capacidad de influir en el proceso de toma de
decisiones. Esto no slo lo hace en el aspecto de la conformacin de la
agenda o sea el comienzo del problema sino que este juego y estos actores se encuentran (e influencian) durante todo el proceso de polticas pblicas. Es ah donde readapta la visin norteamericana ms inocente la
idea de un proceso neutral y tambin pone en juego los intereses que pue-
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den tener las burocracias, por ejemplo. El poder, entonces no aparece solamente como influencia, como plantea la teora pluralista, sino que tambin
postula que el conflicto es parte del proceso de las polticas pblicas.
El Estado en el contexto democrtico
A partir de sus anlisis de los procesos democratizadores en Amrica Latina, se comienza a hacer ms hincapi en la dimensin del rgimen poltico,
dando mayor importancia al juego de algunos actores. En los escritos sobre
las transiciones encontramos una ausencia del tema Estado, que puede explicarse por las preguntas que guan su investigacin. Interrogantes tales
como de qu manera se produce el pasaje de un rgimen autoritario a uno
democrtico, la calidad de esa nueva democracia, o qu aspectos de la poliarqua va adquiriendo el rgimen poltico, sern la tnica central de los escritos en los aos ochenta. El componente acerca del carcter incierto de
las nuevas democracias en nuestra regin nos remite a aspectos presentes
en la teora poltica de Maquiavelo, abriendo cuestionamientos sobre la persistencia de los elementos de la democracia previa a los regmenes burocrtico-autoritarios, tales como el juego imposible que haba caracterizado
lcidamente en Modernizacin y autoritarismo empleando la metodologa
del rational choice.
Es posible en esta etapa encontrar aspectos de anlisis ms neoinstitucionalistas, ya que hace nfasis en temas tales como la calidad de la democracia, el carcter delegativo de la misma que recupera el elemento
decisionista que caracteriz a los procesos de reforma del Estado; incluyendo aspectos de la teora normativa de la democracia al estudiar el
componente democrtico, liberal y republicano de estas formas
particulares de regmenes, y sus condicionantes polticos y econmicos.
Si bien el derrumbe de los sistemas autoritarios provoc el pasaje hacia
democracias polticas es decir poliarqua, se consolidaron democracias representativas (bajo otra institucionalizacin), con cierta estabilidad pero con una baja calidad institucional. En este eje, introduce en su
texto Estado, democratizacin y ciudadana del ao 1993 la importancia de estudiar al Estado para entender al proceso de democratizacin.
En ese momento lo caracteriza introduciendo en su anlisis la dimensin
legal al sostener que es un error asociar el Estado con el aparato estatal,
o el sector pblico, o la suma de las burocracias pblicas, que indudablemente son partes del Estado, pero no constituyen el todo. El Estado es
tambin, y no menos primariamente, un conjunto de relaciones sociales
que establece cierto orden en un territorio determinado, y finalmente lo
respalda con una garanta coercitiva centralizada. Muchas de esas rela-
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proveniente tanto de zonas rurales como urbanas. Estas zonas marrones son sistemas subnacionales de poder con base territorial y un sistema legal, informal pero eficaz, que coexiste (de manera que la teora democrtica emanada de los pases altamente desarrollados no ha previsto)
con un rgimen que al menos en su centro es democrtico. (ODonnell,
2003: 25-26).
A partir de estos supuestos, esboza que hay tres grados para caracterizar el
mayor o menor nivel de presencia estatal a partir mapas coloreados: En las
zonas azules encontramos un alto grado de presencia estatal y funcionalidad; en las zonas verdes encontramos presencia estatal pero no territorial,
mientras que en las zonas marrones hay presencia estatal pero s funcionalidad. El grado de penetracin ser una variable independiente del tipo de
democracia, ya que en las zonas marrones encontramos una coexistencia
de elementos democrticos y autoritarios. Recuperando el aspecto liberal
de la tradicin democrtica moderna, afirma que en contextos autoritarios
no existe un sistema legal que garantice derechos y garantas de los individuos. As vincula la nocin de Estado de derecho con ciudadana: Un Estado incapaz de imponer su legalidad sustenta una democracia con una ciudadana de baja intensidad. En muchas de las zonas marrones se respetan
los derechos polticos de la poliarqua, pero se viola el componente liberal
de la democracia. Esto se traduce en una inefectividad del Estado como ley
y la cancelacin de derechos constitutivos de la democracia como el de votar sin coaccin. Sumado a ello, las crisis econmicas agregan nuevos fundamentos al aumento de esas zonas, causadas por procesos de exclusin
social y econmica, que redunda tanto en una crisis de estatalidad en tanto
legalidad y del conjunto de burocracias y como agente legitimador del inters comn.
Entroncndose en esta direccin de estudio, en Acerca del Estado en
Amrica Latina Contempornea: Diez tesis para su discusin, se plantea
que para superar esta situacin es necesario la constitucin de lo que l
denomina Estado ensanchado que se basa en la ampliacin de la agenda
pblica, la extensin homognea del sistema legal, y un mnimo de democracia sustantiva que enfrente la exclusin social y genere derechos
civiles extendidos (y sociales bsicos) en aras de que los ciudadanos logren ser sujetos activos y emponderados. Sumado a ello, encontramos
que los impactos del proceso globalizador, todava restringen ms el margen de accin de los Estados dentro del contexto mundial; la importancia
del multiculturalismo como una tendencia contraria a la extensin de la
legalidad ya que plantea una tensin con el reconocimiento de derechos universales al demandar la afirmacin de derechos a diversos grupos y minoras.
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sustantiva y equidad. Estas antinomias tienen a manifestarse, y se movilizan polticamente bajo los derechos de la democracia, incluso si es una
democracia limitada que slo reconoce derechos polticos y pocos derechos, civiles, sociales y culturales. Esas antinomias pueden ser lamentadas por una mente lineal o duramente conservadoras pero deberan ser
celebradas; en la medida que expresan tensiones que constituyen inherentemente tanto a la sociedad como al Estado y por lo tanto, pueden ser
movilizadas por acciones individuales y colectivas que promueven un horizonte siempre abierto de esperanzas en la dinmica de la vida social
(ODonnell, 2010: 161-162). A la luz de este razonamiento podemos ver
que el Estado no es solamente un conjunto de burocracias, sino tambin
el sustento y respaldo de la ciudadana y las libertades individuales; en
virtud de lo cual pasa de ser un elemento central para relacionarlo con la
calidad de la ciudadana y la democracia. Al introducir analticamente la
cuestin de la agencia, vemos al actor como un sujeto poltico con capacidad de accin, revistiendo especial importancia el tema de la libertad
de decisin y los valores e intereses que pueden sustentarla. As cobra
centralidad la necesidad que el individuo pueda empoderarse y ser sujeto
de derechos.
El Estado contina siendo el nudo de un proceso social ms amplio, ya
que como un aspecto poltico de la dominacin tiene una faceta tanto
burocrtica (que se traduce en agencias proveedoras de bienes y servicios al conjunto de la poblacin), como institucional, ya que el Estado
tambin es la manera en la que se distribuye y se procesa el conflicto
poltico (podemos ver aqu componentes neoinstitucionalistas en el anlisis). El atravesamiento y entrecruzamiento de los intereses, conflictos,
demandas y asimetras de poder tiene como eje al Estado, en virtud que
es quin se encarga de realizar las acciones pblicas tendientes a la extraccin-asignacin de recursos, como as tambin la provisin de regulaciones; siendo el eje de la articulacin del complejo entramado de intereses que hay al interior de una sociedad. De esta manera afirma que
otra caracterstica de mi definicin es que apunta al tema del poder, en
trminos de la gran concentracin de poder (o, ms precisamente, poderes) implicada por el surgimiento y funcionamiento de un Estado. El Estado procesa y condensa poderes que emergen de la sociedad (a nivel
local, internacional y transnacional), as como tambin genera sus propios poderes, como resultado de lo cual devuelve a la sociedad diversos
tipos de polticas pblicas y a veces tambin importantes omisiones. Los
distintos pesos que tienen las condensaciones sociales y las concentraciones de poderes del Estado, a lo largo de diversas instituciones estatales y reas de polticas pblicas es una compleja cuestin que debe ser
estimada empricamente y sobre la cual el presente nivel de anlisis tiene
11
El Social Sciences Citation Index (SSCI), publicado por Thomson Reuters, integrado
en ISI Web of Knowledge (WoK) afirma que para el perodo 2000-2010 Guillermo
ODonnell se encuentra en el nmero 17 de dicha lista que recaba a los intelectuales vivos ms mencionados con 1271 citas siendo el nico latinoamericano entre las primeras 20 posiciones. Esta base de datos se elabora en base a las referencias de artculos
de revistas cientficas, libros y otros tipos de material impreso que abarcan todos los
campos del conocimiento acadmico. Permite acceder a las publicaciones previas de una
determinada investigacin publicada a travs del acceso a sus referencias bibliogrficas citadas, o tambin, a las publicaciones que citan un documento determinado para descubrir
el impacto de un trabajo cientfico sobre la investigacin actual.
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Como sostiene este estudio lo que no presenta margen de dudas es quien es visto
como el politlogo ms destacado de la disciplina en nuestro pas: el 66 por ciento de los
encuestados nombr en forma espontnea a Guillermo ODonnell, quien acapar 142
menciones. Su nombre aparece seguido por una multiplicidad de otros nombres (33) que
cumulan en promedio menos de 9 menciones cada uno. El prestigio de ODonnell se ve
reconfirmado al momento de sealar los textos ms importantes de la Ciencia Poltica entre los que se destacan seis de su autora, dos de los cuales ocupan lo primeros lugares: El
Estado Burocrtico-autoritario (11,9 por ciento de los encuestados) y Contrapuntos
(10,7 por ciento de los encuestados) (ARCHENTI y ALONSO, 2008: 466).
Primera fase
1972-1986
Estados y Alianzas en la
Argentina, 1956-1976
Modernizacin y
autoritarismo
Principales trabajos El Estado Burocrtico
Autoritario
Apuntes para una teora del
Estado
Estado y polticas estatales
en Amrica Latina: hacia una
estrategia de investigacin
Contexto
Dictaduras alternadas con
poltico-social
democracias inestables
Problema central que Crisis de dominacin celular
atraviesa el Estado
Marxismo estructuralista
Teora de la dependencia
Influencias tericas Teora de la modernizacin
Estudios sobre
autoritarismos
Definicin de Estado
Especificidad del
Estado
latinoamericano
Aspectos centrales
del anlisis
Componente especficamente
poltico de la dominacin en
una sociedad territorialmente
delimitada.
Segunda fase
1986-2011
Estado, democratizacin y
ciudadana
Disonancias. Crticas
democrticas a la
democracia
Acerca del Estado en
Amrica Latina
contempornea: diez para la
discusin
Democracia, agencia y
Estado.
Transicin y consolidacin
democrtica
Falta de homogeneidad
territorial
Neoinstitucionalismo
Teora weberiana
Aspectos jurdicos de la
teora de la agencia
Teora emprica y normativa
de la democracia
Conjunto de relaciones
sociales que establece cierto
orden en un territorio
determinado, respaldado con
una garanta coercitiva
centralizada
Presencia estatal y
funcionalidad diferenciada en
el territorio
El Estado en su dimensin
burocrtica, el sistema legal,
y como foco de identidad
colectiva
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