TEMA 1.

LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL Y DE LA
ADMINISTRACIN PBLICA.
I.

El concepto de responsabilidad patrimonial. Aspectos

generales, bases constitucionales y regulacin
vigente.

La responsabilidad patrimonial de la Administracin pblica constituye una

de la instituciones bsicas del Derecho Administrativo, as como del sistema
de garantas de los ciudadanos. Se puede definir como la institucin por la
cual nace para la Administracin pblica la obligacin de reparar los daos
que sufren otros sujetos; por tanto, traslada las consecuencias econmicas
del dao sufrido por un sujeto al patrimonio de la Administracin.
La CE se ocupa de la responsabilidad en su artculo 106.2 pero hay una clara
remisin a la ley de modo que es la ley la que debe concretar el rgimen de
responsabilidad administrativa. El art. 32.1 de la Ley 40/2015 dice: los
particulares tendrn derecho a ser indemnizados por las Administraciones
pblicas correspondientes de toda lesin que sufran en cualquiera de sus
bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la
lesin sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los
servicios pblicos
II.

Caracteres generales del sistema de responsabilidad

de la Administracin.
1. Sistema unitario y general.

El rgimen de responsabilidad se aplica por igual a todas las

Administraciones y sea cual sea el tipo de actividad administrativa en la que
se genere el dao. Pero este sistema es el de la responsabilidad
extracontractual de modo que quedan excluidos de su mbito de aplicacin
otras obligaciones indemnizatorias o reparadoras de la Administracin como
la responsabilidad contractual, la cuasicontractual y la responsabilidad civil
por delito cometido por autoridades y empleados pblicos.

2. Responsabilidad directa de la Administracin.

Es la Administracin la que responde y para la que surge la obligacin
indemnizatoria frente al perjudicado. El perjudicado no puede optar por
reclamar la indemnizacin al empleado pblico o a su Administracin, sino
que tiene que dirigirse contra sta.

3. Responsabilidad objetiva y por funcionamiento normal o

anormal.
No se exige la culpa o negligencia por parte de la Administracin para que
se genere su responsabilidad. Tal responsabilidad se puede comprometer,
no solo por el funcionamiento anormal sino tambin por funcionamiento

normal. Se refuerza este carcter objetivo y por funcionamiento normal al

excluir slo la fuerza mayor (no el caso fortuito)
La regla general es que la Administracin slo responde ante daos
causados por funcionamiento anormal y que slo se debe declarar la
responsabilidad por funcionamiento normal y sin culpa en ciertos supuestos
sobre todo en dos supuestos:
-

Cuando las actividades administrativas generan un riesgo y ste se

materializa en daos en un caso concreto lo que supone una
responsabilidad por riesgo
Cuando el dao se identifica con el sacrificio del patrimonio de un
particular en beneficio del inters general.

Por lo general son los Tribunales los que caso por caso, sin criterios fijos ni
claros, van decidiendo cundo el funcionamiento del servicio no ha
alcanzado los niveles de calidad exigibles y cundo el dao debe ser
indemnizado.

III.

Requisitos de la responsabilidad patrimonial.

1. La lesin resarcible

Por lesin se entiende un dao con una serie de requisitos que estn
enunciados en la ley. Ha de tratarse de un dao que quien lo sufre no tenga
el deber jurdico de soportar sus consecuencias patrimoniales.
No sern indemnizables los daos que se deriven de hechos o
circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar segn el estado
del conocimiento de la ciencia o de la tcnica existente en el momento de la
produccin de aquellos (art. 34.2 Ley 40/2015).
El dao debe de ser efectivo, evaluable econmicamente e individualizado
con relacin a una persona o un grupo de personas.
Al decir que el dao debe ser individualizado se excluyen los daos
generales que sufren todos los ciudadanos, slo son indemnizables aquellos
daos de carcter concreto y singularizado.
2. Imputacin del dao
Para que surja la responsabilidad es necesario que la lesin sea imputable a
la Administracin. En el caso de que el dao tenga su origen en un
reglamento o en un acto administrativo no se plantean dificultades al ser
obra stos de la Administracin el dao es imputable a ella.
Por lo que se refiere a la responsabilidad por actuaciones materiales o
inactividad material, se imputan a la Administracin las actividades y
omisiones de su personal y tambin surge la responsabilidad por los daos
que tiene su origen en el mal estado de sus bienes y en otros muchos casos
de daos annimos pero cuyo origen es localizable en algn servicio

pblico. Tambin puede surgir por un dao que materialmente puede

atribuirse a un usuario de un servicio pblico.
Para determinar a qu concreta Administracin debe atribuirse el dao
habr que atender a cul sea el titular del servicio, a la competencia o a la
actividad generadora del dao.
3. La relacin de causalidad
Debe de existir una relacin de causalidad, una vinculacin entre el dao
que se produce y la actuacin pblica.
No hay tal relacin cuando el dao obedece por completo a la conducta de
la vctima o al a de un tercero totalmente ajeno a la Administracin, as
como en todos los casos de fuerza mayor que puede presentarse como
causa del dao o interrumpir y romper dicha relacin. Constituyen fuerza
mayor los hechos imprevisibles y externos a la Administracin y su mbito
razonable de control. El TS los ha calificado como situaciones imprevisibles
o que siendo previsibles son inevitables. Es una situacin diferente a la del
caso fortuito que comprende acontecimientos previsibles, pero no externos,
sino propios de la actividad administrativa, y que no excluyen la causalidad
ni la responsabilidad.
Se admite con normalidad que la responsabilidad de la Administracin surge
cuando haya sido en parte causante del dao aunque concurra tambin a su
produccin la conducta propia de la vctima o la de un tercero. En estos
supuestos lo que procede es en el primer caso la moderacin de la
indemnizacin administrativa y en el segundo un reparto de la
responsabilidad entre todos los causantes del dao.
Cabe tambin que varias Administraciones sean causantes de un mismo
dao. Este supuesto es abordado en el art. 33 Ley 40/2015 que prev la
responsabilidad concurrente de las distintas Administraciones implicadas y
distingue dos supuestos:
-

Aquellos en los que la responsabilidad dimana de frmulas conjuntas

de actuacin entre varias Administraciones y se establece la
responsabilidad solidaria de todas ellas frente al perjudicado
Donde varias Administraciones contribuyan causalmente a la
produccin del dao y se establece que la indemnizacin se
distribuir entre ellas atendiendo a los criterios de competencia,
inters pblico tutelado e intensidad de su intervencin.

Para determinar la causa de los daos se proponen y utilizan la teora de la

causa eficiente, la teora de la equivalencia de las condiciones y la teora de
la causalidad adecuada.

IV.

La indemnizacin

La responsabilidad implica una reparacin integral de los daos causados

para conseguir que el perjudicado quede realmente indemne, es decir, libre
de dao. Esa reparacin puede producirse en especie o mediante
resarcimiento pecuniario. La Ley parte aqu de la regla general del
resarcimiento pecuniario en un nico pago pero admite tambin otras
posibilidades en ciertas condiciones.
La reparacin o indemnizacin incluye diversos conceptos como el dao
emergente y el lucro cesante, los daos materiales y los personales.
Se establece que la cuanta de la indemnizacin se calcular con referencia
al da en que la lesin efectivamente se produjo (art. 34.3 Ley 40/2015)

V.

La reclamacin de la reparacin
1. Plazo

El derecho a reclamar prescribe al ao de producido el hecho o el acto que

motive la indemnizacin o de manifestarse su efecto lesivo (art. 67 Ley
39/2015). El plazo es de prescripcin, no de caducidad, lo que comporta
que es susceptible de interrupcin y que, tras ello, el plazo vuelve a correr
desde el principio. Este plazo de la accin solo corre desde el da en que
pudo ejercitarse. La regla general es la dies a quo: es aquel en el que se
produjo el hecho o el acto que motive la indemnizacin o aquel posterior en
que se manifieste su efecto lesivo pero esto se completa con dos reglas
especiales:
-

En los casos de daos de carcter fsico o psquico a las personas, el

plazo empezar a computarse desde la curacin o la determinacin
del alcance de las secuelas
En los casos en que la indemnizacin surja a raz de la anulacin de
un acto o reglamento, el ao se contar desde la notificacin de la
resolucin administrativa o sentencia definitiva que haya declarado
su anulacin
2. Competencia de la jurisdiccin contenciosoadministrativa

La jurisdiccin contencioso-administrativa es la nica competente para

declarar la responsabilidad patrimonial de las Administraciones pblicas.
3. Procedimiento administrativo previo
Como regla general, la responsabilidad patrimonial de la Administracin no
puede exigirse directamente a ante los rganos judiciales, sino que la
reclamacin de indemnizacin debe plantearse primero ante la
Administracin supuestamente responsable: slo cuando sta se haya
pronunciado sobre tal reclamacin o tras la produccin del silencio
administrativo podr ejercerse la accin de responsabilidad ante los rganos
del orden contencioso-administrativo.

La regla general de la necesaria va administrativa previa tiene algunas

excepciones, la ms relevante se da cuando la indemnizacin se pide como
una pretensin complementaria a la de anulacin de un acto o reglamento y
por los daos que ha causado ese acto o reglamento, en este caso cabe
ejercer directamente la va de la jurisdiccin contencioso-administrativa.
Normalmente este procedimiento comienza por solicitud del interesado.
La Ley regula un procedimiento ordinario y otro abreviado o simplificado,
este procedimiento tiene pocas ventajas y es escasa su utilizacin pero
haremos referencia a los siguientes trmites:
-

Es preceptivo solicitar informe del servicio cuyo funcionamiento haya

ocasionado la presunta lesin
Por lo que se refiere a la prueba debe haber sido solicitada en la
misma solicitud
Es preceptivo el dictamen del Consejo de Estado u rgano
autonmico simular cuando la indemnizacin solicitada supera cierta
cuanta

El plazo de duracin mxima del procedimiento ordinario es de seis meses

pasados los cuales se produce silencio negativo, tanto se haya iniciado a
instancia de interesado como de oficio. En el caso del procedimiento
abreviado o simplificado el silencio negativo se produce a los treinta das.
La resolucin del procedimiento pone fin a la va administrativa de modo
que cabe ya contencioso-administrativo, sin perjuicio del potestativo recurso
de reposicin.
4. Legitimacin
Reclamante ser normalmente quien considere que ha sufrido un perjuicio
propio y por ello pida una indemnizacin para s pero tambin pueden ser
reclamantes personas distintas del perjudicado. As, sus herederos, la
compaa de seguros de la vctima tambin tienen legitimacin activa las
asociaciones y agrupaciones de consumidores u otros colectivos
perjudicados.
Demandada ser la Administracin a la que el actor considere responsable
del dao, a la que previamente habr dirigido su solicitud y que habr
tramitado y resuelto el procedimiento.

VI.

Responsabilidad patrimonial de autoridades y

funcionarios

Existe la posibilidad de que la Administracin que haya satisfecho al

perjudicado la indemnizacin ejerza una accin de regreso contra la
autoridad o empleado pblico que hubiera incurrido en dolo o culpa o
negligencia graves.

La Ley regula un supuesto: el de la responsabilidad de las autoridades y

empleados pblicos por los daos que causen, no a los administradores,
sino a la propia Administracin en sus bienes y derechos.

VII. La responsabilidad de otros poderes pblicos

1. Responsabilidad del Estado por el funcionamiento de la
Administracin de Justicia
Existen tres supuestos:
La responsabilidad por error judicial se refiere a la equivocacin de los
Jueces y Tribunales en su funcin jurisdiccional y requiere previamente una
sentencia que declare ese error.
La responsabilidad por funcionamiento anormal de la Administracin de
Justicia puede producirse por causas muy diversas, aunque los supuestos
ms frecuentes son los de retraso o dilaciones indebidas y los de prdida,
substraccin o deterioro de objetos.
Por lo que respecta a la responsabilidad por prisin provisional se produce
cuando quienes la sufrieron son absueltos por inexistencia del hecho
imputado.
En los tres casos la solicitud de indemnizacin debe dirigirse al Ministerio de
Justicia en el plazo de prescripcin de un ao; y contra la resolucin del
Ministerio cabe recurso contencioso-administrativo.
2. Responsabilidad por actos legislativos
Distinguimos dos supuestos segn se trate de leyes constitucionales o
inconstitucionales.
Para el caso de las leyes constitucionales el art. 32 Ley 40/2015 dice que las
Administraciones pblicas indemnizarn a los particulares por la aplicacin
de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria cuando produzcan una
lesin que no tengan el deber jurdico de soportar pero slo si la misma ley
lo establece y en los trminos en que lo prevea.
Para el caso de las leyes inconstitucionales se requiere que tal
inconstitucionalidad haya sido declara por el TC y que antes de ello se
produjera perjuicios efectivos, individualizados y evaluables.
Esta responsabilidad se exige por solicitud que ha de presentarse en el
plazo de prescripcin de un ao contado desde la publicacin en el BOE de
la STC que anul la ley y que resolver el Consejo de Ministros. Contra su
resolucin cabe recurso contencioso-administrativo.

VIII. La responsabilidad por infraccin del Derecho

comunitario

No todo incumplimiento estatal del Derecho europeo genera esta

responsabilidad. Los requisitos para que nazca son los siguientes:
-

Requiere que el incumplimiento haya constituido en la lesin de un

derecho otorgado por el Derecho europeo
Que exista una relacin de causalidad entre el hecho y el dao
La cualificacin del incumplimiento estatal como una violacin
suficientemente caracterizada lo que equivale a una conculcacin
manifiesta o grave

El incumplimiento del Derecho europeo que puede dar origen a

responsabilidad puede adoptar las formas ms variadas y provenir de
cualquier poder de los Estados miembros.
Corresponde a cada Estado miembro completar y concretar ese principio de
responsabilidad por incumplimiento del Derecho de la Unin pero sin
desfigurarlo y en todo caso respetando los principios de equivalencia y de
efectividad.
Los Estados miembros deben establecer sistemas para hacer efectiva la
responsabilidad de sus poderes pblicos por incumplimiento del Derecho de
la Unin similares a los previstos para los casos de incumplimiento de su
propio Derecho interno.