Center for Studies on Inequality and Development

Texto para Discusso No 97 Agosto 2014

Discussion Paper No. 97 August 2014

possvel acabar com a pobreza no Brasil?

Celia Lessa Kerstenetzky (CEDE-UFF)

Elisa Alonso Monores (CEDE-UFF)

www.proac.uff.br/cede

 possvel acabar com a pobreza no Brasil?

Celia Lessa Kerstenetzky e Elisa Alonso Monores
(CEDE-UFF)
Introduo
Caso os brasileiros -- num rompante de ousadia e solidariedade -- decidissem coletivamente no
mais tolerar a pobreza e se dispusessem a elimin-la, qual seria o custo dessa deciso, hoje?
Quanto, por exemplo, essa medida representaria em termos das riquezas anuais que produzimos?
Falar sobre pobreza e misria como se fossem problemas autoevidentes -- e de sua eliminao
como se dependesse unicamente de deciso tcnica tomada com base em um clculo --
enganoso. Pobreza, misria so fenmenos carregados de mltiplos e disputados sentidos. A
orientao da ao pblica tudo menos exclusivamente tcnica, dependente dos significados
que atribui ao fenmeno, bem como do conhecimento social de sua etiologia e modos de
enfrentamento. , contudo, no mbito do discurso pblico que diferentes concepes e
prescries podem se contrapor, constituindo-se em uma contribuio conversao pblica a
explicitao de diferentes critrios de identificao de situaes pobreza e pobreza extrema. Por
outro lado, o reconhecimento da natureza significado-dependente de qualquer problema social
no deveria excluir a possibilidade de se o representar empiricamente, uma vez que no se
avance esta como sua representao exclusiva: no mundo social, dada a evidente limitao do
conhecimento humano, a pluralidade de meios e modos de se conhecer a clareza a que se pode
aspirar. preciso ainda reconhecer o peso de argumentos econmicos, como o custo de um
programa ou poltica social, dentre os vrios argumentos que poderiam e deveriam pesar em sua
administrao. Portanto, embora nossa nfase seja na mensurao da pobreza e no custo que
representaria a sua eliminao, no h nada intrinsecamente empiricista ou economicista na
posio deste artigo: seu propsito, sem qualquer pretenso de solucionar o problema da pobreza
em termos de suas causas eficientes e sempre profundas, contribuir com um argumento de
viabilidade econmica para o debate acerca da possibilidade de vivermos em um pas sem
pobreza, recolocando a deciso no mbito do factvel. No fundo, a pergunta que nos colocamos
: seria a redistribuio de renda requerida para a eliminao da condio de pobreza no Brasil
financeiramente proibitiva?

Este pequeno artigo pretende, pois, encaminhar essa questo por meio de um exerccio de
simulao. Em primeiro lugar, buscamos identificar modos de reconhecimento da pobreza de
renda que circulam entre diferentes comunidades de poltica social, em particular, critrios de
pobreza absoluta e relativa, e estimar a partir deles quantas so as pessoas em situao de
pobreza e pobreza extrema no pas. Identificamos no debate pblico recente quatro critrios: dois
de pobreza absoluta: o critrio estabelecido pelo Programa Bolsa Famlia e o critrio da cesta de
alimentos, e dois de pobreza relativa, correntemente utilizados por pases da Organizao para a
Cooperao Econmica e Desenvolvimento (OCDE). Cada um deles, ao estabelecer uma linha
de pobreza com base em algum referencial normativo, fornece ao mesmo tempo uma ideia de
quantos e quo pobres so os pobres, e qual o esforo necessrio em termos de transferncia de
renda para resgat-los da pobreza.
Quem pobre no Brasil?
Segundo o Programa Bolsa Famlia, so pobres elegveis ao recebimento de transferncias no
Brasil todas aquelas pessoas que possuam rendimentos familiares inferiores a 70 reais per capita
por ms ou aquelas famlias que percebendo rendimentos per capita entre 70 e 140 reais possuam
crianas, adolescentes, gestantes ou nutrizes. As linhas de corte para a identificao da pobreza e
da pobreza extrema so ento os valores de 140 e 70 reais, respectivamente. No se tem
conhecimento preciso de porque foram esses os valores selecionados. Mas inevitvel associlos linha de pobreza de um dlar e 25 centavos ao dia estipulada pelo Banco Mundial para a
pobreza extrema (o dobro desse valor para a pobreza), valores que no obstante vem sendo
progressivamente abandonados em estudos recentes do prprio Banco. A despeito de que
entidade a patrocina, contra ela concorre o evidente irrealismo, agravado pela desvalorizao do
cmbio e a marcha inexorvel da inflao de alimentos. Em seu favor se podem apenas alegar
argumentos oramentrios de curto prazo: atender um grande nmero de pobres com um baixo
custo oramentrio.
Seja como for, mesmo com um critrio de pobreza e pobreza extrema j em si injustificadamente
restritivo, as transferncias atuais do PBF no conseguem eliminar seja a pobreza extrema seja a
pobreza. Um bom nmero de pessoas excludo das regras de eligibilidade: so indivduos sem
filhos que (sobre)vivem com rendimentos entre 70 e 140 reais, desse modo revelando a
controversa orientao para o futuro implcita no Programa. Muitos outros mais so excludos

por falta de informao, registro administrativo insuficiente, oramento limitado. De fato, nossos
clculos, com base na PNAD de 2012, indicam que, computadas todas as transferncias
governamentais, cerca de 9% da populao brasileira permaneciam em situao de pobreza
absoluta 4% em situao de pobreza extrema.
bem provvel que esse erro de excluso fosse substancialmente menor caso o Bolsa Famlia
se tivesse tornado um direito juridicamente exigvel de todo brasileiro pobre: em seu formato
institucional atual, o programa admite discricionariedade na efetiva seleo dos beneficirios.
Contudo, mesmo essa medida no seria ainda suficiente, pois o tamanho dos benefcios est
desatrelado de compromisso explcito de eliminao da pobreza nos prprios termos do
Programa a exceo a pobreza extrema.
Para termos uma ideia da defasagem dos valores atualmente praticados pelo PBF em relao a
necessidades bsicas, um artigo publicado em 2013 pela Folha de So Paulo calculava em 103
reais (em mdia) o mnimo de recursos monetrios para que uma pessoa pudesse adquirir
alimentos e com eles ingerir os nutrientes bsicos para uma alimentao saudvel, conforme as
recomendaes do Ministrio da Sade. No clculo da Folha, o dobro desses recursos seriam (em
mdia) o mnimo necessrio para o atendimento tambm de necessidades de moradia, vesturio,
transporte etc. Com base nessas duas novas linhas, de 103 e 206 reais, por sua vez baseadas em
um critrio de atendimento de necessidades bsicas, o montante de pobres como proporo da
populao brasileira se elevaria para algo em torno de 16%: 30 milhes de brasileiros.
Contudo, o critrio PBF e o critrio Folha so critrios de pobreza absoluta, por meio dos quais
se estabelece um montante fixo de recursos abaixo do qual se identifica uma situao de pobreza
sem, contudo, atentar para o nvel de renda mdia ou mediana da sociedade. Mas a pobreza
tambm tem um componente relativo: uma pessoa prxima situao de pobreza em termos
absolutos no parecer to pobre se essa for a situao geral dos indivduos naquela sociedade
particular. Por outro lado, se a sociedade como um todo est prosperando, mas um grupo de
pessoas sistematicamente deixado para trs, esse grupo se considerar e ser por outros
considerado pobre, relativamente falando. O Brasil, pas de renda relativamente alta e que se
caracteriza por forte desigualdade, no pode, portanto, desconsiderar um critrio de pobreza
relativa: nem verdade que o brasileiro seja de modo geral pobre nem que a prosperidade seja
distribuda de modo uniforme ou fluido.

A OECD faz referencia a duas linhas de pobreza relativa, a equivalente a 50% do valor da renda
mediana e a equivalente a 60% desse valor, recordando que a renda mediana a renda do
indivduo que se situa bem no meio da distribuio: colocamos todos os indivduos em uma fila,
ordenados por suas rendas, e observamos a renda daquele que se situa bem no meio dessa fila.
Em pases muito desiguais, como o Brasil, a renda mediana se situa esquerda da renda mdia
da sociedade, ou seja, mais da metade da populao se concentra abaixo da renda mdia. Quando
usamos a referncia do valor da mediana, queremos saber se, medida que a fila avana para a
direita alcanando maiores valores de renda, ela tende a se esticar (maior desigualdade), se
manter (mesma desigualdade) ou encolher (menor desigualdade).
Em sntese, calculamos tambm o valor das linhas relativas para que possamos conhecer a
quantidade e a proporo de pobres em sentido relativo no Brasil e o esforo de transferncia
equivalente para levar todos os brasileiros at pelo menos esse valor. No critrio 50%, o nmero
de pobres subiria para quase um quarto da populao, enquanto no critrio 60%, esse passaria a
mais de 30% dos brasileiros.
Os resultados para as quatro linhas de pobreza esto explicitados na Tabela 1, abaixo.
Tabela 1.

Fonte: IBGE, PNAD 2012. Elaborao prpria.

Nota: Mediana da renda mdia familiar per capita = 533,00. 50% da mediana = 266,50. 60% da mediana = 319,80

Quanto custa eliminar a pobreza?

Para estimarmos o custo de eliminao da pobreza teramos que considerar cada cenrio por vez.
A forma precisa de faz-lo seria transferir o valor exato suficiente para levar cada pessoa para

a linha de pobreza em cada critrio o que corresponderia a um gasto adicional de 0,33 % do

PIB (critrio PBF 140 reais), 0,75% (critrio 206 reais), 1,38% (critrio mediana 50) e 2,1%
(critrio mediana 60). Contudo, implementar essa deciso virtualmente impossvel, por razes
de ordem prtica.
Uma regra prtica simples seria transferir o valor integral de cada linha a todos os pobres, mesma
regra adotada no Brasil sem Misria para a eliminao da pobreza extrema no critrio PBF de 70
reais, que, contudo, como vimos, no a elimina nem mesmo nos baixos padres estabelecidos
pelo programa, j que nem todas as pessoas em situao de extrema pobreza recebem os
benefcios situao facilitada por no serem as transferncias direitos lquidos e certos dos
pobres. Como podemos observar na tabela abaixo, o montante de transferncias se elevaria para
algo entre 0,7% (linha 140) e 5% (linha mediana 60) do PIB.

PIB 2012 em milhes de R$

4,402,537.11

Vale a pena discutir os prs e contras da transferncia nica. Comeando pelos argumentos
negativos, temos os valores elevados e a assimetria de situaes, em que pobres no muito
pobres receberiam o mesmo montante que pobres muito pobres. Alm disso, pessoas no pobres,
aps as transferncias, poderiam encontrar seus rendimentos comparativamente menores em
relao a outras pessoas pobres cujos rendimentos estivessem muito prximos do valor da linha
de pobreza. Argumentos relativos a comportamentos so mais vulnerveis contestao, j que
essencialmente empricos: quantas pessoas deixariam de trabalhar por no ser mais pobres de
renda? A evidncia de avaliaes do Bolsa Famlia no aponta absentesmo econmico como

consequncia infalvel do programa; se qualquer efeito significativo encontrado, em geral

positivo. Pode ser efeito dos baixos benefcios, pode no ser: no momento no sabemos. O
programa em geral percebido como um seguro em relao ao precrio mercado de trabalho ao
qual esto destinados os pobres.
Do lado dos argumentos positivos, a transferncia nica eliminaria a pobreza de renda dos
pobres, sem risco de excluir ou de sub-atender os mais pobres entre eles: qualquer valor nico
abaixo da linha arrisca sub-atender precisamente aqueles que mais necessitam, e esta a razo
para a transferncia de 70 reais a todos os extremamente pobres do programa Brasil sem Misria.
Ademais, em que pese a percepo de gerar assimetrias, a mera transferncia, de fato, reduziria a
desigualdade entre os pobres em 70% (o ndice de Gini encolheria de 0,37 para 0,11) e, de modo
geral, a desigualdade na distribuio de renda como um todo, a qual recuaria 4% (de 0,53 para
0,51 de Gini). Ou seja, ainda que alguma iniquidade vertical fosse de fato cometida (tratamento
igual para desiguais), o resultado seria menos desigualdade, j que as distncias entre as rendas
diminuiriam. Quanto ao incentivo preguia, nos parece que, na ausncia de prova insofismvel
de culpa, em termos mais abstratos o tratamento mais adequado da questo seja em chave
solidarstica: como suspeitar do oportunismo de pessoas que no tiveram acesso s oportunidades
que o resto de ns entesourou?
Em suma, uma vez socialmente definida a linha de pobreza, a transferncia de um valor nico a
todas as pessoas pobres como um direito social plenamente reconhecido equivaleria a uma renda
bsica de cidadania transferida de todos os brasileiros que tiveram acesso a melhores
oportunidades a todos aqueles que no puderam desfrutar delas.
possvel acabar com a pobreza?
Como vimos, a pobreza absoluta de renda ainda muito expressiva no Brasil: mesmo depois das
transferncias governamentais ainda persistem entre 17 milhes e 30 milhes de pobres, algo
entre 9% e 15% da populao brasileira. E apenas nos referimos renda: como j razoavelmente
documentado, a pobreza multidimensional ainda maior, havendo indivduos e famlias vivendo
em condies precrias, sem acesso a saneamento, segurana, escolas de qualidade, servios
suficientes e adequados de sade, em que pese ostentarem nveis de renda superiores s linhas de
pobreza aqui apresentadas. Estes se somariam aos primeiros para constituir um contingente

expressivo de brasileiros pobres, cada vez mais localizados em reas urbanas. Quanto pobreza
relativa, entre 24% e 30% dos brasileiros podem ser considerados pobres no sentido relativo,
mesmo aps as transferncias do governo: apenas para dar uma ideia das dimenses, em pases
desenvolvidos que so conhecidos por suas limitadas transferncias governamentais, a pobreza
relativa (mediana 50) se reduz a um tero do valor aps a redistribuio promovida pelos
governos, alcanando em termos percentuais metade da pobreza relativa brasileira.
Se a pobreza relativa de renda est condenada a persistir enquanto desigualdades intensas
houver, a pobreza absoluta s se justifica, em um pas rico, pela indiferena de seus habitantes
mais bem aquinhoados.

Entretanto, parte da indiferena pode derivar de um argumento

econmico: o custo elevado. Neste artigo quisemos estimar esse custo e quo elevado seria em
relao s riquezas produzidas anualmente. A concluso a que chegamos que a transferncia de
uma renda bsica para os pobres brasileiros, no valor, por exemplo, da linha de pobreza do
programa Bolsa Famlia com o que lhes compensamos pelo nosso uso exclusivo das boas
oportunidades que lhes foram sonegadas no passado , uma frao ainda muito restrita da
riqueza nacional, ainda que venha a implicar na duplicao do oramento do programa. Parece
proibitivo? De todo modo, beirando o proibitivo parece ser a tentativa de conciliar uma
autonarrativa de pas rico e pas desenvolvido com a pobreza absoluta e relativa que
seguimos abrigando.