TEMA 17 GRUPO 2

ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA. LA PERSONALIZACIN

DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS. LA POTESTAD
ORGANIZATIVA. LOS RGANOS ADMINISTRATIVOS:
CONCEPTO Y TIPOLOGA.

1.- INTRODUCCIN
2.- ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA
2.1. Principios de organizacin
2.2. Principios de actuacin
3.- LA PERSONALIZACIN DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
3.1. La pluralidad de Administraciones Pblicas y su personalidad jurdica
3.2. Administraciones Pblicas y Sector Pblico
3.3. Relaciones entre la Administracin General del Estado y el Gobierno
3.4. Los criterios constitucionales a los que debe atenerse la Administracin en su
actuacin
4.- LA POTESTAD ORGANIZATIVA
5.- LOS RGANOS ADMINISTRATIVOS: CONCEPTO Y TIPOLOGA
5.1. Concepto doctrinal
5.2. Concepto legal y caractersticas
5.3. Elementos del rgano
5.4. Tipologa
6.- CONCLUSIN

Diego Navarro - 2010

1.- INTRODUCCIN
La Administracin Pblica podemos definirla siguiendo a SANTAMARA PASTOR, como
"una organizacin dependiente del Gobierno y encuadrada en el Poder Ejecutivo para el
cumplimiento de las funciones de ste".
Esta definicin de la Administracin Pblica es coherente con el artculo 97 de la Constitucin
segn el cual, entre otras funciones, "el Gobierno ... dirige la Administracin civil y militar y la
defensa del Estado", ejerce la funcin ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la
Constitucin y la leyes".
La Administracin o Administraciones Pblicas son una gran organizacin o conjunto de
organizaciones que necesitan disponer de un importante soporte personal y material para el
cumplimiento de sus funciones. Los elementos personales y materiales de que se compone una
Administracin Pblica se organizan en unidades denominadas rganos administrativos.
Resultado del proceso histrico de subjetivizacin de la Administracin Pblica, o atribucin de
personalidad jurdica, es la composicin de la organizacin administrativa en rganos
administrativos, todo ello objeto de estudio del presente tema.
La atribucin de personalidad jurdica al Estado, primero, y a los entes pblicos, despus, se
construy, como recuerda Santamara Pastor, acudiendo a la identificacin de realidades
inmateriales, como las de Poder o Estado, con figuras grficas o simblicas fcilmente
identificables. El primer artificio ilustrativo reseable lo constituy la denominada fbula
organicista, metfora de origen griego basada en la fbula de Meneius Agrippa, por la cual la
comunidad poltica se asemejara, en su funcionamiento, con el cuerpo humano, en el que la
figura de la cabeza correspondera al gobernante, siendo sus miembros los sbditos.

2.- ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA

El anlisis de los principios constitucionales que articulan la Administracin Pblica, lo
haremos distinguiendo los principios relativos a las Administraciones Pblicas como
organizacin, y los principios relativos a su actividad, la actividad administrativa de cada una de
estas Administraciones.
2.1.-

PRINCIPIOS
PBLICA

DE ORGANIZACIN

DE LA ADMINISTRACIN

En cuanto a los principios de organizacin estn proclamados para todas las Administraciones
Pblicas en la Constitucin y en la Ley 30/1992 de Rgimen Jurdico de las Administraciones
Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn.
Se trata de los siguientes principios:
a)

El "principio de personalidad jurdica" (vid Infra) significa que cada una de las
Administraciones Pblicas, tanto las territoriales como las institucionales, son personas
jurdicas.
Las diversas leyes atribuyen personalidad jurdica nica:

a la AGE (art. 2 LOFAGE),

a las CCAA,
a los Municipios, Provincias, Islas y otras Entidades Locales (Entidades
Locales),
y a cada una de las Entidades y Organismos de Derecho Pblico dependientes
de la AGE, de cada una de las CCAA y cada una de las Entidades Locales.

b)

El "Principio de Legalidad Orgnica", establecido por el artculo 103.2 de la

Constitucin expresa el mandato constitucional de que la creacin de "los rganos de la
Administracin", la determinacin del rgimen jurdico que los "rige", y la coordinacin
de los rganos han de hacerse "de acuerdo con la Ley". (Esa Ley es la Ley 30/1992 que
regula los rganos de las Administraciones Pblicas en su Ttulo II: arts. 11 a 29).

c)

El "Principio de Competencia", establecido por los artculos 11 y 12 de la Ley 30/1992,

segn los cuales:
-

cuando una Administracin Pblica cree un rgano deber "delimitar sus

funciones y competencias";

y "la competencia" de un rgano "es irrenunciable y se ejercer precisamente

por el rgano administrativo que la tenga atribuida como propia, salvo de los
caso de delegacin o avocacin...".

d)

El "Principio de Jerarqua", establecido por el artculo 103.1 de la Constitucin consiste

en la ordenacin de los rganos de una Administracin Pblica competentes sobre una
misma materia, conforme a una estructura orgnica piramidal, en la que los rganos
inferiores estn subordinados a los superiores. Una de las principales consecuencias de
este principio son las Instrucciones y rdenes de servicio que los rganos
administrativos superiores pueden dar a los inferiores, subordinados jerrquicamente
para dirigir las actividades de stos (art. 21 Ley 30/1992). Pero sobre todo el principio
de jerarqua implica la potestad de los rganos superiores de resolver las reclamaciones
y los recursos administrativos interpuestos contra los actos administrativos dictados por
los rganos inferiores (arts. 107 a 119 Ley 30/1992).

e)

El "Principio de Coordinacin" (art. 103.1 CE) es un principio que regula las relaciones
entre distintos rganos de una misma Administracin Pblica.
La coordinacin pretende evitar disfunciones y contradicciones en la actuacin de
varios rganos de una misma Administracin Pblica. Por eso se denomina
"coordinacin interorgnica".

f)

El "Principio de Desconcentracin", que est proclamado en el artculo 103.1 de la

Constitucin consiste en atribuir, traspasar o transferir la titularidad de competencias de
los rganos administrativos superiores de una Administracin Pblica a los rganos
inferiores de esa misma Administracin Pblica (artculo 12 Ley 30/1992).

g)

El "Principio de Descentralizacin Administrativa", tambin est proclamado por el

artculo 103.1 CE, tiene dos manifestaciones, la descentralizacin territorial y la
descentralizacin funcional.
La descentralizacin territorial supone el traspaso de competencias de las
Administraciones Territoriales de mbito superior, a las Administraciones Pblicas de
menor mbito territorial (Vbg.: 1) De la AGE a las Administraciones de las CC.AA.; 2)
De las Administraciones de las CC.AA. a los municipios y provincias).

La descentralizacin funcional significa el traspaso de funciones de una determinada

Administracin Pblica territorial, a una Entidad de Derecho Pblico, con personalidad
jurdica propia, vinculada o dependiente de dicha Administracin territorial (Vbg:
Traspaso de competencia del Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperacin, en
cuanto rgano de la Administracin General del Estado, a favor de la Agencia Espaola
de Cooperacin Internacional para el Desarrollo, que es una Entidad de Derecho
Pblico, con personalidad jurdica propia, dependiente de dicho Ministerio).
h)

y el "Principio de Delegacin de competencias", en virtud del cual un rgano superior

de una Administracin Pblica delega el ejercicio de alguna de sus competencias en un
rgano inferior de esa misma Administracin Pblica, pudiendo tal delegacin
revocarse en cualquier momento (art. 13 Ley 30/1992).
2.2.-

PRINCIPIOS DE ACTUACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

Los principios de actuacin de las Administraciones Pblicas estn regulados en la Constitucin

y para todas las Administraciones Pblicas en la Ley 30/1992 de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas.
Se trata de los siguientes principios:
a)

El "Principio de Legalidad" que hace referencia al sometimiento de las

Administraciones Pblicas a la Ley y al Derecho, sometimiento que histricamente est
vinculado a la aparicin del Estado de Derecho
El principio de legalidad, o "principio de juridicidad" aparece recogido con carcter
general para todos los Poderes Pblicos en los siguientes preceptos constitucionales:
1)

En el art. 9.1 CE que establece que los ciudadanos y LOS PODERES

PBLICOS "estn sujetos a la CE y al resto del ordenamiento jurdico",

2)

Y en el art. 9.3 CE segn el cual la Constitucin garantiza el principio de

legalidad.

Con carcter especfico para la Administracin Pblica, el principio de legalidad

aparece recogido en el art. 103 CE que dispone que la Administracin Pblica acta
"con PLENO sometimiento a la ley y al Derecho".
b)

El "Principio de Objetividad", proclamado por el artculo 103.1 CE y por el art. 3 de la

Ley 30/1992 expresa el mandato constitucional de que la Administracin "sirva los
intereses generales con objetividad"; es decir con neutralidad, o lo que es lo mismo, sin
acepcin de personas, sin interferencias partidistas, sin favoritismos y sin
discriminacin.

c)

El "Principio de Proporcionalidad", proclamado por la Ley 30/1992, segn el cual la

Administracin Pblica, cuando pueda optar entre varias medidas o soluciones
legalmente posibles, deber elegir la menos gravosa para el ciudadano.

d)

El "Principio de Eficacia", tambin proclamado por el artculo 103.1 CE, y recogido por
el artculo 3 de la Ley 30/1992. Segn este principio la Administracin Pblica ha de
ordenar sus medios materiales y personales, y realizar su actividad administrativa, con

el fin de lograr el cumplimiento de los objetivos que, en cada caso, tenga que lograr.
e)

El "Principio de Participacin de los Ciudadanos" en las actividades de la

Administracin Pblica enunciado en el artculo 3 de la Ley 30/1992, es consecuencia
de la concepcin segn la cual la participacin de los ciudadanos en la vida pblica no
tiene porque limitarse a depositar su voto en las elecciones peridicas (generales,
autonmicas y municipales).

3.-

LA PERSONALIZACIN DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

3.1.-

LA PLURALIDAD DE ADMINISTRACIONES PBLICAS Y SU

PERSONALIDAD JURDICA

Aunque hasta aqu hemos hablado genricamente de "Administracin Pblica, debemos

sealar que no existe una nica Administracin Pblica, sino una pluralidad de
Administraciones Pblicas.
A estos efectos debemos sealar que esa pluralidad de Administraciones Pblicas est
identificada por la Ley 30/1992 de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas, que en
su artculo 2 dispone que se entendern por "Administraciones Pblicas":
a)

La Administracin General del Estado, que es una Administracin Pblica Territorial,

regida por la Ley 30/1992, y por la LOFAGE (art. 2.1).

b)

Las Administraciones de las Comunidades Autnomas, que es una Administracin

Pblica Territorial, regidas por la Ley 30/1992, y por las correspondientes leyes
autonmicas (art. 2.1)

c)

Las Entidades que integran la Administracin Local, es decir los Municipios, Provincias
e Islas. Cada una de estas Entidades Locales es una Administracin Pblica Territorial,
regidas por la Ley 30/1992, por la Ley de Bases de Rgimen Local de 1985, y por el
Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Rgimen Local de
1986 (art. 2.1).

d)

A estas Administraciones Territoriales, la Ley 30/1992, aade la denominada

Administraciones Institucionales, que comprende las Entidades de Derecho Pblico, con
personalidad jurdica propia, vinculadas o dependientes de cualquiera de las
Administraciones Pblicas Territoriales (es decir de la Administracin General del
Estado; de la Administracin de cada C.A.; o de cada Entidad Local).
Cada una de estas Entidades de Derecho Pblico es por tanto una Administracin
Pblica de carcter instrumental, creada por una de las Administraciones Territoriales
para la gestin de alguna funcin o actividad.

Con carcter general, para todas las Administraciones Pblicas, la Ley 30/1992 de Rgimen
Jurdico de las Administraciones Pblicas (es decir de todas las Administraciones Pblicas)
dispone en su artculo 3.4 que "cada una de las Administraciones Pblicas acta para el
cumplimiento de sus fines con personalidad jurdica nica".
Debemos distinguir cada Administracin Pblica, de los rganos administrativos que la
integran. Los rganos administrativos son las unidades administrativas de que cada
Administracin se dota para el ejercicio de sus funciones (vid Infra). Por tanto cada

Administracin Pblica es un complejo orgnico compuesto por mltiples rganos.

3.2.-

ADMINISTRACIONES PBLICAS Y SECTOR PBLICO

El concepto de "Administracin Pblica" debe ser diferenciado del de "Sector Pblico", que es
ms amplio.
El "Sector Pblico" incluye:
-

todas las Administraciones Pblicas (sujetas a Derechos Administrativo);

y las entidades de Derecho Privado dependientes o vinculadas a cualquiera de las

Administraciones Pblicas.
Esas entidades privadas son:
-

las sociedades mercantiles del Sector Pblico, que son sociedades de propiedad
en su totalidad, de una o varias Administraciones Pblicas;

y las Fundaciones del Sector Pblico.

3.3.-

RELACIONES ENTRE LA ADMINISTRACIN GENERAL DEL

ESTADO Y EL GOBIERNO
(1)

Distincin entre Administracin y Gobierno

Garca de Enterra y Santamara Pastor, entre otros, sealan que la redaccin del artculo 97
pone de manifiesto que nuestra Constitucin diferencia claramente el "Gobierno" de la
"Administracin", expresin que en el artculo 97 CE debe entenderse referida a la
"Administracin General del Estado" (AGE).
Las diferencias entre el Gobierno y la Administracin General del Estado vienen dadas:
a)

porque el Gobierno recibe sus poderes del cuerpo electoral, a travs del Congreso y del
Senado y es por ello un rgano poltico, de naturaleza representativa;

b)

porque la Administracin Pblica es una institucin, una organizacin, NO

representativa;

La distincin entre Gobierno y Administracin General del Estado determina que uno y otra
estn regulados por leyes distintas:
a)

el Gobierno, por la Ley del Gobierno (Ley 50/1997);

b)

y la Administracin por la Ley de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin

General del Estado (LOFAGE) (Ley 6/1997).

(2)

La Dependencia de la Administracin respecto del Gobierno

La situacin de la Administracin General del Estado bajo la responsabilidad del Gobierno se

pone de manifiesto:
a)

porque al Gobierno le corresponde la "direccin" de la Administracin Civil y Militar:

es decir fijar los objetivos que la Administracin General del Estado ha de desarrollar
para servir a los "intereses generales";

b)

porque al Gobierno le corresponde ejercer "la funcin ejecutiva y la potestad

reglamentaria",

c)

porque el Gobierno al dirigir a la Administracin, al ejercer la "funcin ejecutiva" y al

ejercer la "potestad reglamentaria" (artculo 97 CE), acta como rgano supremo de la
Administracin, adoptando decisiones administrativas que no estn sujetas al Derecho
Constitucional, sino sujetas al Derecho Administrativo.
Ello pone de manifiesto la naturaleza mixta del Gobierno pues, como seala Garca de
Enterra, "El Gobierno es simultneamente rgano constitucional en cuya actuacin
ejerce funciones polticas que estn reguladas por el Derecho Constitucional; y rgano
administrativo supremo, pues encabeza la Administracin General del Estado, con
sometimiento al Derecho Administrativo".

d)

porque la Administracin General del Estado al tener que servir a los "intereses
generales" es una organizacin servicial o vicarial que, hablando jurdicamente, no tiene
intereses propios.

e)

y porque a la Administracin le corresponde "administrar con objetividad".

(3)

La identificacin orgnica parcial entre el Gobierno y la

Administracin

Sin embargo, y a pesar de las sealadas diferencias, entre Gobierno y Administracin se produce
una identificacin orgnica parcial.
La identificacin orgnica entre Gobierno y Administracin General del Estado se centra en la
figura de los Ministros, pues stos:
-

son, por una parte, "miembros" del Gobierno (artculo 98.1 CE);

y son, por otra parte, "rganos superiores de la Administracin General del Estado", en
cuanto titulares de los Departamentos ministeriales (LOFAGE: artculo 6.2.a).

Esta conexin orgnica nos permite sealar que el Gobierno dirige, que la Administracin
administra, y que el Ministro es el lazo de unin o conexin entre Gobierno y Administracin.
3.4.-

LOS CRITERIOS CONSTITUCIONALES A LOS QUE

ATENERSE LA ADMINISTRACIN EN SU ACTUACIN

DEBE

Pero la subordinacin de la Administracin Pblica al Gobierno, el hecho de que est bajo la

responsabilidad gubernamental, no significa que el Gobierno pueda disponer de la
Administracin a su libre arbitrio, pues aunque la Administracin es dirigida por el Gobierno,

esa funcin directiva del Gobierno no puede menoscabar los criterios constitucionales a los que
la Administracin debe atenerse en su actuacin.
Esos criterios constitucionales son:
a)

que la Administracin ha de respetar la legalidad, pues ha de actuar "con sometimiento

pleno a la ley y al Derecho" (artculos 9.1 y 103.1 CE);

b)

que la Administracin ha de servir "con objetividad los intereses generales" (artculo

103.1 CE);

c)

y que la Administracin ha de actuar "con imparcialidad en el ejercicio de sus

funciones" (artculo 103.3 CE).

4.-

LA POTESTAD ORGANIZATIVA: CREACIN, MODIFICACIN

EXTINCIN DE LOS RGANOS ADMINISTRATIVOS.

En cuanto al Estado, la Constitucin reserva al poder legislativo la creacin, modificacin y

extincin de los entes territoriales ms importantes como son las Comunidades Autnomas y las
Provincias (Estatuto y Ley Orgnica a tenor de los arts. 81, 46, 141 y 151). Respecto de los
municipios, la competencia tradicional del Gobierno par la creacin, supresin y fusin de
municipios se remite ahora a la legislacin de las Comunidades Autnomas, la cual determinar
el rgano competente para esas operaciones (art. 13 de la Ley de Bases de Rgimen Local, de 2
de abril de 1985). Los principios de actuacin de las Administraciones Pblicas estn regulados
en la Constitucin y para todas las Administraciones Pblicas en la Ley 30/1992 de Rgimen
Jurdico de las Administraciones Pblicas.
La reserva de Ley se ha impuesto para la regulacin del Gobierno (art. 98 de la Constitucin),
del Consejo de Estado (Ley Orgnica a tenor del art. 107) y de Organismos Pblicos (art. 61 de
la LOFAGE).
La autonoma organizativa que cada Administracin Pblica tiene reconocida (art. 11.1
LRJPAC, art. 148.1.1 CE, art. 2 y 4.1 a) LBRL) engloba dichas posibilidades de actuacin, que
en cualquier caso debern ejercitarse de acuerdo con lo dispuesto en la Ley, segn establece
el artculo 103.2 CE.
El artculo 11 de la LRJPAC establece las exigencias esenciales a que debe ceirse la
Administracin creadora de un rgano administrativo. En su apartado primero se seala que
corresponde a cada Administracin Pblica delimitar, en su propio mbito competencial, las
unidades administrativas que configuran los rganos administrativos propios de las
especialidades derivadas de su organizacin. Tras esta atribucin de potestad organizativa, el
apartado 2 establece que la creacin de cualquier rgano administrativo exigir el
cumplimiento de los siguientes requisitos:
a) Determinacin de su forma de integracin en la Administracin Pblica de que se trate
y su dependencia jerrquica,
b) Delimitacin de sus funciones y competencias,
c) Dotacin de los crditos necesarios para su puesta en funcionamiento.
La Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, establece, en su art. 2 j), como competencia
del Presidente del Gobierno, la de crear, modificar y suprimir, por Real Decreto, los
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Departamentos Ministeriales y las Secretaras de Estado.

La creacin, modificacin y supresin de las Comisiones Delegadas del Gobierno, rganos
colegiados de ste, ha de acordarse por Real Decreto del Consejo de Ministros, a propuesta del
Presidente del Gobierno (art. 6 de la Ley del Gobierno). Y es competencia del Consejo de
Ministros la creacin, modificacin y supresin de los rganos directivos de los Departamentos
Ministeriales (art. 5.1 i) Ley del Gobierno).
Efectivamente, la LOFAGE, en su art. 10, establece, bajo la rbrica Creacin, modificacin y
supresin de rganos y unidades administrativas, que las Subsecretaras, las Secretaras
Generales Tncnicas, las Direcciones y Subdirecciones Generales, y rganos similares a los
anteriores, se crean, modifican y suprimen por Real Decreto del Consejo de Ministros, a
iniciativa del Ministro interesado y a propuesta del de Administraciones Pblicas, de manera
que los rganos de nivel inferior a Subdireccin General son creados, modificados y suprimidos
por Orden del Ministro respectivo, previa aprobacin del Ministro de Administraciones
Pblicas. En lo relativo a las unidades que carezcan de la consideracin de rganos, se crearn,
modificarn y suprimirn a travs de las relaciones de puestos de trabajo.
En el caso de la Administracin de las Comunidades Autnomas, el ejercicio de la potestad
autoorganizativa se realiza por mecanismos similares a los determinados para la Administracin
estatal, pero con las particularidades y precisiones que su normativa sobre la materia haya
introducido. Habr que atender a lo que digan las leyes sobre gobierno y administracin
dictadas en desarrollo de sus respectivos Estatutos. La regla general, dentro la inevitable
variedad, es la necesidad de ley autonmica para la creacin de Departamentos o Consejeras,
as como de Organismos autnomos de la Comunidad, correspondiendo la creacin de los
rganos inferiores a los respectivos Gobiernos autonmicos.
La potestad organizativa de las entidades locales, en relacin con la determinacin de los
rganos necesarios de municipios y provincias, es competencia estatal (conforme al art.
149.1.18 CE) y ha sido plasmada en la legislacin bsica del rgimen local, concretamente en
los arts. 20.1 y 32.1 LBRL. Los dems rganos complementarios encuentran su marco jurdico
en la legislacin autonmica de rgimen local y en el Reglamento orgnico de la Entidad (arts.
20.2 y 32.2 LBRL).

5.-

LOS RGANOS ADMINISTRATIVOS: CONCEPTO Y TIPOLOGA

Existe una coincidencia pacficamente aceptada en identificar a Otto von Gierke como el autor
que, en 1877, aport la nocin terica del concepto de rgano administrativo. As defina a las
personas fsicas capaces de expresar, ad extra, la voluntad de la persona jurdica estatal.
La siguiente etapa en la evolucin terica del rgano vino proporcionada por Hans Kelsen,
quien introdujo el concepto de imputacin, mediante el cual los efectos jurdicos producidos por
la actuacin de la persona fsica titular del rgano recaen (se imputan) en la Administracin
Pblica bajo cuya esfera se integra el referido rgano. Jellinek aport una precisin: distingui
entre el sujeto fsico al servicio del Estado y la institucin o unidad que desempea una serie de
funciones integradas en la figura del rgano, del que la persona fsica nicamente sera su
titular.
5.1.-

CONCEPTO DOCTRINAL

Para Lavilla Rubira, los rganos administrativos seran las unidades funcionales no
personificadas de las Administraciones Pblicas. Santamara Pastor, partiendo de una

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observacin emprica de la realidad, entiende por rgano administrativo cada una de las
unidades funcionales abstractas en que se estructuran las Administraciones Pblicas, teniendo
cada unidad encomendada la realizacin de un haz de funciones o tareas, gestionadas bajo la
responsabilidad de un titular, empleando para el cumplimiento de dichas tareas diversos medios
personales y materiales asignados.
5.2.-

CONCEPTO LEGAL Y CARACTERSTICAS

Siguiendo a Lavilla Rubira, tres caractersticas pueden sealarse de los rganos

administrativos:
1) Los rganos son unidades administrativas (conforme al art. 11.1 LRJPAC), pero
cualificadas, ya que, como seala el art. 5.2 LOFAGE, tendrn la condicin de
rganos las unidades administrativas a las que se le atribuyan funciones que tengan
efectos jurdicos frente a terceros, o cuya actuacin tenga carcter preceptivo,
proporcionando as un concepto legal de rgano administrativo.
2) Son unidades funcionales, al tener atribuidas por el ordenamiento jurdico unas
tareas que delimitan su mbito competencial.
3) Finalmente, el rasgo que esencialmente diferencia al rgano de la Administracin
Pblica en cuya estructura se integra es la carencia de personalidad jurdica de
aqul, de tal forma que los efectos de los actos del rgano se imputan a la esfera
jurdica de la correspondiente administracin.
Todo ello sin perjuicio de que, para el ejercicio de sus funciones, los rganos efecten
relaciones jurdicas, lo que ha impulsado a la doctrina a acuar trminos como personalidad
instrumental o interorgnica, cuasipersonalidad o subjetividad, lo cual no debe llevar a
distorsionar, en ningn caso, la titularidad de relaciones obligacionales o reales predicables
exclusivamente del Ente pblico.
5.3.-

ELEMENTOS DEL RGANO

La doctrina viene estructurando la figura del rgano administrativo en dos

componentes: subjetivo y funcional.
1) Elemento subjetivo: constituido por la persona o personas fsicas (dependiendo del
carcter unipersonal o colegiado) que asumen su titularidad y ostentan formalmente sus
competencias, para cuyo ejercicio generalmente suele el titular estar asistido por un conjunto de
personas que pueden, incluso, formar parte de otro rgano subordinado.
2) Elemento funcional: constituido por el haz de funciones y competencias a que se
refiere el artculo 11.2 b) LRJPAC, las cuales habrn de delimitarse en el momento de su
creacin, sin que quepa la duplicacin de idnticas competencias atribuidas simultneamente a
dos rganos (art. 11.3 LRJPAC).
5.4.-

TIPOLOGA

El profesor Santamara Pastor establece un triple criterio clasificatorio de los rganos

administrativos en virtud de la naturaleza de los elementos tomados como factor diferenciador:

Clasificaciones de orden estructural,

Clasificaciones de orden funcional,

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Otras clasificaciones.

1) Otras clasificaciones
Su fundamento se basa en destacar alguno de los aspectos concretos de las funciones
desarrolladas por los diversos rganos. Pueden sealarse:

rganos constitucionales o no constitucionales, segn estn o no previstos en la

Constitucin.

rganos externos e internos, segn tengan o no la posibilidad de originar relaciones

intersubjetivas en nombre de la persona jurdica de la que forman parte.

rganos con competencia general o con competencia especfica, segn la extensin que
pueda tener el ejercicio de sus funciones (as, el Consejo de Ministros tiene
competencias atribuidas de alcance general mientras que un Ministerio concreto
despliega su actuacin, generalmente, en un mbito mucho ms sectorial).

2) Clasificaciones de orden funcional

Las dos clasificaciones esenciales son las que toman como referencia, por un lado, el espacio
territorial en el que ejerce sus competencias el rgano y, por otro, la naturaleza material de sus
funciones.

rganos centrales y perifricos: son rganos centrales (Santamara Pastor) aquellos

cuya competencia se extiende a la totalidad del territorio nacional, como el Gobierno, y
perifricos, los de competencia territorial limitada, como los Subdelegados del
Gobierno. Conviene precisar que el territorio tomado como referencia para calificar el
rgano como central o perifrico es el territorio del Ente pblico (Estado, Comunidad
Autnoma o Municipio) al que pertenece el rgano analizado.

rganos activos, consultivos, deliberantes, de control y de planeamiento: los rganos

activos tienen capacidad para formar la voluntad de la Administracin con efectos
externos y con fuerza de imputar la responsabilidad de sus actos a tal Administracin.
Los rganos consultivos no tienen tal capacidad, pudiendo emitir juicios de valor o de
opinin. Los rganos de control supervisan la actuacin de otros rganos. Los rganos
de planeamiento preparan la actuacin de los rganos activos en el campo de la
planificacin y de la programacin. Pueden considerarse como rganos deliberantes.

rganos ordinarios y extraordinarios: en funcin de si son creados para casos

excepcionales o no.

rganos permanentes y temporales: segn tengan una permanencia en el tiempo o, por

el contrario, se constituyan para una finalidad concreta. Ejemplo de temporales pueden
ser los Tribunales de oposiciones, que se consumen con la propia prueba selectiva que
juzgan.

3) Clasificaciones de orden estructural

rganos simples y complejos: los rganos complejos resultaran de la agrupacin de

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rganos simples, sean stos individuales o complejos. Este criterio clasificatorio es

discutido, ya que, siguiendo a Santamara Pastor, ms que de rganos complejos debera
hablarse de complejo de rganos.

rganos superiores y rganos directivos de la Administracin General del Estado: esta

clasificacin encuentra su cobertura normativa en lo dispuesto por la LOFAGE, en cuyo
art. 6 se introduce esta distincin al establecer (art. 6.2) que en la organizacin central,
son rganos superiores: los Ministros y los Secretarios de Estado.
Complementariamente, son rganos directivos: los Subsecretarios y Secretarios
Generales, los Secretarios Generales Tcnicos y los Directores Generales, y los
Subdirectores Generales.
En la organizacin territorial de la Administracin General del Estado, son rganos
directivos tanto los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autnomas, que
tendrn rango de Subsecretario, como los Subdelegados del Gobierno en las provincias,
que tendrn nivel de Subdirector General (art. 6.3).
En la Administracin General del Estado en el exterior, son rganos directivos los
embajadores y representantes permanentes ante las Organizaciones Internacionales (art.
6.4).
Con la excepcin de los Subdirectores Generales y asimilados, la totalidad de los
rganos superiores y directivos tienen la condicin de alto cargo (art. 6.5), de manera
que todos los dems rganos de la Administracin General del Estado se encuentran
bajo dependencia o direccin de un rgano superior o directivo (art. 6.6).
Corresponde a los rganos superiores establecer los planes de actuacin de la
organizacin situada bajo su responsabilidad y a los rganos directivos su desarrollo y
ejecucin (art. 6.8).

rganos colegiados y rganos unipersonales: el rgano colegiado se caracteriza porque

su titularidad corresponde a un grupo de personas fsicas ordenadas horizontalmente
mientras que en los rganos unipersonales existe un nico titular fsico. Destaca, en los
rganos colegiados, la figura del Presidente como primus inter pares.

6.- CONCLUSIN

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