Sunteți pe pagina 1din 11

Principiul deconcentrrii n administraia public

Lector univ. dr. Grleteanu George


L'apparition en plan constitutionnel roumain par la revision du an 2003 de
l'institution de deconcentration reprsente une reconnaissance de la valeur
intrinsque de cette institution utilise antriure seulment au niveau doctrinaire et
peut-tre au niveau du language jurdique comun. La conscration constitutionelle
de la deconcentration, par l'article 120 alin. (1) peut attirer automatiquement la
cration des consequances normatifs qu'on peut transposer dans des obligationes
generales, quelles si on peut comprendre on comprend aussi la modalit
d'organisation de la socit roumaine.
I. Fundamentul juridic al principiului
Principiul deconcentrrii cunoate n sistemul juridic romn o dubl
fundamentare: constituional i legal. Valoarea constituional conferit
principiului deconcentrrii rezult din cuprinsul dispoziiilor art. 120 alin. (1) din
actul fundamental: "Administraia public din unitile administrativ-teritoriale se
ntemeiaz pe principiile descentralizrii, autonomiei locale i deconcentrrii
serviciilor publice".
De asemenea, acest principiu se regsete normat i n art. 2 alin. (1) din
Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale1 ca unul dintre principiile
fundamentale n baza cruia se organizeaz i funcioneaz administraia public
local: "Administraia public n unitile administrativ-teritoriale se organizeaz
i funcioneaz n temeiul principiilor descentralizrii, autonomiei locale,
deconcentrrii serviciilor publice ()".
Dup cum se poate observa, ambele acte normative utilizeaz sintagma de
"deconcentrare" prin referirea direct la anumite structuri ale administraiei publice
locale, "serviciile publice". S-ar prea, la prima vedere, ntr-o interpretare strict i
rigid a textelor normative n cauz, c fenomenul deconcentrrii ar trebui s
priveasc doar aceste organisme administrative, serviciile publice. O astfel de
interpretare limitativ nu poate fi ns primit, o asemenea exprimare a
constituantului i a legiuitorului fiind deficitar i problematic, mai ales prin
prisma faptului c n acest mod instituia prefectului, principalul exponent al
deconcentrrii, nu-i gsete locul n cadrul principiului. Prefectul nu intr n sfera
structurilor administrative ale serviciilor publice i totui reprezint o instituie
fundamental prin intermediul cruia Guvernul exercit competenele sale
specifice indirect n teritoriu [art. 123 alin. (1) din Constituie dispune c
"Guvernul numete un prefect n fiecare jude i n municipiul Bucureti"].

Autorul este cadru didactic la Facultatea de Drept i tiine Administrative a Universitii din
Craiova.
1
republicat n M. Of. nr. 123 din 20 februarie 2007 i actualizat pn la data de 16 martie 2008 prin
modificrile i completrile aduse de: Ordonana de urgen nr. 20 din 27 februarie 2008 i Legea nr.
35 din 13 martie 2008.

120

Principiul deconcentrrii, ca principiu fundamental de organizare i


funcionare a administraiei publice locale, dup cum vom observa n continuare,
privete raporturile dintre puterea central i diferitele structuri repartizate ale
acesteia n teritoriu.
Mai trebuie precizat c principiul deconcentrrii n sistemul administraiei
publice dobndete valoare constituional abia prin revizuirea din anul 2003.
Constituia Romniei adoptat n anul 1991 prevedea n art. 119 alin. (1) faptul c
"Administraia public din unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe
principiul autonomiei locale i pe cel al descentralizrii serviciilor publice".
Utilizarea de ctre constituantul romn a conceptului de "descentralizare"
alturi de cel de "servicii publice", mai ales prin prisma dispoziiilor art. 122 alin.
(2) care dispunea c prefectul "conduce serviciile publice descentralizate ale
ministerelor", constituia o greeal care a condus la o "abandonare" a instituiei
deconcentrrii n perioada imediat urmtoare la nivelul doctrinei juridice i a
cadrului legislativ romnesc. Descentralizarea presupune exercitarea unor
competene delegate n condiii de autonomie de ctre autoriti locale care sunt
alese, fr existena unor raporturi de subordonare ierarhic fa de ealoanele
superioare ale administraiei publice.
II. Instituia juridic a deconcentrrii
1. Coordonatele generale ale instituiei. Deconcentrarea reprezint n
principal o form a centralizrii, o modalitate concret de ameliorare a
consecinelor negative rezultate din procesul de centralizare pur. Astfel,
fundamentele deconcentrrii se regsesc n carenele sistemului centralizat i n
necesitatea de a corecta ntr-o anumit msur aceste carene.
Deconcentrarea reprezint o modalitate de repartizare a competenelor sub
semnul unei singure entiti juridice, statul, ce se produce de sus n jos, n profitul
ealoanelor locale2. Prin deconcentrare sunt atribuite competene reprezentanilor
puterii centrale n teritoriu. Beneficiarii acestor delegri de competene sunt
funcionari sau organe care n continuare rmn ntr-un raport de subordonare
ierarhic fa de autoritatea central i care nu sunt supui unui "control democratic
al electorilor", fiind numii.
Autoritatea local beneficiar a transferului de competene prin aceast
form de organizare intern a statului apare astfel ca o autoritate n primul rnd
executant, ce nu poate s edicteze reguli reguli juridice aplicabile la nivel local
dect n cadrul strict al competenelor pe care le deine prin lege3.
Totui, chiar dac suntem n prezena unui raport de subordonare ierarhic,
deconcentrarea presupune un transfer real de competene, astfel nct autoritile
deconcentrate sunt singurele competente s adopte decizii n domeniile concedate,
superiorul iararhic neputnd s se substituie juridic acestora. Statul recunoate
astfel agenilor si repartizai n teritoriu o anumit putere decizional, ntotdeauna
2
3

ALAIN LARANG, La dconcentration, Ed. L.G.D.J, Paris, 2000, p. 2.


Idem., p. 23.

121

de natur administrativ, acetia putnd adopta decizii originare prin care s


exprime necesitile i interesul local.
Deconcentrarea se constituie ntr-o "atenuare a rigiditii centralizrii"4
pure, avnd drept scop o mai bun coordonare a deciziei administrative, o
decongestionare a centrului statal i o mrire a eficacitii sistemului administraiei
de stat. Apariia acestei tehnici este veche, ea fiind utilizat de-a lungul timpului de
ctre peri (satrapul), romani (guvernatorul), otomani (paa) etc5.
2. Critica definiiei legale a deconcentrrii. Definiia legal a
deconcentrrii ne este oferit de art. 2 lit. j) din Legea-cadru nr. 195/2006 a
descentralizrii6: "redistribuirea de competene administrative i financiare de
ctre ministere i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice
centrale ctre propriile structuri de specialitate din teritoriu".
Aceast definiie furnizat de ctre legiutorul romn apare la prima vedere
n deplin concordan cu prevederile constituionale prin faptul c transmiterea de
competene de la nivel central are drept beneficiare structurile de specialitate din
plan local ale anumitor autoriti centrale, constituantul utiliznd n acest sens
sintagma de "deconcentrarea serviciilor publice".
Totui, dup cum enunasem anterior, nu putem fi de acord nici cu o
asemnea definiie legal a deconcentrrii. Analiza acestei dispoziii legale conduce
la urmtoarea concluzie fals: deconcentrarea privete un transfer de competene
de sus n jos i vizeaz subiecte de drept circumstaniate: pe de o parte, ministerele
i alte organe de spacialitate de la nivel central, iar pe de alt parte, structurile de
specialitate ale primelor din plan local.
Practic, legiutorul limiteaz sfera subiectelor specifice acestei tehnici la
acelea pe care el nsui le enumer. Or, acelai legiuitor uit s includ n aceast
sfer poate cea mai elocvent instituie teritorial prin care se realizeaz
deconcentrarea: prefectul. Prefectul este reprezentantul Guvernului n teritoriu,
fiind numit i exercitnd competene delegate de ctre acesta. Activitatea
prefectului la nivelul unitilor administrativ-teritoriale se desfuar sub imperiul
principiului subordonrii ierarhice directe fa de executivul central, acesta din
urm putnd s l sancioneze n cazul n care nu este mulumit de rezultatele
aciunilor acestuia. De asemenea, nu trebuie uitat faptul c, potrivit art. 123 alin.
(2) din Constituie, prefectul este conductorul structurilor administrative locale ale
autoritilor publice centrale.
Astfel, considerm c att constituantul, ct i legiutorul n aplicarea
dispoziiilor actului fundamental, au procedat greit, restrngnd nepermis tehnica
deconcentrrii doar cu privire la serviciile publice ale autoritilor centrale.

4
CHARLES DEBBASCH, FRDRIC COLIN, Administration publique, 6e dition, Ed. Economica,
Paris, 2005, p. 230.
5
DAN CLAUDIU DNIOR, Drept Constituonal i Instituii Politice.Teoria General, vol.I, Ed.
Sitech, Craiova, 2006, p. 118.
6
publicat n M. Of. nr. 453 din 25 mai 2006.

122

III. Consecinele juridice ale principiului deconcentrrii


Normarea la nivel constituional a principiului deconcentrrii [art. 120
alin. (1)] produce n plan normativ o serie de consecine jurdice transpuse n
obligaii specifice ce incumb puterii publice.
1. O prim consecin juridic ce se impune este aceea c se creeaz o
obligaie negativ de limitare a interveniilor de natur decizional directe ale
statului, mai exact ale centrului etatic, n planul relaiilor sociale locale n materie
administrativ. Aceast obligaie juridic general trebuie corelat fr ndoial cu
un alt principiu constituional, al subordonrii ierarhice a tuturor structurilor
administrative fa de Guvern, care exercit conducerea general a administraiei
publice. Cele dou principii constituionale, principii cu aceeai valoare juridic,
trebuie nelese ntr-o manier aparte care s le permit o existen comun la
nivelul dreptului fr apariia unor contradicii prin prisma consecinelor juridice
rezultate din esena fiecruia.
Astfel, putem afirma c sistemul autoritilor administraiei publice se
fundamenteaz de principiu pe subordonarea ierarhic, fenomenul centralizrii
statului n acest cadru neputnd fi negat, dar trebuie n mod obligatoriu ca puterea
central s se limiteze n ceea ce privete exercitarea direct a competenelor sale
asupra colectivitilor locale i s delege, pe ct posibil, a mare parte a acestor
competene unor autoriti publice locale care vor aciona n numele su i sub
controlul su.
2. O a doua consecin juridic rezultat din principiul constituional al
deconcentrrii se prezint din nou sub forma unei obligaii ce are drept debitor
puterea public, i anume obligaia de a asigura mijloacele concrete prin care s
se realizeze deconcentrarea, adic de creare a unor structuri administrative cu
capacitate decizional real, nu doar instituit la nivel formal. Constituantul nsui,
n considerarea unei astfel de obligaii a statului, a procedat la o trasare preliminar
a unor astfel de structuri administrative, precum prefectul, serviciile publice
deconcentrate ale ministerelor n teritoriu sau alte organe ale administratiei publice
centrale din unitile administrativ-teritoriale. Se observ c prin actul fundamental
s-a creat un cadru general de structuri deconcentrate, revenind puterii publice
centrale obligaia de a crea autoriti decizionale reale prin care acest cadru
constituional s nu rmn o simpl form fr un coninut concret7.
3. De asemenea, o alt consecin juridic ce se creaz prin normarea
deconcentrrii la nivelul actului fundamental const ntr-o obligaie pozitiv de
trasmitere a unor competene de natur administrativ reale autoritilor publice
numite de ctre puterea central n teritoriu. Aceste structuri teritoriale
deconcentrate trebuie s aib o real capacitate decizional n materie
administrativ la nivel local i nu s se transforme n simple cadre de exercitare a
puterii centrale, simple executante ale unor ordine de la nivel central. Gradul de
7

trebuie precizat c o astfel de obligaie n mod evident are doar un caracter relativ, anumite
ministere, prin activitatea specific pe care o desfoar, neavnd nevoie s-i creeze servicii publice
deconcentrate n teritoriu Ministerul Afacerilor Externe.

123

deconcentrare a statului depinde de raportul competenelor partajate ntre centru i


extremiti.
Deconcentrarea presupune posibilitatea exercitrii i exprimrii unei voine
distincte a acestor autoriti deconcentrate fa de voina centrului. Suntem practic
n prezena unui mandat de drept public8 ce presupune dou tipuri de voin, voina
puterii centrale i voina autoritilor deconcentrate, cea din urm trebuind s fie
conform primeia ntr-o manier originar. Aceste autoriti deconcentrate trebuie
s poat s adapteze prin deciziile lor coordonatele generale ale politicii puterii
centrale la specificul colectivitilor locale.
IV. Dreptul de tutel administrativ9
Din cele prezentate anterior i dup cum Constituia nsi impune prin
art. 102 alin. (1) care normeaz un drept al Guvernului de conducere general a
administraiei publice, rezult c puterea central exercit un drept de tutel
administrativ general10 asupra structurilor administrative din teritoriu.
Acest drept de tutel administrativ are un coninut specific n funcie de
subordonarea sau nesubordonarea direct a autoritilor publice locale fa de
centru. Subiectele de drept public asupra crora se exercit acest drept de tutel
sunt, pe de o parte, structurile administrative deconcentrate (prefectul, serviciile
publice deconcentrate i celelalte organe ale administraiei publice centrale din
unitile administrativ-teritoriale), iar pe de alt parte, autoritile locale autonome
(primarul i Consiliile locale i judeene).
Dreptul de tutel asupra structurilor teritoriale deconcentrate reprezint
un drept a crui natur presupune n principiu toate consecinele normative ce
8

pentru mai multe detalii cu privire la instituia mandatului n dreptul public i deosebirile care apar
fa de existena sa la nivelul dreptului privat a se vedea DAN CLAUDIU DNIOR, Drept
Constituonal i Instituii Politice.Teoria General, vol.I, Ed. Sitech, Craiova, 2006, p. 105-112.
9
pentru mai multe detalii dintr-o perpectiv tehnic cu privire la instituia tutelei administrative n
dreptul romn a se vedea: MIRCEA PREDA, Drept administrativ.Partea general, ediia a IV-a, Ed.
Lumina Lex, Bucureti, 2006, p. 247-250; CORNELIU LIVIU POPESCU, Autonomia local i
integrarea european, Ed. All Beck, Bucureti, 1999, p. 203-233; CORNELIU MANDA, CEZAR
MANDA, Dreptul colectivitilor locale, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2005, p. 296-305; ANTONIE
IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, vol.I, ediia a 4-a, Ed. All Beck, Bucureti, 2005, p. 466469; CORNELIU LIVIU POPESCU, Tutela exercitat de prefect asupra actelor autoritilor
administrative ale colectivitilor locale n lumina Legii nr. 69/1991, republicat n 1996, Revista
Dreptul nr. 8/1996, p. 62-69.
10
regimul clasic de tutel administrativ este specific sistemului de drept francez i presupunea un
control administrativ a priori ce permitea reprezentanilor statului s anuleze actele adoptate de ctre
colectivitile locale nainte ca acestea s produc efecte juridice (procedur prealabil de aprobare).
Suprimarea regimului administrativ de tutel se produce prin Legea francez nr. 82-213 din 2 martie
1982, moment n care se produce o transformare a tutelei a priori exercitat de ctre prefect ntr-un
control jurisdicional a priori acordat judectorului administrativ. Aceasta este i varianta adoptat de
ctre constituantul romn din 1991 sub influena sistemului de drept din hexagon, form n care
instituia prefectului ca reprezentant al Guvernului n teritoriu joac nc un rol important. Pentru mai
multe detalii cu privire la regimul administrativ de tutel i evoluia instituional a acestuia la nivelul
acetelor normative i jurisprudenei Consiliului Constituional francez a se vedea MICHAEL
VERPEAUX, Les collectivits territoriales en France, 3e dition, Ed. Dalloz, 2006, p. 127-144.

124

rezult din subordonarea ierarhic a acestor autoriti fa de centru: dreptul de a


modifica, suspenda sau revoca actele adoptate de ctre acestea sau dreptul de
sanciona aceste structuri (posibilitatea constituional i legal de creare a acestor
organisme de execuie i organizare a executrii deciziilor normative centrale,
permite prin paralelism i posibilitatea de revocare din funcie sau chiar de
dizolvare a acestora ca una dintre cele mai aspre sanciuni).
Acest drept se exercit fie direct de ctre ministere i celelalte organe de
specialitate ale administraiei publice centrale fa de propriile structuri de
specialitate din teritoriu sau de ctre Guvern asupra reprezentanilor si n teritoriu,
prefecii, fie indirect de ctre prefeci asupra serviciilor publice deconcentrate ale
ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din unitile
administrativ-teritoriale, pe care le conduce11.
Dreptul de tutel asupra autoritilor locale autonome se exercit ntr-o
modalitate indirect, prin intermediul instituiei prefectului, i este circumstaniat
de ctre constituantul romn n art. 123 alin. (5): "Prefectul poate ataca, n faa
instanei de contencios administrativ, un act al consiliului judeean, al celui local
sau al primarului, n cazul n care consider actul ilegal. Actul atacat este
suspendat de drept". Fundamentul acestui drept de tutel rezid n fapt n respectul
principiului constituional al legalitii impus prin art. 1 alin. (5) din Constituie.
Acest control efectuat de ctre prefect reprezint una dintre modalitile de
asigurare a preeminenei intereselor naionale asupra intereselor locale i de
prevalare a unitii juridice a statului12.
Aceste autoriti locale nu se gsesc ntr-un raport de subordonare direct
fa de puterea central, avnd un caracter autonom, fiind alese i reprezentnd
voina electoratului local, ns, plasarea lor de ctre nsui constituantul romn n
cadrul sistemului administraiei publice i atribuirea competenei generale de
conducere a acestui sistem Guvernului, le plaseaz sub imperiul unei subordonri
virtuale, am putea spune, fa de centru.
Nu trebuie uitat faptul c aceste autoriti locale beneficiaz n acelai timp
de toate consecinele juridice rezultate din consacrarea constituional a principiilor
descentralizrii i autonomiei locale. Dar libertatea de administrare de care se
bucur colectivitile teritoriale i gsete ntotdeauna limita n prerogativele
statului, aceste prerogative neputnd fi "nici restrnse nici private de efect, nici
chiar temporar; intervenia legiuitorului este deci subordonat condiiei ca
controlul administrativ (...) s permit asigurarea respectului legilor i (...)
salvgardarea intereselor naionale (...)" (Consiliul Constituional francez, Dec. nr.
82-137 din 25 februarie 1982). Aceste exigene constituionale sunt satisfcute
prin acordarea posibilitii reprezentantului statului n teritoriu de a supune

11

VERGINIA VEDINA, Drept administrativ, ediia a III-a, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2007,
p. 362.
12
MICHAEL VERPEAUX, op.cit., p. 128.

125

deciziile organelor i persoanelor reprezentative ale acestor colectiviti teritoriale


unui control jurisdicional13.
Nevoia de armonizare a principiilor constituionale ne permite s
concluzionm c aceste autoriti se bucur de o autonomie decizional limitat de
dreptul specific de tutel administrativ exercitat de puterea central.
Dup cum se poate observa, aceast tutel are un caracter particular i
vizeaz o singur situaie juridic posibil n care poate interveni: prin atacarea n
faa instanei de contencios administrativ a actelor adoptate de ctre autoritile
locale autonome pe motivul nelegalitii acestora. Nesubordonate direct puterii
centrale, autoritile locale trebuie ns s-i desfoare activitatea sub semnul
legalitii, neputnd adopta acte prin care s-i depeasc competenele dobndite
sau care s nu fie conforme legii. Medierea unei situaii n care puterea central,
prin reprezentantul su n teritoriu, prefectul, consider c un act emis de aceste
autoriti are caracter nelegal, revine numai instanei de contencios administrativ.
Astfel, subliniem nc odat c nu avem de-a face cu o subordonare direct
fa de puterea central, ci cel mult una pe care am putea-o defini drept virtual,
deoarece aceasta, prin prefect, nu va putea s modifice, s suspende sau s anuleze
actele considerate nelegale. Singura competent este instana de judecat, iar
efectul admiterii aciunii intentate de ctre prefect este constituit din suspendarea
efectelor actului pn la soluionarea definitiv i irevocabil a cauzei deduse
judecii.
V. Consecinele juridice ale dreptului constituional de tutel al
prefectului
Analiza art. 123 alin. (5) din Constituie, care normeaz specificul
dreptului de tutel administrativ exercitat de ctre prefect, ca reprezentant al
Guvernului, asupra autoritilor locale alese, impune mai multe precizri prin
prisma consecinelor normative pe care le creaz.
1. O prim precizare apare sub forma unei obligaii generale ce rezult
indirect din prevederile art. 123 alin. (5) din Constituie, o obligaie care incumb
prefectului de a realiza un control real de legalitate asupra tuturor actelor
administrative primite de la autoritile locale alese. Prefectul nu se poate prevala
de aceast obligaie constituional i trebuie s analizeze din punct de vedere al
legalitii fiecare act furnizat de ctre autoritile locale autonome deoarece, dup
cum dispune art. 1 alin. (3) din Legea nr. 340/2006 privind prefectul i instituia
prefectului14, acesta "este garantul respectrii legii i a ordinii publice la nivel
local".
De altfel, n acest sens se pronun i Consiliul Constituional francez care,
afirmnd prin Dec. nr. 93-335 din 21 ianuarie 1994 c "echilibrul general pe care
se bazeaz controlul de legalitate al actelor colectivitilor locale de care
13

MICHEL DE VILLIERS, THIERRY S. RENOUX, Code Constitutionnel, comentt et adnott, Ed.


Litec, Paris, 2001, p. 646.
14
republicat n M. Of. nr. 225 din 24 martie 2008.

126

reprezentantul statului este inut a-l asigura ()", arat indirect c prefecilor le
revine o obligaie constituional de efectuare a controlului de legalitate. De
asemenea, dispunnd prin Dec. nr. 96-373 din 9 aprilie 1996 c "posibilitatea de
punere n practic fr ntrziere a atribuiilor pe care (n.n. reprezentantul
statului) trebuie s le exercite n virtutea art. 72 ()", Consiliul Constituional
francez, prin referirea la absena oricrei ntrzieri, indic din nou indirect
caracterul obligatoriu al controlului de legalitate15 care trebuie efectuat de ctre
prefeci i care nu constituie o facultate pentru acetia.
2. O a doua precizare ce se impune rezult din utilizarea sintagmei "poate"
de ctre constituantul romn ["prefectul poate ataca (...)"]. Folosirea acestui termen
poate sugera o facultate din partea prefectului, faptul c nu ar fi obligat s sesizeze
instana de contencios administrativ, chiar i n ipoteza n care constat
nelegalitatea actului controlat, i c, n acelai mod, acesta ar putea s renune la o
aciune introdus i dedus judecii16. Considerm c o astfel de interpretare nu
poate fi primit i c n acest caz art. 123 alin. (5) are un caracter imperativ pentru
prefect normnd o obligaie pentru acesta de a sesiza instana de judecat n
cazul constatrii strii de nelegalitate a actului administrativ local.
3. O a treia precizare vizeaz crearea unei obligaii pentru autoritile
locale enumerate n cuprinsul art. 123 alin. (5), consiliul judeean, consilul local,
primarul, de transmitere ctre prefect a actelor adoptate de ctre acestea n
vederea efecturii controlului de legalitate i eventual a sesizrii instanei de
contencios administrativ dac se impune. Necesitatea transmiterii actului se
impune prin faptul c prefectul trebuie s cunoasc actul nainte de a deveni
executoriu pentru a putea fi n msur s sesizeze instana de judecat n caz de
nelegalitate a actului n considerarea obligaiei constituionale ce-i incumb
(Consiliul Constituional francez, Dec. nr. 82-137 din 25 februarie 1982).
Pe lng aceste autoriti, dei textul constituional nu prevede expres, dar
avnd n vedere caracterul eligibil al acestor autoriti, prin prisma ultimelor
modificri i completri aduse Legii nr. 215/2001 a administraiei publice locale,
considerm c trebuie inclus i preedintele Consiliului judeean care potrivit art.
25 din lege este ales de ctre electoratul local. n plus, legea precitat, dispunnd n
art. 106 alin. (1) sfera actelor ce pot fi adoptate de ctre preedintele Consilului
judeen, face trimitere n alin. (2) la prevederile art. 48 i art. 49 din lege, care se
aplic n mod corespunztor, aceste dou articole normnd procedura standard i
obligatorie prin care se trimit actele adoptate prefectului.
Legea administraiei publice locale face aplicaia acestei obligaii de
transmitere a actelor adoptate ce incumb acestor autoriti locale alese prin
intermediul art. 115 care normeaz n alin. (2) c "Dispoziiile primarului se
comunic n mod obligatoriu prefectului judeului, n cel mult 5 zile lucrtoare de
la semnarea lor", n alin. (3) lit. b) "Hotrrile consiliului local se comunic n
15

art. 72 din Constituia Franei de la 1958 normaz printre misiunile de baz ale reprezentanilor
statului, prefecilor, efectuarea controlul administrativ.
16
MICHAEL VERPEAUX, op.cit., p. 131.

127

mod obligatoriu prefectului judeului", i n alin. (4) "Hotrrile consiliului


judeean se comunic n mod obligatoriu prefectului judeului". O caren a
modificrii de dat recent a legii o constituie necorelarea art. 115 cu noile
prevederi legale introduse, n special cu art. 106. Din dispoziiile legale nu rezult
direct obligaia de transmitere a actelor adoptate dect pentru primar, Consiliul
local i Consiliul judeean (art. 115), n ceea ce l prevete pe preedintele
Consiliului judeean, acesta rezultnd indirect (art. 106)
Prin prisma acestei obligaii ce revine autoritilor locale pot fi puse mai
multe ntrebri de genul: care este sfera actelor ce trebuie transmise? sau care este
termenul n care trebuie transmise?
Ct privete rspunsul la prima ntrebare legea le identific fie direct,
dispoziiile primarului i hotrrile Consiliilor locale i judeene, fie indirect,
dispoziiile preedintelui Consiliului judeean. Oare ns toate aceste acte adoptate
de ctre aceste autoriti trebuie trimise n vederea efecturii controlului de
legalitate de ctre prefect? Un rspuns pozitiv ar nsemna c am avea de-a face cu
o inflaie de texte normative adresate prefectului, care ar pune problema dac
instituia n cauz ar putea face fa unei astfel de situaii n condiiile n care
controlul legalitii nu constituie dect una din atribuiile fundamentale ale
prefectului. Datorit faptului c legea nu este edificatoare n acest sens,
considerm, bazndu-ne argumentaia pe distincia efectuat de legiuitor cu privire
la actele acestor autoriti, acte cu caracter normativ sau acte cu caracter
individual17, c obligaia de transmitere nu privete dect o parte dintre acestea, i
anume actele cu caracter normativ ca acte de drept public, fiind excluse cele cu
caracter individual care privesc o relaie din sfera dreptului privat18. Precizm, de
asemenea, c prefectul, n considerarea rolului i misiunii sale ca reprezentant al
statului, poate efectua controlul de legalitate i asupra actelor fa de care nu exist
o asemenea obligaie de transmitere.
n ceea ce privete rspunsul la cea de-a doua ntrebare, de data aceasta
legiutorul a prevzut termene n mod expres: 5 zile cu privire la transmiterea
dispoziiilor primarului [art. 68 alin. (1) din lege] i 10 zile cu privire la
transmiterea celorlalte acte [art. 48 alin. (2) din lege]. Prevederea unor termene
scurte este de neles prin prisma interesului autoritilor locale de a-i vedea actele
adoptate producnd efecte juridice.
4. O a patra precizare vizeaz faptul c normarea unei obligaii de
transmitere a actelor adoptate de ctre autoritile locale ctre prefect creeaz
consecine asupra momentului n care aceste acte produc efecte juridice i sunt deci
obligatorii. Legea prevede ntr-o manier general c acestea devin executorii sau
obligatorii numai dup ce sunt aduse la cunotin public19.
17

art. 49 alin. (1), art. 68 alin. (1), art. 98 i art. 106 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 a administraiei
publice locale.
18
pentru mai multe detalii cu privire la aceast distincie n dreptul francez i cu privire la evoluia
acesteia la nivelul actelor legislative a se vedea MICHAEL VERPEAUX, op.cit., p. 137-139.
19
art. 49 alin. (1), art. 68 alin. (1), art. 98 i art. 106 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 a administraiei
publice locale.

128

Prin completarea dispoziiilor legale cu cele constituionale, practic avem


de-a face cu dou etape obligatorii i succesive n aceast ordine pe care trebuie s
le parcurg un act adoptat pentru a putea produce efecte juridice: transmiterea ctre
prefect n form scris prin secretarul respectivei uniti administrativ-teritoriale
(art. 48 din lege) i aducerea la cunotin public (prin publicare oficial n
monitoare). Deci, putem afirma c se creeaz dou condiii obligatorii pentru
dobndirea caracterului executoriu de ctre actele adoptate: transmiterea i
publicarea20.
5. O a cincea precizare se refer la faptul c transmiterea anumitor acte
adoptate de ctre autoritile locale prefectului creeaz pentru acesta pe de o parte,
o obligaie de control al legalitii ce trebuie efectuat ntr-un termen rezonabil, n
acest perioad aceste acte normative neproducnd efecte juridice, iar pe de alt
parte, n cazul constatrii prin control a unei stri de ilegalitate, o obligaie de
informare a emitentului actului n scopul unei eventuale corectri numai de ctre
acesta din urm i a evitrii interveniei judectorului de contencios administrativ,
pe perioada derulrii procesului actul fiind suspendat de drept.
Termenul rezonabil n care trebuie efectuat controlul de legalitate
reprezint o exigen de natur constituional i se impune prin necesitatea
rezolvrii rapide i prompte a problemelor ce pot aprea la nivelul colectivitilor
locale, o tergiversare prea mare din partea prefectului putnd produce blocaje
instituionale i consecine negative n plan local. De altfel legea administraiei
publice locale face trimitere la un asemenea termen prin dispoziiile art. 49 alin.
(2) care prevd c "Aducerea la cunotin public a hotrrilor cu caracter
normativ se face n termen de 5 zile de la data comunicrii oficiale ctre
prefect"21. Prin coroborare cu prevederile alin. (1) al aceluiai articol care prevede
c "Hotrrile cu caracter normativ devin obligatorii i produc efecte de la data
aducerii lor la cunotin public"22, rezult c prefectul are la dispoziie un
termen de numai 5 zile n care s efectueze controlul de legalitate, dup expirarea
acestui termen actul ncepnd s produc efecte juridice.
Considerm c un asemenea termen este contrngtor, iar prefectul nu
poate s efectueze un control de legalitate eficace ntr-un termen aa de scurt, pe de
o parte, datorit numrului mare de acte ce i parvin, iar pe de alt parte, datorit
celorlalte atribuii pe care este obligat s le exercite. Necesitatea soluionrii
controlului ntr-un termen rezonabil nu presupune automat ca acest termen s fie
scurt, controlul efectuat trebuind n primul rnd s fie real i eficace.
Obligaia de informare are un caracter de prevenire23 a autoritilor locale
cu privire la intenia de a sesiza instana de judecat, informarea trebuind n mod
20

transmiterea apare astfel ca o condiie nou, de natur constituional, cu privire la cadrul de drept
comun prin care un act adoptat devine productor de efecte juridice.
21
prevederile acestui articol se aplic n mod corespunztor i n ceea ce privete dispoziiile adoptate
de ctre primar sau de ctre preedintele Consiliului judeean.
22
i n acest caz prevederile acestui articol se aplic n mod corespunztor i n ceea ce privete
dispoziiile adoptate de ctre primar sau de ctre preedintele Consiliului judeean.
23
MICHAEL VERPEAUX, op.cit., p. 139.

129

obligatoriu s precizeze exact punctele de ilegalitate considerate i eventualele


observaii ale prefectului n vederea corectrii acestora. De asemenea, n vederea
stabilirii unei soluii juste cu privire la legalitatea actului din partea prefectului
acesta poate cere autoritilor locale toate informaiile necesare, acestea fiind
obligate s i le pun la dispoziie conform art. 25 din Legea 340/2006: "Pentru
ndeplinirea atribuiilor ce i revin, prefectul solicit instituiilor publice i
autoritilor administraiei publice locale documentaii, date i informaii, iar
acestea sunt obligate s i le furnizeze cu celeritate i n mod gratuit".

130